Las reformas neoliberales en Amrica Latina: condiciones de posibilidad para su ingreso en la agenda pblica latinoamericana y su implementacin a fines del siglo

pasado Por Jonatan Gross

En el presente trabajo nos proponemos elucidar los diversos mecanismos de coercin

econmica y extraeconmica y de consenso que modificaron las relaciones sociales

de fuerza a nivel mundial y regional e instituyeron la hegemona (poltica e ideolgica)

del neoliberalismo, posibilitando el ingreso en la agenda pblica y la implementacin de

las reformas estructurales en Amrica Latina: la expansin del capital financiero

internacional, la presin econmica liderada por el FMI, el Banco Mundial y el GATT

(luego, la OMC); la expansin del capital transnacional en la periferia por medio de la

internacionalizacin de los procesos productivos; el auge del neoliberalismo

promovido por los think-tanks, ligados a los intereses corporativos en el campo

acadmico y su introduccin en la tecnocracia estatal; la actitud de la lite gobernante

de los pases latinoamericanos; y, la lgica discursiva sobre la que se sustenta la

hegemona neoliberal.

Tempranamente, en Chile y Argentina, ante lo que se considera una amenaza intolerable

de la clase trabajadora y los sectores populares, las clases dominantes se unifican bajo la

hegemona de las fracciones del capital no dependientes de la proteccin aduanera,

asumiendo al poder a travs de golpes de estado cvico-militares. Este nuevo bloque en

el poder se propone modificar violentamente las relaciones sociales de fuerza y

disciplinar a las clases subalternas, recurriendo al uso del aparato represivo del Estado

y, adems, a la accin del mercado propiciada por el cambio en las polticas econmicas

(polictics). Con mayor o menor velocidad y profundidad segn el pas, el resto Amrica

Latina ir adoptando integralmente, como Poltica (Policy), el programa de reformas

neoliberales enunciado en el Consenso de Washington1: apertura econmica,

desregulacin financiera y privatizacin de empresas pblicas, entre otras, debilitando

an ms la capacidad de resistencia de la clase trabajadora y la burguesa industrial

local, poniendo fin al proceso de industrializacin sustitutiva de importaciones y, con l,

al estado desarrollista latinoamericano.

1 Redactado por John Williamson, en 1989, el documento What Washington Means by Policy Reform inclua diez polticas comnmente aceptadas por el complejo econmico, poltico e intelectual con sede en Washington: disciplina presupuestaria, reordenamiento del gasto pblico, reforma impositiva, liberalizacin financiera, tipo de cambio competitivo, liberalizacin del comercio exterior, apertura a las inversiones extranjeras directas, privatizacin de empresas pblicas y desregulacin de los mercados.

De acuerdo a Arceo (2011), las transformaciones de la economa internacional juegan

en este proceso un papel importante. La lucha de los sectores dominantes

norteamericanos para preservar su hegemona mundial y la asignacin, con ese fin, de

un lugar central al capital financiero, han determinado los rasgos fundamentales de una

desregulacin financiera y de una liberalizacin de los movimientos internacionales de

capital que condicionan y limitan las polticas macroeconmicas de los estados, en

especial de los perifricos, pero refuerzan el rol central de los Estados Unidos en tanto

que centro financiero mundial y emisor de la moneda de reserva ms importante. En la

dcada de los setenta, la posibilidad de acceder al financiamiento externo permite

compensar el dficit que inevitablemente genera, en lo inmediato, la apertura

econmica. Y a comienzos de los aos ochenta, la crisis de la deuda inducida por la

elevacin de la tasa de inters decidida por Reserva Federal presidida por Volcker

coloca a los estados latinoamericanos en una situacin de particular debilidad frente a

las exigencias del FMI y el Banco Mundial de que abran sus economas y pasen, a fin

de poder afrontar los pagos de la deuda, a un modelo de crecimiento conducido por las

exportaciones. Los resultados son niveles de proteccin aduanera, en los pases

latinoamericanos, extremadamente bajos si se los compara con los vigentes en los pases

centrales durante su proceso de industrializacin y, a partir de la constitucin de la

OMC en 1995, la prohibicin de prcticamente todos los restantes instrumentos

utilizados hasta entonces para impulsar la industrializacin (preferencias para el capital

nacional, subsidios a las exportaciones, imposicin a la inversin extranjera de

exigencias de desempeo en cuanto al contenido nacional de la produccin, proporcin

de esta que es exportada, relacin entre importaciones y exportaciones, etc.).

Tambin hacia los aos setenta, la cada de la tasa de ganancia, la desaceleracin del

crecimiento econmico y el aumento de la capacidad ociosa en los pases del centro

estimula una intensa competencia e impulsa la relocalizacin del capital productivo en

la periferia, donde los salarios eran hasta diez veces ms reducidos que en el centro, a

fin de lograr una reduccin de los costos de produccin y elevar la rentabilidad de las

empresas en una escala difcilmente alcanzable mediante innovaciones productivas. La

paulatina internacionalizacin de los procesos productivos determina as un cambio

sustancial en la estrategia de expansin del capital transnacional. Su red de filiales, que

estaba en buena medida orientada hacia la produccin industrial para cada mercado

nacional bajo la proteccin de las barreras aduaneras, es reestructurada a fin de producir

para el mercado mundial o regional desde las localizaciones donde sus costos absolutos

son menores. Por lo tanto, se requiere remover los obstculos y condicionamientos a la

movilidad internacional del capital que imponan las barreras aduaneras y las polticas

de desarrollo de los pases latinoamericanos durante el rgimen de acumulacin basado

en la industrializacin por sustitucin de importaciones, lo que implica una poltica

econmica no ya orientada a la construccin de una estructura industrial compleja, sino

a facilitar y promover la instalacin del capital extranjero con vistas a la exportacin, a

crear condiciones de infraestructura y de costos necesarias para atraerlo y a asegurar la

estabilidad de los factores determinantes de su implantacin. Es decir, se lleva a cabo

una transformacin en el tipo de Estado y el rgimen de acumulacin predominante,

hasta mediados de los setenta, en la mayora de los pases de Amrica Latina e, incluso,

la remocin de parte de la normativa internacional aplicable al comercio.

Este nuevo marco institucional no solo impone la apertura de las economas, tiende

tambin a asegurar que la especializacin de los pases perifricos responda a sus

ventajas comparativas estticas y que, una vez producido el shock desregulador, la

divisin internacional del trabajo evolucione paulatinamente en funcin de los cambios

en la dotacin relativa de factores de los pases. Sin embargo, los pases de la regin se

encontraban en una situacin incompatible con la abrupta apertura econmica que se les

reclamaba, a menos que asumieran, como veremos, un muy elevado costo en trminos

econmicos y sociales. An los pases ms grandes de la regin, que contaban con una

estructura industrial relativamente compleja y con un nivel de productividad que no se

hallaba demasiado alejado, a comienzos de los aos setenta, de algunos pases europeos,

no podan competir, en razn de sus mayores salarios, con los productos exportados por

el Sudeste Asitico. A su vez, en las producciones ms intensivas en trabajo calificado y

capital los costos reales eran, la mayora de las veces, ms altos que en el centro, dado

que las plantas haban sido diseadas por las empresas multinacionales para atender el

mercado interno y, frecuentemente contaban con tecnologas ya obsoletas.

En los ochenta, la asuncin de la deuda privada por el Estado desequilibra las cuentas

fiscales y estimula la inflacin. El apoyo de los organismos internacionales se hace

indispensable para mantener el pago de los servicios de la deuda en una situacin donde

el gran capital considera esencial para su proceso de acumulacin el libre acceso al

mercado financiero internacional, en rpida expansin, se opone a la posibilidad de

incurrir en un incumplimiento de la deuda y exige una renegociacin sustancial en los

trminos de la misma. Esto determina la paulatina aceptacin de la apertura y la

desregulacin exigidas por los organismos internacionales, lo cual deprime el nivel de

actividad econmica y eleva el desempleo, debilitando la capacidad de resistencia de la

clase trabajadora2 y de la burguesa industrial local dependiente de la proteccin

aduanera, que es acusada entonces de prebendara. Por su parte, las empresas pblicas

pasan a ser consideradas, en muchos casos, meros activos relevantes para, a travs de su

venta pagar la deuda y ampliar el campo de inversin del capital financiero

transnacional y de las fracciones del capital local ansiosas de resguardarse, en la medida

de lo posible, de la creciente competencia internacional. El resultado de este proceso es

una reconfiguracin del bloque de clases dominante. El capital financiero transnacional

asume la hegemona en alianza con los capitales nacionales y extranjeros ligados al

mercado externo, y con aquellos que logran subsistir en una situacin prxima al libre

comercio. Consecuentemente, el eje dinamizador de la economa deja de ser la

incorporacin de nuevas actividades tendientes a completar la estructura industrial

trunca. La expansin pasa a sustentarse en el crecimiento de las exportaciones basadas

en los recursos naturales o la maquila, segn las regiones, en la produccin de productos

y servicios ligados al consumo de los sectores de altos ingresos, y en la difusin en los

sectores populares, pese a la disminucin o el estancamiento de sus ingresos, de las

pautas de consumo del centro.

Retomando lo dicho ms arriba, la implantacin de las reformas neoliberal cuenta, como

condicin necesaria de posibilidad, con la accin de mecanismos de coercin

extraeconmica la represin impuesta por las dictaduras latinoamericanas y

econmica la crisis de la deuda y la hiperinflacin que modifica violentamente las

relaciones sociales de fuerza. Debemos considerar ahora otras variables, polticas e

ideolgicas, que posibilitaron la articulacin del consenso en torno a la adopcin del

neoliberalismo en Amrica Latina.

Siguiendo a Torre (1998), a pesar de las experiencias tempranas de liberalizacin

econmica encabezadas por las dictaduras del Cono Sur a mitad de los aos setenta, el

giro hacia las nuevas reformas estructurales se produce para la regin en su conjunto

bajo el impacto de la crisis de la deuda externa. La elevacin de las tasas de inters

2 El desempleo, por medio del crecimiento del ejrcito industrial de reservar, y la flexibilizacin de los modos de contratacin y gestin de la fuerza de trabajo conducen a la fragmentacin de la clase trabajadora que, sumado a la cooptacin de la dirigencia sindical, dificulta su articulacin poltica y sindical.

internacionales produjo que los pases de la regin se vieran forzados a la suspensin,

de hecho, de los pagos de la deuda externa y el abrupto cese de los flujos financieros

provenientes del exterior. Esto desestabiliza a las economa nacionales y estimula la

puja redistributiva, desatando altas tasas de inflacin. Otro problema acuciante es el

elevado dficit fiscal.

Ahora bien, si durante las ltimas dcadas del siglo pasado toda la regin converge

alrededor de polticas de ajuste fiscal, privatizacin de empresas pblicas, liberalizacin

financiera y desregulacin econmica, la velocidad y la profundidad de la reforma

estructural neoliberal en cada pas no fue uniforme. Es decir, aunque los cambios en el

contexto internacional condicionaron fuertemente las alternativas de desarrollo de los

pases latinoamericanos, no han dictado, empero, las respuestas concretas que stos

fueron dando a los desafos impuestos por la crisis. Para dar cuenta de esta diversidad

en las respuestas ensayadas por cada pas hay que complementar el anlisis

introduciendo factores contextuales internos de ndole poltica, en relacin a la

influencia que ejercen las ideas, las fuerzas socio-polticas y las instituciones en la

decisin e implementacin de las polticas pblicas para responder a la crisis. En este

sentido, las lites gubernamentales ocupan una posicin crtica en la conflictiva

interaccin puesta en marcha por la crisis de la deuda externa entre mbito internacional

y el mbito nacional, ya que son ellas las que reciben directamente las presiones de los

pases acreedores, los bancos extranjeros, los organismos multilaterales de crdito;

tambin es sobre ellas que recaen las consecuencias de los conflictos distributivos

que se manifiestan, como mencionamos, en el rpido aumento de los ndices de

precios y polticos internos provocados por los efectos de la crisis externa. Estas

presiones son filtradas por las orientaciones ideolgicas y las pretensiones polticas de

los propios gobernantes. A su vez, las reglas polticas, las capacidades burocrticas y

tcnicas del aparato estatal, las caractersticas de los alineamientos sociopolticos, las

tradiciones heredadas y las circunstancias histricas, las negociaciones con los

organismos financieros y los acreedores externos restringen an ms sus decisiones de

gobierno. Al actuar en un espacio poltico restringido, el liderazgo de las lites

gubernamentales debe proponer alternativas ante la crisis que sean econmica y, a la

vez, polticamente viables. Es decir, debe contar con el apoyo de los grupos econmicos

locales y, adems, de sus bases electorales, a los fines de evitar turbulencias

institucionales.

En este sentido, el ingreso de las reformas estructurales en la agenda pblica puede ser

entendido como un proceso de aprendizaje negativo: sucesivos fracasos en resolver la

crisis de la deuda externa y la galopante inflacin mediante polticas parciales y de corto

plazo, condujo a las lites gubernamentales a optar por soluciones ms amplias e

integrales. Se dan las condiciones propicias para que fenmenos de la realidad social y

econmica sean articulados desde nuevas perspectivas conceptuales en busca de salidas

a la emergencia3. La alternativa finalmente triunfante es aquella cuyos adherentes tienen

el poder suficiente como para transformar sus preferencias en cuestiones de poltica

pblica.

Durante esta puja de interpretaciones acerca de los desequilibrios econmicos, no

solamente se debilit la creencia en que era posible dominar la emergencia econmica

con ajustes de corto plazo. Tambin se fue erosionando la confianza en los instrumentos

de intervencin estatal en los mercados y de proteccin industrial dado que, en su propia

dinmica, tendan a prolongar los desequilibrios econmicos. Esto dio lugar a las tesis

neoliberales, las cuales postulan que las presiones inflacionarias se deben al

comportamiento de las instituciones econmicas caractersticas del patrn de

acumulacin basado en la industrializacin por sustitucin de importaciones promovido

por el estado desarrollista latinoamericano4.

De acuerdo a Torre, la decisin en favor de las reformas neoliberal por parte de los

gobiernos latinoamericanos descansa en: la promesa de una salida a la crisis ante el

resquebrajamiento de las directrices bajo las cuales los pases de la regin avanzaron en

su desarrollo desde la segunda posguerra; la posibilidad de obtener el refinanciamiento

de la deuda externa y el respaldo de los acreedores internacionales y los grandes grupos

econmicos locales; y, adicionalmente, despeja el camino hacia el ajuste estructural,

racionalizando las decisiones de poltica impuestos por la propia emergencia

econmica. As, el desmantelamiento de las funciones tradicionales de promocin

3 Tal como lo ha expresado Gramsci, las crisis econmicas no producen por s mismas acontecimientos fundamentales, sino que slo pueden crear un terreno ms favorable a la difusin de ciertas maneras de pensar, plantear y de resolver las cuestiones que hacen a todo el desarrollo ulterior de la vida estatal (Gramsci, 1969). 4 Por ejemplo, segn Llach, 1989 fue el ao de gestacin o explosin de las hiperinflaciones de la Argentina, Brasil y Per. Fenmenos ciertamente novedeosos porque, con el nico anticipo de Bolivia en 1985, fueron las primeras hiperinflaciones de paz de que se tenga memoria. Ellas no fueron, como en Europa y Asia, el producto de guerras civiles o internacionales, sino las manifestaciones extremas de la crisis Terminal del sistema estatista latinoamericano gestado a partir de 1930 y la Segunda Guerra Mundial (Lach, 1997).

econmica y de regulacin estatal pudo ser defendido como un esfuerzo por economizar

las debilitadas capacidades fiscales y administrativas del sector pblico.

Tambin es preciso considerar el surgimiento de una nueva lite de intelectuales,

especialmente economistas, que se ha encargado de promover, aplicar y legitimar la

polticas neoliberales.

La legitimacin del discurso econmico neoliberal se realiz gracias al trabajo

intelectual, consciente y organizado, de un reducido grupo de tecncratas extranjeros

o locales formados en el exterior que profesa una supuesta independencia y

neutralidad polticas pero que, en definitiva, apoy abiertamente intereses

corporativos: los think- tanks.

Las recurrentes crisis latinoamericanas posibilitaron la emergencia de tales equipos

econmicos, llegando a posicionarlos como los actores privilegiados y ms poderosos

dentro de los gabinetes ministeriales. As, secundados por el extraordinario poder

presidencial y concientes de las presiones internacionales para proceder con la

reestructuracin de las economas, estos equipos tecnocrticos lograron constituir una

hegemona poltica y simblica al interior de las instituciones gubernamentales que

llev a los gobiernos latinoamericanos a optar por las reformas neoliberales.

Podemos complementar el anlisis recurriendo a un marco terico y metodolgico

basado en la teora postmarxista de la hegemona elaborada por Laclau y a algunos

aportes complementarios del psicoanlisis lacaniano y la teora crtica de la ideologa de

iek. An a riesgo de parecer esquemticos, podemos apuntar que el discurso

neoliberal logra articular a una pluralidad de demandas sociales equivalenciales tales

como: el orden social, la estabilidad econmica; el acceso al goce hedonista de los

hbitus de consumo popular entre los sectores medios y medios-bajos; los beneficios

extraordinarios a partir de la especulacin financiera entre los grandes grupos

econmicos; la cooptacin de los sindicatos, en el caso argentino, a travs de su

participacin accionaria en las privatizaciones de las empresas pblicas y las obras

sociales; la reinsercin en el mercado mundial de capitales tras la renegociacin y el

pago de la deuda externa, marcando una equivalencia con los pases desarrollados; y, la

aplicacin de polticas sociales focalizadas hacia los sectores ms vulnerables. Y, a su

vez, seala la diferencia, la "frontera de exclusin" en relacin a un pasado de caos

social, de inestabilidad econmica, de subdesarrollo, al que asocia al discurso

desarrollista/populista latinoamericano. Consideremos, por tanto, que el discurso

neoliberal como la superacin del caos social conlleva la (re)composicin de la

autoridad pblica que, en muchos casos, se corporiza en el propio lder carismtico5,

dando origen as a un estilo de gobierno neopopulista.

Bibliografa

ARCEO, E. (2011): El largo camino a la crisis. Centro, periferia y transformaciones de la economa mundial. Buenos Aires, CCC/Cara o Ceca.

BONNET, A. (2007): La Hegemona Menemista: El Neoconservadurismo en Argentina, 1989-2001. Buenos Aires, Prometeo Libros Editorial.

FAIR, H. (2011): Dislocacin, crisis y reformulacin de la hegemona menemista: De la crisis del Tequila, a las demandas sociales de un orden conservador. Trab. soc.

[online], n.17, pp. 175-200.

GRAMSCI, A. (1997): Notas sobre Maquiavelo, sobre la poltica y sobre el Estado moderno, Buenos Aires, Nueva Visin.

LLACH, J. (1997): Otro siglo, otra Argentina, Buenos aires, Editorial Ariel. TORRE, J. (1998): Las dimensiones polticas e institucionales de las reformas estructurales en Amrica Latina. Buenos Aires, Paids.

5 El nombre del lder, y por extensin su tosca persona, es el significante vaco que cristaliza el proceso de articulacin de la cadena equivalencial.