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1 LAS CASAS EN EL AIRE: UN ANÁLISIS SOBRE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DE LA POLÍTICA 100.000 VIVIENDAS GRATIS EN BOGOTÁ PARA EL PERIODO 2012-2015 PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2016
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LAS CASAS EN EL AIRE: UN ANÁLISIS SOBRE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DE LA POLÍTICA 100.000 VIVIENDAS GRATIS
EN BOGOTÁ PARA EL PERIODO 2012-2015
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2016
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LAS CASAS EN EL AIRE: UN ANÁLISIS SOBRE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DE LA POLÍTICA 100.000 VIVIENDAS GRATIS
EN BOGOTÁ PARA EL PERIODO 2012-2015
ANGIE CAROLINA PIEDRAHÍTA SÁNCHEZ
TRABAJO PARA LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE POLITÓLOGA
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
FABIAN ALEJANDRO ACUÑA VILLARAGA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C. 2016
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Agradecimientos
A mi madre, por su infinito amor y paciencia,
A mis hermanas, por su apoyo y profundo cariño,
A mi director de tesis, por creer en este proyecto incluso más que yo,
Para papá, nada hubiera sido posible sin ti.
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Tabla de Contenido
Índice de Abreviaturas………………………………………………………………..5
Introducción……………………………………………………………………………7
Marco metodológico………………………………………………………..…….…..9
1) Marco Teórico…………………………………………………...……………..11
1.1 Panoramas de descentralización……………………………………...12
1.2 Apuesta política: Descentralización en Colombia………………..…..16
1.3 Relaciones Intergubernamentales………………………………….....20
1.4 Categorías de análisis: Dimensiones entre niveles de Gobierno…..25
1.4.1 Categorías de Análisis según la Capacidad
Institucional………………………………………………………...27
2) Ley de vivienda 1537 de 2012: Programa “100.000 viviendas Gratis”…...29
3) Tensiones en las Relaciones Intergubernamentales del programa “100.000
viviendas gratis” en Bogotá………………………………………………….….34
3.1 Primera Tensión: Cuestiones de suelo y medios de
comunicación………………………………………………………………....34
3.2 Segunda Tensión: Plan de Desarrollo Distrital vs. Programa Nacional
“100.000 viviendas gratis……………………………….…………………...37
3.3 Tercera Tensión: Relaciones Intragubernamentales, POT e
Instituciones…………………………………………………………………..42
4) Poder en encrucijada: Estrategias e intereses………………..…………….50
5) Conclusiones…………………………………………………………………....54
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Índice de Abreviaturas
ACNUR…………………..Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados
ANSPE……………………Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza
Extrema
CEPAL.…………………..Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CI……………..…………..Capacidad Institucional
DNP……………..………..Departamento Nacional de Planeación
DPS………………..……..Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
EAAB……………………..Empresa de Agua y alcantarillado de Bogotá
ET………………………...Entidades Territoriales
FINDETER……………....Financiera del Desarrollo Territorial S.A
FMI………………………..Fondo Monetario Internacional
GMN……………………...Gobernanza Multinivel
IDIGER…………………...Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio
Climático (Antes FOPAE)
IDU………………………..Instituto de Desarrollo Urbano
MVCT…………………….Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
POT………………………Plan de Ordenamiento Territorial
PVG………………….…..Programa de Vivienda Gratuita, también conocido como
“100.000 viviendas Gratis”
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RIG…………………...…..Relaciones Intergubernamentales
SFV……………………....Subsidio Familiar de Vivienda
SGP……………………....Sistema General de Participaciones
SMLMV…………………..Salario Mínimo Legal Mensual Vigente
VIP………………………..Vivienda de Interés Prioritario
VIS………………………..Vivienda de Interés Social
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INTRODUCCIÓN
En contextos de descentralización, la implementación de políticas públicas es
mediada por la intervención de diferentes actores y niveles de Gobierno, generando
unas dinámicas intrínsecas a sus relaciones, las cuales permiten dilucidar en gran
medida el éxito o fracaso de la política.
Sobre la base de este supuesto, el presente trabajo de grado tiene como propósito
analizar las relaciones intergubernamentales en la implementación del programa de
orden nacional “100.000 viviendas gratis” en la ciudad de Bogotá para el período
2012-2015, tomando como referencia el diseño institucional y su relación con la
voluntad política, de forma que permita entender a fondo las dinámicas
descentralizadas entre niveles de gobierno, sin dejar de lado la visión política que
caracteriza estos fenómenos de estudio.
Para tal fin, la investigación identifica las relaciones intergubernamentales desde la
teoría de descentralización planteada desde la economía política (Bolton y Farrell,
1990), mediante la cual es posible identificar las relaciones entre niveles de
Gobierno a partir de los conceptos de coordinación, competencia, duplicación o
retraso ligándolos al nivel de capacidad institucional, método propuesto en la
investigación.
La ley de Vivienda 1537 de 2012, incluye dentro de sus estrategias para subsanar
el déficit de vivienda en Colombia la política “100.000 viviendas gratis”, la cual es
denominada en la Ley cómo Programa de Vivienda Gratuita (en adelante PVG), el
cual establece en sus objetivos la necesidad de forjar relaciones de coordinación
entre niveles de gobierno para el abastecimiento de cien mil hogares alrededor del
país. Sin embargo, el establecimiento de dichas relaciones está intrínsecamente
ligado a distintos actores que forman parte del proceso tanto de forma vertical como
horizontal, tales como: sector público, privado y tercer sector, los cuales convergen
en unas dinámicas mucho más complejas e indeterminadas, regidas por la
maximización de sus intereses privados.
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Para entender la complejidad de estos fenómenos políticos, se ha ahondado en el
caso de estudio de Bogotá que, bajo las relaciones intergubernamentales y la propia
gestión pública de la ciudad en los últimos cuatro años, surge como un caso atípico
frente al resto del país, en donde se dilucidan múltiples tensiones entre los niveles
Distrital y Nacional.
En ese sentido, Bogotá posee ciertas características esenciales para la riqueza de
esta investigación, el contexto que plantea respecto al PVG, responde a altos
niveles de autonomía política y capacidad administrativa1, justificados entre otras
cosas, por el ambicioso proceso de descentralización iniciado en Colombia durante
la década de los ochenta, si bien este proceso deja considerables vacíos en su
implementación, permite que los gobiernos –en teoría- ahonden sus capacidades
fiscales, administrativas y políticas, y por tanto que aumenten sustancialmente su
autonomía frente al gobierno central, en donde Bogotá no fue la excepción.
En su clasificación como entidad de categoría especial2 Bogotá posee condiciones
privilegiadas distintas al resto de los municipios del país, lo cual supone un alto nivel
de capacidad institucional que permite el establecimiento de mesas de dialogo con
el Gobierno Central, lo cual se hace evidente, desde las últimas tres
administraciones locales -12 años- regidas por el partido Polo Democrático
Alternativo, con una clara ideología de izquierda en contraposición al Gobierno
Nacional, que durante el mismo periodo de tiempo se consideraba de corte centro-
derecha, lo que indudablemente ha acarreado constantes tensiones en las políticas
de corte Nacional.
Así mismo, no es posible desligar el PVG de una intención del Gobierno nacional
con fines políticos, no es fortuito que el ex Ministro de vivienda Germán Vargas
1 Según el artículo 302 de la constitución política, referenciado en la ley 617 de 2000, se asocia la capacidad administrativa con la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. 2 Siguiendo la Ley 617 de 2000, se definen como entidades de categoría especial Categoría especial todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2’000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.
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Lleras inicie en conjunto con el Presidente de la República Juan Manuel Santos en
su último año del primer Gobierno una política pública social, profundamente
sensible hacia la población más vulnerable, que resulte en la vicepresidencia del
mismo y la reelección del presidente Santos.
En este contexto, es fundamental retomar el factor político como un tema clave en
la investigación, en donde las relaciones asimétricas de lealtades permiten que
programas sociales tan sensibles como lo son las políticas de Vivienda actúen como
una plataforma para cargos políticos así como la garantía de apoyo electoral
(Gutiérrez, 1998; Madero, 2010).
Adicionalmente, la importancia que plantea este estudio se enmarca en un contexto
de déficit de suelo y por lo tanto un excesivo valor del mismo – con niveles que
superan el valor referente a otras ciudades hasta en un 30% más alto (Banco de la
República, 2013) - fenómeno conocido como burbuja inmobiliaria, así como en la
necesidad de hacer efectiva la implementación de un programa que subsane el
déficit habitacional en una ciudad compuesta por 480.000 desplazados de la
violencia, que equivalen aproximadamente a 23% de la población desplazada total
del país. (ACNUR, 2003).
Siendo así, el hilo conductor que en teoría logra conectar todos los factores
expuestos, son las relaciones intergubernamentales cómo generadoras, en un
primer momento, de la efectiva implementación del programa, en un contexto
marcado por tecnicismos y factores políticos fuertemente arraigados, que conducen
a formar soluciones subóptimas en la gestión pública, soluciones que ésta
investigación busca identificar y analizar teniendo como punto de partida el
funcionamiento de las instituciones en un escenario de descentralización.
Marco Metodológico:
Metodológicamente la investigación pretende realizar un estudio de caso, puesto
que la finalidad del presente trabajo es comprender el fenómeno a profundidad,
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diseñando una investigación de corte cualitativo que permita la producción de
representaciones que, siguiendo a Ragin (1994) “describan y expliquen la realidad
acerca de fenómenos sociales, que se basen en evidencias adecuadas (…) y que
sean relevantes para la teoría social”.
Se parte de una metodología descriptiva, interpretativa y deductiva que pueda ser
utilizada como una herramienta de exploración que extrae de lo particular una
conclusión general, ilustrando un conjunto de proposiciones sobre el funcionamiento
de un fenómeno (Coller, 2005).
Si bien la finalidad de esta investigación es profundizar en las relaciones
intergubernamentales que se presentan entre los niveles Nacional-Distrital, Bogotá
se toma como una excusa que, a través de un caso específico como el PVG permita
dar cuenta de la naturaleza de algunos fenómenos que de alguna u otra forma
pueden ocurrir en otras partes del país, pero tratados sobre un eje local3.
De este modo, se realizará una recolección de datos fundamentada en documentos
oficiales, incluyendo reportes y proposiciones del Concejo de Bogotá, controles de
advertencia de la contraloría y documentos de evaluación y ejecución del Ministerio
de Vivienda a nivel nacional, entre otros, así como diferentes investigaciones
realizadas sobre las relaciones intergubernamentales. Por otro lado se realizará
revisión de prensa de los dos principales diarios del país y dos revistas políticas: El
Tiempo, El espectador, Revista Semana y Portafolio. Este trabajo cuenta con
diversidad metodológica como un fin en sí mismo, por lo cual a modo de profundizar
y sustentar la información se realizarán entrevistas semiestructuradas a
funcionarios del Ministerio de vivienda, ciudad y Territorio, la Alcaldía Mayor de
Bogotá y la Secretaria de Hábitat en Bogotá.
3 La dificultad de esta conjetura radica en su misma pretensión de decir algo sobre el orden político del país, si bien es posible que no se alcance a hacerlo, es bueno advertir que se ha tomado a Bogotá como una muestra representativa, sin eliminar la probabilidad de que en realidad sea una muestra sesgada.
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Con el objetivo general de identificar las relaciones entre los distintos niveles de
gobierno que se presentan en el programa de orden nacional 100.000 viviendas
gratis en Bogotá, el texto se desarrolla alcanzando los objetivos específicos de la
investigación de la siguiente forma: en la primera parte se presenta una revisión de
literatura en la cual se describen las relaciones intergubernamentales y el proceso
de descentralización para el análisis de las primeras; enseguida se describe el
programa “100.000 viviendas gratis en Bogotá” determinando su comportamiento e
implementación; una tercera parte caracteriza la adhesión del PVG en Bogotá de
cara a las tensiones y relaciones intergubernamentales analizando el
comportamiento de las relaciones entre niveles Nación-Distrito; una cuarta parte
analiza las tensiones en el marco de la descentralización y las relaciones
intergubernamentales, finalizando con algunas consideraciones de estos
fenómenos políticos.
1. MARCO TEÓRICO
En las últimas décadas el Estado central se ha relacionado con el ámbito
subnacional en un contexto marcado por la descentralización, este mecanismo ha
surgido como un instrumento clave de transferencia de responsabilidades a los
niveles locales, suponiendo la salida a la sobrecarga del Estado Central y por lo
tanto aumentando la calidad de los servicios y programas para generar desarrollo
local así como relaciones entre el sector público y privado.
Sin embargo, la implementación de procesos de descentralización ha acarreado la
delegación de poder al nivel subnacional, que a través de la capacidad institucional
que posea generará distintas dimensiones de relaciones intergubernamentales,
proponiendo que las políticas de nivel nacional o bien surtan un proceso de tensión
enmarcado en relaciones de poder –cuando la CI es alta- o, que la política responda
a una re-centralización en donde la ET no posee la CI para un proceso de
negociación, y por lo tanto los niveles de relaciones intergubernamentales son
mínimos.
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Teniendo en cuenta que el objeto de análisis de la presente investigación son las
Relaciones intergubernamentales (en adelante RIG) bajo un contexto de
descentralización, este capítulo realizará una revisión de literatura de los conceptos
RIG y Descentralización a través del diseño institucional, ahondado en el proceso
de descentralización en Colombia. Así mismo, este estudio establecería un campo
de análisis desmesurado y trivial si no se definieran los limites mediante los cuales
se busca conceptualizar las RIG, por lo tanto se busca definir las dimensiones de
estudio de las mismas, a través de una apuesta conceptual de la investigación.
1.1. PANORAMAS DE DESCENTRALIZACIÓN
La aparición de los procesos de descentralización ha acarreado una dicotomía
inherente a su implementación. Si bien Iván Finnot (2001) argumenta que la
descentralización ha evolucionado de tal manera que se ha convertido en la forma
ideal de generar complementariedad entre los sectores de la sociedad y los niveles
de Gobierno para un desarrollo eficiente y eficaz de las dinámicas políticas, han
surgido múltiples discusiones respecto a si realmente sus ventajas logran subsanar
los retos y retrasos que suponen los procesos políticos en su implementación.
(Jordana 2002; Ianni, 2011).
Evans, Rueschmayer y Scockpol (1985) identifican a los Estados fuertes y débiles
según la relación entre autonomía y capacidad de los mismos, entendiendo la
autonomía estatal cómo la habilidad del Estado para formular intereses propios, de
manera independiente, a los de diferentes sectores de la sociedad así como la
capacidad y habilidad del Estado para conseguir esos propósitos que pueden ser
de orden económico, político o social mediante recursos externos a través alianzas
con otros Estados, empresas o capital financiero4. Estas condiciones, según Acuña
(2012) adquieren nuevas dimensiones al observarlas desde “abajo” con el lente de
la descentralización, en donde:
4 Evans, P. (1989). Predatory, developmental, and other apparatuses: a comparative political economy perspective on the third world state.
Sociol. Forum. 4, 561-587.
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Se puede competir por el surgimiento de nuevos espacios de poder y actores sociales,
políticos y económicos con intereses propios que no siempre están alineados con los
objetivos superiores del Estado. Acuña (2012)
Es decir, se restructura la visión del concepto de autonomía estatal desde un ángulo
local que permite entender las relaciones de administración de territorio desde las
entidades subnacionales de cara a las decisiones del Gobierno central, proponiendo
una relación de juegos de poder entre estas instituciones.
Siendo así, el Estado Central en su búsqueda por mantener la unidad Nacional y
territorial debe adaptarse o relacionarse con ET para lograr un equilibrio
multidimensional, de otro modo, el balance de poder lograría facilitarle mayor
autonomía a las elites locales, creando un choque entre los niveles de Gobierno y
por tanto un vacío estructural de interrelación que daría paso a fuertes tensiones en
el orden político.
La literatura académica indiscutiblemente conecta las formas en que se relaciona el
Estado central con las ET mediante tres vías subyacentes al contexto actual de los
Estados, la descentralización: En un primer momento la relación se puede
establecer por desconcentración -la forma más básica de descentralización-
mediante la cual el Gobierno central transfiere responsabilidades de ciertos
servicios sin la implicación de representación de autoridad a las ramas regionales
(Litvack, Ahmad y Bird, 1998); por delegación a través de la cual se transfiere un
alto nivel de responsabilidad de decisión y administración de funciones públicas a
Gobiernos locales, sin embargo bajo esta forma aún el gobierno central posee poder
de veto de las decisiones subnacionales; y en tercer lugar por devolución –el mayor
nivel de descentralización- mediante el cual no existe ningún nivel de supeditación
de la ET al Gobierno Central, en otras palabras, se transfieren responsabilidades,
recolección, administración y decisión sobre sus propios recursos así como la
posibilidad de elegir a sus propios mandatarios (Acuña, 2012). Esta última forma
permite que el poder de delegación al nivel subnacional sea visto como el desafío
de las ET hacia el Gobierno central.
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Tulia Falleti (2005) propone una teoría secuencial de descentralización5, mediante
la cual pone en perspectiva los intereses de los distintos niveles de Gobierno en
relación a la trasferencia de responsabilidades, es decir, el Gobierno central
(ejecutivo) optará por la descentralización administrativa, puesto que le permite
aligerar la carga de demandas locales directamente al Gobierno, al mismo tiempo
que tiende a rechazar la descentralización fiscal y especialmente la política, que en
contraposición es la forma de descentralización más deseada por los Gobiernos
Subnacionales, ya que permite generar una autonomía casi total del poder central,
dando paso a una balanza de poder equilibrada, al menos como punto de partida.
Para ello, Falleti (2005) conceptualiza la descentralización como un proceso de
reforma del Estado, compuesto por un conjunto de políticas públicas que transfieren
responsabilidades, recursos o autoridad a los niveles inferiores de Gobierno en el
contexto de un tipo específico de Estado, esta noción responde a las formas de
relacionarse con los niveles subnacionales, las cuales se dividen en:
Descentralización Administrativa, la cual enmarca la transferencia de funciones y
competencias administrativas así como capacidad de decisión del Gobierno
Nacional a los gobiernos subnacionales. Puede estar acompañada o no de recursos
para financiar esos programas6. (Falleti, 2010; Jordana, 2001; Pening 2003; O’Neill
2005.); descentralización Fiscal, referida al conjunto de políticas diseñadas para
aumentar los ingresos o la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales. Si bien
implica la transferencia de recursos, hace referencia a la autonomía en la
formulación de nuevos ingresos -impuestos- a nivel local. (Falleti 2010; Pening
2003; Ianni, 2011); y finalmente descentralización política, la cual implica que se
traspasan poderes de decisión sobre temas políticos importantes.7 Un requisito
5 La tesis desarrollada por Falleti (2005) , trae a tela de juicio la mitificación clásica de los críticos y defensores de la descentralización, respecto a que esta aumenta invariablemente el poder de los Gobiernos subnacionales, empero en su investigación comparada encuentra que en diversos países latinoamericanos- en donde se incluye a Colombia- la magnitud de la descentralización puede variar desde sustancial a insignificante, revelando la versatilidad del proceso, que depende de los factores institucionales y de los actores involucrados en el proceso. 6 Se entiende que se realiza un traspaso de poderes muy limitado desde el nivel superior, enfocado básicamente a transferir el control de la gestión, con competencias regulatorias reducidas o inexistentes (Jordana, 2001): 7 Lo que supone frecuentemente una cierta capacidad regulatoria (Jordana, 2001).
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básico de la descentralización política es que los gobiernos receptores deben
disponer de una autoridad política autónoma, legitimada mediante procesos
electorales. (Falleti 2010; Jordana, 2001)
Siendo este el orden, la descentralización ha puesto de relieve la importancia de los
Gobiernos territoriales como ramas articuladoras del poder Nacional, es decir se
habla de la necesidad de las relaciones intergubernamentales. En los últimos años,
el proceso de investigación de la descentralización se ha transformado del análisis
del nivel nacional a los niveles subnacionales (Snyder, 2001) y de relaciones
horizontales entre las ramas del gobierno a las relaciones verticales entre niveles
de Gobierno (Gibson en Falleti, 2005).
Teniendo como punto de partida la conceptualización de la descentralización, surge
una mirada dicotómica frente a los beneficios y desventajas de este proceso, por un
lado, la descentralización es considerada la forma de organización más adecuada
para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre
los sectores privado, social y público, (Falleti 2005; Finnot 2001) debido a que
genera las condiciones ideales para el desarrollo local con mayor oferta de
prestación de servicios con un alto grado de eficacia y eficiencia desde el
autogobierno, ofreciendo la oportunidad para gestionar políticas más complejas y
diversas desde el nivel de gobierno más próximo. Además de profundizar el
fortalecimiento de la democracia mediante mayor participación ciudadana, evitando
aparatos estatales con tradiciones de intervención pública centralizadas y
autoritarias. (Fleury, 1999; Ianni, 2011).
Por otro lado, la descentralización puede producir una disminución de los servicios
públicos por falta de capacidad de gestión, por decisiones políticas erróneas o por
la excesiva influencia de grupos de interés locales (Bardhan y Mookherjee, 2000).
Lo cual podría acarrear dinámicas de corrupción, desperdicio de recursos,
profundización de los conflictos y traspaso de poder entre las elites nacionales y las
elites locales entre otros. (Jordana 2002; Ianni, 2011). En este sentido, el reto de la
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descentralización consiste en analizar si los procesos de los niveles subnacionales
con Gobiernos fuertes constituye una amenaza para la integración nacional, o como
señala Jordana (2002),
“Los procesos entre niveles subnacionales (…) facilitan la cohesión de las distintas unidades políticas
en el país, distribuyendo el poder y dando mayor juego a las divisiones políticas existentes” (Jordana,
2002; 14)
En otras palabras, los resultados del proceso de descentralización se generan en
gran medida de las relaciones entre niveles de Gobierno que se forjan según las
reglas de juego establecidas por el nivel de delegación a las ET y por tanto del
fortalecimiento o detrimento de estas. En este punto, es necesario situar la teoría
en el contexto nacional, entonces, ¿Cuál es la apuesta política que ofrece la
descentralización a Colombia?
1.2 APUESTA POLÍTICA: DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
La descentralización en Colombia surge como respuesta a una crisis de legitimidad
en la búsqueda de renovar el tradicional esquema de poder (Gaitán, 1998; 115) que
se expresa a su vez en un conjunto de crisis en las instituciones y criterios básicos
de la democracia: crisis de los gobiernos locales, crisis de los servicios públicos,
crisis de la democracia representativa, crisis de la participación ciudadana y crisis
de gobernabilidad. (Maldonado, 2001).
Estos elementos se enmarcaron en un contexto de crisis política que condujo a la
necesidad de repensar en alternativas que minimizaran los conflictos. Desde el
Gobierno de López Michelsen (1974) se exploraron estrategias para la crisis
regional con el plan “para cerrar la brecha”, sin embargo es durante la
administración de Betancur (1982-1986)8, que se consolidan procesos de
democratización coherentes con la estrategia de descentralización que aborda los
8 En 1987 Turbay Ayala en el Plan de integración Nacional proponía un mayor desarrollo regional y territorial. Empero, a pesar que estas propuestas fueron implementadas y pretendían dar mayor autonomía a las regiones, las dinámicas de violencia no permitieron una implementación exitosa (Moncayo, 2004). El país poseía un Gobierno inestable donde las políticas no eran capaces de solidificarse.
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componentes políticos, fiscales y administrativos, siendo este el orden
implementado en Colombia.
Debido a la crisis política, la descentralización se concentrará en la transferencia de
recursos y competencias de prestación directa del nivel nacional hacia los
municipios y en la adjudicación de autonomía en el manejo de los asuntos propios
del territorio (Duque, 2010). En ese sentido, en un primer momento se estableció la
elección popular de alcaldes bajo el acto legislativo N.1 de 19869, así como el
incremento de transferencias y asignación de funciones a los gobiernos
municipales, a fin de lograr un efecto importante en el problema básico de
legitimidad que enfrentaba el Estado en todos sus niveles.
Si bien desde 1886 ya se habían acogido dos herramientas de la administración
para minimizar la excesiva concentración de poder: Desconcentración10 y
delegación11, fue durante la década de los noventa que inicia un ambicioso proceso
de descentralización12 debido a la constante crisis política que no lograba
apaciguarse, logrando que para 1991 se llevara a cabo la asamblea Nacional
constituyente, que profundizó el proceso de descentralización política y declaró la
República de Colombia como: “Un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales” (Artículo 1. constitución política de Colombia.)
9 El acto legislativo No, 1 de 1986 que modificaba la constitución política “Sobre la elección popular de Alcaldes y la Consulta local”, dicta que los Alcaldes serán elegidos por el voto de los ciudadanos para períodos siguientes. Así mismo el párrafo transitorio exige que “la primera elección de Alcaldes tendrá lugar el segundo domingo de marzo de mil novecientos ochenta y ocho 1988”. 10 Según el artículo 8, Ley 489 de 1998 es entendida como “La radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración,…” Entre sus características principales se encuentran: 1. Las funciones continúan en cabeza de organismos y entidades nacionales. 2. Algunas de esas funciones son desempeñadas por representantes de dichos organismos y entidades, quienes se desplazan físicamente a diferentes partes de la geografía nacional. (DNP, 2010). En este trabajo se entenderá a Colombia como un territorio desconcentrado, debido a su constante relación con el centro mediante un esquema jerárquicamente dependiente. 11 Siguiendo el artículo 8, Ley 489 de 1998 Consiste en la transferencia, por las Autoridades administrativas (Presidente, Ministros, Gobernadores, Alcaldes), del “…ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias”. 12 Consiste en la transferencia, o entrega, de competencias y/o funciones administrativas y recursos, a personas públicas creadas por el poder central del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad (DNP, 2010)
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En esta segunda etapa surgió una coalición de entes subnacionales que permitió la
descentralización fiscal, lo que directamente aumento la base y el porcentaje de las
transferencias del Gobierno central a municipios y departamentos acrecentando el
poder de negociación de los niveles subnacionales en relación con el Gobierno
central (Falleti, 2010). Solo hasta 1994 se implementaría finalmente la
descentralización administrativa, que surgió para contrarrestar las reformas políticas
y fiscales, mediante la ley 60 de 1993 que asigno la administración de los servicios
sociales a los municipios y la ley 115 de 1994 que otorgo la gerencia de la educación
preescolar y básica a los departamentos. Estas etapas permitieron un cambio
sustancial en el equilibrio de poderes a favor de los intereses subnacionales
mediante la autonomía y el poder de Gobernadores y Alcaldes, como lo señala el
titulo XI, capítulo 1 respecto de la organización territorial:
“Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de
la acción municipal, de intermediación entre la nación y los Municipios” (Artículo, 298), Así mismo,
“El gobernador [también es considerado] agente del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para
aquellos asuntos que, mediante convenios la Nación, acuerde con el Departamento” (Artículo 303).
Si bien la descentralización política tenía como objetivos generales consolidar la
democracia representativa, desarrollar la democracia participativa y directa y
aumentar la gobernabilidad, la reciente implementación de la misma generó que
aumento de responsabilidades por parte de las ET generará vacíos en la
coordinación intergubernamental, que no lograron ser suplidos por las instituciones.
(Pizarro, 2002).
El Departamento Nacional de Planeación (en adelante DNP) entre 1995 y 1998
desarrolla una evaluación respecto a los avances de la descentralización, en donde
se recomienda una serie de “ajustes institucionales y fiscales para garantizar una
mayor eficiencia” respecto a los Gobiernos Nacionales. Así mismo, se señala que
la ausencia de una ley de ordenamiento territorial no permitía el desarrollo pleno de
19
autonomía territorial13. De allí, que las medidas fiscales pasen al centro de la
discusión a fin de establecer una “canasta de reglas” como condición suficiente para
garantizar que cada actor cumpliera con su responsabilidad, instaurando un marco
de políticas profundamente ligadas al Gobierno Central.
Como fuere, para el año 2005 se realiza la “Evaluación de la descentralización
municipal en Colombia: balance de una década” a cargo del DNP, a través de la
cual se concluye que -mediante del índice de desempeño integral14 de los
municipios- a finales de los noventa y principios del nuevo milenio, un reducido “4%
–de los municipios– obtuvo un resultado aceptable; y sólo el 1% se ubicó en la
categoría alto respecto al cumplimiento de políticas y programas del Plan Nacional
de desarrollo” (DNP, 2005: 11). Los resultados reafirmaban las falencias de los
departamentos en la coordinación intergubernamental de programas nacionales,
por lo cual nuevamente el Gobierno central interviene directa y totalmente en los
municipios15, aumentando gradualmente el porcentaje del Sistema general de
participaciones (SGP) para que no se viese afectado el balance de las finanzas del
Gobierno central y los locales.
Por otro lado, si bien han sido establecidos una serie de atribuciones otorgadas a
los departamentos y municipios, aún no existen espacios de coordinación
institucionalizados entre la Nación y los departamentos, así como entre los
departamentos y los municipios. Citando a Leyva, “Todo se reduce a una serie de
acuerdos bilaterales y normas débiles de control” (Leyva, 2011:231). A su vez la
posibilidad que poseen los Gobernadores según el artículo 205 de “revisar los actos
de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad
o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
13 El estudio realizado por el DNP para 1998, subrayaba que la Ley 60 de 1993 – En donde se estipulan los servicios y competencias de las
entidades territoriales y la Nación, en temas tales como Salud, educación y estado fisca,- “terminó por apropiarse del tema de distribución de competencias, propio de una ley orgánica de ordenamiento territorial” (DNP, 1998: 229). 14 Indicador creado para medir la eficiencia, mediante el grado de cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en los Planes de Desarrollo y la eficacia de los Gobiernos locales a través de la relacione entre insumos utilizados de Bienes y servicios Públicos en coordinación con el nivel Central. (DNP. 2005). 15 La autora considera que en Colombia realmente se habla de un proceso de delegación, pues por su capacidad y desigualdad técnica no posee una descentralización arraigada, lo cual genera que los procesos de descentralización sean más profundos en ciertos territorios que en otros.
20
Permite que los departamentos posean si no pocos, ningún incentivo para crear
esquemas de cooperación y colaboración con los municipios y la nación,
Esto crea el marco institucional para que el Gobernador, más que como aliado de los
municipios, se comporte como un competidor potencial de los alcaldes y el presidente.
Además, el efecto institucional de la descertificación ahonda esta tendencia, pues la
descertificación de un municipio significa un mayor poder político –y de recursos– para el
gobernador. Sin embargo, las capacidades reales de las gobernaciones para ejercer una
relación competitiva fuerte son bastante limitadas, pues su posición tiene uno de los niveles
de ingresos más inelásticos frente al crecimiento del presupuesto nacional. (Leyva,
2011:231)
Evidentemente estas dinámicas promueven incentivos para la cooperación o
competencia según los intereses y capacidad institucional de los distintos niveles
de gobierno.
1.3. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
Dado que el mapa de los actores e instituciones inciden en las decisiones de los
tres niveles de Gobierno dentro del panorama de la descentralización. La
administración pública, parte de unas herramientas fehacientes para su proceso
conocidas cómo Relaciones Intergubernamentales (RIG), que actúan como
catalizadoras de las decisiones planteadas por los gobiernos, permitiendo su éxito
o bien, su fracaso.
El concepto de las RIG data de la década de los años treinta en Estados Unidos,
específicamente con la llegada del New Deal16 bajo el Gobierno de Roosevelt, si
bien el término se empezó a utilizar desde 1937 a través de un artículo de Clyde F.
Snider, no fue hasta 1964 en una obra de W. Brooke Graves donde se da cuenta
16 Se entiende al New Deal como parte de la respuesta a la recesión de fines de la década de los veinte, propuesta por el entonces presidente de los Estados Unidos Franklin D. Roosevelt siguiendo los supuestos económicos planteados por el economista británico John M. Keynes quien optaba por una política intervencionista y voluntarista para sostener las capas más pobres de la población (Boiser, 1979).
21
de su desarrollo histórico y origen (Zapata, 2013)17. Siguiendo su obra, Wright define
las RIG como todas las permutaciones y combinaciones de las relaciones entre la
totalidad de las unidades de Gobierno, noción que en oposición al antiguo concepto
de Federalismo Estadounidense, toma en cuenta las relaciones nacionales-
estatales, estatales – locales, nacionales – locales, nacionales – estatales – locales
e interlocales18. (Ainaga. 2003)
En cuanto a sus características, es inevitable poner en encrucijada las dimensiones
que han sido expuestas por Méndez (1997) y Hernández (2006), que incluso pueden
ser consideradas como intrínsecas a cualquier definición de relaciones
intergubernamentales, por un lado,
El concepto de relaciones intergubernamentales (RIG) tiene dos dimensiones básicas. En
primer lugar, hace referencia a relaciones que se establecen entre distintas instancias u
órdenes territoriales de gobierno...involucran entidades políticas con cierta autonomía. Por
lo tanto, dichas relaciones no son esencial o necesariamente jerárquicas, aun cuando
puedan ser asimétricas...La segunda dimensión se refiere a que las relaciones no solo se
dan entre órdenes distintos de gobierno sino también entre entidades gubernamentales del
mismo nivel territorial [Estado-estado; municipio-municipio, etc.]. (Méndez, 1997)
Es decir, se plantea una arena de juego en donde si bien el punto de partida es
asimétrico, establece un equilibrio de poderes a medida que el Gobierno central
busca incidir en las decisiones de los niveles subnacionales. Por otro lado, el estudio
de las RIG denota inherentemente características de su naturaleza técnica19,
17 Conceptualmente la definición de RIG varía según el contexto geográfico en que se plantea, sin embargo encuentra una línea base referente a las interacciones entre niveles de Gobierno. En Francia se describen a las RIG como el conjunto de conductas interactivas que ligan a los funcionarios públicos nacionales con los electos locales y representantes de los departamentos. En Inglaterra se definen como una serie de reglas de juego que incluyen, entre otras, el pragmatismo, la justicia, el compromiso, la despolitización y la confianza; en Alemania se definen como un proceso que supone la transformación del federalismo tradicional en la elaboración conjunta de políticas, donde los actores pertenecientes a los tres niveles de gobierno persiguen sus propios intereses de forma interactiva en el marco del desarrollo de políticas públicas. (Bañon, 1997) 18 Wright reafirmaría los conceptos tratados en los años sesenta y setenta en donde las RIG serían entendidas como “Un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de Gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación dentro del sistema… [De un país]” (William, 1960). 19 Se distinguen por las fórmulas de gestión destinadas a conseguir unidad, congruencia y compatibilización simplificada de acciones que proceden de diversos ámbitos de gobierno para el logro de objetivos de naturaleza administrativa y jurídica (Hernández, 2006).
22
administrativa20 y jurídica21 según el objetivo de gestión pública al que apunten.
(Hernández, 2006)
En esa medida, las relaciones intergubernamentales no pueden ser entendidas
únicamente como meras relaciones que se dan entre el gobierno central y los
gobiernos sub-nacionales (CEPAL, 1996) son un complejo fenómeno de redes que
se sitúa en un contexto político-administrativo, jurídico, cultural y económico capaz
de transformarse y adaptarse a la realidad a la que sea expuesto.
Siendo un fenómeno de redes, si bien las relaciones intergubernamentales plantean
un entendimiento de las dinámicas entre niveles de Gobierno, también se esbozan
relaciones horizontales entre los actores en un mismo nivel de Gobierno, las cuales
se conocen como relaciones intragubernamentales (lo interno de una misma
institución) (Veneziano, 2012), las cuales al igual que las primeras generan una
complejidad de relaciones en red, que pueden llegar a afectar directamente la
implementación de una política e incluso a las relaciones intergubernamentales
mismas, si no se genera coordinación entre sus mismas instituciones.
En este punto, es ineludible establecer la conceptualización de la Gobernanza22
multinivel (en adelante GMN) que aporta a la comprensión de estudio de las RIG y
de las relaciones intragubernamentales, en tanto que permite el avance hacia la
configuración de espacios de gestión multilateral en los que tienen cabida diversos
actores, sin que esto signifique la pérdida del protagonismo del Estado, en un
entorno que trasciende los límites del Estado-Nación (Pastrana, Betancourt,
Simmonds, 2014; 104) y que se articula, mediante redes de interdependencia en
donde como señalan Kooiman y Van Vliet (1993) son resultado de “la interacción
20 Inciden en la toma de decisiones, las posibilidades de descentralización, el reto de desarrollar funciones delegadas, desconcentradas o descentralizadas (…) la organización intercambiada y la formación o consolidación de redes de coordinación y gestión. (Hernández, 2006) 21 Da énfasis en hacer valer la personalidad jurídica de los gobiernos, toman como parámetro la distribución de competencias, los criterios
de autonomía y soberanía de los Estados se amplían en otros de autonomía política circunscrita a las líneas de acción de los gobiernos, derivan de actos jurídicos-administrativos (convenios, acuerdos, contratos, concesiones o pactos) e incorporan mecanismos de inducción y
consenso social. (Hernández, 2006 et al.) 22 Según Morata (2004) La gobernanza designa toda forma de coordinación de las acciones de los individuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de construcción del orden social.
23
entre una multiplicidad de actores dotados de autoridad y que influyen unos en
otros” (Kooiman y Van Vliet, 1993; 33-34)
En decir, la GMN apunta al desarrollo de las acciones que comprometen varios
niveles de Gobierno mediante un eje de triangulación de los niveles público, privado
y tercer sector. Como señala Murillo (2014) cumplen una función de gobernanza –
aunque sea formal o informal frente a la ley- que no podemos desconocer (Murillo,
2014; 321) en aras de la cooperación e integración para la consolidación de
espacios de convivencia, justicia y equidad.
En otras palabras, no hablamos únicamente de las competencias, la normatividad,
la burocracia e instrumentos de Gobierno, sino de la interdependencia de múltiples
actores–formales e informales- que forjan las RIG horizontal y verticalmente desde
la articulación en red de proyectos colectivos23.
De ello resulta la necesidad de generar de transformaciones internas y externas al
Estado que le permitan adaptarse a nuevos desafíos (Pastrana et al., 2014). Según
Hooghe y Marks (2001), esto ha conducido a que surjan nuevas formas de
descentralización de cara a la tradicional autoridad centrada en el Estado, abriendo
paso a la gobernanza multinivel en el contexto de la creciente interdependencia
entre los niveles de gobierno.
No es fortuito que las relaciones intergubernamentales puedan considerarse a sí
mismas como enfoque teórico dado que permiten el estudio de las relaciones entre
niveles de Gobierno (multinivel), desde una tendencia institucional24 -tal como se
llevara a cabo en esta investigación- al explorar y analizar las competencias entre
23 Subirats, Joan. (2010) “Si la respuesta es la gobernanza, ¿Cuál es la pregunta? Factores de cambio en la política y en las políticas” Ekonimiaz 74, No.2 24 Se entiende la teoría institucional cómo un enfoque político que responde a cuatro características básicas: primero considera las instituciones como un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de Gobierno, bien sea formal (legislatura o marco legal) o informal (conjunto de normas compartidas). En segundo lugar las instituciones deberán tener cierta estabilidad a través del tiempo, en tercer lugar deberá afectar al comportamiento individual, en otras palabras restringir el comportamiento de sus miembros y finalmente, entre los miembros de la institución debe haber cierto sentido de valores compartidos. (Peters, 2003). En palabras más simples las instituciones como señala North (1995) son reglas de Juego, que comparten conceptos sobre que es legítimo y eficaz, así como rutinas establecidas y patrones de interacción (Kohler, Koch, 2004).
24
estos niveles así como su normatividad, rol de los partidos políticos, burocracia e
instrumentos de gobierno tanto formales como informales. Wright (1997), Méndez
(1997) y Jordana (2002).
Conviene destacar que desde este enfoque es posible analizar diferentes factores
que inciden en la conformación y estructuración de las relaciones entre niveles de
gobierno así como las practicas informales y no reguladas tales como el
clientelismo, el sostenimiento de relaciones individualistas y jerárquicas en
contextos democráticos y descentralizados. (Zapata, 2013, p. 325).
En este sentido, es imprescindible analizar las relaciones intergubernamentales e
intragubernamentales bajo un enfoque institucional25, ya que como señala Jordana
(2003) “Implica estudiar un entorno de reglas formales e informales que puedan
modificar la agencia de los actores, creando incentivos o controles sobre estas
relaciones”. Además visualizar el rol de las instituciones en la cooperación y en la
producción de los cambios requeridos para los procesos políticos (Pastrana,
Betancourt, Simmonds, 2014)
Adicionalmente, según Leyva (2011) Colombia ha entendido la descentralización
como un modelo de separación del poder entre niveles de Gobierno, lo que sugiere
que se ha pasado por alto la necesidad de examinar las RIG, Esto ha implicado
que para la literatura colombiana en el área sea difícil ir más allá de las categorías
de re/ centralización y des/centralización como elementos explicativos para el
proceso de reforma intergubernamental en Colombia (Morata, 1991). Por lo tanto la
validez de las RIG se da porque la misma descentralización creó un espacio para
que su funcionamiento se deba entender hoy a través de la relación entre autonomía
y coordinación. Siendo así, surge la pregunta ¿Bajo qué categorías es posible
analizar las relaciones intergubernamentales?
25 Painter (1991) sugiere que el papel de las instituciones en las RIG es importante debido a que éstas permiten: “la división y la distribución de poderes de manera particular, creando los mecanismos y canales para resolver las diferencias y llegar a acuerdos” (Painter, 1991: 269).
25
1.4: CATEGORÍAS DE ANÁLISIS: DIMENSIONES ENTRE NIVELES DE
GOBIERNO
Patrick Bolton y Joseph Farrell (1990), ponen en tela de juicio las ventajas de la
descentralización. Si bien se tiende a pensar que los sistemas económicos
descentralizados son más eficientes que los centralizados, las ventajas de los bajos
costos suelen estar acompañadas de problemas de coordinación entre los actores
y niveles de Gobierno, que conducen a retrasar o a duplicar las dinámicas políticas
y económicas de las relaciones verticales y horizontales.
El argumento central de los autores radica en que la coordinación entre los niveles
de Gobierno es un desafío que debe lograrse a fin de establecer relaciones
intergubernamentales efectivas, que permitan -en términos económicos- bajos
costos en la descentralización.
Siendo así, a pesar de las múltiples formas en que pueden ser analizadas las RIG26,
la economía política plantea la descentralización bajo un marco de relaciones de
cooperación y competencia que su vez están inmersas en lo que Bolton y Farell
(1990) denominan una tercera dimensión: retraso (delay), el término hace referencia
a la tardanza de la implementación de la política o estrategia pública por parte del
Gobierno Nacional y Local, lo que en términos económicos supone altos costos para
el nivel subnacional, y en términos políticos, baja respuesta del Estado como
garante del bienestar de la sociedad27.
26 Jordana (2001) señala que Las Relaciones Intergubernamentales se pueden analizar desde múltiples modelos, entre ellos: de autoridad coordinada (autonomía), de autoridad dominante o inclusiva (jerárquica) y de autoridad igual o superpuesta (negociación). El modelo de autoridad coordinada se caracteriza por una separación clara de los límites entre los diferentes niveles de gobierno, particularmente del nivel intermedio y del nacional. El nivel local, por definición, está dentro del nivel intermedio debido a la dependencia que establece con este (Cf. Wright, 1997); El modelo de autoridad inclusiva se caracteriza por unas relaciones dependientes y jerárquicas, en donde el nivel inferior depende del intermedio y este a su vez del nivel nacional. Finalmente el modelo de autoridad superpuesta se caracteriza por presentar una relación interdependiente y negociada. En este modelo, existen operaciones gubernamentales que incluyen la participación simultánea de los tres niveles de gobierno (nacional, intermedio y local) 27 Geoff Mulgan (2004) en “Good and Bad Government: change and continuity in the uneasy relationship between morality and power”,
señala su posición respecto a la teoría del Buen Gobierno en la cual el Estado debe ser garante de Bienestar así como de la preservación de su comunidad en términos de seguridad, prosperidad y justicia, no solo como fuente de legitimidad sino como deberes éticos y morales de
los Gobiernos interdependientes que se enfrentan en la actualidad a fuertes dilemas éticos entre los que se destacan la oligarquía y la no
interdependencia de las instituciones dando paso a conflictos y choques capaces de desequilibrar el sistema político.
26
Ahora bien, la coordinación intergubernamental28 es entendida como un conjunto
de acciones intencionales orientadas a la armonización de expectativas divergentes
y a la maximización de la complementariedad entre acciones contingentes de
múltiples actores autónomos en un sistema de relaciones interdependientes
(Cingolani, 2005).
En cuanto a la competencia, es posible identificar dos nociones en las RIG, la
primera se clasificará como positivista ya que se entiende como “la concertación de
acciones bajo una misma línea que difiere entre los niveles de gobierno con la
intención de resolución de externalidades” (Hernández, 2006). En contraposición, la
segunda puede ser entendida como referencia del paradigma rational choice en
donde las decisiones de los subniveles se enmarcan en la búsqueda de
oportunismo, maximización de intereses y control de las dinámicas
gubernamentales, afectando tanto a otros niveles de Gobierno como a la sociedad
“a través de sus intenciones y acciones (o inacciones) y las consecuencias de
estas.” (Wright, 1997).
La competencia es generadora a su vez de la subdimensión conocida como
duplicación (duplication), escenario en el cual al no coordinarse los niveles de
Gobierno, estos pueden implementar políticas de corte similar o beneficiar al mismo
grupo poblacional, lo cual implica un doble programa en el mismo nivel de Gobierno.
En estas condiciones generalmente existe un grado mínimo de comunicación
intergubernamental e incluso intragubernamental, puesto que entre las instituciones
públicas de un mismo nivel de Gobierno pueden existir competencia de programas,
lo cual da cabida a una malversación de los recursos. Así mismo, la competencia
también puede surgir como respuesta al retraso (delay) del programa.
28 El artículo 288 de la constitución política de Colombia, establece los principios rectores del ejercicio de competencias de las entidades
territoriales, en ese sentido, el artículo dicta: “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la Ley” (artículo 288 de la Constitución
Política de Colombia).
27
1.4.1 Categorías de Análisis según la capacidad Institucional
Si bien la teoría planteada desde la economía política brinda un primer panorama
de las relaciones entre niveles de Gobierno, se parte de esta teoría como base del
desarrollo de lo que hemos denominado cómo dimensiones intergubernamentales
según la capacidad institucional, bajo esta conceptualización se busca acercar un
concepto inherente a las RIG como lo es la capacidad institucional a las primeras
dimensiones planteadas por Bolton y Farrell.
La capacidad institucional (CI) será entendida como la capacidad administrativa de
gestión de un Gobierno, en lo que respecta a la aplicación de políticas públicas,
incluyendo facultad para planificar con eficacia el gasto público e implementar sus
planes de acción propuestos (FMI, 2002). Para ello se requiere de un alto nivel del
recursos (económicos, humanos, materiales, tecnológicos etc.). En otras palabras,
hablamos de CI respecto al Estado Financiero de la Entidad Territorial en relación
con su capacidad de gestión. Una ET con ingresos corrientes de libre destinación,
capacidad de endeudamiento e inversión29 puede considerase con un alto nivel de
CI, por el contrario una ET con baja CI no posee estas características y por lo tanto
estará supeditada a los aportes fiscales del nivel central.
Siendo así, se parte de la base que las RIG pueden clasificarse bajo Competencia
o Cooperación, siguiendo el modelo de Bolton y Farrell (1990). En un principio estas
dos dimensiones no responden al nivel de CI, al contrario, se consideran como una
decisión inherente a los intereses de los Gobiernos Locales. Ahora bien, lo que
definirá las dimensiones en las cuales entrarán en juego, será precisamente la
capacidad institucional. En otras palabras, dependiendo de si su nivel de CI es alto
o bajo las relaciones serán distintas.
29 El alto nivel de CI, está ligado a estas características que responden al Sistema General de Participaciones, es decir a la participación de los Municipios en los recursos que recauda la Nación. Según la categoría de la ET los recursos no tributarios recolectados darán cabida a la capacidad e inversión, en un municipio de baja categoría los ingresos del Gobierno Subnacional serán menores a una ET de Categoría especial o primera.
28
Ahora bien, en el marco de la competencia hay dos posibles subdivisiones, si se
tiene una alta capacidad institucional se podría llegar a la subcategoría de
duplicación, puesto que son ET que no logran un acuerdo con el Gobierno Central
e implementan o previamente han implementado políticas del mismo corte. Por otra
parte si se quiere podría entrar a la categoría de Retraso, a través de un bajo nivel
de coordinación y cooperación entre las instituciones locales y las Nacionales a fin
de dilatar el programa. En contraste, si la ET posee un bajo nivel de capacidad
institucional y su propósito es de competencia el único posible resultado es el
retraso por parte de las instituciones, ya que no se posee la capacidad para una
posible duplicación.
En la dimensión de cooperación, sucede algo similar, si se posee un alto nivel de
capacidad institucional, pueden existir dos posibles resultados, por una parte puede
surgir una dimensión que hemos denominado negociación30 a en donde los
subniveles de Gobierno con alta CI se ven inmersos en una relación de
interdependencia entre los niveles de Gobierno por lo cual, se negocia la
implementación del programa, según la voluntad política del Gobierno Local31,
mediante una red de coordinación interrelacionada entre los niveles de Gobierno.
La decisión de negociación ideal será aquella que responda a los propósitos de
Buen Gobierno más allá de la interdependencia de funcionamiento. Por otro lado,
una segunda opción será la dimensión designada cómo alineación con el nivel
Central de Gobierno mediante la cual los subniveles de Gobierno con CI decidirán
cooperar con la política planteada sin nivel de negociación.
En contraste, si se posee un bajo nivel de CI, únicamente la Entidad Territorial podrá
alinearse con el Estado, por lo cual estará supeditado a relaciones
30 Autores como Jordana (2001); Wright (1997) la han clasificado el modelo de negociación o de autoridad superpuesta como una relación interdependiente y negociada. En este modelo, existen operaciones gubernamentales que incluyen la participación simultánea de los tres niveles de gobierno (nacional, intermedio y local) 31 Se parte de que si bien la decisión política del nivel subnacional sea cooperación, la implementación del programa de orden nacional requerirá de una serie de ajustes y negociaciones para lograr un mínimo de externalidades, ninguna E.T con alta capacidad institucional y autonomía política podría implementar exactamente un programa tal cual fue estipulado, siempre surgirán relaciones intergubernamentales cómo mecanismos de ajuste.
29
intergubernamentales de cooperación con su nivel superior, siendo así, deberá
acoger el programa o política Nacional según lo decida el Gobierno Central,
independientemente de los intereses políticos del nivel local.
Gráficamente, este es el panorama de las dimensiones de relaciones
intergubernamentales según la capacidad institucional:
Elaboración: propia con base en Bolton y Farrell (1990); Falleti (2005).
En este sentido, una vez que se reconoce la capacidad institucional de cada nivel
gubernamental, se asegura el grado de cooperación o competencia entre los
diferentes niveles de Gobierno.
2. LEY DE VIVIENDA 1537 DE 2012: PROGRAMA “100.000 VIVIENDAS
GRATIS”
El programa de “100.000 viviendas gratis32” introdujo el marco legal que dio vida a
la gratuidad en el acceso a la vivienda para hogares en situación de vulnerabilidad
priorizada, sin capacidad de ahorro ni acceso a crédito (Ministerio de vivienda,
32 Anexo 1:Evolución de la Ley de Vivienda en Colombia
30
2014). Para estos hogares se creó el Subsidio Familiar de Vivienda en Especie
(SFVE), equivalente al 5% del valor de una vivienda de interés prioritario.
El PVG estructuró la entrega de 100.000 viviendas de interés prioritario a hogares
en situación de extrema vulnerabilidad. Desde sus inicios se estimó un costo de
$4.4 billones, contemplando la ejecución de 281 proyectos ubicados en 211
municipios. Este programa tiene como competencia principal promover la
construcción de VIP a través del otorgamiento de estímulos para la ejecución y
aporte de bienes y/o recursos para el desarrollo de los proyectos de interés
prioritario. La política está orientada a beneficiar a quienes cumplan con los
requisitos de priorización y focalización que establece el Gobierno Nacional a través
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) de forma única
a tres grupos poblacionales:
GRUPO POBLACIONAL INSTITUCIÓN ENCARGADA
Población en situación de desplazamiento La información de los potenciales beneficiarios es
manejada exclusivamente por la Unidad de víctimas.
Población que esté vinculada a programas sociales del
Estado que tengan por objeto la superación de la
pobreza extrema (Red UNIDOS33) o que se encuentren
dentro del rango de pobreza extrema.
Esta información es censada y definida por la ANSPE34.
Población que haya sido afectada por desastres
naturales, calamidades públicas y emergencias o que
se encuentre habitando zonas de alto riesgo no
mitigable
El listado se define mediante un procedimiento que radica
en la entidad territorial quien identifica en un primer
momento la población y luego surte un proceso ante la
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo.
Fuente: Propia con base en la Ley 1537 de 2012
33 Red UNIDOS (anteriormente JUNTOS) es la estrategia del Estado Colombiano para dar una respuesta integral a la multidimensionalidad de la pobreza extrema, en la que participan las entidades del sector público que cuentan con oferta social, entre las que se encuentra el Ministerio de Salud y Protección Social. La población que se encuentra en este censo es quien hace parte de los potenciales beneficiarios de la VIP. (Ministerio de Salud, 2014). 34 La ANSPE (Agencia para la superación de la pobreza Extrema), es la entidad del Gobierno Nacional encargada de la Estrategia de promoción social para la población más pobre y vulnerable del país. Para conseguir este objetivo, La Agencia articula el acompañamiento familiar y comunitario, la oferta de servicios de las instituciones públicas, la inversión social privada y las iniciativas de innovación social, que inciden en la calidad de vida de las familias y las comunidades en situación de pobreza extrema.
31
Las instituciones encargadas, realizan un procedimiento interno para la verificación
y trámite de los potenciales beneficiarios, luego se procede a la asignación del
subsidio en especie. El subsidio debe ser equivalente a un máximo de 70 SMLMV35,
es decir aproximadamente $48’261.85036 COP. La ubicación de la solución de
vivienda depende de quién generó la oferta, es decir, el municipio en donde se
apruebe el proyecto, así mismo el metraje puede ser definido por el oferente.
En cuanto a las Entidades Territoriales, estas poseen un papel más activo y
complejo, puesto que ya no se habla únicamente de las ET en términos económicos,
con el PVG los municipios deben entregar como subsidio en especie el suelo para
garantizar cierre financiero37. Por lo tanto, los municipios, departamentos y Distritos
deben presentar la oferta de suelo de acuerdo a una serie de criterios de filtro y
habitabilidad a la entidad encargada de su verificación, Findeter. Así mismo las
entidades territoriales bajo la dirección del DPS se encargan del escenario post
entrega de la vivienda, en donde deben hacer acompañamiento durante 10 años
para la verificación de habitabilidad, así como una serie de obligaciones que se les
imponen a todos los propietarios de VIP y continuar con el proceso de
reestructuración de la población objetivo (Ley 1537, 2012).
Ahora bien, para suplir las 100.000 viviendas gratuitas en el país, el MVCT abre
convocatorias con una cantidad específica de plazas dependiendo del
departamento, municipio o Distrito según las condicionas habitacionales de la
población, es en este punto en donde las ET deciden presentar o no la oferta de
proyectos (Ley 1537, 2012). Es decir, el Ministerio de vivienda en materia de
competencias legales, solo otorga el subsidio familiar, no genera oferta, ni vivienda,
35 Las fuentes de patrimonio autónomo para el desarrollo de proyectos de VIP se sustraen de: presupuesto nacional destinado para la asignación de subsidios familiares de vivienda; los terrenos de las OPVS (Ofertas Públicas de Ventas) siempre y cuando sus beneficiarios
cumplan los requisitos de focalización y priorización establecidos por el Gobierno Nacional; terrenos y/o recursos de las entidades
territoriales, entidades públicas de cualquier orden, organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales y en general personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, mediante aportes a título gratuito; subsidios asignados que no hayan sido aplicados, siempre y
cuando el beneficiario lo autorice. 36 Estimado realizado con un salario mínimo legal mensual vigente de $689.455 pesos Colombianos para 2016. 37 Entrevista 2. (2016, Enero 24) Funcionaria de la Secretaria de Habitat, encargada de Programas de Vivienda.
32
únicamente transfiere recursos, que según el acuerdo que se establezca con el
municipio, puede darse por mecanismo público, mecanismo privado o convenio
(alianzas público-privadas) para la construcción de los proyectos.
Por lo tanto, para la habilitación del suelo urbanizable, los alcaldes de municipios y
distritos envían al MVCT un informe con el inventario de los predios de la propiedad
el municipio, distrito y de departamento propiedad privada, que según el Plan de
Ordenamiento Territorial se localicen en suelo urbano y de expansión urbana y se
puedan destinar al desarrollo de programas de vivienda de interés prioritario (Ley
1537, 2012).
Findeter, como bien se ha dicho, es la entidad evaluadora que se encarga de
certificar que los proyectos –presentados por las ET- cumplan con las normas
establecidas, de ser así se expide un certificado de elegibilidad para que los
proyectos presentados por los municipios entren a hacer parte de PVG.
Luego de este proceso, Fonvivienda, acuerda con la entidad territorial la
composición -expresada en porcentaje- de los grupos poblacionales que harán
parte de cada proyecto, la ley de victimas exige priorizar las victimas de
desplazamiento forzado, por lo cual muchos proyectos ofertados se destinaron en
un 100% a la población desplazada38
Es importante señalar que el PVG no cambió el modelo de mercado adoptado desde
finales del siglo pasado para la construcción de vivienda social, puesto que en el
actual modelo el Estado continúa fijando el marco general de la política, la
construcción y la financiación, están a cargo de empresas privadas en su mayoría.
Las modificaciones se introdujeron en un primer momento en la asignación de
recursos del SFV, mediante vehículos fiduciarios para la administración de los
recursos del PVG así como en la eliminación del giro de anticipos en el pago de los
38 Entrevista 4. (2016, Marzo 3) Ex Asesora Política de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
33
proyectos, minimizando la posibilidad de un detrimento patrimonial. (Ministerio de
Vivienda, 2014).
Con este modelo de vivienda gratuita, el Estado nuevamente regresa a un marco
de intervención en la oferta y la demanda, en donde a través de la participación del
sector privado –alianzas público-privadas-se recupera la acción del Estado en el
mercado de servicios habitacionales bajo un escenario en el cual las Entidades
territoriales vuelven a tener un peso importante como musculo del Gobierno
Nacional en la intervención.
No es posible dejar de lado el contexto político en el cual surge el Programa de
Vivienda gratuita, como bien se ha mencionado la política “100.000 viviendas gratis”
posee un trasfondo marcado por la intención del Presidente Juan Manuel Santos a
una posible relección. Con German Vargas Lleras como Ministro de Vivienda, quien
hace evidente sus intenciones políticas con su actual cargo en la Vicepresidencia,
se buscaba establecer una relación con el segmento de la población más
vulnerable, mediante un programa focalizado que permitiera establecer vínculos
políticos a lo largo del país.
En este punto, es importante recordar que muchos cargos políticos han estado
impulsados por programas de vivienda, siguiendo a Francisco Gutiérrez Sanín
(1998), durante los años ochenta y noventa surge un proceso urbanizador “pirata”
en la periferia de la ciudad, el cual da como resultado los barrios “la meca”, “Altos
de Cazucá”, “ciudadela Sucre” y “nueva vida”, entre otros, a cargo de hombres de
extracción popular con capacidad de construcción y movilización de recursos.
Se trataba de una clásica relación de reciprocidad: “proporcionaban lo necesario
para que el barrio pudiera iniciar su proceso de consolidación y los dirigentes
comunales se comprometían a trabajar con él y garantizar el apoyo electoral para
él y para los políticos que apoyaba39” (Gutiérrez, 1998). La relación asimétrica de
39 Se hace referencia a aquellos políticos que nacieron de estas prácticas de consolidación habitacional para las zonas más pobres del país. Un claro ejemplo es el caso de Rafael Forero Fetecua quien consiguió un inmenso capital con actividades constructoras ilegales en
34
lealtades, establecía un pacto no firmado con obligaciones mutuas dada la
dignificación de la calidad de vida de la población más vulnerable.
De allí en adelante, se consolidaron múltiples redes político-electorales que han
reproducido las relaciones clientelares en el marco de la institucionalidad política
del país (Madero, 2010), en Cartagena con la familia “García” quienes a través de
intercambios de recursos por favores electorales (clientelismo) lograron el acceso
a cargos políticos importantes, tales como el Senado o en Bogotá Forero Fetecua y
Telésforo Pedraza que se configuraron “como un sistema estable de equilibrio de
individuos, grupos e instituciones y de construcción de Estado desde abajo” (Rubio,
2003) llegando el segundo incluso a ser representante a la cámara por Bogotá. Lo
cual pone en evidencia la gran capacidad de movilización de los programas
habitacionales para la consolidación de lealtades en un marco electoral, debido a la
alta demanda del suelo y la poca oferta de este, lo que permite al Gobierno repensar
su estrategia en materia de política habitacional gracias a la construcción de
relaciones de lealtades que establecen posibles resultados electorales favorables.
(Gutiérrez, 1998; Madero, 2010).
3. TENSIONES EN LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DEL
PROGRAMA “100.000 VIVIENDAS GRATIS” EN BOGOTÁ
3.1 Primera Tensión: Cuestiones de suelo y medios de comunicación
Desde la expedición de la Ley 1537 de 2012 la mayor parte de los municipios y
departamentos habían realizado la oferta de suelos tan solo un mes después de la
convocatoria realizada por el Ministerio de Vivienda, es decir en julio de 2012,
mientras que Bogotá no había presentado un solo proyecto viable según los criterios
de Findeter de cara a los 8.110 cupos que le adjudicó el MVCT mediante la
la creación de barrios como “Altos de Cazucá”. Parte de él lo invirtió en formar un movimiento político, perteneciente al liberalismo, que llegó a tener una de las más importantes votaciones de Bogotá en el año 1984 cuando Forero Fetecua consiguió su primer cargo de elección popular en 1984 como Concejal, con 36.800 votos, superando por más de 10.000 sufragios a figuras como Galán y Samper. (Gutiérrez, 1998)
35
resolución 604 de 201240. El panorama en el resto del país se proyectaba
positivamente para la fecha, en el Valle con cupo para 6.178 soluciones, estaban
avalados 16 lotes; en Atlántico con plan de 4.870 viviendas, habían 10 terrenos
aprobados; Bolívar con cupo para 8.146 viviendas VIP gratis, se tenían habilitadas
20, entre otros departamentos.41
Según Findeter a través de Fidubogota la mayoría de los proyectos y predios que
presentaba la capital poseían problemas técnicos sustanciales en áreas de
saneamiento jurídico y topográfico, cuestiones que no viabilizaban los proyectos
generando un rezago en la implementación del PVG. En términos específicos los
primeros tres grandes proyectos generados por la Alcaldía de Bogotá carecían de
saneamiento jurídico: En plaza de la hoja (Puente Aranda) con potencial de 417
soluciones de vivienda, faltaban trámites para la licencia de urbanismo; en San
Victorino (centro), con potencial para 326 viviendas, se requería cambiar el título
de uso de suelo, y finalmente a la ciudadela El porvenir (Bosa) con potencial de
edificación de 1.745 viviendas le faltaba el proyecto vial.42
Los constantes rechazos de Findeter de cara a los predios propuestos por el Alcalde
Gustavo Petro se agudizaban profundamente debido al establecimiento mediático
de la agenda pública, los medios de comunicación tuvieron su máximo de
publicación respecto al PVG entre los años 2012 y 201343, en donde se hacían
explicitas las tensiones entre el Alcalde Gustavo Petro y el Ministro Germán Vargas
Lleras, figuras públicas del imaginario social de la relación entre el Gobierno
Nacional y el Gobierno Distrital, que iniciaron una vez se radico la ley 1537 de 2012:
40 La resolución 604 de 2012 por la cual se distribuyen los cupos de recursos para la asignación de subsidios familiares de vivienda en especie, se asigna a Bogotá un coeficiente consolidado de 8.11% equivalente a 8.110 cupos de recursos, sin embargo en el artículo 3º se especifica que los recursos a los cuales hace referencia la resolución podrán ser redistribuidos por Fonvivienda de conformidad con el artículo 4º de la resolución 0502 de 2012, el cual rige la redistribución de cupos según las viabilizaciones de los predios públicos y los resultados de los procesos de selección que se adelanten para la adquisición de proyectos de vivienda de interés prioritario. 41 “Se embolata suelo para 8.000 viviendas gratis”. El Tiempo. 15 de Agosto de 2012. Véase en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12128342 42 El potencial de las viviendas se referencia en la Respuesta de Metrovivienda a la proposición 366 del 30 de septiembre de 2013 al concejo de Bogotá referente al estado de trámite de licencias y avance de proyectos desarrollados. 43 Periódicos referenciados: El Tiempo, El espectador, Revista Semana y Revista Portafolio
36
Para agosto del mismo año el Ministro de vivienda German Vargas Lleras inició un
llamado público a la situación de Bogotá respecto al PVG “No puede ser que en
todo el país los alcaldes hayan promovido 950 proyectos y la Administración de
Bogotá todavía no sepa qué va a hacer"44.
En contraposición la alcaldía de Bogotá señaló, a través de la directora de la
Secretaria de Hábitat, María Mercedes Maldonado:
"No es cierto que no le estemos colaborando al Gobierno Nacional. Somos los primeros interesados
en que se hagan las 8.110 viviendas. Buscamos los lotes públicos como lo pidió. Incluso, Bogotá
había ofrecido 10.700. Ahora, estamos poniéndole al Ministerio los lotes mejor situados en el país,
pero el Ministro debe saber también que la vivienda no se hace de la noche a la mañana"45
Evidentemente el proceso de selección de los predios era una dinámica compleja,
específicamente porque Bogotá -a diferencia de otros sectores del país- no tenía
adelantado el proceso de adjudicación de predios, lo cual generó que la situación
en la capital llegará a un punto álgido en la agenda mediática, lo cual profundizaba
la percepción de los fenómenos políticos.
Las tensiones mediáticas alrededor de la no viabilidad de los lotes radicaban en la
gestión del suelo, ya que el alcalde de Bogotá Gustavo Petro tenía una concepción
totalmente distante a la del MVCT e incluso de su propio Concejo, para viabilizar
predios en ciertas zonas del territorio. Cabe recordar que Petro, quien fue ex
partidario del Polo democrático alternativo y fundador del Movimiento progresistas
junto a sus simpatizantes, posee una clara ideología de izquierda que entra en
consonancia con los dos años en Bogotá bajo esta corriente política.
44 Vivienda enfrenta a Germán Vargas y Gustavo Petro por Twitter. El tiempo. 15 de Agosto de 2012. Véase en:
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12131004 45 Minvivienda da tres meses para hallar lotes y garantizar casas gratis. El Tiempo. 17 de Agosto de 2012. Véase en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12136486
37
3.2 Segunda Tensión: Plan de Desarrollo Distrital vs. Programa Nacional
“100.000 viviendas gratis”
Mediante el acuerdo número 489 del 12 de junio de 2012 se adoptó el Plan de
Desarrollo para Bogotá 2012-2016 “Bogotá Humana Ya”, el cual sentó las bases de
un cambio de enfoque de la acción pública, teniendo como objetivo general:
Se buscará que en Bogotá se reduzcan todas las formas de segregación social, económicas,
espaciales y culturales, por medio del aumento de las capacidades de la población para el
goce efectivo de los derechos, del acceso equitativo al disfrute de la ciudad, del apoyo al
desarrollo de la economía popular, así como también buscará aliviar la carga del gasto de
los sectores más pobres y la promoción de políticas de defensa y protección de los derechos
humanos de los ciudadanos y las ciudadanas. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012)
En ese contexto, las directrices y políticas que orientaban la acción articulada de la
administración se organizaron en distintos ejes que respondían a las necesidades
de los habitantes. El primer eje denominado, “Una ciudad que reduce la segregación
y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del
desarrollo”, sentó los preceptos para el “Programa vivienda y hábitat humanos” el
cual tenía como meta la construcción de 70.000 VIP subsidiadas, las cuales incluían
las soluciones de vivienda de la política nacional PVG, una ambiciosa meta,
teniendo en cuenta que en un principio el Gobierno Nacional solo le adjudico 8.110
cupos, los cuales no serían completados en su totalidad.46
Sin embargo la gran apuesta de Bogotá Humana radicaba en la orientación de los
procesos de renovación urbana hacia proyectos incluyentes e integrales
encaminados a una política de Hábitat que reconociera el goce efectivo del derecho
a la vivienda, en ese sentido, se incorporaron componentes esenciales del pacto de
derechos sociales, económicos y culturales para una oferta de vivienda con mayor
46 Entrevista 1. (2016, Enero 24) Miembro directivo de la Secreteria de Habitat Bogotá.
38
accesibilidad, mejores condiciones de localización en la ciudad y por tanto, de
integración urbana47.
En términos generales, Bogotá Humana planteaba un cambio de esquema de
gestión mediante el cual el enfoque de la política de vivienda era entendido como
una política de hábitat, es decir que el cambio sustancial en relación con las
administraciones anteriores radicaba en un modelo de ciudad que no solo proveía
vivienda entendida como un predio sino todo un modelo habitacional a través de la
garantía de servicios y accesibilidad, para la creación de un ambiente que
fortaleciera lo público.
Este cambio de enfoque de la política de vivienda buscaba una ciudad más densa
y compacta, en contraposición a anteriores administraciones48 que buscaban
redensificar la ciudad en la periferia, debido entre otras cosas a menores costos y
facilidad de aceptación de la población de menores recursos.
Siendo así, la propuesta de Petro se basó en el proyecto – bandera de su campaña
política- “revitalización del centro ampliado” el cual buscaba sellar los bordes de la
ciudad, para evitar la expansión indiscriminada, recuperando el centro y
revitalizándolo mediante una densificación con viviendas de interés social y
prioritario en propiedad horizontal y amplios espacios públicos.49
Bajo el supuesto en el cual “la mayor parte de la población vive en el borde pero
trabaja en el centro y tiene que moverse grandes distancias”50, se estableció un plan
de desarrollo que en consonancia con los demás ejes y proyectos políticos
47 Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de Desarrollo: Bogotá Humana 2012-2016. Página Véase en: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/Home/Noticias/OtrosDocumentosArchivados/PlandeDesarrollo/PLAN-DESARROLLO2012-2016.pdf 48 Esta afirmación puede rastrearse desde 1997 bajo la administración de Enrique Peñalosa el cual transformó la expansión desordenada
que se venía dando en la periferia, mediante una estrategia política de la cual nace Metrovivienda como banco de suelos, destinado a organizar el territorio en la periferia desde el Estado, conocido como “crecimiento ordenado de la vivienda social” proyecto que continuó
durante las siguientes administraciones. 49 Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de Desarrollo: Bogotá Humana 2012-2016 Véase en: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/Home/Noticias/OtrosDocumentosArchivados/PlandeDesarrollo/PLAN-DESARROLLO2012-2016.pdf 50 El Plan urbano del centro ampliado de Bogotá: Una estrategia para la revitalización urbana, Alcaldía Mayor de Bogotá, 2014.
39
permitiera la no expansión y delimitación de la ciudad, estipulado en la secretaria
de planeación, específicamente entre la avenida primera de mayo y la ochenta así
como entre la caracas y la Boyacá.
En este sentido, el argumento de campaña de Petro definió que la ciudad no podía
crecer más, en contraparte debía revitalizarse en el centro ampliado y por lo tanto
sería necesario dejar de tramitar licencias en la periferia así como terminar las
operaciones que se estuvieran adelantando desde administraciones anteriores en
los bordes de la ciudad para remitirlas al centro ampliado.
La decisión del Alcalde generó fuertes choques con los gremios de constructoras y
bancos debido al fenómeno conocido cómo burbuja inmobiliaria, es decir, los altos
precios del suelo en Bogotá, los cuales no permitirían un cierre fiscal acorde con los
límites de las VIP y las VIS51. Sin embargo, Petro, en congruencia con su plan de
desarrollo tomó la decisión política de no urbanizar lotes para la construcción de
viviendas de interés prioritario, entre las cuales se encontraba el Plan parcial de
Campo Verde.
Este Plan fue uno de los primeros y más fuertes ejes de tensión a nivel
intergubernamental, puesto que, ubicado en Bosa, Campo Verde era un ambicioso
proyecto de 85 hectáreas con capacidad de aproximadamente 3.000 soluciones de
vivienda, considerado como un proyecto que si bien cubría los criterios técnicos de
Findeter, adicionalmente contaba con Fideicomisos, Bancos y constructoras a
favor52.
El MVCT consideró esta decisión política como un foco de tensión puesto que si
bien la meta del plan de desarrollo de Bogotá estipulaba la entrega de 70.000
viviendas y el PVG le había concedido tan solo 8.110 cupos, con un predio de esta
magnitud podría haber cubierto un 36% de la totalidad de las soluciones de vivienda
del programa de alineación Nacional-Distrital, sin olvidar que para el PVG y
51 Cabe recordar que el límite fijado por la Ley 1537 de 2012 equivale a 70 smlmv para el momento del cierre fiscal. 52 Entrevista 2. (2016, Enero 24) Funcionaria de la Secretaria de Habitat, encargada de Programas de Vivienda.
40
específicamente para el Ministro Vargas Lleras, era un éxito político comenzar
entregando en la capital una cantidad significativa de viviendas el primer año.
La decisión política del Alcalde Gustavo Petro se basó en dos razones de peso tanto
técnico como político. En un primer momento técnicamente hablando, Colombia se
encontraba en un contexto del fenómeno de la niña conocido como la fase fría del
ENOS (Fenómeno existente entre el océano pacífico y la atmosfera de la tierra)
referente a bajas temperaturas y enfriamiento anormal de las aguas ecuatoriales del
Océano pacífico53. Por lo cual muchas zonas del país estaban en alto riesgo de
inundación, específicamente aquellas construidas en los bordes de Ríos y Caudales
cómo se evidencio en la Ciudadela el Recreo en Bosa tanto en 2008 como en 2011.
El Plan Parcial Campo Verde se encontraba geográficamente situado entre el Río
Tunjuelo y el Río Bogotá, lo cual suponía un alto riesgo de inundación no mitigable.
Teniendo en cuenta que el Alcalde Petro se posicionó en Bogotá con un Plan de
Desarrollo que respondía al Cambio climático, en aras de prevenir cualquier tipo de
riesgo ante peligro de daño grave e irreversible se restringió el uso en zonas de
amenaza alta y media para la producción de cualquier tipo de predio a cargo del
Estado.54
Específicamente, la veeduría Distrital en el informe de la investigación del 5 de
agosto de 2011 correspondiente al caso C6251, estableció que la Dirección de
Prevención y Atención de Emergencias, hoy IDIGER, ratificó con la información
suministrada por la Empresa de Agua y alcantarillado de Bogotá (EAAB), que el
Plan Parcial Campo Verde estaba localizado en zonas de amenaza alta y media de
inundación por desbordamiento del Río Tunjuelo y el Río Bogotá, por lo cual se
recomendó considerar estudios específicos de riesgo de inundación por
53 Alcaldía Mayor de Bogotá, El Fenómeno de la Niña, en: http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/es/bogotanitos/biodiverciudad/el-fenomeno-de-la-nina 54 Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de Desarrollo: Bogotá Humana 2012-2016 Véase en: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/Home/Noticias/OtrosDocumentosArchivados/PlandeDesarrollo/PLAN-DESARROLLO2012-2016.pdf
41
desbordamiento, ya que la categorización del IDIGER no generaba restricción
alguna de uso de suelo. (Oficio 2. 37844 del 5 de Octubre de 201155)
Siendo así, un estudio posterior a cargo del IDIGER señaló que el Plan parcial de
Campo Verde, solo presentaba condición de amenaza alta en la zona declarada
como área de biotratamiento “La isla” el cual se ubicaba en el borde del Río Tunjuelo
que correspondía a 1.84 hectáreas equivalente a un porcentaje del 0.01% del
predio, por lo cual tanto el IDIGER como la Veeduría Distrital consideraban que el
99% restante del área en zona de amenaza media era mitigable. Así mismo la EAAB
realizó obras a cargo de la ciudad para el control de las condiciones de amenaza
por inundación. (Concejo de Bogotá, Proposición 429 del 5 de octubre de 2012)
Las declaraciones del IDIGER y la EAAB consideraban viable la construcción en
zonas de riesgo medio para proyectos VIP, adicionalmente el plan parcial contaba
con Fideicomisos con participación privada de más del 55%: Constructora Bolívar
S.A 30,32%; Amarilo S.A 13.78%; Construcciones Marvall S.S 11.02% y
Metrovivienda de orden público contaba con 44.86%.56
Sin embargo, el Alcalde Mayor de Bogotá señaló inviable el proyecto por ocurrencia
de eventos de inundación por empozamiento además de considerar que las obras
de mitigación no eran ni serían suficientes para superar la eventualidad, lo cual
provoco múltiples tensiones entre las corporaciones inmobiliarias y el MVCT, tanto
por el rezago que provocaría la no construcción de este plan cómo por los avances
del proyecto tanto a nivel privado como público.
Políticamente, el Alcalde validó su decisión plenamente en su Plan de Desarrollo e
ideología, ya que si bien por una parte respondía a sus políticas de cambio climático
al restringir el uso de zonas de amenaza alta y media, consideraba que los
55 Oficio 2. 2011 37844 del 5 de Octubre de 2011, suscrito por la entonces secretaria de Planeación Cristina Olaya Arango, en: Proposición 429 del 5 de octubre de 2012 presentada por la Bancada del Polo Democrático Independiente con Respuesta a cargo de la Veeduría Distrital,
EAAB y Secretaria de Hábitat. 56 Anexo 2.. Proposición 429 de 2012 por parte de la comisión Tercera Permanente de Hacienda y Crédito Público, Concejo de Bogotá con respuesta a cargo de Metrovivienda.
42
proyectos en el borde de la ciudad debían ser terminados en aras de implementar
el “proyecto de revitalización del centro ampliado” en donde buscaba instaurar
cualquier tipo de programa de vivienda.
Otra de las grandes tensiones generadas por la Alcaldía al rechazar a Campo
Verde, fue el efecto colateral que esto causo. La Alcaldía no tenía claridad de qué
predios podían ser postulados y aquellos proyectos que logró postular no eran
viables en términos técnicos según Findeter, era evidente que ningún Plan podría
reemplazar, al menos en un principio a Campo Verde, lo cual generó nuevamente
una gran tensión mediática.
3.3 Tercera Tensión: Relaciones Intragubernamentales, POT e Instituciones
Uno de los grandes problemas con los que Bogotá contaba a nivel interno y que
generó tensiones entre los niveles de Gobierno, es precisamente que no se tenía
claridad en los predios de la capital, en palabras de la Ex funcionaria de la Alcaldía
Nadia Pérez, asesora política de Gustavo Petro:
“El problema, en términos de planeación, es que la ciudad no sabía que predios tenía y no había una
claridad en términos de uso del suelo, por eso Findeter no aceptaba muchos de esos lotes, pues
tenían problemas. El trámite de habilitación de uso del suelo tardaba entre seis y doce meses, en
comparación con tramites en zonas cómo Chapinero donde las licencias de cambio de uso de suelo
se aprueban constantemente en uno o dos meses para apartamentos de 1.500 millones de pesos
con una altura de más de cuatro pisos (superando la altura máxima permitida por ley, la cual supone
cuatro pisos) lo cual devela corrupción y gentrificación”
Siendo así el efecto determinante de no haber presentado Campo Verde, supuso
que la Alcaldía postulara una gran cantidad de Proyectos en lotes que: no poseían
claridad técnica puesto que se encontraban en concesión, su uso de suelo tenía
otro propósito, el elevado precio de suelo no lograba el cierre fiscal, entre otras. En
estos casos, la gestión se fundamentaba en realizar los trámites institucionales
necesarios para sanear los predios y posteriormente presentar su postulación, sin
43
embargo estos trámites demoraban meses, tiempo que la Alcaldía no poseía si
quería responder a tiempo al MVCT.
Un caso específico, fue el conocido proyecto “el Pulpo” en Puente Aranda, un
terreno de 4.600 metros cuadrados con cien posibles soluciones de vivienda de
interés prioritario. El plan del Pulpo se encontraba ubicado en una zona de uso
industrial lo cual implicaba que todo el andamiaje institucional se moviera
conjuntamente para cambiar el uso del suelo y sanear el predio, lo cual no sucedió
en el tiempo límite que situó el MVCT57.
Nuevamente, el problema se situó en la poca cooperación de las instituciones
intergubernamentales para sacar adelante los procesos institucionales que
implicaban saneamiento jurídico y técnico, debido a que muchos de los predios
fiscales eran propiedad el IDU, lo cual significaba que la mayoría eran remanentes
de obras, específicamente en la calle 26, que en términos de uso de suelo no
estaban habilitados para vivienda lo cual dependía del Plan de Ordenamiento
Zonal58, sin embargo los procesos se dilataban en la articulación institucional, por
lo tanto si bien había una gran cantidad de predios fiscales, la Alcaldía no tenía el
conocimiento de si era posible habilitarlos o en dado caso de comenzar con el
proceso de saneamiento, el cual demoraba hasta siete veces más que un
saneamiento por parte de proyectos privados.
Siendo así, nuevamente las instituciones de Bogotá proponían al Alcalde Petro no
sanear esos predios y dar paso al Plan Parcial en Bosa así como a los proyectos
que se tenían pensados en Usme, lo cual políticamente no era viable para Petro
bajo la directriz del centro ampliado.
Ahora bien, la decisión del Centro Ampliado como Plan de Desarrollo Distrital
buscaba su coordinación con la Presentación del Plan de Ordenamiento Territorial
57 Entrevista 4. (2016, Marzo 3) Ex Asesora Política de la Alcaldía Mayor de Bogotá. 58 Entrevista 4. (2016, Marzo 3) Ex Asesora Política de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
44
(POT) que para época debía ser reformado, el Acalde Petro presentó su propuesta
de POT en el año 2013 denominado “Bogotá se concentra” el cual buscaba como
meta principal “Generar normas y proyectos que permitan orientar el desarrollo de
Bogotá hacia una ciudad más incluyente” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013).
A la luz del proyecto del POT, el ex Alcalde Gustavo Petro, bajo el supuesto de la
condición dinámica de la ciudad y la transformación de la misma, modificó múltiples
estrategias y políticas que abrirían paso al desarrollo de Bogotá desde una visión
claramente enmarcada en su proyecto político. En esta investigación nos
centraremos en aquellas correspondientes a la política de vivienda.
En un primer momento, el POT estimaba para el 2050 una redensificación del 26%59
en el centro ampliado de la ciudad, mediante la reurbanización de Viviendas de
Interés prioritario. Este supuesto buscaba la construcción de VIP en óptimas
condiciones de hábitat60 en las zonas centrales de Bogotá por los próximos 12 años.
Para la regulación de la utilización, ocupación y transformación del espacio físico
urbano, esta propuesta estipulaba la obligación de ceder el 20% del suelo para
desarrollar VIP a proyectos urbanos de transformación y constructoras, tales como
la Avenida Longitudinal de Occidente, decisión que según los opositores políticos
era una norma que debía ser aprobada por los Cabildantes61.
Así mismo Camacol y Conconcreto, gremios constructores, consideraban que esta
decisión afectaría drásticamente los costos de la tierra en la ciudad, debido a la
construcción adicional de un proyecto por cada nueva edificación, además del
efecto colateral de los posibles compradores tanto por el aumento de precios cómo
por el uso de suelo del terreno.62
59 Proyecto POT Véase: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/POT_2020/Cartilla-POT-DIGITAL-02042013.pdf 60 Citando al POT “La propuesta incentiva la oferta y facilita el acceso a Vivienda de Interés Prioritario (VIP) en las zonas centrales de la ciudad, que en combinación con la mezcla de usos, el acceso a transporte y servicios urbanos, garantiza mejor calidad de Propuesta: vida a
las familias de menores ingresos. Se crean mecanismos para que los nuevos desarrollos de la ciudad aporten en la generación de Vivienda
de Interés Prioritario, parques, colegios, bibliotecas y centros de servicios” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013). 61 Telesforo Pedraza demandó el POT decretado por Gustavo Petro. 4 Septiembre de 2013. Revista Semana.
http://www.semana.com/nacion/articulo/telesforo-pedraza-demando-el-pot-decretado-por-gustavo-petro/356496-3 62 Llego el fin de negocio de los lotes de engorde en Bogotá. 12 de Octubre de 2012. La república. http://www.larepublica.co/infraestructura/lleg%C3%B3-el-fin-del-negocio-de-los-lotes-de-engorde-en-la-capital_23100
45
Por otro lado, el POT permitiría la mezcla de usos de suelo, es decir en cualquier
barrio podrían construirse Universidades, Jardines, Hospitales, VIP o teatros sin un
debido control del uso del suelo. Esta reforma no solo afectaría zonas exclusivas
para un uso específico, tales como Puente Aranda cómo sector industrial o Chicó
norte cómo sector residencial, entre otros ejemplos. Sino que permitiría postular al
MVCT predios que si bien no poseían un saneamiento fiscal respecto al uso de
suelo, debían ser aceptados por Findeter como lotes válidos siguiendo la política de
ordenamiento territorial de Bogotá.
Adicionalmente el POT admitiría que la implementación de VIP en lugares donde el
precio del suelo sobrepasaba los límites en metros cuadrados del cierre fiscal para
las soluciones de vivienda prioritarias, es decir se podría soportar el valor de
elevados costos de suelo mediante la instauración de comercio o dotacionales en
los primeros pisos, revitalizando el comercio y permitiendo un cierre fiscal capaz de
soportar los precios de la Burbuja inmobiliaria.
Sin embargo, uno de los aspectos más controversiales del POT fueron las
directrices respecto a los lotes de engorde63, aquellos que pudieran ser
urbanizables- 1.185 inmuebles que sumados abarcan 111.31 hectáreas según la
secretaria de Hábitat64-, tendrían que destinar como mínimo un 30% de suelo útil
para la construcción de VIP. Adicionalmente bajo la normatividad del POT si en
menos de 2 años no se adelantaban obras, estos lotes podrían ser expropiados por
el Estado, mediante una subasta para adelantar obras VIP.
Evidentemente bajo este precepto se podrían llegar a construir más de las 70.000
soluciones de vivienda planteadas como meta de la administración, sin embargo las
tutelas y demandas por parte de propietarios e incluso su mismo concejo –cabe
recordar que solo 9 concejales pertenecían al mismo partido político de Gustavo
Petro- no permitirían que el andamiaje institucional logrará instaurar la reforma al
63 Se denominan “Lotes de Engorde” a aquellos predios privados que desde hace más de 15 años no han sido utilizados con ningún propósito urbanizable, esperando a la valorización de la zona de ubicación. 64 Proposición 570 de 2012. Plan. Respuesta a cargo de la Secretaria de Hábitat, Concejo de Bogotá.
46
POT, que incluso según declaró la contraloría en su momento: “Lo expedido es un
POT nuevo y no una modificación del anterior65”.
El estilo de liderazgo de Gustavo Petro no permitía una salida negociada con el
POT, por lo cual luego de la evidente negativa del Concejo en donde luego de cinco
horas se dio como resultado nueve votos en contra sobre seis a favor, el Acalde
decidió imponer el POT mediante la expedición del decreto 364 de 2013, el cual de
inmediato fue demandado por los Concejales de Bogotá y respaldado por el órgano
de control competente, la Procuraduría quien señaló el desacato a las normas
constitucionales, legales y reglamentarias al adoptar el POT por decreto,
calificándolo como grave a título de dolo66.
Es indudable, que el decreto del POT no solo violó el artículo 313 de la constitución
el cual da competencia de reglamentar el uso del suelo, el control y la vigilancia de
las actividades relacionadas con la construcción a los concejos municipales, sino
que violó la ley 810 del 2003 puesto que se otorgó una falsa interpretación de sus
alcances. Esta ley estipula que si el Concejo no aprueba en el término de 90 días
los Planes de Ordenamiento Territorial presentados por iniciativa del Alcalde este
podría expedirlos por decreto. Sin Embargo el Concejo sí dio respuesta, la cual fue
la negativa del POT en el plazo determinado por la ley.
Al mismo tiempo del desarrollo de los procesos jurídicos a cargo del Concejo y la
Procuraduría General de la Nación, las propuestas de suelo para uso de PVG
quedaron nuevamente sin piso jurídico y fiscal y por tanto fueron inhabilitadas por
Findeter, bajo los mismos preceptos anteriores al POT.
Siendo así para el año 2013 Petro presentó los proyectos que lograron cumplir con
los criterios del MVCT, a pesar de seguir siendo controversiales. El único proyecto
que pudo presentar y cumplir a nombre de la Alcaldía Mayor como entidad pública
65 Proposición 078 de 2013. Plan. Respuesta de la Contraloría, Concejo de Bogotá. 66 Fallo de Procuraduría respecto al POT, http://www.procuraduria.gov.co/portal/Procuraduria-formulo_pliego_de_cargos_al_alcalde_de_Bogota__Gustavo_Petro_Urrego__por_presuntas_irregularidades_en_adopci_n_del_Plan_de_Ordenamiento_Territorial_para_la_ciudad.news
47
a cargo de Metrovivienda fue “Plaza de la Hoja” ubicado en el centro de la ciudad,
el cual en un principio no tuvo respaldo por el MVCT debido al costo del suelo, sin
embargo la Alcaldía decidió completar el cierre fiscal, logrando que en 2015 el
proyecto logrará ser uno de los proyectos más importantes VIP en Bogotá.
El proyecto “Plaza de la Hoja” contemplaba el tema de la burbuja inmobiliaria, el
precio del suelo sobrepasaba los 70 SMLMV y bajo el argumento en el cual el
Estado no es una Empresa el MVCT no apoyó el proyecto, sin embargo mediante
el convenio interadministrativo de 043 de octubre de 201267, Metrovivienda con el
objeto de “Aunar esfuerzos para entregar en forma gratuita hasta 2.664 viviendas
de interés prioritario en el área urbana”68 realizó un acuerdo con Fonvivienda, la
Secretaria de Hábitat y la Caja de vivienda popular con el apoyo del MVCT para
presentar los Proyectos: “Plaza de la Hoja” y “San Victorino” por parte de la entidad
pública Alcaldía Mayor, garantizando el cierre fiscal, para ello decidió realizar el
proyecto con valor de uso de suelo a través del avalúo catastral y no comercial, lo
cual permitió garantizar el cierre financiero en lo estipulado por la ley además de
garantizar las políticas de Hábitat promovidas por Petro, lo cual evidencio la
posibilidad de los proyectos en el centro ampliado.
El convenio surge para operativizar la Ley, debido a las múltiples tensiones y
debates políticos, el MVCT finalmente admite la política de VIP en Bogotá en donde
solo se construirán soluciones de vivienda en el centro Ampliado, siempre y cuando
se cumpla con los criterios planteados y con los cupos concedidos, evidenciando la
coordinación y articulación Nación-Distrito para lograr el proyecto, luego de las
tensiones y rezagos presentados en la capital.
Los proyectos restantes estuvieron a cargo de Entidades Privadas como lo fue
“Metro 36” ubicado en Usme, y de entidades Distritales en donde se presentaron
67 El convenio posteriormente extendería su plazo en 2013 para la entrega de soluciones de vivienda como plazo máximo en junio de 2015. 68 Convenio 043 del 12 de Octubre de 2012, En: http://www.metrovivienda.gov.co/images/INFORME%20DE%20AUDITORA%20MODALIDAD%20REGULAR.pdf
48
“Las Margaritas” en Kennedy, “Villa Karen” ubicado en Bosa e “Idipron” en Usme
(Anexo 3)69. Nuevamente, muchos de estos proyectos poseían fuertes rezagos en
materia de construcción por lo cual tardaron mucho más tiempo del estimado
inicialmente. La opinión pública se centraba en la fallas de la Alcaldía, sin embargo
por Ley quienes tenían la responsabilidad eran las constructoras y las entidades
encargadas, que en este caso no tenían relación alguna con la Alcaldía.
A pesar de la negativa del POT por parte del concejo, el Alcalde Petro intento
revitalizar la ciudad y generar integridad en la misma mediante distintas decisiones
políticas en todas las esferas, en materia de vivienda lo fue a través del conocido
proyecto “IDU parqueaderos” en 2014, a través del cual pretendía intervenir en
bienes fiscales Distritales en concesión, específicamente parqueaderos de zonas
exclusivas de la ciudad como Chicó Norte, Santa Bárbara, Virrey y El refugio que
cuentan con los estratos más altos de Bogotá70.
Técnicamente, el problema más allá de radicar en la aceptación habitantes de la
zona71 radicaba en la poca viabilidad de los futuros residentes de VIP en estos
sectores, debido a que, únicamente la ley contempla por 10 años que la vivienda
sea considerada estrato 1 con un subsidio de 70% para servicios públicos,
adicionalmente las familias no contaban con un hábitat adecuado, debido a que son
zonas residenciales donde no existen colegios distritales cercanos, mercados o
zonas de recreación accesibles. Con la idea de generar menos segregación social,
este proyecto proveía una integración de la ciudad forzada, que adicionalmente no
preveía el alto costo del metro cuadrado el cual superaba los 3’600.000
sobrepasando el monto constituido para VIP equivalente a 644.350 pesos.
69 Proposición 078 de 2013.Plan. Respuesta a cargo de Caja de Vivienda Popular, Concejo de Bogotá. 70 Proposición 086. Hacienda. 03 de Marzo de 2015 Respuesta a cargo de IDU Concejo de Bogotá. 71 En la proposición [086] del Concejo a la Secretaría de hábitat y Metrovivienda, se cuestionaban frente a los intereses y aceptación de los habitantes de las zonas en donde se planeaba la construcción de VIP, sin embargo constitucionalmente no existe ninguna instancia jurídica que someta a la administración Distrital al escrutinio público de decisión referente a la construcción de viviendas de interés prioritario en ciertos sectores de la ciudad, la decisión pertenece enteramente de la administración, empero no prescindió en que se presentaran tutelas y demandas por parte de los habitantes de la zona.
49
Efectivamente para comienzos de 2015, el proyecto no fue aceptado y fue
sancionado por el juzgado veintiséis administrativo de Bogotá el cual impartió la
orden de suspender el proyecto y de continuar con cualquier tipo de actuación
contractual, cabe resaltar que la acción popular tuvo fuerte incidencia en esta
decisión y evidenció el poder de la organización de los ciudadanos y poderes
públicos para una acción judicial. Lo cual no se pudo lograr en todas las zonas en
donde se instauraron VIP, ya que como señala Nadia Pérez:
“En todos los lugares donde se pretendía y se logró construir Viviendas de interés prioritario, los
habitantes de la zona no estaban de acuerdo, nadie quería tener a los más pobres de los pobres al
lado, desde Chicó hasta Usme y Bosa, incluso en la periferia, ese es un problema de segregación
social, es algo que aún no se ha logrado cambiar”.
Bogotá no estaba preparada social y culturalmente para una erradicación de la
segregación social como la que pretendía el ex Alcalde Petro, particularmente desde
las altas esferas, la pugna entre las ideas del Alcalde y su forma de llevarlas a cabo
promovía competencia entre los órganos institucionales, generando la dilatación de
los procesos políticos, no es posible decir que si se hubiera llevado a cabo de forma
más conciliadora las políticas de Petro, estas se hubieran logrado con éxito, sin
embargo hubiera dado paso a un campo de acción más amplio en la implementación
de sus estrategias políticas.
Para el año 2015 el Ministerio de vivienda publicó el informe de gestión al congreso
de la república, a través del cual evidenció el cumplimiento de la Ley 1537 de 2012,
en donde, hasta el mes de mayo de 2015, el PVG había beneficiado con viviendas
gratis a 34.038 hogares por un valor de $1.331.789 millones, de un acumulado neto
de 79.938 hogares para una inversión total de $2.945.898.73872. Observando la
cobertura a nivel nacional del Programa de Vivienda Gratuita durante el periodo
mencionado, el departamento con mayor cantidad de hogares beneficiarios fue
72 De los hogares beneficiados, la población desplazada recibió 19.813 viviendas por valor de $750.986 millones, correspondiente al 58,1%; la población que se encuentra en extrema pobreza (Unidos) recibió 8.650 viviendas por valor de $346.887 millones, correspondiente al 25.4% y la población afectada por Desastres Naturales recibió 5.620 viviendas por valor $233.915 millones, correspondiente al 16.5%. (Fonvivienda, 2015)
50
Antioquia con un total de 5.188 hogares, con una inversión de $185.732.857.522, y
el departamento que presentó un menor número de hogares beneficiarios para el
periodo de tiempo mencionado fue Caquetá con 37 hogares, con una inversión de
$1.526.805.000. Bogotá se ubicó en cuarto lugar con 2.25673 hogares, equivalente
a $ 83.696.330.350 (Fonvivienda, 2015).74
4. PODER EN ENCRUCIJADA: ESTRATEGIAS E INTERESES
El caso particular de la política “100.000 viviendas gratis” plantea un área de estudio
que comprende las RIG, generando relaciones de interdependencia que pueden ser
asimétricas más no necesariamente jerárquicas, según su alto nivel de capacidad
institucional y autonomía política.
Las múltiples tensiones presentadas entre el Gobierno Nacional en cabeza de
Germán Vargas Lleras y el Alcalde Mayor de Bogotá Gustavo Petro, generaron que
el programa “100.000 viviendas gratis” no lograra los resultados esperados tanto
por la política de Vivienda como por el Plan de Desarrollo de Bogotá, el cual
implicaba la construcción de 70.000 viviendas en la capital, en donde se incluían el
número de soluciones de vivienda resultado del PVG.
En ese sentido, en un contexto de descentralización, Bogotá se constituye como
una de las entidades territoriales con mayor capacidad institucional y autonomía
política, lo cual le otorga un poder de decisión mayor respecto a entidades
territoriales de bajas categorías75 las cuales al no poseer un máximo de alguno de
estos dos atributos, son susceptibles a estar supeditadas a las decisiones del
Gobierno Central. En contraposición, las ET que cumplen con estas características
73 Anexo 4. 74 Cabe resaltar que si bien se ubicó en cuarto lugar, de los 8.110 cupos que le adjudico el MVCT Bogotá solo logró hacer efectivas 2.256, es decir que su resultado equivale a un 27% de la meta objetivo. 75 La Ley 617 de 2000, mediante la cual se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, dicta las normas tendientes a fortalecer la descentralización, así como para la racionalización del gasto público nacional. Establece la categorización de la entidades territoriales según la capacidad de gestión administrativa y fiscal de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, siendo así se establecen: Categoría Especial, primera categoría, segunda, tercera y cuarta, siendo las dos primeras las de mayor capacidad institucional así como las últimas dos aquellas que debido a sus bajos niveles presupuestales poseen mayor condicionamiento por el Gobierno Central. Véase: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=377
51
poseen un amplio margen de maniobra en materia de políticas públicas, permitiendo
la adecuación de las mismas bajo las directrices de la administración local.
De esta forma encontramos que las constantes tensiones entre el Gobierno
Nacional y Distrital derivaron en la dilatación del proceso de implementación del
programa “100.000 Viviendas Gratis”, generando bajos niveles de coordinación
institucional, en un nivel tanto intergubernamental como intragubernamental.
En el marco de alta capacidad institucional es posible ubicar a la política de “100.000
viviendas gratis” en la categoría de Competencia. Desde un principio el Alcalde
Mayor de Bogotá concertó distintas acciones políticas que diferían del Gobierno
Central en su búsqueda por hacer efectiva la política, adicionalmente las distancias
ideológicas entre un Gobierno Nacional de corte centro-derecha sumado a los doce
años de izquierda y centro-izquierda en Bogotá, generó un caldo de cultivo que abrió
paso a distintas estrategias de competencia tanto entre niveles de Gobierno como
en el mismo nivel Distrital, aun cuando la Ley 1537 de 2012 en el capítulo I, artículo
3 planteaba:
La coordinación entre entidades nacionales y territoriales para la articulación de la política
respecto a la articulación y congruencia de las políticas y programas nacionales de vivienda
con los departamentos y municipios, la transferencia de suelo para el desarrollo de VIP por
parte de los Gobiernos locales así como la obligación que poseen los entes territoriales
municipales y Distritales de tomar decisiones que promuevan la gestión, habilitación e
incorporación de suelo urbano en sus territorios que permitan el desarrollo de planes de
vivienda Prioritaria y social. (Ley 1537, 2012)
Bajo esta norma Bogotá en cierta media incumplió con una toma de decisiones que
facilitara la ejecución de la Ley, debido a que planes parciales cómo Campo Verde
hubiesen permitido una ejecución más temprana de la política, puesto que los
proyectos de vivienda de interés prioritario logran su máximo desarrollo en la
periferia específicamente por el costo del suelo y facilidad de construcción, sin
embargo las decisiones políticas de Gustavo Petro recrearon un panorama en el
cual la estrategia del Gobierno, se situó en la categoría de retraso, debido al rezago
52
de la implementación que se evidenció en tan solo un 30% de soluciones de
vivienda del 100%76 esperado, lo cual representó altos costos políticos tanto para la
capital, como para el Gobierno Nacional .
La evidencia demuestra que los bajos niveles de coordinación y cooperación en esta
categoría no solo responden a la relación entre niveles de Gobierno -
intergubernamental-, también la poca coordinación entre las instituciones locales –
intragubernamental- agudizaron tanto las tensiones en las relaciones
intergubernamentales, como el retraso de la política.
Por otro lado, las tensiones existentes entre las Instituciones Distritales y el Alcalde
Mayor de Bogotá, no permitieron que muchos de los proyectos de Gustavo Petro
logarán su éxito en áreas como saneamiento y postulación de predios, así mismo el
Concejo de Bogotá se estableció como un obstáculo más que como un apoyo para
el Alcalde en temas sustanciales como el POT, el cual hubiese permitido la facilidad
de la postulación de predios, específicamente mediante el decreto que permitía la
mezcla de uso de suelo y la expropiación de lotes de engorde. Adicionalmente sus
programas, generaron choques ideológicos con el Concejo de Bogotá e incluso con
los 9 Concejales de su mismo partido, los cuales desde el principio establecieron
una relación crítica frente a la gestión del Alcalde.
Sin un respaldo de las instituciones Distritales, los procesos necesarios para la
postulación de las viviendas se vieron rezagados, en este punto es inevitable
señalar que los controversiales programas del Alcalde Gustavo Petro generaban
pugna frente a los intereses tanto de las mismas instituciones Distritales (Sector
Público), como del tercer sector de cara a proyectos como construcción de VIP en
zonas residenciales de alta categoría y expropiación de lotes de Engorde. Así
mismo los gremios constructores veían afectados sus intereses, en casos tales
como el fallo definitivo del Plan parcial Campo Verde y en proyectos liderados por
76 Porcentaje estimado de las 2.256 viviendas efectivamente entregadas en Bogotá sobre los 8.110 cupos brindados por el MVCT.
53
el POT respecto a la obligación de las constructoras de habilitar un 20% de terreno
de cada construcción para el PVG (Sector Privado).
Estas tensiones a nivel intragubernamental permitieron que la relación entre el
Distrito y el Gobierno Central se deteriorara y presentara más problemas, puesto
que sin una claridad institucional interna, los procesos intergubernamentales se
vieron sumamente afectados, en este caso porque los predios no eran avalados por
la misma ciudad, incluso antes de ser revisados por la Entidad encargada
FINDETER, lo cual repercutió en que el MVCT juzgara a Bogotá cómo una ET con
poco apoyo al nivel Central.
No puede desconocerse, la pauta planteada por la gobernanza multinivel cómo la
interdependencia de una multiplicidad de actores dotados de autoridad que influyen
unos en otros mediante sus acciones o inacciones (Kooiman y Van Vliet, 1993; 33-
34), es preciso subrayar que las instituciones propias de la Alcaldía jugaron un papel
determinante en el proceso de ralentización de muchos de los Predios propuestos
por Petro, generando una dilatación de la política de vivienda.
En este punto, cabe resaltar el trasfondo político que presentaba el PVG tanto para
el Gobierno Central como para el Gobierno Distrital, como se ha planteado en la
investigación es ineludible dejar a un lado las intenciones políticas del Presidente
Juan Manuel Santos y el Ministro de Vivienda Germán Vargas Lleras de establecer
una campaña mediante políticas sociales que permitieran un acercamiento a sus
posibles votantes para la terna por Presidencia y Vicepresidentica respectivamente,
para ello era fundamental un desarrollo de la política en la Capital, lo cual aseguraría
que la población afectada respondiera a una relación de lealtades, estableciendo un
pacto no firmado gracias a la dignificación de la calidad de vida (Gutiérrez, 1998) .
Adicionalmente, el Alcalde Gustavo Petro, con una clara ideología de oposición,
entendida como socialdemócrata con tildes de izquierda, buscaba un mayor
acercamiento a sus electores mediante una relación desafiante frente a la ideología
de centro-derecha que ha caracterizado al Gobierno Central e incluso de los
54
intereses de privados de las instituciones de la Alcaldía. La polémica generada tanto
por el Gobierno Central como por el Distrital respondía a sus electores y posibles
votantes, el Ministro German Vargas Lleras buscaba mostrarse efectivo en las
soluciones de vivienda, mientras que Petro, quien es reconocido por mantener una
posición crítica de cara al Gobierno, debía actuar respondiendo a sus intereses
ideológicos y los de sus electores mediante una relación de competencia, la cual se
agudizaba con su forma de liderazgo que evidentemente intentaba lograr todo por
su cuenta sin un apoyo político fuerte que respaldara sus intenciones, lo cual generó
un caldo de cultivo que sin lugar a dudas dilató los procesos políticos liderados por
el Alcalde.
Siendo así, los intereses contrapuestos evidenciados en las relaciones de las
instituciones y sus respectivos actores, generan que los incentivos racionales
permitan que las decisiones políticas del nivel local se acerquen o se distancien del
nivel nacional, en otras palabras, existe una contraposición de intereses en
competencia.
Sin embargo, no es posible señalar que las oligarquías y burocracias tradicionales
deciden qué procesos se llevan a cabo y cuáles no, sin embargo es posible
argumentar que las instituciones respondiendo a su voluntad política pueden
generar que un proceso se dilate o se agilice, es de recordar que cada una de ellas
maneja redes de distintos actores que a largo plazo pueden generar dificultad o
disposición en el proceso de Gobernar.
Mediante este argumento, en el caso hipotético en que se abriera una segunda fase
del programa “100.000 viviendas gratis” bajo la Alcaldía de Enrique Peñalosa, en
donde los intereses ideológicos y políticos se acercan más a los del centro, es
probable que la política lograra un mayor nivel de éxito. Es de recordar, que el marco
teórico planteado en esta investigación permite dilucidar que existen otro tipo de
relaciones intergubernamentales, como la cooperación en casos de Altos niveles de
55
Capacidad institucional, en donde la voluntad política es aquella que realmente logra
decidir qué tipo de relaciones se llevarán a cabo.
5. CONCLUSIONES:
El presente documento se abordó bajo una teoría de las relaciones
intergubernamentales, la cual permitió entender que las relaciones entre las
instituciones a nivel local (intragubernamental) juegan un papel sustancial en
el éxito de las políticas, condicionando incluso el desarrollo de las primeras.
En el contexto de descentralización un Gobierno local con alta capacidad
institucional y autonomía política puede generar distintos tipos de relaciones
entre niveles de Gobierno, siguiendo sus propias estrategias políticas
locales, lo que puede conllevar a distintos tipos de cooperación y
competencia. A nivel nacional, institucionalmente hablando, el programa
“100.000 viviendas gratis” presentó una relación de competencia enmarcada
en la categoría de retraso.
Los modelos de descentralización planteados por Jacint Jordana y Tulia
Falleti están recreados en la dinámica de contraposición de intereses y
competencia permanente, sin embargo el modelo de investigación que se
propone responde a posibles escenarios de cooperación, en donde la
Capacidad Institucional es determinante de las relaciones entre distintos
niveles de Gobierno.
En una era de interdependencia, todas las instituciones juegan un papel
sustancial para el desarrollo de los procesos políticos, independiente de su
nivel de poder. En ese orden, un estilo de liderazgo como el de Gustavo Petro
basado en la contienda política no permitió un pleno desarrollo de las
políticas públicas o programas, por el contrario logró ahondar en las
tensiones tanto a nivel intragubernamental como intergubernamental.
Los resultados de esta investigación evidencian los vacíos existentes entre
la teoría y la práctica, en donde constitucionalmente todas la instituciones y
56
niveles de gobierno (relaciones intergubernamentales) deben articularse
para el desarrollo efectivo de los procesos políticos, sin embargo la realidad
evidencia que los intereses y voluntad política de los actores logra adecuar
los procesos a nuevas dinámicas que responderán a los resultados de las
relaciones institucionales.
Las relaciones intergubernamentales no dependen únicamente de reglas
constitucionales y técnicas, sino que obedecen a la voluntad política como
pieza clave del éxito o fracaso de los procesos institucionales.
57
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Congreso de la República de Colombia (1994). Ley 115
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Constitución Política de Colombia (1991). Artículo 298.
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Secretaria de Planeación (2011). Oficio 2. 37844 del 5 de Octubre de 2011
69
ANEXOS
Anexo 1:
EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA
Es posible rastrear desde finales del siglo pasado, la Ley 3 de 199178, en virtud de
la cual surge el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y el Subsidio Familiar
de Vivienda (SFV) con el propósito de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en
la asignación y el uso de los recursos así como en el desarrollo de las políticas de
vivienda de interés social. La finalidad de la Ley enfatizaba en la atención de las
necesidades habitacionales en el marco del mercado, en donde “se desplazaba al
Estado de la producción y financiación de la vivienda social” (Ministerio de vivienda.
2014).
La norma respondía al cambio en el modelo de gestión pública sectorial
fundamentado en los subsidios directos a la demanda, por ende, es posible decir
que funcionaba bajo las teorías neoliberales establecidas en el consenso de
Washington respecto al desarrollo económico, el replanteamiento del papel del
estado en la economía y en la ejecución de políticas sociales, bajo un marco no
intervencionista regido por el mercado en función de la oferta y la demanda.
Si bien, se establecieron una serie de decretos a lo largo de los años siguientes,
tales como el decreto 951 de 2001 mediante el cual se buscó consolidar el subsidio
de vivienda para la población desplazada en virtud de la Ley 3ª de 1991, es solo
mediante el decreto 4911 de 2009 de orden Nacional, conocido como promoción de
oferta y demanda, que se logra hacer efectivo el subsidio Familiar de vivienda para
la población desplazada.
78 La ley 3 de 1991 será la base de todos los programas y proyectos encaminados a solventar el problema de déficit habitacional en el país hasta el año 2012, donde surge un nuevo modelo de gestión mucho más intervencionista por parte del Estado y las Entidades Territoriales (ET).
70
El decreto establecía el giro de recursos por parte del Gobierno Nacional para la
población desplazada mediante un desembolso a la cuenta de ahorro del hogar
conocido como carta cheque, en donde, mediante la modalidad crédito, subsidio y
ahorro, el Gobierno desembolsaba desde 10 hasta 15 SMLMV por hogar, el saldo
faltante para la adquisición del hogar debía ser completado por la familia79.
Ahora bien, bajo el decreto de 2009 se le otorgaba a las entidades territoriales
capacidad para presentar programas de vivienda dirigidos a población desplazada.
Es decir, las ET habilitaban suelo y posteriormente comercializaban el suelo
habilitado en conjunto con las constructoras, quienes realizaban los proyectos
habitacionales, como lo fue en Bogotá la ciudadela el recreo ubicada en Bosa.
Mediante esta Ley, las ET debían cumplir el principio de coordinación en cuanto a
la Ley, es decir, programas de postulación, listado de potenciales beneficiarios y de
acuerdo al Plan Zonal del Municipio o Distrito y destinación de proyectos de
subsidios de vivienda. Sin embargo, el aporte de los entes territoriales se media,
en términos económicos; es decir, se buscaba únicamente completar el cierre
financiero (salarios mínimos restantes) para el proyecto habitacional. En otras
palabras, la actuación de los ET era considerada cómo pasiva, por lo tanto no se
hacía explicito un papel sustancial de las relaciones intergubernamentales, debido
al reduccionismo estatal.
Los problemas radicaban en el acompañamiento por parte del Gobierno,
específicamente porque no existían, el Gobierno Nacional se encargaba meramente
de un desembolso al hogar asignado, el resto del proceso (selección del proyecto
de vivienda, pago total del predio, porcentaje de ahorro y entrega de la vivienda)
corrían por cuenta del hogar.
79 Entrevista 3. (2016, Febrero 16) Ex funcionaria del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
71
Incluso es posible rastrear en medios de comunicación que la mayoría de hogares
que adquirían vivienda nueva entre 2008-201180, no lograban recibir su techo
propio, debido a incumplimientos en los proyectos de vivienda por parte de los
constructores. Este era considerado un punto álgido en la agenda puesto que a
través de esta modalidad, el Gobierno pactaba en el contrato con las constructoras
el desembolso lo cual generaba en repetidas ocasiones la entrega anticipada de la
totalidad del subsidio a los oferentes. En ese sentido, los constructores no tenían
los incentivos suficientes para terminar el proyecto como prioridad, por lo tanto los
proyectos de vivienda no llegaban a feliz término, generando retrasos e
incumplimientos y por tanto detrimento de patrimonio.
Así mismo, se evidenciaba que el cierre financiero era un problema sustancial de
la política habitacional, según una funcionaria del MVCT: “Específicamente el cierre
financiero era la mayor falencia, si bien el gobierno Nacional le otorgaba subsidio,
el hogar no lograba completar el cierre financiero, habían dificultades y no se
lograba hacer efectivo ese subsidio en una solución de vivienda. Eso fue lo que nos
hizo pensar en subsidio de vivienda en especie”81
En un estudio realizado por FEDESARROLLO (2012)82 se identifica que la política
de vivienda en Colombia funciona con base en el modelo de cierre financiero.
Siendo así bajo el decreto 4911 de 2009 para la adquisición de una vivienda de
interés social en Colombia los compradores de vivienda debían gestionar tres
fuentes independientes de recursos: crédito, subsidio y ahorro. En ese sentido, para
los hogares de menores ingresos (menos o igual a un salario mínimo legal vigente)
el valor máximo del subsidio equivalía aproximadamente a una tercera parte del
precio de una vivienda prioritaria, es decir no existía para esta población ninguna
posibilidad real de acceso a una vivienda digna.
80 “Por incumplimiento en Vivienda de Interés Social sancionaron a 120 constructoras”. Portafolio. 05 de Octubre de 2011. En: http://www.portafolio.co/negocios/empresas/incumplimiento-vis-sancionaron-120-constructoras-148408 81 Entrevista 3. (2016, Febrero 16) Ex funcionaria del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 82 Este estudio se realizó en colaboración con el sector público como fundamento para la instauración de un nuevo proyecto habitacional.
72
Así mismo, el total de hogares Nacionales para 2012, cifra que equivalía a
11.815.800. El 35% eran considerados hogares con déficit de vivienda, es decir
4.181.536, de los cuales 45% eran hogares con déficit de vivienda urbana y el 55%
restante eran hogares con déficit rural. (FEDESARROLLO, 2012. con base en cifras
del DNP y Banco agrario).
Bajo estos argumentos, el Gobierno surte la iniciativa del proyecto de ley 236 de
2012 del Senado y 223 de 2012 Cámara, mediante el cual se dictan normas
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda, dando
paso a la radicación el 20 de junio de 2012 a la Ley de Vivienda 1537.
Bajo estos argumentos, la Ley de Vivienda aparece como una consecuencia de la
decisiva evidencia empírica y teórica sobre la imposibilidad de aplicar el modelo de
cierre financiero en hogares cuya única fuente real de recursos para acceder a una
vivienda era el SFV. Conlleva a una revisión de prioridades de la política y el paso
de un modelo que daba prelación a la asignación de recursos hacia otro que
pretende garantizar el acceso a una vivienda digna. (Ministerio de Vivienda, 2014)
Siendo así, la revisión de la política de vivienda demostró, que a pesar del común
denominador del bajo nivel de ingreso, la población potencialmente beneficiaria del
SFV no era homogénea en su totalidad y una de las diferencias sustanciales tenía
que ver con el acceso a crédito. Por lo cual la nueva Ley de vivienda deja en claro
que si bien el modelo de cierre financiero no es operativo para las personas en
situación de mayor vulnerabilidad (base de la pirámide), sí funciona para los hogares
de mayores ingresos. (Ministerio de vivienda, 2014)
El reconocimiento de estas diferencias dio paso a la segmentación de la población
objetivo y al diseño de nuevos instrumentos en la política de vivienda, en donde
encontramos: Programa de vivienda Gratuita (PVG) conocido popularmente como
Vivienda 100% subsidiada, para hogares en situación de pobreza extrema y
vulnerabilidad priorizada; Programa de Vivienda de Interés Prioritario para
Ahorradores (VIPA), dirigido a hogares con ingresos menores a 2SMLMS y en
73
situación de informalidad laboral; Programa de Cobertura Condicionada de Tasa de
Interés para la adquisición de viviendas nuevas tipo VIP83 y VIS84 para hogares con
bajos ingresos con acceso de crédito (FRECH); y programa de Cobertura
condicionada de Tasa de Interés para la adquisición de viviendas tipo no VIS con
precio mayor a 135 SMLMS y hasta 335 SMLMV para hogares con ingresos medios
con acceso a crédito (PIPE).
No es posible dejar de lado el contexto político en el cual surge el Programa de
Vivienda gratuita, como bien se ha mencionado la política “100.000 viviendas gratis”
posee un trasfondo marcado por la intención del Presidente Juan Manuel Santos a
una posible relección. Con German Vargas Lleras como Ministro de Vivienda, quien
hace evidente sus intenciones políticas con su actual cargo en la Vicepresidencia,
se buscaba establecer una relación con el segmento de la población más
vulnerable, mediante un programa focalizado que permitiera establecer vínculos
políticos a lo largo del país.
83 Las viviendas VIP son programas destinados a aquellas personas en condición de pobreza extrema y que requieran de una pronta asistencia. Dentro de este grupo se encuentran las victimas del desplazamiento e invierno. Son prioridad las madres y padres cabezas de familia, personas de tercera edad y habitantes de zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de esta categoría se encuentra el PVG o “100.000 viviendas gratis”. 84 Las viviendas VIS están destinadas para las personas cuyas condiciones socio-económicas sean muy bajas, es decir población en situación de pobreza, víctima del desplazamiento forzado, damnificados del invierno o quienes hagan parte de Red Unidos. No son consideradas por parte el Gobierno de carácter urgente.
74
ANEXO 2:
ANEXO 3:
Fuente: Concejo de Bogotá, Respuesta Metrovivienda a Proposición Plan. 429 de 2012.
75
ANEXO 4:
Fuente: Concejo de Bogotá, Respuesta de Caja de Vivienda Popular a Proposición 078 de
2013. Plan. Concejo de Bogotá
