Capítulo 10

LAS POLrnCAS DE EMPLEO:PASADO, PRESENTE Y FuruRO

uan Francisco Jimeno

INTRODUCCIÓN

En lo que se refiere a las políticas sociales, los últimos 25 años se re-cordarán en España por la consolidación del Estado de Bienesta~ Eneste período de tiempo, la oferta pública de protección social ha crecidoa niveles semejantes a la de los Estados del Bienestar de mayor tama-ño, como son los de los países de la Unión Europea (UE). Pero esteperíodo también se recordará como los «años del paro», por su mag-nitud y su persistencia. De hecho, en la actualidad, el problema social ~~\y económico más grave al que se enfrentan la mayoría de los países de '

Ila VE es el desempleo. La falta de un empleo remunerado es la princi-pal causa de la pobreza, la exclusión social y la desigualdad en los ni-veles de renta y riqueza en estos países. De aquí que la solución a estegrave problema pueda ser la contribución más importante a la mejorade los Estados del Bienestar europeos. Las políticas de empleo, que es-tán dirigidas a favorecer un funcionamiento eficiente del mercado detrabajo (mediante una regulación adecuada del mercado de trabajo) ya mejorar la situación laboral de la población (mediante las denomi-nadas políticas del mercado de trabajo), constituyen, por tanto, un ele-mento clave del desarrollo del Estado de Bienestar en la actualidad.

No obstante, existe una corriente de opinión que sostiene que«Estado de Bienestar» y «paro» son las dos caras de una,misma mo-neda. Según esta opinión, la principal causa del paro sería un «desa-rrollo excesivo del Estado de Bienestar» que ha resultado en que noexistan suficientes incentivos para que determinados desempleadosbusquen o acepten una oferta de trabajo. En particular, los individuos

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JUANFRANCtS~~I'MEN()

con bajos niveles de cualificación profesional y que, por tanto, tienuna productividad baja y sólo serían contratados a salarios baj:nencuentran refugio en la~ prestaciones sociales que, por otra pan::tampoco suelen ser excesivamente generosas, por lo que el propio Es-tado de Bienestar acaba generando «trampas de la pobreza o del pa-ro». Con estas premisas, los partidarios de esta visión abogan por undesmantelamiento progresivo del Estado de Bienestar, para evitardichas trampas de la pobreza y por la desregulación del mercado detrabajo, para que se creen puestos de trabajo a bajos salarios quesirvan para ocupar a los trabajadores menos cualificados.

Por el contrario, también existen quienes piensan que los pro-blemas de pobreza y de exclusión social que se viven en los países eu-ropeos se deben, principalmente, a un desarrollo insuficiente del Es-tado de Bienestar y que el problema del paro no tiene nada que vercon la regulación del mercado de trabajo sino con una falta de de-manda causada por políticas macroeconómicas (fiscales y moneta-rias) restrictivas. En esta línea de pensamiento se concluye que sólocon una mayor intervención estatal se puede avanzar en la protecciónsocial y en la solución del problema del paro.

Los dos párrafos anteriores reflejan, necesariamente, una visión ca-ricaturesca de las dos corrientes de opinión más extremas sobre Esta-do de Bienestar y paro. Sin embargo, a pesar de su simplicidad, se sue-len escuchar numerosas opiniones fundadas sobre los principiosenunciados en los dos párrafos previos. Tras muchos estudios sobre lascausas del paro, en la actualidad tenemos suficientes fundamentos te-óricos y empíricos como para pensar que ninguna de las dos visionesanteriores está cerca de la realidad. Los que abogan por el desmante-lamiento del Estado de Bienestar y por la desregulación del mercado detrabajo olvidan que los ciudadanos europeos demandan una cierta «co-hesión social» y no parecen dispuestos a aceptar los niveles de desi-gualdad y fractura social que existen en países con Estados de Bienes-tar menos desarrollados y con mercados de trabajo «menos regulados».(En este sentido, el caso de ~.uu. es el que se suele utilizar como ejem-plo.) Por otra parte, los que piden un Estado de Bienestar «más desa-rrollado» y «más regulación» del mercado de trabajo están cerrandosus ojos a la evidencia. En muchos países europeos existen ciertas de-ficiencias en algunos instrumentos del Estado de Bienestar y en el di-seño institucional del mercado de trabajo que se traducen en una pér-dida de bienestar social que sufren, principalmente, los másdesfavorecidos. Un Estado de Bienestar sobredimensionado e ineficazy un diseño institucional del mercado de trabajo poco adecuado pue-den generar situaciones de pobreza, exclusión social y desigualdad

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PASAD PRESENTE y FUTUROLAS POLíT

parecidas a las que se observan en países con Estados de Bienestar po-co desarrollados y mercados de trabajo «desregulados».

La cuestión relevante, por tanto, consiste en identificar qué ele-mentos del Estado de Bienestar, en general, y de las políticas de empleo,en particular, contribuyen de una manera eficaz a satisfacer las de-mandas de protección social de los ciudadanos, evitando el manique-ísmo de pensar que toda intervención estatal en esta materia bien ge-nera paro o bien, sin más, contribuye al bienestar social. El objetivo deeste artículo e~ plantear el estado de la mencionada cuestión en lo quese refiere a las políticas de empleo. Se trata de pasar revista a la expe-riencia europea en políticas de empleo y de extraer de ella algunas lec-ciones que pueden guiar la formulación de dichas políticas en el futu-ro. Para ello, en el apartado siguiente se define el concepto de políticasde empleo y se compara la evolución seguida en España con la del res-to de países de la VE, en lo que se refiere a dichas políticas. A este res-pecto, en la actualidad, la situación está muy marcada por las iniciati-vas adoptadas por los países de la UE a partir del Tratado de Amsterdamy de la Cumbre de Luxemburgo (noviembre de 1997) que serán obje-to de discusión en el apartado tercero. Estas iniciativas parecen apun-tar hacia la consolidación de las políticas activas del mercado de tra-bajo como principal protagonista en la lucha contra el paro en los paísesde la UE. Por ello, el apartado cuarto se dedica a ofrecer una lectura dela experiencia europea en materia de políticas activas de mercado detrabajo para concluir que en el diseño y aplicación de dichas políticasexisten ciertos aspectos a mejorar y que no cabe esperar que, inclusoaunque se eliminaran sus deficiencias, las políticas activas del mercadode trabajo constituyan la panacea en la lucha contra el paro. Final-mente, el apartado cinco contiene algunos comentarios finales.

LAS POLfTICAS DE EMPLEO EN LA UE

Conviene empezar definiendo el concepto de «políticas de empleo». De-masiadas veces en los debates políticos se denomina «política de empleo»a cualquier actuación pública que tiene o es susceptible de tener efectossobre el empleo. En realidad, las políticas de empleo son aquellas ac-tuaciones públicas referidas bien a la regulación del mercado de traba-jo, bien a las políticas denominadas del mercado de trabajo que están di-rigidas a mejorar la situación laboral de los trabajadores, por ejemplo,aumentando la tasa de salida del desempleo de los parados o mejoran-do la cualificación profesional de los ocupados a través de programas deformación continua. El cuadro 1 presenta un resumen de las distintas

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JUAN FRANCISCO JIMENO

manifestaciones de las políticas de empleo, distinguiendo la regulacióndel mercado de trabajo de las llamadas políticas del mercado de traba-jo. A continuación se describen con más detalle los distintos tipos de in-tervenciones públicas que pertenecen al ámbito de las políticas de em-pleo, en cada una de las dos vertientes citadas anteriormente.

Cuadro 1. LAS POLÍTICAS DE EMPLEO

TIPOS CONTI-:NmOS EjEMPI.OS-1.1. Regulación de las con-diciones de entrada, salida

i y m(Jdificaciones de las con-

diciones del empleo

1. Regulación del mer-cado de trabajo

1.2. Regulación del tiem-po de trabajo

Mecanismos de contrata-ci{)n laboral.

Legislaci{)n sobre despido

individual, despido colecti-vo, contrataci{)n temporal,

etc'" I "' b "I "da-! Legls aclon so re movll a I

geográfica. funcion'll, etc.

~ción sobre jornada Ilaboral y horarios de tra- I

bajo.

Lcgislaclon sobrt: jubilación I

y prejubilación.

Contratación a tiempo par-cial.

1.3. Regulación del pr(JCc-so de determinación sala-rial

legislación sobre salariosmínimos.

Regulación de la negocia-ción colectiva. .

Determinación salarial en,:

el sector público.-~-

2.

Políticas del mercadode trabajo

2.1. Políticas activas (au-mento de las tasas de sali-da del paro hacia la ocu-pación)

2.2. Políticas pasivas (man-tenimiento de las rentas delos desempleados)

Formación profesional, ocu-jracional y continua. ¡

I

;}ubvenciones directas a lacreaci{>n de empleo.

Servicios públicos de infor-J.,. ., ., I

maClon, mserclon y gestlondel empleo. :í

Apoyo a colectivos especí-ficos (jóvenes, mujeres, dis"jcapacitados, parados de lar; i

ga duración).

Sistema de prestaciones pol

desempleo.

~

prcjubilación, etc.--

314

PRESEN'AS DE EMP

La regulación del mercado de trabajo

Todas aquellas actuaciones públicas dirigidas a regular el funciona-miento del mercado de trabajo son susceptibles de tener efectos so-bre la creación y destrucción de empleo y, por tanto, entran en el ám-bito de las llamadas políticas de empleo. En general, tal y como serecoge en el cuadro 1, estas actuaciones pueden clasificarse en tres

grandes grupos:

a) La regulación de las condiciones de entrada y salida en el em-pleo, de las modificaciones de las condiciones de empleo y de las con-diciones bajo las cuales las empresas y trabajadores pueden realizary rescindir los contratos de trabajo (mecanismos de contratación, con-diciones y tipos de despido) y bajo las cuales pueden cambiar lascondiciones del empleo (movilidad geográfica, funcional, etc.). Alconjunto de toda esta regulación se le suele denominar sistema de con-

tratos de trabajo.b) La regulación sobre el tiempo de trabajo, que es uno de los

determinantes del número de horas de trabajo por trabajador y delos costes laborales unitarios (la relación entre los costes laborales y la

productividad del trabajo).c) La regulación de los mecanismos de determinación salarial

que en la mayoría de los países, al menos en el sector privado, se or-ganiza a través de la legislación sobre salarios mínimos y la regula-ción de la negociación colectiva, que acaba determinando la cober-tura y la estructura de los convenios colectivos que fijan los salariosde la mayoría de los trabajadores de la VE.

En la mayoría de los países de la VE existe una amplia y abun-dante legislación sobre las condiciones de empleo. La mayor parte deesta legislación está dirigida a proteger al trabajador ante despidoso variaciones sustanciales en las características de sus puestos detrabajo. Este tipo de legislación se puede justificar, no sólo por con-sideraciones distributivas, sino también por cuestiones relacionadascon la eficiencia económica. Por ejemplo, la legislación sobre pro-tección al empleo puede reducir los costes de contratación medianteel establecimiento de condiciones generales; puede permitir una mayorcalidad en el emparejamiento entre trabajadores y puestos de trabajoy fomentar la inversión en capital humano específico a la empresa; yfavorecer la búsqueda de un nuevo empleo, en caso de despidos. Noobstante, este tipo de legislación también afecta a los costes labora-les y, por tanto, puede reducir el nivel de empleo.

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JUAN FRANCISCO JIMENO

Independientemente de las razones que justifiquen esta legisla-ción, el hecho es que todos los Estados de la VE intervienen de unamanera o de otra para proteger las condiciones de empleo de lostrabajadores. En el caso de las contrataciones, los instrumentos de in-tervención pueden referirse a la intervención administrativa o de losrepresentantes de los trabajadores en el proceso de contratación de unnuevo trabajador. En el caso de los despidos, los instrumentos de inter-vención desde el establecimiento de distintos períodos de aviso; la dis-tinta clasificación de los tipos de despido según las causas que lo hayanmotivado; la intervención administrativa y/o judicial en la declaracióndel tipo de despido; y el pago de indemnizaciones según los casos. Engeneral, la legislación sobre protección del empleo es alta en la UEen relación, por ejemplo a EE.UU., pero existen ciertas diferencias en-tre los países del sur (Portugal, España, Italia y Grecia), que tienenlas legislaciones más estrictas en esta materia, y países de tradiciónanglosajana (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca) donde este tipo delegislación es menos estricta l.

A pesar de las diferencias en los mecanismos de protección delempleo entre Estados, los países de la UE han compartido una cier-ta estrategia común a la hora de reformar este tipo de legislación, es-trategia que ha consistido básicamente en la liberalización de «con-tratos atípicos de trabajo» (contratos temporales, contratos a tiempoparcial, etc.), sin modificar sustancialmente las condiciones de loscontratos permanentes 2. El cuadro 2 presenta un resumen de las re-formas recientes en este campo. Este cuadro muestra, en primer lu-gar, que durante la primera mitad de los '90, las tendencias en lareforma de las condiciones de despido de los trabajadores con con-trato permanente no son muy claras. Mientras algunos países (Rei-no Unido, Bélgica, Finlandia, Portugal y España) han suavizado al-gunas de las restricciones al despido, en otros países (Francia yDinamarca) las restricciones al despido de los trabajadores con con-tratos permanentes han aumentado. No obstante, también se ob-serva que las principales reformas de la legislación sobre la protec-ción del empleo durante este período han sido parciales y no han

1. Una clasificación del grado de rigidez de la legislación sobre protección delempleo en los países de la UE se puede consultar en OECD, 1994, capítulo 6. Esta cla-sificación se refiere a las restricciones a la contratación y al despido de trabajadorescon el "contrato típico», esto es, contratos permanentes a tiempo completo.

2. Estas reformas a "dos velocidades» han significado un aumento de la flexi-bilidad laboral, pero también han tenido otros efectos negativos (véase Bentolila y Do--lado, 1994; Bertola e Ichino, 1995).

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LAS POLíTICAS DE EMPLEO: PASADO, PRESENTE Y FUTURO

Cuadro 2. REFORMAS DE LA LEGISLACIÓN SOBRE PROTECCIÓNDEL EMPLEO EN LOS PAfsES DE LA UE DURANTE LOS AÑOS '90

ENDURECIMIENTODE LOS REQUISITOS DE DESPIDO

DE TRABAJADORES PERMANENTES

SUAVIZACIÓN DE LOS REQUISITOSDE DESPIDO DE TRABAJADORES

PERMANENTES

Aumento del período de avisopara trabajadores manuales.

Alemania,1993

Alemania,1996

El tamaño mínimo de la empresaafectada por la legislación se au-menta de 5 a 10 trabajadores.

Despidos colectivos deben ir acom-pañados de un «plan social".

-~

FrancIa,1989

Francia,1993

Francia,1995

R. Unido,1993

Bélgica,1994

Definición de los contenidos delos «planes sociales».

-~

Los tribunales interpretan la refor-ma de 1993 restrictivamente.

El período de prueba se amplíade 1 a 2 años.

El período de aviso para trabaja-dores no manuales de salarios al-tos se deja a la negociación.

Dinamarca,1994

se amplía el período de aviso pa-ra despidos colectivos en gran-des empresas.

Finlandia,1996

Propuestas de reducción del pe-ríodo de aviso de dos a un mespara trabajadores de antigüedadinferior a 1 año.

Luxemburgo,1993

Restricciones a los despidos co-lectivos.

Portugal,1989 y 1991

Ampliación de las causas deldespido, suavización de lasrestricciones a los despidos co-lectivos y reducciones de lasindemnizaciones en caso de des-acuerdo.

España,1994

Ampliación de las causas del des-pido y suavización de trámitesadministrativos.

España,1997

Introducción de un nuevo con-trato con indemnizaciones pordespido más bajas y bonifica-ciones de las cotizaciones a la Se-guridad Social.

Fuente: OECD (1997).

317

JUAN FRANCISCO JIMENO

afectado de forma fundamental a los trabajadores empleados concontratos permanentes, sino a los nuevos trabajadores empleadoscon «contratos atípicos» (contratos temporales, contratos a tiempoparcial, etc.). En este sentido, España, con alrededor de un terciode los asalariados con contrato temporal, que es la mayor tasa deempleo temporal de la VE con diferencia, constituye el paradigma.La mayoría de las reformas de la legislación laboral que se han in-troducido recientemente (en 1994 y 1997) han estado dirigidas a re-ducir esta tasa de temporalidad. Sin embargo, a pesar de estas re-farmas y de las bonificaciones a las cotizaciones a la Seguridad Socialde algunos contratos permanentes, dicha tasa de temporalidad no seha reducido sustancialmente.

Por lo que se refiere al tiempo de trabajo, la negociación entretrabajadores y empresarios es su principal determinante. En cual-quier caso, en la mayoría de los países existe cierta legislación so-bre la jornada normal de trabajo, tanto en lo que se refiere a su du-ración como a su distribución, así como las condiciones para lashoras extraordinarias (prima salarial, etc.). A este respecto, en la ac-tualidad, se observan dos tendencias. En primer lugar, se percibeun cierto aumento en la «flexibilidad horaria», es decir, en la canti-dad de trabajo realizado fuera del horario normal que, en el casode España, se debe, en gran medida, al cambio de legislación (in-troducido en 1994) que permitió el cómputo anual de las horas detrabajo. En segundo lugar, se está produciendo un intenso debate so-bre el llamado «reparto del trabajo» como elemento fundamental delas «políticas de empleo» que, en algunos países, ha llevado a tomardistintas medidas. Por ejemplo, en Francia se ha optado por favo-recer una reducción gradual de la duración de la jornada normal detrabajo hasta las 35 horas semanales y otros países están conside-rando avanzar en esta línea.

Mucho se ha discutido sobre la capacidad de generar empleode las políticas llamadas de «reparto del trabajo» (que no se limi-tan a la reducción de la jornada normal de trabajo sino que tambiénincluyen medidas como el fomento del trabajo a tiempo parcial o laprejubilación como mecanismo de sustitución de trabajadores cer-canos a la jubilación por jóvenes). En realidad, no existen argumentossólidos, ni de tipo teórico ni de tipo empírico, que permitan pensarque «el repart(j del trabajo» contribuye a la creación de empleo, si-no que, por el contrario, puede encarecer el factor trabajo y crearotro tipo de problemas: por ejemplo, una buena parte de los pro-blemas de sostenibilidad financiera de los sistemas públicos de pen-siones que se pueden plantear en el futuro se originan por el adelanto

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AS POLrTICAS D,E MPlEO

ASADO.

PRESENTE y FUTURO

en la edad de jubilación en que se ha traducido la generalización delos planes de prejubilación 3.

Finalmente, por lo que se refiere a la regulación del proceso dedeterminación salarial, también existe gran variedad de intervencio-nes estatales en relación con la fijación de salarios mínimos y la re-gulación de la negociación colectiva, que determinan en buena parteel grado de flexibilidad microeconómica y macroeconómica de los sa-larios (es decir, el grado de ajuste entre los salarios y las condicionesde las empresas y la situación macroeconómica general del país, res-pectivamente). Las tendencias recientes en este sentido son de man-tenimiento de la relación entre salarios mínimos estatutarios y sala-rios medios, con reducciones de las cotizaciones sociales de los tra-bajadores menos cualificados en algunos países, y una ligera descen-tralización de la estructura de la negociación colectiva. En el casoespañol, el salario mínimo interprofesional (SMI) de los trabajadoresadultos ha crecido menos que los salarios medios, mientras que elde los trabajadores menores de 18 años ha experimentado un creci-miento sustancial al equipararse con el SMI de los trabajadores adul-tos. Por lo que respecta a la regulación de la negociación colectiva, apesar de ciertas reformas de la legislación en 1994 (la obligatoriedadde incluir una cláusula de descuelgue en los convenios colectivos deámbito superior a la empresa) y del acuerdo entre la CEO E, UGT yCC.OO. en 1997 para racionalizar la estructura de la negociación co-lectiva, la situación actual no es muy diferente a la de mediados delos '80.

2. Las políticas del mercado de trabajo

Por políticas del mercado de trabajo se entienden aquellas actuacio-nes públicas dirigidas a mejorar la situación laboral de los trabaja-dores. Es bastante común que este tipo de políticas se clasifiquen endos categorías: 1) políticas pasivas, aquéllas cuyo objetivo fundamentales el mantenimiento de las rentas de los trabajadores en paro o en di-ficultades especiales; y II) políticas activas, que pretenden aumentarla tasa de inserción laboral de los trabajadores desempleados o la pro-ductividad de los trabajadores ocupados mediante mejoras de su cua-lificación profesional. A continuación se analiza la situación de estetipo de políticas en los países de la UE.

3. Un buen resumen de los resultados de la invesrigacióQ económica sobre losefectos del «reparto del trabajo» se puede encontrar en Hunt, 1998.

319

VAN FRANCISCO jlHENO

3. Las políticas pasivas del mercado de trabajo

El componente principal de las políticas pasivas del mercado de tra-bajo es el sistema de prestaciones por desempleo. En la mayoría delos países de la UE este sistema está organizado sobre dos pilares:prestaciones contributivas o seguro de paro (a las que tienen derecholos trabajadores parados que han trabajado previamente y han coti-zado al sistema) y prestaciones asistenciales (a las que tienen derecholos parados que no acceden a las prestaciones contributivas o hanagotado las prestaciones contributivas y no tienen fuentes de rentapor encima de un mínimo establecido). Los sistemas de prestacionespor desempleo difieren notablemente entre países en función de lascondiciones de acceso a las prestaciones (contributivas y asistencia-les), la cuantía de dichas prestaciones (que se suele medir en términosde la tasa de sustitución, es decir, el cociente entre las prestaciones yel salario que recibiría el trabajador si estuviera ocupado) y la dura-ción de dichas prestaciones. Estas diferencias hacen que la compa-ración entre «los niveles de generosidad» de las prestaciones por de-sempleo entre países sea extremadamente compleja 4. No obstante, apesar de esta complejidad, se pueden observar las siguientes tenden-cias (véase OECD, 1994, para más detalles). Los países de la UE (conexcepción de los países del Sur) han tenido un sistema de prestacio-nes por desempleo relativamente generoso desde principios de los '60,y la mayoría de dichos países (con las excepciones de Francia y Ale-mania) aumentaron dicha generosidad durante la década de los '60y principios de los '70. En el período 1975-85 también se produjeronaumentos en la generosidad de las prestaciones por desempleo en Di-namarca, Holanda, Irlanda y Francia, mientras que países comoBélgica y el Reino Unido las redujeron. Por lo que se refiere a los paísesdel Sur de Europa, las prestaciones por desempleo han permanecidoen niveles relativamente poco generosos en Italia, mientras que au-mentaron notablemente en España durante el período 1980-92 has-ta alcanzar niveles de generosidad similares a la de los países del cen-tro y del norte de Europa. En Grecia y Portugal, los aumentos de lagenerosidad de las prestaciones por desempleo se producen a partirde finales de los años '80.

La situación actual a este respecto se resume en el cuadro 3, quepresenta algunos indicadores del sistema de prestaciones por desem-~

4. En lo que sigue, «generosidad» ha de entenderse en un sentido actuarial, es-to es, en referencia a la relación entre la cuantía y cobertura de las prestaciones pordesempleo, por un lado, y el nivel de los salarios medios.

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AS POLfTICAS DE EMPLEO: PASADO, PRESENTE Y FUTURO

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JUAN FRANCISCO jlMENO

pleo en los países de la UE. Los indicadores (tomados de OECD, 1997)se refieren a distintas definiciones de la tasa de sustitución de las pres-taciones por desempleo, índices de generosidad, evolución de los re-quisitos de elegibilidad durante la primera mitad de los '90 y a tasasde cobertura de las prestaciones. Las tres primeras columnas del cua-dro muestran que tanto en lo que se refiere a las tasas de sustitucióny duración máxima de las prestaciones, existen diferencias aprecia-bles. Est!ls diferencias se traducen en índices de generosidad más al-tos en Holanda, Bélgica, Finlandia y, sobre todo, Dinamarca, y másbajos en Italia y el Reino Unido. También las tasas de cobertura delas prestaciones por desempleo -<:olumnas 10 y 11- varían entrelos niveles del 40% o 45% en España y Portugal a niveles que igua-lan o incluso superan el 100% (Holanda, Bélgica, Finlandia). Las co-lumnas 6 a 8 muestran que la mayoría de los países durante la pri-mera mitad de los '90 han introducido reformas dirigidas a disminuirla generosidad de las prestaciones, bien reduciendo las tasas de sus-titución y/o la duración de las prestaciones o estableciendo requisitosde elegibilidad y/o de disponibilidad laboral más restrictivos. Sin em-bargo, la comparación de las columnas 4 y 5 permite concluir que es-tas reformas no se han traducido en una tendencia definida de los ín-dices de generosidad en todos los países de la UE. Mientras que estosíndices han aumentado en países como Italia, Grecia (dos países conprestaciones relativamente poco generosas en 1990) y en Dinamar-ca y Finlandia (dos países con prestaciones relativamente muy gene-rosas en 1995), han disminuido en otros países como Austria, Irlan-da (dos países cercanos a la media en 1990) y Holanda (un país conprestaciones relativamente generosas en 1990). En definitiva, existendiferencias muy notorias en la forma en que estos países tratan a losparados que no parecen haberse reducido a lo largo de la primera mi-tad de los '90.

4. Las políticas activas del mercado de trabajo

Las políticas activas del mercado de trabajo toman formas variadas.Fundamentalmente, existen cuatro tipos de programas: creación di-recta de empleo en el sector público, subvenciones al empleo en el sec-tor privado, programas de formación, y servicios públicos de ges-tión e intermediación del mercado de trabajo. Además, en todos lospaíses existen programas específicos diseñados para ayudar a cier-tos colectivos cuya situación laboral es especialmente desfavorecida,como pueden ser los jóvenes, las mujeres, los parados de larga dura-ción o los discapacitados. La mayoría de estos programas pertenecen

322

AS polITICAS DE EMPLEO: PASADO. PRESENTE Y FUTURO

al ámbito de los servicios públicos de empleo (el INEM, en el caso es-pañol), aunque cada vez es más frecuente que gobiernos regionaleso locales se involucren en el diseño y financiación de políticas activasdel mercado de trabajo.

Existen varios indicadores sobre el tamaño de las políticas activasdel mercado de trabajo. Según estos indicadores, la forma en que lospaíses de la UE diseñan las políticas de empleo también es muy varia-da. En primer lugar, el cuadro 4.a muestra que el gasto en políticas ac-tivas de empleo que, en media es de alrededor dell % del PIB, difierenotablemente entre países. Aproximadamente la mitad de los paísessupera dicho porcentaje de gasto, siendo especialmente alto en Sue-cia y Dinamarca. Por el contrario, en el Reino Unido, Austria, Greciay España, el gasto en políticas activas de empleo está alrededor del0.5% del PIB. En la casi totalidad de los países de la UE (excluyendoa Grecia, Italia y Suecia), el gasto en políticas activas de empleo es in-ferior al gasto en políticas pasivas de empleo. En segundo lugar, segúnlos datos del cuadro 4.a, desde mediados de los años '80 se ha pro-ducido un aumento casi general del gasto en políticas activas delmercado de trabajo en términos del PIB (las excepciones son Austria,Grecia y Reino Unido). En cuanto al peso de las políticas activas res-

Cuadro 4.a. EVOLUCIÓN DEL GASTO EN POLfTlCAS ACTIVASDE EMPLEO EN LOS PAIsES DE LA VE DURANTE LOS AÑOS '90

Fuente: OECD, base de datos sobre programas del mercado de trabajo.

323

JUAN FRANCISCO JIHENO

pecto a las políticas pasivas del mercado de trabajo, en el período 1985-96 se observa un ligero aumento en el porcentaje de gasto en relacióncon el gasto total en políticas de empleo (de tres puntos para el con-junto de la UE), con fuertes reducciones en Finlandia y Suecia, y au-mentos significativos en España, Irlanda y Francia.

Los cuadros 4b y 4c muestran otros indicadores de la impor-tancia de las políticas activas del mercado de trabajo en los países dela VE, como son el cociente entre el gasto en políticas activas del mer-cado' de trabajo y el PIB por ocupado y el porcentaje de la pobla-ción activa que ha participado en programas relacionados con dichaspolíticas. El primero de estos indicadores sirve para aproximar elgrado de «calidad» de los programas en términos de los recursos percápita que se dedican a los mismos, mientras que el segundo puedetomarse como una indicación de la eficacia de dichos programas entérminos del número de beneficiarios. Según se observa en estos cua-dros, existe una amplia disparidad en ambos indicadores entre lospaíses de la VE. Por una lado, el gasto por parado, normalizadocon relación al PIB por ocupado, fluctúa entre el 3% (en Grecia yen España) y los valores cercanos al 30% (en: Suecia y Dinamarca),habiendo aumentado en la última década en la mayoría de los paí-ses (las excepciones son Finlandia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Sue-

Cuadro 4.b. GASTO EN POLrnCAS ACTIVASDEL MERCADO DE TRABAJO POR PARADO EN RELACIÓN

CON EL PIB POR OCUPADO (%)

Fuente: OECD, base de datos sobre programas del mercado de trabajo.

324

AS pollTICAS DE EMPLEO: PASADO. PRESENTE Y FUTURO

Cuadro 4.c. PARTICÍPANTES EN PROGRAMASDE POLmCAS ACTIVAS DEL MERCADO DE TRABAJO

(COMO PORCENTAJE DE POBLACIÓN ACTIVA)

Fuente: OECD, base de datos sobre programas del mercado de trabajo.

cia y Reino Unido). Igualmente, por lo que respecta a la participaciónen dichos programas, los valores fluctúan entre cifras de alrede-dor del 3% (en Grecia, España y el Reino Unido) y valores de alre-dedor del 20% (en Dinamarca), siendo la tendencia de los últimosaños también creciente en la mayoría de los países (con la excep-ción de España).

Por lo que se refiere a la composición del gasto en políticas acti-vas de empleo en los países de la VE, el cuadro 4d muestra su evolu-ción durante el período 1985-96. Aquí también se aprecian pocos ele-mentos comunes. Por ejemplo, el peso de la formación en las políticasactivas de empleo es relativamente alto (por encima del 50%) en Di-namarca y España (donde se ha multiplicado por siete en los últi-mos diez años), mientras que representa menos de la cuarta parte delgasto en Bélgica, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Suecia y Reino Uni-do. Por otra parte, el gasto en creación directa de empleo en el sec-tor público es relativamente alto en Dinamarca, Finlandia e Irlanda,mientras que representa una parte pequeña del gasto en Francia, ReinoUnido, Austria, Grecia, Portugal y España. En tercer lugar, las sub-venciones a la creación de empleo, que en media representan alrededordel 10% del gasto en políticas activas del mercado de trabajo, tienenun peso relativamente alto en Grecia, Francia, Alemania, Irlanda yEspaña y bajo en el Reino Unido, Austria y Dinamarc.a. En general,tampoco en este componente institucional del mercadq de trabajo se

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TICAS DE EMPLEO: PASADO. PRESENTE y FUTURO

observa un grado de homogeneidad alto o creciente entre los paísesde la VE. Puesto que tanto el gasto en políticas de empleo como sucomposición están condicionados por la magnitud e incidencia en de-terminados colectivos del paro en los distintos Estados, que sonmuy distintos entre los países de la UE, tal heterogeneidad no es deextrañar. España destaca por el alto porcentaje de gasto dedicado aprogramas de formación, que, además, se debe a un crecimiento in-tenso experimentado en los últimos años.

LA COORDINACIÓN DE LAS POLiTICAS DE EMPLEOENTRE LOS PAisES DE LA UE

111.

La unión monetaria es un elemento importante en el proceso de in-tegración económica y política de los países de la VE, pero no es elúnico. En este proceso de integración, hasta hace pocas fechas, el pro-blema del paro no era un protagonista principal. Durante la primeramitad de los '90, el proceso de integración europea ha estado marca-do fundamentalmente por los requisitos de convergencia (nominal yfiscal) establecidos por el Tratado de Maastricht para formar partede la VEM. Las diferencias apreciables en las tasas de paro y en elfuncionamiento de los mercados de trabajo de los países de la VEno se consideraron un obstáculo insalvable para el establecimientode la zona del euro. Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos deconvergencia fiscal y nominal, los gobernantes europeos han pasadoa prestar más atención al problema del paro. Esta mayor preocupa-ción se refleja en algunos capítulos del Tratado en Amsterdam de juniode 1997, que marcan el punto de partida hacia un enfoque coordi-nado de las políticas de empleo s.

El Tratado de Amsterdam otorga al problema del paro una im-portancia prioritaria de varias formas:

a) estableciendo que alcanzar un elevado nivel de empleo es unode los objetivos clave de la VE;

b) declarando que el empleo es una cuestión de interés común;c) introduciendo el principio de que todas las políticas co-

munitarias han de ser evaluadas en función de su impacto sobre elempleo;

;5. Para los detalles del desarrollo de las políticas de empléo en la UE a raíz delTratado de Amsterdam, véase W.AA., Políticas de empleo en láUnión Europea:Presente y Futuro, Federación de Cajas de Ahorros Vasco-Navarras, Vitoria, 1999.

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VAN FRANCISCO jlHENO

d) creando un procedimiento para el seguimiento y evaluaciónde las políticas de empleo de cada país miembro;

e) fundando estructuras institucionales permanentes con basejurídica (el Comité de Empleo) dedicadas a un debate transparente ycontinuo sobre temas de empleo;

f) creando una base legal para el análisis, la investigación, el in-tercambio de buenas prácticas, y la promoción de medidas a favordel empleo; y

g) permitiendo la toma de decisiones por mayoría cualifi-cada.

Una buena muestra del cambio de consideración del problemadel paro en las políticas comunitarias en la UE es que, en la cumbrede Luxemburgo de noviembre de 1997, los jefes de gobierno aceptanimplementar las medidas sobre el empleo del Tratado de Amster-dam antes de que se proceda a la ratificación de dicho tratado por losrespectivos parlamentos de los países miembros. En dicha cumbre seacordó un procedimiento de coordinación de las políticas de empleoque consiste básicamente en lo siguiente:

a) Cada año en octubre la Comisión adoptará un paquete deinformes sobre la situación del empleo en Europa que incluirá pro-puestas de directrices para los países miembros.

b) Las propuestas serán sometidas a dictamen en los diferen-tes organismos e instituciones, incluyendo al Parlamento Europeo.

c) El Consejo Europeo de diciembre de cada año discutirá laspropuestas y adoptará las directrices finales para cada año.

d) Sobre la base de estas directrices, los países miembros pre-paran o revisan sus Planes Nacionales de Empleo.

e) La Comisión examina la coherencia de los Planes Naciona-les con las líneas directrices y someterá sus conclusiones al ConsejoEuropeo de junio de cada año.

/) Los Estados miembros han de entregar informes de ejecuciónde sus respectivos Planes de Empleo en julio de cada año.

g) La Comisión examina dichos informes de ejecución y los tieneen cuenta para la elaboración del informe conjunto que se someteráal Consejo Europeo de diciembre de cada año. Asimismo, la Comi-sión puede proponer recomendaciones individuales a los Estadosmiembros que considere oportuno.

h) El Consejo examinará las políticas de empleo de cada pa-ís y podrá adoptar recomendaciones individuales por mayoría cua-lificada.

328

AS POLfTICAS DE EMPLEO: PASADO. PRESENTE Y FUTURO

Una novedad importante de estos acuerdos es que se decidióque las políticas de empleo en la UE deben basarse en objetivos cuan-tificados o, por lo menos, específicos. Así en las primeras directricespara 1998, se establecieron los siguientes:

«,Directrices 1 y 2: Combatir el desempleo juvenil y prevenir el de-sempleo de larga duración. Para corregir la evolución del desempleojuvenil y del desempleo de larga duración, los estados miembros ela-borarán planes preventivos centrados en la capacidad de inserción pro-fesional, basándose en la determinación precoz de las necesidades in-dividuales; en un plazo fijado por cada uno de ellos, que no podrá sersuperior a cinco años -este plazo podrá ser más largo en los estadosmiembros que tengan una tasa de desempleo particularmente eleva-da-, los estados miembros tomarán las medidas oportunas a fin de:

»- ofrecer una nueva oportunidad a todos los jóvenes antesde que hayan pasado seis meses en paro, en forma de formación,reciclaje, prácticas laborales, de empleo o cualquier otra medida quepueda favorecer su inserción profesional,

»- ofrecer la posibilidad de un nuevo comienzo a los desemplea-dos adultos antes de que hayan pasado doce meses en paro, por al-guno de los métodos arriba mencionados o, en términos más gene-rales, mediante un seguimiento individual de orientación profesional.»

El resto de directrices, hasta un total de 19, contienen declara-ciones generales sin que se especifiquen objetivos o medidas concre-tas a tomar por los países miembros.

En definitiva, se trata de establecer en el ámbito comunitario me-canismos de control y de supervisión del desarrollo de las políticas deempleo de los países miembros. No obstante, la utilidad de estos me-canismos está por demostrar. En principio, aparte de los rendimien-tos propagandísticos que algunos gobiernos han tratado de obtenerde este proceso, es cierto que se ha reorientado la formulación de laspolíticas de empleo hacia una mayor cooperación horizontal (entregobiernos) y vertical (entre las distintas administraciones que dentrode cada Estado tienen competencias en esta materia), lo cual puedetener consecuencias positivas. Por ejemplo, esta mayor cooperaciónpuede redundar en una mayor eficacia de las políticas de empleo, perotambién puede dar lugar a desacuerdos (fundamentalmente entre go-biernos) que limiten la adopción de medidas necesarias y que puedantener un cierto coste político. Hasta el momento, por lo 1)1~nos en loque se refiere a las políticas de empleo en España, tal y como se plas-ma en el Plan de Acción para el Empleo del Reino de España, 1998,

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parece que la consecuencia inmediata de este proceso ha sido dedicarmás recursos a las políticas activas del mercado de trabajo (princi-palmente a la formación y a la inserción laboral) para satisfacer losrequisitos de las directrices 1 y 2 de la Cumbre de Luxemburgo.

LA EFICACIA DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS

DEL MERCADO DE TRABAJO

IV.

A la vista de los resultados de la cumbre de Luxemburgo y de sus pri-mera.s manifestaciones en los planes de acción para el empleo de lospaíses de la UE, parece que la estrategia comunitaria de coordinaciónde las políticas de empleo va a estar basada en el desarrollo de las po-líticas activas del mercado de trabajo. Ante los costes políticos deabordar reformas institucionales que puedan contribuir a mejorar elfuncionamiento de los mercados de trabajo, los gobernantes euro-peos han optado por otorgar mayor peso a los programas de orien-tación, inserción y formación laboral, como demuestra "el hecho deque sean éstos los únicos programas con objetivos cuantificados y ex-plícitos en las directrices de la cumbre de Luxemburgo. ¿Cabe espe-rar que esta estrategia contribuya a resolver el problema del paro?

La eficacia de las políticas activas del mercado de trabajo comoinstrumento de lucha contra el paro constituye el objeto de una dis-cusión cada vez más intensa. Tanto desde el punto de vista teóricocomo desde el punto de vista empírico, existen dudas sobre la con-tribución de estas políticas a la reducción del paro (véase Calrnfors,1995). Las políticas activas del mercado de trabajo tienen como ob-jetivo aumentar la probabilidad de encontrar empleo de los trabajado-res en paro. Sin embargo, aparte de sus resultados prácticos en relacióncon la consecución de dicho objetivo, su eficacia neta puede verse re-ducida por ciertos efectos negativos adversos como son los siguientes:

a) el efecto de «peso muerto» (deadweight losses), el cual con-siste en que parte de los empleos creados para los trabajadores en pa-ro se hubiesen creado sin necesidad de los programas de empleo co-rrespondientes;

b) el «efecto sustitución» (substitution effect), que consiste enque parte de los trabajadores empleados como consecuencia de pro-gramas de empleo ocupan puestos de trabajo que hubieran ocupadootros trabajadores no amparados por dichos programas;

c) el efecto desplazamiento (displacement effect), el cual con-siste en que parte de los empleo creados en las empresas cubiertas

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LAS POLITICAS DE EMPLEO: PASADO, PRESENTE Y FUTURO

por los programas pueden simplemente sustituir a empleos de otrasempresas;

d) el efecto «salarial» (accommodation effect), que consiste enque, al disminuir el coste de ser despedido (en la medida en que lostrabajadores despedidos pueden acceder a programas de empleo sub-sidiados), la presión salarial aumenta y, por tanto, el empleo dismi-nuye; y

e) el «efecto búsqueda» (lock-in effect) radica en que la inten-sidad de búsqueda de los trabajadores en programas de empleo pue-de verse reducida, al menos, mientras asisten a dichos programas.

En cuanto a la evidencia empírica, esta evaluación puede hacersea dos niveles: microeconómico y macroeconómico (véase Schmid, 0'-Reilly, and Schomann, 1996). La evalución microeconómica consis-te en medir el efecto de los programas sobre la probabilidad de sali-da del paro hacia el empleo de los trabajadores afectados por dichosprogramas. La evaluación macroeconómica consiste en relacionar va-riables que representen el comportamiento del mercado de trabajo(tasas de empleo, participación y paro, y sus variaciones en ciertosperíodos de tiempo) con indicadores del grado de intensidad de losprogramas de empleo (número de trabajadores cubiertos, gasto portrabajador afectado por los programas, etc.). Estudios de tipo micro-económico se han realizado para varios países (en España, el númerode este tipo de estudios es muy limitado) y, en general, es difícil encon-trar una evidencia empírica rotunda que indique que la probabilidadde encontrar empleo de los trabajadores afectados por los programasaumente significativamente (aunque programas a pequeña escala, cen-trados en grupos específicos con necesidades claramente identifica-das, suelen tener mejores resultados). En cuanto a los estudios de tipomacroeconómico que utilizan datos por países o por regiones paraidentificar la relación entre intensidad de las políticas activas y com-portamiento del mercado de trabajo (véase, por ejemplo, Scarpetta,1996; Nickell y Layard, 1997), tampoco permiten justificar un ma-yor gasto indiscriminado en este tipo de políticas. En concreto, lo quela experiencia reciente en este sentido parece demostrar se puede re-sumir en los puntos siguientes (véase, asimismo, Fay, 1996; Martin,1998):

1) La ayuda personalizada a la búsqueda de empleo parece ser,en términos de coste-beneficio, una de las intervenciones más efecti-vas para la mayoría de los parados. No obstante, en países con un al-to nivel de paro, este tipo de intervenciones no puede ofreéerse, co-

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mo es obvio, a todos los individuos, por lo que ha de limitarse a de-terminados colectivos. Ésta es la opción tomada tras la Cumbre deLuxemburgo, eligiéndose a los jóvenes y a los parados de larga dura-ción como grupos objetivo. Si esta elección es acertada, si este tipode intervenciones ha de complementarse con otros, y sus consecuen-cias en el largo plazo, son cuestiones que están por resolver. En prin-cipio, los resultados demuestran que los parados jóvenes son el grupomás difícil de ayudar; que una intervención rápida es crucial; que, portanto, se requieren programas muy intensos (y costosos); y quelas políticas de mercado de trabajo, por sí solas, no serán capaces deresolver el problema del paro juvenil.

2) Por lo que respecta a los programas de formación, cabe distin-guir entre los programas general y aquellos específicamente dirigidosa grupos específicos de parados. Con respecto a los primeros, los re-sultados son poco esperanzadores, aunque se detectan ciertas posi-bilidades de éxito en aquellos programas que están ligados con losservicios de ayuda a la búsqueda de empleo, y que no otorgan derechosadicionales a prestaciones por desempleo. Los programas de forma-ción especialmente dirigidos a grupos específicos y que, en general,suelen tener una escala pequeña, son más efectivos que los que se ofre-cen sin restricciones, sobre todo si se desarrollan con un fuerte com-ponente de formación dentro de las empresas.

3) En cuanto a la formación continua (formación para ocupados),los resultados tampoco son especialmente exitosos. Las subvencionesa la formación en las empresas pueden servir únicamente para susti-tuir formación privada, que se realizaría en cualquier caso, o paramotivar la acreditación de formación espúrea que no sirve para na-da. Una evaluación rigurosa de los resultados de estos programas, so-bre todo en España donde se han desarrollado muy rápidamente trasla constitución del FORCEM, es imprescindible.

4) Para finalizar con la formación profesional, es ilusorio pensarque un sistema de formación ocupacional (tanto en su vertiente deformación de los parados como en la de formación continua de losocupados) desarrollado por los servicios públicos de empleo puedasustituir a la formación general y profesional que debe proporcionarel sistema educativo. En este sentido, la experiencia demuestra quelos sistemas duales de formación profesional (como el alemán) dondela formación profesional se ofrece tanto en el sistema educativo comodentro de las propias empresas bajo la figura del aprendiz, constitu-yen la mejor opción por lo que respecta a la mejora de la inserciónlaboral de los jóvenes. También ocurre que una política de degrada-ción del sistema educativo general tiene efectos muy negativos para

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LAS POLITICAS DE EMPLEO: PASADO, PRESENTE Y FUTURO

la inserción laboral de los graduados que no pueden compensarse me-diante una mayor oferta de programas de formación, al margen delsistema educativo, cuya eficacia es más que dudosa.

5) Las subvenciones directas al empleo pueden constituir un elemen-to importante de las políticas activas del mercado de trabajo dirigidashacia la reinserción laboral de los parados de larga duración y de lasmujeres que desean volver a participar en el mercado de trabajo trasun período de inactividad laboral, sobre todo si se combinan conprogramas de formación específicos y de ayuda de búsqueda al em-pleo. No obstante, los costes de peso muerto y los efectos sustituciónde este tipo de subvenciones pueden ser muy altos, por lo que, además,es necesario desarrollar mecanismos de control y de supervisión paraevitar que las empresas utilicen estas subvenciones como una fuenteregular de subsidios a su fuerza de trabajo. De igual modo, la ayuda alos parados para la creación de nuevas empresas sólo es eficaz si se eli-ge muy cuidadosamente los beneficiarios de este tipo de programas.

6) La creación directa de empleo en el sector público debe utili-zarse como él último recurso y sólo para aquellos individuos que su-fren especiales dificultades para incorporarse al mercado de trabajono solubles con otros tipos de programas. En cualquier caso, la ma-yoría de los programas desarrollados en este campo tienen un im-pacto muy limitado y sus resultados son poco concluyentes.

En definitiva, dada la considerable y la creciente magnitud de losrecursos que se dedican a las políticas activas del mercado de traba-jo, puesto que los países de la VE parecen otorgar a estas políticas unpapel preponderante en la lucha contra el desempleo, es de total im-portancia que se sea capaz de discernir entre los programas que fun-cionan y los que no. Para esto, es fundamental que los países desa-rrollen métodos de evaluación sistemática de las políticas de mercadode trabajo que, hasta la fecha, no se consideran necesarios. Además,estos procedimientos de evaluación deberían diseñarse como una partefundamental de los programas, más que como ejercicios a posteriorisiempre limitados por la disponibilidad de datos. Si no se hace así, loserrores del pasado se volverán a repetir y estos errores serán cada vezmás costosos.