EL PODER COMUNITARIO EN

TLAXCALALas Presidencias Municipales Auxiliares

DEL MISMO AUTOR

LA CRISIS, Grijalbo, 1978.

EDUCACIÓN Y SOCIEDAD, Universidad Autónoma del Estado deMéxico, 1981.

EL ANTIMÉTODO, Joaquín Mortiz, 1982.

MÉXICO: ECONOMÍA DE LA FICCIÓN, Grijalbo, 1983.

EL DESAFÍO MUNICIPAL, Centro Nacional de Estudios Municipa-les, 1983.

LA DESCENTRALIZACIÓN, Grijalbo, 1984.

DICCIONARIO PRÁCTICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICI-PAL, Comuna, 1997.

EXPERIENCIAS MUNICIPALES REPETIBLES, Instituto de Adminis-tración Municipal, A.C., / Comuna, 1999.

EL CUARTO ORDEN DE ESTADO Y DE GOBIERNO: LA COMUNIDAD,Comuna, 1999.

FOTO PORTADA: Tapete de flores en Huamantla

Raúl Olmedo

Comuna

EL PODER COMUNITARIO EN

TLAXCALALas Presidencias Municipales Auxiliares

Primera edición, 1999

EL PODER COMUNITARIO EN TLAXCALA: LAS PRESIDENCIASMUNICIPALES AUXILIARES

© 1999, Raúl Olmedo

© 1999, Editorial Comuna

Este texto no puede ser reproducido, total o parcialmente, sin laautorización escrita del editor.

ISBN: 970 91922 3 x

IMPRESO EN MÉXICO / PRINTED IN MEXICO

ÍNDICE

página

PRESENTACIÓN 9

INTRODUCCIÓN 13

CAPÍTULO I 31EL CUARTO ORDEN DE ESTADO Y

DE GOBIERNO EN TLAXCALA

CAPÍTULO II 41MUNICIPIO: EL CUARTO PODER

CAPÍTULO III 69REUNIÓN DE CABILDO EN HUAMANTLA

CAPÍTULO IV 79AGENCIAS MUNICIPALES, REGIDURÍAS DE PUEBLO, PRESIDENCIAS MUNICIPALES AUXILIARES

CAPÍTULO V 95EL DEBATE LEGISLATIVO

CAPÍTULO VI 113EL MARCO JURÍDICO DE LAS PRESIDENCIAS

MUNICIPALES AUXILIARES

CAPÍTULO VII 139LA CREACIÓN DE LAS PRESIDENCIAS MUNICIPALES

AUXILIARES GENERAN NUEVOS MODOS DE

GOBERNAR Y ADMINISTRAR

CAPÍTULO VIII 151EL SISTEMA ESTATAL DE PLANEACIÓN Y LA

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS PRESUPUESTALES

CAPÍTULO IX 161EL NUEVO GOBIERNO

CAPÍTULO X 169EL SIGUIENTE PASO: TRANSFORMAR LA

ORGANIZACIÓN POLÍTICA EN ORGANIZACIÓN ECONÓMICA

PRESENTACIÓN

Tlaxcala se ha convertido en los últimos quince añosen el más formidable y sorprendente laboratorio po-lítico y social de México y de América Latina. De ma-

nera silenciosa, pacífica, alegre, inició una verdadera re-volución en su organización política. En 1985 el estado deTlaxcala estaba organizado en cuarenta y cuatro munici-pios. Diez años más tarde, en 1995, se organizaba en sesen-ta municipios y 402 “presidencias municipales auxiliares”,las cuales son equivalentes a pequeños municipios comu-nitarios dentro del municipio. En otras palabras, duranteesos diez años Tlaxcala formó y consolidó un “cuarto ordende Estado y de gobierno”: el orden comunal, como base delorden municipal, del orden estatal y del orden federal.

Hoy Tlaxcala es el estado con mayor grado de organiza-ción política de la República. Su organización política anivel de la comunidad concreta, es decir, del asentamien-to humano físico, constituye ya el sólido cimiento sobreel cual podrá erigir nuevos modos de desarrollo económi-co, social y cultural, más humanos, más auténticos, máspropios, más adecuados a las necesidades y a los recursosnaturales y materiales de cada comunidad. El cuarto or-den de estado y de gobierno es la condición para empren-der un verdadero desarrollo “endógeno” (desde abajo y des-

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de adentro, a partir de sus propias fuerzas) capaz de com-pensar las tendencias globalizadoras y neoliberales queimponen e intensifican el desarrollo “exógeno” (desde arri-ba y desde afuera).

Conocer, aunque sea en sus grandes líneas, la experien-cia, el significado y la trascendencia de esta revoluciónpolítica en Tlaxcala, centrada en las “presidencias muni-cipales auxiliares”, permitirá al lector comprender mejorlo que se está forjando en el México profundo y en lo pro-fundo de América Latina. Podremos así entender con másclaridad el futuro y participar con mayor certeza en estarevolución que se extenderá progresivamente en Méxicoy en el continente.

Con la finalidad de estudiar esta experiencia única enla República Mexicana organicé durante el mes de agos-to de 1977 una investigación de campo en 13 municipiosseleccionados del estado Tlaxcala en la que participaronmis alumnos del curso Teoría de la Administración Públicadel quinto semestre de la licenciatura en AdministraciónPública y mis alumnos del seminario de investigación sobreGobierno y Administración Municipal del posgrado en Ad-ministración Pública, ambos de la Facultad de CienciasPolíticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónomade México. Previamente, en clase, estudiamos la historiade Tlaxcala, la legislación que el Congreso local habíacreado para institucionalizar las “presidencias munici-pales auxiliares”,diversos materiales sobre el proceso dereforma del Estado en Tlaxcala, así como la lectura co-mentada de mi libro El cuarto orden de Estado y de go-bierno: la comunidad. Esta investigación de campo es-tuvo precedida por varias visitas de trabajo que realicéen Tlaxcala, donde tuve oportunidad de entrevistar am-pliamente al gobernador José Antonio Álvarez Lima, tam-bién egresado de la carrera de Ciencias Políticas y Admi-

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nistración Pública de la UNAM, así como a varios presidentesmunicipales y funcionarios del gobierno del estado. Obtuvedocumentos sobre el tema y recogí las ponencias y comen-tarios de muy diversas personas que participaron en se-minarios sobre la reforma municipal efectuados en Tlax-cala. En la investigación de campo participaron treinta ytres personas.

Agradezco profundamente al gobernador José Anto-nio Álvarez Lima el patrocinio de la investigación, tantoen el trabajo de campo como en la posterior sistematiza-ción de la información. Asimismo, agradezco la colabora-ción de los diputados locales, especialmente de la coordina-dora de la legislatura, Argelia Arenas; de los funcionariosdel gobierno del estado, particularmente del coordinadordel Coplade, Eduardo Gurza; de los presidentes munici-pales de los municipios que investigamos, especialmentea Cesáreo Teroba (Tlaxcala) y Eduardo Bretón (Huaman-tla), con quienes tuve la oportunidad de comentar el temaantes y después de la investigación; de los presidentesmunicipales auxiliares que entrevistamos y cuyas locali-dades visitamos; de empresarios, líderes de partidos polí-ticos, sacerdotes, ciudadanos y ciudadanas, a los cualesentrevistamos; y de los compañeros de apoyo logístico quehicieron posible la preparación y los traslados que impli-có la investigación de campo.

Participaron en la investigación Nicolás Mejía Pedroza,Aída Mora Rodríguez, Claudia Patricia García Negrete,Jorge A. Orozco Suarth, José del Carmen Herrera, YolandaÁvila Pacheco, Santa Gálvez Cortez, Julia L. Rodríguez,Marlene Velasco Castillejos, Carlos Apanco Reyes, JessicaGonzalez S., Alma Rosa Muñoz Coss, J. Ricardo DomínguezA., Angélica Galván Bermúdez, María Guadalupe EnríquezM., Cuitlahuac Navarro O., Alejandro Carmona León, MaríaElena Franco Salinas, Tania Alejandra Vite G., David

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Argente, Jesús Hinojosa Fuentes, Clemente Hernández L.,Leonel Rosas Flores, José A. Lavana Jiménez, Mayely Gar-cía B., Eduardo López López, Felipe Soto Flores, VerónicaGabriela Pérez Maya, José R. López Velarde, Juan CarlosMorales O., Guillermo López Díaz-Barreiro, Narciso GarcíaGonzález y Gerardo Rodríguez .

RAÚL OLMEDO

MÉXICO, D.F., ABRIL DE 1999

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INTRODUCCIÓN

Hace unos diez años, como resultado del estudiode las experiencias de organización política co-munitaria en Tlaxcala (las “regidurías de pueblo”)

y en Tabasco (los “centros integradores”), más los intentosen otros estados de la República, escribí las siguientes ideas:

“En los últimos años México, al igual que varios paísesde América Latina, han emprendido procesos de descen-tralización destinados a fortalecer a los gobiernos estatalesy municipales, con el fin de que tengan mayor capacidadpara impulsar el desarrollo económico y social, así comopara gobernar situaciones complejas, en el contexto de unaprolongada crisis económica. El fortalecimiento de los go-biernos municipales implica una importante reestructu-ración y redistribución de las funciones y competenciasde los gobiernos federal y estatal, de manera que se requie-re una verdadera reforma del Estado en sus tres órdenes.Hasta ahora, los esfuerzos y acciones para fortalecer algobierno local se han centrado principalmente en la ca-pacitación administrativa como una premisa para queel gobierno municipal pueda asumir progresivamentesus nuevas funciones y atribuciones constitucionales, loque les ha permitido a muchos municipios conseguir me-joras importantes. Sin embargo, apenas estamos en el ini-

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cio de una larga marcha en el camino de la descentraliza-ción. Falta lo más difícil: avanzar en la reestructuracióny redistribución de competencias del orden federal haciael orden estatal, y de éste hacia el orden municipal. Aúnmás, falta avanzar en la posibilidad de crear un cuartoorden de gobierno: el orden comunitario, que le permita algobierno municipal tener presencia y acción en cada unode sus espacios territoriales y poblacionales.

“Varias tendencias negativas obligan a reconsiderarla necesidad de dar un impulso mayor a la descentrali-zación de poderes, funciones y recursos hacia el munici-pio, y de éste hacia sus comunidades:

1) La acelerada destrucción del territorio y del medioambiente: erosión del suelo, contaminación de la tierra,del agua y del aire. El territorio es el soporte natural dela vida social, pero está dejando de ser un medio de pro-ducción de vida para convertirse en un medio de destruc-ción. Constituye una urgencia —y emergencia— nacionaldominar y controlar las tendencias destructivas del terri-torio y del medio ambiente y rehacerlos. Y no hay otramanera de lograrlo que descentralizando poder a las co-munidades sociales concretas que ocupan el territorioconcreto.

2) El crecimiento de la pobreza, especialmente en el me-dio rural, como efecto de la destrucción de los modos deproducción locales tradicionales que no encuentran con-trapartida en el modo de producción industrial. La des-trucción de los modos de producción locales tradicionalesha conllevado la destrucción del territorio y del medio am-biente. En consecuencia, la reconstrucción del territorioimplica la reconstrucción de modos de producción localesque, con los avances tecnológicos, podrán ser superioresa los modos de producción locales tradicionales. Consti-

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tuye una urgencia y una emergencia combatir la pobre-za, que podría llegar a ser causa de conflicto social ingo-bernable.

3) La excesiva concentración de la población urbana yde la actividad económica en unas cuantas áreas urba-no–industriales del territorio nacional, por un lado, y laexcesiva dispersión de la población rural en más de 170mil comunidades pobres y descapitalizadas. Ambos exce-sos se convierten en un obstáculo principal a la produc-tividad y rentabilidad sociales: por un lado, la excesivaconcentración urbano industrial rebasa con mucho lasescalas de una economía rentable y se vuelve onerosa;por otra, la excesiva dispersión rural no alcanza a for-mar comunidades con escalas adecuadas para lograr eco-nomías viables y rentables. La distribución desequilibra-da de la población y de la actividad económica generadeseconomías que se traducen en un déficit permanenteentre la producción y el consumo nacionales, que tiene queser solucionado mediante recursos externos. Constituyeuna urgencia y emergencia nacionales redistribuir lapoblación y la actividad económica para crear las condi-ciones estructurales de una mayor rentabilidad en un con-texto de intensa competencia internacional y de mercadoabierto. Es aquí donde surge la necesidad de diseñar pla-nes y programas municipales de ordenamiento territorialy de desarrollo de los centros de población que tomen encuenta no sólo a la cabecera municipal sino también a to-das las comunidades dispersas en el territorio municipal.

“No obstante estos graves problemas, y a pesar de lareforma del artículo 115 Constitucional realizada en 1983,el centralismo sigue prevaleciendo en nuestro país y tiendea reproducirse en el interior del municipio, en este casoen la cabecera municipal, relegando a las comunidades.Por ello, se ha hecho necesario dotar a la comunidad de

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una organización política permanente, con derechos yobligaciones reguladas jurídicamente y con autoridadeselectas que formen parte del ayuntamiento del municipio,para establecer un sistema de contrapesos a las tendenciascentralizadoras y dar sustento social real a la descentra-lización y a la democratización del poder. Además, median-te un sistema de organización política propio la comunidadsocial básica cobra conciencia de sus necesidades, de susrecursos territoriales, naturales, materiales y humanos,así como de sus fuerzas y capacidades creadoras e inno-vadoras que se potencian y se multiplican gracias a laorganización.

“A pesar de los esfuerzos descentralizadores, el Esta-do mexicano es todavía insuficiente. Presenta ausenciassignificativas, especialmente en el nivel de la comunidadsocial concreta o básica. Ello ha impedido la organiza-ción permanente de la comunidad para lograr su desa-rrollo integral y ha propiciado el descuido y desaprove-chamiento del territorio y de sus recursos naturales yhumanos.

“En Estados más evolucionados, como Francia o Esta-dos Unidos, la comunidad concreta sí tiene capacidadconstitucional para organizarse políticamente y tener ungobierno propio, es decir, de organizarse como Estado, detal manera que cada comunidad concreta es prácticamenteun municipio. En contraste, en países como México el mu-nicipio está compuesto por un conjunto de comunidadesconcretas urbanas y rurales: es todavía un “intermedia-rio” entre el Estado federal y estatal y la sociedad. Por lotanto, es necesario perfeccionar la organización internadel municipio con el fin de que la comunidad social con-creta tenga capacidad política y jurídica para organi-zarse de manera permanente y de cumplir funciones degestión y desarrollo en el ámbito de su localidad inmedia-

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ta. El reconocimiento constitucional de la organizaciónpolítica de la comunidad social concreta —después de laorganización política federal, de la estatal y de la munici-pal— vendría a dar mayor sustento social, concreción yfactibilidad a la descentralización, lo que permitiría crearlas condiciones para solucionar múltiples problemas dela sociedad, tanto urbana como rural. El gobierno comu-nitario sería una especie de cuarto nivel u orden de go-bierno.”

* * *

La sociedad tlaxcalteca tiene una milenaria tradiciónautonomista. En su forma contemporánea, desde hace 15años se desarrolla en Tlaxcala un profundo proceso de re-forma del Estado, no sólo en lo que se refiere a la entidadfederativa Tlaxcala sino fundamentalmente en el senti-do nacional, político, de Estado. Tlaxcala es hoy la vanguar-dia en la reforma del Estado, en la federalización, en ladescentralización, en la participación social. La ancestralautonomía tlaxcalteca ha sido renovada y modernizadapor los tlaxcaltecas y con ello se ha convertido en la puntade lanza de lo que México podrá hacer en los próximosaños para resolver sus problemas y para expandir susfuerzas creativas y productivas. Es necesario que Tlax-cala avance en la profundización de esta reforma del Es-tado, que no la trunque sino que la desarrolle, la perfec-cione y la extienda hacia toda la nación mexicana. Yason muchos los ojos que siguen con atención la experien-cia tlaxcalteca.

El próximo paso podría consistir en propiciar que laspresidencias municipales auxiliares o comunitarias tuvie-sen las facultades para que se convirtieran en las pro-motoras del desarrollo sustentable. ¿Qué quiere decir de-sarrollo sustentable? En términos sencillos quiere decir

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que los modos de vida de la comunidad (modo de produc-ción, de distribución y de consumo) no destruyan la na-turaleza y el territorio, porque ello conduce al empobre-cimiento creciente de la sociedad, sino que los reproduzcany los enriquezcan para beneficio y progreso de la propiacomunidad. Existen el conocimiento y la tecnología paralograrlo. El detonador de este nuevo proceso tendrá queser la voluntad del nuevo gobierno del estado de Tlaxcala.

* * *

El fenómeno Tlaxcala es la expresión de una tenden-cia mundial que está ocurriendo en el Tercer Mundo: lamultiplicación de unidades de gobierno como efecto de lacreciente demanda de las comunidades concretas (asen-tamientos humanos) de adquirir autonomía política parapoder desplegar con libertad sus fuerzas productivas enbase a la participación de todos y cada uno de los miem-bros de la comunidad.

En los países que hoy llamamos desarrollados las co-munidades concretas lograron la autonomía y el autogo-bierno frente al poder feudal y centralista. La gran con-quista de la revolución francesa de 1789 fue la comuna(el municipio), es decir, el derecho de todo asentamientohumano para organizarse por sí mismo y elegir a sus au-toridades propias. En su libro La democracia en Norte-américa, el politólogo francés Alexis de Toqueville des-cribía cómo la fortaleza y la promesa de Estados Unidosradicaba en el autogobierno de las comunidades locales.La autonomía de las comunidades creó las condicionespara que sus fuerzas creativas se liberaran, los intercam-bios se multiplicaran y el capitalismo se desarrollaracon rapidez. Por el contrario, en los países que hoy lla-mamos subdesarrollados los procesos de conquista y opre-sión impidieron la autonomía y el autogobierno de las

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comunidades e impusieron formas políticas centralistasy colonialistas que favorecían la explotación imperialista.

Hoy, cuando el capitalismo declina, a pesar de las apa-riencias de esplendor, y la crisis del modelo económicopersiste desde hace cuarenta años, las sociedades delmundo, tanto desarrollado como subdesarrollado, vuel-ven sus ojos a las potencialidades de la comunidad localcomo puente hacia un nuevo modelo económico, político,social y cultural.

“Reforma del Estado”, “rediseño del Estado”, “reinven-ción del gobierno”, “rehaciendo el gobierno”, son expresionesque ya forman parte del lenguaje cotidiano de la políticay de la administración pública. Manifiestan la obsesiónde los ciudadanos por cambiar las formas y los conteni-dos del gobierno, pues lo que existe ya no funciona o fun-ciona mal. Los analistas que explican las disfuncionesdel gobierno y que proponen alternativas tienen ampliaaceptación. Libros como Estado moderno, Estado mo-desto, del francés Michel Crozier, Cómo reformar el Es-tado, del argentino Bernardo Kliksberg, La reinvencióndel gobierno, de los estadounidenses David Osborne yTed Gabler, se han vuelto objeto de estudio entre los uni-versitarios y entre los, todavía muy pocos, gobernantes yfuncionarios públicos.

Lo sorprendente es que los cambios en las formas ycontenidos del gobierno están ocurriendo fundamental-mente en el nivel municipal y comunitario, tanto en paí-ses altamente desarrollados, por ejemplo Estados Uni-dos, como en países en desarrollo con altos contrastessociales, por ejemplo México.

En su libro La reinvención del gobierno, Osborne y Ga-bler señalan:

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“Aún cuando los medios de comunicación estén obsesio-nados con el gobierno federal, la mayor parte del gobier-no de Estados Unidos se halla fuera de Washington. Eneste país hay 83,000 unidades de gobierno: un gobier-no federal, 50 gobiernos estatales y miles de ciudades,condados, distritos escolares, distritos hidráulicos y dis-tritos de transporte. La mayoría de nuestros serviciospúblicos los prestan gobiernos locales (ciudades, conda-dos, pueblos y distritos)”. “Los primeros en responder a lasnuevas realidades fueron los gobiernos locales, en granparte porque fueron los primeros en verse en grandesapuros (...) Durante la recesión de 1982, la más pro-funda después de la Depresión (de 1929), los gobiernosestatales estaban en bancarrota. Bajo la intensa presiónfiscal los líderes estatales y locales no tuvieron otra op-ción que cambiar el estilo de gestión. Los alcaldes y go-bernadores montaron ‘corporaciones público–privadas’,y desarrollaron vías ‘alternativas’ de prestación de ser-vicios. Los municipios alentaron la competencia entrelos proveedores de servicios e inventaron nuevos sistemaspresupuestarios. Los administradores públicos empeza-ron a hablar de ‘gestión empresarial’, de ‘organizacionesde aprendizaje’ y de ‘ciudades que confían en sí mismas’(...)Los líderes empresariales saben que las comunidadesgozan de buena salud cuando sus familias, sus barrios,sus escuelas, sus organizaciones de voluntarios y sus em-presas gozan de buena salud, y saben también que, paralograrlo, la función esencial del gobierno consiste en lle-var el timón en estas instituciones.”

* * *

En México existen apenas 2,451 unidades de gobierno(en comparación con las 83,000 en Estados Unidos y conlas 47 mil comunas en Francia): un gobierno federal, 32gobiernos estatales (incluyendo ahora el del Distrito Fe-

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deral) y 2,425 gobiernos municipales, para una pobla-ción que representa casi la mitad de la de Estados Uni-dos y el doble de la de Francia. El artículo 115 de la Cons-titución política mexicana señala que los ayuntamientosson los encargados de prestar los servicios municipalesbásicos.

Al igual que en Estados Unidos, la crisis económica yla crisis fiscal han deteriorado la capacidad financierade los gobiernos municipales para cumplir sus funcionesa la manera tradicional. Y la necesidad ha despertado lacreatividad y la innovación tanto de los gobiernos loca-les como de las comunidades que forman parte del mu-nicipio. Tal vez la innovación más profunda y significati-va en la transformación del Estado consiste en la tenden-cia a crear más unidades de gobierno que permitan acor-tar los “tramos de control” de la acción pública, así comode dotar de autonomía a las comunidades interiores delmunicipio para reforzar así su infraestructura civil, conel fin de que acrecienten su capacidad de resolver por símismas las necesidades de sus familias.

Esta tendencia se ha materializado en el estado de Tlax-cala con la institucionalización, en el año 1995, de 400“presidencias municipales auxiliares”, de manera que elnúmero de unidades de gobierno en ese estado pasó de 45(un gobierno estatal y 44 gobiernos municipales) a 461(un gobierno estatal, 60 gobiernos municipales y 400gobiernos en las presidencias municipales auxiliares). Unfenómeno semejante ocurrió en el estado de Tabasco en1985 con la institucionalización de los “centros integra-dores” (articulación de varias comunidades pequeñas in-teriores al municipio para formar una nueva comunidadintegrada). Tabasco pasó de 18 unidades de gobierno (ungobierno estatal y 17 gobiernos municipales) a 203 (un go-bierno estatal, 17 gobiernos municipales y 185 gobiernos

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de “centros integradores”). En el estado de Oaxaca los 570municipios reforzaron su estructura civil y su autono-mía gracias al derecho de las comunidades indígenas,institucionalizado por el Congreso local en 1996, de ele-gir a sus autoridades según sus “usos y costumbres”. Lafuerte demanda de los pueblos indígenas de todo el paíspara tener autonomía en sus formas de gobierno, así co-mo el surgimiento de los “municipios autónomos” en lazona de conflicto en el estado de Chiapas, se inscribe den-tro de esta tendencia mundial, señalada por futurólogosnorteamericanos, como John Naissbit en sus famosos li-bros Macrotendencias y Megatendencias, desde hace casidos décadas.

La autonomía y la descentralización son los grandesdetonadores de la capacidad de las comunidades munici-pales para resolver por sí mismas sus problemas y parainnovar formas de gobierno y de administración.

* * *

El gobierno del estado de Chiapas propuso la creaciónde 33 nuevos municipios a partir de 10 municipios exis-tentes que se encontraban en el área de conflicto. Mien-tras tanto, el ejército incursionó en “municipios autóno-mos” no reconocidos por el gobierno para disolverlos. Elgobernador convocó al EZLN a sumarse a esta remunici-palización.

Después de cinco años que la rebelión indígena remu-nicipalizó de facto los territorios ocupados, el gobiernoestatal y federal hizo su propuesta de remunicipaliza-ción. Este fue un hecho político importante. Sin detener-se a discutir cuál remunicipalización, la del EZLN o la delgobierno, es la correcta, lo fundamental es reconocer quese está imponiendo la tendencia histórica mundial a la

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multiplicación de municipios, especialmente en los paí-ses subdesarrollados que fueron conquistados y coloni-zados por potencias europeas.

En 1997 Malí, en África, efectuó una reforma del Es-tado que multiplicó por diez el número de municipiosque tenía, pasando de cien a mil. En 1995 Tlaxcala, esta-do muy cercano al Distrito Federal, creó 400 “presiden-cias municipales auxiliares” y 16 nuevos municipios.

Esta tendencia histórica a la multiplicación de muni-cipios se abre paso entre los conflictos políticos. Es por elloque las diferencias entre las propuestas de remunicipali-zación del EZLN y del gobierno son secundarias frente ala tendencia histórica. Los “municipios autónomos”, tanrechazados por el gobierno, o los 33 nuevos municipios pro-puestos por el gobierno, que el EZLN ha visto con reservas,son las expresiones de la necesidad creciente de las socie-dades microlocales a gobernarse por sí mismas.

* * *

Otra tendencia que acompaña a la anterior es la exclu-sión de los partidos políticos en las elecciones municipales,comunales y vecinales, especialmente en las sociedades in-dígenas, pero también en las zonas urbanas (comités de ba-rrio o de manzana). Existe ya un consenso alrededor delreconocimiento del derecho de las comunidades indíge-nas para nombrar a sus autoridades de acuerdo con sus“usos y costumbres” sin la participación de los partidospolíticos. La reforma que el gobierno de Oaxaca realizó eneste sentido en 1995, donde 450 de los 570 municipios eli-gen ahora a sus autoridades por el principio de “usos ycostumbres” y no por el principio de partidos políticos,confirma esta tendencia, al igual que la elección de los400 “presidentes municipales auxiliares” en Tlaxcala.

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Podríamos decir que mientras más comunal y vecinal esla elección de representantes y autoridades políticas lospartidos políticos tienden a ser excluidos; y mientras máslejanas del ciudadano y más centralizadas son las auto-ridades, las elecciones corren a cargo de los partidos polí-ticos (gobiernos estatales y gobierno federal).

No hay que derivar de ello que el sistema de partidospolíticos esté en crisis, aunque haya otros fenómenos quepodrían expresar una cierta crisis, como, por ejemplo, la“convergencia” de las plataformas políticas y electoralesde los partidos y la consecuente migración del electora-do y de los políticos de un partido a otro. Lo significati-vo es que se está estableciendo una especie de “divisióndel trabajo político”: la elección de representantes y deautoridades alejadas de los intereses vecinales y localeses materia de los partidos políticos; en cambio, la elec-ción de representantes y autoridades vecinales y localeses asunto directo de la sociedad. Y en la medida en quetoman importancia la vida local, la multiplicación demunicipios, los “usos y costumbres” y la descentralizacióndel poder, los partidos políticos pierden terreno y la “so-ciedad civil” gana influencia. Es la “ciudadanización” dela política.

Aparte de estas consideraciones teóricas, el conflictoentre los “municipios autónomos” y la propuesta de mu-nicipalización del gobierno ha avivado la tendencia his-tórica a la multiplicación de municipios y al derecho decada conglomerado de familias a elegir a sus autoridadeslocales.

* * *

La “Ley para el Federalismo Hacendario” del estadode Puebla, aprobada por el Congreso local poblano el 27

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de enero de 1998, representó para esa entidad un saltocualitativo en la descentralización del poder y de los re-cursos del ayuntamiento y de la cabecera municipal ha-cia las comunidades interiores del municipio.

Dicha Ley determina que las decisiones sobre cómogastar los recursos del Ramo 33 del presupuesto federal(aportaciones federales a estados y municipios destina-das a educación básica, servicios de salud y a infraestruc-tura social, como elementos del combate a la pobreza) yano corresponden al ayuntamiento ni al presidente munici-pal sino a la sociedad organizada bajo la forma de “jun-tas auxiliares”, que son el equivalente de las delegacionesmunicipales en los pueblos rurales y en las colonias ur-banas. Se trata de una verdadera descentralización del po-der del ayuntamiento hacia ese “cuarto nivel” de gobiernodenominado juntas auxiliares.

El entonces gobernador de Puebla, Manuel Bartlett, dioun paso decisivo para fortalecer la autogestión (autogo-bierno, autonomía) de los pueblos y colonias al descentra-lizarle a las juntas auxiliares los recursos del Ramo 33y la capacidad de decisión para su uso. Con ello, la estruc-tura centralista del municipio que concentraba los recur-sos financieros y la capacidad de decisión en los ayuntamien-tos y, más concretamente en el presidente municipal, se hamodificado profundamente y se ha hecho más democrática.Esos recursos ya no benefician solamente a la cabeceramunicipal sino que se reparten entre las comunidades.

En rigor, la Ley para el Federalismo Hacendario in-duce una profunda reforma del Estado, tanto al nivel dela entidad federativa como al nivel del municipio, quepone las bases para la creación en Puebla del cuarto or-den de Estado y de gobierno: el gobierno de la comuni-dad vecinal, que es, ese sí, el nivel de Estado y de gobier-

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no más cercano y directo de la sociedad. En efecto, el mu-nicipio es un conjunto de pueblos y colonias y el ayunta-miento es una autoridad lejana de la comunidad vecinal.

En Tlaxcala, estado vecino de Puebla, el Congreso local,a iniciativa del gobernador, estableció desde 1995 meca-nismos semejantes a los de la Ley para el FederalismoHacendario del estado de Puebla para la distribución delos recursos del Ramo 26 (combate a la pobreza), luegotambién del Ramo 33, y posteriormente para la distri-bución de otros ramos presupuestales. Los destinatariosde esos recursos son las “presidencias municipales auxi-liares”, autoridades electas por los ciudadanos de cada unade las 400 comunidades rurales y urbanas diseminadasen los 60 municipios de Tlaxcala. La “presidencia munici-pal auxiliar” es una nueva figura política consagrada yaen la Constitución local desde 1995, pero existente des-de 1985 bajo la forma de “regiduría de pueblo”, que creael “cuarto nivel” o “cuarto orden” de Estado y de gobierno,después de los órdenes Federal, estatal y municipal. Las“presidencias municipales auxiliares” establecen, a su vez,consejos cuyos miembros son electos por la comunidad,que son los que deciden el uso de los recursos del Ramo33 y de los demás recursos que el ayuntamiento descentra-liza hacia las comunidades. Esta ha sido, igualmente, unaprofunda reforma del Estado, una revolución pacífica.

De paso, una reflexión: lo que el gobierno federal no haquerido conceder a los indígenas chiapanecos, ya sus go-bernadores se lo concedieron a todos los tlaxcaltecas y atodos los poblanos, sin distinción de razas ni etnias.

* * *

Tlaxcala es el estado más pequeño de la RepúblicaMexicana en cuanto a territorio: 406,092 hectáreas. Para

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el año 2,000 se estima que tendría una población de 1 mi-llón 41 mil habitantes, la cual ha crecido a un ritmo dealrededor del 3% anual. Su densidad de población seríade 256 habitantes por kilómetro cuadrado, muy porencima de la densidad nacional. El 37% de la poblaciónse concentra actualmente en nueve localidades, lo quemuestra los desequilibrios asociados al tipo de desarrollo.Los niños menores de 14 años representan más del 40%de la población total. Pero es el estado mejor comunicado:cuenta con alrededor de 2,500 kilómetros de carreteras.En 1990 la población urbana representaba el 35% de lapoblación total, cuando la media nacional era de 57%.

La prolongada crisis que ha experimentado México tam-bién se ha expresado en Tlaxcala. Según la propuesta delPlan Estatal de Desarrollo 1999-2005,

“aunque el estado de Tlaxcala había evolucionado favora-blemente entre 1970 y 1990, en los últimos años su rit-mo ha disminuido considerablemente. Por ejemplo, en1970 Tlaxcala se ubicó en el octavo lugar entre las en-tidades más marginadas del país. Para 1990 la situa-ción había mejorado bastante y se ubicó en el decimosex-to lugar en marginación. Ese avance estuvo relacionadocon los procesos socioeconómicos que han tenido lugaren la entidad, sobre todo de un proceso de industrializa-ción que, basado en un esquema de incrementos impor-tantes en la infraestructura para la producción, llevó alestado a ser más industrializado que el promedio nacio-nal en 1990.

“Pero las cosas cambiaron en los noventa. La propor-ción del producto interno bruto generado por la indus-tria, que en 1990 había sido de 42%, para 1995 habíacaído a 35%, y los desequilibrios regionales que habíandisminuido en los setenta y ochenta, empezaron a cre-

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cer en los noventa. En 1995 había más diferencias entrelos grados de marginación de los municipios tlaxcal-tecas que en 1990 (...) Ni el sector agropecuario nacio-nal ni el tlaxcalteca han crecido, ya que se ha optadopor apoyar importaciones indiscriminadas en lugar depromover el desarrollo interno de este importante sec-tor (...) La superficie propia para las actividades agro-pecuarias se estima en 200 mil hectáreas, y se calculaque en el medio rural viven poco más de 200,000 perso-nas, que cuentan con cerca de 70 mil unidades de pro-ducción con un tamaño promedio de 2.95 hectáreas. Lasnuevas empresas son en un buen número maquiladorasque requieren inversionistas de fuera del estado y aúndel país, siendo consecuentemente poco efectivas ensus impactos multiplicadores y de concatenaciones. Ade-más, ese tipo de inversión es inestable; requiere de altastasas de ganancia para arraigarse en un lugar determi-nado. Aún con la pérdida de dinamismo de la actividadindustrial, hoy tenemos en la industria manufactureramás del 50% de los empleos formales del estado, lo quesignifica 22% por arriba del promedio nacional(...)

“Como consecuencia de lo anterior, el desarrollo huma-no y social ha visto detener su evolución, la cual pormomentos había señalado a nuestra entidad como unestado en ascenso.”

En este estado, el más pequeño de la Federación, se de-sarrolla la revolución (pacífica) municipal y se consolidael cuarto orden de Estado y de gobierno: la comunidad.

En una publicación de la Secretaría de Desarrollo So-cial (Participación, organización, planeación y descentra-lización. La Constitución de México, 1988) se reconoce laaportación de Tlaxcala a la reforma del Estado:

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“Participar implica involucrar en el proceso de planea-ción del desarrollo a los sectores público, social y privadomediante la convergencia, coordinación y corresponsabi-lidad de todos los actores en todos los sectores sociales.Cada vez son menos los espectadores. En los últimosaños, México ha expandido este camino al promover quelas organizaciones sociales desarrollen una experien-cia propia, particular, en lo que se refiere a participaciónactiva en las tareas de diagnóstico, planeación, ejecucióny evaluación de las acciones del desarrollo social, amplian-do la capacidad de gestión de la sociedad que posibilitey haga eficiente su intervención en las tareas del desarro-llo sustentable. Con base en los principios de respeto a laorganización social, pluralidad, corresponsabilidad, ho-nestidad, transparencia y democracia participativa sedesató un proceso irreversible de participación y con-solidación de la organización social, tanto en el ámbitorural como en el urbano de todo el país (...)

“Nuestro país continúa enfrentando, cada vez con ma-yor energía, con recursos humanos, económicos y ma-teriales crecientes, el reto de abatir la pobreza y lasdesigualdades. La integración de los esfuerzos empren-didos por las instituciones gubernamentales en sus tresniveles, y aún un cuarto nivel (que va más allá de un ex-perimento, en el estado de Tlaxcala), las institucionespúblicas y privadas y una organización social en au-mento, cada vez más democráticamente participativa,ha dado, como resultado evidente, la demostración deque la unidad nacional en el enfrentamiento contra lapobreza es un hecho necesario para vencerla.”

En otras palabras, la creciente participación social or-ganizada es el camino para llegar al cuarto orden de Es-tado y de gobierno en todas las entidades federativas yen el Distrito Federal.

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CAPÍTULO I

EL CUARTO ORDEN DE ESTADO YDE GOBIERNO EN TLAXCALA

Cómo dar cuenta de la novedad que representa la crea-ción de las presidencias municipales auxiliares y elcambio y transformación estructurales que produce

en la política, en el gobierno y en la administración públi-ca? ¿Cómo explicar que se trata de una ruptura históri-ca que abre un nuevo periodo en la historia del munici-pio, pero también en la historia del Estado mexicano?

Tenemos que remontarnos a la “teoría del Estado” y, den-tro de ella, a la “teoría de la representación” para dar cuen-ta de la importancia de la reorganización municipal en Tlax-cala. Vale la pena recordar algunos conceptos básicos:

1) El Estado es la organización política de la sociedad. ElEstado es la sociedad que se organiza políticamente.En ese sentido, el Estado somos todos.

2) Pero esta organización política requiere de un órganode gobierno que la conduzca y la administre.

3) El órgano de gobierno debe “representar” a la sociedad,es decir, ser una “representación” de la sociedad. Es me-diante la “representación” que la sociedad reconoce co-mo suyo a ese gobierno y lo legitima.

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¿

4) La “representación” es el vínculo (la “correa de transmi-sión”) entre la sociedad organizada en Estado y el go-bierno.

5) La “representación” tiene una forma y un contenido. Laforma es, en nuestro sistema político, el proceso electo-ral, es decir, el proceso (mecanismo) para elegir median-te el voto (sufragio) universal, directo y secreto, a losrepresentantes (democracia electoral) que gobernarán(formarán parte del órgano de gobierno). El contenidode la representación se refiere a los ámbitos de la repre-sentación: si representa a la sociedad en general o auna entidad en particular. Por ejemplo, en el Congresode la Unión, la Cámara de Diputados representa a lasociedad en general mientras que la Cámara de Sena-dores representa a cada una de las entidades federati-vas. Se cubre así el “interés general” y el “interés detodos y cada uno” de quienes forman el pacto federal.

6) En lo que al municipio se refiere, así como hablamosdel “pacto federal” deberíamos hablar también del “pac-to municipal” para referirnos a las comunidades rura-les y urbanas que “pactan” formar parte del municipio.Cuando una comunidad ya no quiere formar parte desu municipio solicita al Congreso local que le permitaconvertirse en un nuevo municipio. Hoy en día, cuan-do la tendencia, en Tlaxcala, en México y en el mundo,a crear nuevos municipios ha tomado fuerza, se perci-be con claridad que la unión o unidad de las comunida-des radica, a final de cuentas, en un pacto y que, en unmomento dado, una comunidad puede expresar su vo-luntad de romper ese pacto y hacer valer su autono-mía comunal, es decir, su parte de soberanía, pues, comolo señala la Constitución, la soberanía radica en el pue-blo, y la comunidad de un municipio es parte del puebloy, en consecuencia, parte de la soberanía nacional.

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7) Podríamos decir que la historia del municipio (y del Es-tado en general) es la historia de sus formas y conteni-dos de “representación” de la sociedad y de la soberaníapopular en el gobierno. Como hemos dicho, el gobiernoes la “representación” de la sociedad en sus diferentesórdenes de Estado (comunal, municipal, estatal y fede-ral); y los gobernantes son (en el poder legislativo y enel poder ejecutivo, pero aún no en el judicial) electos porla ciudadanía como sus representantes. A través de susrepresentantes el pueblo se autogobierna. Este es elprincipio democrático fundamental. Otra cosa son lasdeformaciones que ha sufrido la representación popu-lar a lo largo de la historia, deformaciones que puedenllegar a provocar que el gobierno se vuelva enemigo dela sociedad, a la cual entonces tiraniza.

8) La Constitución de 1917, en su artículo 115, estableceque el municipio es la forma como se organiza inter-namente el estado (entidad federativa). Asimismo, es-tablece que el municipio tendrá un ayuntamiento queserá el órgano colegiado de representación y de gobier-no, formado por regidores electos por el pueblo.

9) Es indudable que en el siglo XX los mexicanos hemosvivido un intenso proceso de ampliación y diversifica-ción de la representación popular y de la democracia.Las sucesivas reformas municipales se refieren a lasreformas en materia de representación popular:

a) en 1933 la reforma para precisar el principio de noreelección: los presidentes municipales, regidores ysíndicos no podrán ocupar el mismo cargo en el perío-do inmediato siguiente, pero sí en el subsecuente.

b) en 1947 para otorgar a las mujeres el derecho deigualdad de condiciones que los varones para votar y

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ser votadas en las elecciones municipales. La mujer ad-quiere “representación” en el ayuntamiento. Antes, lamitad de la población estaba excluida de los procesoselectorales y no estaba representada su voluntad en elgobierno (Esta reforma se suprime en 1953 por reco-nocer a las mujeres su pleno derecho ciudadano paravotar y ser votadas en todas las elecciones).

c) en 1976 para incorporar disposiciones respecto delos asentamientos humanos y desarrollo urbano.

d) en 1968 para introducir el voto de los mayores de18 años en la elección del ayuntamiento. Se amplía larepresentación de los jóvenes en el ayuntamiento. An-tes se requería tener 21 años para tener el derecho devotar y, en consecuencia, millones de jóvenes no tení-an representación en el gobierno, siendo México un paísde jóvenes.

e) en 1977 para incorporar el principio de “representa-ción proporcional” en la elección del ayuntamiento enmunicipios con 300,000 o más habitantes (que en eseaño eran apenas alrededor de 30 municipios). Es de-cir, ya no es sólo el partido que obtiene la mayoría devotos el único que está representado en el ayuntamien-to, sino también las minorías electorales, es decir, lospartidos políticos que no obtuvieron mayoría de votos.Mayorías y minorías cogobiernan el municipio.

f) en 1983 para generalizar el principio de “represen-tación proporcional” a todos los ayuntamientos, sindistinción del número de habitantes que tenga el mu-nicipio.

La introducción de la “representación proporcional”desencadenó efectos políticos trascendentales que han

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modificado en un plazo relativamente corto la correla-ción de fuerzas y la competencia entre los partidos po-líticos. En virtud de la “representación proporcional”los partidos políticos adquieren una base sólida parasu permanencia en el tiempo y para la capitalizaciónde su trabajo político y de sus votos. Anteriormente, só-lo gobernaban los candidatos que obtenían la mayoríade votos, de manera que los partidos cuyos candidatosno obtenían mayoría de votos no tenían presencia en lainstancia de gobierno de que se tratara (Congreso dela Unión, Congreso local, ayuntamiento). La represen-tación proporcional garantiza que los partidos políti-cos que no alcancen mayoría electoral tendrán, de todosmodos, presencia como minoría en esas instancias degobierno. Sobre esta base, los partidos encuentran asíformas para capitalizar de manera permanente susacciones y su presencia en todo el país. A la larga, tene-mos en México un sistema plural de partidos políticosque ha conducido a la “alternancia” en el poder en lasdiferentes instancias de gobierno y a la “cohabitación”o coexistencia de diferentes partidos en el poder, con-formándose así un nuevo sistema político nacional.

g) en 1985 se introduce el Tlaxcala lo que podríamosllamar el “principio de representación comunal y te-rritorial”, dentro del ayuntamiento, con los “regidoresde pueblo”. Los delegados o agentes del ayuntamientoen los pueblos rurales y en los barrios urbanos ya noson designados por el ayuntamiento sino electos porla comunidad. Al mismo tiempo, son incorporados comoregidores al ayuntamiento (“regidores de pueblo”). Elayuntamiento está compuesto así por tres tipos de regi-dores: 1) los de mayoría relativa, 2) los de representa-ción proporcional y 3) los de pueblo (representacióncomunal y territorial). El ayuntamiento amplía el nú-mero de sus regidores según la cantidad de regidores

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de pueblo, aunque permanezcan en número fijo los re-gidores de mayoría y de representación proporcional.El efecto trascendental de la introducción de la “represen-tación comunal y territorial” en el ayuntamiento tlax-calteca es que ahora las entidades que forman partedel municipio (pueblos rurales, comunidades urbanas)están ahora representadas en el órgano de gobiernomunicipal.

h) en 1995 se introduce en la Constitución del estadode Tlaxcala la figura de la “presidencia municipalauxiliar”, donde el “presidente municipal auxiliar” si-gue perteneciendo al ayuntamiento como “regidor depueblo” pero con atribuciones y recursos municipales,legislados por el Congreso local, que ejercen en su ám-bito microlocal. Aunque la “presidencia municipal auxi-liar” es considerada legalmente como órgano descon-centrado del ayuntamiento, en los hechos se convierteen una especie de ayuntamiento pequeño, con autono-mía relativa; es en realidad una “presidencia munici-pal comunitaria”, un gobierno comunitario con autono-mía relativa y no solamente un órgano auxiliar delayuntamiento.

Al elevar la representación comunal a la categoríaconstitucional de presidencias municipales auxiliares(presidencias municipales comunitarias), la adminis-tración pública estatal y municipal experimenta uncambio estructural, pues las presidencias municipalesauxiliares (comunitarias) deciden y administran el usode recursos presupuestales. El organigrama se expandede un golpe. Se opera simultáneamente un proceso dedescentralización, de desconcentración y de deslocali-zación de las competencias municipales hacia los pue-blos y barrios. Se abre también una nueva forma de par-ticipación social autogobernada y permanente, ya no

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a través de comités voluntarios, aislados y efímeros,sino de un gobierno constitucional permanente.

i) A partir de 1994, con motivo de la rebelión indígenade Chiapas, se abre el debate sobre la “representaciónétnica” (representación de los indígenas de más de 60etnias que existen en la República) en los tres órdenesde gobierno, pero fundamentalmente en el orden mu-nicipal.

j) La “representación étnica”, aunque todavía no hasido legislada por el Congreso de la Unión, ha encon-trado expresión en leyes electorales locales bajo laforma de elección de autoridades municipales medianteprocedimientos tradicionales (“usos y costumbres”) yno mediante los procedimientos que fija la legislaciónelectoral nacional. Es el caso de Oaxaca, pero tambiénde Tlaxcala.

La combinación entre la “representación étnica” y la“representación comunal y territorial” podría resolveren buena parte el problema de la Ley indígena plan-teado a raíz de la rebelión del 1o. de enero de 1994 enChiapas. Desde el momento en que cada pueblo o barriodel municipio tiene autonomía para elegir a su autori-dad mediante procedimientos tradicionales (“usos y cos-tumbres”) o mediante procedimientos modernos (porla vía de los partidos políticos y del sufragio) o por unacombinación de ambos, se incrementan sustancialmentelas probabilidades para que una comunidad con mayo-ría de población indígena elija representantes (autori-dades) que sean indígenas. Si, además, la autoridadcomunal forma parte del ayuntamiento (gobiernomunicipal) como “regidor de pueblo”, entonces un mu-nicipio que tenga una mayoría de pueblos y barrioscon población mayoritariamente indígena tendrá en el

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ayuntamiento una mayoría de regidores de pueblo in-dígenas y, por lo tanto, las decisiones que tome elayuntamiento serán determinadas por esa mayoríade regidores de pueblo indígenas. Si la mayoría de losregidores de pueblo fuesen indígenas y el presidentemunicipal y los regidores constitucionales (los que sonelectos por los ciudadanos de todos los pueblos y ba-rrios del municipio) no fuesen indígenas, ello revelaría,tal vez que hubo distorsiones en el proceso electoral, yello podría ser motivo de que, a través de una reglamen-tación estatal, hubiesen nuevas elecciones más vigiladas.

En consecuencia, desaparecería el problema de estable-cer un estatuto especial para los indígenas, al menosen lo que se refiere a la representación étnica en elayuntamiento. Otro problema diferente sería la deman-da de que una etnia que se extiende sobre varios mu-nicipios no sólo de un estado sino de varios estados dela República tenga un estatuto especial de “autonomíapolítica de etnia”. La solución a este problema es másdifícil.

Lo importante es entender que con el modelo tlaxcal-teca de las presidencias municipales auxiliares o co-munitarias representadas en el ayuntamiento desapa-rece el problema del estatuto especial para los pueblosindígenas y se conjura el peligro de la “balcanización”,es decir, de los separatismos étnicos y geográficos quepodrían conducir a guerras civiles destructivas e in-terminables.

A falta de representación de un pueblo o barrio en elgobierno municipal (ayuntamiento), el problema étni-co se complica y se mezcla con las iglesias, con las or-ganizaciones no gubernamentales nacionales y ex-tranjeras, con la intervención del ejército, de guardias

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blancas y de los medios de comunicación, y, lo más pe-ligroso, con la intervención de intereses imperialistasy transnacionales.

k) En 1999 la reforma para confirmar que el ayunta-miento es un orden de gobierno y no sólo una entidadadministrativa; que ayuntamientos de dos o más esta-dos pueden asociarse para la más eficaz prestación delos servicios públicos o el mejor ejercicio de las fun-ciones que les correspondan; que el municipio partici-pe en la formulación de planes de desarrollo regional;que la fuerza pública esté al mando del presidente mu-nicipal; que se asegure la participación ciudadana yvecinal.

* * *

Esta rápida revisión histórica de cómo se va diversifi-cando y ampliando la representación política de la socie-dad en el gobierno municipal nos muestra que en un Es-tado democrático la gobernabilidad se logra modulandola representación política de una sociedad cuyos interesesse diversifican a medida que evoluciona. Hoy en día lastransformaciones sociales buscan realizarse no median-te la revolución violenta sino por medio de la negociacióny del consenso, lo que implica que los intereses que nego-cian estén representados en los órganos de gobierno, quees el lugar donde pueden resolverse los conflictos de ma-nera pacífica. De otra manera, los intereses en conflictose confrontan directamente y ya no son gobernables.

En los años recientes la crisis económica ha profundi-zado las desigualdades sociales y ha aumentado el po-tencial de conflicto entre intereses divergentes. Ello haobligado a intensificar el proceso de democratización na-cional, cuyo fundamento es la representación de las par-

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tes en conflicto, particularmente de los partidos políti-cos, pero también de la ciudadanía. En el Senado se in-trodujo el principio de la representación proporcional. Enel Distrito Federal se estableció la representación ciuda-dana, primero creando la Asamblea de Representantesy luego transformando el estatuto del Distrito Federal deDepartamento del gobierno federal al de entidad con go-bierno propio, cuyo gobernador es ahora electo por losciudadanos. Las próximas innovaciones apuntan prime-ro hacia la elección de los delegados y luego a la transfor-mación de las Delegaciones en municipios. Habrá de lle-gar el momento en que los municipios de la capital de laRepública adopten el modelo de los ayuntamientos delestado de Tlaxcala con sus presidencias municipales co-munales, cuyos presidentes estén integrados en el ayun-tamiento en calidad de regidores de colonia o de barrio.

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CAPÍTULO II

MUNICIPIO: EL CUARTO PODER

Tlaxcala es el estado más pequeño, en territorio ypoblación (apenas cerca de un millón de habitan-tes), de la República mexicana. Pero es actualmen-

te el laboratorio político más interesante y vanguardistadel país, y tal vez de América Latina. La clave reside enla reforma municipal que ahora dota de autonomía a lascomunidades rurales y urbanas que forman parte delmunicipio. Cada comunidad elige a su “presidente mu-nicipal auxiliar”, el cual se incorpora como regidor en elayuntamiento. De esta manera, la democracia municipalse amplía con la representación comunal y territorial enel órgano colegiado que rige los destinos del municipio.Los ayuntamientos de Tlaxcala se componen ahora conlos regidores de mayoría, los regidores de representaciónproporcional y los regidores de representación comunaly territorial (los “presidentes municipales auxiliares”).

La autonomía y el autogobierno de las comunidadessignifica, de hecho, la creación de un cuarto orden de Es-tado y de gobierno en nuestro federalismo, después delorden federal, el orden estatal y el orden municipal. Es-te cuarto orden se ha venido gestando, bajo su formaactual, desde 1985, cuando el gobernador Tulio Hernán-dez promovió ante el Congreso local la creación de la figu-

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ra de “regidor de pueblo”, que ha evolucionado hasta con-vertirse en “presidente municipal auxiliar”, al cual elCongreso local ha dotado de facultades municipales, poriniciativa del gobernador José Antonio Alvarez Lima.

El municipalismo comunitarista y autonomista de lostlaxcaltecas tiene antecedentes históricos que se remon-tan a la época prehispánica y luego a la Conquista y laColonia. Ya avanzada la época independiente un gober-nador del entonces recientemente creado estado de Tlaxcala,el coronel Miguel Lira y Ortega, entendió que la fortalezade un estado resulta de la fortaleza de sus municipios ydio al municipio la categoría de “cuarto poder”, al ladode los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Se trata-ba del poder comunal y territorial.

El federalismo centralista acabó por relegar al municipioy confiscarle sus atribuciones. La debilidad del municipio,que llegó a su punto extremo hacia principios de la décadade 1980, se tradujo en debilidad de la República. La crisisque nos agobia motivó al ejecutivo de la República a promo-ver una reforma municipal que se plasmó en el artículo 115de la Constitución nacional, devolviéndole al municipio unconjunto de atribuciones y asignándole recursos para cum-plirlas. Sin embargo, el proceso de fortalecimiento municipalha sido lento y, en consecuencia, la República sigue en crisis.

En Tlaxcala, Miguel Lira y Ortega escribió hacia 1865un ensayo que tituló El poder municipal, en el que ex-pone sus razones para dar al municipio la categoría de“cuarto poder”. Su lectura muestra la actualidad latente desus reflexiones. El ensayo fue rescatado y publicado en 1982por la Coordinación General de Desarrollo Municipal delgobierno de Tlaxcala. El presidente municipal de Tlaxcala(1998), Cesáreo Teroba, me obsequió amablemente un ejem-plar. En la introducción del libro, Mercedes Meade escribe:

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“Notable es el hecho de que el coronel tlaxcalteca Mi-guel Lira y Ortega, adelantándose varias décadas alCongreso de Querétaro (1917), el año de 1868, siendogobernador del estado, reformó la primera Constitucióndel estado, dio fuerza al poder judicial y, lo más im-portante, elevó al municipio al nivel de cuarto poder delestado, dándole libertad y autonomía para fijar sus atri-buciones; además, escribió la obra titulada: El poder mu-nicipal, en la cual trata de la organización del munici-pio, atribuciones, etcétera, con increíble visión política”.

La lucha municipalista no es nueva. Hoy en día retoma brí-os ante la ofensiva de la “globalización”. Por eso es importan-te acopiar los argumentos de quienes, en la historia, han vis-to en el poder municipal la fuente del progreso de una nación.

El ensayo de Miguel Lira y Ortega El poder munici-pal se compone de ocho breves capítulos:

I) Su origen,II) Su naturaleza,III) Su importanciaIV) Su independenciaV) Su reconocimientoVI) Su organizaciónVII) Sus atribucionesVIII) Sus enemigos.

A continuación seleccionaremos y comentaremos lasideas más importantes, a nuestro juicio, de cada uno delos capítulos.

I) Su origen

Para Miguel Lira y Ortega el municipio —que es al mis-mo tiempo el poder municipal— surge de la natural aso-

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ciación entre los seres humanos que habitan un mismoespacio territorial. Toda asociación natural es municipioy tiene poder municipal, independientemente de que des-pués surjan otras asociaciones humanas más amplias,como el Estado. La comunidad vecinal tiene el derecho na-tural a ser municipio, y este derecho no puede ser con-culcado por ninguna otra asociación social más amplia:

“En efecto, la familia, cuyos vínculos se extienden enla inmensidad del amor, sentimiento natural que, comodestello de la perfección de Dios, ennoblece los instin-tos animales y sublima las facultades del alma; la fa-milia, que tiene por base constitutiva una ley especialde la naturaleza y por fin la reproducción y conserva-ción de la especie; la familia, pues, forma el cimientode la sociabilidad y produce inmediatamente el poderregulador de esa nueva vida de los asociados, poder quese deriva de la propia naturaleza y que no puede ejer-cerse sino en conformidad con los principios funda-mentales de la asociación. ‘El padre de familia, diceBonald (Législation primitive), tiene el poder de mani-festar su voluntad por leyes y órdenes y de hacerlasejecutar; pero como sólo es el ministro inmediato de ladivinidad para la reproducción y conservación de losseres, no puede dar leyes sino como naturales conse-cuencias de las leyes fundamentales’”.

“He aquí el origen del poder como una consecuencianatural de la unión de los dos sexos, fundado en las ne-cesidades legítimas de la naturaleza, limitadas a losintereses y las exigencias de la familia, templado porel amor recíproco de los miembros de ella, por el res-peto, la gratitud y el convencimiento”.

“Examinad atentamente el régimen familiar y nota-reis en él todas las condiciones necesarias para el bien

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de la sociedad doméstica. El padre la gobierna reunien-do la facultad de disponer y ejecutar sus disposiciones:todos obedecen y cumplen sus respectivos deberes; pe-ro el padre, sin embargo, no es un absoluto, comparteel poder con su compañera en las obligaciones socia-les” (...) (p.23)

“La consecuencia forzosa de la familia fue la multipli-cación de los seres, los cuales, a su vez, también forma-ron familia; y el aumento de éstas produjo necesaria-mente otras necesidades, otros intereses, otros deberes,a que fue preciso atender por medio de una autoridadque, emanada del consentimiento de todos, ejercieseun poder más amplio, más enérgico, más eficaz, que elejercido por el padre de familia, sin menoscabo de estepoder y reducido a los justos límites de la felicidadpública”.

“Tal es el origen del poder municipal: su fundamento esel mismo principio de la constitución del hombre; suobjeto no se diferencia más que en extensión del poderpaterno: la conservación y la felicidad sacadas delespacio, donde el hecho vaga, para encarrilarlas en elderecho, en que la razón impera; las inspiraciones na-turales, en suma, reducidas a la práctica, elevadas ala dignidad de leyes con su pública sanción, he aquí lacausa, la razón y el fin del poder municipal.”

“Algunos equivocan su origen con su organización dederecho; pero este es un error en la cronología de laverdadera historia política de ese poder, que existeantes de la ley, sin la concurrencia de los publicistas,por el mero hecho de la reunión de las familias en unmismo lugar y acordar, por mutua conveniencia, la se-guridad personal y el bien de todo el común. Su exis-tencia, pues, data para el mundo desde el momento en

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que los nietos de Adán se reunieron, con sus respecti-vas familias, en los puntos que se propusieron poblary, relativamente a un Estado, existe desde el acto ma-terial de la erección del primer pueblo (...) (p.24)

“Esto mismo puede decirse con respecto a México: nofue el conquistador Cortés quien vino a constituir elpoder municipal entre nosotros al fundar la Villa Ricade la Veracruz en la playa del Golfo, ni al organizar laadministración pública en las poblaciones que some-tía al dominio de Carlos V; ese poder existía de hechocon la reunión social de nuestros aborígenes y tam-bién de derecho con su organización política, aunqueaquélla y ésta fueran imperfectas todavía, porque am-bas cosas son el producto de los hábitos, las costum-bres y la civilización.” (p.25)

La concepción municipalista de Miguel Lira y Ortegase sitúa en la interpretación sociológica y jusnaturalis-ta, en boga durante el siglo XIX. El jurista Carlos Quin-tana Roldán, en su libro Derecho Municipal (EditorialPorrúa, México, 1995) señala que:

“La base del pensamiento que sostiene la Escuela so-ciológica y jusnaturalista la encontramos en la vieja de-finición Aristotélica del zoon politikon que hace al hombreun ser sociable por naturaleza, llevándolo a formar ‘unaagrupación natural de tipo local”.

Tocqueville sigue estos mismo principios:

“El municipio es la única asociación que se encuentrade tal manera en la naturaleza, que en todas partes quehaya hombres reunidos se forma un municipio. La sociedadmunicipal existe en todos los pueblos cualesquiera que seansus usos y leyes; es el hombre el que forma los reinos y crea

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las Repúblicas, el Municipio parece salir directamente de lasmanos de Dios” (citado por Quintana, p.8).

Quintana resume la teoría sociológica y jusnaturalista:

“Podemos concluir que la Escuela Sociológica afirma:

a) La existencia del Municipio como producto pri-mario de la sociabilidad humana

b) La existencia del Municipio con anterioridad alEstado y al Derecho

c) La justificación del poder municipal como resultadoinmediato de la voluntad solidaria y espontánea delos integrantes de la comunidad.”

“A su vez, la tendencia jusnaturalista suscribe latotalidad de las conclusiones sociologistas, agregando,además, la afirmación de que:

a) El Municipio cuenta con derechos previos al Estadoy no otorgados por éste.

b) Esos derechos provienen de la naturaleza misma,ya como producto de una voluntad superior y divina(jusnaturalismo teológico) o del orden y armonía gene-ral de las cosas que el hombre capta y entiende a tra-vés de la razón (jusnaturalismo racional).” (p.10).

Esta concepción sociológica y jusnaturalista tiende aconvertir en municipio a todo conglomerado social asen-tado en un territorio. Por el contrario, en la interpretaciónjurídica el Estado define y crea al municipio (en el casode México y, en general de América Latina) como un con-

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junto de conglomerados humanos asentados de maneradispersa dentro de un área territorial. Según Quintana,

“Para la Escuela legalista o de derecho positivo el Mu-nicipio es, en primera instancia, un ente jurídico y, enconsecuencia, una creación del Estado. Esta tesis, lla-mada también formalista o jurídica, reitera la posteriori-dad del Municipio con respecto del Estado, al sostener quees precisamente el Estado quien le da vigencia, convir-tiéndolo en realidad al otorgarle personalidad jurídica,patrimonio y competencia propios. Por lo tanto, la en-tidad municipal es producto directo del Estado, ya quelo forma y lo conforma de acuerdo a las modalidadesespecíficas que él mismo les señala; mientras la ley nodeclare al municipio como tal, éste sólo existirá comouna congregación o comunidad asentada en un terri-torio determinado” (p.10).

La demanda de los 400 pueblos tlaxcaltecas para ad-quirir la categoría de municipios, que surgió como un mo-vimiento político masivo en 1992, tiene, entre otros, losantecedentes jusnaturalistas de Lira y Ortega. Todo pue-blo es, de manera natural, municipio, y todo pueblo tiene,así, derecho a ser reconocido legalmente como municipio.Las “presidencias municipales auxiliares” vinieron a re-solver esta demanda presente en la historia de Tlaxcalay a convertir a la comunidad vecinal en el cuarto orden deEstado y de gobierno, acercándola al ideal de Lira y Ortega:que el municipio llegue a ser el cuarto poder del Estado,al lado de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.

Ese es el sentido de las frases del primer capítulo delensayo de Lira y Ortega:

“He ahí el origen del poder como una consecuencia natu-ral de la unión de los dos sexos”.

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“Tal es el origen del poder municipal: su fundamentoes el mismo principio de la constitución del hombre”.“Su existencia (del poder municipal) data para el mun-do desde el momento en que los nietos de Adán se reu-nieron, con sus respectivas familias, en los puntos quese propusieron poblar y, relativamente a un Estado, (elpoder municipal) existe desde el acto material de laerección del primer pueblo”.

Resulta interesante observar que en el conflicto de Chia-pas, entre las comunidades indígenas influidas por el EZLN

y el gobierno de la República, se encuentra presente elconflicto entre la interpretación sociológica y jusnatura-lista del municipio, sostenida por las comunidades indí-genas, y la interpretación jurídica, sostenida por el go-bierno de la República. Por la vía de los hechos muchascomunidades que forman parte de los municipios influi-dos por el EZLN han decidió asumir su autonomía comu-nal, pero no son reconocidas por el Estado.

II) Su naturaleza

La parte es anterior al todo. El municipio es anterior alEstado. Una nación es el conjunto de sus municipios. Por lotanto, el Estado no puede anular al municipio. El munici-pio existe por sí mismo y da fundamento al Estado. Si elEstado anula al municipio es como si cometiera parricidio.

La parte existe aunque no exista el todo. El todo escreación artificial de las partes. El todo no puede atentarcontra las partes. Así como el individuo es soberano en loque le concierne, el municipio también es soberano en suesfera de competencias. Lira y Ortega subraya así la ideade que la soberanía radica en el pueblo y en las componen-tes del pueblo (individuo, familia, conjunto de familias,municipio) y no en el “soberano” estatal. Nuevamente en-

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contramos que en el conflicto de Chiapas se encuentrapresente el conflicto de interpretaciones en torno a la so-beranía. Para las comunidades y municipios indígenas lasoberanía radica en ellos. Para el gobierno de la Repúbli-ca, la soberanía radica en el Estado.

Las “presidencias municipales auxiliares” rescatan lainterpretación de que la soberanía radica en el pueblo yno en sus representantes estatales, los cuales puedenalejarse y divorciarse de sus representados.

Miguel Lira y Ortega destaca argumentos para demos-trar la existencia autónoma del municipio:

“El todo no puede existir sin las partes que lo compo-nen (...) Una parte tiene su existencia propia, sin concu-rrencia de las otras, y su antelación al todo es de rigu-rosa necesidad. Este principio servirá para conocer lanecesidad del orden municipal (...) Una nación es el con-junto de los municipios.” (p.29)

“Tan cierto es esto, que los partidarios de la centrali-zación del poder, los que no profesan como credopolítico los dogmas de la democracia y resisten por lomismo la admisión de las libertades municipales, con-fiesan, sin embargo, porque no pueden obstinarseante la evidencia demostrada por la naturalezamisma, que el municipio existe por sí solo (...) Elmunicipio es la sociedad de existencia propia por laagregación natural de las personas, o la unidadadministrativa por excelencia, el nudo que liga a lanación con la familia (...) El poder municipal existeporque existe la fuente de donde emana (...)

Lira y Ortega cita el libro de Laboulage Historia de losEstados Unidos:

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“La máxima fundamental de una república, o de un go-bierno libre, es que el Estado no debe intervenir en lagestión de los intereses locales, y que la municipalidadtampoco debe mezclarse en lo que concierne sólo al in-dividuo’ (...) (p.30)”

Aludiendo a la idea de que el municipio es anterior alEstado y de que, en consecuencia, da origen al Estado,Lira y Ortega dice:

“¿No os parece monstruoso, abominable, desnaturaliza-do, el hijo que da la muerte al autor de su existencia?Pues semejante al parricidio sería el caso de que porla institución de la sociedad municipal se disolviera lasociedad doméstica o familiar; por la erección del Es-tado acabara la vida de los pueblos, o sea de los muni-cipios que lo componen.”

“La deducción recta de todas estas verdades es que lanaturaleza del poder municipal es diferente de la de losotros poderes, y esa diferencia consiste:

1) en que emana de una existencia individual colecti-va anterior a la vida política del Estado.

2) En que es indivisible porque está sujeto a las rela-ciones absolutas e invariables de la naturaleza, no alas convenciones sociales que tienen por condición la ines-tabilidad, de manera que existe bajo el poder absolutode los reyes y en medio de la soberanía del pueblo.

3) En que se reconcentra en los derechos propios decada individuo, y el poder que nace de la voluntad na-cional comprende a la generalidad de los habitantescomo cuerpo moral y político.

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“Por estas razones, los países en donde está bien des-lindado el poder municipal, reconocida su naturalezay organizada justamente su existencia, es en donde másprogresos hace la civilización a la sombra de la liber-tad. Inglaterra, en Europa, y los Estados Unidos delNorte, en América, son las naciones que exhiben laspruebas de esta verdad.” Y citando a Laboulage: “Elgenio americano organiza instituciones libres, el Selfgovernment (autogobierno). Nos falta esta palabra enel idioma, porque no tenemos la cosa que representa,y aún la idea nos es extraña. Es la soberanía del indi-viduo para todo lo que a él sólo concierne; es la sobera-nía del Municipio para la que corresponde a sus inte-reses (...)” (p.32)

La idea de autogobierno señala sus límites y niveles:el autogobierno del individuo no se traslapa con el auto-gobierno de la familia, ni este con el autogobierno delmunicipio. Cada nivel u orden tiene sus esferas propiasde obligaciones y derechos. La idea de autogobierno essemejante al de “subsidiariedad”: lo que no alcance a ha-cer el individuo lo hará la familia; lo que no alcance ahacer la familia, lo hará la comunidad; lo que no alcancea hacer la comunidad, lo hará el municipio; y así suce-sivamente hasta llegar a la esfera de la República.

En este sentido, la soberanía se distribuye entre losdiferentes niveles u órdenes: el individuo, la familia, lacomunidad, el municipio, la entidad federativa, la Repú-blica. Cada nivel u orden tiene la porción (o expresión) desoberanía que le corresponde.

“¿El municipio es autónomo o soberano? Al parecer deLira y Ortega el municipio tendría ambos atributos.Por ser soberano —en el ámbito que le corresponde—es autónomo. Esta posición difiere de la noción predo-

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minante en la actualidad, que establece diferencia en-tre autonomía y soberanía: la Federación es soberana,las entidades federativas son soberanas, pero el mu-nicipio es solamente autónomo, por carecer de poderlegislativo. En el colmo de la inversión de la historia,el municipio aparece como una dependencia (adminis-trativa) del estado: el municipio es la forma como seorganiza internamente el estado. Lira y Ortega diría,al revés: el estado es la forma como se organizan losmunicipios entre ellos para formar una entidad másamplia. Así como la Federación es la relación articula-da entre estados, así los estados son la relación articu-lada de municipios. Por ello, Lira y Ortega diría quela Federación es una federación de municipios y, enúltima instancia, de familias, como señalaba el gober-nador Alvarez Lima, creador de las “presidencias mu-nicipales auxiliares”.

III) Su importancia

Lira y Ortega utiliza algunas metáforas para destacarla importancia del municipio en la vida del Estado:

“Como el dinero en la ciencia económica, como el verbo enla oración gramatical, como el agente necesario en todaslas cosas, así es en política el Municipio, aunque veamoserigidos gobiernos que no lo reconocen en toda su pleni-tud. De aquí podrá deducirse la importancia del podermunicipal. La historia de los pueblos ofrece inmemorablesejemplos que atestiguan cuánta es la influencia de esepoder en el progreso moral y físico de las naciones.” (p. 35).

La metáfora de que el Poder Municipal, entendido co-mo la organización que resulta de la fuerza asociativade individuos y familias que conviven en un mismo lugar,es como un padre que protege al hijo y le procura respues-

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ta inmediata a sus demandas, revela la diferencia de na-turaleza entre el municipio y los otros órdenes de Estadoy de gobierno (Federación y estados). Pero es necesarioinsistir en que Lira y Ortega concibe al municipio comola organización que resulta de la asociación de indivi-duos y familias que conviven unos en vecindad con los otrosen un mismo lugar. Es decir, el municipio entendido comola comunidad. En cambio, el municipio, tal y como apare-ce actualmente, es una organización política más amplia,que abarca a una pluralidad de comunidades, tanto ru-rales como urbanas. En este sentido, el municipio actualno debería llamarse municipio sino distrito, condado, etc.En la medida en que la organización política rebasa a lacomunidad (es decir, el municipio, en el concepto de Liray Ortega) y se aleja de ella, se pierde este carácter pa-ternalista del Poder municipal y esta eficacia y oportu-nidad en la respuesta a las demandas y necesidades delas familias e individuos.

“El Poder Municipal, por la naturaleza de su institu-ción, es el ángel tutelar del hombre reducido a la vidasocial, como los padres lo son de sus hijos y el gobier-no respecto del Estado, pues a toda necesidad, a cadapaso fuera del hogar doméstico, y aún dentro de estesagrado recinto cuando es permitido, corresponde unacto eficaz y oportuno del mismo poder. Este contactopaternal con los individuos, este interés para su con-servación entre los goces de la sociabilidad, este anhe-lo incansable de procurar el bien particular de las per-sonas y del Municipio, produce necesariamente el es-píritu público, infunde el patriotismo, engendra el amora la libertad, que son los principales elementos paraque el gobierno pueda hacer grande y feliz a la nación.

“Fundado es, entonces, lo que se asentó al principio: ElMunicipio es agente necesario en política; de sus liber-

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tades o restricciones pende la estabilidad de los gobier-nos, el bien o el mal de las naciones.”

“Para confirmación de lo dicho ved lo que Dupin dice:‘Presente en todas partes, el poder municipal obra con-tinuamente sobre todos. Es el único que conocen todaslas clases de la sociedad y por lo mismo juzgan por éla los otros poderes; aman, bendicen al gobierno, si laadministración municipal, siempre tutelar, no se mues-tra sino bajo formas paternales’.” (p.38-39)

¿Quién más que el padre (poder municipal) tiene elinstinto de protección, defensa, atención eficaz y opor-tuna de las necesidades que expresa el hijo (ciudadano,familia)? Detrás de la metáfora padre-hijo se encuen-tran las nociones —gubernativas y administrativas—de eficacia y oportunidad, que hoy en día están en bogaen los tratados de administración pública y de gestióngubernamental.

Con una visión extraordinaria, que le da el conocimien-to de la historia, Miguel Lira y Ortega acierta en su sen-tencia: “de libertades o restricciones del municipio (en-tendido como comunidad vecinal) pende la estabilidad delos gobiernos, el bien o el mal de las naciones”. Hoy, enel final del siglo XX, la estabilidad del gobierno y del Es-tado mexicanos pende de las libertades o restriccionesdel municipio y de la comunidad. El conflicto en Chiapas,que tiñe a toda la nación, es el conflicto entre la deman-da indígena de autonomía y libertad comunal, y las res-tricciones que quiere seguir imponiendo el poder esta-blecido.

Tlaxcala, siguiendo el razonamiento precursor de Liray Ortega, se adelanta a reconocer y legislar la autonomíay la libertad de las comunidades que conforman a los

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municipios, creando la figura de la “presidencia munici-pal auxiliar” y dotando a la comunidad de las atribucionesmunicipales necesarias para cumplir su naturaleza “pa-ternal”, cumplir sus funciones de padre cuyo instinto esprocurar el crecimiento y el desarrollo, igualmente au-tónomo y libre, de sus hijos: los ciudadanos y las familiasque están bajo su protección.

Es preciso aclarar que la función de padre a la que serefiere Lira y Ortega es lo opuesto al mecanismo perver-so, llamado “paternalismo”, que se ha utilizado para so-juzgar y someter a los ciudadanos, especialmente a losindígenas, impidiéndoles valerse y desarrollarse por símismos. El verdadero padre impulsa la autonomía y lalibertad de sus hijos, no la dependencia y la esclavitud.El mayor orgullo del padre es que el hijo lo supere.

IV) Su independencia

En la concepción sociológica o jusnaturalista del munici-pio, que sostiene Lira y Ortega, una agregación de fami-lias tiene, por el hecho mismo de existir, derecho a orga-nizarse como poder municipal. En esa medida, el podermunicipal requiere de libertad, autonomía y soberaníapara desarrollar su capacidad de autoorganización.

“La libertad en el hombre implica la soberanía, que enmanera alguna puede ser la superioridad entre seresde una misma especie sino la libertad completa y laindependencia libre en los actos, para llegar al fin dela vida designado por la naturaleza.” (p.43).

“Siendo el poder la concentración de los poderes par-ticulares y la expresión de la soberanía social forma-da de las soberanías individuales, se sigue por conse-cuencia que, para que pueda obrar en la órbita de su

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esfera, debe tener precisamente voluntad propia, fuer-za libre y bastante para hacer sentir su acción benéfi-ca sobre toda la sociedad que lo instituye.” (p. 44).

Para Lira y Ortega la soberanía radica en el pueblo.La sociedad es soberana como totalidad, pero los muni-cipios también. La soberanía social se forma con lassoberanías individuales. La soberanía de la totalidad noes superior a la soberanía de los individuos sino que sim-plemente ambas soberanías se complementan. Soberaníano es superioridad sino delimitación de ámbitos de com-petencia complementarios (principio de subsidiariedad).La idea de soberanía de Lira y Ortega se opone a la tesisde que la soberanía radica únicamente en el represen-tante (en el monarca, en el presidente de la República, enel concentrador del poder).

La democracia significa poder del pueblo (demos=pue-blo, cratos=poder). El poder municipal es el poder del pue-blo: la democracia. Y este poder existe en virtud de susatributos: libertar, autonomía, soberanía. Pero la centra-lización del poder social limita y ahoga a la democracia.El poder del monarca sustituye al poder del pueblo (mu-nicipio). Las reflexiones de Lira y Ortega, escritas hacemás de 130 años (1868) siguen siendo actuales:

“Suponed la centralización del poder en una sola per-sona o corporación, y al instante dejará de tener partela democracia en la organización de ese gobierno, que-dando solamente representados en él los intereses gene-rales: los agentes del poder a quienes está encargadala administración local, sin vínculos, sin la confianza,sin adhesión a las personas de la localidad; y unidosestos agentes del poder por la gratitud, por el respetoy por la conveniencia con el centro de donde proceden,son vistos como extraños en los pueblos, como intrusos

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en sus negocios, como un agregado oneroso y extrava-gante que coarta su libertad, que impide el desarrollode la inteligencia, el progreso, el bien de todos y cadauno de los vecinos.

“Los resultados forzosamente tienen que ser adversospara el gobierno: No manda sino que impera, lasti-mando casi siempre las fuerzas de la razón y de la jus-ticia, o porque no conocen los intereses locales, o porla generalidad de sus providencias, que pueden serbuenas para la capital, únicas necesidades presentesa su vista, y pésimas para los pueblos, en que los usos,las costumbres y las exigencias son diferentes. Enton-ces se irritan los ánimos, se ofende el sentimiento local,la confianza desaparece y muere el espíritu público por-que no vive el espíritu de familia y el poder municipalno existe.

“¿Cómo se sostiene este gobierno? Con el apoyo de lafuerza, por medio de la ignorancia o el abatimientodel pueblo, productos inefables de la esclavitud (...) Si(el gobierno del Estado) se sublevase contra él (contrael municipio), cavaría por sí mismo la fosa en quetarde o temprano quedaría sepultado (...) Si indolentedejara perecer al poder municipal, a su vez pereceríaél (...) Conviene no olvidar jamás que de dos modospuede el gobierno atacar al poder municipal: o privan-do a los ciudadanos del derecho de elegir a los funcio-narios municipales, o invadiendo y cercenando las fa-cultades naturales de dicho poder. En un país regido porlos principios democráticos, ambos casos constituyenun atentado imperdonable contra la soberanía.”

“(...) Volved a oír al maestro Castillo Velazco: ‘(...) Elgobierno del pueblo por el pueblo, que es el secreto dela fuerza de las repúblicas, y sin el cual nunca serán

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poderosas, no puede realizarse sin la más franca liber-tad municipal. Y especialmente en un país como Mé-xico, en un pueblo como el mexicano, enervado por elgobierno virreinal y por las tradiciones administra-tivas según las cuales nada puede el hombre por sí, anada tiene tampoco derecho, si no es por la concesióno la ayuda del gobierno, la libertad municipal es, másque en otros países, necesaria, realmente indispensa-ble para dar temple al espíritu y energía a la voluntadde los hombres.” (p.45-47).

Hoy en día, cuando el debate gira en torno a la refor-ma del Estado, en un contexto marcado por el conflictoentre las comunidades indígenas de Chiapas que recla-man autonomía y el gobierno de la República que se lasniega, el texto de Lira y Ortega toma partido: democra-cia implica poder municipal, y poder municipal implicaindependencia, cuyos ingredientes son libertad, autono-mía y soberanía de la comunidad vecinal.

V) Su reconocimiento

El municipio es reconocido porque existe. Todos los pode-res centralistas que quieren negar la existencia naturaldel poder municipal acaban por reconocerlo y utilizarlo.No les queda otra opción. Los conquistadores erigieronmunicipios, obligados por la necesidad de conservar loconquistado. La historia muestra la irreductibilidad delmunicipio, a pesar de que las leyes y los poderes centra-listas traten de minimizarlo. El Estado de Tlaxcala hatenido el privilegio de dar al municipio la dimensión quemerece y de elevarlo a nivel de cuarto poder, al lado delos poderes legislativo, ejecutivo y judicial.

“¿Qué libertad pudieron dar a las poblaciones conquis-tadas Carlos V, vencedor de los fueros municipales, y

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Hernán Cortés, vencedor de los mexicanos? La fuerzade la necesidad de conservar lo conquistado los obligóa la erección de los ayuntamientos, bajo una formaadecuada a la propia necesidad; y aunque como unagracia nacida de la magnanimidad del monarca, comoprivilegio y no como ley, se concedió a los indios el régi-men económico que habían tenido, reservándose el reyla facultad de modificarlo a su placer; esos actos tansólo manifiestan la importancia de la administraciónmunicipal y no el reconocimiento del poder.

“Alguna separación de sus derechos vinieron a tenerlos municipios con la Constitución española de 1812 ylas leyes expedidas en esa época por las Cortes; peroahí se han quedado detenidos, porque ni las revolucio-nes más regeneradoras que se han obrado, ni los re-glamentos dados para la administración municipal, hantenido por base la libertad para los municipios y laindependencia debida en el ejercicio de su poder.”

Lira y Ortega parece decir que la lucha municipalistaes una lucha permanente. Las grandes reformas y lasrevoluciones han querido dar al municipio la importan-cia que merece, pero la reproducción del centralismovuelve a minimizarlo. Tlaxcala es el primer estado queeleva al municipio —en la década de los sesentas del si-glo XIX— a la categoría de cuarto poder:

“La Constitución de 1857, la más racional, la másjusta, la más sabia y, por lo mismo, la más democráti-ca, no pudo instituir dicho poder por ser ajeno de lafederación el interés de las localidades, pues queabraza ésta al todo de los Estados, y no a sus partescomponentes, y para el régimen federal bastan los trespoderes federales; pero los Estados sí, por efecto de susoberanía e independencia para su gobierno particu-

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lar, han debido reconocer la libertad y soberanía de lospueblos que los componen, siquiera para ostentar le-gítimamente los títulos de libres, soberanos e indepen-dientes, porque si no, parece contra natural que el ele-mento creador sea de menor condición que lo creado.”

“Al Estado de Tlaxcala, el benjamín de la familia fede-ral en 1868, que reformó su Constitución particular, tocael honor de hacer primero el reconocimiento del podermunicipal, proclamándolo como el cuarto en el orden,entre los transportes de júbilo y las demostraciones pa-trióticas que producía el recuerdo glorioso del triunfo delas armas nacionales sobre los franceses el 5 de mayo de1862. Las tradiciones republicanas del pueblo tlaxcalte-ca, conservadas en sus pueblos de indígenas por mediode los ancianos llamados tiachcas, que son los que formanel cuerpo deliberante sobre los asuntos de común; elconvencimiento de las verdades demostradas antes res-pecto de ser facultad de los estados reconocer y orga-nizar al poder municipal, y el deseo del perfeccionamientoy progreso de las instituciones, hicieron a los legislado-res tlaxcaltecas dar ese paso que importa una novedaden nuestro ser político; pero novedad útil como todo avan-ce en la vía del proceso, importante para la administra-ción política, necesaria para la democracia’.” (p.53-54).

“Oíd a los legisladores reformistas de Tlaxcala: ‘Hemosconsiderado por fin dar un paso adelante, reconociendocomo un cuarto poder la institución del poder munici-pal, el cual existe de hecho desde el momento que la so-ciedad tiene vida propia, y es sin disputa la emanacióninmediata del pueblo, la imagen misma de su existen-cia, el representante legítimo de todos sus derechos.”

“Salida la municipalidad de la tutoría en que ha esta-do por nuestras antiguas leyes, y con el derecho de

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una justa libertad y una prudente independencia, laslocalidades dejarán de sufrir el pupilaje ruinoso quehasta aquí han sufrido, y todas con movimiento pro-pio, regularizado por la ley, marcharán a su propioengrandecimiento’.” (p.54-55).

VI. Su organización

El poder municipal, como cuarto poder, tiene que ir enparalelo con los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.Además, los representantes del municipio no deben perpe-tuarse en el poder, pues la vida municipal degeneraría.La renovación de los representantes es condición para lavitalidad continua del municipio, piensa Lira y Ortega.

“El poder municipal, subordinado a la propia ley, tie-ne que dirigir la suya en línea paralela a la del legis-lativo, éste a la del mismo poder municipal y la delejecutivo, y éste a la del legislativo y el judicial; de ma-nera que así como estas líneas no pueden unirse pormás que se prolonguen, y de hacerlo dejarían de serparalelas, así también los cuatro poderes mutuamentese respetan, se limitan y auxilian, sin que pueda haberanarquía y antagonismo si no es perdiendo su rectitud,saliéndose de los puntos que les están demarcados.”(p.59).

“Sobre el mismo principio que sirve de fundamento algobierno democrático, la dirección de los negocios detodos pertenece a todos. Por medio de un legítimo repre-sentante descansa la primera base de la organizacióndel poder municipal. Lo que no interesa sino a una frac-ción, debe decidirse por esta misma fracción; así comolo que tiene conexión con sólo el individuo, no está so-metido sino al individuo.”

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“La perpetuidad de los hombres en el poder es la dege-neración del sistema: engendra hábitos de mando, queson tendencias próximas al despotismo, y da preponde-rancias a la audacia y a la ambición, inconciliables conla igualdad; al paso que la renovación de las individuali-dades proporciona el que se aprovechen con más facilidadlas luces, la probidad y demás buenas cualidades delos vecinos de los pueblos, que pueden estar esparcidaspor todas partes porque no las hizo Dios el patrimoniode unos cuantos.” (p.60).

“Se ha dicho que la organización del poder municipales obra de las costumbres, de las necesidades y hastade las preocupaciones de los pueblos. Esta verdad ex-plica cómo han podido avenirse éstas con las institu-ciones imperfectas que los han regido, y cómo los mexi-canos aspiran ya con ansia al perfeccionamiento delpoder municipal.” (p.61).

El poder municipal, entendido como poder de la comu-nidad inmediata, es la fuente de la democracia. MiguelLira y Ortega acude al ejemplo de la democracia munici-pal estadounidense:

“En la organización municipal y en la educación, diceMr. Laboulage, está la fuerza de la democracia ameri-cana. ¿Cuál es esa organización? Ved cómo la describeJohn Adams al Abate de Mably que pensaba escribirsobre la revolución de los Estados Unidos: ‘Cada mu-nicipio contiene por lo general seis millas o dos leguascuadradas. Los habitantes que viven dentro de sus lí-mites deben formar, en virtud de la ley, corporacioneso cuerpos políticos que están investidos de ciertos po-deres y privilegios, como por ejemplo, reparar y con-servar los caminos, mantener a los pobres, nombrar alos electores (selectmen), a los constables, colectores

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de contribuciones y otros oficios y a sus representantesen la legislatura. Tienen también el derecho de reunir-se siempre que sean avisados, formando una asambleapara deliberar sobre los negocios públicos del Munici-pio, o para dar instrucciones a sus representantes. Lasconsecuencias de esta institución han sido benéficaspara todos los habitantes; desde su infancia han adqui-rido el hábito de discutir, de deliberar y de juzgar de losnegocios públicos; y ha sido en los municipios en dondelos sentimientos del pueblo se manifestaron primero ysus resoluciones han sido tomadas desde el principiohasta el fin de los debates y de la guerra.” (p.61-62).

“En el Estado de Tlaxcala apenas una débil sombra sepercibe de ello, en cuanto a la elección de los ayuntamien-tos, que son los depositarios de ese poder, pues cada frac-ción de 600 almas da cuatro electores, nombrados porlos ciudadanos, y el cuerpo que aquéllos forman se con-sidera existente en todo el bienio de los funcionariosmunicipales que eligen, pudiéndose reunir para las elec-ciones parciales que fueran necesarias. En todo lo de-más, los ayuntamientos son los que ejercen el poder.

“Convendría, por lo mismo, dar más amplitud a la for-ma de dicho poder, si posible no fuere adoptar en sutotalidad la organización anglo–americana, aunqueno se ve ningún inconveniente para ello, toda vez queestán afirmadas las formas democráticas. Si los pa-dres de familia, por ejemplo, fueran los que ejercierancolectivamente el poder, nombrando a los encargadosde ejecutar sus disposiciones, sería este sistema con-forme con las tradiciones, las costumbres y la natu-raleza del referido poder.” (p. 61-62).

De esta manera, Lira y Ortega no ve incompatibilidadentre la organización municipal de los norteamericanos

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y la de los tlaxcaltecas: ambas se basan en el mismo prin-cipio democrático de la pequeña comunidad vecinal:

“Esto forma un elemento sobrado para la organizacióndel poder municipal en la forma natural que debe te-ner y que han seguido nuestros vecinos del norte, ymanifiesta que no habría grandes dificultades paraadoptarlos entre nosotros.” (p.63).

VII) Sus atribuciones

Con una impresionante claridad política, Lira y Ortegaacierta a ver la diferencia específica entre la organiza-ción municipal y las formas más amplias de organizaciónque desbordan a la comunidad vecinal: el municipio seocupa de las personas más que de las cosas.

“Mientras no han faltado autores que llaman un malnecesario al gobierno, en el sentido de ser un remediopara los males de la humanidad, todos en general con-vienen, respecto del régimen municipal, que es un bienpositivo para los pueblos, sin duda porque siendo laexpresión viva de la autoridad paterna y teniendo re-ducida su acción a las familias asociadas, no establecesino relaciones domésticas y se ocupa más bien de laspersonas que de las cosas.” (p.67).

“Las atribuciones naturales se pueden resumir en lapalabra policía, aparte de las que son la consecuencialógica de la administración de los ramos comprendi-dos en esta misma palabra (...) Las divisiones del ré-gimen municipal son rigurosamente estas: 1) policíade seguridad individual, es decir, el cuidado de laspersonas y bienes de los habitantes, con el que se im-piden los delitos, se observa el buen orden en las po-blaciones y se cumple también con las leyes. 2) policía

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de salubridad, que consiste en alejar y prohibir cuan-to pueda perjudicar a la salud, estableciendo lo saluda-ble. 3) policía de alimentación, o sea, lo mismo, la vi-gilancia sobre que las materias alimenticias seanabundantes y de buena calidad en los mercados y enlas tiendas. 4) policía de comodidad, que comprende elarreglo y ornato de los lugares públicos. 5) policía debeneficencia, reducida a un celo prudente por el biende los particulares y la conservación de las buenascostumbres.” (p.68).

Después de desarrollar con amplitud cada una de estasfunciones de policía, Lira y Ortega concluye:

“En resumen, el poder municipal, ejerciendo sus natu-rales atribuciones, debe probar la verdad de lo que dijoSismonde de Sismondi: ‘La municipalidad es la granescuela de la ciencia social y del patriotismo: las fun-ciones municipales facilitan la práctica de la vidapública, amplían la órbita de los conocimientos del ciu-dadano, le acostumbran a generalizar sus ideas, a ele-varse hasta el pensamiento social y a ver su propio biencomo el bien de todos, en el orden y en la ley’.” (p. 75).

VIII) Sus enemigos

En este último capítulo de su ensayo, Lira y Ortega haceuna defensa apasionada del poder municipal contra susenemigos. La tentación de la tiranía siempre estará pre-sente, pero el poder municipal subsistirá, pues “es el arcade salvación de las libertades públicas en medio del di-luvio de la desmoralización.”

“¿Podremos levantarnos al lado de nuestros vecinos,los del norte, para ostentar el liberalismo? Para que nosjustifiquemos de nuestras aberraciones, de nuestra in-

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diferencia u omisión, preciso es apresurar el día en quesea proclamada la independencia del poder munici-pal; él es el arca de salvación de las libertades públi-cas, en medio del diluvio de la desmoralización.

“Y una vez conquistado este principio, hay que velarconstantemente por la incolumnidad de los derechosmunicipales, hasta que llegue a cimentarse y se veanpalpables sus beneficios.” (p.81).

“Que los enemigos naturales del poder municipal lonulifiquen, lo humillen, lo escarnezcan, está en el ordendel sistema que siguen; pero que lo hagan los liberaleselevados por el pueblo, representantes de sus dere-chos, intérpretes de su voluntad, y esto en nombre delas instituciones, es unir el atentado a la burla, al cri-men, al sacrificio (...)

“Persuadámonos: los enemigos enmascarados del po-der municipal, que lo atacan en el libre ejercicio de susatribuciones, que lo vejan y degradan y que se apare-cen a su reconocimiento y libertad, los que desnudo ymaniatado lo hacen el objeto del ridículo para contra-riar la idea difundida de su emancipación, tales enemi-gos son peores que los enemigos descubiertos. Y per-suadámonos también de que ‘todo el que, por mediosdirectos o indirectos, trata de desacreditar las institu-ciones democráticas es, o aspira a ser, tirano, o es secta-rio de la tiranía’.” (p. 81-82).

Este breve recorrido por las ideas precursoras de Mi-guel Lira y Ortega nos permiten entender mejor los an-tecedentes históricos e ideológicos del poder comunitarioen Tlaxcala: las “presidencias municipales auxiliares”.

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CAPÍTULO III

REUNIÓN DE CABILDOEN HUAMANTLA

Para comprender la enorme transformación políti-ca que provoca la figura de los “regidores de pueblo”(1985), primero, y diez años después la figura de

“presidentes municipales auxiliares” (1995), asistimos areuniones de cabildo de varios municipios. La reunión decabildo que deseo narrar es la que se llevó a cabo en elpalacio municipal de Huamantla. Huamantla es el mu-nicipio que más “presidencias municipales auxiliares”tiene y, por lo tanto, que más presidentes municipalesauxiliares integra en su ayuntamiento en calidad deregidores de pueblo (alrededor de cincuenta, en compa-ración con los ocho regidores “constitucionales” que sólotenía anteriormente). Cabe insistir en que los “presiden-tes municipales auxiliares”, regidores de pueblo, son elec-tos solamente por los ciudadanos que viven en su comu-nidad local, es decir, en su pueblo o en su barrio, y, enconsecuencia, representan sólo a su pueblo o a su barrio,mientras que los regidores constitucionales son electospor los ciudadanos de todo el municipio, es decir, de todoslos pueblos, y que representan al municipio en su totalidad.

Ha habido polémicas en el Congreso local acerca de siel regidor constitucional es más representativo que elregidor de pueblo y de si su voz y voto tienen más vali-dez. Pero la práctica está demostrando que ambos tipos

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de regidor expresan dos formas de representación diferen-tes, donde una no es más importante que la otra, sino queson complementarias una de otra. El regidor constitucio-nal representa los intereses de todo el municipio y losregidores de pueblo representan los intereses de un pue-blo en particular. Género próximo y diferencia específi-ca se complementan. Al mismo tiempo que los regidoresde pueblo defienden los intereses particulares, los regi-dores constitucionales defienden los intereses de todo elmunicipio, es decir, los intereses que son comunes a to-dos los pueblos y comunidades, urbanas y rurales, quecomponen al municipio.

En la reunión de cabildo del ayuntamiento de Hua-mantla me llamó la atención la disposición o ubicaciónde los asientos y sillas de los diferentes regidores. La be-lla sala de cabildos es rectangular. En uno de los ladoslargos, centrada, había una tarima con una mesa largapero angosta, y sillas. En el lugar de enmedio se sentó elpresidente municipal (a mí, como invitado, me sentó asu lado derecho). A los lados se sentaron los regidoresconstitucionales, cuatro de un lado y cuatro del otro, másla secretaria general del ayuntamiento. Frente a la ta-rima estaban, en filas ordenadas en semicírculo, las sillasdonde se sentarían los cincuenta presidentes municipa-les auxiliares, regidores de pueblo.

La secretaria general del ayuntamiento leyó el ordendel día y fue aprobado por todos, después de incluir al-gunos temas en el rubro “varios”. La sesión duró cerca decinco horas, con un intermedio para comer tortas, ensa-ladas y refrescos, en el patio del palacio municipal. Sediscutió acerca de las obras que estaban realizando algu-nas presidencias municipales auxiliares y de lo que senecesitaba para proseguirlas o terminarlas. Se abordaronalgunos conflictos derivados de la acción de los diferentes

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partidos políticos en las comunidades. También se discutióel tema de la seguridad pública, así como otros temas.

Pero se tocó un punto en el cual hubo un proceso dedeliberación interesante porque justamente combinabael problema de los intereses comunes y de los interesesparticulares de las diferentes comunidades. Se acercabael “Día del Niño” (30 de abril) y el “Día de la Madre” (10de mayo). La esposa del presidente municipal, presiden-ta del DIF municipal (Desarrollo Integral de la Familia,que es la institución nacional de asistencia a los desvali-dos), había realizado varios eventos para recolectar fon-dos que se destinarían a esas festividades. La señora fueinvitada a ingresar a la sala de Cabildo para rendir suinforme sobre el dinero recolectado. El presidente muni-cipal ofreció aportar otro tanto de dinero por parte delayuntamiento. Se pasó entonces a la discusión sobre có-mo distribuir esos fondos entre el Día del Niño y el Díade la Madre. La deliberación, muy participativa, concluyóen que los fondos, ciertamente escasos, debían aplicarsesólo para la festividad del Día del Niño. Las Madres en-tenderían que los niños tienen prioridad. Después sediscutió cómo distribuir los fondos a cada pueblo o comu-nidad. Alguien propuso que el dinero se repartiera deacuerdo con la cantidad de niños que tuviera cada comu-nidad, es decir, dividir el dinero entre el número de niñosdel municipio para darle a cada comunidad lo correspon-diente a la cantidad de niños que tuviera. Pero ello im-plicaba hacer un censo de niños en las comunidades. Des-pués de analizar los pros y los contras, hubo una decisiónunánime, insólita para mi lógica: dividir el fondo entrelas cincuenta comunidades, a partes iguales, sin impor-tar el número de niños que cada comunidad tuviera. Seobjetó que eso era una distribución desigual, pues haycomunidades de cinco mil habitantes, con más niños, ycomunidades de cien habitantes, con menos niños. Pero

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la abrumadora mayoría de los regidores de pueblo pre-firieron votar por la repartición de los fondos en canti-dades iguales para cada uno de los cincuenta pueblos,independientemente del número de niños que tuvieran.“Ya veremos cómo completamos”.

Se imponía así, en forma democrática (la democraciade la desigualdad, si se considera el número de niños, yde la igualdad, si se considera que cada comunidad tie-ne derechos iguales, sin importar su número de habitan-tes), el criterio de la claridad y de lo práctico. Resultabacomplicado hacer un censo de niños en cada comunidad,lo que postergaría tomar una decisión que urgía por lainminencia del festejo. La democracia se desplazaba dela igualdad de reparto para cada niño (per capita) haciala igualdad de cuota entre las cincuenta presidenciasmunicipales auxiliares. Con lo cual me quedó claro quela noción de igualdad es móvil y flexible. Todo dependede las circunstancias. Lo que me impactó en este casofue la forma verdaderamente democrática de decidir, aun-que pudiera parecer antidemocrática la forma de distri-buir los fondos para el Día del Niño.

La lógica de las decisiones colectivas sigue el interésde las personas que deciden. Tal vez si los niños hubie-sen votado, habrían escogido la repartición de una cuotaigual para cada niño. Pero en esta ocasión fueron los pre-sidentes municipales auxiliares los que votaron por unacuota igual para cada pueblo. Tendrían así el dinero parahacer el festejo oficial y cumplir en su papel de presiden-tes municipales auxiliares, aunque a los niños de unacomunidad les tocara una rebanada más pequeña, o másgrande, del pastel municipal.

En todo caso, lo que me impresionó en esa reunión decabildo en el palacio municipal de Huamantla fue su di-

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námica tan diferente en comparación con reuniones decabildo de ayuntamientos en otros estados de la Repú-blica donde no hay regidores de pueblo, es decir, dondeno existe la representación territorial y comunitaria.

En primer lugar, la nueva correlación de fuerzas, conla presencia de los presidentes municipales auxiliaresen calidad de regidores de pueblo, reflejaba en el salónde cabildos una configuración espacial muy diferente: ladisposición de las sillas y de los lugares de los tres tiposde regidores, los regidores de mayoría relativa, los regi-dores de representación proporcional y los regidores depueblo o presidentes municipales auxiliares.

En segundo lugar, los regidores de pueblo o presiden-tes municipales auxiliares son los principales protagonis-tas de la reunión de cabildo. Son ellos los que más tomanla palabra, los que exponen los problemas de su comuni-dad, los que reclaman soluciones y apoyos del ayunta-miento. Los regidores constitucionales, sentados el lo altode la tarima, casi no toman la palabra. Están atentos a todolo que se dice. En el momento en que lo juzgan pertinentehacen aclaraciones, centran las discusiones, delimitan lostemas, según la responsabilidad que representan (regidorde educación, de obras, de seguridad pública, de desarro-llo rural, etc.). Son una especie de consejo moderador,mientras que los regidores de pueblo son como diputados,que discuten, que pelean la parte que les toca de presupues-to, de atención. Y, en general, a la hora de las votacionesrige el principio de la mayoría, como en toda democracia.

La combinación o conjugación de la lucha entre los in-tereses particulares de cada comunidad (representada porsu presidente municipal auxiliar o regidor de pueblo) y losintereses comunes (representados por los regidores cons-titucionales, incluyendo al presidente municipal), tiene

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como resultante mejores decisiones, porque son decisionesconsensadas, más equilibradas, decisiones más razonadasy sensatas, menos autoritarias y menos centralistas.

El ayuntamiento tlaxcalteca actual, cuando adopta laforma de reunión de cabildo, es una especie de parlamen-to civilizado, con dos cámaras, la cámara de los que vigi-lan el interés común a todos y la cámara de los que de-fienden los intereses particulares de su pueblo.

* * *

En el ayuntamiento y en el cabildo de los municipiosde Tlaxcala no se plantea el “problema indígena”. No setrata de otorgar derechos especiales a los indígenas paracompensar su ausencia histórica de derechos. Si la co-munidad es indígena, tendrá su regidor indígena, con losmismos derechos y obligaciones de todas las comunida-des, indígenas o no, que defenderá y negociará sus inte-reses particulares en el ayuntamiento y en la reunión decabildo. La cuestión de los “derechos indígenas” es una cues-tión de representación, de simple democracia comunitariay territorial. Si una comunidad tiene una población conmayoría de personas pertenecientes a una determinadaetnia, hará valer sus derechos. No hay por qué estable-cer un estatuto especial para esa etnia. El “problemaindígena” es un problema de representación democráti-ca, cuyo marco de referencia es el municipio. El “proble-ma indígena” es un problema municipal, es un problemade representación comunal en el ayuntamiento y en lamesa de negociaciones que es la reunión de cabildo.

* * *

Las división política del estado de Tlaxcala en 400 pre-sidencias municipales auxiliares no atomiza a la socie-

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dad ni la desorganiza (que supuestamente sería la conse-cuencia de una atomización). Por el contrario, la divisiónpolítica en unidades comunitarias organiza mejor a lasociedad. Los “tramos de control” se reducen a unidadesmanejables. Y la instancia de coordinación y de organi-zación general del municipio es el ayuntamiento y sureunión de cabildo. El presidente municipal de Huaman-tla cuenta con cincuenta brazos organizadores, que le danpresencia en todo el territorio y en todas las comunida-des del municipio. “El municipio es una federación de fa-milias”, dice el gobernador Alvarez Lima, señalando asíque el ideal de la organización municipal es la represen-tación en el ayuntamiento y en el cabildo no sólo de lascomunidades sino de las familias que conforman a cadauna de esa comunidades. Cada comunidad debería serun municipio y cada paterfamilia debería ser un “regi-dor de familia” en el ayuntamiento comunitario de fami-lias, donde cada representante de familia pelea susderechos, su parte de presupuesto y su parte de atenciónde la comunidad.

* * *

En el municipio de Huamantla hay dos o tres peque-ñas comunidades que tienen presidencia municipal auxi-liar, y por lo tanto regidor de pueblo en el ayuntamiento,pero que no alcanzan el requisito de mil habitantes queestablece la Ley Orgánica Municipal para tener presiden-cia municipal auxiliar. Aún más, una de las comunidadestiene cien habitantes, es decir, apenas una docena de fa-milias. Le pregunté al presidente municipal, EduardoBretón, por qué esas comunidades pequeñas no se ajus-taban a la ley. Su respuesta expresa de manera excelen-te el espíritu de la representación comunal que subyaceen la figura de las presidencias municipales auxiliares:

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“Vinieron a verme y a reclamarme que ellos tambiénforman una comunidad asentada en una comarca y que,en consecuencia, tienen derechos políticos como comu-nidad, es decir, el derecho de organizarse por sí mismosa través de una presidencia municipal auxiliar, y de-rechos de representación en el ayuntamiento a travésde su presidente municipal auxiliar en calidad de re-gidor de pueblo, independientemente de su número dehabitantes. Me pareció tan lógica y natural su argu-mentación que sometimos su solicitud a la reunión decabildo y fueron aceptados por todos los regidores, tan-to por los regidores constitucionales como por los regi-dores de pueblo. Y aquí están, participando con igual-dad de derechos, de voz y de voto, con los regidores querepresentan comunidades que sí tienen por lo menosmil habitantes. Y su participación no representa nin-gún problema; por el contrario, enriquece los puntosde vista y contribuye a darle más legitimidad y consen-so a las decisiones del cabildo.”

Esta explicación resume la idea, ya arquetípica, de lostlaxcaltecas de que la comunidad es la agrupación de fa-milias y de que el municipio es simplemente la organi-zación de ese grupo de familias. Así lo escribió en su en-sayo El poder municipal Miguel Lira y Ortega, quien en1868, siendo gobernador de Tlaxcala, reformó la Consti-tución del estado para elevar al municipio a la categoríade cuarto poder del Estado. Así lo expresó José AntonioAlvarez Lima, quien en su función de gobernador de Tlax-cala promovió en 1995 la reforma de la Constitución localpara darle forma jurídica al poder de la comunidad, cre-ando la figura de “presidencia municipal auxiliar”, quebien podría denominarse “presidencia municipal comuni-taria” para reafirmar la autonomía del poder comunal.El poder comunal no es solamente “auxiliar” del poderdel ayuntamiento municipal sino que tiene poder propio,

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surgido de la voluntad de los ciudadanos que conformanla comunidad, puesto que eligen a sus representantes,que al mismo tiempo son sus organizadores. Es el poder“desde abajo”. Es la comuna, agrupación de familias queconviven en un mismo ámbito geográfico limitado, convida organizada, que puede emprender tareas colectivaspara beneficiar a la colectividad, y que al mismo tiempotiene la capacidad para coordinarse con otras comunaspara ampliar la colectividad organizada y emprendertareas colectivas de mayor amplitud y alcance para bene-ficiar a esa colectividad de colectividades, a esa comu-nidad de comunas.

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CAPÍTULO IV

AGENCIAS MUNICIPALES, REGIDURÍAS DE PUEBLO, PRESIDENCIASMUNICIPALES AUXILIARES

Tlaxcala adquirió el rango de estado hasta finales de1856, enmedio de la prolongada lucha entre libera-les y conservadores que padeció el país. Como lo na-

rra Ricardo Rendón Canclini en su Breve historia de Tlax-cala (Fondo de Cultura Económica, México, 1996):

“con el triunfo de la rebelión de Ayutla se convocó a unCongreso nacional constituyente, en el que a Tlaxcala co-rrespondieron dos diputados y sus respectivos suplentes.Ellos, sobre todo Mariano Sánchez, hicieron una largay tenaz defensa de los derechos que asistían a Tlaxca-la para erigirse en estado, con el argumento de que susituación económica y demográfica había mejorado, ade-más de poner énfasis en la larga tradición autonomistaque poseía. Esta razón de tipo histórico, más que la eco-nómica, fue quizás la que tuvo mayor peso en el cambiode categoría, aunque no se dejó de reconocer que la en-tidad ya había comprobado poseer capacidad fiscal paracubrir su presupuesto. Por fin, en diciembre de 1856, elCongreso de la Unión aprobó con una mayoría abruma-dora la proposición de convertir a Tlaxcala, por prime-ra vez, en estado libre y soberano de la federación. Al añosiguiente, el Congreso constituyente del nuevo estadonombró como primer gobernador a Guillermo Valle, y el

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4 de octubre de 1857 promulgó la Constitución políticadel estado de Tlaxcala. La entidad, que para entoncestenía unos 100 000 habitantes, fue dividida en prefec-turas, subprefecturas y municipalidades con sus respec-tivos ayuntamientos.

“Así Tlaxcala entraba con plenos derechos al escenariode la igualdad jurídica de la naciente República, pero endonde ya no contarían los antiguos privilegios proteccio-nistas que habían tenido, primero como pueblo realengovinculado directamente con la Corona, y luego como te-rritorio dependiente del poder federal. La tradición his-tórica de autonomía tlaxcalteca cristalizaba en una nuevaforma política, pero sujeta ahora a diferentes fuerzas yreglas que no siempre le serían favorables.” (p. 72)

En efecto, los siguientes diez años Tlaxcala sufrió encarne propia la guerra civil entre liberales y conservadores,entre centralistas y federalistas, además de la invasión fran-cesa y la instauración del imperio de Maximiliano. Tlaxcalaperdió su soberanía estatal y sólo la recuperó hasta 1868.

“Tras la derrota del ejército imperial, Miguel Lira y Or-tega asumió la gubernatura de Tlaxcala (...) La organi-zación y actividad de los municipios fue regida por laLey Orgánica del Poder Municipal, expedida por Lira yOrtega en 1868. Este gobernador escribió una obra titu-lada precisamente El poder municipal, en la que hacíaconsideraciones histórico–políticas sobre el origen, natu-raleza e importancia de lo que él mismo llamó ‘el cuar-to poder’.

“No es de extrañar que fuera en Tlaxcala donde surgie-ran tales principios en torno a la soberanía de los muni-cipios, ya que éstos tenían su origen en los antiguos pue-blos–cabecera de indios, y su fuente de inspiración se

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hallaba en el cabildo indio de la ciudad de Tlaxcala, ade-más de que ambas entidades habían sido el reducto dela nobleza tlaxcalteca y de sus privilegios autonomistas,salvaguardados por la Corona durante el periodo virrei-nal. Sin embargo, a partir de las últimas décadas del si-glo XIX las unidades municipales tlaxcaltecas padece-rían una paulatina pérdida de su autonomía frente alautoritarismo del poder central.” (p.80)

* * *

Desde el tercer tercio del siglo XIX los “agentes muni-cipales”, es decir, los delegados o representantes del ayun-tamiento en las comunidades, tenían ya reconocimientoen las leyes. Precisamente, la Ley Orgánica del Poder Mu-nicipal aprobada el 30 de junio de 1868 hacía referenciaexplícita, en su capítulo V, a las funciones del “agente mu-nicipal” como “ejecutor de las disposiciones del ayuntamien-to”. Los “agentes municipales” eran electos y representabana los pueblos que no tenían el grado de cabecera municipal.Los requisitos para ser “agente municipal” eran ser ciuda-dano en ejercicio de sus derechos, mayor de 21 años y ve-cino del lugar para el que fuere electo representante. Susfacultades y atribuciones consistían en:

• Cumplir y hacer cumplir las órdenes del presidente mu-nicipal y las disposiciones y acuerdos del ayuntamiento.

• Representar a uno y otro sobre las necesidades de susrespectivos pueblos, proponiéndoles remedios.

• Cuidar el buen orden, seguridad y tranquilidad públicas,dando conocimiento en el acto al presidente del ayunta-miento de cualquiera ocurrencia notable que en este res-pecto aconteciere.

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• Hacer que los caminos, montes, aguas, ejidos, monumen-tos, antigüedades y demás objetos públicos y de curio-sidad que existiesen en su localidad se conservasen enbuen estado.

En la Ley Orgánica Municipal emitida en 1881 se aña-dió como requisito para que un miembro de la comunidadpudiese ser electo agente municipal el haber demostradoun modo honesto de vivir; es decir, que su forma de vidafuera reconocida y aprobada por la propia comunidad,ponderando su desempeño como vecino antes de ser repre-sentante de la comunidad y del ayuntamiento.

En el siglo XX la Ley Orgánica Municipal del Estadode Tlaxcala de 1919 delimitó la duración del agente mu-nicipal en su cargo a un año y estableció que la persona quefuese nombrada agente municipal debía saber leer y escri-bir. Sus facultades y atribuciones se mantuvieron iguales.

La Ley Orgánica Municipal de 1945 introdujo la reelec-ción del agente municipal por una sola vez: “Los agentesmunicipales son los ejecutores de las disposiciones supe-riores en los lugares que no sean cabeceras de la munici-palidad y durarán un año en el ejercicio de su encargo, pu-diendo ser reelectos por una sola vez’’.

* * *

La Ley Orgánica Municipal de 1984 marcó una rup-tura histórica al otorgar al “agente municipal” facultadesy atribuciones que le permitirían ejercer una nueva for-ma de representación —la representación comunal y te-rritorial— en el ayuntamiento.

A partir de entonces, el “agente municipal” ejercería dosfunciones simultáneas:

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1) ser el representante del ayuntamiento en su comuni-dad territorial, que forma parte del municipio;

2) ser el representante de su comunidad territorial en elayuntamiento, en calidad de “regidor de pueblo”, es de-cir, regidor representante electo de su comunidad.

Las reformas y adiciones a la Ley Orgánica Municipalde 1984, promovidas por el gobernador Tulio Hernández,fueron inspiradas por la tradición autonomista de las co-munidades tlaxcaltecas y por el entusiasmo que generóla reforma del artículo 115 de la Constitución nacionala iniciativa del presidente Miguel de la Madrid en diciem-bre de 1982 para otorgar al municipio, por primera vez,un ámbito propio y explícito de competencias y atribucio-nes que le permitieran emprender su desarrollo sostenido.La profunda crisis económica de esos años despertó la con-ciencia de que una nación con municipios débiles es unanación débil. La reforma municipal desencadenó en todoslos estados de la República una vasta reflexión acerca delnuevo papel activo que el municipio tendría que asumiren el desarrollo nacional y de las competencias y recur-sos que el gobierno federal debía descentralizar al gobier-no estatal, así como el gobierno estatal al gobierno mu-nicipal.

El gobernador Tulio Hernández adelantó un paso más,verdaderamente trascendental, que modifica cualitativa-mente la estructura del municipio: la descentralizaciónde competencias y recursos del gobierno municipal asen-tado en la cabecera municipal hacia las comunidades queforman parte del municipio. Con ello, las agencias muni-cipales en los 400 pueblos tradicionales de Tlaxcala seelevaron a la categoría de gobiernos comunitarios y co-menzaron, también ellos, a compartir el nuevo papel enel desarrollo de la comunidad y en el desarrollo del muni-

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cipio. El “agente municipal”, ahora “regidor de pueblo”, seconvirtió en gobernante de su comunidad con nuevas res-ponsabilidades políticas y administrativas.

* * *

El texto de la Ley Orgánica Municipal reformada en1984 quedó como sigue:

Artículo 40.- Los Agentes Municipales representaránal Ayuntamiento en sus respectivos ámbitos de com-petencia territorial y a los vecinos de éstos en el senodel propio Ayuntamiento.

I.- Durante su gestión deberán residir en la comunidadque los haya elegido.

Artículo 41.- Los Agentes Municipales durarán en sucargo tres años y serán electos en forma popular y di-recta, de conformidad con la Constitución Local, la Leyde Organizaciones Políticas y Procedimientos Elec-torales del Estado y las siguientes bases:

I.- La elección de agentes municipales se llevará a caboal mismo tiempo en que se elija a los ayuntamientos. Lavotación se recibirá en la misma casilla para elección deAyuntamiento, pero en otra urna destinada para tal efecto.

II.- El Ayuntamiento expedirá la convocatoria para elegirAgentes Municipales en la misma fecha en que lo haga elCongreso del Estado para la elección de nuevos Ayunta-mientos. Esta convocatoria señalará las fechas, lugaresy condiciones para el registro de candidatos.

III.- Los candidatos propietarios y suplentes deberánllenar todos los requisitos que se establecen en el Art. 8º

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de la presente ley y serán propuestos cuando menos porcincuenta ciudadanos de la población correspondiente.

IV.- Desde el día en que quede registrada una fórmulade candidatos propietarios y suplente, y hasta setenta ydos horas antes del día de la elección, se podrá realizar la-bor de proselitismo.

V.- Serán Agentes Municipales, propietarios y suplentes,en cada población, los candidatos que obtengan la mayo-ría de los votos emitidos en esa elección.

Artículo 42.- Las facultades de los Agentes Munici-pales son:

I.- Representar a sus vecinos en el seno del Ayunta-miento con el carácter de “regidores de pueblo”, ejercien-do las mismas facultades de los demás regidores.

II.- Cumplir y hacer cumplir las disposiciones y acuerdosdel Ayuntamiento en la circunscripción en que fueronelectos.

III.- Proponer la participación y la cooperación de sus ve-cinos en programas de beneficio comunitario.

IV.- Las demás que les otorgue el Ayuntamiento.

De los “Subagentes Municipales”.

Artículo 43.- Los Subagentes Municipales funciona-rán como autoridades auxiliares del Ayuntamiento enlas poblaciones que cuenten con menos de milhabitantes, en los términos de lo establecido por elArt. 9º de esta ley.

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Artículo 44.- Los Subagentes Municipales serán elec-tos por los ciudadanos de su respectiva localidad, reu-nidos en asamblea popular, a través de voto nominaly directo; y durarán en su cargo un año, sin que pue-dan ser reelectos para el período siguiente. Los can-didatos a Subagentes Municipales deberán llenar losrequisitos que establece el Art. 8º de esta ley.

Artículo 45.- Los Subagentes Municipales tendránlas facultades y obligaciones que a los Agentes Muni-cipales les señala el Art. 42 en sus fracciones II a V,en sus respectivas jurisdicciones.

* * *

La descentralización del poder municipal hacia las co-munidades interiores rompió la inercia centralista quefrena el progreso del municipio y del país. El centralis-mo federal se reproduce en los estados y en los munici-pios. El “caciquismo” es el resultado, y a la vez la causa,del centralismo local. Aunque llegue a la presidencia mu-nicipal, por votación libre y limpia, una persona decididaa eliminar el caciquismo, se volverá cacique a causa de laestructura centralista del municipio. Los recursos que lle-gan al municipio se gastan en la cabecera municipal. Lascomunidades interiores se encuentran, por lo general,abandonadas. Mientras más alejadas de la cabecera mu-nicipal, más abandonadas. Los agentes o delegados mu-nicipales en los pueblos no tienen mayor poder para pro-mover el desarrollo de su comunidad. Son figuras políticasmenores que obedecen al reparto del poder y de la influ-encia de los regidores del ayuntamiento. Son meros efec-tos del centralismo municipal, el cual es efecto del cen-tralismo estatal, que a su vez es efecto del centralismofederal.

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Pero además, el centralismo en la estructura del mu-nicipio, que se expresa en la preponderancia de la cabe-cera municipal y en el “caciquismo” del presidente mu-nicipal, tiene sus orígenes en la Conquista española. Adiferencia de lo que ocurrió con la estructura políticanacional y estatal, ni la revolución de Independencia de1810 ni la revolución de 1910 lograron romper la estruc-tura de “colonialismo” interno que siguió reproduciendoen su interior el municipio.

En efecto, los conquistadores españoles organizaron ala población nativa para conquistarla y explotarla. Paraello, se valieron de dos instituciones: el repartimiento yla encomienda. El repartimiento era la porción de terri-torio que se le asignaba o repartía a un conquistador lo-cal. La encomienda era el número de nativos que se leencomendaba para hacer producir ese territorio y poderentregar el tributo al conquistador local, con el fin deque éste, a su vez, remitiera su parte a la Corona espa-ñola. El repartimiento y la encomienda eran las formaspara gobernar y administrar, así como para producir, dis-tribuir y consumir, conquistando y colonizando a la pobla-ción indígena. Estas dos instituciones fueron combinadasen lo que los conquistadores denominaron “municipio”,para evocar así la unidad básica de organización política,administrativa y territorial en su país de origen. A estamáquina de conquista, de colonización y de generación detributo, los conquistadores le añadieron, como órgano de go-bierno, el ayuntamiento, con el fin de que los hijos de losconquistadores —los criollos— participaran en el gobier-no colegiado del municipio.

La revolución de Independencia en 1810 permitió a loscriollos quitarse de encima la tutela de la metrópoli espa-ñola, pero la estructura del municipio no se modificó. Si-guió siendo una organización con un poder centralizado

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en el ayuntamiento criollo, mientras que la población in-dígena asentada en los diversos pueblos quedaba sin re-presentación real.

La revolución de Independencia de 1910 tampoco lo-gró modificar sustancialmente la estructura colonial delmunicipio, donde el ayuntamiento, asentado en la cabe-cera municipal, siguió concentrando el poder político yeconómico, dejando en el abandono y sin representaciónreal a los poblados. Aunque fue abolido el monopolio delos criollos en el ayuntamiento y se amplió potencial-mente la representación política hacia todos los ciudada-nos del municipio, el ayuntamiento o poder central conti-nuó designando y enviando representantes centrales acada uno de los pueblos que formaban parte del munici-pio. El ayuntamiento central estaba representado en lospueblos, pero los pueblos no estaban representados en elayuntamiento central. La denominación de “agente mu-nicipal” o “delegado municipal” expresa todavía este ca-rácter centralista y autoritario de la organización políti-ca del municipio.

No fue sino hasta 1984, en el estado de Tlaxcala, queesta estructura municipal, que persistió en su esenciacomo máquina reproductora de colonización interna du-rante 500 años, se transformó radicalmente al crear lafigura de “regidor de pueblo”, como representante electode cada comunidad o poblado del municipio, y al incor-porarla como parte del ayuntamiento. A partir de ese mo-mento los pueblos y barrios tienen representantes pro-pios en el ayuntamiento central. Ya no son “agentes” o“delegados” del ayuntamiento sino “regidores” electospor sus pueblos, que participan en el gobierno colegiadode su municipio.

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De manera que la revolución de Independencia, inicia-da en 1810, sólo adquirió realidad concreta para los pue-blos y barrios que forman parte del municipio hastadespués de 174 años, en 1984, con la reforma municipalque promovieron el gobernador Tulio Hernández y el Con-greso del estado de Tlaxcala. El grito de Independenciapara las comunidades territoriales, los pueblos, los barriosy colonias, en 1984, inicia un nuevo período histórico dela vida municipal: a partir de entonces la comunidad con-creta adquiere derechos políticos, es decir, el derecho detener gobierno propio y de estar representado en el ayun-tamiento central, que es el órgano de gobierno del con-junto de comunidades que forman parte del municipio.

La conformación del ayuntamiento del municipio tlax-calteca se modificó radicalmente al incorporar a los “re-gidores de pueblo”. Existen desde entonces tres clases deregidores: los “regidores de mayoría relativa”, incluyen-do al presidente del ayuntamiento o presidente munici-pal, que obtuvieron la mayoría de votos de la ciudadaníaen la totalidad del municipio; los “regidores de represen-tación proporcional”, que no obtuvieron mayoría de votospero que representan a las minorías políticas del muni-cipio; y los “regidores de pueblo”, electos por mayoría vo-tos de sus vecinos, que representan a sus comunidadesterritoriales.

Además, el ayuntamiento descentralizó o transfirió alos “regidores de pueblo” la atribución municipal de co-brar y administrar el impuesto predial en el territoriode su comunidad. Cabe recordar que el impuesto predial,así como otros impuestos sobre la propiedad inmobilia-ria, es la primera competencia fiscal propia y exclusivadel municipio que consagra la reforma del artículo 115de la Constitución federal, realizada por el Congreso dela Unión en 1983.

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Para llevar la descentralización del poder municipalhasta las comunidades menores de mil habitantes, la re-forma promovida por el gobernador Tulio Hernández creóla figura de los “Subagentes Municipales”, que debíantambién ser electos por sus comunidades, con facultadesmuy semejantes a las de los regidores de pueblo pero sinque tuviesen derecho a ser incorporados al ayuntamiento.

La nueva conformación política del ayuntamiento tlax-calteca adquirió una dinámica diferente de la tradicional.En las reuniones de cabildo las tres clases de regidoresdeliberan y negocian para formular las políticas sobre losdiferentes aspectos de la vida municipal. La reunión decabildo es el proceso colectivo de toma de decisiones deese órgano colegiado que es el ayuntamiento. Por prime-ra vez en la historia de México las comunidades que for-man parte del municipio y que no son cabecera munici-pal tienen, a través de su “regidor de pueblo”, voz y votoen el proceso de toma de decisiones sobre la vida munici-pal. En la reunión de cabildo el agente municipal, antesreceptor pasivo de las decisiones del ayuntamiento, seconvierte en activo “regidor de pueblo”: pelea la parte, quejuzga justa, de atención, de recursos y de competenciasdel municipio para la comunidad que representa.

Se ha dicho siempre que el ayuntamiento es la “escue-la de la democracia” porque en ese órgano colegiado los re-presentantes de la sociedad aprenden a defender los dere-chos de equidad y de justicia para sus representados. Elmunicipio es la cuna de la democracia. Del municipio sur-gen las revoluciones que demandan democracia y justiciasocial. Con el “regidor de pueblo” la democracia encuentrala identidad con su concepto: “demos”, que significa pue-blo, comunidad concreta, y “cratos”, que significa poder.La democracia es el poder del pueblo, el poder de la comu-nidad territorial concreta.

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Incorporado a la reunión de cabildo, el regidor de pue-blo se vuelve el alumno más participativo de esa escuelade la democracia. Aprende a argumentar, a negociar, aanalizar y manejar la correlación de fuerzas. Aprende elarte de la distribución del poder político, económico y so-cial dentro de su entidad municipal. Aprende a ser gober-nante.

La surgimiento de la figura de “regidor de pueblo” re-presentó una verdadera revolución silenciosa y pacíficaen la sociedad democrática de finales del siglo XX. Rei-vindicó la soberanía popular como soberanía de la comu-nidad natural formada por el conglomerado organizado defamilias asentadas en un territorio común.

* * *

Diez años de aprendizaje y de ejercicio político democrá-tico en el ayuntamiento y en las reuniones de cabildo(1984-1994) enseñaron a las comunidades que podían go-bernarse por sí mismas, a través de sus “regidores de pue-blo”. La escuela de la democracia forjó varias generacionesde líderes y de potenciales gobernantes comunitarios. Estanueva fuerza política acumulada durante diez años seabrió paso manifestando, en 1994, su deseo de que cadacomunidad fuese autónoma, es decir, tuviese gobierno pro-pio, autogobierno. Se precipitó entonces un movimientopolítico en el que las comunidades demandaban conver-tirse en municipios con ayuntamiento propio y con re-cursos propios. No bastaba con tener regidor de puebloen el ayuntamiento municipal. Querían, cada una de las400 comunidades tlaxcaltecas, ser municipio.

Es necesario entender que la motivación de este movi-miento era la distribución del poder y de los recursos pre-supuestales del municipio hacia las comunidades. ¿Có-

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mo puede una comunidad perteneciente a un municipioasegurarse de que tendrá recursos propios para empren-der su desarrollo? Siendo municipio. Mientras la comu-nidad no tuviese la categoría de municipio sus recursosseguirían dependiendo de la buena voluntad del presi-dente municipal y de la capacidad de negociación de su“regidor de pueblo”.

Desde su campaña electoral, el gobernador José Anto-nio Alvarez Lima había percibido esta demanda. Y a él letocó afrontar el movimiento autonomista de las comuni-dades, que desembocó en una serie de reformas legisla-tivas promovidas por él y aprobadas por el Congreso delestado en 1995, principalmente en la Constitución localy en la Ley Orgánica Municipal, que permitieron la crea-ción de 16 nuevos municipios y la transformación de lafigura de “regiduría de pueblo” en “presidencia munici-pal auxiliar” con facultades municipales y recursos pre-supuestales.

El Congreso local, al dotar a la “presidencia municipalauxiliar” de atribuciones municipales definidas en la LeyOrgánica Municipal y de recursos económicos normadospor la ley, la convirtió prácticamente en un municipio,aunque no corresponda a la figura del municipio esta-blecida en el Artículo 115 de la Constitución federal: elmunicipio, como tercer orden de Estado y de gobierno, quegobierna a un conjunto de comunidades. La “presidenciamunicipal auxiliar”, como gobierno de una comunidadconcreta, de un asentamiento humano inscrito dentro deun municipio, consolida el surgimiento de un cuarto ordende Estado y de gobierno: el gobierno de cada comunidad,con representación política en el órgano de gobiernomunicipal (ayuntamiento).

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La creación de las “presidencias municipales auxilia-res” contribuyó a detener la demanda de las comunida-des de convertirse en municipios. Pero al mismo tiempologró un paso trascendental: además de avanzar en ladescentralización política del ayuntamiento hacia lascomunidades interiores, inició la descentralización a las“presidencias municipales auxiliares” de las atribucionesmunicipales y del presupuesto para poder ejercer esasatribuciones.

Aún así, muchas comunidades siguen aspirando a con-vertirse en municipio y sólo esperan a cumplir los requi-sitos que el Congreso local estableció en la reforma de laley para presentar su solicitud.

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CAPÍTULO V

EL DEBATE LEGISLATIVO

En julio de 1995 pobladores de la comunidad deSanta Apolonia Teacalco, perteneciente al Muni-cipio de Nativitas, habían agredido verbal y física-

mente a algunos diputados locales que no atendían a susolicitud de separarse de su municipio para crear un nue-vo municipio. El Congreso del Estado exigió apegarse alEstado de Derecho, al mismo tiempo que ofrecía buscaruna solución política al problema planteado por ésta ypor otras comunidades.

El artículo 21, párrafo II, de la Constitución del estadode Tlaxcala señalaba dos requisitos que una comunidaddebía cumplir para ser elevada a la categoría de munici-pio: tener un mínimo de 30 mil habitantes y ser económi-camente autosuficiente para poder ejercer sus funcionesde gobierno y de administración pública municipal.

El problema es que las comunidades que solicitabanconvertirse en municipios no cumplían ninguno de esosdos requisitos. En consecuencia, el Congreso local no po-día aprobar su solicitud. Esta negativa provocó la ira delas comunidades, que reaccionaron con violencia en con-tra de los diputados y del gobierno estatal. Ante la ame-naza de ingobernabilidad, el Congreso se vio obligado amodificar con urgencia los requisitos para constituir un

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municipio. El 21 de julio el Congreso se reunió para de-liberar sobre el proyecto que el gobernador Álvarez Limaenviaba planteando la sustitución de esos dos requisitospor 23 nuevos requisitos (“cualidades”, se les denominó)mínimos que permitirían a algunas de las comunidadessolicitantes acceder al rango de municipios, independien-temente del número de sus habitantes y de la autosuficien-cia económica, pues los dos requisitos de la ley existenteno podían, en esa coyuntura política, ser los criterios fun-damentales para evaluar los expedientes de las comuni-dades solicitantes, que día tras día eran más.

Se había generado un círculo vicioso: ninguna de las co-munidades solicitantes cumplía el requisito de ser econó-micamente autosuficiente. Para serlo debían recibir el apo-yo del gobierno estatal y del gobierno federal. Y para recibirel apoyo debían acceder, primero, al rango de municipio.

Obtener la conformidad de los habitantes del munici-pio del que querían segregarse y de los municipios colin-dantes, era otro requisito difícil de cumplir, pues por logeneral ningún municipio quiere ser mutilado. Había co-munidades que hacía 20 años no comulgaban con su ca-becera municipal y vivían prácticamente independizadasde ella, pero el Congreso no les había concedido autonomíajurídica y política.

Con base en los nuevos 23 requisitos, las comunida-des solicitantes integraron sus expedientes, que seríanestudiados por el Congreso. El criterio de fondo del Con-greso era que la creación de nuevos municipios no sóloera importante para el fortalecimiento de la democraciay de los gobiernos locales, sino que además sería el fun-damento para reordenar la base fiscal y presupuestaldel estado. Finalmente, el Congreso autorizó la creación de16 nuevos municipios (los datos son del año 1998):

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1.- Santa Apolonia Teacalco, comunidad de 6 mil ha-bitantes; pertenecía al municipio de Nativitas; zonaeconómica forrajera, se localiza al suroeste del estado,a 26 kilómetros de la capital, Tlaxcala. Lo gobierna elPartido del Trabajo.

2.- Santa Cruz Quilehtla, comunidad de 2 mil habitan-tes; pertenecía al municipio de Acuamanala; zona in-dustrial y comercial, se encuentra al sur del estado,a 13 kilómetros de la capital. Lo gobierna el PartidoRevolucionario Institucional.

3.- Santa Catarina Ayometla, comunidad de 2 mil 500habitantes; pertenecía al municipio de Zacatelco; zonacomercial y agrícola, se ubica al sur del estado, a 10kilómetros de Tlaxcala. Lo gobierna el Partido de laRevolución Democrática.

4.- San Francisco Tetlanohcan, comunidad de 5 milhabitantes; pertenecía al municipio de Santa AnaChiautempan; zona agrícola, se encuentra en el cen-tro del estado, a 15 kilómetros de Tlaxcala. Lo gobier-na el Partido Acción Nacional.

5.- La Magdalena Tlaltelulco, comunidad de 4 mil 500habitantes; pertenecía al municipio de Santa AnaChiautempan; zona industrial y comercial, se locali-za en el centro del estado, a 8 kilómetros de la capi-tal. Lo gobierna el Partido Acción Nacional.

6.- San Juan Huactzinco, comunidad de 7 mil habitan-tes; pertenecía al municipio de Tepeyanco; zona forra-jera y comercial, se localiza en el sur del estado, a 13kilómetros de la ciudad de Tlaxcala. Lo gobierna el Par-tido Revolucionario Institucional.

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7.- Santa Isabel Xiloxoxtla, comunidad de 3 mil 600habitantes; pertenecía al municipio de Tepeyanco;zona agrícola, está al sur del estado, a 13 kilómetrosde la capital de Tlaxcala. Lo gobierna el Partido Revo-lucionario Institucional.

8.- San José Teacalco, comunidad de 2 mil habitantes;pertenecía al municipio de Tzompantépec; zona eco-nómica ganadera, se ubica al este del estado, a 25 ki-lómetros de Tlaxcala. Lo gobierna el Partido Revolu-cionario Institucional.

9.- San Lucas Tecopilco, comunidad de 2 mil habitan-tes; pertenecía al municipio de Xaltocan; zona econó-mica comercial, se localiza al centro del estado, a 16kilómetros de Tlaxcala. Lo gobierna el Partido Revo-lucionario Institucional.

10.- Santa Ana Nopalucan, comunidad de 4 mil habi-tantes; pertenecía al municipio de Ixtacuixtla; zonaeconómica industrial y comercial, se ubica al ponien-te del estado, a 10 kilómetros de Tlaxcala. Lo gobier-na el Partido de la Revolución Democrática.

11.- San Lorenzo Axocomanitla, comunidad de 3 mil500 habitantes; pertenecía al municipio de Zacatel-co; zona económica comercial, se localiza al sur delestado, a 11 kilómetros de Tlaxcala. Lo gobierna elPartido Revolucionario Institucional.

12.- San Damián Texoloc, comunidad de 2 mil habi-tantes; pertenecía al municipio de Tetlatlahuca; zo-na económica agrícola, se ubica al sur del estado, a10 kilómetros de Tlaxcala. Lo gobierna el Partido Re-volucionario Institucional.

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13.- Emiliano Zapata, comunidad de 3 mil 500 habitan-tes; pertenecía al municipio de Terrenate; zona eco-nómica agrícola y ganadera, se encuentra al nortedel estado, a 49 kilómetros de Tlaxcala. Lo gobier-na el Partido Revolucionario Institucional.

14.- Lázaro Cárdenas, comunidad de 3 mil habitantes;pertenecía al municipio de Terrenate; zona econó-mica agrícola y ganadera, se ubica al norte del esta-do, a 48 kilómetros de la capital. Lo gobierna el Par-tido Revolucionario Institucional.

15.- San Jerónimo Zacualpan, comunidad de 4 milhabitantes; pertenecía al municipio de Tetlatlahuca;zona económica forrajera y comercial, se localiza alsur del estado, a 8 kilómetros de Tlaxcala. Lo gobier-na el Partido Revolucionario Institucional.

16.- Benito Juárez, comunidad de 2 mil habitantes; per-tenecía al municipio de Sanctórum de Lázaro Cárde-nas; zona económica agrícola y comercial, se encuen-tra al poniente del estado, a 53 kilómetros de Tlaxcala.Lo gobierna el Partido Revolucionario Institucional.

El número de habitantes de los 16 nuevos municipios va-riaba entre 2,000 y 7,000. Entre todos los municipios su-maban 56,600 habitantes. El promedio de habitantes pormunicipio era de 3,537, muy por debajo del requisito de30,000 que exigía la legislación anterior para que unacomunidad pudiera tener la categoría de municipio.

Los municipios de Santa Ana Chiautempan, Tepeyan-co, Zacatelco, Tetlatlahuca y Terrenate, experimentarondos desprendimientos, es decir, que un minicipio dio lu-gar a tres municipios.

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Estas características explican que el Congreso local ha-ya optado no por la creación de más municipios sino porel fortalecimiento de los gobiernos comunales bajo la for-ma de presidencias municipales auxiliares.

* * *

Una de las objeciones a la creación de más municipios,pero sobre todo a la creación de las 400 presidencias mu-nicipales auxiliares, es que se corre el riesgo de pulverizarla autoridad y de multiplicar la ineficacia administrativa.El gobernador Álvarez Lima sostuvo la opinión de que,

“la autoridad gubernamental no se debilita, por el con-trario, se fortalece y permite al estado una mejor admi-nistración de sus recursos. En la época actual en los paí-ses más avanzados del mundo el paradigma es mayordemocracia y fortalecimiento de los gobiernos locales”.

En efecto, existe a nivel mundial una megatendencia queestá llevando a los Estados nacionales a profundizar losprocesos descentralizadores y desconcentradores en favordel municipio y de las comunidades.

“Hemos vigorizado la vida municipal, célula básica dela organización social. Las inquietudes políticas tienenahora un cauce institucional. Los recursos públicos sedistribuyen mejor. El entusiasmo popular es evidente.Pocas cosas sustituyen la alegría del pueblo cuando sien-te y sabe que se autogobierna.”

Para Álvarez Lima las presidencias municipales auxi-liares, es decir, los gobiernos comunitarios, fortalecen larepresentatividad, la autoridad, la capacidad de gestióny la administración de los recursos públicos por las mis-mas comunidades, barrios y colonias, a partir de sus pro-

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pias necesidades. Las comunidades puedan decidir supropio desarrollo, al ritmo y en la dirección que marquensus ciudadanos y sus autoridades libremente electas.

“Todas las poblaciones recibirán apoyos económicosde manera directa. Con la nueva figura política y admi-nistrativa de las presidencias municipales auxiliares sebusca un traslado real y oportuno de los recursos paraque las obras y acciones sean planeadas y ejecutadasdonde se necesitan”. “Nosotros tenemos que definir en loshechos, de manera muy clara, que la mayoría de los pro-blemas se resuelvan en el lugar donde aparecen y porlas autoridades más cercanas, de tal manera que las per-sonas no tengan que viajar a ningún lado, ni tengan quereclamarle a nadie más que a la autoridad más cercana”.“El gran fracaso de la administración pública mexicanaobedece a que un grupo de burócratas de México ha se-cuestrado las decisiones de las familias de la nación y hangastado irresponsablemente las riquezas nacionales”.

El debate en el Congreso del estado sobre los pros y loscontras de las facultades de las presidencias municipalesauxiliares fue interesante. Destacamos aquí las interven-ciones más significativas de los diputados locales de losdiferentes partidos políticos.

Diputado Pedro Capuleño Ávila (PRD):El proyecto de decreto señala, en el Arículo 19, que los ayun-tamientos estarán integrados por un presidente municipal,un síndico, 7 regidores y los presidentes municipales auxi-liares. Ahora bien, si se afirma que son 7 los regidores, en-tonces los presidentes municipales auxiliares no son regi-dores. Por ello, la posición del PRD es que se deje sin efectoel hecho de que los agentes municipales, ahora presiden-tes municipales auxiliares, tengan voz y voto. Por otra par-te, el Artículo 41–B dice que las funciones que desempeña

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el presidente municipal auxiliar, derivadas del cargo con-ferido, serán de carácter honorario. Yo creo que esta dis-posición entra en contradicción con lo que dice la ley y laConstitución Política Federal, en el sentido de que todoslos cargos de elección popular deben ser remunerados.

Diputado Roberto Texis Badillo (PAN):La fracción 10 del Artículo 42 propone que las presiden-cias municipales auxiliares desempeñen las funciones deRegistro Civil. Estas funciones anteriormente las desem-peñaba el Presidente Municipal; después fueron desliga-das de él para formar la Coordinación Estatal de RegistroCivil. En el caso de los presidentes municipales auxiliareslo correcto es que fuesen auxiliares de la Coordinación delregistro civil para desempeñar las funciones en sus comu-nidades respectivas. Pero si al presidente municipal auxiliarle atribuimos además funciones administrativas, funcionesde regidor, de administrador del agua, de administrador delpanteón, se contraviene con la definición de regidor que se-ñala la Constitución local. Además, la Ley Orgánica Muni-cipal dice que ningún regidor puede desempeñar funcionesadministrativas. La integración, formación y funcionamien-to del ayuntamiento es de manera colegiada, porque su fun-ción esencial es tomar las decisiones de manera colegiada.En consecuencia, mi propuesta es derogar la fracción 10,con el fin de que la propia Coordinación del registro civil,a través de su reglamento, establezca una descentraliza-ción, nombrando un representante que pueda dar fe entodos los actos civiles, nacimiento, defunciones, matrimo-nios, y todo lo que tenga que ver con el registro civil.

Por otra parte, insisto en que si los regidores de pueblotienen funciones administrativas, entonces están reba-sando las facultades de los 7 regidores constitucionales,los cuales, por ley, no pueden tenerlas. O bien, si ejercieranfunciones administrativas, como los regidores de pueblo,

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entrarían en contradicción con lo que establece la LeyOrgánica Municipal.

Diputado Pedro Capuleño Ávila (PRD):Se deduce que se han aprobado las reformas a la Cons-titución Política del Estado de Tlaxcala. Sólo que hay unpero. Si se quiere que tengan legalidad estas reformas senecesita el aval de los ayuntamientos para crear la figu-ra de presidentes municipales auxiliares. Ustedes estándando ya por hecho el visto bueno de los ayuntamientos.

Diputado Miguel Castillo Ruiz ((PRI):En el Arículo 87 del proyecto de decreto se otorga carác-ter de regidores (de pueblo) a los presidentes municipalesauxiliares. Mi posición es que no se les otorgue el nombrede regidores, pues ese nombre está reservado a los regido-res constitucionales. El Artículo 115 Constitucional señalaque los ayuntamientos se conformarán por un presidente,un síndico y los regidores que determine la ley. Además,hay que tomar en cuenta que los presidentes municipalesauxiliares son elegidos por una minoría de un municipio,mientras que los regidores son electos por todo el munici-pio. Por ello, pido que a los presidentes municipales auxi-liares se les quite el carácter de regidores y que, en conse-cuencia, no tengan voto en las sesiones de cabildo, puessi tuviesen voto podrían en un momento dado hasta des-tituir al presidente municipal constitucional, ya que enla mayoría de los municipios hay más comunidades ypresidencias auxiliares que regidores constitucionales.

Diputado Pedro Capuleño Ávila (PRD):De acuerdo con la ley los ayuntamientos se compondránde un presidente municipal, un síndico y los regidores quedetermine la ley. Pero también existe la costumbre, que esfuente de ley. Por eso hemos aceptado, y adoptado comouna forma de gobierno, que en muchas localidades, en mu-

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chos pueblos, sus regidores, ahora presidentes municipa-les auxiliares, son cambiados cada año. Las costumbrestambién imperan.

Pero al mismo tiempo consideramos que debe suprimir-se el párrafo que dice que los presidentes municipalesauxiliares formarán parte de los propios ayuntamientos,con el carácter de regidores. De lo contrario, tendremosdualidad de una figura: una como presidente municipalauxiliar y otra como regidores. Una persona o es Juan oes Pancho, pero no puede ser los dos al mismo tiempo. Odefinitivamente son regidores o son presidentes munici-pales auxiliares.

Diputado Enrique Padilla Sánchez (PRI):Quisiera referirme a lo que están comentando los com-pañeros diputados de la fracción del PRD y el compañerodiputado de la fracción del PAN en cuanto a quitarle el ca-rácter de regidores a los agentes municipales o presiden-tes municipales auxiliares. Creo que el término presidenciamunicipal auxiliar responde a la necesidad política y a lanecesidad de cohesión interna de una comunidad. No esconveniente quitarle el carácter de regidor, porque devie-ne de una cultura histórica en la formación del cabildo. Tlax-cala mostró una gran sabiduría cuando el pueblo indio yel pueblo conquistador llegaron al acuerdo político de in-tegrar un cabildo con la mitad de los representantes deambas partes para poder autogobernarse. El carácter quese le da al representante de un pueblo es el vínculo his-tórico, primero, con respecto hacia su comunidad y, luego,hacia la unificación política administrativa de un municipio.

Diputado Roberto Texis Badillo (PAN):Anteriormente el agente municipal participaba como re-gidor de pueblo en el cabildo con la intención de conse-guir programas, trabajo, obras para su comunidad. Pero

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hoy, como presidentes municipales auxiliares, se les vaa asignar los recursos de manera directa. En consecuen-cia, ya no tiene caso que formen parte del cabildo.

No puede tener la misma categoría un agente, hoypresidente municipal auxiliar, que fue electo por una co-munidad de 200 pobladores, que un regidor que fue elec-to por todo el municipio y por todas las comunidades. Esteproblema se ha estado suscitando en Huamantla, en Tlax-co, donde son más de treinta los agentes o regidores depueblo contra siete que son los regidores electos a travésde los partidos, a través de una elección municipal. Ade-más, la presencia de los agentes, hoy presidentes auxiliares,rompe la proporcionalidad constitucional que estableceel Artículo 115 Constitucional. La presencia proporcionalde los partidos políticos en la actividad electoral es rotacon la presencia mayoritaria, sin partido y sin programaprevio, de los agentes hoy llamados presidentes munici-pales auxiliares. Por lo tanto, mi propuesta es suprimirel carácter de regidores y sustituirlo por el carácter derepresentante de pueblo, porque, efectivamente, es nece-sario escuchar en el cabildo la voz de las comunidades, por-que es necesario resolver sus problemas y porque afirmala integración de todo el territorio que compone el mu-nicipio.

Diputado Tito Cervantes Zepeda (PRI):Cuando se estableció que los agentes municipales tuvie-ran la categoría de regidores de pueblo se pensó precisa-mente en una auténtica democratización de la sociedad,y concretamente de los municipios. Era necesario en aquelentonces dar participación auténtica a todas y cada unade las comunidades que constituyen a los diferentes mu-nicipios. Si les damos facultades administrativas a losahora presidentes municipales auxiliares, también debe-mos darles facultades políticas para que intervengan en

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las decisiones importantes que se tomen en los ayunta-mientos. ¿Cómo es posible que un presidente municipalauxiliar participe administrativamente con todas las fa-cultades que ahora se le van a otorgar y luego no tengaparticipación ni actividad política directa en las decisio-nes que se tomen en el ayuntamiento? Considero que nodebemos actuar mezquinamente en relación con las ac-tividades de carácter político en las que deben intervenirlos presidentes municipales auxiliares en el ayuntamiento.

Los agentes municipales, que antes llevaban el consen-so de su comunidad al seno del ayuntamiento, tenían vozy podían participar con el voto en las decisiones. Si ahorales estamos dando oportunidad de que no solamente par-ticipen como antes, como agentes municipales, sino queademás tengan ahora una atribución directa, económi-camente hablando, que les debe llegar administrativa-mente, los estamos mejorando. Por eso, con mayor razóndeben participar ahora, con el fin de que rindan cuentaspúblicamente en el seno del ayuntamiento, en el seno dela reunión de cabildo; deben asistir con todas las carac-terísticas y con todas las facultades de voz y voto paraque puedan ser escuchados y para que puedan partici-par en las decisiones colectivas. Creo que es un signo deauténtica democracia donde participa más la sociedad,más el pueblo, porque cada comunidad tiene un repre-sentante auténtico en el seno del ayuntamiento y en latoma de decisiones. No se trata de reformar por reformar,sino de no ser mezquinos en la cuestión política, que esmuy importante no solamente en la célula básica de nues-tra organización política que es el municipio sino en todoslos aspectos. Aquí todos los partidos han manifestadosiempre su postura de que debe democratizarse la socie-dad. Creo que este es un buen principio para que en el mu-nicipio también tenga opinión directamente el pueblo através de su presidente municipal auxiliar.

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Diputado Pedro Capuleño Ávila (PRD):La Carta Magna no contempla ninguna otra figura másque el ayuntamiento compuesto por siete regidores. En-tonces ahí parémosle, sin entrar a leyes secundarias o detercer orden o a fantasías. Respetemos la ley. Si respe-tamos la ley empezamos a caminar bien. En consecuen-cia, el ayuntamiento sólo debe componerse por los sieteregidores que estipula el Artículo 115 Constitucional. Nole demos más vueltas al asunto.

Además, como lo han expresado en esta tribuna tantoel PRD como el PAN, cabría la posibilidad de que a los re-gidores constitucionales se les remunerara su trabajo.Esto haría que el ayuntamiento fuera más coercitivo, másfuerte, más unificado. Y si entendemos que el ayuntamien-to es una especie de poder legislativo, en él están repre-sentados los intereses de las comunidades, los interesesde todo el pueblo, porque los regidores representan a todala jurisdiccion que compone a un municipio. En conse-cuencia, quitémosle la calidad de regidores a los presi-dentes municipales auxiliares. Aún más, condescendien-do, aceptemos que pudiesen tener representación en elayuntamiento, pero sin voto, nada más con voz, porquecon el poder del voto se hacen cuotas de poder, querámos-lo o no. Si sentimos que ahorita la olla de presión se estárompiendo y que es un grito a voces que debe hacerseuna descentralización, entonces comencemos con la célu-la básica de la organización política que es el municipioy que se descentralice, que se deje trabajar, y no hacer po-lítica, a las presidencias municipales auxiliares, pues yatienen mucho trabajo porque en la práctica se les estándando recursos a esas agencias, que todavía son agen-cias porque todavía no se ha votado.

Diputado Tito Cervantes Zepeda (PRI):Es necesario que los presidentes municipales auxiliares

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formen parte del ayuntamiento si lo que pretendemos esque en el ayuntamiento haya precisamente mayor parti-cipación y mayor discusión acerca de los problemas que seplanteen en el seno del cabildo, en las reuniones que tie-nen los miembros del ayuntamiento. Creo que el hecho deque haya más representatividad y pueda haber mejoresplanteamientos no es ningún peligro. No hay ninguna fa-lacia, no hay mayor demagogia, en el planteamiento. Es unplanteamiento con toda autenticidad para que pueda el pue-blo participar en el seno de las discusiones y en el seno delas decisiones que se tomen en los ayuntamientos. Creemosy consideramos que no es un planteamiento nacido al va-por, porque los agentes municipales ya tenían esta cate-goría de regidores. El hecho de que ahora se les otorguemás facultades constituye una situación que no quedaríaequiparada si les restamos facultades políticas para par-ticipar en las decisiones; y entonces, en lugar de poner-los en un plano de mayor igualdad, los estamos sobajandopara que no participen auténticamente en las decisiones.

Diputado Miguel Castillo Ruiz (PRI):Algunos diputados dicen que es una verdadera democra-tización el hecho de que a los presidentes municipalesauxiliares se les den más facultades. Pero imaginemosque con esas facultades pueden en un momento dado so-meter al presidente municipal constitucional a su capri-cho. Que quede claro también que se romperá la propor-ción que señala el Artículo 115 si los presidentes municipa-les auxiliares tienen voz y voto. Si en el pasado los agentesmunicipales tenían voz y voto, pues mal hecho, porque de-finitivamente la ley suprema que es la Constitución de losEstados Unidos Mexicanos dice que solamente el presi-dente municipal, el síndico y los regidores serán electosen una planilla; no señala que también deba darse el nom-bre de regidores a los presidentes municipales auxilia-res o agentes municipales.

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Diputado José Isabel Juárez Torres:Los presidentes municipales auxiliares ahora tendrán lasobras directamente a su cargo, obtendrán los recursosdirectamente, cosa que no sucedía con anterioridad. Has-ta este momento los agentes municipales participan enlas sesiones de cabildo con voz y con voto, plantean suspropuestas, sus obras. Con esta reforma se pretende dar-les una mayor importancia administrativa, y se dice quetambién política. Van a tener recursos directamente y po-drán programar sus obras directamente con la comuni-dad. Ya no estarán tan sujetos a lo que determinen losregidores constitucionales. En consecuencia, ya no ten-drán tanto la necesidad de estar participando, incidiendoen los cabildos, porque ahora les llegarán directamentesus recursos y su presupuesto. Estamos de acuerdo enque participen en las sesiones de cabildo; pero no puedenparticipar en una calidad semejante a la de los regidoresdel ayuntamiento, pues ellos son una figura jurídica dis-tinta a la del presidente municipal auxiliar. Luego enton-ces, estamos de acuerdo en que participen pero no convoto. Ellos tienen sus decisiones, las toman en sus comu-nidades, y es ahí donde ellos inciden directamente, y noprecisamente en el cabildo.

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Resulta interesante resumir los argumentos que en eldebate legislativo surgieron en contra de que los Presiden-tes Municipales Auxiliares fueran al mismo tiempo Regi-dores en el Ayuntamiento:

• El artículo 115 Constitucional señala que el ayunta-miento se integra con el presidente municipal, el sín-dico y los regidores. En particular, la Constitución delestado de Tlaxcala señala que el ayuntamiento se for-mará con siete regidores. En consecuencia, si se ajusta

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a la ley, los presidentes municipales auxiliares no pue-den ser regidores con voz y voto.

• El regidor constitucional es electo por todos los ciuda-danos del municipio; en cambio, los presidentes muni-cipales auxiliares (regidores de pueblo) sólo son elec-tos por los ciudadanos de su comunidad, es decir, poruna parte del municipio. No pueden, en consecuencia,tener la misma representatividad. Por ello, no deben te-ner voto en el ayuntamiento, aunque puedan tener vozcomo representantes de su comunidad.

• Los presidentes municipales auxiliares (regidores depueblo) son mayoría en relación a los regidores consti-tucionales (los que señala la Constitución) y puedenllegar a subordinar a los regidores constitucionales, in-cluyendo al presidente municipal.

• El presidente municipal auxiliar es una figura dual por-que es presidente municipal auxiliar y al mismo tiem-po regidor. Debe ser uno u otro, pero no los dos.

• En consecuencia, el regidor constitucional y el “regi-dor de pueblo” constituyen figuras jurídicas diferentes.

• La dualidad del presidente municipal auxiliar se expre-sa en la dualidad de funciones: por un lado, cumple fun-ciones de representación popular y, por otro, cumplefunciones administrativas; en cambio, los regidores cons-titucionales no pueden cumplir funciones administra-tivas. Por lo tanto, los presidentes municipales auxilia-res rebasan las funciones del regidor constitucional ycontradicen a la Constitución.

• La Constitución señala que todo cargo de elección popu-lar debe ser remunerado. El cargo de presidente muni-

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cipal auxiliar es honorífico. En consecuencia, contradicea la Constitución. O bien debe ser un cargo remunerado.

•Como regidor, el presidente municipal auxiliar rompeen el seno del ayuntamiento la proporcionalidad de lasfuerzas políticas que fija la Constitución al combinarregidores de mayoría relativa con regidores de repre-sentación proporcional. Los regidores constitucionalesson el resultado de la lucha electoral entre los partidospolíticos, mientras que los regidores de pueblo (presi-dentes municipales auxiliares) son electos por sus veci-nos sin la intervención de los partidos políticos.

• Anteriormente los agentes municipales se integrabanal ayuntamiento como regidores de pueblo para negociarlos recursos destinados a su comunidad. Pero ahora lospresidentes municipales auxiliares reciben sus recur-sos directamente del ayuntamiento. En consecuencia,ya no tiene justificación que sigan siendo regidores depueblo con voz y voto en el ayuntamiento. Antes el cen-tro de las decisiones para el agente municipal era elayuntamiento, pero ahora el centro de las decisionespara el presidente municipal auxiliar es la comunidad,es ella quien decide el uso de sus recursos. Los presi-dentes podrían seguir participando con voz en las reu-niones de cabildo, en tanto que representantes de suscomunidades, pero no con voto.

* * *

Estos argumentos no impidieron que la mayoría delos diputados de la LIV Legislatura estuvieran de acuer-do en que la reforma cumplía con el proceso democrati-zador que Tlaxcala había iniciado diez años antes, cuandoel Congreso local había dotado a los agentes municipalesde personalidad jurídica como “regidores de pueblo” con

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voz y voto en el ayuntamiento, como una nueva forma derepresentación política: la representación territorial ycomunal. Las reformas fueron aprobadas por el Congre-so local, con el enriquecimiento de las propuestas y reflexio-nes vertidas por los representantes de los diversos par-tidos políticos.

Es importante señalar que los argumentos en contrade que los presidentes municipales auxiliares conservaransu calidad de regidores fueron sostenidos principalmentepor los diputados representantes de los partidos de oposi-ción al gobierno estatal (PAN y PRD), pero que también hu-bo diputados del PRI, partido en el gobierno estatal, queargumentaron en contra. Ello muestra, de alguna mane-ra, que la novedad de esta forma de reorganización in-terna del municipio, sin antecedentes en ningún otro es-tado de la República, trascendió el ámbito de los partidospolíticos. Aún más, al leer el Diario de debates del Con-greso da la impresión de que los legisladores tlaxcalte-cas estaban forjando un acontecimiento histórico trascen-dental para toda la República sin darse cuenta. Vivían unacontecimiento nacional, latinoamericano, como un meroacontecimiento local.

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CAPÍTULO VI

EL MARCO JURÍDICO DE LAS PRESIDENCIAS MUNICIPALES AUXILIARES

El papel del Congreso local

Después de la reforma del artículo 115 de la Cons-titución Política de los Estados Unidos Mexicanosen 1982, realizado por el Congreso de la Unión, el

desarrollo legislativo de la reforma municipal ha descan-sado en los Congresos locales. El estado de Tlaxcala tam-bién ha sido pionero en este aspecto. El Congreso del esta-do de Tlaxcala ha sido el primero en legislar de maneraamplia la profundización de la reforma municipal, con elfin de dotar de poder a la base de la sociedad: las comu-nidades que forman parte del municipio, sean pueblos enel ámbito rural, sean colonias y barrios en el ámbito ur-bano. Es importante destacar la labor legislativa de laLIV y la LV Legislaturas del estado de Tlaxcala en estaavanzada reforma estatal y municipal.

En los próximos años los Congresos locales tendránmayor responsabilidad y actividad para legislar sobre losaspectos más determinantes de la organización de la so-ciedad. Esta nueva realidad forma parte del impulso fe-deralista que reafirma la soberanía de los estados paradecidir y definir sus formas de organización interna.

De igual manera, los Ayuntamientos ejercerán sus fa-cultades reglamentarias de manera más intensa, ya que

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dentro de un mismo municipio existen comunidades concaracterísticas diferentes unas de las otras; así, por ejem-plo, el reglamento de agua potable no puede ser igual parauna comunidad urbana que para una comunidad rural. Laconsolidación de los gobiernos comunales —presidenciasmunicipales auxiliares—implicará la descentralizaciónde la facultad reglamentaria municipal del Ayuntamien-to hacia las presidencias municipales auxiliares y susconsejos de desarrollo comunitario, con el fin de que losreglamentos que rigen su vida colectiva sean diseñadospor la propia comunidad en función de sus especificidadesy sirvan como instrumentos de desarrollo en vez de seresquemas rígidos e impuestos desde el exterior, que norespetan la diversidad y que entonces se convierten enobstáculos al desarrollo de la comunidad y a la realizaciónde la actividad creativa de los miembros de la comunidad.La capacidad de dotarse de reglamentos propios, en lo ge-neral y en lo particular, reafirmará la autonomía muni-cipal y la autonomía comunitaria. El ayuntamiento dise-ñará reglamentos en lo que se refiere a lo que es comúna todas las comunidades, y, a partir de ellos, cada comu-nidad deberá adaptarlos a su realidad a sus circunstan-cias particulares.

En los años por venir el Congreso local tendrá la tareafundamental de establecer el marco jurídico para trans-formar la organización política de la sociedad en organiza-ción económica y de esta manera inducir a las comunida-des para que generen y desarrollen modos de producciónsustentables (producción, distribución y consumo) que lespermitan elevar su nivel de vida familiar y colectivo. Esdecir, los Congresos locales tienen la posibilidad real dejugar un papel histórico para la transformación de lascondiciones sociales que permitan no sólo hacer frente ala crisis mundial y nacional sino para transformar, a ni-vel municipal y estatal, las relaciones sociales de produc-

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ción y de convivencia, hoy tan limitantes del desarrollohumano, en relaciones que propicien la expansión de lascapacidades individuales y colectivas.

Las Presidencias Municipales Auxiliares: cuartoorden de Estado y de gobierno

Así como el artículo 115 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos señala que

“los Estados adoptarán, para su régimen interior, la for-ma de gobierno republicano, representativo, popular,teniendo como base de su división territorial y de su or-ganización política y administrativa el Municipio Libre”

así el principio que orientó las reformas jurídicas queestableció el Congreso del estado de Tlaxcala podría enun-ciarse como sigue:

“los Municipios adoptarán, para su régimen interior,la forma de gobierno republicano, representativo, po-pular, teniendo como base de su división territorial yde su organización política y administrativa, la Presi-dencia Municipal Auxiliar.”

La Presidencia Municipal Auxiliar se convierte jurídi-camente en forma de gobierno comunitario, vinculado algobierno municipal a través de la incorporación del pre-sidente municipal auxiliar en calidad de regidor de pue-blo (regidor representante de su comunidad, rural o ur-bana). Y así como acostumbramos denominar al Municipioel “tercer nivel (orden) de gobierno”, así podríamos de-nominar a la Presidencia Municipal Auxiliar el “cuartonivel (orden) de gobierno”. De hecho, los tlaxcaltecas seestán acostumbrando a denominar a la Presidencia Mu-nicipal Auxiliar el “cuarto poder”, en su lenguaje cotidiano.

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En rigor, la Presidencia Municipal Auxiliar no es ungobierno aparte del gobierno municipal (Ayuntamien-to), sino que es el mismo gobierno municipal pero or-ganizado en gobiernos comunitarios con autonomíarelativa, ya que la comunidad tiene autonomía para elegira sus propias autoridades inmediatas y la legislación dotaa la comunidad y a la autoridad comunal de ciertas capaci-dades de decisión autónoma. Es esta autonomía relativa laque justificaría calificar a la Presidencia Municipal Auxiliarcomo “cuarto orden de Estado y de gobierno”, a la par del Mu-nicipio, del Estado y de la Federación, dentro de una distri-bución de competencias gubernamentales y administrativas.

* * *

A continuación presentamos aquellos artículos de laConstitución Política del Estado de Tlaxcala y de la LeyOrgánica Municipal que dan existencia jurídica a las pre-sidencias municipales auxiliares, en tanto que forma deorganización interna del municipio. Asimismo transcri-bimos el Reglamento de las Presidencias Municipales Auxi-liares del Municipio de Tlaxcala para mostrar cómo, através de su facultad reglamentaria, el Ayuntamientoadapta y amplía las funciones de la Presidencia Muni-cipal Auxiliar, de acuerdo con sus condiciones peculiares.Naturalmente, la existencia jurídica de las PresidenciasMunicipales Auxiliares ha implicado un laborioso trabajodel Congreso local para reformar la legislación secundariaen materia electoral, de planeación, de presupuesto, etc.

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CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE TLAXCALA

El 21 de julio de 1995 el gobernador Álvarez Lima dio aconocer que el Congreso del Estado había emitido el De-

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creto No. 191, por el que se reformaba el párrafo segun-do del artículo 21 de la Constitución Política del Estado,estableciendo los nuevos requisitos para constituir unMunicipio. Este Decreto fue publicado en el PeriódicoOficial el 9 de agosto de 1995.

El 4 de agosto de 1995 el gobernador dio a conocer queel Congreso del Estado había emitido el Decreto No. 196,mediante el que se reformaban: la fracción XXVII delartículo 54 y el artículo 87, y se adicionaba el artículo94, todos de la Constitución Política Local. El Decretofue publicado en el Periódico Oficial el 25 de agosto de 1995.

Articulo 21.- Para constituir un Municipio, serequieren las cualidades siguientes:

I.- Que el Municipio a constituir tenga una demarcaciónterritorial que conforme una unidad demográfica continua.

II.- Que exista conformidad de los Municipios colindan-tes y de los pueblos que integran la unidad geográfica pro-puesta, en cuanto a los límites territoriales existentesentre ellos.

III.- Que presenten posible solución a los problemas deconurbación que tengan con otros Municipios.

IV.- Que los límites territoriales del Municipio y la juris-dicción del Municipio en formación sean congruentes conla división Política Electoral existente.

V.- Que presenten el proyecto de contar con reservas te-rritoriales para prever el ordenado crecimiento urbano.

VI.- Que hayan presentado los proyectos de convenios,acuerdos o acciones para sentar las bases de la prestación

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de servicios, ejecución de obras y aprovechamiento de re-cursos, en los casos de conurbación.

VII.- Que prevean la existencia de un Padrón de Contri-buyentes de obligaciones fiscales municipales.

VIII.- Que hayan elaborado un proyecto del programaprevio que defina la captación y el manejo de la Hacien-da Pública Municipal.

IX.- Que cuando menos las dos terceras partes de los con-tribuyentes cumplan y hayan cumplido constante y per-manentemente sus obligaciones fiscales municipales, es-tatales y federales.

X.- Que presenten los proyectos de convenios para latransferencia y cumplimiento de obligaciones crediticiascontraidas en su régimen de Gobierno anterior a la petición.

XI.- Que cuando menos las dos terceras partes de losciudadanos de la unidad demográfica expresen su librevoluntad de aprobar la solicitud.

XII.- Que se hayan presentado los proyectos de plan deDesarrollo Municipal, de Desarrollo Urbano, de Regulari-zación de la Tenencia de la Tierra, de Ecología, de Presu-puesto de Ingresos y Egresos, de Bando de Policía y BuenGobierno y Reglamentos necesarios respecto de los ser-vicios públicos.

XIII.- Que presenten los proyectos de los Ordenamien-tos adecuados para lograr la prevención y respeto al me-dio ambiente.

XIV.- Que el proyecto de Programa de Obras se funde enla distribución equitativa y porcentual, por Presidencia

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Auxiliar, en su caso, de los recursos federales y estatalesasignados.

XV.- Ser autosuficiente económicamente.

XVI.- Contar con la infrestructura mínima de servicios.

XVII.- Presenten los Proyectos de las Políticas y Ordena-mientos necesarios que requiera el crecimiento demográfico.

XVIII.- Tener la infraestructura suficiente para dotar ala población de los servicios de transporte público, saludy educación básica.

XIX.- Reunir los requisitos que a juicio del Congreso delEstado sea necesario acreditar, atendiendo a las circuns-tancias propias de la población y del territorio.

XX.- Si la unidad demográfica abarca varios pueblos, elconsentimiento aprobatorio de los ciudadanos en cada unode ellos deberá ser también cuando menos de las dos ter-ceras partes.

XXI.- La petición de constituir un Municipio deberá serfirmada por ciudadanos empadronados en el Registro deElectores, que estén en pleno ejercicio de sus derechosciviles y políticos, que sean residentes de la población so-licitante, y que este documento deba estar certificado anteNotario Público.

XXII.- La manifestación expresada en la solicitud y laacreditada durante la instrucción será tomada como taly con características de virtual, la cual será definitiva sise demuestra en dos procesos electorales municipales con-tinuos.

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Articulo 87.- Los Ayuntamientos se compondrán deun Presidente Municipal, un Síndico y los Regidoresque determine la Ley, nombrados cada tres años enelección popular directa calificada por el Congresoen los términos que la propia Ley prescriba. Los Pre-sidentes Municipales Auxiliares electos en la mis-ma elección de los Ayuntamientos y conforme lo dis-pongan las Leyes respectivas, formarán parte de lospropios Ayuntamientos con el carácter de Regidores,tomarán posesión el día quince de enero inmediato pos-terior a la elección. Y no podrán ser reelectos ni comopropietarios ni como suplentes para el período inme-diato al en que hubieren ejercido su encargo.

Articulo 94.- La Ley Orgánica Municipal determina-rá las facultades y obligaciones de los Ayuntamientosy de las Presidencias Municipales Auxiliares.

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LEY ORGÁNICA MUNICIPAL

El 4 de agosto de 1995 (publicado el mismo día en el Perió-dico Oficial), el gobernador dio a conocer que “el Congresodel estado Libre y Soberano de Tlaxcala, a nombre delPueblo”, había emitido el decreto No. 197, mediante elcual se reformaba la Ley Orgánica Municipal en sus Ar-tículos 9, 14 fracción III, 19, 23, 32 fracción XIII, 38 frac-ción II inciso a, 40, 40 bis, 41 y 42, adicionando los Ar-tículos 41-A, 41-B, 41-C, 41-D, y se reformaban tambiénlos Artículos 43, 44 y 45.

Artículo 9.- En los poblados distintos a la cabeceramunicipal, que tengan más de mil habitantes, se es-tablecerán Presidencias Municipales Auxiliares;en los de menor población funcionarán Representa-

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ciones Municipales. En ambos casos la determina-ción respectiva la hará el Congreso del Estado, a so-licitud del Ayuntamiento que corresponda.

Artículo 10.- Cada Ayuntamiento expedirá un re-glamento para promover y organizar la participa-ción vecinal de su Municipio.

Artículo 14.- Los centros de población, de acuerdo asu importancia política, administrativa, económica ydemográfica, tendrán las siguientes denominaciones:

I.- Ciudad, cuando cuente con autoridades municipalesy de policía, tenga calles pavimentadas, hospital, escue-las de educación preescolar, primaria y media básica; mer-cado, rastro, panteón, instituciones bancarias, comerciales,industriales y agrícolas; y su población no sea menor deveinte mil habitantes.

II.- Villa, cuando cuente con autoridades municipales yde policía, calles bien trazadas, pavimentadas o empe-dradas; hospital, escuelas primarias y de enseñanza me-dia; mercado, panteón y población no menor de diez milhabitantes.

III.- Pueblo, en el caso de que cuente con PresidenteMunicipal Auxiliar y tenga los servicios públicos ele-mentales, escuelas de enseñanza primaria, panteón yuna población de más de mil habitantes.

IV.- Colonia, cuando cuente con servicios como electrici-dad, agua potable, caminos, escuelas y tenga más de tres-cientos habitantes.

V.- Ranchería, cuando tenga menos de trescientos habi-tantes.

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Artículo 19.- En los términos de la Constitución Po-lítica del Estado, los Ayuntamientos estarán inte-grados por un Presidente Municipal, un Síndico, sieteRegidores y los Presidentes Municipales Auxilia-res en calidad de Regidores de Pueblo. Por cada unode los integrantes propietarios del Ayuntamiento, seelegirá un suplente.

Artículo 20.- Los Ayuntamientos se renovarán cadatres años, ninguno de sus integrantes propietarios, nilos suplentes que hayan estado en funciones, podránser electos, ni como propietarios ni como suplentes,para el siguiente período. Tampoco podrán ser electospara el período siguiente las personas que hayan de-sempeñado cargos de munícipes por designación.

Artículo 23.- Las faltas temporales o absolutas delos Síndicos, Regidores y Presidentes MunicipalesAuxiliares serán cubiertas por los suplentes res-pectivos. A falta de los sustitutos, el Ayuntamientodesignará a las personas que deban desempeñar estepapel cuando se trate de faltas temporales y el Con-greso del Estado lo hará cuando sean definitivas.

Artículo 25.- La instalación del Ayuntamiento pro-cederá estando presentes la mayoría de sus integran-tes. Cuando la mayoría de los integrantes no esté pre-sente para tomar posesión de sus cargos, por algunade las causas establecidas en la fracción II del Ar-tículo 66, se procederá conforme a lo dispuesto porel propio Artículo 66 y el 71 de la presente Ley. Noprocederá la instalación de un Ayuntamiento, cuandoa ésta sólo comparezcan los Regidores de Pueblo.

Artículo 27.- El Presidente Municipal y el Síndicotendrán derecho a una retribución por el desempeño

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de sus cargos, conforme a lo que establezca el Pre-supuesto de Egresos del Ayuntamiento respectivo.Los Regidores cumplirán sus funciones de mane-ra honorífica y no podrán desempeñar algún cargoadministrativo en el Ayuntamiento.

Artículo 32.- Son facultades de los Ayuntamientos:

XIII.- Expedir el Reglamento de las Presidencias Mu-nicipales Auxiliares y de las Representaciones Muni-cipales.

Artículo 34.- Las facultades del síndico son:

III.- Representar al Ayuntamiento en los procedimientosjudiciales y administrativos que éste promueva o que sepromuevan en su contra. Cuando solamente alguna co-munidad o centro de población tenga interés en algúnprocedimiento judicial o administrativo, el Síndico, con laaprobación del Ayuntamiento, podrá delegar su facultaden el Presidente Municipal Auxiliar que correspon-da o ratificar las gestiones que dicho Presidente Muni-cipal Auxiliar haya realizado.

Artículo 36.- Son facultades de los Regidores:

I.- Participar en las reuniones del Ayuntamiento con vozy voto.

II.- Proponer al Ayuntamiento medidas para el mejora-miento de los servidores municipales.

III.- Vigilar y controlar los ramos de la administración queles encomiende el Ayuntamiento, debiendo informar a éstede sus gestiones.

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IV.- Desempeñar las comisiones que el Ayuntamiento lesencargue e informarle a éste de sus resultados.

V.-Suplir al Presidente Municipal, en sus faltas tempora-les, en el orden de preferencia determinado por esta Ley.

VI.- Concurrir a las ceremonias cívicas y demás actos oficiales.

VII.- Las demás que les otorguen las leyes.

Artículo 38.- El Ayuntamiento, en su primerasesión de Cabildo, deberá constituir, cuando menos, lassiguientes comisiones:

II.- La de Gobernación, cuyas funciones serán las siguientes:

a).- Coadyuvar en la preparación y realización de laselecciones de Presidentes Municipales Auxiliares.b).- Promover la organización de la participación ciuda-dana por colonias, sectores, secciones y manzanas.

Artículo 40.- Para que una población tengaoportunidad de contar con una Presidencia Mu-nicipal Auxiliar es necesario que reúna los requi-sitos siguientes:

a).- Que tenga cuando menos media hectárea de terrenoapto para cementerio.b).- Que tenga un local apropiado para la PresidenciaMunicipal Auxiliar o que cuente con un terreno paraconstruir en él el edificio de la misma.c).- Que tenga capacidad suficiente para prestar los servi-cios mínimos municipales.

Artículo 40-bis. Las Presidencias MunicipalesAuxiliares actuarán en sus respectivas jurisdiccio-

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nes como representantes de los Ayuntamientos y porconsiguiente tendrán las atribuciones que le seannecesarias para mantener, en términos de esta Ley, elorden, la tranquilidad y la seguridad de los vecinosdel lugar donde funcionen.

Artículo 41.- Las Presidencias Municipales Auxi-liares serán Órganos Desconcentrados y estarán acargo de un Presidente Municipal Auxiliar, el cualserá electo en forma popular directa, cada tres años,de conformidad con la Constitución Política Local,el Código Electoral del Estado de Tlaxcala y las si-guientes bases:

I.- La elección de Presidentes Municipales Auxi-liares se llevará a cabo al mismo tiempo en que se elijaa los Ayuntamientos. La votación se recibirá en la mismacasilla para elección de Ayuntamiento, pero en otra urnadestinada para tal efecto.

II.- El Consejo General del Instituto Electoral de Tlax-cala expedirá una convocatoria para elegir PresidentesMunicipales Auxiliares en la misma fecha en que lohaga para la elección de nuevos Ayuntamientos. Esta con-vocatoria señalará las fechas, lugares y condiciones, parael registro de candidatos.

III.- Los candidatos, propietarios y suplentes, deberán lle-nar los mismos requisitos que establece esta Ley para serPresidente Municipal. Deben tener su residencia en la po-blación que se trate y ésta no debe ser menor de docemeses anteriores a la fecha de su elección. Serán propues-tos por cuando menos cincuenta habitantes residentesde la población que corresponda. Para cada PresidenteMunicipal Auxiliar Propietario se nombrará un Suplen-te, para que éste lo sustituya en caso de faltas temporales

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o absolutas; en caso de que éste último no pueda desempe-ñar definitivamente el cargo, el Congreso del Estado haránueva designación.

IV.- Desde el día en que quede registrada una fórmula decandidatos propietario y suplente y hasta setenta y doshoras antes del día de la elección se podrá realizar laborde proselitismo político.

V.- Serán Presidentes Municipales Auxiliares, pro-pietarios y suplentes, en cada población los candidatosque obtengan la mayoría de los votos emitidos en esaelección.

VI.- El Congreso del Estado calificará la validez de estaselecciones.

Artículo 41-a.- Las Presidencias Municipales Auxi-liares, como Órganos Administrativos Desconcentra-dos, estarán jerárquicamente subordinados al Presi-dente Municipal que corresponda, mismas que deberánguardar estrecha relación con las otras DependenciasMunicipales.

Artículo 41-b.- Las funciones que desempeñe el Pre-sidente Municipal Auxiliar, derivadas del cargoconferido, serán de carácter honorario.

Artículo 41-c.- Los Presidentes Municipales Auxi-liares sólo podrán ejercer sus funciones dentro de lí-mites territoriales de la jurisdicción para la que hubie-ren sido designados y durarán en su cargo el tiempo quedure en funciones el Ayuntamiento al que pertenezcan.

Artículo 41-d.- Los Presidentes Municipales Auxi-liares darán cuenta de los asuntos de su respectiva

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competencia al Ayuntamiento al que pertenezcan y és-te, si lo estima necesario, indicará lo hagan en unade las Sesiones de Cabildo, a efecto de informar per-sonalmente. Si el asunto tuviere carácter de urgente,podrán informar de él al Presidente Municipal quien,en todo caso, convocará al Ayuntamiento.

Artículo 42.- Son facultades y obligaciones de losPresidentes Municipales Auxiliares:

I.- Cumplir y hacer cumplir las Leyes Federales, Estata-les y Municipales, así como los acuerdos que dicte el Ayun-tamiento al que corresponda y demás disposiciones quele encomiende el Presidente Municipal.

II.- Acudir a Sesión de Cabildo en calidad de Regidor delPueblo.

III.- Cuidar, dentro de su jurisdicción, del orden, de la se-guridad de las personas y de sus intereses.

IV.- Elaborar el programa de obras a realizar dentro de sucomunidad.

V.- Previa aprobación del plan de trabajo, por el Ayunta-miento correspondiente, promoverá la construcción deobras de utilidad pública y de interés social, así como laconservación de las existentes.

VI.- Rendir mensualmente al Ayuntamiento las cuentaso el movimiento de fondos de la Presidencia MunicipalAuxiliar, entregando copia de la misma a la ContraloríaMayor del Ingreso y Gasto Públicos del Congreso del Estado.

VII.- Imponer las sanciones a que se refiere el Reglamentode Policía y Buen Gobierno y demás Leyes y Decretos, pro-

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cediendo al cobro de multas a través de la Oficina Recau-dadora correspondiente.

VIII.- Elaborar el Padrón de los Contribuyentes de losImpuestos Municipales de su Jurisdicción .

IX.- Realizar el cobro y la administración del impuestopredial en la jurisdicción que le corresponda.

X.- Vigilar las funciones del encargado del Registro Ci-vil, llevando tales actos exclusivamente dentro los lími-tes de la jurisdicción que tenga señalada la misma Pre-sidencia Municipal Auxiliar.

XI.- Representar al Ayuntamiento y al Presidente Mu-nicipal en las Poblaciones que correspondan a la juris-dicción de la Presidencia Municipal Auxiliar.

XII.- Informar al Presidente Municipal del Municipio aque corresponda de lo que suceda en la Población a su cargo.

XIII.- Orientar a los particulares sobre las vías legalesque pueden utilizar para resolver sus conflictos.

XIV.- Realizar todas las actividades que tengan como fi-nalidad el bien de la comunidad .

XV.- Auxiliar a las Autoridades Federales, del Estado yMunicipales, en el desempeño de sus atribuciones.

XVI.- Impedir que se expendan bebidas alcohólicas encontravención a las Leyes y Reglamentos.

XVII.- Promover la participación y la cooperación de susvecinos en programas de beneficio comunitario.

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XVIII.- Integrar las Comisiones de Agua Potable, hacién-dose cargo de la Administración de las mismas.

XIX.- Proporcionar los servicios públicos necesarios a lascomunidades dentro de su jurisdicción.

XX.- Administrar el panteón de su Comunidad.

XXI.- Regular la instalación y funcionamiento de los co-merciantes no establecidos, dentro de su comunidad.

XXII.- Las demás que le encomiende esta Ley y el Ayun-tamiento correspondiente.

Artículo 43.- Los Representantes Municipalesfuncionarán como Autoridades Auxiliares del Ayun-tamiento en las poblaciones que cuenten con menosde mil habitantes, en los términos de lo establecidopor el Artículo 9 de esta Ley.

Artículo 44.- Los Representantes Municipalesserán electos por los ciudadanos de su respectiva Lo-calidad reunidos en asamblea popular, a través de votonominal y directo, y durarán en su cargo un año, sin quepuedan ser reelectos para el período siguiente. Los can-didatos a Representantes Municipalesdeberán llenarlos requisitos que establece el Artículo 8o. de esta Ley.

Artículo 45.- Los Representantes Municipalestendrán las facultades y obligaciones que a los Pre-sidentes Municipales Auxiliares les señala elArtículo 42 en sus Fracciones I, XVII y XXII, en susrespectivas jurisdicciones.

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REGLAMENTO DE LAS PRESIDENCIAS MUNICIPALES AU-XILIARES DEL MUNICIPIO DE TLAXCALA.

El 4 de diciembre de 1995 se publicó en el Periódico Ofi-cial del Estado el Reglamento de las Presidencias Muni-cipales Auxiliares del Municipio de Tlaxcala.

Capítulo I: Disposiciones generales

Artículo 1.- El presente Reglamento es de observanciaGeneral e Interés Público en el Municipio de Tlaxcala.

Artículo 2.- Las Presidencias Municipales Auxilia-res, como órganos administrativos desconcentrados,estarán jerárquicamente subordinados al PresidenteMunicipal, mismas que deberán guardar estrecha re-lación con las otras dependencias municipales.

Artículo 3.- Las funciones que desempeñe el Presi-dente Municipal Auxiliar, derivadas del cargo confe-rido, serán de carácter honorario.

Artículo 4.- Son poblaciones con carácter de Presi-dencias Municipales Auxiliares los pueblos de SantaMaría Acuitlapilco, San Buenaventura Atempa, SanSebastián Atlahapa, San Gabriel Cuauhtla, San Lu-cas Cuauhtelulpan, San Hipólito Chimalpa, SantaMaría Ixtulco, San Diego Metepec, Ocotlán, La Tri-nidad Tepehitec y San Esteban Tizatlán.

Artículo 5.- Los Presidentes Municipales Auxiliaresrepresentan al Ayuntamiento en sus respectivas ju-risdicciones.

Artículo 6.- Los Presidentes Municipales Auxilia-res sólo podrán ejercer sus funciones dentro de los lí-

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mites territoriales de la jurisdicción para la que hu-bieren sido electos y durarán en su encargo el tiempoque dure en funciones el Ayuntamiento al que perte-nezcan, para la atención de los asuntos que competana su comunidad.

Artículo 7.- Para el Municipio de Tlaxcala los Repre-sentantes Municipales que establece la Ley OrgánicaMunicipal se denominarán Delegados Municipalesy éstos se coordinarán con la Presidencia MunicipalAuxiliar a la que pertenezcan territorialmente.

Artículo 8.- Los Delegados no comprendidos en lajurisdicción de una Presidencia Municipal Auxiliarespecífica se coordinarán directamente con la Presi-dencia Municipal.

Artículo 9.- Los Delegados Municipales serán electosdemocráticamente, a convocatoria expedida por el Ayun-tamiento, conforme a la Ley Orgánica Municipal, y par-ticiparán en las sesiones de cabildo con derecho a voz.

Capítulo II: Atribuciones y obligaciones de las Pre-sidencias Municipales Auxiliares.

Titulo primero: Atribuciones

Artículo 10.- Cumplir y hacer cumplir las disposi-ciones y acuerdos emanados del Ayuntamiento, enla jurisdicción que representan.

Artículo 11.- Promover la participación ciudadanaen los programas de beneficio comunitario.

Artículo 12.- Promoverán la integración de las Co-misiones que sean necesarias para el funcionamien-

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to de los servicios públicos y la ejecución de progra-mas de actividades de la localidad correspondiente.

Artículo 13.- Las Comisiones permanecerán en suencargo el tiempo de la gestión del Presidente Mu-nicipal Auxiliar que convocó su integración o, en sucaso, el tiempo específico que duren las actividadespara las cuales fueron formadas. Al término de sugestión rendirán un informe y entregarán al Presi-dente Municipal Auxiliar un inventario de los re-cursos materiales y comprobación de los recursos fi-nancieros que hayan manejado.

Artículo 14.- En coordinación con el Ayuntamiento,regularán las actividades de los vendedores ambu-lantes, conforme al Bando de Policía y Buen Gobier-no, a la Ley de Ingresos del Municipio y al Reglamen-to de Mercados.

Artículo 15.- Administrarán el panteón de su locali-dad, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica Mu-nicipal y en la Ley de Ingresos del Municipio.

Artículo 16.- De acuerdo con el Ayuntamiento, re-gularán la instalación y funcionamiento de tianguisen su jurisdicción, ajustándose a lo establecido enla Ley Orgánica Municipal, el Reglamento de Merca-dos y la Ley de Ingresos del Municipio.

Artículo 17.- Regularán los espectáculos públicosque se realicen en su jurisdicción, ajustándose a loque disponga la Ley de Ingresos del Municipio, elBando de Policía y Buen Gobierno y el Reglamentode Espectáculos del Municipio.

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Artículo 18.- De acuerdo con el Ayuntamiento, ex-tenderán permisos de construcción de obras hastade cincuenta metros cuadrados de superficie, previocumplimento de los requisitos establecidos en elReglamento de Construcciones.

Título segundo: Obligaciones

Artículo 19.- Acudir a las sesiones de cabildo para lasque sea convocado en su carácter de regidor de pue-blo, participando en ellas con voz y voto.

Artículo 20.- Plantear en las reuniones de cabil-do las necesidades que confrontan los habitantes dela población que representan y procurar su solución.

Artículo 21.- Elaborar un programa de trabajo adesarrollar durante su gestión, en beneficio de loshabitantes de la población que representa.

Artículo 22.- Convocar a la población para la inte-gración del Comité Consultivo de Participación So-cial, dentro de los primeros sesenta días después dehaber rendido protesta de su cargo.

Artículo 23.- Organizar a núcleos de población de sulocalidad para colaborar en la realización de accionesy ejecución de obras específicas de beneficio social.

Artículo 24.- Expedir las constancias que le solici-te la ciudadanía de su localidad y que estén dentrode su competencia, previa certificación de la vera-cidad de lo que hacen constar y previo cumplimientode los requisitos que se establezcan; el cobro de de-rechos por este servicio se ajustará a lo que establecela Ley de Ingresos del Municipio.

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Artículo 25.- Asignar el número oficial a bienes in-muebles de su localidad, conforme a la nomenclatu-ra establecida; por este servicio cobrarán los derechosestablecidos en la Ley de Ingresos del Municipio.

Artículo 26.- Proporcionar la prestación de los ser-vicios públicos en su localidad.

Artículo 27.- Encauzar y dar seguimiento a las peti-ciones hechas por los vecinos de su comunidad antelas instancias gubernamentales que corresponda.

Artículo 28.- Rendir mensualmente al Ayunta-miento las cuentas o el movimiento de fondos de laPresidencia Municipal Auxiliar, entregando copia dela misma a la Contraloría Mayor del Ingreso y GastoPúblicos del Congreso del Estado.

Artículo 29.- Colaborar en los programas de inspec-ción, para el cumplimiento de la reglamentación vi-gente, que se realicen en su localidad.

Artículo 30.- Integrar un archivo pormenorizado delos asuntos referentes al funcionamiento de la Pre-sidencia Municipal Auxiliar, un inventario de recur-sos materiales y los informes de los recursos finan-cieros que manejen.

Artículo 31.- Rendir un informe público de activi-dades en el transcurso del mes de diciembre del añoque corresponda.

Artículo 32.- Realizar el cobro y la administracióndel impuesto predial en la jurisdicción que le corres-ponda, conforme al convenio que celebre con el Ayun-tamiento.

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Artículo 33.- Elaborar el padrón de los contribuyen-tes de los impuestos municipales en su jurisdicción.

Artículo 34.- Cobrar los impuestos, derechos, produc-tos y aprovechamientos que correspondan al Ayun-tamiento en el ámbito de su jurisdicción y enterardel monto a la Presidencia Municipal mediante elconvenio que para el efecto se establezca.

Artículo 35.- Representar al Ayuntamiento y al Pre-sidente Municipal en su jurisdicción.

Artículo 36.- Informar periódicamente de los asun-tos de su competencia al Presidente Municipal.

Artículo 37.- Aplicar las sanciones establecidas enel Bando de Policía y Buen Gobierno y demás Leyes oReglamentos, en su jurisdicción.

Artículo 38.- Colaborar con las Autoridades Federales,Estatales y Municipales, en la realización de sus pro-gramas.

Artículo 39.- Integrar las comisiones de Agua Po-table de su comunidad, haciéndose cargo de la admi-nistración de las mismas.

Artículo 40.- Las demás que las Leyes y Reglamentosen vigor y el Ayuntamiento específicamente le confieran.

Capítulo III: De la organización y funcionamiento

Artículo 41.- La Presidencia Municipal Auxiliar fun-cionará en el inmueble que para el efecto haya cons-truido la comunidad.

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Artículo 42.- La Presidencia Municipal Auxiliaratenderá a la ciudadanía en un horario, hecho pre-viamente del conocimiento público.

Artículo 43.- Por los cobros que realice, la Presiden-cia Municipal Auxiliar extenderá recibos, mismos queestarán foliados y autorizados por la Presidencia Mu-nicipal.

Artículo 44.- Para la realización de su programade actividades, la Presidencia Municipal Auxiliar reci-birá y aplicará con transparencia los recursos quepara este efecto apruebe el Ayuntamiento.

Artículo 45.- La Presidencia Municipal Auxiliar,para el mejor desempeño de sus funciones, acordarácon la Presidencia Municipal los asuntos de su com-petencia.

Artículo 46.- Cuando los Presidentes MunicipalesAuxiliares soliciten licencia o abandonen sus fun-ciones, el suplente asumirá dicha función, previo a-cuerdo del Ayuntamiento, el cual será comunicadoal Congreso del Estado.

Capítulo IV: Recurso de inconformidad

Artículo 47.- Los particulares afectados por la apli-cación de este Reglamento y las disposiciones que deél deriven, podrán impugnar las resoluciones respec-tivas en la siguiente forma:

I.-Deberán inconformarse por escrito ante la PresidenciaMunicipal, dentro de los quince días hábiles siguientes deconocer el acto administrativo que los afecte.

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II.- El escrito al que se refiere la fracción anterior descri-birá las causas de impugnación y la fundamentación desu inconformidad.

III.- La inconformidad deberá presentarse por la perso-na o personas directamente afectadas o por su represen-tante legal, quienes deberán acreditar su personalidad enlos términos de lo dispuesto por el Código Civil del Estado.

IV.- En el momento de presentar su inconformidad se de-berán ofrecer las pruebas que se estimen pertinentes.

V.- Las pruebas deberán desahogarse en un plazo no ma-yor de cinco días hábiles, y el dictamen correspondienteen no más de diez días hábiles después de haber termina-do el periodo de pruebas.

VI.- La interposición del recurso de inconformidad sus-pende la ejecución del acto administrativo reclamado,siempre y cuando lo solicite el recurrente y no cause per-juicio al interés social.

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CAPÍTULO VII

LA CREACIÓN DE LAS PRESIDENCIAS MUNICIPALES AUXILIARES GENERAN NUEVOS

MODOS DE GOBERNAR Y ADMINISTRAR

Afinal de cuentas, en Tlaxcala todos los partidos po-líticos apoyaron el proyecto de las Presidencias Mu-nicipales Auxiliares, y ello se reflejó con claridad

en la aprobación unánime de las modificaciones en la le-gislación secundaria. Diputados de la oposición expresa-ban que, a pesar de pertenecer a partidos políticos diferen-tes al que gobernaba el estado, veían con buenos ojos loscambios, y que en ningún momento se habían opuesto aellos, porque no se trataba de apoyar a la persona en elpoder sino a proyectos e iniciativas que respondían a lasnecesidades del pueblo.

La creación de las presidencias municipales auxiliaresgeneró dilemas y cambios en diferentes aspectos del go-bierno y de la administración pública, tanto del municipiocomo del estado.

Elecciones vecinales versus elecciones de partido

La Ley Orgánica Municipal establece en el artículo 41 que

“La elección de Presidentes Municipales Auxiliares sellevará a cabo al mismo tiempo en que se elija a los

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Ayuntamientos (...) Los candidatos a propietarios ysuplentes (...) serán propuestos por cuando menoscincuenta habitantes residentes de la población quecorresponda.”

Es decir, los candidatos no son propuestos por los par-tidos políticos sino directamente por los habitantes de lacomunidad. Son elecciones vecinales y no elecciones par-tidistas. Los partidos políticos están, desde el punto de vis-ta formal, excluidos en las elecciones de presidente muni-cipal auxiliar. Además, se contempla el respeto de los usosy costumbres para la elección de esta autoridad comunal.La ley contempla dos posibilidades para ocupar dicho cargo:

1) por designación en asamblea, siguiendo los usos y cos-tumbres de la comunidad.

2) por elección mediante voto secreto en las urnas.

Sin embargo, en la práctica los partidos influyen en laselecciones vecinales y apoyan a sus militantes o simpati-zantes. Se sabe que tal o cual candidato pertenece a tal ocual partido, o que no pertenece a ningún partido. Con fre-cuencia se presentan dos o más candidatos que se sabepertenecen a un mismo partido, uno de los cuales resultaelecto. En todo caso, no hay una relación directa entre lospartidos, los candidatos y la contienda electoral. Los par-tidos políticos se sienten excluidos de este ejercicio electo-ral y preferirían que los candidatos fueran postulados porlos partidos y no solamente por los vecinos. Pero muchosotros opinan que debe mantenerse el carácter vecinal de laselecciones, pues la partidización tiende a dividir a la co-munidad. Además, las decisiones sobre las prioridades dela comunidad en materia del gasto de los recursos las de-cide la propia comunidad en asamblea, sin necesidad de ges-tores partidistas. Cuando la democracia es directa, los par-

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tidos políticos no son necesarios como mediadores entrela sociedad y el gobierno.

La polémica entre elecciones vecinales o elecciones víapartidos no está resuelta.

Cargos honoríficos versus cargos remunerados

El artículo 41–B de la Ley Orgánica Municipal del Esta-do de Tlaxcala establece que

“Las funciones que desempeñe el Presidente MunicipalAuxiliar, derivadas del cargo conferido, serán de carác-ter honorario”.

Esta disposición proviene de los usos y costumbres delas comunidades, donde la designación de una personapor sus vecinos para realizar actividades de serviciopúblico es una distinción y un honor. El trabajo que estapersona destina para el bien de la comunidad no es remu-nerada sino honorífica. Su remuneración es el honor. Loque menos importa es recibir un sueldo. Aún más, laspersonas con cargos honoríficos generalmente inviertende su dinero para cumplir dignamente con su encargo. Enlos usos y costumbres de la organización religiosa, lacomunidad designa fiscales y mayordomos para dirigirla vida y los rituales de la congregación durante unlapso de tiempo determinado. Estos procedimientos setrasladan a la organización política de la comunidad. Concierta frecuencia los presidentes municipales auxiliares,y anteriormente los regidores de pueblo, habían sido ma-yordomos o fiscales y habían demostrado sus capacida-des de liderazgo y de organización.

Las personas que forman parte del comité comunitario,y de los demás comités que se constituyan para el servi-

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cio público (construcción de obras, agua potable, seguridad,educación, salud, deporte, festividades, etc.), también sonelectos por la comunidad y los cargos no son remuneradossino honoríficos. Es la forma como la comunidad partici-pa de manera organizada en su propio desarrollo.

La existencia del gobierno comunitario sería muy difícilsi los cargos fuesen remunerados, pues se crearía una ex-tensa burocracia que devoraría el presupuesto del estado.Pasar de 40 gobiernos municipales —que son los que te-nía Tlaxcala antes de la reforma— a 60 gobiernos munici-pales y 400 gobiernos comunitarios hubiera sido imposiblesi los miles de personas que participan en los diferentescargos comunitarios tuviesen que cobrar un sueldo. Lasfinanzas públicas del estado habrían quebrado.

Sin embargo, como lo hizo notar el diputado Pedro Ca-puleño en su intervención en el Congreso cuando se deba-tían las reformas, la Constitución federal señala que todoslos cargos de elección popular deben ser remunerados yque, en consecuencia, tanto los regidores constitucionalesdel ayuntamiento como los regidores de pueblo (ahora pre-sidentes municipales auxiliares) deberían tener un suel-do, lo cual le daría mayor consistencia y responsabilidadal ayuntamiento.

En una encuesta que realizamos entre presidentes mu-nicipales auxiliares y diputados locales acerca de si el car-go de presidente municipal auxiliar debía ser remunera-do o permanecer con carácter honorario las opiniones sedividieron. Para unos la tradición de siglos ha demostra-do que la organización comunitaria siempre se ha basadoen el carácter honorario de los cargos y de que, por lo tan-to, no hay motivo para romper esta tradición histórica,pues es lo que asegura la real autonomía de la organiza-ción comunal. Para otros, el cargo de presidente municipal

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auxiliar, así como de otros cargos comunitarios, implicapara la persona descuidar las actividades que sí le remu-neran y le permiten sostenerse y mantener a su familia.La cantidad de trabajo político y administrativo que im-plica el cargo les absorbe muchas horas del día y mere-cería una remuneración.

En su momento, tanto el gobernador Álvarez Lima co-mo el gobernador Tulio Hernández se pronunciaron afavor de que los cargos comunitarios fuesen de carácterhonorario. De lo contrario no habría presupuesto que al-canzara y además desnaturalizaría al gobierno comunalen la medida en que lo burocratizaría. La finalidad delciudadano al competir por el cargo ya no sería el obtenerel honor de ser designado o electo por su comunidad paraservirla gratuitamente con honradez y eficacia, y ser asíreconocido y respetado por ella. Por el contrario, su fina-lidad sería entonces obtener un puesto burocrático remu-nerado y hacer una carrera burocrática que le permitieraascender en la jerarquía y conservar su remuneración ca-da quincena, como ocurre en toda burocracia, con lo cualse formaría una “clase burocrática” profesionalizada queacabaría decidiendo por los ciudadanos.

La organización política de la comunidad concreta esdiferente de la organización política del municipio (el cualse compone de una multiplicidad de comunidades concre-tas) o del estado o de la Federación. En la comunidad con-creta la democracia es directa. Los ciudadanos toman susdecisiones en asamblea, sin intermediarios. No se necesi-ta una burocracia profesionalizada sino solamente personashonorables que ocupen los cargos de coordinación del tra-bajo voluntario y participativo de los miembros de la comu-nidad. En la comunidad no sólo trabajan para ella las per-sonas que ocupan los cargos de gobierno sino también losdemás ciudadanos de la comunidad, e incluso los que no al-

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canzan todavía la edad para ser ciudadanos. Con esta ló-gica, la remuneración de los cargos tendría que extender-se luego a la remuneración del trabajo, ahora voluntarioy gratuito, que los miembros de la comunidad realizanpara construir una obra pública o para ejercer la vigilan-cia que asegure la seguridad pública, por ejemplo, y queson para beneficio directo de la propia comunidad.

No es sólo por escasez presupuestal que sería imposi-ble mantener la existencia de la presidencia municipal au-xiliar como organización política y administrativa de la co-munidad concreta y sus diferentes consejos y comités.Es la propia naturaleza de la democracia directa la queexcluye la formación de una burocracia profesional remune-rada por el gobierno (municipal, estatal o federal) que aca-baría suplantando a la comunidad y desvirtuando la demo-cracia directa y participativa. Llevando la idea de la remu-neración al extremo ocurriría que, puesto que todos los miem-bros de la comunidad dedican jornadas de trabajo para lasobras y servicios públicos de la propia comunidad, tam-bién tendrían que recibir una remuneración del gobiernomunicipal, con lo cual todos acabarían siendo burócratas,una comunidad de burócratas y no una comunidad de ciu-dadanos que decide libremente su destino, no una comunidadque obedece al gobierno como se obedece a un patrón que re-munera el trabajo. Justamente, la democracia directa dela comunidad permite eliminar toda una fauna de intermedia-rios, gestores y “líderes”, que negocian con las autorida-des municipales, estatales y federales, a nombre de la comu-nidad, y que medran con lo que consiguen mediante lafuerza o el chantaje, quedándose con una parte de lo queconsiguen para la comunidad que “representan”.

La presidencia municipal auxiliar recibe un presupuestodel ayuntamiento para la realización de obras y serviciospúblicos, donde se contempla una parte para gastos de ad-

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ministración (secretaria, papelería, gasolina, etc.). Pero espreciso distinguir claramente entre los gastos de adminis-tración y la remuneración del cargo de presidente municipalauxiliar y de los demás cargos de representación comunal.Los cargos son honoríficos pero disponen de una partida pre-supuestal para los gastos administrativos que requiera elcumplimiento honorífico de sus funciones públicas.

En todo caso, el debate sobre si los cargos comunales de-ben ser honoríficos o remunerados seguirá presente. A lalarga, piensan algunos, serán remunerados y las comuni-dades perderán sus usos y costumbres tradicionales: esel destino del progreso. Otros, al contrario, piensan que ala larga, dado el desempleo creciente que está ocasionan-do el progreso, más gente tendrá que trabajar sin remune-ración, pero sí para su beneficio. Es la diferencia entreempleo (remunerado) y trabajo (aplicación de la energíahumana a la producción).

Gobernabilidad versus burocratización

Uno de los argumentos del gobernador Álvarez Limapara apoyar la creación de las presidencias municipalesauxiliares es que en el mundo

“el paradigma político tiende hacia una mayor demo-cracia y un fortalecimiento de los gobiernos locales. Enlos países desarrollados hay muchos más municipios queen México, en proporción a la cantidad de población y deterritorio. México necesita que autoridades con mayoresfacultades atiendan a un menor número de habitantespara que realmente tengan la capacidad de responder-le a cada comunidad. En municipios demasiado grandesy populosos los gobernados pierden el sentido de iden-tidad y de pertenencia, y con ello pierden también el sen-tido de la participación en el desarrollo de su comunidad.”

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La gobernabilidad es un conjunto de relaciones entreel gobierno y los gobernados. Por ejemplo, una relaciónrespetuosa de la autoridad con los ciudadanos; una re-presentatividad política en el ayuntamiento que reflejecon mayor fidelidad los intereses de las clases y sectoressociales, así como de las diferentes comunidades territo-riales; una acertada agilidad de gestión; una distribucióndescentralizada de los recursos hacia las comunidades te-rritoriales y una descentralización de la capacidad de de-cisión y de participación que permitan solucionar conprontitud las demandas sociales.

La noción de lo que es común a todos versus la no-ción depredadora de lo ajeno

Existe, en general, una distancia entre el gobierno y lasociedad, un vacío entre el gobernante y el gobernado. Hayausencia de puentes entre ciudadanos y autoridad. Losrepresentantes electos por la comunidad toman decisio-nes sin tomar en cuenta a la comunidad. Cuando el ciuda-dano siente que su gobierno no cumple con sus expecta-tivas pierde el sentido de pertenencia a su comunidad yel sentido de su participación. Deja que la obra pública—lo que es común a todos— se deteriore, e incluso la depre-da porque “es del gobierno”, cuando en realidad es suya,es de todos. El no participar en la toma de decisiones yen la construcción de la obra no le genera apego, identi-ficación o vínculo emocional con ella. No valora la obrapública. No es capaz de reconocer los espacios y las cosascomunes (“commons”).

La gobernabilidad es el conjunto de relaciones entre elgobierno y los gobernados. La obra pública es, entre otrascosas, el resultado de estas relaciones. Cuando el goberna-do depreda la obra pública, o los espacios comunes, es por-que no la reconoce como obra suya. Rompe los focos de

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la luz pública, arranca el auricular de los teléfonos pú-blicos, tira la basura en la calle pública, porque “son delgobierno”, no son suyas. La ruptura entre el gobierno y losgobernados genera un proceso de “enajenación”. Lo que esmío aparece como ajeno. Aún más, aparece como mi enemigo.

La organización política de la comunidad concreta, asícomo la democracia directa y la democracia participati-va, ofrecen la oportunidad de eliminar esta ruptura, en lamedida en que las decisiones sobre lo “común” son toma-das por la comunidad y no unilateralmente por sus repre-sentantes burocratizados. En los órdenes de gobierno másamplios (municipio, estado, Federación) se va perdiendola posibilidad de la democracia directa y participativa ylos representantes populares se burocratizan y tiendena tomar decisiones unilateralmente, a nombre de sus re-presentados, rompiendo su relación con sus gobernados.

Administración de servicios versus gobierno comu-nal promotor de la economía

Las presidencias municipales auxiliares tienen unaperspectiva mucho más social que las de ser prestadorasde servicios o ejecutoras de obras públicas. Pueden llegara ser organizadoras del esfuerzo colectivo para alcanzarfinalidades económicas, entendiendo lo económico como lacombinación entre producción, distribución y consumo dela colectividad. En otras palabras, las presidencias muni-cipales auxiliares pueden llegar a ser motores del desa-rrollo integral de la comunidad.

Mucho se ha dicho y escrito sobre el papel del munici-pio como promotor del desarrollo. El gobierno municipalno debe limitarse a la prestación de servicios públicos,entendidos en su sentido estrecho (agua potable, alcan-tarillado, etc.), sino que debe ampliar su acción al im-

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pulso del desarrollo integral de la comunidad, que inclu-ye el desarrollo económico, político, social y cultural. Peroesto no ha sido posible a causa de la centralización del po-der en el ayuntamiento y en la cabecera municipal, cen-tralización que se traduce en ruptura entre el gobiernoy los gobernados que habitan las comunidades concretasque forman parte del municipio.

Con la creación de los gobiernos comunitarios (presiden-cias municipales auxiliares) se abre por primera vez laposibilidad real de que el municipio sea efectivamente pro-motor del desarrollo integral, en la medida en que la comu-nidad concreta es la única capaz de integrar las accionesparciales del gobierno municipal, estatal y federal, comoinsumos de un proceso unificado de desarrollo colectivo.Mediante la democracia directa y participativa las obrasy servicios públicos pueden ser diseñados en función deproyectos más amplios de desarrollo. Por poner un ejemplosencillo, los desechos orgánicos que recogen el drenaje yel servicio de limpia podrían, en vez de desperdiciarse y pro-vocar deterioro ecológico, convertirse en abonos para loscultivos que, además de incrementar y mejorar la produc-ción alimentaria, enriquecerían la ecología local.

La idea de la comunidad como entidad integradora delos esfuerzos e insumos, tanto de los que provienen delinterior como del exterior, nos lleva a la idea de la comu-nidad como organización de estos esfuerzos e insumospara producir, distribuir y consumir lo que la propia co-munidad requiere para su desarrollo integral. En otraspalabras, nos lleva a la idea de la comunidad como “modode producción social”, modo como se reproduce la vida dela comunidad en sus diversos aspectos: económico, social,político y cultural.

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El gobierno comunitario modifica la estructura yla función de la administración pública municipal,estatal y federal

La creación de las presidencias municipales auxiliaresconstituye una profunda reforma política. Es una refor-ma del Estado en su sentido amplio, es decir, es una re-forma de la organización política de la sociedad. Peroconstituye al mismo tiempo una profunda reforma de laadministración pública, tanto en el orden municipal co-mo en el estatal y el federal. La descentralización del po-der municipal, antes centralizado en el ayuntamiento y enla cabecera municipal, hacia las comunidades territoria-les, altera las maneras de administrar a la sociedad y, enconsecuencia, de administrar los recursos de la sociedad.

La comunidad se convierte ahora también en entidadadministrativa. Por su capacidad de decisión tiene facul-tades de gobierno. Por su capacidad de ejecución de las de-cisiones tiene facultades administrativas. Recibe recursospresupuestales que debe administrar de tal manera quefuncionen como detonadores de procesos de participaciónsocial en la construcción de obras y servicios públicos. Losrecursos monetarios le sirven para movilizar recursos hu-manos, energías sociales, que se ponen a trabajar, sin re-muneración, para el desarrollo de la comunidad.

Con esta descentralización, el gobierno y la administraciónmunicipales distribuyen sus funciones hacia las comunida-des y descargan en ellas múltiples tareas específicas. Peroello no significa que el ayuntamiento se quede sin trabajo.Por el contrario, su desafío es ahora mayor: su función degobierno se amplifica en la medida en que debe organizary coordinar al conjunto de comunidades que forman par-te del territorio municipal y que ahora ejercen el gobiernoy la administración dentro de sus territorios locales.

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Esta distribución del poder político y administrativo,antes centralizado en el ayuntamiento, a las comunida-des rurales y urbanas del municipio, genera un enormepotencial para el desarrollo municipal porque en vez deque exista sólo un motor existen múltiples motores, tan-tos como gobiernos comunitarios se constituyan. Si en-tendemos que la administración es el arte de producir máscon la misma cantidad de personas, la creación de las pre-sidencias municipales auxiliares se convierte en un mediopara que el municipio produzca más con las mismas per-sonas. Y si el municipio, en virtud de esta reforma políti-ca que es al mismo tiempo una reforma administrativa,produce más, entonces el estado y la Federación produ-cirán más.

La transformación de la estructura municipal implicala transformación de los modos de operar de las secreta-rías tanto del gobierno estatal como del gobierno federal.En vez de “dictar” las políticas generales a las cuales de-ben someterse los ayuntamientos, tendrán que tomar ca-da vez más en cuenta las demandas y decisiones de losgobiernos comunitarios (presidencias municipales auxi-liares) y de los ayuntamientos. La planeación “desde arri-ba” tendrá que ser sustituida progresivamente por laplaneación “desde abajo”. Las secretarías estatales y fe-derales tendrán que jugar la función de suministradoresde los insumos —materiales, técnicos y financieros— quelos gobiernos comunitarios “procesarán” para producir me-jores niveles de vida.

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CAPÍTULO VIII

EL SISTEMA ESTATAL DE PLANEACIÓN Y LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS

PRESUPUESTALES

La nueva estructura política del municipio, cuya cé-lula básica es la presidencia municipal auxiliar, mo-difica el modo de operar del Sistema Estatal de Pla-

neación. La planeación se interrelaciona con la distribucióndel presupuesto del gobierno estatal hacia el gobierno mu-nicipal, y del gobierno municipal hacia el gobierno comu-nitario (presidencia municipal auxiliar).

En Tlaxcala existen seis instancias de planeación: 1) elgobierno del estado; 2) el Comité de Planeación del Es-tado de Tlaxcala (Copladet); 3) El Ayuntamiento; 4) el Con-sejo de Desarrollo Municipal; 5) el Comité Comunitario;6) el Comité de Obra.

En el nivel del estado el presupuesto se ejerce en funciónde las prioridades que determinan dos instancias: el gobier-no estatal y el Comité de Planeación para el Desarrollo delEstado de Tlaxcala (Copladet), que es un órgano auxiliardel gobierno estatal. El Copladet establece los lineamien-tos generales para el ejercicio del gasto público en los mu-nicipios y en las presidencias municipales auxiliares.

En el nivel de cada municipio el ejercicio del presupues-to se realiza a través de cuatro instancias organizativas:

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el Ayuntamiento, el Consejo de Desarrollo Municipal (quees un órgano auxiliar del ayuntamiento), la presidencia mu-nicipal auxiliar, el Comité Comunitario (que es un órganoauxiliar de la presidencia municipal auxiliar) y el Comité deobra (que es órgano auxiliar del Comité Comunitario).

Las decisiones, la ejecución, el control y la evaluación delgasto público municipal pasan sucesivamente por estasseis instancias organizativas, las cuales se fundan en larepresentación y en la participación de la sociedad.

El Consejo de Desarrollo Municipal

La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) establecióen el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federaciónla creación del Consejo de Desarrollo Municipal, el cual tie-ne como objetivo constituirse como el órgano de planeacióndel Fondo de Desarrollo Social Municipal, y en donde sedecide el destino de los recursos asignados a este Fondo(Ramos 26 y 33 del presupuesto federal) y se realiza suseguimiento y evaluación. El Consejo está integrado porel Presidente Municipal, que es el presidente del Conse-jo, los otros integrantes del Ayuntamiento (síndico y re-gidores), los representantes comunitarios electos demo-cráticamente, un vocal de control y vigilancia, un equipoasesor sin derecho a voto, conformado por el tesorero y eldirector de obras públicas municipales, un representantedel gobierno estatal y uno de la Sedesol. El Consejo pro-mueve la organización de los Comités Comunitarios (for-ma de organización local por comunidad, colonia, ejido,barrio o cuadra), cuyo órgano de decisión es la asambleageneral comunitaria.

Mucho se ha criticado que el Consejo de Desarrollo Mu-nicipal es un órgano de poder paralelo al ayuntamientoimpuesto por el gobierno federal, que vulnera a la autori-

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dad municipal electa por la ciudadanía y que, en conse-cuencia, socava la autonomía municipal al incorporar apersonas que no son electas sino designadas arbitraria-mente. Pero en los ayuntamientos de Tlaxcala la cantidadde “regidores de pueblo” (presidentes municipales auxilia-res) asegura que las decisiones siempre serán tomadas pormayoría de los miembros del ayuntamiento y no por laspersonas designadas arbitrariamente. Así, la planeacióndemocrática predomina sobre la planeación dirigida porel centro federal.

El Comité Comunitario

El Comité Comunitario se constituye en cada una de lasPresidencias Municipales Auxiliares (a diferencia de otrosestados donde los municipios no están organizados en go-biernos comunitarios, lo cual hace una diferencia cualita-tiva). Está integrado por el Presidente Municipal Auxiliary seis Consejeros Comunitarios nombrados democrática-mente en asamblea pública por la comunidad. Es el equi-valente del ayuntamiento, pero al nivel de la PresidenciaMunicipal Auxiliar. Los Consejeros Comunitarios son elequivalente de los regidores.

La figura de Comité Comunitario tiene su razón de sera partir de la tradición que conserva la población de par-ticipar en forma gratuita y colectiva en las tareas quebenefician a la comunidad. El Comité jerarquiza las de-mandas de la comunidad, de acuerdo con las limitantespresupuestales. El Comité Comunitario debe elaborar unestudio detallado de la comunidad, denominado “Perspec-tiva Integral de la Comunidad”, que sirve de base para laplaneación y programación de las obras y servicios comu-nitarios. Este estudio permite identificar problemas y ne-cesidades, así como plantear prioridades y alternativas desolución.

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Los Comités de Obra

Por cada obra que determina el Consejo Comunitario seforma un Comité de Obra que se encargará de su realiza-ción. Para que el Copladet apruebe el presupuesto de laobra es requisito que se constituya el Comité, el cual esel ejecutor directo de la obra. La vigencia del Comité seráel período que dure la ejecución de la obra. Al concluirla obra se disuelve el Comité.

El Comité de Obra se compone de un presidente, un se-cretario, un tesorero, dos vocales y un contralor social, queson electos democráticamente en asamblea de la comuni-dad. Además, participan personas de la comunidad quetienen habilidades y capacidades para los trabajos que re-quiere la ejecución de la obra.

El Comité de Obra se hace cargo del manejo de losrecursos, de la ejecución y del control de la obra. Al mis-mo tiempo, el Comité es la organización que fomenta laparticipación de la comunidad para avanzar en su desa-rrollo. Por la naturaleza participativa del Comité, la co-munidad busca optimizar los recursos y garantizar la ho-nestidad de su ejercicio.

Procedimientos del sistema de planeación

En el nivel de la Presidencia Municipal Auxiliar el Con-sejo Comunitario convoca a asamblea para que los miem-bros de la comunidad identifiquen y jerarquicen las obraso acciones de gobierno que más necesitan. Posteriormente,el Consejo Comunitario presenta sus propuestas al Con-sejo de Desarrollo Municipal para su evaluación.

Una vez autorizadas las obras, el Ayuntamiento infor-ma a la ciudadanía la relación de obras y acciones por me-

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dio de carteles colocados en los lugares más concurridos dela cabecera municipal, precisando el costo, la localización,las aportaciones de los gobiernos federal, estatal, muni-cipal, así como de la comunidad, el nombre del ejecutor, elnúmero de beneficiarios y la fecha de inicio y término.

El Comité de Obra informa en asamblea comunitariala cantidad de dinero y de material que recibe, asigna elnúmero de jornadas de trabajo que le corresponde apor-tar a cada beneficiario y establece el calendario de la obraque regirá su ejecución oportuna. El Comité es el ejecu-tor directo de la obra, al mismo tiempo que el adminis-trador de los recursos. Cada mes el Comité debe rendircuentas y comprobar los gastos ante el ayuntamiento, elcual, a su vez, rinde cuentas ante el Congreso del estado.

La distribución de los recursos presupuestales

La distribución de los recursos gubernamentales en el es-tado de Tlaxcala representa la mayor innovación presu-puestal en la administración pública de México, y de Amé-rica Latina, que acompaña y refuerza la mayor innovaciónpolítica, que es la instauración de las presidencias mu-nicipales comunitarias. El poder político se combina conel poder presupuestal y con el Sistema Estatal de Planea-ción para dar vigencia real al poder de la comunidad.

La organización del municipio en Presidencias Muni-cipales Auxiliares se convierte al mismo tiempo en el nue-vo sistema de planeación estatal y municipal y en la nuevaestructura de distribución de los recursos presupuesta-les. A cada responsabilidad corresponde un presupuesto.Lógicamente, en estados cuyos municipios no existen go-biernos comunales es prácticamente imposible estableceruna distribución descentralizada del presupuesto que lle-gue hasta el asentamiento humano natural.

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A propuesta del gobernador Alvarez Lima se dio unprimer paso: lograr que los recursos destinados al comba-te a la pobreza (Ramo 26 del presupuesto federal, que apartir de 1998 se denomina “Desarrollo social y produc-tivo en regiones de pobreza”) se distribuyeran de tal ma-nera que llegaran hasta la comunidad concreta y no sequedaran en la cabecera municipal.

Para ello, se estableció un mecanismo muy sencillo. Elmonto del los recursos del Ramo 26 se dividió entre el nú-mero de habitantes del estado y el resultado fue una cuo-ta igual por habitante (per cápita, aunque se procura queun 20% de la cuota se asigne según el grado de margina-ción de la comunidad). Es importante aclarar que la Se-cretaría de Desarrollo Social de la Federación (Sedesol)diseñó una fórmula menos sencilla para distribuir los re-cursos del Ramo 26 en función no solamente de la canti-dad de población de cada estado sino del grado de pobrezade la población. Es una fórmula que busca una mayor jus-ticia distributiva. Sin embargo, debido a la complejidadde la fórmula, los ciudadanos de los municipios, e inclu-so las autoridades municipales, tienen dificultad para sa-ber si los recursos que les asignó el gobierno del estadofue justa o no, y si el gobierno estatal los engañó o no. Lafórmula no permite una distribución “transparente” y cla-ra de los recursos. Siempre queda la duda. A nivel de lascomunidades que forman parte de los municipios la dudaes mayor, ya que no cuentan con técnicos que les ayudena descifrar la fórmula y a verificar que la cantidad queles asignó el gobierno municipal es justa o no.

Estas consideraciones motivaron al gobernador Álva-rez Lima y al Congreso del estado para simplificar la fór-mula de distribución de los recursos presupuestales delRamo 26, de manera que los recursos fueran divididosentre el número de habitantes del estado en su conjunto.

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“A tanto le toca por cabeza, es decir, por habitante”. Conuna simple operación de división aritmética los ayunta-mientos municipales y las presidencias municipales auxi-liares saben cuánto les corresponde de recursos. “Tantoshabitantes tengo, entonces multiplico el per cápita porla cantidad de habitantes. Si el resultado de esta operaciónaritmética coincide con los recursos que recibo, es justoel reparto; si no, puedo reclamar con evidencias ante elayuntamiento o ante el gobernador”.

La fórmula simplificada, que divide el monto total derecursos entre el número de habitantes, podría parecer“injusta”, pues no todos los municipios ni todas las comu-nidades que componen al municipio tienen el mismo gradode pobreza, o la misma proporción de población pobre. Sinembargo, tanto el Congreso del estado como los municipiosy las comunidades que componen al municipio prefirieronesa fórmula simplificada por su claridad y transparencia(dentro del contexto cultural existente). Lo importante, entodo caso, es que la comunidad tiene ya un gobierno pro-pio, electo por la comunidad, que funciona con base a lavoluntad y al consenso de los habitantes, para decidir quéacciones y qué obras se emprenderán para combatir la po-breza, es decir, para mejorar las condiciones de vida dela comunidad en su conjunto. De esta manera, la comple-ja “fórmula matemática” elaborada por la Secretaría deDesarrollo Social de la Federación pierde sentido ante la“fórmula política” de la comunidad concreta. La fórmulamatemática es resultado de la lógica fría e impersonal. Lafórmula política es el resultado de la deliberación entrelos miembros de la comunidad, de la correlación de fuer-zas, del consenso alcanzado y de la votación democrática.

Es importante señalar que el gobierno del estado publi-ca en el periódico oficial la cantidad de dinero del Ramo26 que recibe del gobierno federal, con el fin de que las

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autoridades, partidos políticos y ciudadanos en general,de todos los municipios conozcan ese dato y sepan, ha-ciendo la división aritmética de la cantidad total entreel número de habitantes, cuánto corresponde de ese di-nero a su municipio. A su vez, cada ayuntamiento está obli-gado por la ley a dar a conocer a su ciudadanía, median-te periódicos murales, el monto de recursos que recibe yel monto que corresponde a cada presidencia municipalauxiliar, de acuerdo con la cantidad de sus habitantes.La distribución de los recursos se realiza entonces con latransparencia y claridad que elimina inconformidades yconflictos.

Desde el punto de vista político, esta forma de distri-bución de los recursos rompe con el modelo centralista yautoritario. Antes, el gobernador decidía la reparticiónde los recursos según su criterio. Castigaba a los munici-pios gobernados por un presidente municipal que no erade su agrado y premiaba a los municipios cuya autoridadle era incondicional. La distribución del dinero se hacíageneralmente en secreto para no suscitar inconformidades.

Con la fórmula transparente de distribución per cápi-ta, es decir, por habitante, no hay manera de manipularlas cifras ni de premiar o castigar a los municipios segúnsean de la simpatía o antipatía del gobernador. Los mu-nicipios gobernados por la oposición tienen los mismosderechos que los municipios gobernados por el partidopolítico en el poder estatal. Esta fórmula lleva a la prác-tica la “normalidad democrática”, la democracia sujetaa normas simples, claras, transparentes, sin complicacióny, por lo tanto, sin problemas de interpretación. Obvia-mente, si alguien estuviese en desacuerdo con la fórmu-la se entraría en un debate político por una fórmula dis-tinta. Pero establecida la nueva fórmula se estaría, denuevo, en la normalidad democrática. En este sentido, el

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estado de Tlaxcala ha encontrado la manera de renovarla normalidad democrática acudiendo a consensos que seplasmen en fórmulas consensadas por todas las fuerzaspolíticas.

La distribución presupuestal del Ramo 26 fue un ex-perimento de laboratorio social que permitió al gobiernode Tlaxcala comprobar la eficacia política de ese modo dedistribución y de extender la misma fórmula a otros ra-mos presupuestales. Hoy en día, el Congreso estatal halegislado para que los recursos del nuevo Ramo 33 (apor-taciones federales para entidades federativas y munici-pios asignadas a educación básica, servicios de salud e in-fraestructura social), así como recursos de otros ramospresupuestales, sean distribuidos con una fórmula (percápita) semejante.

La descentralización efectiva del poder político y delpoder económico encuentran sus caminos si existe la vo-luntad de las autoridades y de las fuerzas políticas parahacerlo.

El gobernador Alvarez Lima afirmaba que su trabajose había simplificado al máximo. Se limitaba ahora a re-cibir los recursos presupuestales del gobierno federal, yla fórmula aritmética de distribución a los ayuntamien-tos y a las presidencias municipales auxiliares hacía elresto del trabajo de manera automática, pues todos losciudadanos habían aprendido a dividir el monto total derecursos entre el número de habitantes y a verificar, así,la democracia presupuestal.

El viejo concepto del gobernador que gastaba su tiem-po en calificar quién le era leal o desleal, y en esa medidapremiar o castigar a través de las asignaciones presupues-tales, feneció. Gobernar es ahora facilitar la distribución

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del poder presupuestal con fórmulas democráticas y au-tomáticas. Es la simplificación administrativa llevadahasta sus últimas consecuencias. Y es la simplificaciónde las decisiones políticas. El gobernador utiliza ahora suvalioso tiempo en imaginar otras fórmulas que conduzcana su estado a etapas superiores de desarrollo integral, y apersuadir y conducir a sus gobernados a lograrlo.

La forma como se distribuyen en Tlaxcala los recursospresupuestales para el combate a la pobreza (Ramo 26del presupuesto federal), para la creación de infraestruc-tura (Ramo 33) y para otras finalidades, siguen la lógicaque observamos en el caso del municipio de Huamantla.Y para que no haya duda de nadie, y todos sepan cuántoreciben, se hace del conocimiento público.

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CAPÍTULO IX

EL NUEVO GOBIERNO

El estado de Tlaxcala había sido tradicionalmente go-bernado por el Partido Revolucionario Institucional(PRI). Pero concurrieron circunstancias que cambia-

ron la correlación de fuerzas políticas y que permitieronque el proceso para elegir gobernador, diputados locales,ayuntamientos y presidencias municipales auxiliares, cul-minara con el triunfo, muy cerrado, del candidato a gober-nador apoyado por la coalición formada por cuatro par-tidos políticos: Partido de la Revolución Democrática (PRD),Partido del Trabajo (PT), Partido Verde Ecologista Mexi-cano (PVEM) y Partido Centro Democrático (PCD). Sin em-bargo, la mayoría del Congreso local, así como la mayoríade los ayuntamientos, la obtuvo el Partido RevolucionarioInstitucional. Existe hoy un interesante equilibrio diná-mico de poderes que amplía aún más la democracia en elestado de Tlaxcala.

El nuevo gobernador, Dr. Alfonso Sánchez Anaya, tomóposesión el 15 de enero de 1999. Su propuesta de PlanEstatal de Desarrollo 1999-2005: para discusión conla sociedad indica que la reforma municipal y el pro-ceso de fortalecimiento del poder comunitario, que se ini-ciaron en 1985, hace quince años, y que ya está arraiga-do en la sociedad tlaxcalteca, se profundizarán durantesu administración.

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Al respecto, la propuesta de Plan Estatal de Desarro-llo 1999-2005 señala lo siguiente:

Introducción:

“Rescatar el carácter del Estado como entidad que orien-te, promueva, regule y estimule el desarrollo económi-co y social de la entidad.” (p. 4)

“Gobierno basado en la participación comunitaria:El eje está sin duda en la participación social, comuni-taria, colectiva y también individual. Con la participa-ción decidida y crítica de todos los tlaxcaltecas, podremosencaminarnos hacia más y mejores metas en beneficiode nuestra comunidad (...) Este nuevo gobierno deberá,en primer lugar, fortalecer todas las formas de partici-pación y organización de la comunidad. Bajo esta pre-misa, podremos ser receptores de propuestas que coad-yuven en el desarrollo de la entidad, pero también de lascríticas de la comunidad a las acciones que no respondana las expectativas y compromisos planteados. Un gobier-no con esta característica asegura su vinculación conquien le da razón de existencia y legitimidad: su pueblo.”

“Fortalecimiento de los municipios y ayuntamien-tos: La primera instancia formal de organización denuestra comunidad tiene que ver con los municipios ysus ayuntamientos, incluyendo a las presidenciasauxiliares. Este es el primer espacio de participacióncomunitaria y desde ahí se puede construir cualquierproyecto para la entidad y no al revés. Fortalecer estasinstancias es otro de los preceptos con los cuales debe-mos caminar de inmediato. Un gobierno sólido es un go-bierno cuyas bases son fuertes y consistentes. El nuevogobierno de los tlaxcaltecas será sólido porque tendrágobiernos comunitarios muy fuertes.” (p. 9)

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“Gobierno basado en la democracia: Pero la solidezde estos gobiernos descansa no sólo en su nueva con-cepción del servicio a la comunidad y en el combate acualquier forma de corrupción, sino que surge de un cla-ro y profundo sentido democrático que implica recono-cer que la comunidad debe tener canales de expresiónque involucren a todas las manifestaciones de pensa-miento, por pequeñas que sean, bajo una sola condición:el respeto, la tolerancia y el bienestar comunitario.

“En el nuevo gobierno de esta nueva comunidad, tie-nen cabida todas las expresiones que pugnen por elmejoramiento de las condiciones de vida de la entidad.No importa su ideología, su raza, su creencia ni su filia-ción política. Lo único que interesa es su visión del fu-turo que nuestra entidad requiere y su disposición a serparte de esta gran travesía.”

“Promoción del desarrollo: El propósito central queperseguiremos todos los tlaxcaltecas y que convertimostambién en precepto es una: el desarrollo. Los adjetivosque desde el inicio incluiremos a este fin son los quenuestra comunidad nos ha expresado y que hacemosnuestros, por mandato y por convicción:

Incluyente: nadie que habite en el territorio tlaxcaltecaquedará al margen del desarrollo;

Sostenido: no habrá descanso para la consecución inin-terrumpida de los objetivos asociados a este precepto;

Sustentable: asegurará que las siguientes generacionesde tlaxcaltecas tengan al menos los mismos recursos delos que nosotros disponemos y asegurará la preserva-ción del equilibrio ecológico y de la sanidad ambiental;

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Regional: reconocerá la diversidad comunitaria de nues-tro estado y buscará las agrupaciones territoriales, ad-ministrativas o incluso geográficas que posibiliten lapresencia de beneficios para todo el estado.

Equilibrado: implantará todos los mecanismos que, a-segurando el desarrollo de las diferentes regiones, ga-rantice que ninguna de ellas se retrase del desarrollode las demás.

El cuidado de estas características por parte del nuevogobierno tlaxcalteca, conformará un esquema de desa-rrollo que devuelva a la entidad el nivel y los beneficiosque ha dejado de tener como consecuencia de gobiernosseparados de la comunidad, con fuerte presencia de ac-ciones corruptas y poco democráticas.”

“Justicia social: El nuevo gobierno emana del pue-blo, se nutre de él y por lo tanto le sirve. De ahí que lapromoción de la justicia social no sea otra cosa sino elreconocimiento de la base social y comunitaria del nue-vo gobierno tlaxcalteca.”

“Visión del nuevo gobierno y de la nueva Tlaxca-la: Un nuevo gobierno que se fundamente y promue-va a la vez la participación comunitaria en todos losniveles y en todos los órdenes de la vida comunitaria.Un nuevo gobierno que reconozca que la célula de or-ganización formal de él mismo está en los gobiernos delas localidades y los ayuntamientos y que, en conse-cuencia, trabaje incansablemente por fortalecer estasinstancias para con ello construir un gobierno estatalsólido.” (p. 11)

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Capítulo I: Alianza para un buen gobierno.El gobierno del estado y los municipios:

“Objetivo central en la relación entre el Ejecutivo Es-tatal y los ayuntamientos será el absoluto respeto almarco jurídico vigente, derivado del artículo 115 de laConstitución de nuestro país, que en muchos casos pa-reciera haberse obviado por los mandatarios estatalesen su excesivo afán centralista, que ha reducido la au-tonomía municipal a su mínima expresión.

“Esta relación viciada entre ambos niveles de gobier-no reduce el margen de actuación de los mandatariosmunicipales y ha provocado conflictos entre los habi-tantes de los municipios y sus autoridades, mismos quehan fraccionado nuestra geografía municipal.

“Ante ello, el Ejecutivo promoverá, dentro de un marcode absoluto respeto a la autonomía municipal, la me-jora de las relaciones entre los gobernantes y goberna-dos, buscando una mayor cohesión en las localidadesde la entidad, ya que la democracia entre los munici-pios no debe reducirse sólo a la conquista electoral sinoampliarse a la búsqueda de una articulación y sincro-nización permanente entre gobernantes y gobernados,que permita construir consensos para todos los secto-res sociales, dentro de un marco de respeto a los dere-chos humanos y al entorno ecológico de los municipios.

“La refundación democrática del Estado de Tlaxcalarequiere de manera irrenunciable del fortalecimientomunicipal. Las acciones para el logro de este lineamien-to son las siguientes:

“Asegurar que el Congreso del Estado disponga de re-cursos y mecanismos que le permitan vigilar y ayudar

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al desarrollo de sanas relaciones y administraciones mu-nicipales.

“Dar capacitación para la gestión municipal, comunita-ria y local, promoviendo el ejercicio de atribuciones paraparticipar claramente en la promoción del desarrollo.

“Incorporar a los gobiernos en los niveles comunitario,municipal y estatal, a las tareas de gestión del desa-rrollo regional y sectorial, de la auscultación de los pro-blemas y de la planeación integral de las tareas.

“Rescatar a la gestión municipal de su exclusivo papelde realizador de obras desvinculadas unas de otras, queresponden en lo particular a programas federales o es-tatales sin mayor consideración a las necesidades deldesarrollo integral del municipio, la microrregión o laregión.

“Promover la asociación municipal, a través de la con-creción de convenios intermunicipales para problemasespecíficos, la profesionalización de los servidores pú-blicos municipales, la realización de obras con impactosmultiplicadores y de acuerdo a una planeación integralde acciones de los planes rectores.

“Tlaxcala y su Gobierno le deben todo y se deben en-teramente a sus ciudadanos, los que crecientementedesarrollan conciencia y virtudes cívicas que requierende mayores y mejores espacios y modos de reconocimien-to y participación.

“Para ello se impulsará la reglamentación y el uso, se-gún el caso, del Referéndum, el Plebiscito, la IniciativaPopular, la Revocación de Mandato, el Cabildo Abierto,la Defensoría del Pueblo y la Afirmativa Ficta.

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“Para lograr lo anterior se requiere del concurso de to-da la ciudadanía, mediante mecanismos que permitanuna mayor y más adecuada representación ante el ór-gano de gobierno municipal.

“Para ampliar la participación y representación ciu-dadana en los cabildos, se someterán a la considera-ción de los sectores sociales de la entidad propuestasde modificación a los marcos legales, para que se per-mita la elección individual de los regidores de los ayun-tamientos, y que éstos sean en número proporcional ala cantidad de ciudadanos y secciones electorales quetenga cada municipio, para evitar inequidades comolas que se dan en la actualidad, lo anterior dentro deun marco de observancia al principio de representaciónproporcional señalado en el artículo 115 de nuestracarta magna.” (pp. 14-15)

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CAPÍTULO X

EL SIGUIENTE PASO: TRANSFORMAR LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA COMUNITARIA EN

ORGANIZACIÓN ECONÓMICA.

La sociedad de Tlaxcala ha forjado a lo largo de losúltimos quince años una nueva estructura estatalfundada en la organización política de las comuni-

dades, rurales y urbanas, que componen a cada municipio,es decir, cimentada en el “cuarto orden de Estado y de go-bierno”: las presidencias municipales auxiliares, cuya de-nominación más apropiada debería ser “presidencias mu-nicipales comunitarias”, ya que no sólo son auxiliaresdel gobierno municipal sino que han adquirido responsa-bilidades compartidas con el ayuntamiento, así como losayuntamientos comparten responsabilidades con el gobier-no estatal y con el gobierno federal, sobre la base de suautonomía relativa.

Al asumir el gobierno del estado, Alfonso Sánchez Ana-ya anunció que apoyará los Consejos de Desarrollo Comu-nitario, que serán las instancias de participación ciudada-na, y a través de los que se decidirá, de manera conjunta,los programas prioritarios de acuerdo con las demandasde la propia población. “Ahí es donde se vigilará tambiénla aplicación honesta y correcta de los recursos públicos”.

Las presidencias municipales auxiliares, antes “regidu-rías de pueblo”, y antes aún “agencias municipales”, yaestán arraigadas en la sociedad tlaxcalteca. La democra-

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cia, en su sentido original de poder del pueblo, poder de lacomunidad territorial concreta, tiene ya un fundamentoinstitucional legislado y reglamentado por el Congreso lo-cal y por cada ayuntamiento.

A su vez, cada presidencia municipal auxiliar se orga-niza internamente en comités que cumplen las funcionesque le asigna la asamblea de la comunidad. Los Consejosde Desarrollo Comunitario, que anuncia el gobernador Sán-chez Anaya, serían las instancias adecuadas para articu-lar las funciones de los comités, de manera que sus accio-nes no sean aisladas sino complementarias unas de otras,que se potencien unas a las otras, para generar efectos deconjunto (sinergia) que multipliquen el poder de cada ele-mento. Así como el comité potencia y multiplica la capa-cidad de cada familia y de cada individuo, el Consejo deDesarrollo Comunitario multiplicaría y potenciaría la ca-pacidad de cada comité.

* * *

La crisis del modelo industrial, ahora en su fase neo-liberal, ha extendido e intensificado la pobreza. Vivimosun largo proceso depresivo de la economía mundial desdehace tres décadas. Estudiosos del comportamiento econó-mico en el largo plazo han publicado recientemente algunoslibros donde constatan este proceso depresivo.

“La economía mundial va cada vez menos bien”, diceel francés Emmanuel Todd en su libro La ilusión eco-nómica: ensayo sobre el estancamiento de las sociedadesdesarrolladas (1998). “La tasa de crecimiento anualpromedio de los países de la OCDE cae de 5.2% en elperíodo 1961–1969, a 3.9% en 1970–1979, a 2.6% en1980–1989 y a 2.1% en 1990–1996. Todos los paísesdesarrollados son afectados, en un período donde el de-

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sarrollo de la informática y de la automatización deberíacompensar la desaceleración del crecimiento demográ-fico y permitir el mantenimiento de tasas de crecimien-to elevadas.”

El economista norteamericano Lester Thurow señala ensu libro El futuro del capitalismo (1996):

“En la década de los sesenta la economía mundial crecióa un ritmo del 5% anual. En los años setenta, el creci-miento disminuyó a un 3.6% anual. En los años ochen-ta hubo una desaceleración más hasta un 2.8% anualy en la primera mitad de la década de los noventa elmundo ha estado experimentando un ritmo de crecimien-to de apenas un 2% anual. En dos décadas el capitalis-mo perdió un 60% de su impulso.”

Además, los salarios reales han declinado durante esasdos décadas:

“En ninguna otra época, desde que se vienen recogien-do datos, los salarios reales medios de los varones nor-teamericanos cayeron durante un período de dos déca-das. Nunca antes una mayoría de trabajadores norte-americanos había soportado reducciones del salario realmientras el Producto Interno Bruto (PIB) real per cápitaestaba en ascenso (...) A fines de 1994 los salarios rea-les retrocedieron a lo que habían sido a fines de la dé-cada de los cincuenta. Medio siglo sin aumentos en elsalario real para el trabajador medio no supervisor.Esto nunca había sucedido antes en los Estados Uni-dos (...) Mientras el PIB real per cápita ha crecido en18 de los últimos 20 años, los salarios reales han de-clinado inexorablemente en 15 de esos mismos años”.

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En México la caída de los salarios reales ha sido mu-cho más dramática. De 1976, año en que los salarios míni-mos alcanzaron su valor real máximo, a 1997 han perdidomás de dos tercios de su valor real, y son hoy equivalentesa los salarios reales de 1954, cuando apenas comenzabael desarrollo moderno de México.

No sólo el salario se reduce cada vez más sino tambiénlos empleos.

“Entramos en una nueva fase de la historia mundial,en la que será necesario un número cada vez menor detrabajadores para producir los bienes y servicios reque-ridos por la población mundial (...) Las innovaciones tec-nológicas y las fuerzas del mercado nos están llevandoal borde de un mundo carente de trabajo para todos (...)El rápido camino hacia la automatización conduce ver-tiginosamente a la economía global a un futuro indus-trial sin trabajadores (...) En los Estados Unidos la pro-ductividad anual, que estaba creciendo ligeramente porencima del 1% anual a principios de los años 80, se haincrementado hasta el 3% como consecuencia de los nue-vos adelantos en la automatización gracias a las com-putadoras y a la reestructuración de los puestos de tra-bajo. Desde 1979 hasta 1992 la productividad se incre-mentó en un 35% en el sector secundario mientras quela masa laboral se redujo en un 15% (...) Un estudio dela International Metalworkers Federation en Ginebrapronostica que en los próximos treinta años tan sóloun 2% de la actual fuerza laboral será necesaria paraproducir todos los bienes necesarios para satisfacer lademanda total”

dice el también economista norteamericano Jeremy Rif-kin en su documentado libro El fin del trabajo (1996).

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Desde hace más de veinte años el sistema económicomundial ya no genera empleo sino desempleo y exclusiónmasiva de seres humanos del sistema económico.

“Hay algo peor que la explotación del hombre por elhombre: la ausencia de explotación... ¿cómo evitar laidea de que al volverse inexplotables, imposibles de ex-plotar, innecesarias para la explotación porque ésta seha vuelto inútil, las masas y cada uno dentro de ellaspueden echarse a temblar?”,

exclama la literata francesa Viviane Forrester en su dolo-roso libro El horror económico (1996), que describe elapocalipsis económico en el que vivimos y viviremos enel futuro próximo.

“De la explotación a la exclusión, de ésta a la elimina-ción e incluso a desastrosas explotaciones aún desco-nocidas”.

En lo que a la evolución de la economía mexicana se re-fiere, entre 1935 y 1980 el crecimiento económico fue a-proximadamente del 6.5 por ciento anual. Después de 1980el crecimiento ha sido prácticamente de cero, mientrasque la población crece casi al 2 por ciento anual. Llevamos18 años de disminución permanente y progresiva del pro-ducto por habitante. No se trata de una crisis “coyuntural”sino de una tendencia de largo plazo.

Estas cifras contradicen la imagen que la publicidaddifunde sobre una supuesta expansión del sistema econó-mico mundial de mercado. Por el contrario, el mercado seestá estrechando de manera acelerada. Si en las últimasdos décadas el dinamismo de la economía se ha reducido60%, el poder de compra de los salarios reales han dismi-nuido 50% y el desempleo ha aumentado, ello significa

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que, en relación al crecimiento de la población, le econo-mía y el mercado se están estrechando. La crisis asiáti-ca es el resultado de esta evolución, pero al mismo tiem-po acelerará el estrechamiento del mercado mundial yla desaceleración de la economía.

Pero además, el comportamiento del capital financiero(capital dinero) se divorcia cada vez más del capital pro-ductivo y entra en contradicción con él. Como lo señalael italiano Imperatore, G. en su ensayo “Banca y fondos:modelo Schumpeter” (1996) la creciente divergencia entrela lógica del mercado financiero y la lógica del mercadoreal se combina con el crecimiento sin desarrollo (decreci-miento del mercado con subdesarrollo social). Sobre unbillón de dólares de transacciones cambiarias diarias, pocomás de 5% representan intercambios de bienes y servicios.El resto es inversión especulativa, intercambios que tie-nen por objeto futures, options, swaps, de diversos tiposy especies. El mercado de derivados, nacido originalmen-te para cubrir riesgos de cambios o proteger riesgos comer-ciales, ha tenido una tasa de crecimiento entre 1993 y 1994de cerca del 45% y actualmente representa más de 16trillones de dólares, una cifra en gran medida superiora las reservas en divisas de los 25 países de la OCDE.

“En el mundo existe una circulación de papeles financie-ros equivalente a 225 trillones de dólares. Esa masa gigan-tesca de papeles que circula en el mundo equivale a 50veces el valor total del comercio mundial y a 10 veces el va-lor total del producto mundial bruto. Ese capital especu-lativo puede desestabilizar en cualquier momento la pre-caria estabilidad del sistema monetario internacional”,

comenta el exdirector del Instituto de Investigacioneseconómicas de la UNAM, Arturo Bonilla, en una entrevistaa El Financiero (1995).

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Como puede apreciarse por las cifras, nos encontra-mos en un proceso depresivo de largo plazo en la economíamundial. Ni el estatismo ni el neoliberalismo han podidomodificar esta tendencia histórica. Aún más, el neolibe-ralismo, con su política globalizadora, ha acelerado el pro-ceso de crisis, en la medida en que concentra más la ri-queza, aumenta el capital financiero no productivo sinoespeculativo, incrementa el desempleo y empobrece mása la mayoría de la población mundial. El modelo econó-mico mundial pareciera haber entrado en una espiral deagotamiento.

* * *

En estas condiciones, es necesario aprender a transfor-mar la organización política comunitaria en organiza-ción económica capaz de contrarrestar los efectos nega-tivos y empobrecedores del sistema industrial mundial,globalizador y neoliberal. Un ejemplo: la perfecta organi-zación comunitaria de las calles urbanas de Huamantlaes capaz de producir en unas cuantas horas, con el trabajovoluntario de los vecinos, kilómetros de maravillosos ta-petes elaborados con aserrín, polvos de colores y flores. Estamisma organización podría producir, además, muchos otrosbienes y servicios que elevaran el nivel y la calidad de vidade esos individuos, familias y comunidades que, por tra-dición sólo utilizan su organización para producir tapetesefímeros en las calles por donde pasará la procesión de lavirgen.

En otro libro, El cuarto orden de Estado y de gobierno:la comunidad, he planteado la tesis de que la pobreza esel resultado de la destrucción de los modos de produc-ción tradicionales por el modo de producción industrial,sin que el modo de producción industrial fuese capaz deincorporar a todas las personas y familias que perdieron

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su modo de producción (modo de vida) tradicional. Lospobres son pobres porque han experimentado la destruc-ción de su modo de producción anterior y no han podidoreconstruirlo o construir un nuevo modo de producción.Los pobres son los que carecen de modo de producción–dis-tribución–consumo. La pobreza no es la carencia de bienesy servicios sino la carencia de modos de producción–dis-tribución–consumo.

Los programas contra la pobreza fracasan porque bus-can simplemente suministrar bienes y servicios a los po-bres, pero no contribuyen a que los pobres construyansus modos de producción–distribución–consumo (modosde vida social) con los cuales puedan obtener los bienesy servicios para salir por ellos mismos de su pobreza. Losprogramas contra la pobreza suministran el pescado perono la caña de pescar.

Ante un sistema económico que excluye del mercadoa porciones cada vez más amplias de la sociedad, que nosólo no pueden vender los productos de su trabajo (por-que no son “competitivos” frente a la competencia mun-dial globalizada) sino tampoco su fuerza de trabajo (des-empleo), es necesario que el Estado ponga en prácticasistemas económicos alternativos que permitan incluira esa parte de la sociedad excluida del sistema predomi-nante. El sistema predominante obedece a la lógica dela economía mundial (“macro”). Los sistemas alternati-vos deberán obedecer a las diversas lógicas de las econo-mías locales, regionales y comunitarias (“micro”). Pero laeconomía, siendo política (economía política), implica unabase de poder. Si se quiere generar una economía localse necesita previamente generar un poder local. Dondeno hay poder local establecido de manera institucional,no existen las condiciones para establecer una economía(producción–distribución–consumo) local.

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Tlaxcala ya ha establecido y consolidado, de manerainstitucional, el poder local, “micro”, comunitario (el Es-tado al nivel de la comunidad concreta). Ahora sólo faltaconstruir, sobre esa base política “micro”, una economía“micro”, que obedezca a la lógica generada por ese poderlocal. Por ejemplo, si ni los productos del trabajo ni lafuerza de trabajo pueden entrar ya en el mercado mun-dializado, entonces la comunidad debe organizarse paraque esa fuerza de trabajo y los productos de esa fuerzade trabajo puedan realizarse en una economía local y nose queden paralizados porque fueron excluidos de la eco-nomía mundial. La noción de “empleo” (trabajar para otros)debe ser sustituida por la simple y originaria noción de“trabajo” (trabajar para sí mismo). El empleo se enfren-ta a los límites del mercado mundializado. En cambio, eltrabajo (la realización de la energía humana) no tiene máslímites que los que le pueda imponer la organización po-lítica de la comunidad, es decir, de sí mismo.

Hoy en día, en Tlaxcala, el buen gobierno no será el quesolamente logre aumentar el “empleo” (trabajo para otros)sino, fundamentalmente, el que logre aumentar el “tra-bajo para sí mismo”. Ello requerirá de una nueva nociónde gobierno y de gobernante.

Transformar la organización política en organizacióneconómica es el gran reto de la sociedad tlaxcalteca, dela sociedad mexicana y de las sociedades de países comoMéxico. ¿Cómo lograrlo? Experimentando. Tlaxcala es ellaboratorio de donde pueden surgir soluciones para lospaíses que sufren la exclusión creciente del modelo indus-trial neoliberal.

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El poder comunitario en Tlaxcala: las presidenciasmunicipales auxiliares, se terminó de imprimir en laciudad de México durante el mes de octubre de 1999. Laedición consta de 1000 ejemplares más sobrantes parareposición.

ISBN: 970 91922 3 X

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