Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo: el caso de México

Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo el caso de Meacutexico

Mariacutea Amparo Casar

El equilibrio de poderes especiacuteficamente el equilibrio en las relaciones que se establecen entre el poder ejecutivo y el legislativo tiene

un efecto muy importante en la estabilidad de la democracia asiacute como en el desempentildeo del sistema presidencial En el caso de Meacutexico mdashpaiacutes que recientemente ingresoacute a un ambiente de pluralidad poliacuteticamdash el anaacutelisis de las relaciones entre los poderes del gobierno y del equilibrio de dichas relaciones puede tener ademaacutes una enorme importancia para el disentildeo de algunos de los aspectos de la reforma del Estado

Analizar las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en Meacutexico plantea ciertas dificultades que no se encuentran en el caso de otros paiacuteses En primer lugar tradicionalmente ha existido una amplia brecha entre las facultades formales e informales del jefe del poder ejecutivo Por el prolongado predominio del partido oficial (el Partido Revolucionario Institucional PRl) los presidentes de Meacutexico han sido mucho maacutes poderosos de lo que se deduciriacutea mediante el anaacutelisis de sus prerrogativas constitucionales En este capiacutetulo se demuestra que las facultades informales extraordinarias del presidente de Meacutexico cuentan con raiacuteces institucionales pues se derivan de los sistemas de partidos y electoral y de los incentivos que dichos sistemas han creado

La autora es investigadora de la Divisioacuten de Estudios Poliacuteticos del Centro de Investiga- cioacuten y Docencia Econoacutemicas Este artiacuteculo fue preparado para la conferencia Legislatures in Latiacuten America Comparaiive Perspeclices Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) Meacutexico 6 al 8 de febrero de 1998 Quisiera agradecer a Cecilia Martiacutenez Gallardo por el trabajo de investigacioacuten que llevoacute a cabo para este artiacuteculo Traduccioacuten de un artiacuteculo ineacutedito de Mario A Zamudio Vega Este artiacuteculo fue recibido en versioacuten final en agosto de 1998

Poliacutetica y Gobierno vol VI nuacutem 1 primer semestre de 1999 pp 83-128 83

Mariacuten Amparo Casar

y no del abuso de poder o de la usurpacioacuten de facultades por parte de la presidencia

Una segunda dificultad la plantea el hecho de que el sistema poliacutetico mexicano no ha concluido su ya prolongada transicioacuten La mayoriacutea de los analistas da como fecha de liberalizacioacuten del sistema poliacutetico mexicano el antildeo 1978 cuando se promulgoacute la primera reforma electoral a fondo desde los antildeos 1963 y 1964 no obstante no fue hasta 1988 cuando la Caacutemara de Diputados experimentoacute el primer cambie profundo en su composicioacuten un cambio que privoacute al partido del presidente de la mayoriacutea de dos tercios necesaria para modificar la Consti- tucioacuten Casi diez antildeos despueacutes y luego de 68 antildeos de existencia de un sistema de partido hegemoacutenico las elecciones de 1997 de diputados al Congreso dieron como resultado un sistema mucho maacutes plural en virtud del cual el control de la Caacutemara de Diputados es compartido ahora por los tres principales partidos (el Partido Revolucionario Institucional PRI 478 el Partido Accioacuten Nacional PAN 252 y el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica PRD 252) El cambio ocurrido permite por lo menos como condicioacuten previa que se altere el equilibrio de poder entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno El hecho de que el partido del presidente perdiera la mayoriacutea en el Congreso significa tambieacuten que las facultades formales comenzaraacuten a desempentildear un papel maacutes importante en las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo

Los interrogantes pertinentes para el anaacutelisis de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo no han cambiado en 1997 pero definitivamente las respuestas siacute cambiaron Si bien es cierto que podemos ofrecer algunas explicaciones maacutes o menos claras de los factores que determinaron esas relaciones y de por queacute operaron en favor del poder ejecutivo durante el periodo de predominio del PRI debemos ser mucho maacutes cautos en lo que respecta al periodo en que el Congreso comenzoacute a dar cabida a un nuacutemero significativo de representantes de otros partidos Con base en las experiencias de otros paiacuteses en los cambios recientes experimentados por el sistema poliacutetico mexicano y en el comportamiento de los diferentes partidos en la Caacutemara de Diputados durante las pasadas legislaturas en este trabajo sugiero los rumbos posibles que pueden tomar estas nuevas relaciones

De acuerdo con las obras de Shugart y Carey (1992) y de Mainwa- ring y Shugart (1997) son tres los tipos de poder que definen el equilibrio entre las diferentes ramas de gobierno

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Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo

bull Poderes legislativos del ejecutivo bull Poderes ejecutivos de la legislatura bull Poderes partidistas del ejecutivo

En la siguiente seccioacuten explicareacute la manera en que las facultades formales mdashla autoridad legislativa del presidente y los poderes ejecutivos del Congresomdash han cambiado a traveacutes de los antildeos Por lo general estos cambios han fortalecido la autoridad formal del Congreso Sin embargo en este artiacuteculo se argumenta que las mayores transformaciones han provenido de la modificacioacuten de la estructura de oportunidad poliacutetica y de la nueva composicioacuten del Congreso lo cual ha dado como resultado una disminucioacuten del poder presidencial sobre su partido y un comportamiento marcadamente diferente del Congreso A diferencia de su papel tradicional como aquiescente estampador de vistos bue- nos el Congreso posterior a 1997 ha detenido y modificado ya varias iniciativas importantes del poder ejecutivo relacionadas con legislacioacuten sobre seguridad social medidas fiscales y los acuerdos de paz en Chiapas

Asiacute comienzo la seccioacuten que sigue con un examen general de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo antes de la apertura del sistema examen que se basa en un anaacutelisis de los tres tipos de poder antes identificados Maacutes adelante analizo el periodo de transicioacuten enfocaacutendome en las causas que estaacuten alterando el dominio tradicional del ejecutivo sobre el comportamiento de los miembros del Congreso En las conclusiones hago hincapieacute una vez maacutes en la disminucioacuten de los poderes informales del presidente como consecuencia de la nueva estructura de oportunidad poliacutetica

1 El Congreso y el poder ejecutivo durante el periodo de hegemoniacutea del PRI una relacioacuten desequilibrada

Son pocos los estudios profundos que ofrecen un anaacutelisis empiacuterico concluyeme sobre las actividades del Congreso y el comportamiento de loe legisladores sin embargo el cuadro que surge del anaacutelisis de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en el pasado es de un dominio absoluto del ejecutivo (veacutease al respecto la seccioacuten 3) sobre un Congreso que no ha estado a la altura de las facultades que le otorga la Constitucioacuten Un Congreso cuyo desempentildeo en lo que concierne a su

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autoridad para legislar y supervisar ha sido maacutes bien pobre La explicacioacuten de este hecho como lo mostrareacute maacutes adelante no reside en una distribucioacuten constitucional desequilibrada de autoridad entre los das poderes de gobierno sino antes bien en otras caracteriacutesticas del sistema poliacutetico que han incrementado significativamente el alcance del poder presidencial

11 El Congreso y la Constitucioacuten

Un breve examen de las facultades del Congreso nos mostraraacute raacutepidamente que el mandato constitucional del poder legislativo establece el origen y la supervivencia independientes del Congreso lo faculta para desempentildear las dos funciones fundamentales para las que fue creado y le otorga los medios para hacerlo

En primer lugar el presidente no puede disolver la legislatura ni obligarla a actuar en un sentido u otro El origen y la supervivencia independientes del Congreso estaacuten garantizados por la Constitucioacuten En segundo lugar la facultad para legislar es lo suficientemente amplia y de las tres ramas de gobierno el poder legislativo es el que cuenta con el mayor nuacutemero de prerrogativas en las esferas econoacutemica poliacutetico-administrativa judicial y social (veacutease el apeacutendice 1) En tercer lugar las facultades para controlar al ejecutivo parecen ser suficientes y adecuadas para hacer efectiva la divisioacuten de poderes y cumplir con el propoacutesito de contrabalancearlo

La Constitucioacuten mexicana es famosa por los cientos de reformas que se le han hecho a lo largo de sus 80 antildeos de vida con todo es importante hacer notar que los artiacuteculos constitucionales que se refieren a las facultades del Congreso (artiacuteculo 73) o a las de una de sus caacutemaras (artiacuteculos 74 y 76) son los que han sufrido maacutes modificaciones mdashde las 300 reformas hechas hasta 1997 maacutes de 50 corresponden a esos tres artiacuteculosmdash y que aunque ha habido casos en los que las

Los artiacuteculos 41 y 50 a 61 regulan la constitucioacuten y composicioacuten del Congreso De acuerdo con las caracteriacutesticas fundamentales de los regiacutemenes presidenciales se establece una separacioacuten maacutexima en lo concerniente a su origen y supervivencia asimismo se fijan los periodos de la legislatura y no los hacen depender de la confianza del poder ejecutivo A los artiacuteculos constitucionales mencionados debemos antildeadir sin duda alguna la ley electoral que reglamenta de manera muy detallada los procedimientos de la competencia electoral y la distribucioacuten de los escantildeos No debe subestimarse la importancia de las leyes electorales y de las que regulan la competencia electoral pues mediante ellas puede alterarse profundamente la divisioacuten de poderes establecida por la Constitucioacuten


iacuteformas han disminuido las facultades del Congreso respecto al poder jecutivo la mayoriacutea de ellas las han incrementado2

Ahora bien a pesar de todas sus facultades el Congreso se en- jentra limitado en su accionar ante el ejecutivo Su capacidad para dar un ambo especiacutefico a la poliacutetica mediante la legislacioacuten y para vigilar la plicacioacuten de las poliacuteticas y los actos regulatoriacuteos del poder ejecutivo se e restringida a causa de que la presidencia tambieacuten estaacute constitucional- lente dotada con extensas facultades legislativas poder de veto facul- id para presentar iniciativas de ley y autoridad para elaborar reglamen- is y promulgar decretos Todas esas facultades colocan a Meacutexico entre JS paiacuteses que se considera que cuentan con regiacutemenes presidenciales aertes pero de ninguna manera hacen de eacutel un caso extraordinario En esumen por la amplia gama de facultades legislativas y no legislativas ue la Constitucioacuten otorga al Congreso no parece acertado concluir que onstitucionalmente el Congreso mexicano esteacute limitado o cuente con IOCOS medios para actuar como un poder autoacutenomo

2 De coacutemo funcionaba el Congreso en el periodo claacutesico leiacute sistema poliacutetico mexicano

i pesar de sus facultades constitucionales el Congreso del Meacutexico losrevolucionario aparece como una institucioacuten deacutebil y subordinada

~ Orozca Henriacutequez (1988 pp 27-39 y 50-110) ofrece una explicacioacuten detallada de la volucioacuten do las facultades del Congreso mexicano y del poder ejecutivo Las reformas que han ncrementado las facultades del poder ejecutivo corresponden sobre todo a los primeros 20 antildeos despueacutes de la promulgacioacuten de la Constitucioacuten Entre las reformas destinadas a fortalecer el nider ejecutivo destacan las siguientes autorizacioacuten para la reeleccioacuten del presidente (reformas le 1927 y 1928 pero abrogadas en 1933) extensioacuten del periodo presidencial a seis antildeos urtaIecimiento del sistema administrativo bajo el control del poder ejecutivo y facultades Apresamente delegadas conforme al paacuterrafo segundo del artiacuteculo 131 No obstante el poder ogislativo ha incrementado sus facultades maacutes que el ejecutivo No contamos con espacio uficiente para ofrecer una explicacioacuten detallada del aumento de facultades del Congreso pero as siguientes pueden servir como ejemplos derecho de la Comisioacuten Permanente para convocar il Congreso a periodos extraordinarios extensioacuten del periodo de servicio de los legisladores de los a tres antildeos facultad para hacer comparecer ante el Congreso a los secretarios de Estado asiacute orno a los directores y gerentes de las empresas estatales cierto nuacutemero de controles en uestiones administrativas y econoacutemicas el establecimiento de dos periodos legislativos en lugar re uno y algo muy importante vanas reformas electorales Maacutes recientemente se otorgoacute la uitonomia al Banco de Meacutexico y al Instituto Federal Electoral sustrayendo a esas dos institu- iones del control directo del poder ejecutivo Tambieacuten es necesario mencionar que a principios le 1997 el puesto de regente de la ciudad de Meacutexico cuyo nombramiento era una importante acuitad reservada al jefe del poder ejecutivo se convirtioacute en un puesto de eleccioacuten popular

Esto no significa de ninguna manera que a rama legislativa del gobierno no pueda o lo deba fortalecerse mediante reformas constitucionales

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su debilidad y subordinacioacuten se hacen patentes en las esferas donde se esperariacutea la accioacuten legislativa En Meacutexico la funcioacuten legislativa del Congreso ha sido muy limitada No se trata soacutelo de que los legisladores raramente hayan sido los que dan origen a iniciativas de ley sino que tampoco desempentildean la funcioacuten de detener o modificar sustancialmente los proyectos de ley enviados por el ejecutivo Los pocos estudios acerca de la conducta del Congreso respecto a las iniciativas del ejecutivo presentan todos ellos evidencia de la debilidad del Congreso En un estudio Gonzaacutelez Casanova (1965) encontroacute que en 1935 1937 y 1941 todas las iniciativas de ley (100) enviadas por el ejecutivo al Congreso fueron aprobadas por unanimidad y que durante el periodo que va de 1943 a 1961 el promedio de iniciativas de ley del ejecutivo aprobadas por unanimidad fue de 77 mientras que el promedio de las que tuvieron alguna oposicioacuten nunca fue mayor de 5 En otro estudio Goodspeed (1955) registra algunas iniciativas de ley importantes que fueron obstruidas en los primeros antildeos despueacutes de la revolucioacuten (1917-1934) y aunque acepta que en esos antildeos hubo un Congreso maacutes combativo tambieacuten llega a la conclusioacuten de que desempentildeaba una funcioacuten subordinada respecto del hombre fuerte o el presidente En lo concerniente al presupuesto una esfera en la que la Caacutemara de Diputados tiene la uacuteltima palabra Wilkie (1967) llegoacute a las siguientes conclusiones

[] de 1918 a 1928 soacutelo hubo un cambio al presupuesto sometido por el presidente y aprobado por la caacutemara y equivalioacute uacutenicamente al 1 [ En general] el presidente podiacutea ignorar a la Caacutemara de Diputados y decretar su propio presupuesto en caso de una urgencia como lo hizo en 1919 1920 1921 1922 y 1924 [] la deacutecada de 1930 fue testigo de las uacuteltimas modificaciones de importancia que el Congreso hizo al presupuesto en Meacutexico En 1932 y 1937 la iniciativa de ley del presidente fue modificada en un 1 y en 1934 la revisioacuten correspondioacute al 6 [ despueacutes] de 1939 a 1953 se hicieron modificaciones equivalentes a entre el 01 y el 02 [] el Congreso abandonoacute su funcioacuten como vigilante del gasto puacuteblico desde 1954 salvo por un momento de osadiacutea en 1960 cuando aumentoacute las proyecciones en el 01 [p 17]

Si bien es cierto que la existencia de un Congreso que apoya permanentemente todas o la mayoriacutea de las iniciativas de ley del ejecutivo no es prueba suficiente de impotencia c subordinacioacuten resulta sorprendente no obstante que periodo tras periodo durante maacutes de cuarenta antildeos el Congreso soacutelo haya rechazado o modificado sustancialmente un nuacutemero miacutenimo de iniciativas de ley presidenciales


Y antildeade que la flexibilidad del presidente para alterar los fondos federales es ilimitada debido a la existencia de un Congreso permanentemente doacutecil (Wilkie 1967 p 19)

Asiacute la idea general es que tradicionalmente las iniciativas de ley del ejecutivo han sido aprobadas bien sin modificaciones bien con modificaciones menores que pudieron haber sido consideradas necesarias para tomar en cuenta los intereses de ciertos sectores (dentro de la misma familia revolucionaria) que inicialmente no habiacutean sido tomados en consideracioacuten

La vigilancia de las facultades presidenciales por parte del Con- greso tampoco ha sido una praacutectica Como antes se dijo al poder legislativo se le otorgaron facultades especiacuteficas y directas para vigilar los actos del poder ejecutivo Tal autoridad abarca aacutereas que van desde la confirmacioacuten de nombramientos hasta la facultad para acusar al jefe del ejecutivo por traicioacuten a la patria y ofensas graves en contra del orden comuacuten no obstante la historia registra que el Congreso casi nunca ha utilizado esa autoridad Quizaacutes el ejemplo maacutes notorio es el relacionado con la facultad del Congreso para vigilar la observancia estricta del presupuesto de egresos aprobado a traveacutes de la Contaduriacutea Mayor de Hacienda (artiacuteculo 74 fraccioacuten IV) La Contaduriacutea que depende del Congreso siempre ha aprobado el presupuesto aun cuando ha habido casos claros en los que el poder ejecutivo ha excedido el presupuesto aprobado Carpizo (1978 p 149) cita el ejemplo de 1976 cuando el ejecutivo solicitoacute empreacutestitos contra el creacutedito de la nacioacuten por 484 maacutes de lo autorizado por el Congreso el cual a pesar de lo inconstitucional de tal comportamiento no emprendioacute ninguna accioacuten en contra del ejecutivo

Y existen otros ejemplos Muy recientemente en 1988-1989 basaacutendose en la facultad que les otorgaba la Constitucioacuten5 los representantes de los partidos de oposicioacuten en la Caacutemara de Diputados solicitaron que se investigara a la Comisioacuten Federal de Electricidad y a Pemex pero mediante una maniobra que se juzgoacute inconstitucional los diputados del PRI decidieron bloquear la solicitud

Finalmente tenemos la esfera de la delegacioacuten de facultades El artiacuteculo 49 estipula claramente que dos o maacutes poderes de la federacioacuten no podraacuten reunirse en una sola persona o corporacioacuten ni depositarse el poder legislativo en un individuo salvo el caso mencionado por el ar-

El artiacuteculo 93 estipula que 25 de los diputados puede solicitar que se forme una comisioacuten para investigar el estado que guarda una dependencia federal o una empresa estatal

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Mariacutea Amparo Caaar

tiacuteculo 29 que aborda las situaciones de urgencia que requieren la suspensioacuten de las garantiacuteas constitucionales En 1951 el artiacuteculo 49 fue reformado para incluir una estipulacioacuten que limita auacuten maacutes la delegacioacuten de facultades extraordinarias para legislar6

A pesar de las prohibiciones constitucionales abundan los casos de delegacioacuten de la facultad para legislar durante los primeros antildeos posteriores a la Revolucioacuten y en la mayoriacutea de esos casos no se observaron las estipulaciones constitucionales para delegar facultades De 1917 a 1940 todos los presidentes se valieron de ese recurso en maacutes de una ocasioacuten ademaacutes utilizaron las facultades extraordinarias que les otorgaba el Congreso no soacutelo para los propoacutesitos para los que habiacutean sido facultados sino tambieacuten para legislar en esferas tan variadas como la educacioacuten la industria la construccioacuten de infraestructura y los coacutedigos penal y civil (Goodspeed 1955)

Es cierto que despueacutes del periodo de Caacuterdenas (1934-1940) el Congreso soacutelo una vez ha otorgado facultades legislativas conforme al artiacuteculo 29 y ello fue durante la Segunda Guerra Mundial sin embargo ha seguido delegando facultades que los especialistas consideran in- constitucionales El caso de la Ley de ingresos de la Federacioacuten para el ejercicio fiscal de 1978 puede tomarse como un buen ejemplo de delegacioacuten de poderes La ley autorizoacute al poder ejecutivo a adquirir y gastar 50 millones de pesos en la deuda interna y 445 millones de pesos en la deuda externa con el propoacutesito de cubrir las necesidades del gasto del presupuesto de ese antildeo asimismo dicha ley autorizoacute al ejecutivo a solicitar financiamiento adicional si en opinioacuten del presidente se presentaban circunstancias extraordinarias que le exigieran hacerlo (Carpizo 1978 p 145) Con toda razoacuten Carpizo afirma que ese orde- namiento viola el artiacuteculo 73 de la Constitucioacuten ademaacutes de que demuestra que el Congreso renuncia a su poder de la bolsa

Especiacuteficamente la reforma prohibe la delegacioacuten de facultades con excepcioacuten de las previstas en el segundo paacuterrafo del artiacuteculo 131 El paacuterrafo 2 de dicho articulo establece que el ejecutivo podraacute ser facultado por el Congreso para aumentar disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacioacuten e importacioacuten expedidas por el propio Congreso y para crear otras as1

como para restringir y para prohibir las importaciones las exportaciones y el traacutensito de productos artiacuteculos y efectos cuando lo estime urgente con el fin de regular el comercio exterior la economiacutea del paiacutes la estabilidad de la produccioacuten nacional o de realizar cualquier otre propoacutesito en beneficio del paiacutes Agrega que el propio ejecutivo al enviar a] Congreso el presupuesto fiscal de cada antildeo someteraacute a su aprobacioacuten el uso que hubiese hecho de la facultad concedida Los constitucionahstas consideran que este artiacuteculo es inconstitucional y se podriacutes antildeadir que es una renuncia de la facultad del Congreso en una de las esferas principales en las que podriacutea frenar el poder presidencial

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El breve ejemplo anterior nos muestra la manera como el Congre- so mexicano ha dejado repetidamente de hacerse cargo de las funciones que le asigna la Constitucioacuten y nos permite subrayar que no ha estado dispuesto a llevar a cabo su mandato constitucional o que no ha sido capaz de hacerlo pero sigue faltando una explicacioacuten de ello La pregunta es iquestcoacutemo se puede reconciliar la afirmacioacuten de que el Con- greso es una institucioacuten razonablemente bien edificada (desde el punto de vista constitucional) con la evidencia de que lejos de hacer efectivo el principio de la separacioacuten de poderes ha contribuido en gran medida a la obstruccioacuten de dicho principio y repetidamente ha renunciado a sus funciones fundamentales de legislacioacuten y vigilancia del poder ejecutivo o como algunos prefeririacutean expresarlo ha sido impotente frente al ejecutivo La fuente de esa debilidad debe buscarse en factores ajenos a los poderes que la Constitucioacuten otorga al ejecutivo y al legislativo bull

13 Una explicacioacuten de la debilidad del Congreso

En la praacutectica las facultades formales estaacuten lejos de ser suficientes para sustentar un comportamiento autoacutenomo y a menos que se satis- fagan ciertas condiciones poliacuteticas el terreno es propicio para que el poder ejecutivo invada al legislativo ya sea mediante la delegacioacuten o la abdicacioacuten de las facultades de eacuteste

Son dos los factores que contribuyen a explicar el hecho de que el Congreso no cumpla con su funcioacuten constitucional y de que renuncie a sus facultades en favor del ejecutivo y ambos tienen que ver con la penetracioacuten de este uacuteltimo en la funcioacuten de representacioacuten del Congre- so El ejecutivo ha llevado a cabo esa penetracioacuten de tal manera que a) se ha asegurado para siacute mismo el apoyo de grandes contingentes de legisladores y b) ha hecho que el intereacutes de los legisladores resida en actuar no como un poder de contrapeso del ejecutivo sino antes bien como un aliado o agente permanente de este uacuteltimo El ejecutivo ha generado grandes mayoriacuteas para su partido interfiriendo en la competitividad del sistema esto es mediante su intromisioacuten en la legislacioacuten partidaria y electoral Una vez electos se ha asegurado la lealtad de los miembros del poder legislativo mediante el establecimiento de una estructura de incentivos que hacen que el intereacutes de los legisladores resida en satisfacer los intereses del ejecutivo Dicho de otra manera al obtener el control sobre la representacioacuten el ejecutivo establece las

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condiciones para que el Congreso renuncie a sus facultades para legislar y para vigilar al poder ejecutivo7

Sin detenernos en la interesante discusioacuten del desarrollo poliacutetico del paiacutes durante la deacutecada de 1930 y principios de la de 1940 en particular del desarrollo de partido oficial desde la fecha de su creacioacuten (1929) hasta su transformacioacuten en el bien conocido PRI (1948) puede decirse que la competitividad del sistema poliacutetico se vio severamente restringida mediante el sometimiento de la participacioacuten poliacutetica fuera de la corriente dominante a obstaacuteculos insuperables y mediante el aumento legal del control del ejecutivo sobre las cuestiones electorales Primero por medios poliacuteticos y despueacutes por medios legales y maacutes efectivos con la aprobacioacuten de la Ley Electoral de 1946 la manipulacioacuten de los resultados electorales y las decisiones relacionadas con quieacuten podiacutea participar y coacutemo podiacutea llevarse a cabo la participacioacuten fueron colocadas incondicionalmente bajo el control del ejecutivo Con ello quedaron establecidas las caracteriacutesticas principales del sistema mexicano de partidos y del sistema electoral centralizacioacuten de los procesos poliacuteticos y electorales en instituciones controladas por el poder ejecutivo un sistema de partidos compuesto por varios partidos con pocas posibilidades de obtener una parte sustancial del poder y manipulacioacuten sistemaacutetica de las elecciones Mediante el estrechamiento de las condiciones de competencia y participacioacuten el establecimiento de condiciones marcadamente desiguales y la obtencioacuten del control sobre las instituciones encargadas de organizar las elecciones se garantizoacute que el Congreso estuviese formado por grandes mayoriacuteas del partido del presidente

El sistema de partidos resultante se caracterizoacute por ser hegemoacutenico un sistema en el que no era posible que ninguacuten otro partido o coalicioacuten de partidos se opusiera con efectividad al partido mayoritario8

Desde 1946 hasta 1963 antildeo en que se aproboacute la primera reforma electoral importante los escantildeos de la oposicioacuten en la Caacutemara de

Mediante esta argumentacioacuten descarto la idea de que el poder ejecutivo ha usurpada las facultades del Congreso La usurpacioacuten se refiere a los actos del poder ejecutivo con los que eacuteste burla al Congreso o pasa por encima de eacutel En Meacutexico la reglahasido la delegacioacuten o renuncia de facultades no la usurpacioacuten de las mismas

Molinar (1991) ofrece una amplia descripcioacuten del sistema y de su evolucioacuten El nuacutemero de partidos con representacioacuten en el Congreso de 1949 en adelante fue como

sigue cuatro en 1949 cinco en 1952 cuatro en 1955 cinco en 1958 ycinco en 1961 En lo sucesivo y hasta 1979 soacutelo tres partidos de oposicioacuten pudieron sobrevivir a la nueva ley y el sistema de partidos quedoacute constituido por cuatro partidos PRI PAN pps y PARM El promedio de partidos pasoacute de cuatro durante el periodo 1964-1978 a 83 durante el periacuteodo 1979-1985 (veacuteanse Molinar 1991 p 51 y Lujambio 1991 p 15)

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Diputados no pasaron de 47 en promedio Entre ese uacuteltimo antildeo y la reforma de 1977-1978 la oposicioacuten tuvo 17 en la Caacutemara de Diputa- dos De 1979 hasta 1987 la presencia de la oposicioacuten alcanzoacute 263 de los escantildeos en promedio (veacutease el cuadro 2) Hasta 1988 cuando la oposicioacuten obtuvo 48 de los escantildeos el PRI no soacutelo teniacutea la mayoriacutea absoluta para aprobar todas las leyes sino que tambieacuten contaba con la mayoriacutea (dos tercios) necesaria para alterar la Constitucioacuten

Con todo el hecho de contar con grandes contingentes de legisla- doresasegurados para el partido del presidente no es suficiente para garantizar que el equilibrio entre las ramas del gobierno se incline en favor del poder ejecutivo Otras tres caracteriacutesticas se combinaron para fortalecer al poder ejecutivo frente al Congreso i) un partido altamente centralizado y disciplinado capaz de controlar la seleccioacuten de candidatos uuml) la coincidencia de la presidencia del paiacutes y de la presidencia del partido oficial en la misma persona y iii) la claacuteusula de la no reeleccioacuten Estas tres caracteriacutesticas aunadas a las pocas oportunidades de hacer una carrera poliacutetica fuera del PRI a causa del reducido grado de competitividad del sistema constituyen un caso claro de un conjunto de instituciones y normas que generan incentivos para que los representantes en el Congreso se comporten como si soacutelo tuvieran un elector el presidente y para crear una relacioacuten desequilibrada entre el poder ejecutivo y el Congreso independientemente de las facultades formales otorgadas por la Constitucioacuten a cada uno de ellos1

Las sucesivas reformas poliacutetico-electorales (seis desde 1978) han afectado el antiguo equilibrio basado en los numerosos contingentes de legisladores del partido del presidente y en un alto grado de disciplina partidista que juntos se tradujeron en altos grados de apoyo a los programas del poder ejecutivo A traveacutes de sus efectos en el sistema de partidos esas reformas tambieacuten han alterado los poderes partidistas del presidente para controlar la seleccioacuten de candidatos controlar el destino de la carrera de los representantes al Congreso y fortalecer la disciplina (esas fuerzas que han sido la clave de los poderes del presidente en la praacutectica se analizan maacutes adelante en la seccioacuten 23)

Casar(19971 desarrolla esta argumentacioacuten en el sentido de que en Meacutexico el poder ejecutivo pudo penetrar y subordinar exitosamente el resto de las instituciones poliacuteticas y establecer un gobierno unitario Las raiacuteces de ese proceso pueden encontrarse en el establecimiento de una estructura de acceso y distribucioacuten del poder no competitiva que permitioacute al poder ejecutivo no soacutelo establecer un sistema de partido hegemoacutenico sino tambieacuten presidir los asuntos internos del partido oficial Veacutease en Weldon (1997) un punto de vista similar respecto a la importancia del presidente en tanto cabeza del partido gobernante y a su disciplina


En resumen lo que encontramos en el periodo de estabilidad del sistema poliacutetico es un conjunto de factores institucionales y partidistas que se combinaron para producir un equilibrio de poder entre las ramas de gobierno que favorecioacute grandemente al poder ejecutivo La transicioacuten no ha modificado sustancialmente las facultades formales del ejecutivo pero siacute ha erosionado sus poderes partidistas y por lo tanto llevaraacute a la revaloracioacuten de sus facultades formales y muy probablemente a una correccioacuten del equilibrio de poder entre el ejecutivo y el Congreso

Pasemos ahora a un anaacutelisis maacutes detallado de los factores que determinan el equilibrio entre los poderes del gobierno en el caso de Meacutexico

2 Factores que determinan el equilibrio de poder entre las ramas del gobierno

21 Las facultades legislativas del presidente

Las facultades legislativas del presidente de Meacutexico no parecen extraordinarias por siacute mismas cuando se hace una comparacioacuten con otros sistemas presidenciales de Ameacuterica Latina ni parecen colocar al poder ejecutivo en una posicioacuten ventajosa respecto al Congreso (Casar 1997 veacutease el apeacutendice 2) De hecho conforme a lo establecido por las estipulaciones constitucionales relativas a la facultad del presidente para presentar proyectos de ley su poder de veto y sus prerrogativas presupuestarias el Congreso mexicano sobresale como una institucioacuten fuerte

La facultad para presentar proyectos de ley es compartida por el presidente y los legisladores federales y estatales El derecho exclusivo de presentar proyectos de ley que se otorga al jefe del poder ejecutivo uacutenicamente se refiere a la esfera presupuestaria y conforme a esa facultad el poder ejecutivo debe someter anualmente a la aprobacioacuten del Congreso la Ley de Ingresos y a la de la Caacutemara de Diputados el Presupuesto de Egresos Sin embargo a diferencia de paiacuteses como Brasil Chile Costa Rica Colombia (antes de 1991) y Uruguay que establecen restricciones a la facultad del Congreso para modificar el presupuesto el Congreso de Meacutexico cuenta con una autoridad irrestric- ta para hacerlo11

En este caso debemos introducir una nota de cautela Si se examina la Ley de Ingresos se veraacute que sobre una base anual faculta al jefe del poder ejecutivo para autorizar cantidades

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En Meacutexico el poder ejecutivo cuenta con un poder de veto tanto total como parcial12 pero su empleo se restringe a cierto tipo de legislacioacuten especiacutefica aquella cuya resolucioacuten no sea exclusiva de alguna de las caacutemaras El jefe del ejecutivo no puede vetar otros tipos de legislacioacuten que incluyen el presupuesto de gastos facultad exclusiva de la Caacutemara de Diputados Ademaacutes ambos tipos de veto estaacuten res- tringidos tambieacuten por la posibilidad de anulacioacuten si bien los requisitos para anular son bastante riacutegidos (dos tercios de los votos en ambas caacutemaras del Congreso artiacuteculo 72)

El presidente de Meacutexico tambieacuten cuenta con facultades de decreto de diferentes tipos e importancia El primer tipo de facultades para dictar decretos es esencialmente regulatorio (artiacuteculo 89) En el caso de Meacutexico no debe despreciarse esa facultad pues aunque las medidas regulatorias deben subordinarse a la ley las leyes otorgan al ejecutivo una gran discrecioacuten para decidir sobre los diferentes medios y formas de hacerlo por no mencionar la manera y el momento de aplicar los coacutedigos

Una segunda variante de mayor importancia es aquella en la que el Congreso le delega la facultad para legislar por decreto La Consti- tucioacuten establece dos casos el de los estados de urgencia en los que seguacuten el artiacuteculo 29 el presidente estaacute facultado para suspender las garantiacuteas individuales y el Congreso puede otorgar facultades legislativas extraordinarias y el caso del artiacuteculo 131 el cual autoriza que el Congreso delegue sus facultades legislativas para aumentar disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacioacuten e importacioacuten y para restringir o incluso prohibir las importaciones las exportaciones y el traacutensito de productos siempre que el ejecutivo lo estime urgente

Una tercera variante es aquella en la que la Constitucioacuten otorga directamente al ejecutivo la facultad para legislar como en ciertas cuestiones de salud en las que el presidente tiene la facultad para promulgar leyes por decreto (artiacuteculo 73 fraccioacuten XVI)

Asiacute en general la Constitucioacuten mexicana establece que el ejecutivo estaacute facultado para desempentildear funciones legislativas en los casos siguientes derechos regulatorios o reglamentarios en estados de ur-

adiaacuteonales de ingresos cuando seguacuten lo estime el poder ejecutivo existan circunstancias extraordinarias que impongan tal necesidad Los constitucionalistas concuerdan en que tal praacutectica es inconstitucional y un siacutentoma claro de la abdicacioacuten del Congreso en esa aacuterea (Orozco Henriacutequez 1993 p 209 Carpizo 1978 p 145)

La Constitucioacuten no hace referencia a un veto total o parcial pero el artiacuteculo 72(c) establece que El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el ejecutivo seraacute devuelto con sus observaciones a la Caacutemara de su origen

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gencia respecto a cuestiones de salud tratados internacionales (artiacuteculo 76 fraccioacuten I) y regulaciones econoacutemicas de acuerdo con el artiacuteculo 131 Algunas de las facultades presidenciales para legislar son otorgadas directamente por la Constitucioacuten (derechos reglamentarios y medidas sanitarias) mientras que otras deben ser delegadas primero (la facultad para legislar en estados de urgencia) y otras maacutes estaacuten sujetas a la ratificacioacuten o aprobacioacuten subsecuentes (tratados internacionales y regulaciones econoacutemicas)

Finalmente es importante mencionar que en Meacutexico a diferencia de otros sistemas presidenciales el jefe del poder ejecutivo no cuenta con otras dos facultades legislativas importantes a) la facultad para convocar a refereacutendum o plebiscito y b) la facultad para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias (el artiacuteculo 67 otorga esa prerrogativa a la Comisioacuten Permanente del Congreso)

Aunque las facultades legislativas del ejecutivo no parecen ser superiores en comparacioacuten con las de otros sistemas presidenciales de Ameacuterica Latina y las facultades ejecutivas del poder legislativo son lo bastante extensas para vigilar al poder ejecutivo y establecer una relacioacuten relativamente bien equilibrada con este uacuteltimo en la praacutectica podemos decir que el jefe del poder ejecutivo mexicano ha sido uno de los maacutes poderosos en la regioacuten

Los indicadores para medir la capacidad legislativa del poder ejecutivo se relacionan con el origen de las iniciativas de ley la medida en que son modificadas y la tasa de aprobacioacuten Todaviacutea no contamos con una serie de tiempo que abarque todo el periodo de estudio pero los datos reunidos en los uacuteltimos antildeos sirven como una buena aproxi- macioacuten de las facultades legislativas del presidente

En lo concerniente al origen de las iniciativas de ley el poder ejecutivo ha sido el principal promotor de ellas Las cifras reunidas en los uacuteltimos antildeos son sorprendentes A partir de datos para algunos antildeos seleccionados del periodo de 1940 a 1970 De la Garza (1972) llega a la conclusioacuten de que ninguna iniciativa del ejecutivo fue rechazada por la Caacutemara de Diputados Con toda razoacuten menciona que ello no significa que todas las iniciativas del poder ejecutivo fueran aprobadas o no sufrieran modificaciones La Caacutemara no actuoacute en varias de ellas y archivoacute otras De la Garza no proporciona cifras sobre el nuacutemero total de iniciativas presentadas en esos antildeos sin embargo hace notar queiexcl en contraste con las 143 iniciativas de ley aprobadas que tuvieron Stiacute origen en la Caacutemara de Diputados el ejecutivo se las arregloacute para obtener la aprobacioacuten de 664 proyectos de ley presentados por eacutel

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Durante el periodo maacutes reciente de 1982 a 1988 las cifras revelan que aunque el poder ejecutivo ya no se mantiene como el principal promotor de iniciativas de ley la tasa de aprobacioacuten de las suyas es cercana a 100 por ciento

Las cifras anteriores no pueden explicarse basaacutendose uacutenicamente en las facultades constitucionales otorgadas al poder ejecutivo tienen que relacionarse con la magnitud de los contingentes legislativos par- tidarios del presidente y con la disciplina partidista al jefe del ejecutivo

La composicioacuten del Congreso en particular de la Caacutemara de Diputados favorecioacute al presidente durante casi sesenta antildeos Hasta las elecciones legislativas de 1988 los partidos de oposicioacuten nunca lograron en conjunto maacutes de 30 de los escantildeos en la Caacutemara de Diputados y nunca obtuvieron un solo escantildeo en la Caacutemara de Senadores En el cuadro 2 se muestra la evolucioacuten de la Caacutemara de Diputados de 1946 a 1985

Las cosas cambiaron cuando las atiacutepicas elecciones de 1988 dieron al traste con todas las expectativas El PRI perdioacute 20 puntos porcentuales de la votacioacuten en las elecciones para presidente y 15 puntos porcentuales en las elecciones para la Caacutemara de Diputados El resultado fue que el partido del presidente perdioacute por primera vez la mayoriacutea necesaria para modificar la Constitucioacuten y soacutelo obtuvo nueve escantildeos maacutes que la mayoriacutea simple necesaria para aprobar leyes Las elecciones legislativas de 1991 invirtieron la tendencia del PRI a la peacuterdida de escantildeos pues recuperoacute 12 puntos porcentuales y logroacute 64 en la Caacutemara de Diputados En 1994 la oposicioacuten logroacute 40 en la Caacutemara de Diputados y 26 en la Caacutemara de Senadores En 1997 finalmente las elecciones legislativas produjeron el primer gobierno dividido en la historia del PRI con 261 escantildeos (522) para la oposicioacuten y 239 para el PRI

La peacuterdida del control de la Caacutemara de Diputados por parte del PRI auacuten no se ha traducido en un cambio profundo de las cifras relacionadas con el origen y la tasa de aprobacioacuten de las iniciativas de ley pero ya es posible observar algunos cambios Si se compara el cuadro 1 con los cuadros 4 y 5 resulta evidente que el poder ejecutivo todaviacutea mantiene una tasa de aprobacioacuten cercana a 100 no obstante la tasa de aprobacioacuten de las iniciativas provenientes de la Caacutemara de Diputados pasoacute de 7 durante el periodo de 1982 a 1985 a 26 durante el periodo de 1991 a 199413

Las cifras sobre las iniciativas de ley provienen de la investigacioacuten hecha por Cecilia Martiacutenez Gallardo (1998)

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Cuadro 5 Proyectos de ley presentados y aprobados en la Caacutemara de Diputados 1997-2000

Legislatura

1997-2000

Fuente Presentados Aprobados Porcentaje

de aprobacioacuten

Ejecutivo 48 47 98

Caacutemara de Diputados 62 9 14

Diputados del PRI 6 0

Oposicioacuten 53 8 15

Fuente Reforma 19 de diciembre de 1997 Estas cifras se refieren al primer periodo de sesiones de la legislatura (septiembre a

diciembre de 1997) Algunos proyectos de ley deberaacuten discutirse todaviacutea en la Caacutemara en periodos subsecuentes

Proyectos de ley presentados por la ALDF por varios partidos y por 1 tomadas en consideracioacuten

comisiones

Las consecuencias de la modificacioacuten de la composicioacuten del Con- greso tambieacuten pueden verse en las iniciativas o proyectos de ley que llegaron a la legislatura Durante todo el periodo que va de 1952 a 1997 el poder ejecutivo fue el promotor maacutes activo de iniciativas de ley No obstante a medida que los partidos de oposicioacuten lograron mayores espacios en la Caacutemara de Diputados la presentacioacuten de proyectos de ley por parte de las fracciones de esos partidos en el Congreso aumentoacute marcadamente

Otros tres cambios parecen estar en proceso como consecuencia del peso creciente de los partidos de oposicioacuten en la Caacutemara de Dipu- tados Los cuadros 1 4 y 5 nos hacen ver primero que a partir de 1982 el mayor nuacutemero de iniciativas de ley ha sido presentado por la Caacutemara de Diputados y no por el poder ejecutivo segundo que la oposicioacuten es precisamente la promotora de iniciativas de ley maacutes activa con mucho en la Caacutemara de Diputados tercero que es importante hacer notar que file precisamente durante la LIV Legislatura (1988-1991) en la que el presidente casi perdioacute la mayoriacutea en el Congreso cuando el poder ejecutivo sometioacute la proporcioacuten maacutes reducida (29) de proyectos de ley en toda su historia

Esos cambios pueden no parecer sustanciales todaviacutea pero sin duda indican el inicio de la transformacioacuten de las relaciones entre los

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poderes ejecutivo y legislativo maacutes auacuten haciendo a un lado el anaacutelisis cuantitativo encontramos que existen otras pruebas del cambio Un ejemplo clave proviene del periodo de Salinas cuando el PRI habiacutea perdido por primera vez su mayoriacutea de dos tercios en la Caacutemara de Diputados Salinas habiacutea propuesto una serie de reformas que habriacutean de alterar tradiciones muy antiguas como las relaciones Estado-Igle- sia los derechos de propiedad agrarios y las instituciones econoacutemicas y financieras del Estado Por lo apretado de la mayoriacutea de su partido en la primera legislatura de su periodo presidencial (1988-1991)14 se vio obligado a posponer la presentacioacuten de iniciativas de reformas constitucionales por temor a que fueran rechazadas

De manera similar durante la primera legislatura del periodo presidencial de Zedillo (1994-1997) el presidente enfrentoacute algunas dificultades para conseguir no soacutelo el apoyo de la oposicioacuten sino tambieacuten el de su propio partido Tal fue el caso con dos importantes iniciativas de ley presidenciales una relacionada con la privatizacioacuten de la industria petroquiacutemica y otra que modificaba el sistema de pensiones del paiacutes En ambos casos con las iniciativas ya en el Congre- so el presidente tuvo que modificar su postura original con el propoacutesito de lograr que los proyectos de ley fuesen aprobados

Y ya bajo un gobierno dividido hemos sido testigos de cambios maacutes profundos Tanto en 1997 como en 1998 el presidente tuvo que establecer una alianza con un partido de oposicioacuten en el Congreso para lograr que se aprobara el proyecto del presupuesto de egresos Parece evidente que aun sin una reforma que altere la distribucioacuten de los poderes formales el dominio del poder ejecutivo sobre la rama del legislativo ya ha sufrido cambios como resultado de la nueva composicioacuten del Congreso

Ademaacutes de esos ejemplos sobre algunos casos especiacuteficos de legislacioacuten la nueva pluralidad del Congreso ha generado cambios orgaacutenicos que tienen muchas probabilidades de provocar que el Congreso se vuelva maacutes democraacutetico y adquiera una mayor fuerza institucional Un ejemplo de ello es la participacioacuten de la oposicioacuten en el sistema de comisiones en la Caacutemara de Diputados En el pasado la participacioacuten de la oposicioacuten en las comisiones era insignificante lo cual se debiacutea al hecho de que tener la mayoriacutea de escantildeos en el Congreso le permitiacutea al PRI controlar el proceso de asignacioacuten de los puestos en las comisiones Esa facultad es poliacuteticamente importante porque en las comisiones es

Aunque el PRI mantuvo la mayoriacutea simple en la Caacutemara de Diputados (52) necesitaba 70 votos de la oposicioacuten para reformar la Constitucioacuten

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donde se adoptan por mayoriacutea de votos las resoluciones para someter los proyectos de ley a la asamblea plenaria de la Caacutemara de Diputados Desde su creacioacuten en 1929 y hasta 1988 el PRI no soacutelo habiacutea dominado todas las comisiones sino que tambieacuten habiacutea tenido la presidencia de todas No fue hasta 1988 que el PRI tuvo que renunciar a la presidencia de cuatro de las treinta y nueve comisiones a lo cual siguieron otras ocho en 1991 y dieciseacuteis maacutes en 19945 En la actual legislatura (1997-2000) la oposicioacuten impuso a la fraccioacuten del PRI una resolucioacuten para dividir las presidencias de las comisiones y el nuacutemero de miembros de eacutestas proporcionalmente con el nuacutemero de escantildeos en poder de cada partido Dicha resolucioacuten dio como resultado la distribucioacuten de las presidencias de las comisiones que se muestra en el cuadro 7

La evolucioacuten observada demuestra que el Congreso mdashen particular la Caacutemara de Diputadosmdash ha comenzado a adquirir una importancia que uno no se habriacutea imaginado hace apenas unos cuantos antildeos Una vez maacutes esos cambios han sido el resultado de la necesidad poliacutetica del hecho de que la oposicioacuten haya obtenido un mayor poder de negociacioacuten respecto a la unioacuten del PRI y el poder ejecutivo

Los numerosos contingentes del partido del presidente en la Caacutemara de Diputados tambieacuten afectaron el poder de veto y las facultades extraordinarias para casos de urgencia En realidad ninguno de esos instrumentos ha sido ampliamente utilizado desde 1946 La uacuteltima vez que las facultades extraordinarias para casos de urgencia fueron empleadas ocurrioacute en 1942 y en lo que respecta al poder de veto la uacutenica informacioacuten disponible proviene de Weldon (1997) pero soacutelo cubre el periodo de 1917 a 1946 Dicha informacioacuten revela que los presidentes utilizaron el poder de veto de manera regular durante las deacutecadas de 1920 y 1930 pero que despueacutes del periodo de Caacuterdenas el empleo de ese instrumento se redujo marcadamente (de 33 vetos a 5) Parece evidente que debido a las amplias mayoriacuteas y a la disciplina del partido del presidente no ha habido necesidad de recurrir al poder de veto para sacar adelante la agenda del poder ejecutivo

La uacutenica otra fuente disponible es Carpizo (1978) quien reporta un total de 53 vetos en 22 antildeos (de 1947 a 1969) pero no presenta cifras relacionadas con la aprobacioacuten o la anulacioacuten Desde 1970 no se ha vuelto a utilizar el poder de veto

La informacioacuten sobre el sistema de comisiones fue tomada de Lujambio (1995 pp 183-204) Por su parte Casar (1998) presenta un anaacutelisis comparativo del sistema de comisiones en los regiacutemenes presidenciales de Ameacuterica Latina

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Cuadro 7 Distribucioacuten de las presidencias de las comisiones de la Caacutemara de Diputados 1988-1997

Legislatura PRiexcl PAN PRD Otros partidos

1988 35 2 2

1991 37 3 2 3

1994 32 9 6 1

1997 28 14 14 4

Fuentes Lujambio (1995) Reforma (1997)

22 Las facultades ejecutivas del poder legislativo

El Congreso de Meacutexico cuenta con pocas facultades relativas al nombramiento o destitucioacuten de los servidores puacuteblicos de alto rango En Meacutexico el ejecutivo puede nombrar y destituir libremente a la mayoriacutea de los integrantes del gabinete y a otros colaboradores cercanos Existen tres categoriacuteas de facultades presidenciales de nombramiento nombramientos para los que no existen restricciones (secretarios de Estado procurador general de Justicia de la Repuacuteblica16 jefe de gobierno (regente) del Distrito Federal17 procurador general de Justicia del Distrito Federal y otros funcionarios no incluidos en las restricciones que se mencionan en seguida] nombramientos para los que se requiere la aprobacioacuten del senado (agentes diplomaacuteticos y coacutensules generales coroneles y otros oficiales de alto rango del ejeacutercito la marina y la fuerza aeacuterea nacionales ministros de la Suprema Corte de Justicia y funcionarios superiores de la Secretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico) y nombramientos que debe hacer conforme a leyes secundarias que rigen al ejeacutercito la marina y la fuerza aeacuterea nacionales De las dos uacuteltimas categoriacuteas la praacutectica de aprobar a los altos funcionarios de la Secre- tariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico simplemente no se observa mientras que en el resto de los casos siacute se observa pero los casos de conflicto por los nombramientos han sido excepcionales

Como todas las otras constituciones presidenciales la mexicana

Las reformas de 1994 modificaron esta facultad de nombramiento A partir del antildeo 2000 el senado tendraacute que ratificar el nombramiento del procurador general de la Repuacuteblica

Esta importante facultad de nombramiento le fue retirada recientemente (1996) a la presidencia A partir de 1997 los ciudadanos del Distrito Federal eligieron por primera vez al jefe de gobierno

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Mariacutea Ampara Cas

considera la posibilidad de destituir al presidente en situaciones extre- mas Aunque es ambiguo en lo que respecta a las situaciones en las qui se puede destituir al presidente el artiacuteculo 108 establece que durante el tiempo de su encargo el jefe del poder ejecutivo soacutelo puede ser acusado por traicioacuten a la patria y delitos graves del orden comuacuten El procedimiento consiste en que la Caacutemara de Diputados debe hacer la acusacioacuten ante el senado el cual a su vez mediante resolucioacuten de los dos tercios de sus integrantes presentes tiene la autoridad para imponer la sancioacuten correspondiente

El orden constitucional mexicano no comprende los votos de cen- sura ni de desconfianza no obstante existen tres normas que se refieren a la facultad ejecutiva del poder legislativo La primera es que los miembros del gabinete mdashentre otros servidores puacuteblicos de alto rangomdash pueden ser convocados por el Congreso si ese cuerpo necesita informacioacuten relacionada con las actividades de las dependencias enca- bezadas por ellos o cuando se estaacute discutiendo alguna ley en particular (artiacuteculo 93) Esta prerrogativa no trae consigo ni la posibilidad de que el Congreso haga una declaracioacuten puacuteblica ni que recomiende y mucho menos dictamine la destitucioacuten del titular del cargo Puesto que el propoacutesito consiste uacutenicamente en obtener informacioacuten y la decisioacuten sobre lo que deba hacerse pertenece al ejecutivo no existe una verdadera restriccioacuten a la facultad de este uacuteltimo de nombrar y remover a los miembros de su gabinete

Una segunda facultad ejecutiva otorgada al poder legislativo es la estipulada por los artiacuteculos 108 al 111 En el capiacutetulo dedicado a las responsabilidades de los servidores puacuteblicos se incluyen los delitos poliacuteticos administrativos y penales Se dice que los delitos poliacuteticos son aquellos en que los actos de los servidores puacuteblicos pueden ir en contra del intereacutes puacuteblico Tambieacuten en este caso se trata de un precepto muy general y a pesar de que estaacute reglamentado por la Ley de responsabilidades de los servidores puacuteblicos (1963 artiacuteculo 7) su interpretacioacuten sigue constituyendo una facultad del Congreso19 Los servidores puacutebli-

Durante los primeros cincuenta antildeos despueacutes de la Revolucioacuten 11920 a 1970) esta facultad fue raramente utilizada En lo sucesivo comenzando con el periodo de] presidente Echeverriacutea 11970-19761 ambas caacutemaras han convocado regularmente a la mayoriacutea de los miembros del gabinete para interrogarlos sobre las poliacuteticas de sus aacutereas respectivas Aunque el Congreso no puede adoptar ninguna decisioacuten respecto a la destitucioacuten de un miembro del gabinete esta facultad puede utilizarse efectivamente ya sea para fortalecer o para debilitar la posicioacuten de un secretario de Estado

La Ley federal de responsabilidades de los servidores puacuteblicos (1963) tipifica los siguientes delitos ataque a las instituciones democraacuteticas y a las formas de gobierno republicana

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eos acusados de tales delitos seraacuten sujetos a un juicio poliacutetico y a una sancioacuten la destitucioacuten y la inhabilitacioacuten para desempentildear cargos puacuteblicos De manera similar para proceder en este caso la Caacutemara de Diputados debe acusar al titular del cargo ante la Caacutemara de Senado- res la que a su vez decidiraacute mediante los dos tercios de sus integrantes presentes si el titular del cargo es culpable y queacute sanciones le deberaacuten ser aplicadas Desde 1946 ninguacuten miembro del gabinete presidencial ha sido sometido a juicio poliacutetico durante su cargo

En lo que respecta a cuestiones presupuestarias el Congreso de Meacutexico parece tener carta blanca (constitucional) Su facultad para aprobar modificar o rechazar la Ley de ingresos y el Presupuesto de egresos le otorga una autoridad mucho mayor que la que poseen la mayoriacutea de las legislaturas en Ameacuterica Latina al tiempo que constitu- ye un poderoso instrumento para intervenir en la determinacioacuten de la poliacutetica econoacutemica La uacutenica restriccioacuten significativa en este caso consiste en que la Constitucioacuten prescribe un presupuesto equilibrado Lo que es potencialmente maacutes importante conforme a la mayoriacutea de las interpretaciones es que el presidente no tiene poder de veto sobre el rengloacuten de gastos del presupuesto pues se trata de un proyec- to de ley que debe ser aprobado uacutenicamente por la Caacutemara de Dipu- tados20

A pesar del poder de la bolsa que posee el Congreso mientras el PRI mantuvo la mayoriacutea decidioacute no hacer uso de eacutel Ya antes he citado la obra de Wilkie quien demuestra que el Congreso ha sido absoluta- mente complaciente con los proyectos presupuestarios del presidente Otros estudios recientes confirman su punto de vista De 1970 a 1993 el Presupuesto de Egresos siempre fue aprobado sobre todo con el voto de los miembros del partido del presidente ya fuese con modificaciones ligeras o sin ellas pero ese patroacuten se rompioacute en 1997 El establecimiento de un gobierno dividido abrioacute la posibilidad de alcanzar un punto muerto en lo relativo al presupuesto si no se lograba formar una

representativa y federal violaciones graves y sistemaacuteticas de las garantiacuteas individuales y sociales ataques al derecho de voto incumplimiento de la Constitucioacuten o de las leyes federales violaciones graves o sistemaacuteticas de los planes programas o presupuestos de la administracioacuten puacuteblica

20 Para un anaacutelisis de esta cuestioacuten veacutease Weldon (1998) El debate de 1997 sobre el Presupuesto de egresos abrioacute la discusioacuten sobre lo que pasariacutea en caso de que el Congreso rechazara la iniciativa presidencial Hubo rumores acerca de la posibilidad de que el presidente intentara utilizar su poder de veto sin embargo dado que el proyecto fue finalmente aprobado todaviacutea no queda claro si la Suprema Corte habriacutea sustentado el veto presidencial o dictaminado en su contra

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coalicioacuten21 El Congreso (o una de sus caacutemaras) teniacutea que votar cinee leyes sobre cuestiones presupuestarias la Ley del impuesto al vakr agregado la Miscelaacutenea fiscal la Ley de ingresos la Ley de coordinacioacuten fiscal y el Presupuesto de egresos En la primera vuelta la Ley dA impuesto al valor agregado y la Miscelaacutenea fiscal fueron rechazadas en el pleno en la segunda la Ley del impuesto al valor agregado ntildese derrotada una vez maacutes La Ley de ingresos y el Presupuesto de egresos fueron aprobados en el uacuteltimo minuto por una coalicioacuten entre el PRiexcl y el PAN y el voto en contra del PRD el Partido Verde Ecologista de Meacutexico (PVEM) y el Partido del Trabajo IacutePT) Finalmente la Ley de coordinacioacuten fiscal fue aprobada casi por unanimidad (hubo cuatro abstenciones)

En lo que respecta a la vigilancia el Congreso estaacute facultado para vigilar el correcto desempentildeo de las funciones de la Contaduriacutea Mayor de Hacienda a traveacutes de una comisioacuten nombrada de entre los miembros del propio Congreso la Comisioacuten de Vigilancia Mediante auditoriacuteas a las dependencias gubernamentales la Contaduriacutea Mayor de Hacienda debe elaborar una declaracioacuten anual que confirme si el poder ejecutivo ha ejercido el Presupuesto de egresos conforme a los principios y en las cantidades establecidos en la ley

Los datos relacionados con las actividades de la Contaduriacutea Mayor de Hacienda son muy escasos Ugalde (1996) llega a la conclusioacuten de que el desempentildeo de la Contaduriacutea ha sido pobre ya se considere desde el punto de vista de las recomendaciones emitidas por ese cuerpo o desde el de las sanciones impuestas por eacutel-2 La creciente seguridad de la legislatura en siacute misma en lo que respecta a otras aacutereas sugiere que ese cuerpo puede alcanzar una mayor notoriedad ahora que ya no se encuentra bajo el control del PRI

Finalmente el uacuteltimo paacuterrafo del artiacuteculo 93 (agregado en 1977) faculta al Congreso mdasha peticioacuten de 25 de los diputados o 50 de los senadoresmdash a instalar comisiones especiales para investigar el funcio- namiento de los organismos descentralizados y de las empresas de propiedad estatal El empleo de esa facultad ha sido severamente restringido por la mayoriacutea del PRI en el Congreso de una manera que ha sido juzgada como inconstitucional Seguacuten Ugalde (1996) en los 18

Tambieacuten abno la discusioacuten sobre la interpretacioacuten de la Constitucioacuten en cuestiones presupuestarias y sobre la necesidad de reformarla para evitar futuros puntos muertos

bdquooo Iis5ubnoacute que de un total de 2 800 auditorias llevadas a cabo durante el periodo de 1975 a 1988 solo fueron decretadas 257 sanciones pero no ofrece datos sobre si estas uacuteltiinas fueron realmente impuestas Por otra parte soacutelo aproximadamente la mitad de las recomendacioacutenraquo hechas a las dependencias auditadas fueron atendidas

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antildeos que han pasado desde que ese paacuterrafo fue agregado la Caacutemara de Diputados ha tratado de crear comisiones en siete ocasiones En tres de ellas el intento fue exitoso (Telmex en 1979 Banpesca en 1989 y Conasupo en 1995) mientras que los otros cuatro intentos fueron bloqueados con maniobras discutibles

En general vemos que durante el largo dominio del PRI el Congre- so no recurrioacute mucho a las facultades que le fueron otorgadas en lo relativo a sus funciones de vigilancia y que el poder ejecutivo rara vez encontroacute obstaacuteculos a sus actos a causa de las restricciones que el Congreso puede ponerle No obstante los cambios recientes sugieren que el Congreso adoptaraacute una actitud mucho maacutes activa en el futuro Esto y lo mencionado en la seccioacuten precedente demuestran que aunque las facultades formales no determinaron las relaciones entre los poderes ejecutivo ylegislativo durante el prolongado periodo de dominio del PRI dichas facultades pueden ser cruciales en la definicioacuten del equilibrio de poder en los antildeos venideros Por otra parte como se argumenta en la siguiente seccioacuten el papel del Congreso seguramente se veraacute fortalecido por el debilitamiento de los poderes partidistas del presidente

23 Los poderes partidistas del presidente

Un contingente numeroso de legisladores es insuficiente para garantizar el poder del presidente sobre el Congreso El comportamiento de los miembros del Congreso tambieacuten es de capital importancia para determinar el equilibrio de poder entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno Sin los poderes partidistas no estaacute garantizada la faacutecil aprobacioacuten de los programas del presidente En el caso de Meacutexico el comportamiento de los legisladores en especial de los pertenecientes al partido del presidente ha sido determinante en el limitado papel desempentildeado por el Congreso y en su dominio por el ejecutivo En uacuteltima instancia los presidentes de Meacutexico han tenido una enorme autonomiacutea para gobernar para aplicar los programas que han considerado adecuados porque han estado ausentes las restricciones y la vigilancia tanto por parte del Congreso como de los legisladores del PRI

Los poderes partidistas dependen principalmente del nuacutemero de partidos en el sistema poliacutetico de las reglas electorales y de las normas internas de los partidos En el caso de Meacutexico todas estas determinan- tes concurren para incentivar (recompensar) la disciplina y la lealtad partidistas al liacuteder del partido el presidente en turno

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El PRI ha sido un partido altamente centralizado unido disciplinado y adicionalmente dominado por el ejecutivo La disciplina respecto del ejecutivo ha dependido de una serie de instituciones y praacutecticas poliacuteticas entre las que sobresalen dos 1) el caraacutecter no competitivo o semicompetitivo del sistema que ha determinado un alto grado de certidumbre en el eacutexito electoral de los candidatos del PRI y restringido severamente las opciones fuera del partido oficial y 2) el control del ejecutivo sobre el proceso de seleccioacuten de candidatos y asiacute sobre la circulacioacuten de cuadros poliacuteticos en los cargos administrativos partidistas y de eleccioacuten popular23

Tanto las instituciones como las praacutecticas poliacuteticas han sido ero- sionadas lentamente mdashy con ellas el patroacuten tradicional de las relaciones entre el partido oficial y el ejecutivomdash por la transicioacuten a un sistema maacutes democraacutetico en el que lenta pero firmemente se ha establecido un sistema competitivo como medio para decidir quieacuten gobierna el paiacutes

La introduccioacuten de la competitividad y el incremento de la oposicioacuten han significado no soacutelo que la opcioacuten de la salida se haya abierto sino tambieacuten que ya no puede sostenerse la garantiacutea del eacutexito En un contexto de competitividad los incentivos para cooperar o para asumir una actitud subordinada disminuyen porque la capacidad para controlar los patrones de avance en la carrera poliacutetica se reduce en gran medida Hasta hace muy poco tiempo la estructura de oportunidad poliacutetica del paiacutes estaba praacutecticamente dominada por los candidatos del PRI y la distribucioacuten de los cargos disponibles se encontraba con toda claridad bajo el control del ejecutivo La magnitud formal de la estructura de oportunidad poliacutetica es igual al nuacutemero de cargos disponibles en cualquier momento dado y su distribucioacuten entre los partidos se relaciona estrechamente con la competitividad del sistema y con las reglas electorales vigentes

En el cuadro 8 se muestra la magnitud de dicha estructura asiacute como el dominio del PRI y la peacuterdida gradual sufrida por este uacuteltimo24

La evolucioacuten de la estructura y de la posicioacuten del PRI en ella muestran el impacto de la creciente competividad del sistema en el

La claacuteusula de no reeleccioacuten inmediata - en especial en un contexto de muy reducida competividadmdash tambieacuten ha sido un factor de capital importancia para debilitar al Congreso pues no permite que los legisladores desarrollen una base de apoyo independiente y continua No me extendere sobre esta cuestioacuten pues hasta ahora esta caracteriacutestica institucional sigue vigente y tambieacuten sus consecuencias La tasa de reeleccioacuten durante el periodo de 1934 a 1997 iacuteue de 133 (Campos 1996)

A esos cargos seriacutea necesario antildeadir el alto nuacutemero de cargos administrativos disponibles para que el ejecutivo los distribuya

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partido dominante No pueden subestimarse las consecuencias poliacuteticas de este cambio Mientras que en 1982 cerca de 95 de los candidato del PRI ganaron los puestos para los que fueron postulados en 1994 el promedio se redujo a 62 y en 1997 a 54 por ciento

El rango total de oportunidades ha aumentado ligeramente con los antildeos 16 El PRI ha seguido perdiendo posiciones durante iog uacuteltimos quince antildeos a pesar de ese aumento Si tomaacutesemos en consideracioacuten un periodo maacutes amplio el contraste seriacutea auacuten mayor Mientras en 1961 el PRI tuvo 902 de los escantildeos del Congreso en 1988 soacutelo obtuvo un poco maacutes de 50 (276 de 500 diputados) y en 1997 menos de 50 (239 de 500)

Por supuesto la lealtad y la disciplina pueden solicitarse prome- tiendo puestos en cargos que no sean de eleccioacuten popular de los que el presidente controla literalmente miles Sin embargo a medida que el sistema se vuelve maacutes competitivo hay menos garantiacuteas de que el PRI

continuacutee ganando la presidencia y por lo tanto tambieacuten se ve amena- zada la carrera de los partidistas del PRI en puestos que no sean de eleccioacuten popular

A lo anterior debe antildeadirse el hecho de que en la eventualidad de que un candidato del PRI no lograse una postulacioacuten tiene la opcioacuten de salir del partido la cual era muy limitada en 1982 y praacutecticamente inexistente diez antildeos antes El resultado ha sido que los costos de la desercioacuten respecto del control del presidente se han reducido De hecho un nuacutemero considerable de miembros del PRI ha tomado la opcioacuten de la salida durante los uacuteltimos diez antildeos lo cual ha ayudado a fortalecer a los partidos de oposicioacuten

Ademaacutes de la reduccioacuten de la certidumbre electoral y de las opciones de salida del partido el control del ejecutivo sobre la seleccioacuten de candidatos tambieacuten estaacute siendo transformado por la creciente competitividad del sistema si bien el sistema electoral desempentildea un papel maacutes importante en este uacuteltimo caso El sistema electoral afecta el control sobre las postulaciones en dos sentidos por una parte determina si los candidatos requieren el visto bueno de un postulador y por la otra determina el grado en que el control del visto bueno es una herramienta efectiva para los liacutederes (Morgenstern 1997 pp 12-13) En Meacutexico ambas variables se conjugan para otorgar una importancia maacutexima al postulador

Meacutexico pertenece a ese tipo de sistemas en el que hay un postulador oficial de los candidatos El sistema no permite que los candidatos participen sin la aprobacioacuten del partido Aunque las leyes electorales

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no regulan las normas intrapartidistas para la seleccioacuten de los candidatos que deban competir por los cargos de eleccioacuten popular25 siacute prohiben la presentacioacuten de candidatos independientes esto es de candidatos sin respaldo de un partido o de un partido que no esteacute formalmente registrado Ademaacutes dado que hasta fechas muy recientes ha existido la competencia intrapartidista el papel del postulador es auacuten maacutes efectivo26

Los reglamentos internos del PRI favorecen claramente el fortalecimiento del seleccionador a expensas de los votantes (como en el caso de los sistemas que exigen elecciones primarias o permiten la competencia intrapartidista) o incluso de los propios miembros del partido27

Formalmente el PRI admite varios mecanismos para la seleccioacuten de sus candidatos a los cargos de eleccioacuten popular el Consejo Poliacutetico la convencioacuten la consulta directa a las bases y las praacutecticas tradicionales en todos los casos no obstante el Comiteacute Ejecutivo Nacional cuenta con la autoridad para aprobar las convocatorias a la seleccioacuten de candidatos y asiacute con la facultad para decidir sobre el meacutetodo de seleccioacuten En la praacutectica ninguacuten candidato puede esperar ganar la postulacioacuten y fomentar sus ambiciones poliacuteticas sin el apoyo del Comiteacute Ejecutivo Nacional del PRI y puesto que esa estructura partidista es controlada por el jefe del poder ejecutivo ninguacuten priiacutesta puede avanzar en su carrera poliacutetica ni ascender por los diferentes escalones de la jerarquiacutea del partido mdashla organizacioacuten partidista la fraccioacuten parla- mentaria y los cargos partidistas en la administracioacuten puacuteblicamdash sin la bendicioacuten del presidente28

Entre los sistemas presidenciales los Estados Unidos y Colombia ejemplifican dos sistemas en los que no se necesita el visto bueno del postulador En el primer caso porque las elecciones primarias lo reemplazan efectivamente y en el segundo porque los partidos no pueden impedir que se presenten candidatos o listas de candidatos en unas elecciones bajo la etiqueta que prefieran (Morgenstern 1997 p 13)

El sistema electoral de Meacutexico es un sistema mixto en el que 300 diputados son electos sobre la base de la pluralidad y 200 conforme a la representacioacuten proporcional Estos uacuteltimos son seleccionados de una lista cerrada lo que aumenta el papel del seleccionador Aunque en el caso de los 300 diputados electos conforme al principio de la pluralidad los representantes estaacuten maacutes ligados a los votantes la imposibilidad de obtener la nominacioacuten sin el apoyo de un partido y la claacuteusula de la no reeleccioacuten inmediata disminuyen la importancia de los votantes y aumentan la de los postuladores

El papel de los miembros de los partidos en la seleccioacuten de los candidatos gana importancia cuando se lleva a cabo una variedad de elecciones primarias entre los afiliados al partido tal ha sido el caso del PRD en algunos procesos de seleccioacuten Es necesario mencionar que a partir de 1998 el meacutetodo de las primarias mdashabiertas o cerradasmdash ha comenzado a ser utilizado de manera maacutes o menos generalizada por el PRI

Veacutease en Langston (1996) un estudio sobre las reglas formales de la seleccioacuten de candidatos

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A pesar de que Meacutexico cuenta con un sistema que otorga ai postulador una funcioacuten de capital importancia y coloca en sus manoi una herramienta de gran eficacia para aplicar la disciplina podetaog predecir que la apertura del sistema a la competencia no soacutelo afectaraacute la fuerza del postulador sino que incluso puede alterar la posicioacuten del jefe del poder ejecutivo como el postulador supremo

El aumento de la competencia esta destinado a alterar tanto el control de la seleccioacuten de candidatos como la disciplina por dos razoitet principales La primera parque la opcioacuten de salida puede ser usada inmediatamente si un miembro del PRI no se ve bendecido con la postulacioacuten la segunda porque en un contexto de competencia el postulador se ve obligado a seleccionar a un candidato con buenas posibilidades de eacutexito electoral esto es se ve constrentildeido por las preferencias espera- das de los votantes Los cambios del sistema poliacutetico mexicano son todaviacutea muy recientes para que produzcan conclusiones definitivas pero existen algunas pruebas empiacutericas de que estos argumentos son realmente aplicables

Como antes se dijo la opcioacuten de salida ha sido elegida por un considerable nuacutemero de priistas durante los uacuteltimos diez antildeos- Aun- que la salida del partido no siempre tiene su explicacioacuten en el fracaso en obtener la postulacioacuten eacutesa ha sido la razoacuten predominante de las renuncias mas recientes al MB Tal fue el caso de Rauacutel Castellanos (Oaxaca) Juan Joseacute Roca Juan Joseacute Rodriacuteguez Pratts Manuel Loacutepez Obrador (Tabascol Rosa Mana Martiacutenez Denegriacute Guillermo del Riacuteo Yolanda Valladares Layda Sansores (Campeche) han Camacho (Chiapas) Luis Eugenio Todd i Nuevo Leoacuten) y Joseacute Ortiz Arana (Que- reacutetaro) Todos ellos eran liacutederes locales del PRI que teniacutean en promedio 17 antildeos de afiliacioacuten y participacioacuten en el partido A esos casos es necesario antildeadir el grupo encabezado por Cuauhteacutemoc Caacuterdenas (ori- ginalmente la Corriente Democraacutetica del PRI y ahora PRD) que se separoacute del PRI en 1987 supuestamente por un desacuerdo de su grupo con los procesos de postulacioacuten del partido Finalmente Manuel

Una investigacioacuten detallada del semanario Procrso sobre el periodo de 1987 a 1996 arroja una cifra de aproximadamente 30 000 prnstas desertares La cifra esta muv inflada pues incluye no solo a los pnislas que hablan participado regularmente en el partido i lo que se llama militantes) sino tambieacuten a los simpatizantes o a las -clientelas de los liacutederes del partido qu salieron del MU y afirman que sus seguidores tambieacuten van a abandonarlo Los ejemplos de esta upo de deserciones son los 5 000 pmstas de Tabasco que supuestamente abandonaron el PH cuando Manuel Loper Obrador renuncio al partido y se afilioacute al rao e los -I 000 que abandonaron el nu ruando Joseacute Mendoza se vio favorecido sobre Irma Pineiro en Oaxaca I Proceso 19941

Son vanas las explicaciones de las causas de esa importante escisioacuten del nu Las maacutes coherentes son las de Bruhn (1993 y Garrido (19931

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Camacho el antiguo regente de la ciudad de Meacutexico se separoacute del PBI

cuando no logroacute obtener la candidatura a la presidencia y ahora ha formado su propio partido poliacutetico

En lo que respecta a la nominacioacuten de los candidatos a gobernador tambieacuten es reveladora la comparacioacuten entre los periodos de Salinas y Zedillo Centeno (1994 pp 91 92 y 169) demuestra que aun antes de las elecciones de 1991 casi un tercio de los gobernadores habiacutea trabajado con Salinas en el Instituto de Estudios Poliacuteticos Econoacutemicos y Sociales (IEPES) y en la Secretariacutea de Programacioacuten y Presupuesto antes de 1988 y teniacutean lazos personales estrechos con eacutel Zedillo enfrentoacute cinco elecciones a gobernador en 1995 (Jalisco Guanajuato Yucataacuten Baja California y Michoacaacuten) y siete maacutes en 1997 (San Luis Potosiacute Colima Campeche Sonora Nuevo Leoacuten Quereacutetaro y por primera vez en la historia posterior a la Revolucioacuten el propio Distrito Federal) Ninguno de los candidatos que compitieron por las gubernaturas en 1995 y 1997 perteneciacutea a la camarilla de Zedillo trabajaba para eacutel en los antildeos anteriores o formaba parte de su red personal Lo mismo puede decirse acerca de la destitucioacuten de gobernadores mientras que Salinas establecioacute un reacutecord en la destitucioacuten de gobernadores se dice que Zedillo no fue capaz de destituir al gobernador Madrazo de Tabasco a pesar de una intensa campantildea en los medios de comunica- cioacuten en su contra y de las fuertes pruebas en relacioacuten con el fraude en el proceso electoral que le aseguroacute la gubernatura

Es posible interpretar estos acontecimientos de varias maneras Una consiste en que en vista de la apertura del sistema y con el propoacutesito de obtener el mayor nuacutemero posible de votos el presidente mismo tomoacute una decisioacuten personal si no para democratizar el proceso de seleccioacuten al menos para permitir maacutes libertad de accioacuten al aparato del PRI especialmente en escala local Esta interpretacioacuten se basa en las repetidas afirmaciones del presidente respecto a la sana distan- cia31 entre el PRI y el jefe del poder ejecutivo y la idea de que eacutel no impondriacutea directrices al partido desde Los Pinos32

Otra interpretacioacuten es que Zedillo ya no cuenta con el poder para imponer a los candidatos de su gusto y que si lo hiciera enfrentariacutea

La idea de que el presidente debiacutea mantener una sana distancia del PRI fue propuesta por Zedillo en una reunioacuten con los presidentes de los consejos estatales el 3 de agosto de 1994 pero tiene su origen en un discurso que dio Colosio el 6 de marzo de ese mismo antildeo en el que exigiacutea que el gobierno dejara de asumir responsabilidades que soacutelo perteneciacutean al partido (Colosio 1994)

3 Discurso de Zedillo en la XVII Asamblea Nacional del PBI (1996)

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una rebelioacuten de los diferentes sectores del partido Este argumento fue sostenido por los periodistas y analistas poliacuteticos cuando Cervera Pacheco (considerado de liacutenea dura y candidato antidemocraacutetico) ganoacute la postulacioacuten a la gubernatura de Yucataacuten y maacutes recientemente cuando Manlio Fabio Beltrones (febrero de 1997) el actual gobernador de Sonora pudo imponer a su propio candidato (Loacutepez Nogales) en contra de Bulmaro Pacheco quien era considerado el candidato del centro y cuando el candidato local (Gonzaacutelez Kuri) logroacute la postulacioacuten a la gubernatura de Campeche en contra de Carlos Sales a quien favoreciacutea Zedillo

Estos pocos ejemplos demuestran que el antes incuestionable poder del presidente para elegir e imponer candidatos de su gusto se ha erosionado31 Maacutes auacuten el hecho de que los gobernadores electos del PRI no consideren que deben sus cargos a Zedillo arroja algunas dudas sobre la perspectiva de que los gobernadores se muestren tan complacientes con los deseos del jefe del poder ejecutivo en el futuro como lo habiacutean hecho en el pasado Las bases para sostener el complaciente comportamiento y la disciplina tradicionales que los gobernadores han mostrado frente al jefe del poder ejecutivo estaacuten desapareciendo raacutepidamente34

Otras pruebas de la cambiante relacioacuten entre el ejecutivo y el partido pueden extraerse de la Asamblea General del PRI de septiembre de 1996 Existe cierta controversia respecto a queacute fue lo que realmente ocurrioacute en esa asamblea35 pero el resultado final claro fue que el partido impuso un cierto nuacutemero de restricciones al proceso de postulacioacuten de los candidatos y a los requisitos que eacutestos deben cumplir antes de ser postulados

La resolucioacuten general maacutes importante de la asamblea respecto a la seleccioacuten de los candidatos fue que para llegar a ser candidato a la presidencia o a una gubernatura un miembro del PRI debe haber ocupado un cargo en la propia estructura del partido y haber tenido anteriormente un cargo de eleccioacuten popular36 Lo anterior no significa

Hablo deliberadamente de erosioacuten antes que de debilitamiento de ese poder porque existen ejemplos importantes de que la voluntad del presidente sigue prevaleciendo sobre la de su partido el maacutes notable de ellos es sin duda alguna la reciente designacioacuten del presidente del Comiteacute Ejecutivo Nacional del PRI Mariano Palacios Alcocer

Esta cuestioacuten es de capital importancia porque todos los gobernadores forman parte del Consejo Poliacutetico Nacional y desde las reformas a los estatutos del partido en septiembre de 1996 ese cuerpo estaacute a cargo de la seleccioacuten del futuro candidato del PRI a la presidencia del pats

M Veacutease en Gonzaacutelez Compeaacuten (1996) un anaacutelisis de la asamblea El artiacuteculo 144 de los nuevos estatutos establece que los candidatos a la presidencia del

paiacutes y a las gubernaturas de los estados deben demostrar que han sido cuadros del partido liacutederes del partido y que han tenido un cargo de eleccioacuten popular a traveacutes del partido asiacute como diez anos de mihtancia (PRI 1996)

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necesariamente que el jefe del poder ejecutivo haya sido despojado de su derecho no escrito a ser el elector uacuteltimo pero siacute ha reducido definitivamente el universo del que puede elegir y maacutes auacuten las posibilidades de que los llamados tecnoacutecratas mdasho personas ajenas al partidomdash lleguen a los cargos maacutes importantes en el poder ejecutivo37

Con todo debe hacerse notar que los propios meacutetodos de seleccioacuten no cambiaron y que la autoridad formal uacuteltima para postular candidatos sigue residiendo en el Comiteacute Ejecutivo Nacional pues ese oacutergano del partido es el que debe aprobar y autorizar las convocatorias para la seleccioacuten de candidatos (artiacuteculo 153) a todos los cargos de eleccioacuten popular En todo caso existen sentildeales que apuntan hacia el fortalecimiento futuro de la estructura del partido o como Colosio lo habriacutea deseado a que el partido asuma las responsabilidades que le pertenecen

Las reglas externas mdashlas leyes electorales del paiacutesmdash asiacute como las reglas del partido siguen permitiendo que exista un papel predominante para un seleccionador que cuente con las herramientas necesarias para generar la disciplina Las reglas internas del partido siempre han dado al Comiteacute Ejecutivo Nacional el control formal sobre la seleccioacuten de candidatos sin embargo a traveacutes de las reglas no escritas del sistema del PRI ese control pasoacute en la praacutectica al jefe del poder ejecutivo y constituyoacute una de las bases de la estabilidad dentro del PRI y de la disciplinada sumisioacuten al ejecutivo mostrada por el partido Con los cambios en el sistema de competencia electoral se han establecido las condiciones para que el partido asuma su funcioacuten de determinar quieacutenes seraacuten los candidatos y asiacute transformar su anterior subordinacioacuten al presidente

Si bien algunos analistas han puesto en tela de juicio la importancia del nuevo contexto de competencia en los recientes cambios del PRI

38

y en las relaciones entre el partido y el ejecutivo he buscado demostrar la importancia primordial de esos factores Incluso el resultado de la XVII Asamblea Nacional del PRI seriacutea incomprensible si no se tomasen en consideracioacuten la creciente competitividad del sistema y los muy serios desafiacuteos electorales que ha enfrentado el PRI durante el tiempo transcurrido desde que Zedillo asumioacute la presidencia en diciembre de

Estos candados junto con la resolucioacuten de abandonar eiexcl liberalismo social mdashel legado ideoloacutegico de Salinas al partidomdash y volver al nacionalismo revolucionario se consideran victorias de los poliacuteticos sobre los tecnoacutecratas

Hernaacutendez (1996) sostiene que la principal variable que explica los cambios recientes y las dificultades que enfrenta el PRI es la falta de claridad del presidente para manejar el partido

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Alario Amparo Casar

1994 En 1995 el PRI perdioacute tres de cinco gubernaturas y durante los procesos electorales locales de 1996 soacutelo obtuvo 476 del total de los votos en contra de 52 de la oposicioacuten39 El resultado de las elecciones de julio de 1997 produjo el primer gobierno dividido en la historia posterior a la Revolucioacuten y el PRI sufrioacute la derrota en tres de las siete gubernaturas en disputa

En una situacioacuten con una mayoriacutea que estaacute lejos de ser coacutemoda el comportamiento de los legisladores del PRI resulta de capital importancia La falta de disciplina puede complicar y comprometer la voluntad del ejecutivo puede poner un freno a la fuerza del presidente4 Asiacute como los partidos de oposicioacuten ganan poder de negociacioacuten una vez que la competitividad les permite alcanzar los cargos de eleccioacuten lo mismo ocurre con los legisladores Como ninguna otra evolucioacuten poliacutetica eacutesta estaacute destinada a alterar el equilibrio de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo

3 Conclusiones

Las facultades constitucionales no nos permiten calificar al presidencialismo mexicano como excepcional Tampoco nos permiten diferen- ciar entre el periodo de hegemoniacutea del PRI y el periodo maacutes reciente en el que el partido del presidente ha perdido las abrumadoras mayoriacuteas de las que soliacutea disfrutar La verdadera diferencia entre Meacutexico y otros sistemas ha sido siempre la naturaleza del sistema de partidos que en Meacutexico se basaba en la inexistencia de competitividad del sistema poliacutetico o para decirlo con mayor dureza en la inobservancia del principio de soberaniacutea electoral

Durante lo que podriacuteamos llamar el periodo claacutesico en Meacutexico existioacute un sistema de partido casi uacutenico que garantizaba mayoriacuteas muy numerosas al partido del presidente Ello combinado con un grado extremadamente alto de disciplina a causa de los tambieacuten extremadamente fuertes poderes partidistas dio como resultado un equilibrio de poder que se inclinaba en favor del ejecutivo a tal grado que la accioacuten autoacutenoma del Congreso quedaba realmente anulada

Las transformaciones todaviacutea menores (pero potencialmente

4o El descalabro pniacutesta en 1996 Reforma 28 de diciembre de 1996 Veacuteanse en Mainwanngt 1997) y en Cnsp iacute 1997) dos estudios de caso (Brasil y Venezuela)

reveladores de la relacioacuten entre la fortaleza presidencial y la disciplina partidista

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grandes) observadas en las relaciones entre los poderes ejecutivo y egislativo han sido maacutes la consecuencia d^ la apertura del sistema xgtliacutetico-electoral que de un verdadero cambio en las facultades formales de esas dos ramas del gobierno De 1978 a 1996 Meacutexico ha promulgado seis reformas electorales y cada una de ellas (con algunas excepciones) ha tenido el efecto de acercarse al ideal de democracia electoral y de alterar sustancialmente el sistema de partidos y la estructura de las oportunidades poliacuteticas del paiacutes y por lo mismo de alterar los poderes partidistas del presidente

Aunque las facultades formales otorgadas a cada rama del gobierno no han cambiado marcadamente las reformas poliacutetico-electorales han tenido el efecto de alterar la capacidad del presidente y el Congreso para desplegar las facultades que les otorga la Constitucioacuten y han modificado los incentivos de los legisladores para comportarse de una manera complaciente hacia el poder ejecutivo Como resultado muy probablemente hemos visto el final de los congresos subordinados

Apeacutendice 1 Las facultades constitucionales del Congreso

Econoacutemicas

bull Imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto bull Establecer contribuciones sobre el comercio exterior el aprove-

chamiento y explotacioacuten de los recursos naturales las instituciones de creacutedito y sociedades de seguros los servicios puacuteblicos concesionados o explotados directamente por la federacioacuten

bull Establecer contribuciones especiales sobre la energiacutea eleacutectrica el tabaco la gasolina y otros productos derivados del petroacuteleo los cerillos y foacutesforos los productos del maguey la explotacioacuten forestal y la cerveza

bull Crear y suprimir empleos puacuteblicos y sentildealar sus dotaciones bull Dar bases sobre las cuales el ejecutivo pueda celebrar empreacutes-

titos sobre el creacutedito de la nacioacuten aprobar esos mismos empreacutestitos y reconocer y mandar pagar la deuda nacional

bull Legislar en toda la repuacuteblica sobre hidrocarburos mineriacutea industria cinematograacutefica comercio juegos con apuestas y sor- teos servicios de banca y creacutedito energiacutea eleacutectrica y nuclear servicios financieros establecer el Banco de Emisioacuten Uacutenico y expedir las leyes del trabajo

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Expedir leyes sobre planeacioacuten nacional del desarrollo econoacutemi- co y social Expedir leyes tendientes a la promocioacuten de la inversioacuten mexicana la regulacioacuten de la inversioacuten extranjera y la transferencia de tecnologiacutea Revisar la cuenta puacuteblica (Caacutemara de Diputados) que el poder ejecutivo deberaacute someterle anualmente Examinar discutir y aprobar el presupuesto de egresos (Caacutema- ra de Diputados)

Poliacutetico-administrativas

bull Expedir todas las leyes que sean necesarias con el objeto de hacer efectivas las facultades de las tres ramas de gobierno

bull Admitir nuevos estados a la unioacuten federal y formar nuevos estados dentro de los liacutemites de los existentes

bull Legislar en todo lo relativo al Distrito Federal excepto en lo reservado a la Asamblea de Representantes

bull Expedir el reglamento de gobierno del Distrito Federal bull Legislar en lo relativo a la deuda puacuteblica del Distrito Federal bull Conceder licencia al presidente de la repuacuteblica bull Constituirse en Colegio Electoral y designar al ciudadano que

deba sustituir al presidente de la repuacuteblica ya sea con el caraacutecter de sustituto interino o provisional

bull Aceptar la renuncia al cargo del presidente de la repuacuteblica bull Declarar la guerra bull Aprobar la suspensioacuten de garantiacuteas declarada por el presidente

en caso de invasioacuten perturbacioacuten grave de la paz puacuteblica o cualquier otro acontecimiento que pueda poner a la sociedad en un peligro grave

bull Expedir leyes para regular la organizacioacuten mantenimiento y servicio del ejeacutercito la marina y la fuerza aeacuterea nacionales

bull Dar reglamentos con objeto de organizar armar y disciplinar la Guardia Nacional

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Sociales

Kstablecer organizar y sostener en toda la repuacuteblica escuelas rurales elementales superiores secundarias y profesionales de investigacioacuten cientiacutefica de bellas artes y de ensentildeanza teacutecnica Expedir leyes y coordinar acciones en cuestiones ecoloacutegicas

Judiciales

Definir los delitos y faltas contra la federacioacuten y fijar los castigos que deban imponerse Conceder amnistiacuteas por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la federacioacuten Erigirse en jurado de sentencia para conocer enjuicio los delitos o faltas de los servidores puacuteblicos en los teacuterminos que la Cons- titucioacuten expresamente designe Expedir leyes que instituyen tribunales de lo contencioso-administrativo

De vigilancia y sobre nombramientos

bull Ratificar los nombramientos de procurador general de la repuacuteblica ministros agentes diplomaacuteticos coacutensules generales empleados superiores de hacienda coroneles y demaacutes jefes superiores del ejeacutercito la armada y la fuerza aeacuterea nacionales (senado)

bull Designar los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacioacuten de una lista que le someta el presidente (senado)

bull Revisar por medio de la Contaduriacutea Mayor de Hacienda la observacioacuten estricta del ejercicio del presupuesto aprobado (Caacutemara de Diputados)

bull Vigilar por medio de una comisioacuten de su seno el exacto desempentildeo de las funciones de la Contaduriacutea Mayor de Hacienda (Caacutemara de Diputados)

bull Nombrar a los jefes y demaacutes empleados de la Contaduriacutea Mayor de Hacienda (Caacutemara de Diputados)

bull Crear comisiones que investiguen el desempentildeo de las agencias descentralizadas y las empresas paraestatales

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y no del abuso de poder o de la usurpacioacuten de facultades por parte de la presidencia

Una segunda dificultad la plantea el hecho de que el sistema poliacutetico mexicano no ha concluido su ya prolongada transicioacuten La mayoriacutea de los analistas da como fecha de liberalizacioacuten del sistema poliacutetico mexicano el antildeo 1978 cuando se promulgoacute la primera reforma electoral a fondo desde los antildeos 1963 y 1964 no obstante no fue hasta 1988 cuando la Caacutemara de Diputados experimentoacute el primer cambie profundo en su composicioacuten un cambio que privoacute al partido del presidente de la mayoriacutea de dos tercios necesaria para modificar la Consti- tucioacuten Casi diez antildeos despueacutes y luego de 68 antildeos de existencia de un sistema de partido hegemoacutenico las elecciones de 1997 de diputados al Congreso dieron como resultado un sistema mucho maacutes plural en virtud del cual el control de la Caacutemara de Diputados es compartido ahora por los tres principales partidos (el Partido Revolucionario Institucional PRI 478 el Partido Accioacuten Nacional PAN 252 y el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica PRD 252) El cambio ocurrido permite por lo menos como condicioacuten previa que se altere el equilibrio de poder entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno El hecho de que el partido del presidente perdiera la mayoriacutea en el Congreso significa tambieacuten que las facultades formales comenzaraacuten a desempentildear un papel maacutes importante en las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo

Los interrogantes pertinentes para el anaacutelisis de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo no han cambiado en 1997 pero definitivamente las respuestas siacute cambiaron Si bien es cierto que podemos ofrecer algunas explicaciones maacutes o menos claras de los factores que determinaron esas relaciones y de por queacute operaron en favor del poder ejecutivo durante el periodo de predominio del PRI debemos ser mucho maacutes cautos en lo que respecta al periodo en que el Congreso comenzoacute a dar cabida a un nuacutemero significativo de representantes de otros partidos Con base en las experiencias de otros paiacuteses en los cambios recientes experimentados por el sistema poliacutetico mexicano y en el comportamiento de los diferentes partidos en la Caacutemara de Diputados durante las pasadas legislaturas en este trabajo sugiero los rumbos posibles que pueden tomar estas nuevas relaciones

De acuerdo con las obras de Shugart y Carey (1992) y de Mainwa- ring y Shugart (1997) son tres los tipos de poder que definen el equilibrio entre las diferentes ramas de gobierno

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septiembre

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Legislatura

1997-2000


de aprobacioacuten

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comisiones




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1991 37 3 2 3

1994 32 9 6 1

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Alario Amparo Casar



3 Conclusiones






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Econoacutemicas







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Sociales


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1988 35 2 2

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1994 32 9 6 1

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Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo: el caso de México

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