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Nueva Política Revista de Ciencias Políticas

de la Universidad Rafael UrdanetaN° 1 (Enero - Junio 2012)

ISSN 2244 - 7741

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Las comisiones legislativas a nivel subnacional. Un análisis del caso argentino

en perspectiva comparada* **

Cecilia G. Rodríguez***

ResumenEn este trabajo se presenta un análisis de las comisiones legislativas a nivel subnacional en la Argentina. Para ello, se tendrá en cuenta las características y funciones de las comisiones legislativas de ca-rácter permanente en 24 legislaturas subnacionales (23 legislaturas provinciales y 1 legislatura correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires). En esta investigación no sólo se abordará a las comisiones como espacios de discusión y especialización sino como uno de los mecanismos de control parlamentario. La importancia de este trabajo reside en la escasa literatura existente que aborde este tema a nivel subnacional. A su vez se debe destacar que cada una de las legislaturas posee estructuras y composiciones muy diversas lo cual nos permitirá considerar variables institucionales distintas.Palabras claves: Comisiones, legislaturas subnacionales, Argenti-na, control parlamentario

* Recibido : 24/02/2011 Aceptado: 22/07/2011 ** Una versión anterior de este trabajo fue presentada en el XIII Encuentro de

Latinoamericanistas, realizado en Castellón, Valencia 18 al 20 de Septiembre de 2008.

*** Master en Ciencia Política “Gobierno y Democracia”, UNIA, España. Estu-diante de Doctorado del Programa “Procesos Políticos Contemporáneos”, Uni-versidad de Salamanca. Investigadora becaria del Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, Universidad de Salamanca, Españ[email protected]

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The legislative committees at subnational level. An analysis of the Argentinean case in

a comparative perspective

Abstract This paper presents an analysis of the legislative committees at the subnational level in Argentina. This takes into account the charac-teristics and functions of legislative committees permanent subna-tional legislatures in 24 (23 provincial legislatures and 1 Parliament for the City of Buenos Aires). This research will address not only the committees as forums for discussion and expertise, but as one of the mechanisms of parliamentary control. The importance of this work lies in the limited literature that addresses this issue at the sub-national level. In turn it is to be noted that each of the legislatures has very different structures and compositions which will enable us to consider various institutional variables.Key words: Committees, subnational legislatures, Argentina, parlia-mentary control.

IntroducciónEn un contexto presidencial y federal en la Argentina la división del poder

se produce a nivel horizontal entre el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo bicameral y Poder Judicial y en forma vertical entre un Gobierno Central y Gobiernos Provinciales. Si bien la toma de decisiones a nivel nacional ha sido objeto de numerosas investigaciones, la literatura no ha profundizado en ese proceso a nivel subnacional. Por ello se plantea la necesidad de ahondar en la toma de decisiones, en los mecanismos de control entre los poderes, en las negociaciones y el consenso en las legislaturas provinciales argentinas.

Una cuestión que orienta esta investigación es qué papel juegan los par-lamentos subnacionales en el sistema político. Sin duda el análisis de estos parlamentos implica considerar diversas variables vinculadas a las atribuciones legislativas de los ejecutivos, los mecanismos de control de los legislativos, los sistemas de partido provinciales y la organización del proceso legislativo.

Abordar el sistema de comisiones legislativas toma sentido por el hecho de ser una de las piezas centrales del parlamento a partir del cual se articula como

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organización1. Transformándose las comisiones de esta manera en el locus decisorio, en el órgano de debate y negociación de las políticas públicas. El presente trabajo tiene como objeto, mediante un análisis comparado, explo-rar las características y funciones de las comisiones legislativas de carácter permanente en 24 legislaturas subnacionales (23 legislaturas provinciales y 1 legislatura correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires). Para ello se analiza primeramente el origen de las comisiones, se aborda brevemente el debate de la literatura vinculada a las comisiones legislativas y posteriormen-te se explora las características, funciones y tipos de comisiones que están presentes en las legislaturas subnacionales argentinas. Si bien este análisis podría realizarse desde diversos enfoques, sólo será tomado en cuenta el carácter normativo, es decir lo que estipulan las constituciones provinciales y los reglamentos internos de cada cámara sobre el tema.

Las Comisiones Legislativas. El conceptoEl término comisión procede de la traducción literal de la voz latina

“commissio, commissionis” que deriva de committere y que significa en-cargar, encomendar a otro el desempeño o ejecución de algún servicio o cosa. En los países de raíz anglosajona responde a la denominación comité, mientras que en Francia, España y en los países latinoamericanos se emplea el término comisiones. Actualmente, estos vocablos son equiparados y no existe una distinción académica del mismo (Vila Ramos, 2004)

Por comisiones se entiende: grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de áreas temáticas y constituidos por una parte de los integrantes de una Asamblea, a los que ésta delega funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el desempeño de los asuntos propios de las funciones parlamentarias (Alcántara et al 2005: 256).

Antecedentes de las comisionesEn sus inicios los parlamentos se organizaron en torno a una Asamblea

única. Sin duda, con el tiempo esta forma de organización se torna obsoleta debido a la lentitud del trabajo y a la imposibilidad de tratar los temas en profundidad. Los parlamentos respondieron con la especialización, dando surgimiento a las secciones y posteriormente a las comisiones. Con ello

1 Se entiende por sistema de comisiones a la forma organizativa en la que cada parlamento estructura el número, los tipos y el esquema de trabajo de sus comi-siones.


se procuraba asegurar un análisis adecuado y riguroso de los asuntos que debían ser despachados transformando a estos órganos (secciones y luego comisiones) en un filtro y ámbito deliberativo por excelencia de las inicia-tivas en trámite (Medina, 1994; Goretti y Panosyan, 1986).

El sistema de secciones surge en el siglo XIX en Francia y consistió en dividir al Parlamento en dos, tres, cuatro o más secciones, integradas cada una de ellas por igual número de miembros, cuya asignación a una u otra sección se hacía en función de la relevancia política. Todas las secciones estudiaban simultáneamente los asuntos que se trataban en el orden del día y luego de la deliberación cada una nombraba un relator por la mayoría y otro por la minoría, la deliberación en el parlamento se iniciaba con la exposición de las relaciones de las secciones. Posteriormente y con la in-tención de lograr mayor agilidad funcional, desde finales del siglo XIX el sistema de secciones es sustituido por el de comisiones que surgiría en el parlamento inglés (SIDD).

En un principio las comisiones legislativas manifestaron ser excepcio-nales y totalmente subordinadas a la Cámara, la finalidad informativa fue una de las características de las comisiones desde sus inicios1. Sin embargo, desde el momento en que el Parlamento deja de estar compuesto por un único órgano, el Pleno se convierte en un conjunto pluriorgánico y la estructura parlamentaria clásica se transforma. De esta manera las comisiones dejan de ser de carácter auxiliar y se conciben como parte orgánica del sistema. La formación de comisiones por lo tanto, parte del principio de división del trabajo, ante la evidencia de que un grupo más pequeño, teóricamente integrado por personas informadas sobre el tema y que cuentan con recur-sos humanos y materiales apropiados, va conseguir mejores resultados, en tiempo y calidad, que si el mismo asunto es abordado por el pleno, además, permiten un tratamiento más particular de los asuntos y actúan como un filtro, dando la posibilidad al Congreso de priorizar entre las muchas ini-ciativas que entran en las secretarías (Molinelli et al, 1999:85).

Actualmente la mayoría de las legislaturas nacionales están estructuradas en comisiones, pero el tipo, funciones e importancia varían de acuerdo con

1 Históricamente el objetivo de las comisiones parlamentarias ha sido reducido a la realización de tareas auxiliares, el Pleno, máximo órgano de representación y de decisión por excelencia, era el único capacitado para expresar la voluntad de la Cámara y en consecuencia, las comisiones parlamentarias eran definidas como órganos auxiliares, en cuanto preparatorios del trabajo plenario (Vila Ra-mos, 2004)


los países. Como ejemplo está el caso de Estados Unidos, en cuyo Con-greso las comisiones permanentes desempeñan las funciones esenciales de examen de proyectos de ley y fiscalización de las actividades del Ejecutivo (NDI, 1996). En referencia a los casos de estudio se puede decir que las legislaturas provinciales en la Argentina organizan su trabajo a través de comisiones legislativas las cuales poseen diversos grados de importancia y funciones dependiendo de la provincia.

Las comisiones. Algunos desarrollos teóricosA partir de 1970 se realizan numerosos estudios legislativos desde el

enfoque de la elección racional en la Ciencia Política estadounidense. La mayoría de estos desarrollos teóricos se han concentrado en torno a la orga-nización legislativa. A inicios de la década del setenta Fenno (1973) en su análisis de las comisiones, hacía énfasis en el impacto conjunto que tenían los objetivos y el ambiente dentro del cual operaba la comisión sobre las decisiones de los congresistas y las reglas de decisión de la comisión. Los planteamientos de este autor sobre los objetivos de los legisladores indu-jeron al cálculo estratégico acerca de la forma de alcanzar esos objetivos. Se asumió que tales objetivos estaban vinculados a la obtención por parte de los legisladores de distribución favorable de pork barrel, de asignación de comisiones, de recursos para sus distritos y de políticas deseadas por sus electores. En la medida que el ambiente para obtener distribuciones favorables es altamente competitivo, los miembros necesitan hacer tratos, formar alianzas, es decir, los legisladores necesitan cooperar.

Posteriormente una serie de trabajos intentan mostrar que los resultados estables de las deliberaciones legislativas son el resultado de restricciones institucionales y procedimentales sobre la forma en la cual la legislatura toma sus decisiones. Entre ellos se encuentra Shepsle (1979) quien destacó que cada dimensión de la elección de una política cae bajo la jurisdicción de una comisión y si la comisión posee el monopolio de hacer propuestas en esa jurisdicción, surge un “equilibrio inducido por la estructura”. En esta noción de equilibrio, las estructuras y los procedimientos se combinan con las preferencias del agente para determinar los equilibrios. Este aporte de Shepsle orienta el debate hacia la incorporación de elementos institucionales en los enfoques de la elección racional.

Una línea de investigación vinculada a la anterior, se interesa en el papel que las comisiones juegan en el establecimiento de la distribución de bene-ficios gubernamentales hacia los distritos y los estados de los congresistas.


Shepsle y Weingast (1994) en sus estudios destacan tres teorías positivas de las instituciones legislativas: 1) distributiva y ganancias del intercambio; 2) informacional y 3) cooperación y delegación. Estas teorías están interesa-das en explicar por qué los legisladores emprenden sus asuntos en formas particulares y con qué efectos. Estos autores entienden que el sistema de comisiones cumple la tarea de institucionalizar los intercambios, mediante el mantenimiento de derechos de jurisdicción de las comisiones y derechos del legislador sobre asientos en las comisiones.

Otro grupo de estudiosos, se concentran en el papel central de los par-tidos. Aquí destaca el trabajo de Cox y McCubbins (1993). Estos autores abordan la relación entre partidos, comisiones y legisladores y argumentan que los partidos –especialmente el partido mayoritario – son una especie de “cártel legislativo”. Estos cárteles “usurpan” el poder, que teóricamente reside en la asamblea, para hacer reglas decisorias sobre la estructura y el proceso legislativo. La posesión de este poder conduce a dos principales consecuencias. Primero, el proceso legislativo en general –y el sistema de comisiones en particular – se estructura en favor de los intereses del partido mayoritario. Segundo, los líderes de los grupos o bloques parlamentarios utilizan los puestos de las comisiones como un mecanismo de control sobre los legisladores. Desde este enfoque se sostiene que las comisiones cuentan con más o menos predominio dependiendo de la fortaleza y disciplina de los partidos. Esto no implica que las comisiones carezcan de importancia dentro del proceso legislativo sino que la mayoría de los acuerdos serán negociados por encima de los miembros de las comisiones y serán tratados y acordados a nivel del grupo parlamentario. Es pertinente destacar que la delegación total o parcial de funciones que hace la cámara a las comisiones las convierte en portadoras de poderes reales a diferencia de los grupos parlamentarios que no siempre tienen poder real dentro de la legislatura (Alcántara et al, 2005).

Estudios posteriores también ahondan en esta temática. Particularmente destaca Olson (1994) quien establece tres relaciones básicas entre partidos y comisiones: por un lado los miembros acceden a las comisiones a través de los partidos, por el otro las comisiones pueden ser el espacio en que los partidos negocien sus diferencias con los otros partidos o con el Ejecutivo, y por último, los partidos y las comisiones comparten el liderazgo con el debate en el plenario.

Un aspecto vinculado al estudio de las comisiones que también ha sido desarrollado por la literatura está orientado a analizar la forma de integrar


las comisiones y de la elección de sus autoridades. En este tema Cox y McCubbins (1993) plantean que los líderes de los partidos políticos utili-zan la asignación de puestos en las comisiones para alcanzar los objetivos colectivos del partido. Por su parte Weingast y Marshall (1998) al referirse al modo de integración de las comisiones considera que el proceso de dis-tribución de los lugares en las comisiones resulta parecido a un proceso de optimización que asigna a los miembros a aquellas comisiones que ellos valoran más.

El estudio de las comisiones legislativas sin duda ha sido abordado am-pliamente, en particular para el caso del Congreso estadounidense y desde el enfoque de la elección racional, sin embargo trabajos posteriores se han centrado en el caso latinoamericano en perspectiva comparada y algunos de ellos para casos específicos. Abordar está temática se torna en un aspecto importante del debate de las políticas en el seno del poder Legislativo, es por ello que su análisis requiere tener en cuenta diversas variables. Para María Amparo Casar (1998) es importante considerar el sistema de partidos y las reglas electorales ya que éstas determinarán la composición política de la Cámara y la posterior representación de las comisiones.

Tipos de ComisionesEn las legislaturas provinciales argentinas existen diversos tipos de

comisiones estipuladas en cada uno de los Reglamentos de las Cámaras Legislativas. Entre las más frecuentes se encuentran:

Comisiones permanentes: Son aquellas que se establecen por re-glamento y se caracterizan por tratar diversos temas delimitados previamente, poseen una duración ilimitada y son integradas en cada legislatura según formas previstas en las normas de cada cuerpo legislativo. Los integrantes de las comisiones permanentes que pres-tan servicios en la misma comisión durante un período prolongado generalmente adquieren mucha pericia en la materia que compete a la comisión.Comisiones especiales o ad hoc: Son las integradas para asuntos específicos determinados por el pleno de la Cámara, los que son analizados, dictaminados y sometidos al conocimiento del mismo, para su modificación, aprobación o rechazo. Una vez que se ha dictaminado acerca del tema en cuestión, la comisión nombrada cumple su cometido y deja de existir. Los integrantes de las comi-

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siones especiales o ad hoc no adquieren necesariamente conocimiento o experiencia sobre el tema de los proyectos que examinan.Comisiones de investigación: Estas pueden no estar previstas en el regla-mento pero suelen estar establecidas en las Constituciones Provinciales. Son designadas por la mesa directiva de la cámara con acuerdo del pleno con el fin de que lleven a cabo el análisis detallado de los asuntos encomendados, para que produzcan un dictamen preliminar sobre ellos, disponen estas comisiones de diversos medios entre los que se encuentran: comparecencia de testigos, interrogatorios y petición de información a las autoridades o a las personas implicadas. Estas comisiones generalmente presentan un informe de sus conclusiones cuando terminan su trabajo.Comisiones Mixtas: Son aquellas que pueden estar integradas con re-presentantes de las dos cámaras legislativas o por miembros de distintas comisiones dentro de una misma Cámara. Suelen tener importancia con-siderable porque sus decisiones y dictámenes generalmente son adoptados por el pleno del Parlamento.Comisiones de Labor Parlamentaria: La mayoría de las legislaturas provinciales argentinas la adoptan y se caracterizan por estar integradas por los presidentes de cada uno de los bloques políticos que componen la Cámara, por un Presidente (suele ser el Presidente de la Cámara) y por un Secretario parlamentario. Entre sus principales funciones se encuentran las de preparar los planes de labor parlamentaria, proyectar el orden del día con los asuntos que hubiesen despachado las comisiones y promover medidas prácticas para la agilización del debate. Esta comisión posee una función estratégica dentro de la estructura legislativa, ya que esta comisión dispone cuáles son los proyectos que serán tratados en la sesión y cuáles los que quedarán diferidos.Comisiones bicamerales: Están presentes en algunas legislaturas bica-merales y se integran por miembros de ambas Cámaras ya que tratan proyectos de interés común.Subcomisiones: Sólo algunas legislaturas las contemplan. No son es-tablecidas previamente por el reglamento sino que dan libertad a las comisiones para que creen en caso de ser necesario subcomisiones que traten un tema específico, el cual luego debe ser avalado por la Comisión.

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Características de las comisionesTeniendo en cuenta una serie de aspectos enunciados por Alcántara et

al (2005), Bejar (2007), Vargas y Petri (2008) y NDI (1996) se pueden mencionar las siguientes características de las comisiones legislativas:

-Las comisiones pueden ser poderosas en una legislatura no (sólo) porque monopolizan el poder de agenda sino (también) porque mo-nopolizan información.

-Las comisiones constituyen junto con los bloques partidistas el prin-cipal recurso organizativo de las asambleas legislativas.

-Favorece la especialización en el conocimiento de los asuntos de los miembros que integran las comisiones.

-A pesar de su apariencia técnica responden a razones políticas. Sirven como espacio de negociación y consenso entre los distintos grupos políticos.

-La creación de comisiones ad hoc puede ser usada como una manera de generar recursos materiales, humanos y de poder para sus miem-bros.

-Agilizan el procedimiento legislativo como consecuencia del prin-cipio de división del trabajo.

-Mejor control sobre el Ejecutivo y la administración pública en ge-neral.

-Facilita la labor de las Cámaras aumentando su capacidad funcional producto del trabajo en grupos más reducidos y especializados en el tema.

-El hecho de ser las comisiones las encargadas de debatir y redactar el proyecto que luego sancionará la Cámara, permite a quienes ocupen puestos estratégicos en la misma cuenta con una fuente importante de recursos.

-Son una herramienta técnica y política para el análisis y la discusión de propuestas.

-Representan uno de los espacios más estratégicos del parlamento, tipificados por la institucionalidad formal para el ejercicio de la negociación y la toma de decisiones.

-Son espacios por excelencia para el control legislativo, específica-mente el control de la calidad técnica de las leyes.


- En el caso de las comisiones de investigación, éstas tienden a responder a la naturaleza de control político-parlamentario.

Número de comisiones y número de miembros que la integran¿Cuántas comisiones son necesarias? ¿Cuál es el número adecuado de

miembros que debe integrar una comisión?Existe un cierto consenso en la literatura sobre el hecho de que determi-

nados requisitos son necesarios para que las comisiones legislativas actúen de manera eficiente y así aumenten la capacidad profesional-técnica de los parlamentos en el proceso legislativo. Tales requisitos incluyen que las comisiones no sean demasiado numerosas y que el tamaño de cada una no sea demasiado grande.

En este apartado se intentará responder a las dos preguntas formuladas al principio. Para responder a la primera de ellas: ¿Cuántas comisiones son necesarias? se debe tener en cuenta la composición de la Cámara, es decir, hay que garantizar una representación proporcional. Por ello, una primera dificultad que se plantea es la vinculada a la posibilidad de los grupos políticos minoritarios de participar en cada una de las comisiones pudiendo no tener representantes en alguna de ellas u obligando a que sus representantes formen parte de un elevado número de comisiones lo cual es demasiado difícil de realizar, ya que limita la especialización de los legis-ladores y dificulta la organización de horarios y reuniones de las distintas comisiones y el pleno. Si bien no se puede mencionar un número adecuado de comisiones, si es prudente considerar un número que no sea elevado para permitir la participación de todos los bloques políticos en cada una de las comisiones. El análisis empírico de las legislaturas subnacionales argen-tinas demuestra que en la mayoría de los casos el número de comisiones a las que debe asistir un legislador es entre 2 y 4 por persona, sólo en dos casos un legislador se encuentra ante la situación de asistir a 5 comisiones lo que sin duda es un número muy elevado (Senado de Buenos Aires 5,28 y el Senado de Corrientes 5).

Para abordar la segunda pregunta: ¿Cuál es el número adecuado de miembros que debe integrar una comisión? Se tiene en cuenta una de las principales características de las comisiones que es la de facilitar la labor de las Cámaras, ya que la división de la Asamblea en grupos reducidos permite la resolución de un número mayor de asuntos en menor tiempo. Por esta razón no sería conveniente plantear comisiones demasiado amplias ya


que se asemejaría a una asamblea en cuanto a la dificultad en la toma de decisiones con celeridad. Por ello, la determinación del número adecuado de miembros que corresponde a cada Comisión deber tener en cuenta los siguientes aspectos: número de miembros del parlamento, número de comi-siones y número y composición de los grupos parlamentarios constituidos en la Cámara (Vila Ramos, 2004). En el análisis empírico de las comisiones correspondientes a las distintas legislaturas subnacionales nos encontramos con comisiones que están integradas por un mínimo de 3 miembros (Entre Ríos) y un máximo de 14 miembros (Neuquén).


El número de comisiones varía de una legislatura a otra. Aunque las legislaturas con muchos miembros tal vez tengan más comisiones que las legislaturas más pequeñas. Para saber si el tamaño de los Congresos guar-da alguna relación con el número de comisiones existentes se presenta un análisis de correlación del que se desprende que al menos estadísticamente existe relación entre el tamaño de la Asamblea y el número de comisiones permanentes en las Cámaras de Senadores, así como en las Cámaras de Diputados. Esto demuestra que hay una cierta tendencia en este punto, por lo tanto a mayor cantidad de miembros de una asamblea tiende a existir una mayor cantidad de comisiones.

Con respecto a la relación entre el tamaño de la asamblea y el número medio de miembros por comisión en las Cámaras de Senadores se puede afirmar que existe una relación significativa. Por el contrario esta relación no se produce para la Cámara de Diputados. Por lo tanto nos encontramos con la ausencia de una tendencia clara en este punto.


Reuniones de comisión: Acceso al públicoLas reuniones de comisiones abiertas al público garantizan mayor

transparencia y participación ciudadana que las reuniones de comisiones que se llevan a cabo a puertas cerradas.

En lo referido a la cuestión de si las reuniones de comisiones deben estar abiertas al público o no depende de las disposiciones de las constitu-ciones provinciales, del reglamento de la legislatura o del reglamento de cada comisión. En algunos casos se estipula que las comisiones deben estar abiertas al público, lo que implica que puede asistir cualquier ciudadano, miembros de una organización o la prensa. Algunos reglamentos no lo exigen, sin embargo las reuniones de comisión están abiertas al público de conformidad a lo estipulado en el reglamento de las propias comisiones. Las reuniones no estarán abiertas al público sólo cuando los miembros de éstas lo consideren oportuno.

La principal consecuencia derivada del acceso al público en las re-uniones de las comisiones es la posibilidad de garantizar participación de


la ciudadanía en los asuntos políticos y transparencia en el debate de los mismos. Si bien la hipótesis formulada al principio de este apartado puede considerarse acertada debido a que las comisiones son canales abiertos al acceso a la información y a la posibilidad de incidencia, se debe admitir que la participación no está alentada ni propiciada institucionalmente como sería deseable.

Duración de las comisiones y mandato de sus miembrosA mayor duración de las comisiones y del mandato de sus miembros

mayor será la especialización y profesionalización que generen sus miem-bros a diferencia de aquellas con menor duración.

Con respecto a la vigencia de las comisiones es pertinente tener en cuen-ta el tipo de comisión. Es decir, en el caso de las comisiones especiales o ad hoc, éstas perduran mientras cumplan su cometido, una vez finalizada su labor dejan de existir. En cambio, las comisiones permanentes pueden durar el mismo período de vigencia de la Cámara, hasta que se produzca la renovación de los miembros de la Cámara o 1 año, es decir, en este último caso sólo permanece durante el período de sesiones.

El mapa nacional muestra una gran variedad en cuanto a la duración de las comisiones en las distintas legislaturas subnacionales. En la mayoría de los casos (Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Catamarca, Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Salta, San Luis, Santiago del Estero y Tierra del Fuego) la duración de las comisiones y de sus miembros es por 2 años, tanto en el caso de las Cámaras únicas como en aquellas legislaturas bicamerales. Las legislaturas que poseen comisiones con menor duración (1 año) son las de Chaco, Chubut, Jujuy y Corrientes. En este último caso, la Cámara de Diputados posee comisiones cuya duración es de 1 año, sin embargo la cámara de senadores posee comisiones con una duración de 2


años. Por último, las legislaturas de Córdoba, La Pampa, Neuquén, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe y Tucumán tienen comisiones con una duración de 4 años.

La principal consecuencia derivada de la duración de las comisiones es la asociada a la especialización y profesionalización de los legislado-res, también podría afirmarse que genera estabilidad y certidumbre a la comisión (García y Sánchez, 2002). A su vez, es necesario destacar que la existencia de períodos cortos también favorece la rotación de los miembros en la conformación de las comisiones, sin embargo la especialización y profesionalización derivada de una mayor duración permite otorgar mayor calidad y conocimiento en el trabajo legislativo.


Forma de integración de las comisiones y elección de las directivas¿Quién controla las comisiones?Para responder a esta pregunta se abordan dos aspectos centrales, en

primer lugar la forma de integración de las comisiones y en segundo lugar, la ocupación de los cargos directivos de las mismas.

El sistema de designación y los criterios de integración de las comisiones determinan la composición política de los órganos de trabajo. En este sentido ambos condicionan, no sólo los miembros que formarán parte sino también el funcionamiento de las condiciones. En la casi totalidad de las legislaturas provinciales el reglamento interno de la Cámara estipula que los sectores políticos estén representados en la comisión en la misma proporción que lo están en el seno de la Asamblea.

La literatura también ha ahondado en este tema, al considerar el estrecho vínculo existente entre partidos y comisiones. Es decir, los líderes parti-distas a través del control de las comisiones deciden quienes serán los que las integren, lo cual se transforma en un modo de distribución de poder y recursos y sin lugar a dudas es una forma de promover disciplina en el seno partidista. Varios autores afirman que en sistemas de partidos con liderazgos fuertemente centralizados, las comisiones tienen cierto nivel de subordina-ción a los partidos, una evidencia de ellos es que se tome como criterio de distribución de puestos a los partidos1. La aparición de los bloques parla-mentarios modifica el funcionamiento del Parlamento, la preponderancia de estos grupos es tal que se suele aludir a los miembros de las comisiones como representantes en ellas de los bloques a los que pertenecen.

1 Ver Cox y McCubbins (1993), Mustapic (2000), Jones y otros (2001).


Con respecto a los criterios de distribución de las autoridades de comisión no hay nada estipulado en los reglamentos internos de las distintas legisla-turas subnacionales argentinas, sólo se establece que son los miembros de la comisión que a pluralidad de votos eligen sus autoridades. En relación a la elección de los miembros que integran las comisiones, la elección queda a cargo del pleno, pudiendo la Cámara delegar esta facultad al presidente. No se mencionan aspectos vinculados a la experiencia parlamentaria y po-lítico-institucional previa o a la profesión, sólo se menciona en el Artículo 36 del Reglamento Interno del Senado de la provincia de Salta que deben ser representantes de distritos fronterizos los que integren la comisión de Área de Frontera y Límites.

Personal de las comisiones:A mayor cantidad de personal profesional y cualificado asignado al

trabajo de comisiones mayor será la calidad del tratamiento legislativo y la influencia que ejerza la comisión.

La existencia de personal cualificado y empleado para el trabajo en comisiones garantiza la profesionalidad de la institución, así como mayor calidad y eficiencia en el tratamiento legislativo, sin embargo las Cámaras legislativas subnacionales en la Argentina poseen un solo secretario asig-nado a la comisión y éste realiza principalmente tareas administrativas. Si bien cada legislador posee un numeroso personal empleado por el partido o individualmente, éstos están poco preparados para realizar asesoramiento legislativo o están mal remunerados. Por esta razón es difícil que las comi-siones realicen un trabajo especializado y ejerzan una influencia comparable a las comisiones de otros países como es el caso de Estados Unidos.

Mecanismo Legislativo¿Cómo intervienen las comisiones en la tramitación de una ley?Las comisiones cumplen un papel clave en la tramitación de una ley,

porque en ellas es donde se discute principalmente la misma. Todas las legislaturas subnacionales en Argentina poseen el mismo proceso legisla-tivo. Este proceso se inicia cuando ingresa un proyecto de ley en la Mesa de Entradas de la Cámara (en el caso de legislaturas bicamerales en aquella que sea la Cámara de origen). La Mesa de Entradas es una oficina técnica dependiente de la Secretaria Parlamentaria y es la encargada de estudiar


los asuntos y de acuerdo al tema invocado en el proyecto procede a girarlo a la comisión correspondiente.

Una vez en comisión el proyecto es evaluado y tratado tanto por los asesores como por los legisladores. Una vez finalizado el análisis del mis-mo, los miembros de la comisión finalizan su labor con el dictamen de un despacho. Si al momento de finalizar su tarea no existiera una decisión unánime se redactarán dictámenes de mayoría y minoría que pasarán al tratamiento del plenario. Por último, el dictamen o los dictámenes se giran a la Comisión de Labor Parlamentaria para su inclusión en el Orden del día. Luego será tratado por el plenario de la cámara en sesión.

La rapidez con que se apruebe un proyecto en el pleno depende del grado de apoyo con que este cuente en comisión. Es decir, un dictamen unánime garantiza una rápida resolución (teniendo en cuenta la proporcio-nalidad de los miembros que integran las comisiones) y por el contrario, las posibilidades disminuyen cuanto menor sea el número de integrantes de la comisión que respalden el proyecto. El pleno a su vez puede probar o rechazar el proyecto durante la sesión o incluso introducirle modificaciones al texto original y disponer que retorne a la Comisión, a los efectos de una reconsideración.


Consideraciones FinalesEn este trabajo se ha explorado las características y funciones de las

comisiones legislativas en las legislaturas subnacionales argentinas. Si bien el estudio de las comisiones puede ser abordado de diversas maneras y teniendo en cuenta distintas variables en este caso se ha considerado el enfoque normativo-institucional, es decir, en función de las normativas de cada una de las legislaturas se analizó en perspectiva comparada el sistema de comisiones permanentes de las 24 legislaturas subnacionales argentinas. En esta investigación sólo han sido consideradas como objeto de estudio las comisiones permanentes por la imposibilidad de abordar las comisiones ad hoc, ya que hay una amplia cantidad de ellas con una duración breve lo cual dificulta la comparación de las mismas.

A modo de conclusión se puede afirmar que todas las legislaturas pro-vinciales en la Argentina están organizadas en comisiones legislativas, sin embargo sólo muy pocas consideran la existencia de subcomisiones. La variedad, relevancia y funciones de cada una de las comisiones es muy diversa entre las distintas legislaturas, sin embargo puede decirse que casi la totalidad toma en cuenta la composición política del pleno a la hora de de-signar los miembros de las comisiones tratando de respetar la representación política de la Cámara. A su vez, con respecto a la cantidad de miembros que las componen, no hay comisiones demasiado amplias, sólo algunas tienen más de 10 miembros pero en ningún caso se llega a tener 15 miembros en cada comisión lo que facilita un trabajo más ordenado, eficiente y otorga la posibilidad de establecer consensos.

Otro aspecto a destacar es que la gran mayoría de las legislaturas po-seen comisiones con características similares, por ejemplo, la comisión de Presupuesto, sin embargo, teniendo en cuenta que cada provincia posee


características económicas y geográficas distintas se pueden observar al-gunas particularidades.

A su vez, considero pertinente destacar dos aspectos, uno está estre-chamente vinculado a la profesionalización y la especialización y es la necesidad de realizar un estudio más profundo teniendo en cuenta la carrera profesional y área de trabajo de cada legislador, así como la experiencia político institucional de éstos. Por otro lado pero de la mano con este tema, está la cuestión de que las comisiones cuenten con asesores y secretarios para lograr un trabajo más eficiente y un análisis más exhaustivo de los asuntos. Finalmente, y con el objetivo de realizar investigaciones posterio-res es necesario abordar un análisis empírico, con datos de la composición política de cada comisión y con el trabajo realizado en cada comisión, para poder presentar un informe detallado sobre las características y funciona-miento de las mismas ya que las comisiones son una pieza fundamental en el trabajo legislativo.

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Las comisiones legislativas a nivel subnacional. Un ... · mientras que en Francia, España y en...

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