Las iniciativas de ley y la Reforma Energética Factible reforma... · refinación del petróleo...

Intervención en la Academia de Ingeniería de México, A.C.

Las iniciativas de ley y la Reforma Energética Factible

1. Factores que influyen sobre la necesidad de fortalecer a PEMEX a. Por la situación mundial de reservas, los altos precios y la demanda

energética de los próximos 30 años: Según la Agencia Internacional de Energía, la demanda de ésta

crecerá en 55 por ciento hacia el año 2030, satisfecha en un 82 por ciento con combustibles fósiles, principalmente por el desarrollo de China, India y otros países.

El mayor crecimiento de la demanda de petrolíferos en los siguientes años se dará en el continente asiático, seguido por América del Norte y el Medio Oriente.

Actualmente, los altos precios del petróleo y la posesión por parte de empresas estatales del 90 por ciento de reservas de hidrocarburos plantean grandes retos para sostener la oferta de estos últimos.

Gran parte de la demanda de energía vendrá por el lado del consumo en el transporte. Un ejemplo de ello es China, donde veinte personas de cada mil poseen actualmente un automóvil. Se espera que en el 2030, esta cifra aumente a 140 de cada mil.

El desarrollo de las energías alternativas es lento, con grandes retos tecnológicos y con serias amenazas sobre la oferta alimentaria y el cambio climático. No obstante, a nivel mundial los hidrocarburos y el carbón seguirán siendo la principal fuente de energía para los próximos 30 años.

La realidad es que el petróleo barato y abundante pertenece al pasado y ya no se han descubierto campos gigantes en el mundo.

1. Palacio de Minería, 17 de abril del 2008


b. Por la presión geopolítica para asegurar el abasto oportuno: Por lo que respecta a los hidrocarburos, existen tres principales

cuencas petroleras en el mundo: Medio Oriente, Siberia Occidental y Golfo de México. La primera de ellas con la inestabilidad política conocida; la segunda, con grandes retos tecnológicos y altos costos de explotación; por lo que la del Golfo de México es la más segura en términos geopolíticos para los Estados Unidos.

Los Estados Unidos consumen tres veces más de los combustibles que producen; tienen prohibiciones para explorar en su territorio y limitaciones ambientales para hacerlo en Alaska. Por lo tanto, han incentivado la exploración y desarrollo de las aguas del Golfo de México.

Los Estados Unidos han perforado en promedio 157 pozos al año entre 1995 y 2005. De los 824 pozos exploratorios realizados en dicho periodo, se tuvo éxito sólo en 106 (12.8 por ciento)

De estos 106 pozos, se han producido un millón de barriles diarios que en cinco años más esperan duplicar. Sin embargo, a pesar de que llevan 18 años avanzando gradualmente en la perforación de aguas profundas, no han podido descubrir campos gigantes y la producción promedio por pozo es de mil barriles diarios.

Lo anterior seguramente incide en la presión para que México se lance al desarrollo de aguas profundas de inmediato. Así se manifiesta en el diagnóstico y en las exposiciones de motivos de las iniciativas presentadas por el Ejecutivo al Senado. La razón esgrimida es que se nos acaban las reservas, que éstas se encuentran en las aguas profundas, y que PEMEX carece de capacidad de ejecución por lo que es necesario invitar a empresas que puedan realizar estos servicios mediante contratos de desempeño.

c. Por haber llevado a PEMEX a una situación extrema: Mediante un confiscatorio sistema fiscal PEMEX se descapitalizó y

varió sus objetivos. Importamos el 40 por ciento de la gasolina que consumimos debido

a que no se han construido refinerías desde 1979.



Subsidiar desde finales de 2005 el consumo de petrolíferos le ha costado al erario público más de 100 mil millones de pesos.

De los 60 mil millones de dólares invertidos en el sexenio pasado, la mayor parte se destinó a sobreexplotar los yacimientos para cumplir compromisos de abasto y liberar al fisco de su obligación de ser eficiente.

La exploración se descuidó; la producción por pozo declinó; las reservas cayeron 27 por ciento, restándonos únicamente 10 mil millones de barriles de reservas probadas desarrolladas.

Se jubiló tempranamente y se despidió a personal calificado, al mismo tiempo que se descuidó la investigación y el desarrollo tecnológico.

Se obligó a PEMEX a endeudarse mediante Pidiregas, financiamiento oneroso que favorece por sus características a las grandes empresas internacionales.

2, ¿Cuáles son los propósitos declarados de la iniciativa del

Ejecutivo? Fortalecer a PEMEX y no privatizarlo. ¿Y cómo pretenden alcanzar lo anterior? Se intenta cometer un fraude a la ley modificando la Constitución a través de cambios a las leyes secundarias para permitir: Que la empresa privada pueda refinar mediante contratos de maquila, contraviniendo lo expresado en el artículo 3º de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional que considera la refinación como actividad reservada a la nación. Que los sectores privado y social realicen actividades de transporte, almacenamiento y distribución de los productos que se obtengan de la refinación de petróleo y de petroquímicos básicos, y que PEMEX deba pedir permiso para participar en este mercado. Que las empresas privadas construyan, operen y sean propietarias de ductos, instalaciones y equipo. Que las empresas privadas interconecten la explotación y elaboración del gas natural; es decir, de los pozos a las plantas.



Que las empresas privadas transporten, almacenen y distribuyan el gas asociado a los yacimientos de carbón mineral. Que las empresas privadas obtengan contratos incentivados, conocidos internacionalmente como risk contracts, para trabajar en cualquier área, incluyendo aguas someras y tierra. Que la empresa privada que PEMEX contrate explore, por su cuenta y riesgo, una zona asignada exclusiva realizando las actividades que considere convenientes. Que las empresas privadas que aporten innovaciones tecnológicas puedan obtener contratos incentivados mediante asignación directa, discrecional e incluso confidencial. Que la empresa privada que descubra recursos prospectivos comercialmente viables, reciba una recompensa monetaria y el derecho a desarrollar el yacimiento. Que las empresas privadas realicen la exploración y desarrollo de los yacimientos transfronterizos, conforme a la práctica internacional privada de “unitización”, para dar cumplimiento a los tratados internacionales que los Estados Unidos Mexicanos celebren al respecto. Recientemente, un alto funcionario de PEMEX declaró que el nuevo modelo de contratación es un gran adelanto en donde “Los contratistas harían actividades de perforación de pozos, tomarían información sísmica, podrían también procesar la información sísmica, construir las plataformas, terminar los pozos”, asimismo, que la diferencia con los actuales contratistas es que a las empresas perforadoras, Exploración y Producción les dice en dónde perforar, qué equipos usar y cómo usarlos, y con el nuevo modelo “ellos me dirían en dónde hay que perforar”. Por tal motivo, sería conveniente conocer qué tipo de contratos incentivados se utilizarían y cuál será el papel de PEMEX, ya que al parecer el contratista se encargaría de todo, porque no sólo serían las actividades de exploración sino las de desarrollo que según los expertos significa planear la recuperación óptima del petróleo y el gas, así como equipar el yacimiento, lo cual implica perforación de desarrollo y construcción de infraestructura en el lecho marino y en la superficie para recibir y separar la producción y transportarlos fuera de los campos de producción.



Si fuera el caso de que el contratista se encargara de todas estas operaciones, cabría preguntarse cuál sería el papel de los ingenieros mexicanos y cuál sería su oportunidad de asimilar tecnologías. Lo anterior es importante porque en el Encuentro Tecnológico Internacional sobre los Recursos Energéticos del Golfo de México, celebrado en febrero en la Facultad de Ingeniería de la UNAM, se señalaron la multitud de disciplinas que se requieren para tal actividad pero, sobre todo, la disposición de los centros de enseñanza superior para preparar a los profesionistas que hagan falta y su capacidad para ello, siguiendo el ejemplo de Petrobras que diseñó todo un programa de incorporación de las universidades para la investigación y el desarrollo de tecnología. Con todo lo anterior, se está creando una industria petrolera integrada privada paralela a la reservada constitucionalmente para PEMEX. Al no existir certidumbre jurídica para atraer a las mejores empresas, el costo para el país será oneroso ya que es ilusorio suponer que se contentarían con una tasa de retorno del 15 por ciento, como se ha dicho. La publicitada autonomía de gestión queda en entredicho al nombrar el Ejecutivo cuatro consejeros profesionales, con funciones extraordinarias, que no garantizan independencia de criterios pero que, al trascender sexenalmente en su cargo, preservarían los intereses de quien los designó. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público retiene facultades para condicionar y vetar endeudamientos y la pretendida autonomía presupuestal sería plena, conforme a los artículos transitorios, hasta el onceavo año después de expedida la Ley Orgánica, siempre que PEMEX cumpla con ciertos montos de venta de bonos y metas de balance financiero y, aunque obtenga ingresos extraordinarios, no podría destinar más de 15 mil millones de pesos a inversiones o mantenimiento. Este año el Gobierno, a través del Congreso, le fijó a PEMEX un superávit primario de 15 mil millones de dólares; es decir, un excedente de ingresos que no puede gastar y que sirve para cubrir el déficit gubernamental. PEMEX requiere invertir en cinco años 17 mil millones de dólares para construir dos refinerías y dar mantenimiento a todas las instalaciones y ductos; es decir, 3 mil 400 millones de dólares anuales, 23 por ciento del superávit primario de este año.



Esa es la importancia de los recursos congelados que seguramente crecerán dadas las tendencias de los precios internacionales del petróleo; y la de los candados que el Gobierno impone como metas de balance financiero. Los mitos caen: el efecto popote, el tesoro escondido y el futuro promisorio se complementan ahora con que PEMEX se fortalece y no se privatiza. Privatizar no sólo significa vender edificios o instalaciones, sino también compartir la renta petrolera y el mercado interno. Lejos de fortalecerse, PEMEX se debilita y “enaniza” al quedar como simple administrador de contratos, lo que impedirá absorber tecnologías y prácticas modernas de administración y marginará la investigación y el desarrollo tecnológico. Paulatinamente, sin decirlo, el PEMEX industrial morirá de inanición y obsolescencia y únicamente quedará el sumiso monoexportador de crudo. La eventual aprobación de la iniciativa del Ejecutivo, tendría serias consecuencias a la luz del Tratado de Libre Comercio de América del Norte: En primer lugar —en forma totalmente unilateral, sin haber mediado una negociación del tratado y sin haber obtenido nada a cambio por parte de Canadá y los Estados Unidos—, el Estado mexicano estaría eliminando parcialmente la reserva de mercado establecida en el capítulo de Energía y Petroquímica Básica. En segundo término, la desincorporación de las fases del transporte, el almacenamiento y la distribución de la industria petrolera nacionalizada, así como la posibilidad de que los inversionistas privados lleven a cabo la refinación del petróleo propiedad de PEMEX, ya no podrían ser revertidas unilateralmente por el Estado mexicano. Finalmente, las inversiones que recaigan sobre dicha desincorporación no podrían ser afectadas por el Estado mexicano, excepto en los supuestos limitativos y bajo los procedimientos excepcionales previstos en el Tratado. En caso de controversia, éstas serían ventiladas ante paneles arbitrales internacionales, y no ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federación.



3. Propuestas I. Concepción de la reforma. La reforma requerida debe ser integral, con visión de largo plazo, que

permita una transición ordenada y gradual para los próximos 30 años, donde se combinen el mejor aprovechamiento de los combustibles fósiles con las energías alternativas.

Debe partir del principio fundamental de que la renta petrolera y el usufructo del valor agregado del mercado interno, debe ser íntegramente para los mexicanos.

II. Estrategias y participantes. La reforma debe concebirse mediante un debate nacional amplio y

democrático en el que participen los diversos actores; comprender medidas legislativas y acciones administrativas; y darse en un proceso paulatino y sincronizado con un horizonte no mayor a cinco o seis años.

La ausencia de un estado de derecho riguroso e independiente de los poderes fácticos, de una adecuada capacidad regulatoria frente a los monopolios y las experiencias sufridas con la privatización de las telecomunicaciones y la banca, aconsejan que una de las primeras acciones sea clarificar y normar las relaciones entre los formuladores de la estrategia, los reguladores y los operadores del sistema energético en su conjunto.

III. Objetivos y acciones referentes a PEMEX. Lo peor que podría pasar es no realizar la Reforma Energética. La

mayor parte de las acciones son administrativas y tendrán que ser complementadas, en su caso, con las medidas legislativas correspondientes:

A. Convertir a PEMEX en una entidad competitiva, moderna y de clase mundial, para que siga siendo pilar del desarrollo económico y social:

a. Dotarlo de recursos financieros suficientes: Llegar a los acuerdos necesarios para que PEMEX pueda

erogar sus significativas disponibilidades, sin alterar los equilibrios macroeconómicos;



Revisar el destino de los excedentes petroleros y evitar la discrecionalidad en su distribución, para destinar más recursos a la inversión de PEMEX;

Despetrolizar paulatinamente las finanzas públicas sin descuidar el gasto social ni las participaciones a los estados, estableciendo un nuevo régimen fiscal que obtenga la máxima renta petrolera y no afecte la rentabilidad de PEMEX;

Que el Gobierno absorba la deuda de los Pidiregas y el pasivo laboral, para permitirle a PEMEX obtener recursos en mejores condiciones para financiar sus inversiones y servir la deuda asumida.

b. Mejorar la capacidad de administración y ejecución de PEMEX, restableciendo la planta técnica, incrementando la investigación y desarrollo con la participación de institutos y centros de enseñanza superior y contratando la asesoría necesaria para acortar la curva de aprendizaje y asimilación de nuevas tecnologías y administración de proyectos;

c. Otorgarle efectiva autonomía de gestión y financiera, al mismo tiempo que se le establecen metas y compromisos susceptibles de controlar y evaluar por el Ejecutivo y el Congreso, con plena transparencia y rendición de cuentas;

d. Que se gobierne por un Consejo de Administración al que se le incorporen consejeros profesionales sin conflicto de intereses, designados por el Congreso, plenamente responsable de sus actos ante las instancias correspondientes.

B. Establecer políticas y prioridades programáticas. a. Exploración y Producción: Restablecer al 100 por ciento las reservas probadas mediante

un programa simultáneo y continuo de incorporación de las reservas probadas no desarrolladas, de las probables a probadas, de las posibles a probables y de los recursos prospectivos a reservas posibles;

Reimplantar el objetivo de maximizar la vida útil de los yacimientos, haciendo obligatoria la recuperación mejorada desde el inicio de su explotación;



Que no nos amedrenten con la amenaza de que se acaban las

reservas y nos volveremos importadores netos de petróleo, ya que se pueden duplicar el monto de las reservas probadas actuales en un plazo razonable.

Ampliar el horizonte de la plataforma de producción mediante

el proceso ya experimentado de ir de lo conocido hacia las nuevas fronteras, para aprovechar la tecnología dominada, las instalaciones y los servicios de empresas existentes, conforme al marco legal vigente;



Priorizar el desarrollo del litoral, las aguas someras y tierra,

principalmente en el sureste, en donde los costos, riesgos y tiempos de explotación son sensiblemente menores;

Aprovechar las experiencias y capacidades adquiridas, así

como los recursos generados, posponiendo de tres a cuatro años la acometida a aguas ultraprofundas, sin que por eso se deje de adquirir la información geológica y geofísica necesaria;



Si los contratos incentivados no son anticonstitucionales,

habría que condicionarlos al propósito central del fortalecimiento de PEMEX acotándolos a lo siguiente:

Que no se utilicen indiscriminadamente en toda clase de proyectos;

Que no marginen a empresas y firmas mexicanas por las bases de licitación, como ha sucedido en los contratos de mantenimiento de ductos, entre otros;

Que se obligue a la capacitación y entrenamiento de los técnicos y trabajadores de PEMEX, para asimilar tecnologías y prácticas modernas de operación y administración;

Que se involucre obligatoriamente al Instituto Mexicano del Petróleo y centros de investigación y enseñanza superior para cerrar la brecha tecnológica;

Que se establezca un mínimo creciente de componentes nacionales a fin de impulsar las cadenas productivas, tal como lo han hecho Brasil, Noruega, Rusia y otros países;

Que todos los contratistas y empleados paguen impuestos en México.

b. Refinación:




Aumentar la capacidad de refinación en 600 mil barriles diarios con nuestros propios recursos, para abatir la importación de petrolíferos y rescatar la soberanía energética en nuestro mercado interno, manteniendo para el Estado el usufructo del valor agregado;

Procurar una política armónica de los sectores petrolero y eléctrico, para determinar el tipo y localización de las nuevas refinerías, los productos a utilizar para la generación eléctrica sin menoscabo del medio ambiente y reducir la dependencia del gas;

Continuar con la reconfiguración de las refinerías existentes para procesar mayor cantidad de crudo pesado, obtener productos de mayor valor y cumplir con los requerimientos ambientales;

Aumentar y mejorar la capacidad de almacenamiento, transporte y distribución del SNR, con un programa integral a realizarse en tres años.

c Ductos: Modernizar la Terminal de Tuxpan y asegurar el

abastecimiento de petrolíferos del Valle de México, mediante el proyecto existente;

Reintegrar en una sola unidad corporativa el manejo, conservación y prevención del sistema de ductos, para garantizar la uniformidad operativa, la administración de los derechos de vía y la optimización del sistema.

C. Renovar el pacto social con los trabajadores y técnicos para que PEMEX vuelva a ser factor de unidad, orgullo y dignidad de los mexicanos.

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