MARIO MARCEL C.Economista, M. Phil. en Economa de la Universidad de Cambridge, Gran Bretaa,actualmente se desempea como Director de Presupuestos en el Estado de Chile.

* Este trabajo resume reflexiones y experiencias acumuladas por el autor a lo largode 10 aos en el sector pblico en Chile y en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),parte de las cuales han sido registradas en trabajos anteriores. El autor desea expresar sureconocimiento a quienes ms contribuyeron a esas reflexiones: Carolina Toh, MarianelaArmijo, Luis Zaviezo, Marcela Guzmn, Carlos Pardo, Eduardo Azcar, Nelson Guzmn yRoberto Jimnez, en la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda; Jorge Ro-senblut, Claudio Orrego, Hctor Oyarce y Toms Campero en el Comit Interministerial deModernizacin del Sector Pblico; Carlos Losada, Andrs Allamand y Edmundo Jarqun,en el BID; Malcolm Holmes y Ronald Myers, en el Banco Mundial. Carmen Celedn, ade-ms de haber compartido gran parte de esas experiencias, prest una valiosa colaboracinen la preparacin de este documento. Se agradecen, asimismo, los comentarios recibidos auna versin preliminar de este trabajo en el seminario organizado por el Centro de Estu-dios Pblicos el 23 de junio del 2000, as como los minuciosos comentarios y sugerenciasde Salvador Valds. En cualquier caso, las opiniones expresadas en este trabajo son deexclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente las de las institucionesen las que se ha desempeado.

Las Opciones para la Reforma delEstado en Chile*

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le.clIndice de Materias

I. Introduccin 213

II. Reforma del Estado: Vertientes, Paradigmas y la Difcil Prctica 2161. Estado y ciudadana 2162. Evolucin de la institucionalidad pblica 2193. Opciones y conflictos en la direccin de la reforma 221

III. El Desempeo del Estado Chileno y la Justificacin deuna Reforma 2261. Desempeo comparado del Estado Chileno 2272. Por qu reformar el Estado en Chile? 235

Las modernizaciones de los 90 236Logros y falencias 239Los nuevos desafos 241Calidad de servicio, derechos de los usuarios y ciudadana 242

IV. Opciones Para la Reforma del Estado 2451. Institucionalidad gubernamental y

mecanismos de coordinacin 245El problema de la coordinacin 245Coordinacin y estructura institucional en el estado chileno 247Opciones de reforma 248

2. Gestin financiera 253Institucionalidad presupuestaria y efectividadde la poltica fiscal 253Institucionalidad presupuestaria en Chile 254Opciones de reforma 255

3. Gestin de recursos humanos 258Paradigmas en la gestin de recursos humanosen el sector pblico 258

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Los recursos humanos en el sector pblico chileno 259Opciones de reforma 268

4. Sistemas de control 271Control externo 272Control interno y tica pblica 274Control ciudadano 276

V. Comentarios finales 280

Referencias bibliogrficas 282

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I. INTRODUCCIN

En la ltima dcada la reforma del estado se ha convertido en uncomponente fundamental de la agenda poltica en todo el mundo. La ac-tual oleada de reformas ha sido liderada por un conjunto de pases desa-rrollados que, desde fines de los 80, comenzaron a poner en cuestiona-miento la capacidad de sus administraciones pblicas para responder a losdesafos de un entorno ms exigente, restrictivo y cambiante. En los pa-ses de la matriz administrativa britnica, esto ha llevado al fortalecimientode las capacidades ejecutivas en el gobierno a costa de un debilitamientode la nocin de un servicio pblico unificado y monoltico, pieza funda-mental del modelo burocrtico que marc la gestin pblica a lo largo decasi todo el siglo XX en esos pases.

En el mundo en desarrollo la actual preocupacin por la reformadel estado tiene un origen distinto. A lo largo de la dcada de los 80 y 90la mayor parte de estos pases experiment profundas transformacionesbasadas en la apertura econmica, la liberalizacin de los mercados y laretirada del estado de un amplio espectro de actividades. Estas transfor-maciones fueron generalmente acompaadas por profundos ajustes fisca-les, expresados en reducciones de la inversin pblica, despidos masivos ypronunciadas rebajas de remuneraciones en la administracin pblica. Lasconsecuencias y limitaciones de estos procesos han llevado a revalorizar lafuncin pblica y a identificar la efectividad estatal como un determinantefundamental del potencial de desarrollo futuro de estos pases. Los orga-nismos representativos del llamado consenso de Washington hoy reivin-dican la importancia del Estado en el desarrollo. Es as como el BancoMundial, al contrastar las experiencias de pases con distintos niveles de de-sarrollo, sealaba recientemente:

(...) el factor determinante detrs del contraste entre estos desarrollos es laefectividad del estado. Un estado eficaz es vital para la provisin de bienes y

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servicios y las reglas e instituciones que le permiten a los mercados florecer ya las personas llevar vidas ms felices y saludables. Sin un estado eficaz, el desa-rrollo econmico y social sostenible es imposible. Muchos dijeron algo similarhace 50 aos atrs, pero pensando que el desarrollo deba ser provisto por elestado. El mensaje de la experiencia acumulada desde entonces es bastante dife-rente: que el estado es central para el desarrollo econmico y social, no como unproveedor directo del crecimiento, sino como un socio, un catalizador y un facili-tador. 1

De este modo, la reforma del estado se ha convertido en un com-ponente esencial de una segunda generacin de reformas, destinada a sen-tar las bases de un desarrollo sostenido en el futuro. La prioridad asignadaa la reforma del estado en los pases en desarrollo se enfrenta, sin embar-go, a la realidad de administraciones pblicas preburocrticas, clientelsti-cas y empobrecidas, donde el instrumental propio de las reformas en lospases desarrollados no slo parece ser inviable, sino hasta contraprodu-cente2.

Esta realidad se vuelve ms compleja en el caso de Amrica Latina,por la coexistencia entre un rgimen legal y una institucionalidad informalque hace particularmente difcil el camino de las reformas administrativastradicionales. En efecto, la incapacidad para resolver a travs de nuevas re-gulaciones problemas que son en verdad parte del sistema informal de go-bierno genera un crculo vicioso que ha sido descrito con particulardramatismo por Burki y Perry:

A menudo se produce un crculo vicioso mediante el cual el fracaso del estadogenera ms reglas correctivas, aplaudidas tanto por el reformador como por eloportunista; el reformador con ideas formalistas equivocadas acerca de cmo seintroducen reformas, y el oportunista sabiendo que no habr tales reformas yque podr continuar con su oportunismo. De hecho, la existencia de muchasleyes puede ser la anttesis del estado de derecho. La informalidad parece reflejarla brecha entre las expectativas de lo que debera estar haciendo el estado y loque en realidad puede hacer3.

As, mientras los estados experimentan profundas transformacionesen los pases ms avanzados, el mundo en desarrollo, y Amrica Latina en

1 World Bank (1997).2 Por ejemplo, reformas que otorguen mayor discrecionalidad a los directivos p-

blicos en una administracin pblica corrupta.3 Burki y Perry (1998), cap. 7.

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particular, parece encontrarse inmovilizado por la tensin entre la urgenciade reformar el estado y la dificultad para descubrir cmo hacerlo.

Chile no es ajeno a los factores que originan la actual corriente re-formista. Las transformaciones estructurales y los ajustes fiscales impulsa-dos por el rgimen militar dejaron huellas profundas en el aparato delestado. Desde inicios de los 90, ste debi responder adems a nuevosdesafos derivados de la democratizacin poltica, las exigencias de la glo-balizacin y una estrategia de desarrollo de crecimiento con equidad. Estenuevo entorno involucra grandes responsabilidades para el estado: pro-motor de la estabilidad econmica y la equidad, garante de reglas del jue-go estable y de los derechos ciudadanos, determinante de la fortalezainstitucional y de la competitividad del pas.

En la segunda mitad de los 90 el gobierno del presidente Frei in-tent responder a estos desafos con una agenda que incluy importantesreformas en la educacin, la administracin de la justicia y la provisin deinfraestructura. En materia de gestin pblica, se impuls un programa demodernizaciones que busc elevar la preocupacin por los resultados enla administracin pblica, desarrollando iniciativas centradas en la formade administrar ms que en grandes reformas legales. Este enfoque tuvo laventaja de permitir mayor rapidez en la aplicacin de experiencias innova-doras e incorporar aportes espontneos de personas e instituciones. Sinembargo, este esquema tambin enfrent limitaciones, expresadas en la irre-gularidad en la aplicacin de iniciativas y la dificultad para consolidarlas.Como resultado, el cambio en la cultura organizacional del sector pblicochileno es an limitado.

Paralelamente, el mundo poltico chileno fue cambiando su percep-cin sobre los temas de la gestin pblica, pasando de la indiferencia o eldesconocimiento de comienzos de los 90 a una actitud ms atenta y crticaal final de la dcada, exigiendo, por un lado, mayor eficiencia en la accindel estado y, por otro, mayor transparencia en sus actuaciones. Este cam-bio, de por s valioso, no ha ido acompaado, sin embargo, de una per-cepcin de las eventuales contradicciones en las iniciativas e instrumentosque sirven a uno y otro propsito, privilegindose en la prctica el efectopoltico por sobre la coherencia. Esta realidad se hizo particularmente evi-dente durante la campaa presidencial de 1999, donde la dureza de las cr-ticas y denuncias contrast con virtual desaparicin de las divergenciasideolgicas en la visiones de los dos principales candidatos sobre el rol delestado en el desarrollo.

Es as como Chile se ha ido acercando a una coyuntura clave. A lanecesidad de reformas profundas para acometer el desafo del desarrollo,la buena base institucional y econmica para enfrentar cambios ms pro-

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fundos, la creciente aceptacin por los funcionarios de principios centralesde una gestin pblica moderna y la acumulacin de reflexiones y expe-riencias innovadoras en gestin, an se opone un cierto desconocimientotanto en el mundo poltico como en la opinin pblica de la existencia decaminos e instrumentos alternativos incluso contradictorios para la re-forma del estado.

Chile es, probablemente, el pas de Amrica Latina que mejor pre-parado se encuentra para acometer un programa reformador, pero el pastambin enfrenta el riesgo de la ambigedad. A este respecto, la reformadel estado representa un desafo de tanta envergadura, que la incoherenciarepresenta un riesgo mucho mayor que el de la indecisin. Una agenda dereformas ambigua conducira inevitablemente a contradicciones y marchasy contramarchas tpicas de programas que terminan en el fracaso al debili-tar el principal determinante de la efectividad del cambio organizacional:la credibilidad.

El objeto de este trabajo es analizar las opciones que enfrenta la re-forma del estado en Chile, tanto desde el punto de vista de la concepcinglobal del funcionamiento del estado al que se aspira como de su expre-sin en los sistemas bsicos que lo integran. Con este objeto, la seccin IIpasa revista a las principales vertientes sobre reforma del estado y su tra-duccin en paradigmas de reforma que hoy se expresan en la experienciainternacional. La seccin III presenta un balance de la situacin actual delestado en Chile, sus fortalezas y debilidades a la luz de los desafos deldesarrollo y discute la justificacin de su reforma de cara a los desafosdel siglo XXI. La seccin IV profundiza en el anlisis de las opciones parala reforma del estado en Chile y sus implicancias concretas de poltica. Coneste propsito se analiza el problema de la coordinacin de las decisionesgubernamentales y el ejercicio de responsabilidades ejecutivas, los sistemasde gestin de recursos humanos, gestin financiera y control.

II. REFORMA DEL ESTADO:VERTIENTES, PARADIGMAS Y LA DIFCIL PRCTICA

1. Estado y ciudadana4

El estado es la expresin poltica de la sociedad organizada. En unrgimen democrtico, adems, ste constituye el instrumento por excelen-cia para la materializacin de las decisiones colectivas.

4 Esta seccin est basada en Marcel y Toh (1998).

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La evolucin poltica y econmica de los pases durante el ltimosiglo ha determinado que el foco de la accin del estado haya experi-mentado un espectacular viraje, amplindose desde la provisin de bienespblicos esenciales, como la administracin de la justicia, el resguardo dela seguridad ciudadana y la proteccin, ante las amenazas externas, hacia laproduccin de bienes meritorios, como la educacin, la salud, la seguri-dad social y la infraestructura de uso pblico. Este cambio ha involucradoun aumento considerable en la variedad y complejidad de las funcionesdesempeadas por organismos pblicos. Producto de ello, la relacin en-tre las personas y el estado se ha hecho tambin ms compleja y diversa.

En principio, podemos identificar al menos cuatro perspectivas dis-tintas desde las cuales las personas se relacionan con el estado.

En primer lugar, en un rgimen democrtico las personas se relacio-nan con el estado como ciudadanos, titulares de la base de toda legitimidad deste y, por lo tanto, con poder de decisin. Como ciudadanos, las preocu-paciones de las personas se centran en la capacidad del estado para respon-der al mandato popular, en la transparencia de las decisiones pblicas, en laprobidad de los funcionarios y en cmo las autoridades asumen la respon-sabilidad poltica por sus actuaciones y las de los organismos a su cargo.

Las personas se relacionan con el estado tambin en cuanto sbditos,sometidos al imperio de la ley y a la autoridad conferida a los organismospblicos. En tal carcter, las preocupaciones de las personas giran en tor-no a la forma en que se limita y controla el poder del estado tanto paraproteger los derechos individuales como para evitar la perpetuacin de unmismo grupo en el poder. Esto lleva a exigir predictibilidad, regularidad yproteccin jurdica respecto de los actos de la autoridad. El derecho ad-ministrativo surge precisamente para responder a estas preocupaciones, conel propsito de imponer, al interior del estado, el estado de derecho.

En su carcter de contribuyentes, las personas ceden parte de sus in-gresos para financiar la accin del estado, aspirando generalmente a im-puestos ms bajos, a que el sistema tributario sea lo ms simple posible ya que los recursos provenientes de sus impuestos sean administrados coneconoma, eficiencia y responsabilidad, de modo que el costo tributariode proveer el volumen de bienes pblicos deseados sea el mnimo.

Finalmente, la sustancial diversificacin de las funciones del estadoha vuelto ms significativo el rol de las personas en cuanto usuarios, esto es,demandantes de bienes y servicios pblicos provistos por las institucionespblicas que satisfacen necesidades individuales. En este carcter, las per-sonas exigen del estado una capacidad de respuesta eficaz y oportuna asus necesidades y problemas, lo cual requiere de ste atencin, flexibilidady capacidad resolutiva.

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Las personas se relacionan con el estado en todas estas dimensio-nes, pero en momentos distintos y con prioridades e intereses diferentes,los que no tienen por qu ser coincidentes entre s. Una de las caractersti-cas fundamentales de los bienes pblicos reside precisamente en que stospueden ser consumidos por las personas sin necesidad de que stas reve-len sus verdaderas preferencias, ni incurran en el costo de proveerlos, nideban preocuparse por el modo en que su consumo afecta las posibilida-des de los dems. En otras palabras, las personas no tienen necesidad dehacerse cargo individualmente de las contradicciones que surgen de los di-versos roles desde los cuales se relacionan con el estado, quedando a esteltimo, en cuanto sistema poltico y desde sus rganos ejecutivos, la tareade balancear las preocupaciones y prioridades que surgen de cada una deestas perspectivas. Una caracterstica estructural del estado en cuanto orga-nizacin reside, de este modo, en la complejidad de su entorno y en laambigedad y an contradicciones del mandato que emana de la ciudada-na.

De lo anterior podra deducirse que el estado que conocemos notiene un desarrollo independiente de la sociedad que lo mandata, sino queconstituye un reflejo de lo que sta demanda de l, con todas las contra-dicciones y ambigedades que ello involucra. Sin embargo, existe una seriede argumentos en contra de esta suerte de determinismo poltico.

El estado requiere, por un lado, de una Administracin, en la queinteractan polticos, gerentes y funcionarios, cada uno guiado por intere-ses y motivaciones distintas. Esto genera un claro problema de agencia:cmo hacer que el estado responda al mandato de la ciudadana. El enfo-que de eleccin pblica (public choice) ofrece una conclusin claramentepesimista a este respecto: el estado tiende inevitablemente a ofrecer bienesy servicios a la ciudadana en cantidades superiores a las ptimas desde elpunto de vista econmico. Este fenmeno se debera a la confluencia, porun lado, de burcratas para los cuales el tamao de sus presupuestos o susplantillas de personal representa un buen proxy de los determinantes de subienestar individual (prestigio, poder, ingresos) y, por otro, de polticos que,desconociendo los verdaderos costos de produccin de los servicios p-blicos, buscan maximizar las posibilidades de ser reelectos, usando las asig-naciones presupuestarias para comprar bienes y servicios pblicos valo-rados por grupos especficos de electores5.

Sin perjuicio de las crticas que se puedan formular a este enfoque,es importante reconocer su capacidad para llamar la atencin sobre la formaen que los intereses individuales de los directivos pblicos y los funciona-

5 Para un desarrollo de estos conceptos, vase Dunleavy (1991), parte II.

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rios pueden afectar importantes decisiones de poltica pblica. Esta pre-ocupacin coincide con la manifestada por polticos de diversas latitudesen cuanto a la necesidad de someter a las burocracias a la autoridad queemana de la soberana popular, lo que, en definitiva, representa un cues-tionamiento profundo al supuesto de un servicio pblico profesionaliza-do e imparcial sobre el que se apoya el modelo burocrtico.

Pero tan debatible como la capacidad de los directivos y funciona-rios pblicos para distinguir entre el inters comn y sus intereses persona-les lo es la real capacidad del sistema poltico para transmitir las demandasde la ciudadana, sobre todo cuando se trata de la provisin de un espec-tro amplio de bienes y servicios pblicos. El pensamiento econmico hacuestionado, a partir del llamado teorema de la imposibilidad de Arrow,la capacidad de los sistemas de votacin directa para revelar las preferen-cias de la ciudadana respecto de la provisin de bienes pblicos. Un en-foque ms simple llamara la atencin sobre la dificultad del sistema polticopara dar cuenta de la multiplicidad de relaciones que se establecen entre elsector pblico y la ciudadana cuando el primero ha ampliado de maneratan considerable sus funciones y prestaciones como en las ltimas dcadas.

De esta manera, el problema para la gestin pblica se vuelve anms complejo: cmo hacer que el estado haga lo que quieren las personascuando su administracin cuenta con autonoma y poder discrecional, cuan-do el sistema poltico es el mecanismo principal de mediacin entre el es-tado y las personas, y cuando stas ltimas experimentan ambigedades ycontradicciones en los roles desde los cuales se relacionan con el estado.

2. Evolucin de la institucionalidad pblica

La gravitacin de factores recin citados ayuda a entender la evolu-cin de la institucionalidad pblica en las ltimas dcadas. Hasta fines delsiglo XIX imper un estado esencialmente administrador, concentrado enla provisin de bienes pblicos convencionales (justicia, defensa, seguridadciudadana, relaciones internacionales) en el que la asignacin de los cargospblicos era un privilegio del grupo en el poder6. Del desarrollo de esteestado y su creciente abuso sobre los individuos surgi una demanda porseguridad jurdica, respeto y proteccin respecto de los derechos del ciu-dadano, expresada notablemente por el liberalismo clsico.

6 En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, esto se reflej en el llamado sistemade despojos (spoils system) en virtud del cual buena parte de los cargos pblicos se entre-gaban al ganador de las elecciones. En Gran Bretaa imperaba el sistema de patronazgoexpresado en la entrega de puestos pblicos como favor, concesin o venta a las familiasde mayores recursos (Hennessy, 1989, pp.17-31).

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Esta demanda abri las puertas a la concepcin weberiana del esta-do, caracterizada por la importancia de la jerarqua y las normas, la estruc-turacin de un servicio civil tecnificado, despolitizado y basado en el mrito,el imperio de la legalidad y la estricta separacin de los poderes pblicos.La burocracia surgi, desde mediados del siglo XIX, como la expresinms acabada de la organizacin, el servicio civil como reaccin al nepotis-mo y corrupcin de los sistemas prevalecientes, y el derecho administrati-vo como una respuesta eficaz a la demanda por predictibilidad y objetividadde los actos de la autoridad.

El desarrollo del estado de bienestar a partir del primer cuarto desiglo marc una nueva etapa para la relacin entre el estado y las personas.Desde su rol de ciudadanos y a travs del sistema poltico stas pasaron ademandar derechos econmicos y sociales, proteccin frente a las contin-gencias y seguridad frente a la enfermedad y la vejez, desarrollndose unanueva nocin de ciudadana social, expresada en derechos explcitos enmateria de salud, educacin y seguridad social. La concepcin cientfica dela administracin sirvi entonces para adecuar las organizaciones burocr-ticas a la produccin de servicios en gran escala. La estandarizacin de nor-mas, procedimientos y estructuras segn la racionalidad tayloriana setransform en una herramienta de gestin, destinada a facilitar la presta-cin de servicios masivos y uniformes.

En los 70 y 80 el esfuerzo econmico requerido para sostener loscompromisos surgidos al amparo del estado de bienestar se hace inso-portable y, desde su rol de contribuyentes, las personas demandan mayoreficiencia en el uso de los recursos y una menor carga impositiva. Se exigeque el estado haga ms con menos recursos, motivando ajustes estructura-les, reducciones de personal, reformas tributarias y severos recortes presu-puestarios. Las preocupaciones de la administracin pblica, en este contexto,cambian radicalmente desde la planificacin y programacin de medianoplazo hacia el control del gasto y los ajustes de corto plazo. La racionaliza-cin administrativa, all donde llega a aplicarse, se vuelve sinnimo de des-pidos, reducciones salariales y redefinicin de funciones.

A partir de mediados de los 80 comienza a gestarse una nueva fase,alimentada por el desarrollo de los mercados, la competencia, la informa-cin y el progreso tecnolgico que, al entregar a las personas una mayorsoberana en cuanto consumidores, las vuelve tambin mas exigentes comousuarios de los servicios pblicos. Coincide este fenmeno con la descom-posicin de las estructuras de clase y el consiguiente auge de grupos trans-versales (mujeres, jvenes, tercera edad), lo que acarrea una demandamarcada por la solucin a los problemas individuales, en una sociedad msheterognea y compleja. Esto tambin fortalece el papel de las personas

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como usuarios de los servicios pblicos y demanda de estos ltimos ma-yor flexibilidad para resolver necesidades y problemas especficos y cam-biantes.

Estos factores son los que rodean el surgimiento de la llamada Nue-va Gerencia Pblica, que busca incorporar mecanismos de mercado alfuncionamiento del estado, ya sea en la relacin de ste con la comunidadotorgando al usuario capacidad de eleccin entre proveedores alternati-vos, o compensaciones por el incumplimiento de estndares de servicio,en las relaciones entre instituciones pblicas estableciendo agencias aut-nomas a cargo de las funciones ejecutivas del estado y desarrollando siste-mas de relaciones intragubernamentales a base de contratos o en elfuncionamiento interno de las agencias pblicas descentralizando el ma-nejo de personal y finanzas y estableciendo regmenes de remuneracin abase de desempeo.

3. Opciones y conflictos en la direccin de la reforma

La reforma del estado no constituye necesariamente un fenmenonuevo. El estado ha experimentado, a lo largo de los ltimos cien aos,grandes transformaciones, aunque stas se expresen ms claramente en susfunciones que en su organizacin y la constatacin de esta evolucin per-mite entender mejor las reformas que hoy se discuten en muchos pases.Tales reformas no son expresin de la lucha de la modernidad contra latradicin, o de la racionalidad contra la estupidez, sino del trnsito desdeun modelo de organizacin con justificacin, racionalidad e historia pro-pia, cuyos fundamentos no deben ser desconocidos, hacia un nuevo tipode estado, ms acorde con los problemas y prioridades actuales de la ciu-danana y que debe construir su propia racionalidad alternativa.

Sin embargo, la evolucin en las relaciones entre el estado y la ciu-dadana no es idntica para todos los pases, como tampoco lo es el gra-do de desarrollo de sus estados. Mientras las naciones ms avanzadas luchancontra las rigideces de la institucionalidad burocrtica, muchos pases endesarrollo an deben encontrar respuestas institucionales para combatir lacorrupcin, el clientelismo y el trfico de influencias. Al interior del propiomundo desarrollado se aprecian importantes diferencias asociadas a las tra-diciones administrativas, el sistema jurdico, las funciones pblicas y las orien-taciones polticas de los gobiernos en cada pas. Por su parte el estado, consus grandes organizaciones, grupos internos de poder, y sistemas polticosimperfectos no responde de la misma manera a las nuevas exigencias. Todoesto hace que las actuales reformas en el campo de la administracin p-blica tengan un sello y profundidad muy diversa.

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Buena parte de estas reformas busca alterar los paradigmas sobrelos que se sostiene la gestin pblica. Se trata en este caso de iniciativasorientadas a imponer o modificar el sentido comn de la administracin, ex-presado en los principios, prioridades y prcticas que guan la accin delas instituciones pblicas, la estructura de relaciones al interior del estado ylas de ste con su entorno. Si entendemos a la gestin pblica como lamanera de organizar el uso de los recursos para el cumplimiento de losobjetivos y tareas del estado, entonces las reformas de paradigma apare-cen precisamente como aquellas que buscan transformar dicha gestin.

El peso de cada una de las dimensiones de la relacin entre las per-sonas y el estado determina en buena medida la direccin de las reformasde paradigma. En general, podemos argumentar que cuando se imponela visin de ciudadanos y sbditos, las reformas se orientarn a incremen-tar la transparencia en la accin del estado. Por el contrario, cuando primanlas visiones de contribuyentes y usuarios, las reformas promovern unamayor efectividad de la gestin pblica. La perspectiva de la transparenciainvolucra una definicin ex-ante de los patrones de comportamiento delsector pblico, un foco en los procesos y en cmo se producirn los bie-nes y servicios pblicos. Por su parte, priorizar la efectividad requiere adop-tar una perspectiva ex-post, centrada en los resultados y en qu bienes yservicios pblicos se producen.

La transparencia en la accin del estado no puede concebirse comouna variable discreta, que slo se tiene o no se tiene. Muy por el contrario,sta se extiende gradualmente desde los requerimientos ms bsicos delrespeto a la constitucin y las leyes, hasta la bsqueda de la predictibilidadplena de los actos administrativos y la total eliminacin de la discrecionali-dad en la accin de los organismos pblicos.

La efectividad, definida como la capacidad del estado para satisfa-cer los requerimientos de la sociedad por bienes y servicios pblicos, tam-bin se extiende con gradualidad, dependiendo de la magnitud ycomplejidad de dichos requerimientos. As, ser muy distinta la efectividaddel estado cuando ste responde por la prestacin de bienes pblicos b-sicos, como la administracin de la justicia y la defensa territorial, a cuan-do sus responsabilidades se extienden, adems, a la provisin de bienesmeritorios, como las educacin, la salud, la generacin de oportunidadespara los ms pobres o la regulacin de mercados.

Transparencia y efectividad no son dimensiones independientes dela accin del estado. Cuando un estado usa el pleno potencial de sus re-cursos existir un conflicto inevitable entre ambas. Esfuerzos crecientes porincrementar la transparencia que involucren una codificacin cada vez msdesagregada de los actos administrativos y de los insumos utilizados para

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producir bienes y servicios pblicos redundarn en volmenes crecientesde informacin, de difcil manejo para el sistema poltico y la ciudadana,pero tambin incrementar exponencialmente las rigideces en la gestin delas instituciones pblicas, reduciendo su efectividad.

Del mismo modo, una mayor efectividad en la satisfaccin de lademanda por bienes y servicios pblicos requiere adecuarse a demandascada vez ms especficas, provenientes de grupos ms pequeos, reduciendola transparencia como producto de una mayor variedad de bienes y deprocesos requeridos para su produccin y de una mayor discrecionalidaden su aplicacin. En el lmite, la plena efectividad en la provisin de servi-cios pblicos adecuados a las necesidades de cada individuo imposibilitala comprensin de la funcin pblica para la sociedad en su conjunto ysus rganos polticos representativos.

A base de lo anterior, podemos representar la relacin entre trans-parencia y efectividad, para un potencial dado de movilizacin de recur-sos pblicos, como una frontera de posibilidades cncava, cuya curvaturarefleja rendimientos decrecientes de los esfuerzos para incrementar cadauna de estas dos dimensiones.

La posicin de los pases desarrollados y en desarrollo respecto deesta frontera de posibilidades es, en la generalidad de los casos, diferen-te. Una de las grandes diferencias entre pases desarrollados y en desarro-llo corresponde a la solidez de sus instituciones. En efecto, la mayor partede los pases desarrollados cuenta con estados que resultaron de las refor-mas inspiradas en un modelo weberiano de la organizacin y que, sobrela base de una mayor legitimidad, bases tributarias amplias y estables, yuna mayor formalidad de sus economas, han logrado movilizar un volu-men superior de recursos para el cumplimiento de las funciones pblicas.Estos pases tienden, por lo tanto, a ubicarse sobre la frontera de posibili-dades y su dilema se centra en la dosis deseada de transparencia y efectivi-dad que se desea alcanzar. Las reformas de los ltimos aos se remiten,de este modo, a traslados sobre la frontera en la direccin de una mayorefectividad, con un moderado sacrificio en materia de transparencia7.

Los pases en desarrollo, en cambio, generalmente se ubican al inte-rior de la frontera de posibilidades. Esto se debe, por un lado, al hechode contar con estados preburocrticos, ms expuestos a la corrupcin yclientelismo, donde la ciudadana valora poco la transparencia vis a vis lamagnitud de sus necesidades bsicas insatisfechas, y al hecho de disponer

7 El sacrificio de eficiencia se expresa, por ejemplo, en el debilitamiento del princi-pio de responsabilidad poltica tras el traspaso de funciones ejecutivas a agencias autno-mas. Este efecto ha sido especialmente cuestionado en los pases con regmenesparlamentarios.

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de una capacidad econmica limitada por bases tributarias estrechas, ines-tables y vulnerables a la evasin. Para estos pases, el dilema fundamentales cmo acercarse a la frontera de produccin y en qu direccin hacerlo.

Por cierto, al ubicarse al interior de la frontera de posibilidades, lospases en desarrollo enfrentarn una amplia variedad de situaciones. La-mentablemente, al tratarse de la eleccin entre dos bienes pblicos trans-parencia y efectividad estatal las autoridades se enfrentarn a un mapa depreferencias de la comunidad indefinido y cambiante que ser de poca ayudapara orientar un proceso de reformas. En general, parece de sentido co-mn que las respuestas apropiadas para cada pas dependern de dndese encuentra en relacin a dicha frontera, priorizando aquella dimensinen que se perciba una mayor precariedad. Sin embargo, dos preguntas se-rn de particular relevancia:

a) Si acaso existe una secuencia natural de reformas, que aconsejeavanzar en una dimensin previa a hacerla en la otra, y

b) Cmo producir cambios sostenibles, en circunstancias que dichosmovimientos operan necesariamente sobre intereses corporativosfuertemente asentados, culturas organizacionales conservadoras y sis-temas polticos voltiles.

Schick (1998) proporciona una respuesta inequvoca a la primera deestas preguntas:

Operar en un ambiente controlado externamente es una fase esencial en elproceso de desarrollo. Este le da a los directivos las habilidades para administrarsolos, construye confianzas entre los controladores centrales y los directivos delnea y entre los ciudadanos y el gobierno, y estimula a los directivos a internali-zar una tica pblica de comportamiento. En la medida que estas condicionesbsicas de administracin formal echen races ser posible para los controladorescentrales aflojar las regulaciones dndole a los directivos de lnea mayor discre-cionalidad en la operacin de sus programas.(...) los polticos y los funcionarios deben concentrarse en los procesos bsicos dela administracin pblica. Ellos deben ser capaces de controlar insumos antesque se les requiera controlar productos; deben ser capaces de contabilizar a basede caja antes de que se les requiera contabilizar a base de costos; deben cumplircon reglas uniformes antes de que se les autorice a hacer sus propias reglas;deben operar en departamentos centrales integrados antes de que se les autorice aseguir solos en agencias autnomas. 8

8 Schick (1998), p. 130.

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En la misma lnea, Nunberg (1996) recomienda a los pases en de-sarrollo privilegiar la adopcin de principios bsicos de un servicio civilantes que introducir incentivos por desempeo en la gestin de recursoshumanos. En ambos casos, la recomendacin parece ser priorizar el logrode niveles superiores de transparencia antes de preocuparse por la efecti-vidad, con la conviccin que, de lo contrario, las iniciativas de reforma queotorguen mayor autonoma y discrecionalidad a los agentes pblicos rpi-damente sern contaminadas por prcticas informales o corruptas. Por lamisma razn, un pas que cuente en el punto de partida con una adminis-tracin pblica ms proba y transparente estar en mejor posicin paraacometer reformas orientadas a elevar la efectividad del estado.

La segunda de las interrogantes anteriores alude a cmo los pasesen desarrollo pueden construir vectores de cambio capaces de vencer a lainercia y resistir a las presiones involutivas. Para esto es necesario recono-cer que existen expresiones distintas de transparencia y efectividad y queun enfoque de dos dimensiones es insuficiente para explicar las compleji-dades propias de la gestin pblica.

Avanzar en efectividad involucra niveles crecientes de descentraliza-cin. De aplicarse mecnicamente, esto significa generar cadenas cada vezms extensas de relaciones entre principal y agente, expuestas a distorsio-nes crecientes del mandato original del nivel poltico central. Este proble-ma ha sido planteado con claridad en los pases desarrollados, donde lacreacin de agencias autnomas para el desempeo de funciones ejecuti-vas del gobierno central ha sido vista como un dispositivo del Ejecutivopara evadir sus responsabilidades polticas9.

Sin embargo, una mayor descentralizacin no involucrar un dete-rioro de la transparencia si el agente se vincula a un principal (mandante)diferente, ms cercano al nivel en que se perciben los beneficios de la ac-cin pblica. Esto es lo que ocurre con los procesos de descentralizacinen los que la comunidad local o los usuarios de los servicios pblicos ad-quieren una voz en la determinacin de las prioridades en la prestacin dedichos servicios. En este caso se trata de procesos que van acompaadosde un incremento de la gobernabilidad en los distintos niveles del estado.

Avanzar en transparencia, por su parte, requiere de una especifica-cin cada vez ms detallada de procesos e insumos requeridos para la pro-visin de bienes y servicios pblicos. Esto redunda en una inflexibilidadcreciente para responder a las condiciones y demandas cambiantes de lacomunidad, mayores costos de produccin y bienes homogneos, todolo cual reduce el bienestar y contrasta fuertemente con la dinmica de losmercados privados.

9 Metcalfe y Richards (1987).

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La alternativa en este caso parece estar dada por un cambio en elfoco de atencin desde los insumos y procesos a los resultados, a la ren-dicin de cuentas (accountability), al control de gestin y a la evaluacin deresultados como expresin privilegiada de la transparencia en la gestingubernamental.

De este modo, las reformas del estado en los pases en desarrollo,ms que preocuparse del potencial conflicto entre transparencia y efectivi-dad, debern hacerlo respecto de las fuerzas que generan resistencia y dis-torsionan los procesos de cambio, asegurando que dichos procesos se basenen una estructura institucional suficientemente slida para garantizar que losavances hacia la frontera de posibilidades no se reviertan al corto tiempo.Los pases con estados preburocrticos que aspiran a desarrollar una ges-tin ms orientada a los resultados debern prestar especial atencin al for-talecimiento de la gobernabilidad y al desarrollo de la rendicin de cuentascomo expresin renovada de la transparencia institucional. Solo as estospases podrn transitar hacia un estado postburocrtico sin repetir necesa-riamente el recorrido que a los pases ms avanzados les tom cerca deun siglo y volmenes de recursos muy superiores a los que ellos estn encondiciones de movilizar.

III. EL DESEMPEO DEL ESTADO CHILENO Y LAJUSTIFICACIN DE UNA REFORMA

En muchos pases, el principal impulso para la reforma del estadoha provenido de situaciones de crisis que hacen impostergable el cambio.Profundos desequilibrios fiscales, la percepcin de graves ineficiencias, in-gobernabilidad, o situaciones inmanejables de corrupcin y clientelismo, hangenerado el sentido de urgencia que requiere el sistema poltico para ven-cer la inercia institucional y la resistencia de los grupos de inters al cambioen el estado.

Sin embargo, la percepcin de una crisis no siempre conduce a pro-cesos estructurados de reforma destinados a mejorar el desempeo gu-bernamental. Es frecuente que en tales casos la respuesta inmediata seanmasivas reducciones de personal y remuneraciones. En otros, la respuestase orienta a una redefinicin profunda de los roles y funciones del estado.Son las percepciones del sistema poltico, la comunidad y los expertos so-bre el desempeo del estado las que en definitiva determinan la urgencia,profundidad y direccin de un proceso de reformas.

En el caso de Chile, fuertemente marcado por una prolongada dis-puta ideolgica en torno al rol del estado, algunos voceros del mundo po-

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ltico y empresarial han calificado al sector pblico de burocrtico, inefi-ciente, corrupto y abusivo; en definitiva, un lastre para el pas. De este tipode juicios han surgido propuestas de drsticas medidas que, junto con re-flejar la radicalidad del diagnstico, trasladan a nuestra realidad problem-ticas y medidas caractersticas de las reformas desarrolladas en otros pases.

Sin embargo, al momento de evaluar y discutir tales propuestas cabepreguntarse hasta dnde la realidad del estado chileno corresponde efecti-vamente a ese diagnstico. Intentar responder a esta pregunta significa en-frentarse necesariamente a la cuestin de por qu se requiere reformar elestado en nuestro pas.

1. Desempeo comparado del Estado Chileno

En un estudio reciente (Marcel, 1999) hemos revisado la evidenciasobre desempeo comparado entre la administracin pblica de Chile yla de otros pases. Dicha revisin aporta los siguientes antecedentes:

El sector pblico chileno aporta positivamente a la competitividadinternacional del pas. El Anuario sobre Competitividad Mundial del2000 sita a Chile en el 13er lugar de competitividad en materia degobierno entre 47 pases (Cuadro 1)10. De todos los factores consi-derados el gobierno es el ms positivo, seguido por la gerencia deempresas que se sita en el lugar 22, quedando ambos por sobre elnivel general alcanzado por el pas, que corresponde al lugar 26 delranking. Pese a las limitaciones de este tipo de anlisis, todo pareceindicar que la competitividad del pas se ve favorecida, antes queperjudicada, por el desempeo del Estado.

En los anlisis de competitividad, la gran mayora de los activos conlos que Chile cuenta son de naturaleza macroeconmica e institu-cional: escasos controles e interferencias del gobierno sobre la acti-vidad empresarial, polticas fiscales y monetarias confiables y flexiblespara adaptarse a las circunstancias, transparencia en los contratos p-blicos. Del lado macroeconmico destacan factores ligados a las fi-nanzas pblicas, tales como el consumo del gobierno, el balance fiscaly el empleo pblico. En el otro extremo, los pasivos del sector p-blico que frenan la competitividad del pas se concentran en el reza-

10 IMD (2000). De los 47 pases considerados, 25 corresponden a pases desarro-llados, miembros de la OECD. Entre los 20 pases restantes se cuentan 9 del sudesteasitico y 6 de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Venezuela).

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CUADRO 1 APORTE DEL ESTADO A LA COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL DECHILE

Ranking

FACTOR

Economa domstica 40Internacionalizacin 19Gobierno 13Finanzas 25Infraestructura 32Gerencia 22Ciencia y tecnologa 32Personas 34

Competitividad global 26

INDICADORES FACTOR GOBIERNO

Fortalezas - Empleo pblico 1 - Subsidios estatales 2 - Evasin de impuestos 4 - Cotizaciones a la seguridad social 5 - Impuestos a las empresas 5 - Controles de precios 6 - Endeudamiento interno 10 - Endeudamiento externo 12 - Regulacin de la competencia 12 - Gasto pblico 15 - Burocracia 18 - Corrupcin 18

Debilidades - Cohesin social 24 - Sistema judicial 24 - Implementacin de decisiones de gobierno 24 - Discriminaciones legales 25 - Interferencia poltica en servicio pblico 26 - Actividad legislativa del parlamento 28 - Gasto militar 30 - Seguridad ciudadana 33

Fuente: IMD (2000).

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go en logro de estndares de vida y condiciones materiales propiasdel desarrollo: educacin, capacitacin, salud y desarrollo humano11.Finalmente, en una posicin intermedia se ubican factores ligados alas caractersticas del sistema tributario y al desempeo de funcio-nes esenciales del estado, como la administracin de la justicia y laseguridad ciudadana.

La situacin de las finanzas pblicas de Chile se compara favora-blemente con la de la mayora de los pases del mundo. Durantelos ltimos 15 aos Chile experiment un prolongado perodo desostenidos supervit y volmenes crecientes de ahorro pblico. Estatrayectoria, excepcional en el contexto internacional, se ha verifica-do pese la presencia, en distintas etapas de este perodo, de seriosshock externos, grandes cambios estructurales al interior del sectorpblico e importantes modificaciones en las prioridades en la asig-nacin de los recursos pblicos. La slida posicin de las finanzaspblicas en Chile tampoco se deterior con el retorno a la demo-cracia.

Las finanzas pblicas tuvieron un buen desempeo en Chile duran-te la dcada de los 90 no slo porque permitieron sostener un pre-supuesto balanceado e incrementar el ahorro, sino porque lepermitieron al estado dar respuesta a las demandas ms urgentesde la ciudadana. En efecto, el gasto del gobierno central en educa-cin y salud creci en el perodo 1990-99 a un ritmo del 11% realanual, en tanto que la inversin en infraestructura los hizo al 18%,permitiendo recuperar gran parte de los dficit acumulados duran-te la dcada anterior.

El financiamiento de programas e inversiones pblicas, sin embar-go, no ha sido especialmente gravoso para los contribuyentes. EnChile la carga tributaria es moderada, situndose en un 17% del PIBy el sistema impositivo es simple, compuesto de pocos impuestosde base amplia. Evaluaciones efectuadas despus de la Reforma Tri-butaria de 1990 indican que una gran mayora de los contribuyenteschilenos se manifiesta de acuerdo con la afirmacin de que el siste-

11 La mayora de estas variables se mide en trminos absolutos y, por lo tanto,incorporan las diferencias en la capacidad econmica de los estados y los pases. As porejemplo, el gasto pblico en educacin se mide en trminos absolutos por estudiante, loque determina que todos los primeros lugares del ranking sean ocupados por pases desa-rrollados.

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ma tributario es esencialmente justo, que los impuestos pagados ayu-dan a los ms necesitados y que evadir impuestos es un delito gra-ve12. La simplicidad del sistema tributario, la calidad de los sistemasde fiscalizacin y una mejor disposicin de los contribuyentes a lavez ha determinado que la evasin tributaria sea en Chile relativa-mente baja, estimndose en la actualidad en el orden del 24%13.

En materia de empleo pblico, la situacin de Chile se compara fa-vorablemente con la de pases de desarrollo similar o superior. Silas comparaciones se remiten a los trabajadores directos de la ad-ministracin civil del estado (incluidas las municipalidades), puedeapreciarse que el peso del empleo pblico en Chile es en generalinferior al del promedio de regiones de similar nivel de desarrollo yal de los pases desarrollados, ya sea que ste se mida en relacin ala poblacin total, a la fuerza de trabajo o al empleo total. (Cuadro2). Esta moderada significacin del empleo pblico es producto degrandes ajustes ocurridos bajo el rgimen militar y a la contencinde las presiones expansivas por los gobiernos democrticos de los90.

CUADRO 2 EMPLEO PBLICO: COMPARACIONES INTERNACIONALES

Regin/Pas Empleo Pblico como % de:Poblacin Fuerza de Empleo

Trabajo Total

Africa 2,0 5,0 6,6Asia 2,6 5,6 6,3Europa Oriental 6,9 14,3 16,0Amrica Latina y el Caribe 3,0 7,6 8,9Medio Oriente y Norte de Africa 3,9 14,2 17,5OCDE 7,7 15,6 17,2

Chile 2,1 5,4 5,8

Nota: para Chile, 1996; para otras regiones, inicios de los 90.Fuentes: Chile, Instituto Nacional de Estadsticas y Direccin de Presupuestos; otras

regiones, Schiavo-Campo, de Tomasso y Mukherjee (1997).

12 Corresponde al resultado de encuestas encargadas por el Servicio de ImpuestosInternos de Chile en 1992, citadas en Marcel (1999).

13 Estimaciones del Servicio de Impuestos Internos para la evasin de IVA e Im-puesto a la Renta. Estas cifras, obviamente, se refieren slo a la evasin ilegal y no a laelusin legal, que aprovecha los resquicios legales del sistema. Ambas son, a la vez, proba-blemente mayores en el caso de los impuestos a la renta.

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Pese al menor tamao relativo del empleo en el sector pblico enChile ste es capaz de movilizar un importante volumen de recur-sos. En efecto, si bien el sector pblico emplea en Chile a poco menosde un 6% de la poblacin ocupada, moviliza recursos equivalentesa alrededor de un 23% del PIB. En contraste, los pases desarrolla-dos, que emplean casi 3 veces ms funcionarios pblicos por traba-jador ocupado, movilizan recursos que en promedio slo duplicana las del sector pblico chileno. Por su parte, la comparacin conAmrica Latina en su conjunto tambin resulta favorable, pues mien-tras Chile se ubica por debajo del promedio de la regin en mate-ria de empleo, la supera en relacin al gasto pblico como porcentajedel PIB.

Al comparar la relacin entre los estndares alcanzados en la pres-tacin de servicios pblicos fundamentales con los recursos y el per-sonal requerido para su provisin, Chile tambin aparece en unaposicin favorable. El Grfico 1 compara la relacin entre el ndicede desarrollo humano elaborado por el PNUD y el gasto del go-bierno general por habitante para un conjunto de pases desarrolla-dos y en desarrollo. Como puede apreciarse, pese a contar con unnivel de gasto pblico por habitante relativamente bajo en relacina los pases ms avanzados, Chile alcanza un alto valor para el ndi-ce de desarrollo humano y el pas se ubica por sobre la correlacinestadstica entre ambas variables, lo que revela una mayor capaci-dad para movilizar recursos pblicos para el logro de mejores es-tndares sociales.

El juicio anterior se ve ratificado por apreciaciones directas sobre laefectividad del estado chileno en comparacin con el de otros pa-ses. Las mediciones de Business International, que Mauro (1993) agru-pa bajo el concepto de eficiencia burocrtica, ubican a Chile en el lugar16 entre cerca de 60 pases, siendo superado slo por una parte delos pases desarrollados14. Esto indica que las instituciones pblicaschilenas son capaces de atacar problemas e implementar programaspblicos con eficacia, pese a contar con recursos limitados.

14 El trabajo de Mauro (1993) analiza las calificaciones otorgadas por analistas deBusiness International en cada uno de los pases estudiados para un conjunto de conceptos,entre los que se cuentan la eficiencia del sistema judicial, las regulaciones gubernamentales(red tape) y la corrupcin. Dichas calificaciones corresponden al perodo 1980-83.

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Chile tambin aparece bien calificado en las comparaciones interna-cionales sobre probidad en el sector pblico. En efecto, los ndicesde corrupcin elaborados por Transparency International ubican a Chileen el lugar 15 en baja corrupcin entre un total de 74 pases (Grfi-co 2). En esta comparacin Chile slo es superado por algunos pa-ses desarrollados y se ubica por sobre pases como Francia, Japny Espaa, por sobre todos los pases latinoamericanos analizados15y por sobre todos los pases asiticos, con la excepcin de Singa-pur.

Esta visin es aparentemente compartida por la mayor parte de loschilenos. Es as como una encuesta sobre calidad de la atencin enlos servicios pblicos realizada en 1996 mostr que cerca de un 72%de los entrevistados consideraban que los funcionarios pblicos chi-lenos son honrados16. Asimismo, una encuesta realizada simultnea-mente para 17 pases latinoamericanos revel que Chile es el pasdonde la poblacin le asigna menor gravedad al problema de la co-rrupcin17.

En sntesis, la evidencia citada muestra un favorable balance del des-empeo del estado chileno, especialmente cuando ste se compara con pa-ses de similar nivel de desarrollo. Este desempeo es especialmente favorableen las dimensiones ms agregadas de la gestin estatal finanzas pblicas,tamao del empleo pblico as como en materia de probidad.

Cabe sin embargo precaver contra el riesgo de una visin excesiva-mente optimista sobre el Estado chileno. A este respecto, se debe resaltarla baja evaluacin relativa que recibe el Estado en las funciones bsicas deseguridad ciudadana y administracin de la justicia. Estas funciones estata-les juegan un papel fundamental al garantizar el imperio del derecho y, atravs de ste, la confiabilidad y estabilidad del resto de las institucionesnacionales. La relativa debilidad de estas instituciones en Chile advierte, de

15 Los pases latinoamericanos considerados, con sus correspondientes posicionesen el ranking, son los siguientes: Argentina (24), Colombia (31), Mxico (32), Brasil (37) yVenezuela (38).

16 TIME FORO (1996).17 Latinobarmetro 1998. En una encuesta anterior (Latinobarmetro, 1996), el

38% de los chilenos entrevistados declaraba confiar mucho o algo en la Administra-cin Pblica. El promedio de respuestas positivas para el conjunto de los 11 pases desudamrica estudiados fue de 25%, en tanto que para Centroamrica este porcentaje llega-ba al 31%. El porcentaje alcanzado en Chile slo es superado por Nicaragua (39%) y porEspaa (41%).

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GRFICO 2 TRANSPARENCIA INTERNACIONAL, INDICES DE CORRUPCIN

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