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LAS COMUNIDADES CAMPESINAS: ¿INSTITUCIONES OBSOLETAS? Bruno Kervyn

INTRODUCCION

Para algunos, en países de tierras escasas (como el Perú) las instituciones comunales son una traba al desarrollo porque los derechos colectivos sobre la tierra frenan la formación de un mercado libre e impiden la asignación óptima de los recursos, limitando así la inversión y la producción en la agricultura, Además, la explotación colectiva de recursos sería, en lo general, incompatible con la eficiencia económica. Para otros, las comunidades deben ser protegidas, sea por razones culturales (en el Perú representarían la herencia prehispánica), sociales (los pobres deben ser defendidos contra las leyes del mercado), políticas o técnicas (las comunidades habrían conservado técnicas serían las únicas adaptadas al medio ambiente). Este debate no es nuevo. Se inició, en el Perú, al principio del siglo XIX, pero desde aquel entonces se generalizó a todos los continentes. Lo que está en juego es el papel de los sistemas de propiedad – y más generalmente aquel de las instituciones agrarias - en el desarrollo. ¿Debemos incentivar la propiedad privada, es decir fomentar un "libre" mercado de tierras?, y ¿cómo?, ¿Debemos permitir o aún apoyarla propiedad e instituciones colectivas y por qué? Intentar contestar a estas preguntas implica reseñar críticamente las teorías sobre las cuales se sustenta la posición dominante, es decir aquella que propone la generalización y consolidación de la pequeña propiedad privada. En efecto, el debate sobre los sistemas de tenencia de la tierra merece ser esclarecido y puesto en una perspectiva internacional, más que todo en la actual coyuntura dominada por la difusión (¿y los éxitos?) de la doctrina liberal en economía. Esto es lo que pretende hacer este artículo.

LA TEORIA

La posición dominante (la necesaria difusión de la pequeña propiedad privada vía el libre mercado de tierras) se basa sobre dos tradiciones teóricas. La primera, la teoría institucional evolucionista, viene principalmente de la teoría del cambio institucional inducido que considera las instituciones como endógenas1

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Según esta teoría, el aumento de la presión sobre los recursos provocado por el crecimiento poblacional y por la integración al mercado, incentiva una intensificación de la agricultura y la difusión de derechos de propiedad a la vez más precisos y más seguros. La comunidad (o tribu) pierde paulatinamente el control sobre la tierra, control que es transferido a las familias campesinas que adquieren así derechos específicos sobre determinadas parcelas. Los campesinos serán cada vez menos sujetos a restricciones colectivas y cada vez más libres de determinar ellos mismos qué cultivar, cuando y cómo hacerlo, y de transferir esos derechos a otras personas a través de la compra, venta, alquiler o la hipoteca de tierras. Este proceso de privatización incentiva a su vez la inversión privada, la preservación de la fertilidad de los suelos, y desde luego una posterior intensificación de la agricultura. El mercado de tierras tiende "naturalmente" a desarrollarse porque éstas adquieren un valor de cambio (y no sólo de uso). Además, cuando la tierra privatizada puede ser hipotecada, la oferta de crédito-en el mundo rural aumenta considerablemente, lo que permite superar uno de los cuellos de botella a la modernización de la pequeña agricultura: la falta de capital. Un aumento de la presión sobre la tierra provoca también un aumento de su precio relativo, lo que incentiva la adopción de técnicas (fertilizantes, por ejemplo) destinadas a ahorrar el ,recurso más escaso2

1 Sus exponentes más conocidos son Boserup (1965 y 1981), Ruttan, Hayami y Kikuchi (1971, 1981 y 1984), Binswanger et a1. (1986, 1987 y 1989), Feeny (1988 y 1989). Daniel Cotlear (1989) utiliza una versión bastante “rústica” de esta teoría para explicar la evolución de la agricultura campesina en los Andes peruanos.

, pero incrementa los litigios sobre la propiedad y por consecuencia aumenta los

2 Este razonamiento supone, implícitamente, que el cambio en los precios relativos provoca temporalmente un desequilibrio entre el precio de un insumo y el valor de su productividad marginal.

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costos de transacción de la posesión. Desde luego habrá una mayor demanda por cambios institucionales, es decir reformas administrativas (títulos de propiedad, catastro rural- fueros agrarios...) que garantizan la propiedad privada. Sin embargo la oferta de cambios institucionales no se adecua necesaria ni automáticamente a la demanda. El Estado puede resistirse o mostrarse incapaz de realizar las reformas. En definitivas éstas dependerán crucialmente del equilibrio de fuerzas existente entre los diferentes grupos sociales interesados en la propiedad de la tierra. En otras palabras, puede existir un desfase entre, por un lado, el marco institucional que rige el sistema de propiedad, por el otro la necesidad de consolidar los derechos privados. Los cambios en los derechos de propiedad no se explican solamente por la presión sobre la tierra, por la evolución de los precios relativos y de los costos de transacción, sino también por factores políticos y sociales que afectan la oferta de cambios institucionales, oferta normalmente asumida por el Estado3

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Si bien el crecimiento económico y el aumento de la densidad poblacional conducirían "naturalmente" a la privatización de la tierra, queda por demostrar que la solución privada es más eficiente que el sistema comunal tradicional cuando la presión sobre la tierra es fuerte. Esto es lo que intenta establecer la segunda tradición teórica que nos interesa: la escuela del derecho de propiedad4

3 En la versión más simple de la teoría evolucionista (teoría del cambio institucional inducido), el Estado responde a demandas institucionales de los productores, vía reformas administrativas que ofrecen mayores garantías a la propiedad privada. La total privatización de las tierras - un libre mercado de este recurso - es presentado así como el resultado final de una evolución ineluctable allá donde los recursos son cada vez más escasos.

. Sus principales argumentos son los siguientes.

En realidad el Estado responde más a demandas políticas porque es generalmente él mismo el producto de un precario equilibrio de fuerzas sociales que teme romper. Esto es particularmente el caso del Perú. La Colonia “conservó” las estructuras comunales tanto para mantener la fuerza de trabajo indígena como para evitar le constitución de una clase feudal demasiado potente. Las primeras décadas de la República no pudieron eliminar las comunidades - a pesar de las intenciones iniciales - en parte por las mismas razones políticas, por razones fiscales y porque se temía las rebeliones indígenas. Cuando a fines del siglo pasado y al inicio de éste, las rebeliones se generalizaron, el Estado empezó a proteger las comunidades, precisamente cuando la tasa de crecimiento de la población empezó a aumentar de manera significativa. La misma reforma agraria de 1969 se dio más por razones políticas - acabar con el poder de los latifundistas y conseguir una base social para legitimar el gobierno de facto - que por razones económicas. A pesar de sus intenciones iniciales, el gobierno de Belaunde que accedió al poder en 1980 no se atrevió a liquidar la reforma agraria porque temía sus consecuencias sociales y políticas. Finalmente, los mismos defensores de la ley de comunidades campesinas de 1987 presentaron argumentos culturales y sociales más que económicos para justificar su posición. En breve, la historia de las relaciones entre las comunidades y el estado peruano y el paulatino reforzamiento legal de las primeras, dependieron principalmente de factores políticos y sociales, hasta tal punto que es en gran parte ilusorio buscar una funcionalidad macroeconómica de las instituciones comunales en la historia moderna. Si bien las demandas, dentro de las comunidades, por una mayor privatización de las tierras se han manifestado - y se manifiestan - claramente, es precisamente la autonomía de estas instituciones con respecto al Estado la que permite ofrecer respuestas flexibles y adaptadas a cada caso. Esto explica también la profunda heterogeneidad actual de las organizaciones comunales que, dentro del mismo marco legal, ofrecen casi todos los modelos organizativos imaginables.

En definitiva, la historia peruana ilustra bien lo expresado por J. Ph. Platteau: “Una estructura social y económica es siempre el producto de una serie de elecciones institucionales realizadas entre múltiples equilibrios posibles. Si hubiera sólo equilibrios institucionales únicos, no existiría espacio para la política, y es en realidad la constante búsqueda de soluciones únicas de equilibrio que hace que los economistas (incluyendo los adeptos de la nueva economía institucional) ignoran el rol de las factores políticos genuinos. La limitación de este tipo de análisis se hace todavía más evidente cuando adnitimos que instituciones son realidades multidimensionales que no pueden ser evaluadas solamente a partir de criterios de eficiencia económica estática. Otras propiedades, como aquellas ligadas a su potencialidad en términos de eficiencia dinámica, seguro contra el riesgo o estabilidad política, pueden revelarse más importantes que sus características de eficiencia estática.” (Platteau 1990: 162) 4 Los principales exponentes de esta escuela son Coase (1960), Alchian y Demsetz (1973). Véase Platteau

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Un derecho comunal o "general" sobre un recurso significa que los demás comuneros no pueden estar excluidos del derecho a usar este recurso. Es el caso, por ejemplo, de los pastos naturales, de las tierras de cultivo que estén en descanso, de los eriazos y del agua de riego. El problema radica en que la explotación de estos recursos por individuos provoca externalidades o costos sociales que no son asumidos (pagados) enteramente por los usuarios individuales. Entonces, como estos no deben asumir todas las consecuencias de sus acciones, no serán incentivados a manejar correctamente recursos comunales escasos El resultado será la sobreexplotación y el mal manejo, un aumento de los costos de transacción (litigios y disputas) entre los usuarios y problemas de comportamientos oportunistas ("polizones") pues nadie se siente personalmente responsable de la preservación de los recursos comunes. La privatización sería una solución evidente a estos problemas porque el derecho privado incentiva cada propietario a tomar en cuenta los costos. En otras palabras, los derechos de propiedad permiten internalizar las externalidades existentes en la agricultura5

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Si los recursos no son escasos su privatización no tiene mucho sentido porque las externalidades provocan pocos efectos negativos: poner más animales en una pradera no provoca su depredación, usar más agua de riego no significa que ésta escasee para los vecinos... En otras palabras, en una situación de recursos abundantes, los costos de establecer derechos privados pueden exceder sus beneficios, mientras que si los recursos son escasos los beneficios de la privatización aumentan porque el valor de estos recursos se incrementa. Ahora bien, un sistema de propiedad privada no sólo implica la posibilidad de excluir otros del uso de un recurso. sino el derecho de transferir (vender, comprar, alquilar e hipotecar) libremente este recurso en un mercado competitivo. Esto es importante porque el libre mercado permite que los recursos estén en las manos de las personas más capaces de explotarlos. Así, el mercado de tierras sería una institución fundamental para el desarrollo porque permite la eficiencia económica, es decir la maximización de la producción total. El mercado induciría la expansión de la agricultura comercial y el surgimiento de una clase de empresarios agrarios capaces de realizar inversiones de largo plazo cuando la seguridad de la propiedad privada garantiza que el fruto de sus esfuerzos no será captado por otros. Estos empresarios ya no detendrían la tierra por razones de prestigio social o de poder personal, y se adaptarían rápidamente a nuevas oportunidades tecnológicas y a cambios en las condiciones de mercado. El resultado sería una intensificación del uso de la tierra: más mano de obra y capital por unidad de superficie. De Soto resume de la siguiente manera estos argumentos:

“Entonces, a diferencia de lo que comúnmente se cree en América-Latina, la importancia económica de los derechos de propiedad no reside en proveer medios egoístas. para beneficio exclusivo de sus titulares, sino en proporcionarles incentivos suficientes para que le agreguen valor a los recursos, invirtiendo, innovando o combinándolos productivamente para la prosperidad v progreso de toda la comunidad.” (De Soto 1986: 226)

Como las inversiones agrícolas dependen crucialmente del crédito, es indispensable que pueda desarrollarse una oferta adecuada de medios financieros. Esto sería posible en la medida en la cual la tierra puede servir de garantía al crédito, es decir si puede ser libremente hipotecada. Evidentemente, la internalización de las externalidades puede realizarse también en un sistema 1990: 94. En el Perú estas tesis han sido. popularizadas por De Soto (1986). 5 El propietario de una pradera tiene un interés muy directo en no sobreexplotarla: el dueño de una parcela será incentivado a conservar los suelos si sabe que él es el único beneficiario de sus inversiones conservacionistas; el propietario de una fuente de agua (un pozo por ejemplo) tenderá a usar racionalmente el riego...

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comunal tradicional, a través de reglamentos, normas y sanciones6. El establecimiento de derechos privados no es la única alternativa posible a los problemas de manejo de recursos colectivos. Los proponentes de la teoría del derecho de propiedad argumentan que la solución comunal implica normalmente costos de transacción elevados, o por lo menos más altos que aquellos ligados a la aplicación de los derechos privados de propiedad. Otra desventaja del sistema comunal sería que limita la concentración de tierra y por lo tanto la posibilidad de generar un excedente. O cuando este excedente existe, la comunidad impondría sistemas redistributivos que impedirían que sea reinvertido en la agricultura. Además el control comunal sobre el uso de la tierra no ofrecería una libertad y/o seguridad suficiente al productor. En consecuencia los incentivos a invertir serían bajos y los sistemas de cultivo demasiado extensivos7

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En definitiva, el pleno derecho a la propiedad privada y un mercado de tierras libre y competitivo serían condiciones indispensables del desarrollo agrícola allá donde la presión sobre la tierra es fuerte, porque serían instituciones más eficientes que los sistemas alternativos, comunales o colectivos, incapaces de superar a un costo razonable los problemas ligados a la explotación de recursos comunes. Si existe tan a menudo una brecha importante entre los sistemas existentes de tenencia de la tierra y las necesidades de establecer derechos privados de propiedad, esto se debe a factores sociales y políticos que frenarían el desarrollo en lugar de incentivarlo. Por lo tanto el papel del Estado es fundamental para generalizar la propiedad individual e incentivar la creación de un mercado de tierras. Para muchos este papel es tan evidente que a menudo organizaciones internacionales como el Banco Mundial o el FMI ligan su apoyo financiero a la implementación de políticas de este tipo8

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En esta perspectiva sería evidente que el régimen legal de las comunidades campesinas peruanas resultaría típicamente de una errónea política que conduciría a un desfase entre el sistema de tenencia de la tierra y las necesidades de desarrollo. Aún si estas comunidades son poco importantes desde el punto dé vista económico, su desaparición aumentaría el bienestar colectivo. El sistema comunal de propiedad se caracterizaría por un alto nivel de litigios sobre la propiedad, por una inversión insuficiente debido a la falta de seguridad en la posesión, por una escasez generalizada de crédito debido á la falta de garantía (es decir de títulos individuales de propiedad) y por una escasa eficiencia dinámica debido a la ausencia de un mercado de tierras. Además se esperaría un uso ineficaz de los recursos colectivos. En breve las comunidades serían instituciones ineficientes. Mutatis mutandis la misma conclusión podría aplicarse a cualquier otro sistema asociativo.

UNA EVALUACION CRITICA

Veamos ahora las principales críticas a la teoría según la cual el control sobre el acceso a la tierra (la propiedad colectiva) y la regulación de muchas decisiones productivas de la familia por parte de la comunidad, son un freno importante al aumento de la producción de la productividad de la tierra. Una primera serie de críticas concierne las ventajas respectivas de los sistemas comunales por un lado y de propiedad individual por el otro. Veremos que las ventajas de la propiedad privada son frecuentemente exageradas. Un segundo tipo de crítica apunta a cuestionar (o por lo menos relativizar) un dogma fundamental: aquel que pretende que en todas circunstancias el mercado es el mejor mecanismo de asignación de recursos escasos. Aquí nos interesa comparar, en el caso de los Andes peruanos, un sistema de pequeña propiedad individual donde cada propietario tiene el derecho de vender. hipotecar y arrendar libremente sus

6 Una comunidad puede limitar el número de animales que pastan en las praderas colectivas, puede establecer turnos de agua, obligar a sus miembros a participar en trabajos de conservación y mejoramiento de recursos, etc. 7 Cotlear (1989: 65-67) por ejemplo intenta mostrar que un sistema de turnos regulado comunalmente frena la adopción de nuevas tecnologías. 8 Véase Platteau (1990) que reseña los principales estudios sobre este tema realizados por el Banco Mundial en Africa. Estas políticas han sido sistemáticamente aplicadas en varios países de América Central y del Sur.

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tierras, con un sistema comunal de tenencia donde la tierra es de propiedad colectiva y de uso individual. Como los comuneros no pueden tener títulos individuales de propiedad, el mercado de compra / venta de tierras se ve fuertemente limitado, tanto legal como realmente. Además la comunidad puede imponer reglas que restringen el uso de las tierras poseídas individualmente porque dispone de una amplia autonomía interna. Sin embargo, estas reglas varían tanto de una comunidad a la otra que es imposible -dibujar un cuadro más preciso del sistema comunal de tenencia que, en la práctica, es muy determinado por las condiciones locales. Desde luego el énfasis será puesto sobre los problemas ligados al mercado de tierras para contrastar la situación de existencia de este mercado con aquella en que es casi inexistente (sistema comunal)9

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1. Control-comunal versus propiedad individual . 1.1. La internalización de los costos La propiedad privada no incentiva el dueño de una parcela a controlar (internalizar) todas las externalidades ligadas a la producción. En otras palabras, los propietarios individuales no tienen interés en tomar en cuenta todos los efectos negativos que sus decisiones pueden provocar sobre la producción de los demás propietarios. Esto es particularmente evidente en el caso del manejo del agua de riego, del control del ganado y aquel de las plagas y enfermedades10. Si bien la propiedad privada permite internalizar algunas externalidades - pues su costo recae sobre el propietario individual en lugar de ser asumido por la colectividad - no es un sistema de tenencia "generalmente superior" en términos económicos. No resuelve el problema de los numerosos bienes colectivos que, por diversas razones, no pueden ser privatizados a un costo aceptable11

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En conclusión, si bien encontramos numerosos casos de mal manejo de recursos colectivos (los pastos naturales, por ejemplo), de adopción insuficiente de ciertas tecnologías y de deficiente creación de nuevas infraestructuras, no es evidente que la generalización de la propiedad privada pueda solucionar esos problemas. Bien al contrario, vale la pena explorar la hipótesis opuesta, vale decir si las comunidades no serían precisamente una respuesta a la necesidad de internalizar externalidades, reducir conflictos y riesgos, manejar recursos colectivos. 1.2. El reconocimiento de los derechos individuales A menudo se considera que los sistemas tenencia son demasiado rígidos y se adaptan difícilmente a nuevas necesidades provocadas por un aumento de la presión sobre los recursos. En realidad estos sistemas son muy heterogéneos. Como ya la explicaba Boserup:

«...diferentes sistemas de uso de la tierra pueden coexistir durante siglos o más en un mismo distrito o territorio comunal. De la misma manera coexisten diferentes sistemas de tenencia. Por ejemplo, parte de la tierra de una aldea, cultivada intensivamente, puede estar sujeta a derechos permanentes de familias particulares, o estas tierras pueden haberse convertido en la propiedad privada de estas familias, mientras que tierras cultivadas más extensivamente estarán todavía a la libre disposición de

9 No abordaremos aquí el problema de la eficacia de las reglas comunales, es decir aquel del funcionamiento interno de las comunidades. Es evidente que las normas o reglamentos de determinadas comunidades pueden ser ineficientes, en el sentido que removiéndolos o al contrario imponiendo reglas más estrictas, se podría aumentar el producto total y el bienestar del grupo. 10 En una agricultura de laderas un mal manejo del riego provoca facilmente inundaciones o erosión en parcelas ubicadas más abajo. Un uso excesivo de agua a partir de pozos individuales baja el nivel de la napa freática y afecta la capacidad de regar de todos (los pozos pueden ser privatizados, pero la napa freática sigue siendo un bien colectivo). Un propietario de ganado tiene poco interés en evitar que sus animales dañen los cultivos ajenos. De la misma manera, un control excesivo o insuficiente de plagas y enfermedades de las plantas puede envenenar el medie ambiente o, al contrario, infestarlo. 11 En las comunidades andinas es el caso dei agua de riego, de muchos pastizales y de la gran mayoría de las infraestructuras destinadas a intensificar la agricultura. El manejo de un espacio agrícola abierto (no cercado) exige también una coordinación entre productores y un cierto centrol comunal sobre las decisiones individuales. Véase Kervyn 1989.

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cualquier familia que posee derechos generales de cultivo en la aldea. Esta coexistencia de sistemas de tenencia se conoce en la historia agraria de Europa y se encuentra en países subdesarrollados en el mundo entero.» (Boserup 1965: 85)

La heterogeneidad se acompaña por una flexibilidad de las instituciones comunales que permite una adaptación relativamente rápida a cambios demográficos u otros. Como las comunidades son instituciones pequeñas y autónomas, responden más fácilmente a demandas por mayores derechos individuales y particularmente por el derecho de cultivar parcelas específicas (derecho de posesión). Esto lo muestra la historia de los sistemas de tenencia en las comunidades que no son ninguna excepción a la evolución descrita por Boserup12

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1.3. La seguridad de la posesión El aumento de la presión sobre la tierra sin duda incrementa los litigios y la demanda por derechos más seguros. Sin embargo el sistema comunal de tenencia de la tierra es a menudo más apto a ofrecer esta mayor seguridad que un sistema alternativo de propiedad individual. En efecto, los campesinos están interesados en la seguridad de la posesión de la tierra, más que en un título formal de propiedad individual. En otras palabras, lo que importa es la capacidad de obtener un derecho a cultivar una parcela particular y de hacerlo respetar. Ya vimos que este derecho era más fácilmente reconocido en instituciones pequeñas y flexibles. Pero luego debe ser mantenido. Ahora bien, en un sistema comunal este derecho está garantizado por el grupo al cual pertenece el campesino, mientras que los títulos individuales de propiedad están garantizados por el Estado. En países como el Perú, los segundos son mucho menos eficaces que los primeros porque el Estado tiene menos capacidad que la comunidad de hacer respetar la posesión individual. En efecto, el poder judicial está expuesto a tanta corrupción y manipulación que el pequeño propietario tiene poca seguridad que sus derechos serán efectivamente reconocidos13

, es decir mantenidos y defendidos. Además, el costo del acceso al sistema judicial formal le resulta prohibitivo.

Luego, la acción colectiva a nivel comunal es la única manera de defenderse contra el asedio de medianos propietarios, hacendados u otras comunidades. Esta defensa común ha permitido la sobrevivencia de las comunidades a lo largo de su historia y lo sigue garantizando hoy – a pesar de las leyes que protegen las comunidades -- porque las instituciones del Estado son débiles y el poder político inestable, porque las orientaciones de la política agraria pueden cambiar rápida y radicalmente, y porque al nivel del poder local la correlación de fuerzas favorece raras veces a los campesinos comuneros. Son pocas las comunidades que no han tenido - o tienen - un juicio sobre tierras y linderos, y saben que no podrían enfrentar el costo de los juicios si no pudieran compartirlo entre todos los miembros de la comunidad14. La necesidad de defender colectivamente la posesión individual de la tierra es probablemente el principal factor que explica la rápida proliferación de comunidades campesinas en el Perú15

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Finalmente, el sistema comunal de tenencia permite resolver los conflictos internos sobre posesión a un costo casi nulo para el Estado, pues las asambleas comunales resuelven la mayoría de los pleitos entre comuneros sin recurrir al sistema judicial formal. Esta forma de justicia ofrece una

12 Otros ejemplos de esta flexibilidad se encuentran en los cambios en las normas de alternancia entre agricultura y pastoreo, en las reglas de herencia, en los sistemas de distribución del agua de riego. 13 Este mismo problema lo enfrentan los "informales" urbanos estudiados por De Soto que describe las alternativas utilizadas para hacer respetar contratos cuando no es posible apelar a las instituciones del Estado. Una de las alternativas es la constitución de entidades comunales en las ciudades. Véase De Soto 1986: 211 y ss. 14 Las defensas judiciales son en realidad bienes colectivos importantes en comunidades andinas y sus economías de escala son tan altas que la privatización total de la tierra podría resultar desastrosa para los campesinos. 15 Esta necesidad es tan fuerte que, preguntados si quieren pertenecer a una comunidad y por qué, los comuneros casi siempre responden que si, porque la comunidad ofrece la seguridad del acceso a la tierra, Véase CEDEP Ayllu: Encuesta en lo organizativo", inédito 1986, y Hopkins et.al. 1990.

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mayor garantía de equidad y un costo privado bien bajo16

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1.4. El costo del catastro rural Generalizar la propiedad privada de la tierra significa establecer un catastro rural, entregar títulos de propiedad a millones de campesinos sobre mucho más millones de parcelas dispersas17 y poner permanentemente al día el catastro en función de las transacciones realizadas. En las regiones andinas esta tarea es simplemente irrealizable debido a su costo en mano de obra, en tiempo y en dinero18. Luego, aún allá donde existe un catastro, éste se vuelve rápidamente obsoleto – y en consecuencia no sólo inútil sino nefasto – si no se registra los cambios en la propiedad, operación que depende tanto de la capacidad de la administración como de la voluntad de los agricultores19. Como a menudo ambos fallan, el catastro rural y los títulos de propiedad son insuficientes para garantizar la seguridad de la tenencia en el mediano - largo plazo. Por estas razones, soluciones alternativas consistente, como en el Perú, en titulaciones colectivas de comunidades - y no titulaciones individuales dentro de comunidades - son probablemente más adaptadas a la realidad de muchas regiones de países subdesarrollados20

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1.5. El crédito rural Según la teoría del derecho de propiedad, la tenencia colectiva desincentiva la inversión individual por falta de seguridad sobre la posesión y porque esta inversión depende de una oferta dinámica de crédito, oferta que se desarrolla solamente si la tierra puede ser hipotecada, vale decir si es de propiedad privada. Ya notamos que en el caso de las comunidades andinas la propiedad colectiva ofrece más seguridad individual y no menos como generalmente se postula. Por lo tanto este sistema incentivaría la inversión privada, por lo menos sobre las tierras sujetas a derechos permanentes de cultivo. Sin embargo, todos los estudios económicos realizados en comunidades campesinas subrayan la

16 En 1987, en el debate sobre la ley de comunidades en el parlamento, se discutió la creación de juzgados comunales. Esta idea fue abandonada en el texto definitivo, por temor a una "excesiva' independencia de las comunidades. Véase Eguren 1989: 40-41. 17 En los Andes peruanos una familia posee frecuentemente más de l5 parcelas dispersas y raras veces esta cifra baja de seis. 18 La burocracia actual del Ministerio de Agricultura, pletórica según muchos, tiene apenas la capacidad de extender títulos de propiedad colectivos a algunas centenares de comunidades por año. En 105 años 70, el enorme esfuerzo administrativo que demandó la reforma agraria significó, durante 10 años, el casi abandono de las otras labores del Ministerio y en particular de las tareas de extensión. 19 En América Central algunos gobiernos lograron extender títulos de propiedad a una mayoría de campesinos minifundistas. A los pocos años esta política, acogida con entusiasmo por los agricultores, se había vuelto inútil porque estos descuidaron de notificar las transacciones realizadas y volvieron al derecho consuetudinario. Para una descripción de estos problemas en la India - país que enfrenta una escasez de tierras mucho mas aguda y desde mucha más tiempo que el Perú - véase Wadhwa 1989. Para una primera evaluación de la política de titulación en Chile, véase C.D. Scott 1989. 20 Además, establecer un catastro rural completo es un proceso socialmente muy delicado. A lo largo de la historia colonial y republicana las sucesivas "composiciones" de tierras, teóricamente destinadas a garantizar la propiedad, a acabar con los litigios y a proteger los Indios -véase por ejemplo la Cédula de 1591 de Felipe II (o 'legislación del Pardo") citada en Piel 1975: 157-, dieran lugar a un sinnúmero de expoliaciones de los sectores más pobres y menos capaces de hacer respetar sus derechos: las comunidades campesinas. A la inversa, la reforma agraria peruana, entre 1969 y 1979, se realizó a costa de un arbitraje sistemático del Estado contra lo propietarios afectados. Sin esta actitud arbitraria que consistía en anular, a menudo en violación de la propia ley, casi todos los recursos legales presentados por estos, es muy probable que los efectos de la reforma hubieran sido muy poco significativos. Recordamos que la reforma fue realizada por una dictadura militar en buena parte abrigada de las presiones de los poderes rurales tradicionales. En lo general, la entrega de títulos legales de propiedad, a la vez que aumenta la seguridad de la tenencia, provoca conflictos sobre linderos, que se resuelven en favor de los sectores políticamente dominantes, es decir, en la mayoría de los casos., de los más ricos.

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baja inversión en la agricultura minifundista y lo relacionan, no con la inseguridad de la tenencia, sino con la pobreza de estas economías, es decir con su escasa capacidad de acumulación (Figueroa 1981). En este caso la falta de capital sería un cuello de botella importante para el desarrollo. ¿La pequeña propiedad individual podría incentivar un nivel "adecuado" de oferta de crédito? No necesariamente, por dos razones. En primer lugar, porque la mayor parte de las inversiones que aumentan la productividad de la tierra (terrazas, canales, reservorios, etc.) no pueden ser financiadas por el crédito bancario. Y en segundo lugar, porque estos créditos no se dirigen hacia los minifundistas, pues los costos de transacción (costos fijos) de los créditos formales (bancarios) son muy altos, tanto para los prestatarios (trámites) como para los prestamistas (control y seguimiento) (Landman 1984), lo que significa que existen importantes economías de escala en esta actividad y que el prestar montos pequeños a minifundistas individuales resulta fácilmente antieconómico, muy independientemente del problema de la seguridad del reembolso. En definitiva, la relación entre la oferta de crédito y los títulos de propiedad es cierta allá donde el precio de la tierra es alto, donde el tamaño de las propiedades es mediano y donde no existen alternativas a la garantía hipotecaria. En las zonas de minifundio de la Sierra estas condiciones no están todas cumplidas. 1.6. La eficiencia: enfoque global y dinámico El sistema comunal de tenencia frenaría la inversión privada porque la comunidad regula muchas decisiones productivas individuales. Se argumenta, por ejemplo, que un sistema de turnos controlados comunalmente limita la intensificación de la agricultura porque si un individuo quiere cultivar una parcela ubicada en una zona en descanso (zona de pastoreo colectivo), su cosecha será destruida por el ganado de los demás comuneros. Mas generalmente, como lo expresa Cotlear:

«El descanso regulado comunalmente implica la imposición de regulaciones rígidas que permiten la coordinación eficiente de productores individuales con procesos de producción muy similares, es decir con intensidades, rotaciones de cultivo y técnicas similares para el cultivo de cada producto. Por el contrario, la introducción de la tecnología moderna conduce a un período de mayor diferenciación de los procesos de producción. Una vez que se introduce la tecnología moderna, la coordinación ya no se puede basar en la repetición individual de los mismos procesos de producción, ya que ellos difieren entre una y otra familia.» (Cotlear 1989: 67)

En realidad, el sistema de turnos que hace alternar los cultivos individuales y el pastoreo colectivo sobre la misma tierra pero en tiempos distintos, se parece a esos juegos de coordinación cuya solución implica la adopción de una regla comúnmente aceptada21

21 Piense, por ejemplo, en el cruce de dos calles. Si dos vehículos llegan al mismo tiempo al cruce por dos calles distintas, la solución del juego exige que uno tenga prioridad sobre el otro. La regla puede consistir en un derecho de prioridad o en un semáforo. Sin embargo, acatar la luz roja del semáforo puede reducir la producción privada (y total), por ejemplo si es importante que el conductor de un vehículo llegue rápidamente a su destino y si cruzar la calle a pesar de la luz roja no provoca un accidente ni es sancionado. No por esto concluiremos que hay que suprimir los semáforos c suprimir las sanciones. Pero, si por otro lado la regla no cambia - por ejemplo si la luz del semáforo queda verde 3 minutos y roja durante el mismo tiempo - mientras que el tránsito aumenta mucho por una calle y disminuye por la otra, el reglamento se vuelve ineficiente: el tránsito seria más fluido si la luz fuera verde 4 minutos y roja durante 2.

. Nadie niega la necesidad de la regla, aún si restringe la libertad individual y si puede causar una reducción de la producción privada, porque asegura un nivel mayor de bienestar colectivo: en este caso una eficaz alternancia entre cultivos individuales y pastoreo colectivo. El análisis económico, cuando compara arreglos sociales alternativos, debe comparar el producto social total - la producción agrícola más la producción ganadera - de cada arreglo (Coase 1960: 34). Luego, más que la eficiencia estática, el análisis debe enfocar la eficiencia dinámica del sistema: si un cambio en el estado de la naturaleza (un aumento de la presión sobre la tierra, por ejemplo) conduce o no a un cambio de la regla y en qué dirección. Cotlear explica precisamente que el sistema de turnos es dinámicamente eficiente,

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es decir que los tiempos de descanso tienden a disminuir cuando la presión sobre la tierra aumenta. Entonces,. si bien es posible encontrar casos de ineficiencia estática en las regulaciones comunales, estas parecen ser eficientes en el más largo plazo porque se adaptan (aunque con un cierto retraso) a nuevas necesidades de las familias comuneras. 1.7. El mercado de alquileres En teoría, aún si no existe un mercado formal de compraventa de tierras, buena parte de las ineficiencias en la asignación de recursos podrían ser eliminadas por un mercado de alquileres de tierras. Pero el desarrollo de este mercado se vería limitado por la presión ejercida por la comunidad para que la tierra sea de quien la trabaja. En otras palabras, las comunidades no ofrecerían una garantía suficiente de seguridad a los contratos de arriendo. Por esta razón, el necesario desarrollo de este mercado pasaría por la generalización de la propiedad privada individual. En casi todas las comunidades existen "mercados" de alquiler. Según las regiones, entre el 3 y .el 20% de las tierras cultivadas en comunidades estarían alquiladas bajo una u otra forma22

(Gonzales 1984: 86, Cotlear 1989: 104). Según estos estudios, el alquiler de tierras no dependería de la cantidad poseida (los "ricos" no alquilan a los "pobres"), sino de otros factores: la oferta de tierra provendría principalmente de los migrantes, de los ancianos y viudas (Cotlear 1989: 106).

En breve, es difícil decir si la existencia de títulos individuales dinamizaría o no el mercado dé alquileres. Pero más importante, los arriendos no sirven para dar acceso a la tierra a quienes no la poseen, sino a adecuar la cantidad cultivada a la capacidad física y monetaria de trabajarla. En otras palabras, el mercado de alquileres no tendería a reducir las desigualdades en su posesión, sino, más bien, en reenforzarlas. Si bien los sistemas comunales no parecen crear inseguridades particulares en los contratos de arriendo, pueden contribuir a segmentar el mercado. Así, en la zona de Pisac, por ejemplo, varias comunidades prohíben explícitamente el arriendo a personas extrañas por temor a que la tierra caiga en manos ajenas a la comunidad.

2. El mercado como asignador de recursos escasos

La doctrina tradicional sobre el papel del mercado supone la superioridad de la pequeña agricultura sobre la grande. Como lo expresa Lipton:

«La pequeña agricultura familiar utiliza más trabajo y desde luego produce mayores niveles de producto a partir de determinados insumos de tierra y capital. De esta manera ahorra lo que escasea en un país pobre (tierra y capital), usa lo que sobra (trabajo) y produce más bienes necesarios (alimentos).» (Lipton 1974: 303-4)

Esta mayor eficiencia de la pequeña agricultura se basa sobre la relación inversa, comúnmente observada, entre el tamaño de la finca y la productividad de la tierra23

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Si la pequeña propiedad es realmente superior, entonces un mercado competitivo de tierra generalizaría el minifundio porque los grandes propietarios tendrían un claro interés en vender o arrendar sus tierras a los pequeños24

22 Las formas más comunes son la renta fija en dinero, en productos, o la aparcería ("al partir') que a su vez puede tomar muchas modalidades distintas.

. De esta manera los pequeños se "comerían" los grandes y el libre mercado de la tierra no solamente resolvería el problema de la eficiencia, sino también aquel de la equidad.

23 No retomamos aquí los argumentos del debate sobre la relación inversa, Un análisis actualizado y critico de éste se encuentra en Platteau 1990 cap. III, 24 Porque en un mercado competitivo la renta así obtenida será superior a la ganancia proviniendo del cultivo de la tierra por el mismo gran propietario.

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Veamos las principales críticas a esta teoría. 2.1. Libre mercado y concentración de tierras En la realidad ocurre a menudo todo lo contrario: los grandes se comen los pequeños. En otras palabras, la apertura del mercado de tierras provoca normalmente una concentración de este recurso cuando la presión sobre la tierra es fuerte. Esto es un fenómeno observado en todos las épocas y continentes, y se puede deber a las economías de escala en la agricultura, a las diferencias en características personales (fuerza física, aversión al riesgo, empeño, inteligencia, etc.) entre campesinos que comparten los mismos tipos de recursos y de conocimientos técnicos25

(Putterman 1983: 85) y a las características particulares del recurso tierra.

En efecto, el mercado de la tierra raras veces funciona como aquel de otros bienes. Una primera razón proviene de que tanto los demandantes como los ofertantes de tierra tienen motivaciones que en muchos aspectos se apartan de la simple necesidad de asignar y utilizar recursos productivos. Del lado de la demanda, la tierra es vista a menudo más como una fuente de seguridad, de prestigio, de poder, o de especulación que como un activo productivo. Por lo tanto, el libre mercado no tiende necesariamente a asignar la tierra a aquel más capaz de cultivarla, sino a las personas más capaces de realizar sus aspiraciones sociales, políticas o especulativas. La historia rural peruana muestra múltiples ejemplos de procesos de concentración de tierras en manos de propietarios ausentes que tienen muy pocos intereses en poseer una hacienda solamente por razones productivas26

.

Del lado de la oferta, las ventas de tierras que pertenecen a campesinos se realizan más a menudo por razones de apuro que para asignar el producto de la venta a un uso más productivo. El endeudamiento se convierte así en un mecanismo directo de acumulación de tierras27

. Las ventas por apuro, que sean éstas directas o vía el endeudamiento, crecen considerablemente cuando los agricultores monetarizan rápidamente sus economías, cuando el aumento de la presión sobre la tierra conduce a una "crisis ganadera" - es decir cuando el ganado ya deja en parte de jugar su rol de "colchón protector" contra los diversos riesgos a los cuales están expuestos las familias campesinas -, cuando la evolución de los precios relativos es desfavorable a la pequeña agricultura y/o si los precios agrícolas fluctúan mucho en el corto plazo (Platteau 1990: 166-171). Como estos tres fenómenos están ocurriendo simultáneamente en la mayoría de las zonas campesinas de la sierra peruana, es muy probable que si los pequeños agricultores pudieran hipotecar o vender sus tierras más libremente, asistiríamos a un proceso de concentración de la propiedad debido a ventas forzadas.

Estos comportamientos y motivaciones explican que diferentes clases sociales tengan posiciones a menudo antagónicas sobre la cuestión de la apertura del mercado de tierras. Tal como lo ilustró el debate peruano de 1987 sobre el estatuto de comunidades campesinas, este tipo de política es generalmente resistido por los pequeños campesinos que tienen todas las de perder en un

25 Véase por ejemplo los resultados de las investigaciones de Cotlear (1989) y de Figueroa (1986). 26 Véase por ejemplo Glave y Remy (1983) para el caso de las haciendas de Ollantaytambo (Cusco) entre las siglos XVI y XIX. Un estudio sobre las haciendas de la región del Cusco (Antapampa y Valle Sagrado de los Incas) en las décadas de 1960 y 70 muestra que todavía muy pocos hacendados consideraban sus tierras sólo como un activo productivo (Gonzáles y Kervyn 1987). Cuando, en 1981, el gobierno de Belaunde intentó liberalizar el mercado de tierras, el resultado, en la región del Cusco, fue un fuerte aumento de las compra-ventas especulativas y del ausentismo (Véase Fonseca 1986 para una descripción de los efectos de la liberalización del mercado de tierra en la provincia de Paucartambo - Cusco). Para múltiples ejemplos africanas sobre la función de la tierra, véase Platteau 1990. 27 Este fenómeno parece universal y también muy antiguo. Por ejemplo, en 1900 las autoridades inglesas tuvieron que pasar una ley prohibiendo, en el Punjab (India), la compra de tierras por parte de los prestamistas rurales para limitar el acaparamiento de tierras en manos de una clase no agrícola (Hamid 1982).

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mercado libre, mientras es promovido por los grupos sociales más pudientes que ven en la adquisición de tierras una oportunidad para promover o consolidar su poder social, político y económico. En estas condiciones es poco probable que los pequeños agricultores obligados a vender sus tierras sean globalmente más ineficientes que los compradores. La adquisición de tierras puede depender mucho más de recursos acumulados y de motivaciones extraeconómicas que de la capacidad de explotarlas eficazmente. Una segunda razón que imposibilita analizar el mercado de tierras como aquel de cualquier otro bien, proviene de que su eficiencia depende crucialmente del funcionamiento de otros mercados y en particular del mercado de crédito. En efecto, uno de los resultados de la teoría del bienestar es el "teorema del segundo óptimo" que muestra que si las imperfecciones en el mercado de tierras van acompañadas por distorsiones en los mercados de crédito o de mano de obra, establecer la libre competencia en el primero solamente puede muy bien reducir el bienestar en vez de aumentarlo (Toye 1987: 73-74). 2.2. Los costos sociales del libre mercado de tierras Si bien muchos aceptarán fácilmente la relación de causalidad entre el 'libre mercado de tierras y las desigualdades en su distribución, se puede argumentar que esta desigualdad no importa (puede ser socialmente beneficiosa) por dos razones. Primero porque la concentración de la propiedad sería normalmente compensada por el arriendo de tierras, allá donde la pequeña explotación es más eficiente que la grande. En otras palabras, la concentración de la propiedad, en un libre mercado, podría coexistir con la atomización de las explotaciones: la equidad en la distribución de los recursos estaría desligada del problema de la eficiencia en la producción. En segundo lugar, si el libre mercado provoca también la concentración de las explotaciones, el proletariado agrícola así creado (los campesinos desposeídos de sus tierras) viviría mejor en base a su salario que en base a unas cuantas parcelitas mal explotadas. Veamos estos argumentos. La apertura de un mercado de tierras puede provocar tres tipos de ineficiencias o costos sociales: Una ineficiente asignación de mano de obra (el subempleo agrícola); un aumento de la inseguridad alimentaria; una disminución de la producción en el largo plazo cuando el proceso de concentración de tierras provoca importantes conflictos sociales. Veamos estos mecanismos uno por uno. a) El subempleo La concentración de tierras provoca el subempleo en las zonas rurales - uso ineficiente de la mano de obra - si la distribución inicial de los recursos (problema de la equidad) está ligada a su uso productivo (problema de la eficiencia), es decir si el mercado de arriendo no compensa la desigualdad en la posesión de tierras - si la desigualdad en la posesión se traduce por una desigualdad en la explotación -, y si la gran agricultura usa sistemáticamente menos mano de obra y más capital allá donde la primera abunda y el segundo escasea. Los grandes propietarios no arriendan sus tierras a los pequeños hasta homogeneizar el tamaño de las explotaciones agrícolas debido a las imperfecciones en los mercados de seguro y de mano de obra. Por otro lado, el mayor costo efectivo de la mano de obra en la gran explotación, que explica la relación inversa entre el tamaño de la finca y la productividad de la tierra, provoca un uso ineficiente de la mano de obra y un nivel menor de producción que en la pequeña explotación familiar, salvo si el latifundio. utiliza mucho capital, en cual caso el costo social será elevado (Abhijit Sen 1981 a y b). En breve, el uso final de la tierra (el problema de la eficiencia) está conectado con su distribución inicial (el problema de la equidad): una sociedad rural muy desigual no es equitativa ni eficiente.

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b) El costo de la inseguridad alimentaria Cuando la expansión de la gran propiedad convierte los campesinos en proletarios, estos, aún si su ingreso total no disminuye, sufren un aumento en la inseguridad de su alimentación por dos razones. En primer lugar, deben ahora comprar en el mercado lo que antes producían en sus chacras para su autoconsumo, y lo compran muy probablemente a un precio mayor a lo que les cuesta producirlo ellos mismos28. Una concentración de la tierra, aún cuando provoca un aumento del valor total de la producción29

, trae simultáneamente una reducción de la cantidad de proteínas y calorías disponibles para los sectores más pobres de la población (Platteau 1990: 173).

En segundo lugar, cuando pierden el derecho a la tierra, los campesinos están mucho más expuestos a los riesgos de mercado porque pierden los colchones protectores (tierra, ganado, relaciones sociales...) que suelen atenuar los efectos de violentos cambios de precios o de clima (A.K. Sen 1981)30

.

c) Disminución del producto en el largo plazo. En una sociedad en la cual la tierra constituye mucho más que un simple factor productivo, la legitimidad de un cierto sistema de tenencia, tal como es percebida por la población rural, tiene una importancia enorme porque condiciona los comportamientos humanos. En efecto, los comportamientos individuales no son solamente guiados por fríos cálculos de costos y beneficios, sino fundamentalmente «...estructurados por un conjunto de costumbres, normas y valores inculcados desde la infancia y que reflejan las percepciones o racionalizaciones del mundo en la sociedad o grupo social al cual pertenece el individuo.» (Platteau 1990: 175). Así, «fuertes códigos éticos y morales de una sociedad son el cemento de la estabilidad social que hace viable un sistema económico.» (North 1981: 47). La obligación de respetar u obtener una cierta legitimidad social explica muchos aspectos de la historia rural peruana, desde el aprovechamiento, por los colonizadores españoles, de ciertas instituciones incaicas (como la mita, los yanaconas o las "tierras personales de los Incas"), hasta el sistema de la hacienda serrana tradicional que descansaba sobre complejos sistemas de solidaridad y reciprocidad31. De la misma manera, la ruptura de esta legitimidad explica muchas rebeliones campesinas y permite entender porque, en los ojos de los colonizadores, los indígenas peruanos pasaron en pocas décadas de "constructores de imperios" a "indios alcohólicos, pasivos, ociosos y mentirosos"32

28 Varias investigaciones muestran que los campesinos no maximizan su ingreso neto, es decir que no sustituyen totalmente cultivos de autoconsumo poco rentables por cultivos comerciales más rentables porque son aversos al riesgo y tratan de maximizar su seguridad alimentaria. aún a costa de un ingreso menor. Véase por ejemplo Kervyn et al. 1982, Rudra 1934, Figueroa 1986. Además, se ha demostrado que en épocas de crisis económicas, es decir de fuertes fluctuaciones de los precios relativos entre productos alimenticios industriales (el arroz, por ejemplo) y de 'mercado restringido' (la papa o el maíz), los campesinas usaban mucho la posibilidad de canjear proteínas caras contra proteínas baratas o, al contrario, de replegarse sobre el consumo propio. Así, la producción propia, por muy pequeña que sea, es un elemento muy importante de la sobrevivencia campesina. Véase Blum 1990.

. Más recientemente, el temor a

29 La gran agricultura, contrariamente a la pequeña, suele especializarse en los productos más rentables en los mercados nacionales o internacionales, en detrimento de los productos para mercados restringidos consumidas por los más pobres. 30 La relativa igualitaria distribución de la tierra y la importancia de las comunidades en los Andes peruanos explican probablemente que las catástrofes climáticas que asolan periódicamente ésta región (como la sequía de 1990) no desemboquen en mayores hambrunas en las zonas rurales. 31 “....la hacienda tradicional difundía un paternalismo extremo que justificaba el sistema de dominación económica; del hacendado venía no solamente lo malo, sino también todo lo bueno que podía succeder. El era verdaderamente el 'papá' que otorgaba castigos y recompensas y cuya autoridad, de orden natural, no podía ser discutida, El campesino se veía encerrado en un mundo coherente del cual toda salida parecía imposible.” (Gonzales y Kervyn 1987: 105-106). 32 Nathan Wachtel (1971) explica bien como la ruptura del orden social y cultural prehispánico provocado por la conquista no fue acompañado por una legitimización simultánea del nuevo orden impuesto por los Españoles, y que hubiera permitido la integración de los indígenas a las colonias. En vez de esto se constituyó una sociedad dual caracterizada por esporádicos actos de rechazo violento por parte de los 'vencidos", pero en

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las reacciones sociales de campesinos que podrían considerarse expoliados de sus tierras, explican muchas acciones gubernamentales en favor de las comunidades campesinas. En general, como lo han experimentado algunos hacendados en el pasado y medianos propietarios actuales, cuando un sistema de tenencia no es socialmente legitimado, los costos de transacción ligados a la violación de las normas tradicionales pueden ser tan altos que cualquier agricultura rentable se vuelve imposible o por lo menos difícil porque enfrenta la oposición activa o pasiva de los campesinos33. En este caso el proceso de concentración de tierras puede muy bien llevar a una disminución de la producción si no es legitimado por las normas sociales vigentes, salvo si la mano de obra puede ser perfectamente sustituida por capital34

.

CONCLUSIONES

Este artículo intentó resumir el debate entre los proponentes del libre mercado de tierras y las defensores de los sistemas asociativos de tenencia. Claramente, las teorías evolucionistas y del derecho de propiedad pecan de una visión demasiado mecanicista de la historia y exageran a la vez las virtudes del mercado y los defectos de los sistemas comunales. Esto se debe a que estas teorías no toman suficientemente en cuenta los aspectos globales y dinámicos del problema de la eficiencia institucional, y a que su análisis se restringe demasiado a lo económico sin dar un peso suficiente a los factores sociales y políticos que afectan las elecciones institucionales. Vimos en particular que comparando, en el caso del Perú, un sistema de pequeña propiedad individual con un sistema comunal, el segundo podía internalizar los costos de explotación de algunos recursos importantes, ofrecía una mayor seguridad a la posesión individual, constituía un sistema relativamente heterogéneo y flexible, podía aplicarse a un costo menor debido a las dificultades de establecer y mantener al día un catastro rural de la pequeña propiedad privada, y parecía eficiente del punto de vista dinámico. Por otro lado, el mercado de tierras no constituye una solución universal ni siempre óptima al problema de la ineficiencia. En un mundo rural caracterizado por un alto precio de la tierra, por importantes imperfecciones en los mercados de crédito, seguro y mano de obra, un libre mercado de tierras provoca normalmente un proceso de concentración de la propiedad que a su vez puede desembocar en una reducción del bienestar de los campesinos. En breve, no podemos separar el problema de la eficiencia (un usa óptimo de los recursos productivos) del problema de la equidad (la distribución de los recursos en una sociedad). Desde luego, facilitar el libre juego del mercado o, en este caso, crear un mercado de tierras, no es siempre ni necesariamente una buena medida de política económica. En la cuestión de la tenencia de la tierra no existen reglas universalmente válidas. Un sistema eficaz en una región puede ser inadecuado en otra35

la mayoría de las veces, por una resistencia pasiva que tomaba múltiples formas dentro de las cuales las más comunes eran la desconfianza (confundida con la pasividad) y el oportunismo (confundido con la mentira y el ocio).

. Esto implica que recomendaciones de política económica deben partir de un buen conocimiento de la realidad y las diferentes alternativas ser seriamente analizadas. Los principales parámetros a tomar en cuenta son los funcionamientos de los mercados de trabajo, crédito y seguro, los conflictos sobre la posesión de tierra, la seguridad de la tenencia, el valor y el significado social de la tierra, y la capacidad que tiene el resto de la economía de absorber mano

33 En este caso los costos de transacción no incluyen solamente el costo de contratar y controlar la mano de obra, sino también los robos, depredaciones y en general todas las actitudes hostiles que sufre un propietario inmerso en un medio social tenso. La historia peruana reciente abunda en ejemplos de esto, por ejemplo cuando la liquidación de las cooperativas en la década del 80 provocó expectativas entre los antiguos propietarios o entre funcionarios del Ministerio de Agricultura que pensaron convertirse en agricultores, pero que fueron rápidamente desilusionados por las reacciones campesinas. 34 En algunos casos el no respeto de esos mecanismos sociales ha conducido a guerras civiles y conflictos internacionales, como aquel entre Mauritania y Senegal en 1988. Véase Platteau 1990: 182-83. 35 Uno de los defectos de la reforma agraria peruana del 69 es el de haber aplicado un modelo uniforme de cooperativas en todo el territorio nacional, sin considerar las enormes diferencias existentes en tecnologías, relaciones de producción, educación, tradición, etc, Esta falta de flexibilidad resultó fatal en un mundo tan heterogéneo.

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de obra agrícola. Dentro de las alternativas, el sistema comunal que otorga una amplia autonomía a las comunidades campesinas para explotar y controlar sus recursos (al límite una comunidad puede decidir pasar a un sistema de plena propiedad individual), pero que reconoce la propiedad colectiva de la tierra aún cuando su uso es individual, ofrece varias ventajas que han sido relevadas. Constituye probablemente el sistema más adaptado, actualmente, a las necesidades del campesinado andino. En la Costa, la generalización de la propiedad individual y del libre mercado de tierras puede tener, a plazo, efectos positivos sobre la productividad y sobre las exportaciones, pero a la vez aumentar las desigualdades, reducir la seguridad alimentaria y el empleo. ¿El crecimiento de las exportaciones justifica una disminución del bienestar de los campesinos? Evidentemente, la respuesta a esta pregunta depende más de opciones políticas que de criterios económicos. Aquí la "comunidad" ha sido utilizada como un concepto general que encubre instituciones en realidad muy diferentes. ¿Cómo funcionan las comunidades?, ¿Hasta qué punto y en qué condiciones ofrecen realmente las ventajas enumeradas más arriba?, ¿Son capaces de manejar eficientemente sus recursos, de ofrecer a la vez la seguridad y los incentivos que necesitan los campesinos?, ¿Cuales son las razones endógenas que explican su subsistencia?. Estas son algunas de las preguntas a las cuales debemos contestar para entender la utilidad de esas instituciones y para comprender el papel que pueden jugar en el futuro. LLN, enero de 1990

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