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LAS TENDENCIAS ACTUALES DELRÉGIMEN LOCAL EN EUROPA (*)

I. EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL EN EUROPA

JLJA evolución del régimen local en Europa duran-te la Edad Media guarda una estrecha semejanza enlos países occidentales. En todos ellos, el municipioalcanza su época de mayor libertad y poder en los si-glos XII y xiii. Al entrar en colisión con la providen-cial fuerza centralizadora de las Monarquías que tien-den a encarnar la nación, se marcan diferencias queresultan de la proporción de las fuerzas respectivas.En España, Francia e Inglaterra, los municipios notuvieron bastante poder para dificultar la acción cen-tralizadora de la Monarquía, e incluso fueron sus alia-dos entusiastas en contra de los señores feudales. En

(*) Además de los tratados generales y de las textos legislativos,he utilizado para la redacción de este artículo las siguientes obras:

Generales: Ashley, «Le Pouvoir central et les Pouvoirs locaux»,1921; Anderson y otros, «Local Government in Europe», 1939;Bielsa, «Principios de Régimen municipal», 1940; Greca, «Derechoy Ciencia de la Administración municipal», 1943; Harris, «LocalGovernment in Many Lands», 1933; International Congress of Ad-ministrative Sciences, «Reports on the Relations of Central and LocalAuthorities», 1947; Jordana de Pozas, «Derecho Municipal»; ídem,

/ «El Municipio en las Constituciones europeas», 1930; Munro, «TheGovernment of European Cides», 1927; Posada, «El Régimen mu-nicipal de la Ciudad Moderna», 1936; Bermejo, «Aportaciones aiDerecho Municipal», 1935.

Inglaterra: Beattie, «Hart's Introduction to the Law of Local

LUIS IORDANA DE POZAS

cambio, en parte de Italia, en Flandes y en Alemanialograron mantener y ampliar su autonomía hasta con-vertirse en ocasiones en señoríos y ciudades libres, ver-daderos Estados* soberanos.

En el sector occidental, de tendencias unitarias,' laRevolución inglesa del siglo XVH imprimió una direc-ción política que produjo la diferenciación del rum-bo dé la Monarquía inglesa respeélo de las del conti-nente. Esta diferencia se acentuó aún más después dela Revolución francesa y de la expansión del sistema

Government and Administration», 1946; Finer, «English 1-ocal Go-vernment», 1934; ídem, «Municipal Trading», 1941; Gneist, «La"Constitution lócale de l'Angletcrre ou le Selfgovernment», 1867;Hasluck, «Local Government in England», 1936; Kerrell-Vaugham,«The Government of the English Villagc», 1946"; Lasky y otros,«A Century of Municipal Progress», 1935; Ministry of Health,«Local Government during the period of Reconstruction», 1945;Muir, «How Britain ís Governed», 1930; Robson, «The Develop-ment of Local Government», Znd, ed. 1948; Webb, «English Lo-ca! Government»,»; 1906-29; Wright y Hobhouse, ~ «An Outlincof Local Government and Local Finance in England and Wales»,1937.

Italia: Rannellctti, «Isrituzioni di Dintto Pubblico», 1947; Sfor-za, «Contemporary Italy», 1946; Trentin, «Les Transformations•recentes' du Droit publie italien», 1929; Zanobini, «L'Amministra-zione Lócale», 1936.

Portugal: Caetano, «O Municipio no Estado novo», 1937; ídem,«O Municipio na Reforma Administrativa», 1937; ídem, «Manualde Direito Administrativo», 1937; ídem, «A Codificacao adminis-trativa en Portugal», 1935; Lima Pimentel, «Código Administrati-vo», 1941; Salazar, «Principios fundamentales de la Revolución por-tuguesa», 1930.

U. R. S. S.: Bruhat, «Présentation de la U. R. S. S.», 1947;Castro, «Principios de Derecho Soviético», 1934; Eliachevitch yotros, «Traite de Droit Civil et Commercial des Soviets», 1930; Gu-nani, «El Bolchevismo», 1932; Institut de Droit Comparé, «Les Co-des de la Russic Sovíériquc»; Maxwell, «The Soviet State», 1935;Schelesinger, «Soviet Legal Theory», 1945; Schelesinger (M. L.),«E! Estado de los Soviets», 1928.

Francia: Bloch, «Les Divisions Regionales de la France», 1913;

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napoleónico. Aquella Administration que i'Europe nousenvié fue el modelo inigualable para todos los paíseslatinos, extendiendo su influjo incluso en el mundogermánico y las nuevas Repúblicas hispano-amencanas.

A principios de siglo, cuando una sene de obras,entre las cuales alcanzan una difusión excepcional lasde Redhch y Ashley, reavivan el interés hacia el eílu-dio del régimen local, se generaliza la reducción delas legislaciones europeas a tres prototipos: inglés, fran-cés y alemán, basados, respectivamente, en el selfgo-vernment, la tutela administrativa y una adminisTxa-ción autónoma de tipo burocrático.

Berthclemy, «Cinq ans de reformes administratives», 1938; Bon-nard, «Précis de Droit Administratif», 1943; Cahiers du Redresse-ment Franjáis, «La Reforme Administrativc»; Centre de Coordina-tion et de Synthése des Etudes sur la Reconstruction, «Projet deReforme Administrative», 1946; Le Berre, «La Reforme de TAdmi-nistration municipale», 1931; Ferrat, «La République á Refaire»,1945; Gooch, «Rcgionalism in France», 1931; Morgand, «La LoiMunicipale»; Porche, «La Question des grandes et des petitcs Com-munnes», 1900; Rolland, «Préds de Droit Administratif», 1947.

España: Abella, «Régimen local», 1946; A. Gendin, «Comen-tarios a la ley del Régimen local», 1946; Díaz, «Notas 'sobre Ré-gimen municipal», 1945; Gascón y Marín, «Administración pro-vincial española», 1942; Instituto de Estudios de AdministraciónLocal, ((Estudios y estadísticas de la vida local», 1943-47; Kur-mendi, «El régimen municipal en los pueblos adoptados», 1940;Jordana de Pozas, «La Reforma Administrativa y las revolucionesnacionales», 1941, y «El Estatuto Municipal», 1942; Llano y La-moneda, «La nueva ley Municipal orgánica», 1935; Marques, «Lallei Municipal de Catalunya», 1935; Martín Rctortillo, «Examen dealgunos problemas de la vida local española», 1946; Ministerio dela Gobernación, «Proyecto de Código de Gobierno y Administra-ción local», 1941; ((Anteproyecto de la ley de Bases de Régimenlocal», 1945, y «Proyecto de ley de Régimen local», 1946; Navcso,«Legislación Municipal del nuevo Estado», 1939; Pérez Serrano,«La Constitución española», 1932; Posada, «Evolución legislativadel Régimen local en España», 1910; Royo Villanova, «Problemasdel Régimen jurídico municipal», 1944; Ruiz del Castillo y otros,«Glosas de la ley de Bases del Régimen local», 1945.

LUIS JORDANA DE POZAS

Después de la primera guerra mundial, ese cuadroempieza a agrietarse.

En 1917, la primera revolución rusa separa radi-calmente un inmenso territorio sustrayéndolo a todainfluencia europea. Una accidentada, pero extremada-mente coherente evolución conduce a un nuevo tipode Eitado, que transforma la constitución política yadministrativa, y que pronto desarrolla un intenso pro-sehusmo fuera de sus fronteras. Los Estados surgidosde la descomposición de Alemania y Austria-Hungríaadoptan la organización democrática de los vencedoresen la contienda, con las obligadas consecuencias sobresu régimen local reflejadas en la Constitución de Wei-mar y en las. de Polonia, Checoslovaquia, Rumania yAustria. Pero la crisis económica y de autoridad que ca-racteriza la postguerra determina pronto una reaccióntotalmente imprevista. El fascismo surge en Italia, ycomienza en 1923 una etapa que, después de las le-yes fasciñísimas, alumbra un régimen distinto y opues-to al de las democracias occidentales, que en el ordende la administración local encarna en la ley autoritariay centrahzadora de 3 de marzo de 1934. En 1933,Hitler sube al Poder, y Alemania entra en una víaopuesta a la simbolizada en la Constitución de Weimar.El régimen nacionalsocialista transforma fundamental-mente el régimen local alemán, que adquiere un sis-tema con la ley de 30 de enero de 1935.

Por su parte, España, respondiendo a tendenciascompletamente distintas de las que acabo de reseñar,ponía en vigor los Estatutos Municipal y Provincialde 1924 y 1925, que significan un indudable aparta-miento del sistema francés, inspirador hasta entoncesde nuestro régimen local y que había de perdurar en

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lo fundamental en la ley republicana de 1935. Y Por-tugal, en su Constitución de 19 de marzo de 1933y su Código administrativo provisional de 1936, seseparaba asimismo del ámbito de influencia francesa,adoptando una reforma local de rasgos originales.

En la misma Inglaterra surgieron críticas funda-mentales, como las de Robson. Finer y Hasluck. aco-gidas parcialmente en los informes de las Reales Co-misiones sobre el régimen loca! y en algunas leyes detendencia centralizadora, al paso que la independen-cia de Irlanda, consumada en 1919, sustraía este paísa la influencia inglesa, comenzando una diferenciaciónen su régimen local, que había de consumarse en lasleyes de 1925 y 1940.

Realmente, al estallar la segunda guerra mundialen 1939, apenas si de! cuadro del régimen local eu-ropeo en 1914 subsistían el de Inglaterra, Francia, Bél-gica, Holanda y algunos de los Países Bálticos. En todoel resto, la transformación había sido completa.

La segunda guerra mundial, hasta poco antes desu término, acentúa las tendencias anteriores del régi-men local. De un lado, bajo el peso de las armas, lospaíses ocupados tienen que seguir las directivas poK-ticas del ocupante, y de esta manera sucumben transi-toriamente las administraciones locales de tipo francéso ias que respondían al modelo prusiano anterior al na-zismo : Bélgica, Holanda, Polonia, los Países Bálticosinvadidos, Bohemia, la misma Francia de Vichy si-guen esa ruta. Rumania modifica, por ley de 22 de oc-tubre de 1940, la de Administración local de 14 deagosto de 1938. Del otro lado, las necesidades del te-rrible esfuerzo bélico acrecen de modo extraoidinarioel intervencionismo del Estado y la unidad de todos


sus elementos integrantes, con las secuelas obligadasde la centralización, el autoritarismo y la estatificaciónde industrias y servicios.

Cuando la guerra acaba con el triunfo de los alia-dos, se hunde en un espantoso caos el III Reich, quedansometidos a una dominación soviética, más o menos ca-muflada, Austria, Hungría, Checoslovaquia, Polonia,Estoma, Letonia, Lituania, Finlandia, Rumania. Bul-gana, Albania y Yugoslavia. Esta última aprueba sunueva Constitución en 31 de enero de 1946. En c!resto se intenta revivir el sistema anterior a la guerrao a las revoluciones fascistas, con poca fe y notorias va-cilaciones. Francia se da una nueva Constitución en27 de octubre de 1946, e Italia aprueba la que ha en-trado en vigor el día 1.° de enero último.

Fuera del ámbito de la guerra, Portugal apruebadefinitivamente su Código administrativo por Decreto-ley de 31 de diciembre de 1940; Irlanda reforma surégimen local por dos leyes de 1940 y 1941, y se pu-blica en España la nueva ley de Bases de 17 de juliode 1945.

Detengámonos ahora a considerar más de cerca al-gunos de los tipos de régimen local contemporáneos.

II. EXAMEN DE LA TRANSFORMACIÓN DEL RÉGIMEN

LOCAL EN ALGUNOS PAÍSES

Inglaterra

Del régimen local inglés se tiene frecuentementeuna idea equivocada. Por lo común, su conocimiento seha obtenido de fuentes indirectas, se ha concretado en

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generalizaciones excesivas y ha sido deformado por unuso polémico y partidista.

Lejos de presentarnos Inglaterra el ejemplo de unrégimen local en que el municipio medieval evolucio-na naturalmente y sin intervención del Poder central,conservando siempre una base democrática y unas am-plias facultades para su gobierno propio, la historia ylos autores están contestes en que la decadencia delantiguo régimen local, de origen germánico., había sidoaún mayor que la de nuestras gloriosas municipalida-des castellanas y aragonesas. Al comenzar el siglo Xix,las instituciones locales inglesas eran una completa rui-na. El feudalismo, que las había destruido, estaba asu vez aniquilado.

De lo que eran las elecciones populares nos ha de-jado un delicioso documental la serie de cuadros de Ho-garth que se conservan en la National Gallery. EnInglaterra, como en el resto de Europa, la democraciamunicipal había sufrido un eclipse que Munro calificade total.

En lo que se refiere a la idea de qué las institu-ciones locales ejercieran poderes propios frente a la Co-rona, está desprovista de toda base jurídica. Bien aicontrario, Inglaterra realizó la unidad jurídica antes queningún otro país de Europa, y las entidades localesno pueden ejercer sino las facultades que de un modoexpreso y, por lo general, muy detallado, les confierela ley. La frase Local Government no se incorporó allenguaje corriente hasta la segunda mitad del siglo xix.En tiempos anteriores, los escritores políticos, al hablarde los Condados y Municipios, se referían al subordí-nate Government del país. Así lo dice Hasluck. Encuanto a la frase local selfgovernment, totalmente ig-

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norada en tiempos anteriores, se debe a un oscuro es-critor jurídico de la época victonana: Joshua ToulminSmith, que la acuñó precisamente en una campaña con-tra el nombramiento de Inspectores por el Gobiernopara lograr que las corporaciones locales cumpliesenadecuadamente las leyes sobre pauperismo y sanidad.Sus obras principales fueron publicadas en 1849 y 1851.La afortunada palabra, idéntica etimológicamente a lade «autarquía», fue prohijada por Gneist, muy pocosaños después, en su gran obra sobre la constitución localinglesa y vulgarizada posteriormente en infinidad dediscursos y publicaciones.

Realmente, el régimen local inglés, al advenir elsiglo xix, se hallaba en una situación caótica. Sobrelos escombros del antiguo sistema, las nuevas necesi-dades surgidas de la revolución industrial fueron aten-didas por leyes fragmentarias, que crearon nuevas au-toridades y circunscripciones ad boc. «El régimen lo-cal—dice Clarke— se convirtió en un caos de térmi-nos, de autoridades y de arbitrios.»

De este caos sale mediante la ley de Régimen localde 1888, en la que destacan su tendencia uniformizay'la creación de un nuevo tipo de entidad local, el dis-trito, sin antecedente ninguno natural ni "histórico, yque constituye hoy, juntamente con los burgos mu-nicipales, la base de la organización local inglesa. Laentidad natural e histórica, que era la parroquia, que-dó casi anulada.

Las reformas posteriores de 1894. 1929, 1933 y1939 han seguido la misma tendencia de uniformismocreciente. La base democrática de las instituciones loca-les se ha robustecido, no antes que la del Parlamento,sino a imagen y semejanza de la de éste. La división

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del territorio en Condados y Burgos-Condados y la di-ferenciación en Burgos municipales, Distritos urbanosy Distritos rurales de las entidades situadas dentro delCondado geográfico constituyen la trama del sistema.Las parroquias urbanas han perdido toda su impor-tancia, mientras que las rurales forman una organiza-ción primaria, casi resucitada por el legislador de 1888,para fines muy elementales, que en muchas de ellasno requieren otro órgano deliberante que el Concejoabierto. Condados, Distritos y Burgos se hallan regirlospor Consejos electivos y administrados con la inter-vención de Comités, en los cuales participan, mediantela cooptación, personas que no han recibido un man-dato electoral. No existe una jerarquía ni, por ende,un sistema de recursos de alzada o de tutela adminis-trativa. Las autoridades locales dependen de la ley yaplican la ley. El amparo contra sus decisiones se en-cuentra en los Tribunales ordinarios de justicia.

Como dice el autor últimamente citado, en su edi-ción de 1937, «este sistema de régimen local cuentaapenas cincuenta años, y lo que hubiera en este paíshace sesenta años como régimen local más merece ladenominación de caos que de sistema». Ese caos fue,sin embargo, el modelo que se estuvo presentando pormuchos que se detenían en las formas, en vez de fijar-se en el espíritu cívico que animaba esas institucionesy que era y es el secreto de su admirable eficacia. Eseespíritu de iniciativa y participación de los ciudadanosingleses en todas sus instituciones públicas es el queproduce sus envidiadas consecuencias, tanto si se ejer-ce en instituciones creadas por el legislador, cuales ronlos distritos, como si actúa en vetustas corporacionesmultiseculares, como la City de Londres.


Para un observador superficial, el sistema inglés derégimen local no -ha sufrido modificaciones importan-tes. A pesar de lo cual, los cambios que descubre unestudio más detenido de la realidad legal y adminis-trativa son considerables. Trataré de mostrar algunosde los principales.

Fijémonos, ante todo, en la creación, supresión omodificación de las entidades locales. En esta materiatan grave hay una tendencia clara a reducir su númeroy aumentar la extensión de sus términos. La compe-tencia para crear, suprimir o modificar entidades lo-cales es en Inglaterra puramente administrativa y per-tenece al Ministerio de Sanidad, heredero de las am-plias facultades de la Local Government Board, supri-mida en 1919. Hasta 1929 se ejercía como entre nos-otros, casuísticamente, por iniciativa del Condado alque interesaba o del propio Ministerio; pero desde laley del Régimen local de dicho año, se verifica medianterevisiones generales periódicas que se aprueban por unasimple Orden ministerial. El resultado de las efectua-das de 1931 a 1937 produjo la reducción del númerode Distritos urbanos de 827 a 572, y del de Distritosrurales de 779 a 476. Una nueva ley del pasado añoha venido a reforzar esta tendencia con la orientaciónde suprimir aquellas entidades locales que no reúnanun mínimo de condiciones de superficie, población yriqueza, si bien se deja siempre margen para tomaren cuenta otras circunstancias especiales. Se quiere tam-bién ampliar el término de muchos Burgos municipales,agregándoles las zonas rurales que los circundan.

Existe la preocupación general de que las actualescircunscripciones son demasiado pequeñas para lograruna eficaz aplicación de las leyes planificadas de urba-


nización regional, industrias nacionalizadas, empleo to-tal y seguridad social, y para servir de base a los servi-cios nacionales de sanidad y educación. Desde muchossedares se ha reclamado el establecimiento de una en-tidad regional cjue comprenda vanos Condados o sesustituya a ellos. El Gobierno, después de consultara las Asociaciones de corporaciones locales, se ha pro-nunciado por ahora en favor de mantener el sistema ac-tual, haciendo frente a las nuevas necesidades medianteJuntas5 o Gamites conjuntos de vanas entidades. Sevuelve así a la práctica de las autoridades creadas aáhoc para cada nuevo servicio o necesidad. No es aven-turado predecir que, al cabo de cierto tiempo, ese ca-mino conducirá, como ocurrió en 1888, a una raciona-lización que encarne en nuevas y más extensas circuns-cripciones.

Aunque para tranquilizar a los espíritus tradicio-nales y asustadizos se niegue desde el Parlamento ola Prensa, es innegable una tendencia centralizadora queseñalan los autores más prestigiosos en obras recientes.Sus principales manifestaciones se advierten en la na-cionalización de. ciertos servicios que pertenecían a laesfera local, en el régimen financiero y en el control delos Ministerios sobre la Administración local.

Teóricamente, las leyes administrativas se ejecutanen Inglaterra por las Administraciones locales, sin in-tervención directa o indirecta del Gobierno central, quecarece de órganos equivalentes a nuestros Gobernado-res civiles, Delegados de los Ministerios y demás fun-cionarios locales de la Administración central. La rea-lidad correspondió a esa doctrina hafta la ley de Pobresde 1834, que creó un Cuerpo de Comísanos para la Ad-ministración de la asilencia a los pobres, sustituido


más tarde por una Junta de Beneficencia (Poor LawBoard), de los cuales dependía todo el sistema creadopor la referida ley y las que posteriormente la refor-maron. Fue éste el primer servicio transferido a la Ad-ministración central. Siguiendo ese modelo, la ley deSanidad pública de 1848 estableció una Junta central,que ante la oposición del país hubo de ser suprimidaen 1858. Precisamente a esta época corresponde el na-cimiento de la dodxina del Selfgovernment anterior-mente aludida.

Desde entonces, la tendencia centralizadora adop-üó, en frase de sir William Hart, «un método más su-til e indirecto», y la nacionalización de servicios decarácter local ha sido poco frecuente. Se registra: sinembargo, en los últimos años la de los servicios de paroforzoso (1934), asistencia a viudas y ancianos (1940),Servicio Nacional Veterinario, Servicio Nacional deAsesoramiento agrícola, Carreteras (1936), Aeropuer-tos (1945), Servicio Nacional de Asistencia Sanitaria(1946) y Servicio de Incendios (1940). En cuanto a losservicios industriales municipalizados, es de temer quesean absorbidos por la tendencia nacionalizadora actual.Así lo dice Robson en su reciente prólogo titulado Lo-cal Government in crisis.

El régimen de las Haciendas locales ha sido el con-ducto por el cual, de una manera indirecta e interna,el Gobierno central ha aumentado su influjo sobre lasCorporaciones locales en medida creciente y práctica-mente irresistible.

La Hacienda de las entidades locales inglesas ob-tiene sus ingresos del producto de su patrimonio, dela imposición (rates) ajustada a un sistema semejanteal de nuestro repartimiento general, de las subvencio-

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nes del Tesoro (grants ¡n aid) y de los préstamos oDeuda.

La primera subvención se otorgó en 1835 para cier-tos gastos judiciales y carcelarios; desde entonces, lapráctica se fue generalizando. Las subvenciones se ci-fraban en un tanto por ciento del servicio concreto parael cual se concedían, y llevaban consigo el control dela autoridad central sobre el servicio subvencionado y,en ocasiones, sobre los nombramientos de los funcio-narios que hubieran de prestarlo. En 1929, muchas deestas subvenciones fueron consolidadas en una subven-ción global (Block grant) que forma un fondo nacio-nal, distribuido con arreglo a una fórmula en que en-tran en cuenta factores muy diversos. La cuantía deeste fondo se cifra actualmente en el 22,5 por 100 delimporte total, de los gastos de todas las Administra-ciones locales del país. Independientemente subsisteno han sido recientemente establecidas otras subvencio-nes porcentuales, que son ordinariamente del 50 por100 del coste total del servicio concreto correspondiente,que no se deduce para la determinación de la subven-ción global antes mencionada. Entre otros, reciben estassubvenciones especiales los de educación y sanidad. Laelevación del nivel de los servicios públicos existentesy la incesante creación de otros nuevos aumentan losgastos locales en proporción considerable. Por otra par-te, las leyes han adoptado el sistema de desgravar oeximir ciertas riquezas y actividades por motivos socia-les o económicos, reduciendo así la base de la imposi-ción local. El resultado de todos estos factores es quelas Haciendas locales se nutren cada vez más de apor-taciones del Presupuesto nacional, y sus servicios que-


dan sometidos a las instrucciones y fiscalización de losrespectivos Ministerios.

El control central se ejerce sobre servicios de su com-petencia por los Ministerios de Educación, Interior (encuanto a la Policía), Transportes militares y Agricul-tura, y con carácter general sobre todos los demás, porel Ministerio de Sanidad. Un Cuerpo de Interventoresde distrito, con facultades cuasi judiciales, realiza de unmodo estricto y periódico la revisión y aprobación delas cuentas de todas las Corporaciones locales.

Si a cuanto va dicho añadimos la extensión de losservicios municipalizados de carácter industrial o mer-cantil y la adopción del sufragio universal para ambossexos, directo y secreto, creo que habremos marcado lasprincipales innovaciones y orientaciones del régimen lo-cal en el Reino Unido.

Irlanda

El nuevo régimen local de Irlanda (Eyre) tiene unespecial ínteres, porque, partiendo de una casi comple-ta identidad con el régimen local inglés, se ha sepa-rado de él en extremos muy importantes.

El Estado Libre de Irlanda tuvo como primera Cons-titución la de 6 de diciembre de 1922, sustituida hoypor la de 14 de junio de 1937. El régimen local estáregido fundamentalmente por la ley de 1925 (LocalGovernment Aél), modificada en 1927, 1933, 1934,1936, 1939 y 1941, y por la ley de Gerencia de Con-dados (County Management AcT) de 1940.

La división administrativa comprende veintisietecondados administrativos y cuatro burgos-condados.

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Entre aquéllos se encuentran los diílntos urbanos decondados, constituyendo el resto del territorio condaluno o más distritos rurales. Todos ellos tienen un Con-sejo elegido trienalmente.

La verdadera singularidad del régimen local irlan-dés consiste en la introducción del sistema de «Geren-tes», indudablemente importado de Estados Unidos,aun cuando la institución tenga rasgos muy distintos,asemejándose más a nueilros antiguos Corregidores queal City Manager. Por cierto que no deja de ser curiosoque los dos únicos países europeos cuyas leyes reflejanuna influencia del régimen local norteamericano, seanEspaña e Irlanda.

Los Gerentes de condados y distritos son funciona-nos públicos retribuidos, de carácter vitalicio, y losnombra el Ministro de Régimen Local y Sanidad, apropuesta unipersonal de un organismo central inte-grado por los Comisarios de Nombramientos Locales(Local Appointment Commissioners), con arreglo a nor-mas contenidas en la ley. Se da preferencia para estosnombramientos a los altos funcionarios locales.

El reparto de atribuciones entre Gerentes y Con-sejos está consignado en la ley, y reserva a estos últi-mos la aprobación de Ordenanzas y Reglamentos, lamateria de elección y constitución del propio Consejo,la declaración de vecindad, el establecimiento de arbi-trios, la emisión de deuda, los préstamos, la suspensióno remoción del Gerente y algunos otros asuntos de im-portancia. Hay un precepto que terminantemente pro-hibe a los Consejos Locales ejercer funciones que noestén expresamente contenidas en la enumeración quela ley inserta. Ejerce el Gerente todas las demás atri-

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buciones precisas para ia administración del condado odistrito.

La tendencia a una concentración de organismoslocales, ya muy marcada en el escaso número de losque en todo el territorio irlandés existen, se acentúaen la ley de 1940 poi la agrupación de ciertos con-dados a los efectos de tener un solo Gerente. De estamanera, en vez de ser veintisiete los Gerentes, hansido reducidos a veintiuno. Es también interesante elprecepto que impone que el nombramiento de Geren-te del condado de Dublín recaiga en la misma perso-na que el de Gerente de la ciudad del mismo nombre.

Finalmente, debe mencionarse la gran importanciade los Comisarios de nombramientos locales antes re-feridos, que también siguen el modelo norteamerica-no. Su finalidad fue suprimir el favoritismo y garanti-zar la competencia de las personas designadas para eldesempeño de cargos de la administración local. Su fun-ción consiste en seleccionar personas adecuadas paralas diversas funciones administrativas, profesionales ytécnicas, de manera que cuando la autoridad local co-rrespondiente que a ello viene obligada solicite se leproponga un candidato para las vacantes que han deser provistas por nombramiento directo puedan hacerlocon garantía plena. Los Comísanos realizan la selec-ción mediante oposiciones u otras pruebas.

Italia

Las libertades comunales de la península italiana,que en el norte contaban con una brillante tradición,en el sur. habían tenido una existencia mucho más li-

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mitada. La influencia napoleónica, viniendo después deun largo período de dominaciones extranjeras y de for-mas feudales u oligárquicas, estableció un sistema fuer-temente centralizado que encarnó en la ley de 1865.En 1878 se democratizó la base electoral del Munici-pio y de la provincia; en 1889 y 1890 se establecierongarantías jurisdiccionales contra las injerencias guber-namentales excesivas. Una ley muy conocida de 1903autorizó a regular la municipalización de servicios. Alsubir Mussolini al Poder, regía el texto único de la leyMunicipal y Provincial de 4 de febrero de 1915.

A pesar de todo, el régimen local italiano era delos más centralistas del Continente. Cuando el Profe-sor Trentin publicó, en 1929, una obra de dura crí-tica para el régimen fascista, todo lo más que pudodecir en favor del sistema desaparecido fue que «en elmomento de hundirse el régimen democrático, el Mu-nicipio y la provincia estaban en vis-peras de llevar acabo en Italia una experiencia grande y fructuosa dedescentralización administrativa».

Mussolini, después de algunas vacilaciones, de quees ejemplo el Real Decreto de 30 de diciembre de 1923,inició en febrero de 1926 una profunda reforma del ré-gimen local, minuciosamente desarrollada en la ley Mu-nicipal y Provincial de 3 de marzo de 1934, que cons-tituye un verdadero Código de 427 artículos.

Con la excepción de Roma, regida por un Gober-nador con arreglo a normas especiales, los Municipiositalianos fueron administrados por un Podesta, funcio-nario del Gobierno, asistido por una Consulta en las.capi tales de provincia o poblaciones de más de 10.000habitantes. Este Cuerpo estaba, formado por un núme-ro de miembros que vanaba entre diez v cuarenta, nom-

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brados por el Prefecto, a propuesta en terna de las Aso-ciaciones sindicales siendo sus oficios gratuitos.

La Consulta había de ser oída obligatoriamente enuna serie de asuntos que comprende los más impor-tantes en el orden económico, urbanístico y de perso-nal, y que son distintos según la categoría del Muni-cipio.

El Podelía, y, donde lo había, el VicepodeUa, erannombrados por Decreto y por el tiempo de cuatro años,pudiendo ser reelegidos. Realizaban actos de delibera-ción (con asistencia del Secretario y publicación subsi-guiente), actos de ejecución, y otros como funcionariosdel Gobierno.

Salvo unión consorcial, cada Municipio tenía unSecretario. Los Secretarios municipales tienen el con-cepto de funcionarios del Estado, a los cuales están equi-parados para todos los efectos. Su nombramiento com-pete, según la categoría, al Ministro del Interior o alrespectivo Prefecto.

La autonomía funcional estaba garantizada por la -norma legal de que «ningún mandato imperativo pue-de darse a las personas designadas para un cargo públi-co por el que, según la ley, las nombra».

Desde ll° de enero de 1946, fecha en que el Go-bierno militar aliado entregó el Poder al Gobierno ita-liano, la ley de 1934 fue sustituida por la de 4 defebrero de 1915, que era la vigente cuando se dictóaquélla.

Tras el largo intermedio de 1922 a 1946, la nue-va Constitución, en sus artículos 106 al 125, viene aalterar del modo más fundamental la estructura del país.

Una declaración de principio, muy semejante a lacorrespondiente de la Constitución francesa, proclama


la unidad e indivisibilidad de la República y afirma queésta «reconoce y promueve la autonomía local». En-carna cata, autonomía en tres órdenes de entidades:regiones, provincias y municipios, si bien más adelantese admite la subdivisión de las primeras en distritos decarácter exclusivamente administrativo.

De este modo aparece en Italia la región como en-tidad autónoma de carácter no sólo administrativo, sinomuy destacadamente político. Se constituyen las reglo-nes «con propios poderes y funciones» que encarnaránen «estatutos especiales acordados mediante leyes cons-titucionales», y ejercen el poder legislativo sobre unalarga sene de materias de gran interés, a las que por leypueden añadirse otras que el Estado delegue.

Una de las más importantes atribuciones otorgadasa ia nueva región es la de estructurar las Corporacionesy entidades administrativas de ella dependientes, que,unida a la de modificar los términos municipales y pro-vinciales, y regular la policía, ferias y. mercados, benefi-cencia, sanidad instrucciones escolar y profesional,urbanización, caminos, transportes, obras públicas yotras, significan que todo el régimen local es en lo su-cesivo materia de legislación regional. Por ende, vamosa presenciar muy en breve la aparición de leyes muni-cipales y provinciales que romperán la unidad que regíadesde 1865.

Aparte la declaración programática anteriormentemencionada, la Constitución no. contiene garantías parala personalidad y autarquía de los órganos locales, niinserta las líneas generales de su organización v com-petencia.

Tan sólo respecto de la región, después de consignarsu autonomía financiera y su dominio y patrimonio pro-

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píos, le da como órganos el Consejo, la Junta y su Presidente, remitiendo a una ley la determinación del nú-mero y sistema de elección de los consejeros. Al Con-sejo regional corresponde él poder legislativo y la Juntaes el órgano de ejecución. En cuanto al Presidente, re-presenta a la región, promulga las leyes y reglamentosy dirige las funciones delegadas por el Estado. La su-pervisión de las funciones administrativas desarrolladaspor el Estado y la coordinación de la administración, seatribuyen a un Comisario del Gobierno. La falta demención de Prefectos u otros funcionarios gubernativosen la provincia hace pensar en que sean los Comisa-rios regionales los únicos agentes representativos del Go-bierno que van a existir cerca de la administración au-tónoma en sus diversos grados.

Las provincias y Municipios son definidos como en-tidades autónomas a las que corresponden funciones ad-ministrativas de interés exclusivamente local. El cam-bio de circunscripciones provinciales ha de hacerse me-diante leyes de la República, por iniciativa de los Mu-nicipios, oída la región. El de las entidades municipa-les requiere leyes regionales, previa audiencia de las po-blaciones interesadas. Las funciones administrativas dela región pueden ser delegadas en las provincias y Mu-nicipios.

Tales son las importantísimas reformas que en níateria de régimen local introduce la nueva. Constituciónitaliana.

Al e m a n t a

Por lo que se refiere a Alemania, la ley Munici-pal de 30 de enero de 1935 fue la primera de su clase

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U S TENDENCIAS ACTUALES DEL RÉGIMEN LOCAL

aplicada a todo el Reich, lo que de por sí constituyeun avance importante en el camino de la uniformidaddel sistema. La ley se aplicó a más de 51.000 mu-nicipios.

Sus autores y los comentaristas nacionales se esfor-zaron en presentarla como un retorno a la obra del Ba-rón Von Stein, entroncada, por tanto, con la tradiciónprusiana. Ello motivó una interesante polémica con losmunicipahstas ingleses sobre el verdadero sentido delselfgovernmdtit o autonomía municipal. Mientras Mon-tagu Harns y los demás tratadistas británicos sostenían—a mi juicio, con razón— que la esencia del selfgo-vernment estaba en el gobierno de los asuntos localespor los propios vecinos o por las personas designadaspor ellos, los autores alemanes pretendían que la ver-dadera autonomía administrativa no reside en la formade ser nombrados los Alcaldes o Regidores, sino en lasgarantías efectivas para la independencia de su deci-sión, en el carácter específicamente municipal de losórganos y en la responsabilidad de los administradores.

La ley mantenía muchas de las notas característi-cas del régimen local prusiano anterior a la primera gue-rra mundial, tales como el predominio de los elemen-tos técnicos permanentes, la competencia casi ilimitadade los Municipios, la extensa colaboración de personasque intervienen a título honorífico y la existencia eimportancia práctica de las circunscripciones interme-dias (círculos) entre el Municipio y la Provincia. A ellasse agregaban otras típicamente nazis, como la estrictasubordinación política al Estado, la instauración delprincipio del jefe único (Führerprincif), el rigor en laadministración financiera, la unificación de la gestiónadministrativa local (de tal manera que los Municipios

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asumían todas las funciones públicas) y la intervenciónestimulante del Partido. Todos los funcionarios localestenían la condición de funcionarios del Reich.

Finalmente, la Unión de Municipios Alemanes,formada con la fusión de vanas Asociaciones de ciu-dades y círculos que existían desde hacía muchos años,tenía carácter oficial y obligatorio, y representaba unade las piezas más eficaces del régimen local alemán.

En 1939, el Ministro del Interior, en uso de fa-cultades que le otorgaba la ley mencionada, dictó unDecreto sobre la supresión de los llamados «Munici-pios enanos», que había de producir la desaparición deunos 15.000 Municipios. Cuatro mil de ellos teníanmenos de cien habitantes; el resto no superaba los qui-nientos.

El sentido de esta reforma era el de pasar de la uni-dad primaria de población al que se denominaba «Mu-nicipio compuesto».

No me ha sido posible obtener información com-pleta y fidedigna de cuáles han sido las normas pues-tas en vigor por las potencias vencedoras en cuanto alrégimen local de las zonas alemanas que ocupan.

Portugal

Entre las reformas locales contemporáneas, una delas que más pueden interesarnos es la efectuada en Por-tugal con una claridad de concepción y una continuidaden la ejecución verdaderamente notables. A sus mé-ritos intrínsecos se une para nosotros la circunstanciade la comunidad de origen y de la semejanza entre lascaracterísticas del país portugués con el de las regiones

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galaica, extremeña y andaluza que con él confrontan.Anunciada por Oliveira Salazar desde los primeros

días del Eñado novo, dicha reforma se ha realizadode 1933 a 1940. con algunas rectificaciones de carácterexperimental, y está contenida fundamentalmente enlos artículos 19 al 21 y 125 al 132 de la Constituciónde 19 de marzo de 1933 y en la Parte primera (artícu-los 1." al 413) del Código Administrativo de 31 de di-ciembre de 1940, con las modificaciones posteriores deuna y otro. En el desarrollo legal y exposición de laretorma ha tenido parte principalísima mi ilustre colegay amigo el Profesor Marcelo Caetano. Y su alcance hasido profundo, puesto que significa la alteración de la ,división territorial, de las clases de entidades autárqui-cas y de su constitución, funcionamiento y compe-tencia.

La nueva organización político-administrativa dePortugal se inspira en una concepción orgánica y rea-lista del Estado. En consecuencia, la familia, la parro-quia, el Municipio y los gremios no sólo tienen reco-nocida su personalidad y competencia en el orden pú-blico, sino que cada una está representada y cooperaa la formación de la sociedad superior en que se hallaintegrada. No hay que creer, sin embargo, que esaconcepción doctrinal ha llevado al legislador a realizaruna construcción teórica. Antes al contrario: todas lasleyes del nuevo Estado se hallan impregnadas de urrrealismo a veces crudo. Se conocen y explican las doctri-nas y las instituciones de otros países, pero se atiendeprimordialmente a las realidades portuguesas, insistiendo en la pequenez y pobreza del país, en la falta de :n< •ciativa de los núcleos municipales y en la necesidad de ,

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<̂ ue el coste de los servicios se disminuya mediante unaorganización de base amplia.

Antes de 1933, el territorio continental portuguésse dividía en concejos o municipios, integrados por pa-rroquias y agrupados en distritos que constituían la ad-ministración intermedia entre la municipal y la del Es-tado.

Con arreglo a la nueva Constitución, manteniendolos concejos, parroquias y distritos, se añadió una nue-va circunscripción: la provincia. En definitiva, la divi-sión fundamental territorial ha quedado establecida enprovincias y concejos, subdmdidos éstos en parroquias(feligresías} y dotados todos de una organización au-tárquica. Subsisten los distritos como mera circunscrip-ción de la Administración Central, sin carácter autar-quía).

La pieza fundamental del sistema es el concejo. Sunúmero ha ido disminuyendo constantemente desde elaño 1836; de los 886 que había a comienzos del pasadosiglo quedan hoy 273. Aunque su área y población sonmuy distintas, conviene hacer constar que solamenteuno es inferior a los 4.000 habitantes.

En el nuevo régimen los concejos se dividen en ur-banos y rurales, y cada una de estas clases en tres ór-denes, según la respectiva importancia. Son excepciónlos concejos urbanos de Lisboa y de Oporto.

La organización municipal comprende el ConsejoMunicipal, que es una asamblea compuesta de los re-presentantes de las Juntas de parroquia, de las insti-tuciones de Beneficencia y de los organismos corpora-tivos, y que se reúne ordinariamente dos veces por año:la Cámara Municipal, con un número reducido de re-gidores, que varía según la clase y orden del concejo,

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y el Presidente de esta Cámara, que lo es también delConsejo, nombrado por el Gobierno con un triple ca-rácter de jefe de Administración municipal; presidentede sus órganos y representante del Gobierno en el dis-trito.

Lisboa y Oporto tienen un régimen diferente. Noexiste en ellos Consejo Municipal; la Cámara, com-puesta tan sólo de doce miembros, tiene la competenciaresolutoria reducida a los asuntos más importantes, pu-diendo tan sólo fiscalizar los actos del Presidente en losdemás. La mayor parte de la competencia municipalpertenece al Presidente de la Cámara, nombrado por elGobierno, y que carece de funciones de representaciónde éste en el término. El problema de los suburbios hasido resuelto imponiendo obligatoriamente la federaciónde los concejos circundantes con los de estas grandesciudades.

La feligresía o parroquia es un elemento del con-cejo, como la familia lo es de la parroquia. Resulta muyfrecuentemente de la agrupación de varios caseríos yaldeas, y coincide, por lo común, con la parroquia ecle-siástica. Tiene mucha más importancia en los Munici-pios rurales que en los urbanos. Caetano las describecomo «Municipios pequeños y apagados, con escasosmedios de acción, que desenvuelven modestas activi-dades de interés social». En el período de 1936 a 1940se intentó revivir en las parroquias rurales el régimende concejo abierto; pero, ante el resultado negativo delensayo, el Código de 1940 atribuyó la administraciónde las feligresías a una Junta parroquial elegida por loscabezas de familia y compuesta por tres vocales que sereparten, respectivamente, las funciones de Presidente,Secretario y Tesorero. En cada feligresía hay un Regt-

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dor, que representa al Presidente de la Cámara Muni-cipal del concejo del cual depende. En las grandes ciu-dades pueden constituirse uniones de parroquias, regi-das por Comisiones cerníales, y existe, además, el ba-rrio entre ellas y el concejo.

La nueva división provincial constituye una de lasmás importantes innovaciones del régimen portugués.Anteriormente vera el diflrito el que como las pro-vincias españolas, reunía el doble carácter de circuns-cripción para los servicios del Estado y base territorialdel organismo autónomo intermedio. La provincia ac-tual es bastante más extensa que el distrito, signifi-cando, por lo tanto, una manifestación de la tendenciaa ampliar las entidades intermedias que venimos obser-vando en otros países. Las nuevas provincias son once,yI los distritos, dieciocho.

La provincia sé concibe como una asociación legalde concejos y tiene como órganos propios el ConsejoProvincial, formado por Procuradores elegidos por lasCámaras Municipales y los órganos corporativos, y quese reúne una vez al año, y la Junta de Provincia, ele-gida por aquél, y que es el órgano gestor permanentede la Administración provincial. Sus atribuciones sonde fomento, coordinación económica, cultura y asisten-cia, hallándose prevista la ampliación posterior si lasnuevas Administraciones demuestran su eficacia.

El distrito, mero círculo de Administración general,tiene a su frente un Gobernador civil, representante delPoder central y libremente nombrado por el Gobierno.

La Constitución y el Código administrativo con-tienen preceptos protectores de la autarquía local, comolos referentes a la eficacia de sus acuerdos y recursoscontra ellos, prohibición de las deliberaciones que n©

LAS TENDENC'AS ACTUALES DEL RÉGIMEN LOCAL

estén autorizadas en la ley y autonomía financiera, ala vez que regulan la inspección del Gobierno y ponenlímites que garantizan la coordinación de las Hacien-das locales con la general.

En su conjunto, el régimen local de la nación her-mana concilia las tradiciones municipales con las nece-sidades modernas y representa un laudable esfuerzopara dotar al país de un régimen estable y adecuado asus especiales características.

La U. R. S. S.

La Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas(U. R. S. S.) es, con mucho, el Estado más grandedel mundo. En 1941, su territorio propio, sin contarel de los países incorporados de hecho o sometidos asu influencia todopoderosa después de la guerra, era de21.627.000 kilómetros cuadrados. Sobre esa inmensasuperficie, que es casi exactamente la séptima parte de lasuperficie terrestre, vivía una población de 193.198.000personas, que, a su vez, representan algo más de unadécima parte del género humano.

La gigantesca Unión comprende una variedad in-finita de pueblos, de razas, de costumbres, de climas yde culturas. Picos de 7.600 metros y llanuras inmen-sas; temperaturas de 51 grados bajo cero y dulces pla-yas con un fondo de cactus y palmeras; ciudades decinco millones de habitantes y territorios de una pobla-ción diseminada de tres habitantes por kilómetro cua-drado; tierra"; negras de feracidad inconcebible, selvasvírgenes y zonas estériles y perpetuamente heladas;


pueblos de cultura milenaria y otros que se encuentranen un estado de barbarie.

La organización política que ha reducido a unidadsemejante conglomerado es una República federal, in-tegrada por otras dieciséis Repúblicas, algunas de lascuales tienen también el mismo carácter. Para conocerlaes inútil también partir del régimen del Imperio ruso,al que sucedió. Aunque en la realidad hayan subsistidocostumbres y normas viejas de siglos, jurídicamente,el orden y la legalidad anteriores a la revolución de 1917desaparecieron por completo. Al organizarse la Justiciapor el Decreto de 30 de noviembre de 1918, su artícu-lo 22 prohibió en las sentencias y autos judiciales «todareferencia a las leyes de los Gobiernos derrocados».

La estructura federal dela Unión y de parte de suscomponentes, la inmensa variedad social e histórica desus diversos pueblos, el escaso número de obras de ca-rácter científico dedicadas al estudio del Derecho pú-blico ruso y el más escaso aún de las debidas a autoresdel país que llegan a nuestras bibliotecas o son tradu-cidas a otros idiomas, hacen arduo y expuesto a error.todo intento de exponer el régimen local soviético.

Ante todo, debemos recordar que el bolchevismo,al que se debe el régimen soviético, no era una escuelapolítica, y que la doctrina marxista, de la que se hizointérprete y ejecutor, apenas si abordó de pasada algu-nos temas de carácter político, por lo común meramentetácticos o transitorios, como el de la dictadura del pro-letariado. Esa circunstancia explica que, al contrario delo ocurrido en todas las revoluciones anteriores, la dog-mática estructural de la época revolucionaria se redujesea la consigna «Todo el poder para los Soviets», y en elestablecimiento del partido único, defendido por Lenin

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con el argumento de que la sociedad soviética carece declases y se compone únicamente de trabajadores de laciudad y del campo. De ahí la escasez de preceptos or-gánicos del Derecho positivo ruso y la insuficiencia delos que existen para comprender el funcionamiento ycaracteres de la Administración. Es que, a decir ver-dad, la estructura y la actividad administrativa se ex-plican por las doctrinas y leyes de carácter económico,y resultan de ellas por modo indirecto.

De alto abajo del edificio político-administrativo dela gran Rusia ,actual, desde el Consejo Supremo hastala más pequeña comunidad agraria, rige el mismo upode organización, que consta de una Asamblea de Re-presentantes c Diputados, que es el Soviet (palabra quequiere decir simplemente Consejo) y que designa unComité ejecutivo al cual compete la administración ogestión de los asuntos comunes. No existe órgano in-dividual para decisión ni ejecución. Del mismo modoque el sistema soviético rechaza el principio de la divi-sión de poderes, tampoco acepta la distinción entre eiórgano de resolución y el de ejecución, base de la admi-nistración napoleónica, según la conocida máxima deRoederer: «Obra de uno solo es la acción; la delibera-ción, obra de muchos.» Domina, por tanto, el sistemacolegiado.

Todos los Soviets, sean territoriales o especiales ytengan carácter local o general, constan de Diputadoselegidos por sufragio individual ejercido por todos lostrabajadores, sin distinción de sexo, mayores de die-ciocho años. Los Soviets locales están facultados pararebajar la mayor edad política. Rusia es hoy un país dejóvenes, tanto eri la composición demográfica (el 47por 100 de la población total tiene menos de veinte

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años) como en la edad media de los electores y de loselegidos: en el Soviet Supremo, los Diputados de me-nos de cuarenta años suman el 46 por 100 del númerototal.

Antes de 1917, Rusia comprendía 78 gobiernos oprovincias (gubernaya), 21 regiones (oblan) y un círcu-lo (okrug). Los gobiernos se dividían en distritos (uyezd)y éstos en cantones (yoloíí), cada uno de los cualesagrupaba varios Municipios. Poseían órganos de repre-sentación y gobierno local 43 provincias, regidas, eneibe aspecto, por zemñvos (palabra derivada de zemlya,que significa tierra o suelo), que se componía de unConsejo electivo y una Junta ejecutiva. El cantón teníauna Asamblea elegida, y los Municipios rurales se go-bernaban en concejo abierto y por el jefe (ftaroñá), ele-gido por él. Finalmente, para las ciudades se dictó laley Municipal de 1870, sobre el modelo prusiano, conel sistema electoral llamado de las tres clases. Pese ala apariencia europea de este cuadro, el poder autocrá-tico del Zar y sus delegados gubernativos predomina-ba en absoluto.

En los primeros años del régimen soviético, hasta1930, se realizaron estudios y reformas parciales de ladivisión territorial, subsistiendo en algunas partes de laUnión el anterior sistema divisorio. El XVI Congresodel partido comunista (junio 1930) acordó suprimir laprovincia (gubernaya) y adoptar una división económi-co-administrativa de la U. R. S. S., que admite la re-pública, la región (oblaH o krai, según las repúblicas)y el distrito (rayón).

Las ciudades menores de 50.000 habitantes y lasaldeas o Municipios rurales se hallan encuadradas enlos rayons. Las ciudades más importantes son índepen-

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dientes del distrito. La Constitución de la U. R. S. S.de 1936 responde a este sistema, desenvuelto con bas-tante detalle en la Constitución de la República Socia-lista Federal Soviética de Rusia (propiamente dicha) de21 de enero de 1937 y en la de las demás Repúblicassoviéticas. Esta reforma simplificó extraordinariamentela organización administrativa, reduciendo el número decircunscripciones intermedias de la Unión de 14.592,que eran en 1917, a 3.860.

Como queda dicho, todas las .circunscripciones sonregidas por Soviets de Diputados.

La constitución de estos órganos colegiados requie-re un número considerable de personas. Los Soviets deciudades populares son Asambleas numerosísimas. Elde Moscú tenía 2.116 Diputados en 1936, y el de Kar-kow, 1.900. Ahora su número es menor. Además seeligen suplentes, en número igual a un tercio del total,con derecho a asistir a las sesiones. Ateniéndonos- alos existentes en 1940, los Soviets rurales sumaban1.060.746 Diputados, los Soviets de burgos tenían38.994, Jos Soviets de distritos rurales contaban 140.158,151.322 los de distritos urbanos y ciudades, 9.311 losregionales, 2.320 Diputados tenían los Soviets Supre-mos de las Repúblicas autónomas, 4.532 los de las Re-públicas federadas y 1.338 los del Soviet Supremo dela U. R. S. S. En total, casi un millón y medio de per-sonas, la tercera parte de las cuales eran mujeres, sincontar los Diputados de los Soviets puramente econó-micos, esto es, los de los truñs o empresas de Estadoy los de comunidades agrarias de diversos tipos Portanto, cerca de un 2 por 100 de la población total sehalla ocupada erí funciones de carácter político-adminis-trativo, a lo que hay que sumar el número de funexo-

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LUIS JORDANA DB POZAS

natíos, sobre el que no poseemos datos. Estos funcio-narios, dicho sea de pasada, son amovibles a voluntaddel Soviet de que dependen. Otro rasgo digno de men-ción es que en los Soviets intermedios y superiores elnúmero de Diputados es de uno por cada 25.000 elec-tores para las entidades urbanas o fabriles, y solamentede uno por cada 125.000 electores para las de carácterrural. Según la Constitución vigente de 5 de diciembrede 1936, la duración del cargo de Diputado es de dosaños.

Tanto los Soviets de región como los de distrito,ciudad o municipio rural, eligen un Comité ejecutivo,responsable ante él con la misma competencia, salvola elección del Comité y la aprobación de su Memoriao informe, únicas materias reservadas a los Soviets. Elnúmero de miembros del Comité varía según la clasede la circunscripción, y a veces según el número dehabitantes. Así, el Comité de región puede constarde hasta 45 miembros, mientras que en las más peque-ñas unidades rurales sus funciones son desempeñadaspor el Presidente, el Vicepresidente y el Secretario delSoviet respectivo. Salvo en las más pequeñas entidades,el Comité ejecutivo designa un Presidium, que es elórgano permanente de administración y que consta, se-gún la población del territorio o el tipo de la entidad,de tres a diecisiete miembros. Hay, además, Comisio-nes especiales previstas en la ley y otras que los So-viets pueden crear. A ellas pertenece siempre el Jefetécnico del respectivo servicio, y pueden ser incorpo-radas otras personas que no sean Diputados.

Los Soviets regionales se reúnen, cuando menos,cuatro veces al año. Los de distrito, seis veces al año.Los urbanos y rurales, todos los meses.

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LAS TENDENCIAS ACTUALES DHL RÉGIMEN LOCAL

Si tenemos en cuenta que, con arreglo a los artícu-los 1." y 4.° del Código civil soviético de 11 de no-viembre de 1922, la capacidad y los derechos civiles delas personas físicas no se les conceden porque les per-tenezcan como tales personas, sino por estimarlo útilpara desarrollar las fuerzas productoras del país y sólomientras se ejerciten con ese fin, mucho menos cabepensar que las entidades locales posean derechos pro-piamente dichos, ni existan sino en cuanto se estimenútiles por los órganos superiores.

Sabido es que la distribución de competencias enel Derecho soviético es mucho menos rígida que en losJemas países, admitiéndose como cosa normal la fa-cultad de diversos órganos para entender en la mismaclase de asuntos. Todos los Soviets son, en general,competentes para cuanto interesa a la población de suterritorio,. sin distinguir entre servicios de carácter ge-neral y municipal o provincial. Cada uno de ellos ejercela inspección sobre los organismos inferiores y sobre susComités ejecutivos, pudiendo suspender sus acuerdosen casos excepcionales. Al mismo tiempo se hallan so-metidos a idéntica supeditación respecto de los Sovietssuperiores. '

Es, sin embargo, muy digno de nota que el graveproblema de la organización de la actividad económicade carácter público no se ha resuelto én el Estado so-viético confiándola a las autonomías territoriales, sinopersonificando, los servicios e industrias nacionalizadas.Cada una de ellas constituye un trun o empresa deEstado, que disfruta de personalidad civil y actúa conautonomía financiera, sin que su gestión determine res-ponsabilidad para el Fisco ni pueda percibir cantidadesde los presupuestos del Estado.

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En el orden agrario esta observación cobra especialrelieve. El Municipio rural ruso (Obschina), desde laemancipación de los siervos por Alejandro II en 1861,constituía una comunidad en la que las tierras eran ex-plotadas colectivamente Sobre este hecho se había ba-sado hasta Lenin la doctrina socialista rusa. Herzen, amediados de siglo, se apoyaba en él para profetizar queRusia se vería libre del capitalismo y llegaría a un ré-gimen socialista gracias a la acción de los aldeanos.Stolypine se esforzó en lograr que la tierra pasara a serpropiedad privada y logró, en efecto, que surgiese unanueva clase social de propietanos rurales. Pues bien:Lenin vio en esas reformas una providencial preparaciónde la revolución socialista, que necesitaba la previa pro-letanzación del campesino. Llegado al Poder, siguiósiendo enemigo declarado de las comunidades rurales,que fueron sustituidas por cooperativas agrícolas (Kolk-hoz), que representan hoy el 96,9 por 100 de las ex-plotaciones agrícolas soviéticas. En principio, el Sovietrural carece de competencia directa en esta materia, sal-vo cuando su término coincide con el área explotada poruna cooperativa, caso en que un solo Soviet rige am-bas entidades. Tiene, sin embargo, el deber de fomen-tar la constitución y vigilar el funcionamiento de di-chas cooperativas.

De ahí que los verbos «municipalizar» y «desmu-nicipalizar» solamente se emplean en la legislación so-viética en lo referente a los edificios urbanos sustraídoso devueltos a la propiedad privada. Y aun en este casose usan impropiamente, porque tales bienes. lo mismo(̂ ue la tierra, el subsuelo, las aguas,- los bosques, lasminas, los transportes y comunicaciones, los talleres, fá-bricas y Bancos, son (según el art. 6.° de la Constitu-

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LAS TENDENCIAS ACTUALES DEL RÜGIMEN LOCAL

-ción vigente) propiedad del Estado y no de otra entidadterritorial.

De tales premisas es lógica consecuencia la doctri-na legal sobre las personas jurídicas en el Derecho so-viético. En la lista de las que, según Eliachevitch, Ta-ger y Nolde, admite el Derecho civil figuran el Estado,sus órganos y empresas autónomas; las cooperativas,sindicatos y comunidades agrarias; las sociedades confines económicos; las asociaciones sin fines lucrativos ylas fundaciones. No se mencionan las ciudades, burgos,aldeas ni entidades locales intermedias, que solamentepodrán ejercer derechos de persona jurídica en cuantoórganos del Estado. Poi cierto que los Tribunales y ladoctrina soviética han desarrollado una teoría sobre loslímites de la capacidad de las personas jurídicas, seme-jante, aunque todavía más restrictiva, que la «doctrinade la especialidad» elaborada por el Consejo de Estadofrancés. Según aquella teoría, la persona jurídica ha sido•creada para los fines determinados en sus Estatutos oacuerdo que la autoriza, por lo cual su objeto es. alpropio tiempo, el límite de su capacidad jurídica.

Los servicios locales son rudimentarios, allí dondeexisten. Según datos oficiales referidos a 1930, de las709 ciudades y 485 centros urbanos y fabriles que com-prendía la Unión, solamente 425 tenían pavimentadauna quinta parte de sus calles y plazas. En Rusia pro-piamente dicha (que es la República más europeizada)había 85 ciudades que carecían en absoluto de alum-brado público, y en las que lo tenían, el promedio era-de dos luces por milla cuadrada. En toda la U. R. S. S.,solamente había conducción de agua en 328 ciudades,en las cuales se prestaba dicho servicio nada más que.al 11,5 por 100 de las casas habitadas. En cuanto al ser-

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vicio de alcantarillado, únicamente lo han eilableado.22 ciudades rusas. Como el estado de las vías no per-mite el transporte mediante autobuses o trolebuses, elúnico servicio municipal de esta clase es el de tranvíaseléctricos; pero lo hay tan sólo en veintidós poblacio-nes. Afortunadamente para la propaganda oficial, Mos-cú cuenta con un ferrocarril subterráneo, el único entoda Rusia. Puede imaginarse el estado de los serviciosen los centros rurales.

Las disposiciones en vigor mencionan largas rela-ciones de ingresos autorizados para las diversas entida-des locales, pero falta información sobre su importan-cia efectiva, tanto en cifras absolutas como relativas.

En cuanto a las relaciones entre las diferentes Ad-ministraciones locales' y los órganos estatales, puedeafirmarse que reina un centralismo exagerado. Las ideasbásicas que prevalecen son la consigna de Lenin: «di-rección centralizada y actividad descentralizada», y laque considera los Soviets locales como meras células delmecanismo del Estado soviético. El formidable esfuerzocolectivo realizado con sujeción a los sucesivos planesquinquenales no se ha propuesto hasta ahora fines decarácter local más que en modestísimas proporciones ytampoco se advierten signos del despertar de un espí-ritu municipal, pese a benévolos augurios de comen-taristas extranjeros.

t runeta

La mejor prueba del ímpetu de la corriente refor-mista del régimen local es que haya llegado a sentirseen la vecina Francia.

5°

LAS TENDENCIAS ACTUALES DBL RÉGIMEN LOCAL

La organización administrativa francesa y el Códi-go civil fueron las obras más duraderas del Imperio na-poleónico. Nada queda, pasado siglo y medio, de aque-lla tempestad de iniciativas, construcciones políticas yarreglos. internacionales obra del gran corso, sino loque edificó en cuanto hombre de administración y dederecho.

La geométrica planta de la Administración fran-cesa, la jerárquica estructura de los tres grados que com-prende, la sumisión de Municipios y Departamentos ala tutela administrativa ministerial, su base de eleccióndemocrática, han sobrevivido a todas las revoluciones yguerras que llenan su accidentada historia contemporá-nea. Mas después de ir perdiendo el cortejo mundialde sus imitadores han surgido en el propio suelo fran-cés las críticas, los proyectos y las reformas. Justo es de-cir, sin embargo, que por ahora no cabe prejuzgar eldesarrollo futuro del régimen local francés.

Las críticas y proyectos de reforma tenían, por locomún, un sentido descentralizador y regionalista. Laorganización apolítica Le Redressement Franjáis habíallegado a elaborar varios proyectos de ley reflejando esaorientación tn los años 1925 y siguientes. Varios De-cretos del año 1926 fueron el resultado práctico de lasmencionadas campañas. En ocasiones, como en las re-formas propuestas en los Cahiers bleus de 1930 y si-guientes, se preconizaba también el establecimiento deAlcaldes permanentes y retribuidos, nombrados por elMinisterio a propuesta en terna del Consejo Munici-pal, cuyos miembros seguirían siendo elegidos por su-fragio universal.

La llamada «Revolución Nacional» del MariscalPétain recogió esa tendencia, y se propuso realizarla me-

LUIS JOKDANA DE POZAS

diante la creación de veinte «regiones administrativas»en las cuales fueron encuadrados los ochenta y nueveDepartamentos. Al frente de cada región actuaba unGobernador, superior jerárquico de los Prefectos de De-partamentos integrantes de la. nueva unidad.

Las razones de este regionalismo no eran de carác-ter histórico ni se basaban en el carácter natural o ar-tificial de reglones y departamentos. Según Bonnard.los fines perseguidos eran los de ofrecer una circunscrip-ción más extensa a las actividades administrativas decarácter económico y de policía, así como facilitar elcontrol del Gobierno mediante la reducción del númerode sus representantes locales directos.

El régimen de Vichy, notoriamente influido por elde los países totalitarios, opuso a la descentralizacióndemocrática, consistente en la designación por elecciónpopular de las autoridades locales, la descentralizaciónautoritaria que, adoptando el nombramiento por el Po-der central como forma de designación de las autorida-des locales, no confería tales cargos a funcionarios bu-rocráticos, sino a simples particulares y, además, conser-vaba los demás elementos de autonomía administrati-va local, en la que se pretendía que consiste esencial-mente la descentralización. Se mantuvo la descentrali-zación democrática para los Municipios menores de2.000 habitantes, sustituyéndola por la autoritaria parael Departamento y los Municipios de mayor población.Los Alcaldes y Concejales de aquéllos se designabanpor elección, y los Prefectos y Alcaldes de grandes Mu-nicipios y Consejeros provinciales y municipales, eransombrados.

Encarnó la reforma en la ley de 16 de noviembrede 1940, para lo referente a los Municipios; en la de

LAS TENDENCIAS ACTUALES DEL RÍGIMEN LOCAL

7 de agosto de 1-942, para los Departamentos, y enla de 19 de abril de 1941, que creó los Prefectos re-gionales.

Bajo cada Prefecto regional, un Prefecto adjuntoatendía a regir el Departamento en que se hallaba lasede regional, y dos Intendentes se ocupaban, respecti-vamente, de los asuntos económicos y de policía. Todosellos eran nombrados por el Ministro del Interior, lomismo que los miembros del Consejo departamental,estos últimos 2 propuesta del Prefecto, entré ciertas ca-tegorías que la ley establece.

Se mantuvieron en la reforma los distritos (arron-dissements}, intermedios entre el Municipio y el De-partamento; pero se dejó en suspenso la actuación desus Consejos haciendo un alto en la tendencia a refun-dir estas circunscripciones administrativas, que por unDecreto-ley de 10 de septiembre de 1926 habían ba-jado de 362 a 256.

En 1945, todas estas reformas fueron derogadas,restableciéndose la legislación anterior a la guerra y launiforme organización y régimen de sus .90 Departa-mentos metropolitanos, divididos en 256 Distritos y38.014 Municipios. De estos últimos, 34.069 de me-nos de 1.500 habitantes, y 22.933 de menos de 500,Las únicas excepciones seguían siendo París, Lyon yMarsella.

En la misma fecha quedó abierto el período cons-titucional, apareciendo numerosos trabajos de varia ten-dencia sobre lo que debía ser el régimen local de laIV República francesa. El más importante y compren-sivo de los que conozco es el Proyeéío de Reforma Ad-ministrativa, publicado en 1946 por el Centro de Coor-dinación y síntesis de estudios sobre la reconstrucción.

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Los puntos más destacados de este proyecto se rerie-ren al problema de los Municipios rurales, al estable-cimiento del Departamento regional, a las Haciendaslocales y al Estatuto de los funcionarios del mismo ca-rácter.

En cuanto a los Municipios rurales, la solución quese recomienda es la de trasponer la organización mu-nicipal a la base territorial del cantón, la población delcual oscila en Francia entre 5.000 y 15.000 personas,con un término de 200 a 300 kilómetros cuadrados yun radio medio a partir de la capital de 12 kilómetros.El Municipio cantonal no llevaría consigo la supresióntotal de los actuales Municipios rurales. Subsistirían és-tos con una personalidad y una competencia disminui-das, en forma muy parecida a la que nuestro Derechoprevé para las entidades locales menores.

Después de un minucioso estudio, el proyecto aque nos venimos refiriendo recomienda la creación deuna circunscripción administrativa suficientemente ex-tensa para servir juntamente a los servicios de carácternacional y a la entidad intermedia entre la Adminis-tración Central y el Municipio Propone por ende, lasupresión de los actuales 90 Departamentos, sustitu-yéndolos por 47, cuyas capitales y límites se concretany que habían de estar regidos por una Asamblea repre-sentativa elegida y un Prefecto nombrado por el Go-bierno y asistido de un Consejo7 de entidades localescompuesto de especialistas en cuestiones jurídicas, ad-ministrativas y económicas. Quedarían suprimidos losdistritos (arrondissements}, aun cuando se mantuvieranlos actuales Subprefectos.

' La reforma de las Haciendas locales es otro de lospuntos esenciales de las modificaciones propuestas. El

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LAS TENDENCIAS ACTUALES DBL RÉGIMEN LOCAL

Estado tomaría a su cargo totalmente los gastos de En-señanza, JuJbcia y Policía. Sufrirían variación las exac-ciones de carácter local establecidas, y el Estado crea-ría un fondo nacional de subvenciones locales nutridopor parte de los impuestos generales y cuya distribuciónse efectuaría según las actividades económicas de cada•corporación y la fluctuación de los precios. Finalmente,en lo que se refiere, a los funcionarios y agentes de laAdministración local, se sugiere un nuevo Estatuto, enel que se combina la formación en la Escuela de Admi-nistración con períodos de prácticas o la exigencia deldesempeño de cargos inferiores.

Desde otros sectores se ha preconizado también el-refuerzo de las autonomías locales. Tal es el parecer deM. André Ferrat en su reciente obra LA Républiquc aréfaire, de tendencia claramente socialista, en la que sedefiende una revolución democrática consistente en fa-vorecer la creación de entidades administrativas y polí-ticas autónomas, de carácter local y regional, como modode facilitar la creación de órganos concretos de las ma-jas, independientes de la burocracia central.

Estas tendencias, sin embargo, no han hallado cla-ra acogida en la reciente reforma constitucional.

' El texto de los artículos 85 al 89 de la Constitu-ción, de 13 de octubre de 1946, que forman parte deltítulo X: «De las colectividades territoriales», puededecirse que mantiene en sus líneas generales la clásica

-organización de tipo napoleónico: división en Depar-tamentos y Municipios (el arrondissement no se men-ciona), Consejos en unos y otros, elegidos por sufragiouniversal y presididos, respectivamente, por Presiden-tes y Alcaldes, a los que compete la decisión ejecutiva,control y coordinación de las entidades territoriales me-

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LU!S JORDANA DE POZAS

diante los Prefectos departamentales, delegados del Go-bierno y nombrados por éste.

Apenas si en el lacónico texto de estos cinco ar-tículos, cuya materia para nada se menciona en elpreámbulo, podemos señalar la mención de una even-tual agrupación de Municipios y Departamentos, el si-lencio sobre el modo de designación del Alcalde y delPresidente del Consejo departamental y el compromisode «extender las libertades departamentales y munici-pales», seguido de la posibilidad de dictar reglas dife-rentes para el funcionamiento y estructura de las gran-des ciudades en relación con los pequeños Municipios.

La organización administrativa francesa, vieja de si-glo y medio, modelo para el mundo durante tantosaños, conserva aún robustez suficiente para resistir alasalto del ejemplo extranjero y de las críticas propias. Aesa resistencia ha contribuido indudablemente el poco>tiempo transcurrido desde el término de la guerra y elsentimiento popular opuesto a todo lo que durante la.dominación extranjera fue ensayado en aquel país.

b s p a n a .

No ha sido excepción nuestro país entre los de bu-ropa en el orden de cosas que estamos examinando.En los últimos veinticinco años ha conocido Españanada menos que cuatro sistemas de régimen local, aunsin tomar en cuenta el de los Municipios catalanes ylos dos períodos transitorios de 1930-35 y 1936-45. Esossistemas han sido los basados en las leyes Municipaly Provincial de 1877 y 1882, en los Estatutos de 1924-y 1925, en la ley de 31 de octubre de 1935 y en ht


reciente de bases del régimen local de 17 de juliode 1945.

En su esencia, el régimen local de 1877-82 era demarcada influencia francesa y fue aplicado con espíri-tu claramente centralista. Tal vez su mayor ventaja ra-dicaba «n la brevedad de los textos preceptivos y en lafalta de reglamentos, que dejaba lugar para una aplica-ción flexible y adaptada a las circunstancias de cada re-gión y momento. Con todo, durante ese medio siglose fue incubando, sobre un fondo tradicionahsta mez-clado a tendencias de descentralización liberal, ilustra-das con vagos estudios de segunda mano sobre paísesextranjeros, una oposición que acabó por encarnar en losproyectos de reforma del señor Maura de 1903 y 1907.Su discusión puso de moda el tema, determinó un es-tudio mucho más completo de sus diversos aspectos yuna serie de obras fundamentales, logrando interesar ala opinión general del país, en la que dejó tan profun-da huella, que los Estatutos de 1924-25 encontraronabonado el terreno para su rápida comprensión e im-plantación. .

Creo innecesario exponer aquí el contenido, el al-cance y la suerte de los Estatutos municipal y provin-cial, debidos al ilustre Calvo Sotelo. Atendiendo a losresultados, creo que los sintetizo imparcialmente dicien-do que su contenido democrático no llegó a vivir, quesus modalidades imitadas de lo antiguo o lo extranjero(concejo abierto, régimen de Alcalde-Gerente y de Co-misión, régimen de carta) no arraigaron o no se des-arrollaron, y que, en cambio, la regulación estructuralde las entidades locales y de su competencia y funcio-namiento, la parte financiera y el sistema de protecciónjurídica fueron tan acertados que, por la sola defensa

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LUÍS JORDANA DE POZAS

de la opinión popular y de las personas competentes enla materia, perduraron a través de la República, pasa-ron casi íntegramente a la ley de 1935 y siguen siendoel credo de extensísimos sectores y la base de la nuevalegislación de régimen local. En resumen: haciendoabstracción de algunas candorosas ingenuidades juve-niles, la reEorma de 1924-25 fracasó en lo político yacertó plenamente en lo administrativo, en lo jurídicoy en lo financiero.

La reforma republicana encarna en la Constituciónde 9 de diciembre de 1931, en la ley Municipal deBases de 10 de julio de 1935, en la articulada de 31 deoctubre del mismo año, en el Estatuto de Cataluña de15 de septiembre de 1932 y la ley Municipal de Ca-taluña promulgada a su amparo y, finalmente, en laley de Coordinación sanitaria de 11 de julio de 1934.Apreciada en su conjunto, y sin tomar en cuenta lo re-ferente a las regiones autónomas, la reforma refenchcareció juntamente de originalidad y de eficacia; lo pri-mero por limitarse a reproducir o mal copiar los pieceptos de la legislación anterior, y lo segundo porque,no computando su prolongación parcial después delMovimiento Nacional, su vigencia efectiva se redujoa unos meses : desde noviembre de 1935 a julio de 1936.

Desde el 18 de julio de 1936 haila 1.° de enerode 1946, en que comenzó a aplicarse, siquiera no ensu totalidad, la nueva ley de Régimen local, el nuevoEstado fue muy parco en reformas.

Hubo, sin embargo, una disposición de rango muysuperior a todas las demás y que merece especial re-cuerdo. Me refiero a la ley de 13 de julio de 1940, es-tableciendo un régimen transitorio para los Municipios

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LAS TENDBNC1AS ACTUALES DBL RÉGIMEN LOCAL

adoptados por el Caudillo, que se mantiene por la leycomún de 1945.

Las especialidades del régimen de Municipos adop-tados respecto del común se refieren a la estructura, ala competencia, a la Hacienda y a las relaciones con laAdministración del Estado. En cuanto a la estructura,se reduce el número de Concejales que integran elAyuntamiento, y que no puede pasar de doce, y se su-prime en todo caso la Comisión permanente.. La com-petencia del Alcalde se aumenta a costa de la del Ayun-tamiento, además de incorporarle la propia de la Co-misión permanente. En cuanto a la Hacienda, se fa-culta a esos Municipios para darse una Carta munici-pal económica que no tiene otras limitaciones que lade no estar en contradicción con el sistema tributariodel Estado o de la Provincia y no dañar el interés pú-blico, además de eximirlos de numerosas aportacionesy gravámenes fiscales. En fin, sus relaciones con la Ad-ministración del Estado reflejan una mayor interven-ción de ésta, que se manifiesta en la creación de losConsejos provinciales de Protectorado municipal, nue-vo organismo de control de la vida municipal con múl-tiples facultades; en la facultad atribuida al Ministe-rio de la Gobernación de acordar la anexión total o par-cial de un término municipal a otro, y en la dependen-cia directa del Secretario y del Interventor municipa-les respecto de la Dirección General de Administra-ción Local, a los que se otorga facultad para hacer ad-vertencias de ilegalidad que llevan aparejada la inme-diata suspensión del acto o acuerdo a que se refieren,mientras resuelve definitivamente la nombrad?. Direc-ción General.

Desde los primeros meses del Alzamiento fue pro-

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pósito de Gobierno llevar á cabo «una reforma tras-cendental, profunda y extensa del régimen y adminis-tración de las entidades locales». Su preparación ha sidoverdaderamente larga, puesto que se inició en Burgospor Orden de 4 de noviembre de 1938, y todavía nose ha promulgado el texto articulado que ha de des-arrollar la ley de Bases de 17 de julio de 1945.

La elaboración atravesó vanas etapas y tendencias.La Comisión constituida en Burgos se dividió en Po-nencias que trabajaron con empuje y ambición, redac-tando varios anteproyectos que abordaban la reformacon mucha mayor amplitud de la que después ha pre-valecido. Sin que fuera disuelta oficialmente, se confióla redacción del proyecto al Director general de Admi-nistración local, señor Iturmendi. publicándose por elMinisterio de la Gobernación, a mediados del año 1941,un «Proyecto de Código de Gobierno y Administra-ción local» en 1.127 artículos.

En la etapa siguiente se procuró reducir la exten-sión del anterior proyecto, llegando a elaborarse en 1943un «Proyecto de Código de Gobierno y Administra-ción local», que se pensó rigiera desde 1.° de octubrede dicho año, juntamente con los Libros II del Esta-tuto municipal y del provincial, referentes a las Hacien-das respectivas, que se declararían en vigor.

A fines del mismo año, a la vista del artículo 10 dela ley de Cortes de 17 de julio de 1942, se cambióde rumbo, y en una tercera etapa se abordó la redac-ción de un proyecto de ley de Bases de régimen local,que se concretó en el anteproyecto que el Ministro dela Gobernación, señor Pérez González, presentó al Go-bierno el 30 de diciembre de 1944, y que éste remitióa las Cortes en 25 de mayo siguiente. El proyecto y

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las numerosas enmiendas presentadas fueron discutidaspor la Comisión de Gobernación, y el dictamen de ésta,después de los elocuentes y documentados discursos delCatedrático señor A. Gendín y del Ministro, fue vo-tado por el Pleno, .que lo aprobó por gran mayoría ensesión del día 14 de julio, siendo promulgado como leyel 17 del mismo mes. Para tener una visión completade la reforma local en España habría que estudiar, ade-más de las dos leyes citadas, la de 6 de septiembre de1940 que creó el Instituto de Estudios de Adminiftra-ción local, el Decreto de 7 de julio de 1944 creando elMontepío de Secretarios. Interventores y Depositariosde Administración Local, el Fuero de los Españolesy las leyes de Sanidad, Abastecimientos, Trolebuses,Enseñanza primaria, Ordenación urbana de Madrid yBilbao, Expropiación urgente, Solares y Viviendas, en-tre otras.

En su conjunto, la reforma del régimen local con-tenida en ese complejo de disposiciones, y princip.il-men en la ley de Bases de 1945, es prudente, conser-vadora y ecléctica. Falta de directrices políticas renova-doras, obra de técnicos y especialistas trabajando en•equipo, huye de innovaciones revolucionarias o tras-cendentales, conserva las instituciones recibidas y arrai-gadas y responde a tendencias doctrinales distintas, queprocura conciliar siguiendo una vía media que aleja po-lémicas, pero entibia entusiasmos.

El nuevo régimen local español vuelve a las dos ca-tegorías básicas de entidades: Provincia y Municipio,prescindiendo de revisar la división territorial, de ad-mitir unidades más amplias y de resolver el problemade los pequeños Municipios mediante la creación deuna entidad comarcal. Subsisten las entidades locales


menores, con una marcada tendencia a estructurarlascomo pequeños Municipios.

Asimismo, se mantiene el uniformismó en la orga-nización municipal, sin otras variaciones importantesque la del número de Concejales, según la población,y la supresión de la Comisión permanente en los Mu-nicipios pequeños.

Excepciones al indicado uniformismó son las del ré-gimen de los pueblos adoptados, Navarra, Álava, Ca-narias y Baleares (en cuanto a los Cabildos insulares)y plazas del Norte de África, más la del régimen deCarta, muy restringido por los límites previstos en laBase décima.

En cuanto al concepto del Municipio, se dio pasoa una enmienda que introdujo en la Base primera elinnecesario y equívoco aserto de que los Municipiosson «entidades naturales» La Provincia queda, en cam-bio, caracterizada como una agrupación territorial deMunicipios. Y con fórmula copiada de las leyes de1877-82 se definen los Ayuntamientos y Diputacionescomo «Corporaciones públicas de fines económico- ad-ministrativos», para declarar, según paráfrasis del pro-pio Ministro, «que son entidades no políticas».

Es del mayor interés la solución dada por la Baseoctava al fundamental problema del carácter represen-tativo o no de las Corporaciones municipales y al sis-'tema para la designación de sus miembros. El artícu-lo 10 del Fuero de los Españoles, que lleva la mismafecha de la ley de Régimen local, declara el derechode todos los españoles a participar en las funciones po-líticas de carácter representativo a través de la Familia,el Municipio y el Sindicato, conforme a un párrafomuy recordado del discurso trascendental de José An-

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tonio en el teatro de la Comedia. En armonía con esadeclaración, los Concejales de cada Ayuntamiento hande ser designados en una tercera parte por elección delos vecinos cabezas de familia; en otra, por elección delos organismos sindicales del término, y en la tercerarestante, entre vecinos que reúnan determinadas con-diciones mediante cooptación de los Concejales repre-sentantes de los otros dos grupos. De este modo selogra que, en su totalidad, los miembros del Ayunta-miento sean designados directa o indirectamente porsus propios vecinos o los representantes por ellos ele-gidos.

En cuanto a las Diputaciones provinciales, se adop-ta, en perfecta armonía con su concepto legal, su com-posición de dos terceras partes de Diputados elegidospor los compromisarios de' los Ayuntamientos respecti-vos y una tercera parte de elección corporativa.

La determinación de la competencia de las entida-des locales es verdaderamente amplia, adoptando en loeconómico un punto de vista intervencionista, con acep-tación de las formas modernas de gestión de los ser-vicios mumcipahzados o provincializados. Convienesubrayar que, contra lo tradicionalmente dispuesto enlas leyes españolas anteriores, se evita dar el carácterde exclusiva a la competencia de Ayuntamientos yDiputaciones.

Las más profundas innovaciones de la ley de 1945son las referentes a las Haciendas locales, desenvueltasen el Decreto de 25 de agosto de 1946, que, sin es-perar a la articulación de la parte orgánica, puso envigor una ordenación financiera local, modificada a lavez que la ley, por Decreto-ley de 28 de noviembrede 1947.


No es posible hacer aquí una exposición de estacompleja reforma financiera. Para nueitro propósito eslo más interesante que. a pesar del anunciado propó-sito de separar las Haciendas municipal, provincial yestatal, las dos primeras -^con excepción de los gran-des municipios y de las provincias más ricas— han que-dado dependiendo de la última.

La supresión, a mi juicio no baslante meditada, deltradicional repartimiento general deja a la inmensa ma-yoría de los Municipios españoles pendientes de la dis-tribución entre todos ellos del Fondo de compensaciónformado con el produelo de los recargos sobre la con-tribución territorial. Cosa análoga, aunque no tan gra-ve, ocurre con las Diputaciones provinciales, asimismodependientes de la distribución del Fondo de compen-sación provincial regulado por la Base 51 de la ley.

III. TENDENCIAS COMUNES EN LA REFORMA

DEL RÉGIMEN LOCAL

Aunque las reformas locales que acabo de sinteti-zar son independientes unas de otras, coinciden en ten-dencias semejantes, indicadoras de una comente pro-funda más fuerte que las fronteras políticas, y que cabereducir a las siguientes:

1. Tendencia a ampliai la base territorial de losentes locales, pasando, en los intermedios, de la pro-vincia a la región y, en los municipios, de la entidadprimaria al municipio compuesto o comarcal.

2. En lo doctrinal, abandono del dogma del Mu-nicipio como entidad natural, sin que por ello se adop-te el opuesto y absurdo de la creación caprichosa por

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el Estado, sino el intermedio de que, requiriendo elMunicipio elementos geográficos, económicos y huma-nos, es el Estado el que determina el quantum de cadauno de ellos a la vista de las finalidades que el Muni-cipio ha de cumplir.

3. Tendencia a la vanedad orgánica y, por consi-guiente, abandono del unifoimismo. Esta vanedad pro-duce, por lo común, los siguientes tipos: una o dosentidades intermedias, la capital del Estado, la granciudad superior al millón de habitantes, el Munici-pio urbano, el Municipio rural y las entidades localesmenores.

4. Tendencia a la nacionalización de servicios yactividades que antes eran de carácter local o particu-lar y que a veces se erigen en servicios autónomos ypersonificados, y fijación de un nivel mínimo para losque subsistan dentro de la competencia de las entida-des locales, con un control que garantice este nivel. Estatendencia fácilmente puede confundirse con la de cen-tralización seguida en gran parte del siglo pasado, pero,en realidad, es completamente distinta.

5. Robustecimiento del selfgovernment en su do-ble aspecto de gobierno por los propios interesados osus representantes y de administración autárquica, in-cluso desarrollando una acción reflexiva y continuadapara despertar el interés de los vecinos y decidirles auna participación activa en los asuntos locales.

6. Tendencia a difuminar los límites entre la ad-ministración general, la intermedia y la municipal. Eavez de asuntos de la exclusiva competencia de cada una,se tiende a una actuación ¿simultánea y coordinada.

Como una consecuencia, crisis de la idea de separar

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por completo las haciendas de cada uno de estos tiposde entidades.

7. Manifestación de la tendencia a profesionali-zar las funciones locales y, por consiguiente, mayorinflujo de los funcionarios burocráticos y creciente im-portancia de las leyes relativas a su preparación, selec-ción y perfeccionamiento.

Mayor amplitud de lascircunscripciones locales

La insuficiencia e inadecuación de la base territorialde las entidades locales que formaban el sistema del si-glo xix es un hecho casi universal y que se manifiestatanto respecto de las circunscripciones intermedias comode las propiamente municipales.

Las Provincias, Condados o Departamentos en quese dividen territorialmente las naciones europeas pro-vienen, por lo común, de la primera mitad del sigloanterior. Determinadas por razones históricas o por ne-cesidades políticas no guardan relación con el porten-toso desarrollo de los medios de comunicación actualesni con los servicios que dentro de ellas han de prestarsey que, con excepciones contadas, han surgido poste-riormente o se han transformado por entero. Casi todasellas tenían como radio la distancia que podía recorrerseen un solo día desde la respectiva capital. Si hoy se apli-cara el mismo criterio, ese radie tendría que ser multi-plicado, cuando menos, por cuatro.

La pequenez de las actuales circunscripciones in-termedias complica y encarece los servicios públicos yexige un número de jefes de todo orden desproporcio-

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nado con las necesidades y con las disponibilidades dehombres capaces para serlo. De ahí la tendencia a creardivisiones especiales más amplias para cada uno de losservicios, con la natural complicación y la inevitableduplicidad. Así se comprende la tendencia, unas vecesconsumada y otras manifiesta en aspiraciones y pro-yectos, a sustituirlas per otras de carácter regional o,cuando no se estima viable, a agruparlas dotándolas deórganos supenores comunes. Hemos visto que éste es elcaso de Portugal, Italia, Rusia, Inglaterra e Irlanda.

En nuestro país, las demarcaciones de la Constitu-ción de Cádiz eran 19; las del proyecto Escosura de1847 eran 11; 15 las del proyecto Moret de 1884, y13 las proyectadas por Sánchez de Toca en 1891. Enla subponencia que en unión de D. Alfonso de Hoyosredacté en 1938 se enumeraban quince grandes provin-cias o gobiernos generales, subdivididas en circunscrip-ciones, que comprendían corregimientos urbanos o co-marcales en número aproximado de 600. Solamenteuna reforma semejante permitiría volver a una divisiónadecuada para los modernos servicios, con la reduccióna unidad de las múltiples divisiones especiales existen-tes y la posibilidad de devolver a los cargos superioresel rango, la categoría y la retribución indispensablespara atraer a los hombres verdaderamente dotados paradesempeñarlos.

Motivos análogos han determinado la tendencia co-rrespondiente en el orden municipal.

El fenómeno universal del crecimiento de las ciuda-des plantea, con caracteres agudísimos, la necesidad deextender su competencia a zonas circundantes en lasque se encuentran núcleos más pequeños de población,poco propicios a perder su autonomía. Los servicios de

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comunicaciones, abastecimiento de aguas, alcantarilla-do, alumbrado, enseñanza, policía y tantos otros, asícomo la planificación y ordenamiento urbanos, impo-nen una solución que la experiencia acredita que no seencuentra en la agrupación o mancomunidad volun-taria.

Esa misma necesidad se percibe no menos impe-riosamente en el ámbito rural. Unas veces por reque-rirlo la elevación espontánea del nivel de vida de lospueblos, y otras porque el Estado impone un mínimonacional sanitario, cultural y económico, jas activida-des administrativas municipales se han desarrollado entérminos que no guardan relación con las que teníanhace cincuenta años. Muchas de ellas no pueden pres-tarse materialmente sin desbordar los límites de la ju-risdicción de los Ayuntamientos respectivos. Y tam-bién aquí ha fracasado el intento de buscar la soluciónmediante la mancomunidad o la agrupación voluntariade municipios, que supone una conciencia de la pro-pia incapacidad que raras veces se da. La agrupaciónforzosa para fines determinados tiene la desventaja detodo sistema ad hoc, más la de su complejidad y en-carecimiento.

Los distritos rurales y urbanos de Inglaterra e Ir-landa, el municipio portugués, el municipio compuestoalemán, el proyectado municipio cantonal francés sonotras tantas lógicas consecuencias de esta necesidad hijade la vida moderna. Casi todos ellos permiten la sub-sistencia de entidades inframunicipales, verdaderamen-te primarias, con una organización elemental y unacompetencia mínima, de tipo parroquial.

Francia y España se han resistido hasta ahora aseguir ese camino y ofrecen el desconsolador panorama

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de millares de municipios con una población de cen-tenares de habitantes y unos presupuestos anuales decifras ínfimas. El promedio anual de ingresos muni-cipales de los 5.042 municipios españoles de menos demil habitantes fue, en 1944, de 22.119 pesetas. Mo-chos de ellos no llegan a 10.000 pesetas. Y como suorganización y obligaciones mínimas se diferencian muypoco de la de los municipios mayores, el resultado esque todo se les va en atender malamente los gastosgenerales, sin que reste nada para los servicios. Con ra-zón dice Martín Retortillo que «impresiona y sobre-coge el examen de los presupuestos de los pequeñosAyuntamientos».

Esta solución de ampliar la base territorial y ees-nómica de la unidad municipal, contra lo que pudierapensarse, ni es moderna ni artificiosa. Conviene recor-dar que fueron las Cortes de Cádiz las que —con tanbuen deseo como equivocada visión— «generalizaronlos Ayuntamientos en toda la extensión de la Monar-quía, bajo reglas fijas y uniformes». Allí donde no secumplió esa errónea consigna perduró el municipio com-puesto de vanos núcleos de población. En las cuatroprovincias gallegas y en Asturias, de población ruraldiseminada, solamente existen dos municipios de me-nos de mil habitantes. En Cananas no hay más quedos. Y en Santander, nueve. Dicho queda cómo la ve-cina nación portuguesa carece prácticamente de muni-cipios inferiores a cuatro mil habitantes.

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Plena poteBad del EBadopara la reforma local

El estudio de las reformas locales europeas ante-riormente sintetizadas persuade de que, salvo en Es-paña, se halla en completo descrédito el dogma delcarácter natural del municipio.

Una concepción generalizada durante el pasado si-glo, y en la que, por razones políticas que en otro lu-gar he expuesto, coinciden escuelas contrarias en todolo demás, pretende que el municipio es una entidad na-tural, que nada recibe en su génesis del legislador nidel Poder, que nace en todo el mundo espontánea-mente y, por ello, es «anterior al Espado y anterior tam-bién y superior a la ley». De este aserto se saca la con-secuencia de que la ley ha de limitarse a reconocer elmunicipio allí donde surja y a ampararlo. Todo inten-to de modificar esa realidad natural o de condicionarlaes un acto de opresión o de violencia. El único deberdel Estado es el de inclinarse ante el hecho natural delmunicipio y otorgarle personalidad, libertad y autono-mía. Esta actitud solía ir acompañada de una interpre-tación de la Historia que, confundiendo lo político conlo administrativo, situaba la «edad de oro» del muni-cipio en los siglos XI al xm y caracterizaba la evoluciónposterior como una continua y lamentable decadencia;y de otra interpretación del Derecho comparado, segúnla cual el arquetipo de régimen local era el inglés, enel que se creía ver un gran respeto al municipio comosociedad natura! y el reconocimiento de sus derechosoriginales.

Esa teoría es histórica y jurídicamente incierta, y

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reposa sobre una lastimosa confusión de conceptos. Elmunicipio no puede ser anterior al Estado porque; pordefinición, es una entidad territorial subordinada. Ese«estado de naturaleza» municipal y todas las consecuen-cias que de él se deducen es una simple transposiciónoctocentista al orden administrativo de la doctrina in-dividualista russoniana. Y lo único admisible y verda-dero que hay en ellas es la proposición evidente de queel legislador no puede otorgar la condición de Munici-pio sino a una sociedad que reúna ciertos elementos depoblación sedentaria y más o menos contigua sobre unterritorio, juntamente con los medios indispensablespara atender a las necesidades públicas comunes. Perola apreciación del quantum de la población, del terri-torio y de los medios es materia indudablemente per-teneciente al legislador y al gobernante, obedeciendoa criterios mudables según los tiempos y las circunstan-cias. Como también el Estado puede crear esos mis-mos elementos mediante un acto de fundación, al quedeben su existencia millares de Municipios pasados ypresentes.

Hora es ya de recluir en el museo romántico y re-tórico del siglo pasado esa metáfora, que es uno de losestorbos para entender e implantar el régimen local exi-gido por las actuales necesidades.

Variedad orgánica deAdminiñraciones locales

Consecuencia lógica de los anteriores postulados esla tendencia generalizada a la variedad orgánica de lasAdministraciones locales. A decir verdad, asombra que

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todavía perdure en algunos países el uniformismo delas leyes napoleónicas paradójicamente seguido pornuestros parlamentarios de Cádiz, si bien hemos de-mostrado que esos países son cada vez menos.

En cuanto a las circunscripciones intermedias, seacusa esa tendencia en la admisión de una segunda en-tidad intermedia de tipo comarcal (distrito, círculo) yen la acumulación de las facultades municipales y pro-vinciales en un solo ente cuando ello responde a unarealidad y ofrece ventajas prácticas (burgos-condados).

En el orden municipal encontramos muy genera-lizada la exigencia de un régimen especial para las ciu-dades capitales de Estado. Por motivos históricos, po-líticos o administrativos, tienen leyes o regulación es-pecial Londres, Dublín, París, Berlín, Roma, Praga,Viena, Estocolmo, Lisboa Washington, La Habana,Buenos Aires y otras vanas capitales. Lo previo, sinllevarlo a cabo, para Madrid la ley de 1935, y, en cier-tos aspectos, lo ha creado la de ordenación urbana dic-tada para él en 17 de julio de 1945.

Las grandes ciudades, caracterizadas por su pobla-ción o por su densidad demográficas, tienden a obte-ner singulares regulaciones orgánicas, funcionales c eco-nómicas.

Pocos son ya los Estados en que no se distinguennetamente los Municipios urbanos de los rurales. He-mos visto que ninguno de los países que ya había acer-tado a establecerla en tiempos anteriores abandonó esadiferenciación, que ha sido admitida o intensificada enotros como Portugal y Rusia, y que tiene en su favorextensos sectores de opinión en Francia, Italia y Es-paña. Veinticinco años llevo defendiéndola en la Cá-tedra, en la Prensa y en la Administración, y confío en


que no ha de tardar mucho en ser incorporada a nues-tro Derecho.

Finalmente, allí donde el Municipio ha perdido la• nota de primario que San ti Romano le atribuye comoesencial, surge una categoría de mínimas Administra-ciones rudimentarias, integradas en el Municipio, y quereciben el nombre de parroquias, feligresías, aldeas uotros semejantes. Calvo Sotelo abrió el camino en nues-tro Derecho regulándolas con el nombre genérico deentidades locales menores.

Nacionalización de serviciosy mínimum nacional

Un análisis de las modernas legislaciones sobre ré-gimen local conduce a dos conclusiones antagónicas,

. puesto que, por una parte, se advierte una corrienteque aumenta de modo considerable las facultades y com-petencia de la Administración central, y, de otra, pro-gramas y leyes proclaman y robustecen el selfovern-ment local, no ya en el aspecto orgánico, sino tambiénen el funcional, de modo que juntamente aparece unatendencia centralizadora y otra autonómica. La contra-dicción es, sin embargo, aparente. Haciendo abstrac-ción de los regímenes- totalitarios, lo que parece ten-dencia centralizadora es más bien, nacionalización deservicios. No quiere ello decir que, en otros casos, nose dé un aumento del control o inspección de los ór-ganos centrales sobre las autonomías locales.

Desde comienzos de siglo se advierte un transvasede servicios de la competencia local a la general, bien

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sea por la insuficiencia de las haciendas autónomas,bien por el principio de igualdad ante el servicio pú-blico. La asistencia, la enseñanza, la sanidad, la poli-cía de segundad y el derecho del trabajo son los másnotorios ejemplos. Servicios tan caracterizadamente mu-nicipales como el de incendios se han convertido en na-cionales en Francia y en Inglaterra.

Es de notar, por otra parte, que haya una tendenciaa organizar las empresas o servicios a los que quiere darsecarácter público erigiéndolos en servicios nacionales, per-sonificados y financieramente autónomos, en vez de en-tregarlos a la gestión- directa o indirecta de las entida-des territoriales. Al ejemplo de la U. R. S. S. cabe su-mar el de las recientes nacionalizaciones efectuadas enFrancia e Inglaterra y el del sistema seguido por Es-paña con los servicios, de teléfonos y ferrocarriles, asícomo en las explotaciones regidas por el Instituto Na-cional de Industria. Va siendo frecuente que un serviciomunicipalizado sea objeto de expropiación o nacionali-zación por el mismo procedimiento aplicado a los ex-plotados por particulares.

Otra causa honda de transformación de las relacio-nes entre el Poder central y los entes locales ha sidola política que, empleando una frase corriente en Ingla-terra, podemos denominar del mínimum nacional. ElEstado contemporáneo se considera obligado a garan-tizar a todos los subditos un nivel determinado de sa-lud, de cultura, de bienestar y de riqueza. Cuando losservicios que pueden producirlo no son de la competen-cia de su Administración directa, los impone como obli-gatorios a las Administraciones locales.

Y de ese carácter obligatorio del establecimiento y

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perfección de determinadas actividades, el número delas cuales tiende a aumentar, nace lógicamente la fa-cultad del Gobierno de comprobar, mediante el con-trol o la inspección necesarios, el buen funcionamientode los referidos servicios.

Como todo lo que huele a centralización es impo-pular, ese control suele adoptar formas embozadas y su-tiles. Resulta, a veces, de una legislación tan detalladaque apenas deja opción ni arbitrio a las Corporacionesque han de efectuarla; se logra otras mediante auxi-lios económicos o en especie que llevan consigo la com-probación del uso que de ellos se hace; en ocasiones,se obtiene imponiendo como funcionarios a personas se-leccionadas o formadas en instituciones nacionales queprevienen contra el localismo; y dispone, como ins-trumento eficacísimo, del asesoramiento e inspecciónen materia de presupuestos, exacciones y cuentas.

Selfgovernment orgánicoy funcional

La tendencia al selfgovernment es punto menos queuniversal, en su sentido orgánico, de gobierno por lospropios interesados o sus representantes elegidos, y enel funcional, de ejercicio autárquico de la competenciaque la ley les otorga.

La gestión directa por los propios interesados es,sin embargo, infrecuente, y los intentos de resucitar ogeneralizar el concejo abierto allí en donde había des-aparecido, más bien registran fracasos que éxitos. Pre-domina, por tanto, la gestión per representantes agru-

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pados en colegios o cuerpos deliberantes y designadospor elección mediante sufragio que, salvo excepcionesmuy contadas, es universal, individual y directo. Es-paña y Portugal marcan una reacción en sentido fa-miliar y corporativo.

En lo que se refiere al Magistrado que ejerce lasfacultades de mando y de ejecución, puede advertirseno ya un alto, sino una rectificación en el sentido deque se le designe por nombramiento superior, en vezde serlo por votación directa o indirecta.

En lo que al ejercicio de la competencia se refiere,la proclamación y respeto de la autonomía local sueleencontrarse en las Constituciones y leyes orgánicas, yproduce sus naturales consecuencias sobre la persona-lidad, funcionamiento, ejecutoriedad de los acuerdosy regulación de los medios de protección jurídica, sinque podamos detenernos en la glosa de estos intere-santes aspectos. Debe hacerse notar que ninguna delas legislaciones examinadas llega al extremo de negaral Estado la facultad de modificar términos y suprimiro crear entidades locales, siendo lo general que se atri-buya su ejercicio al Gobierno o al Ministerio compe-tente, aunque se requiera la audiencia de las Corpora-ciones afectadas por la propuesta.

En cuanto al reparto de la competencia entre elórgano deliberante y el individual activo no existe una,sino dos tendencias. De un lado, la Italia fascista re-dujo aquél a un Consejo asesor; de otro, la U. R. S. S.ha suprimido todo órgano individual. En la zona in-termedia se observa inclinación a aumentar las facul-tades del Alcalde o Presidente.

Complemento de la autonomía local, que constitu-

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ye un rasgo nuevo en Europa, es la organización deuna autoridad pertinaz encaminada a suscitar, organi-zar y utilizar el interés de los ciudadanos v su activacolaboración en el orden de la Administración local.

Tal vez no sea exacto afirmar que ha decaído el in-terés por los asuntos locales; pero es notorio que su in-tensidad es mucho menor que la que corresponde a losasuntos nacionales y exteriores. En los países democrá-ticos existe un termómetro periódicamente consultado,que es el quorum de las elecciones municipales y par-lamentarias, que marca indefectiblemente una tempe-ratura mucho más alta para éstas que para aquéllas.

El fenómeno es todavía más patente respecto delas circunscripciones intermedias. En nuestro país hapasado un tercio de siglo sin designación popular deDiputados provinciales, a través de períodos de monar-quía constitucional, dictadura, república y régimen na-cional, sin que una voz se haya alzado para reclamarla.En los demás que personalmente conozco, la indife-rencia del pueblo respecto de lo que ocurre en Distri-tos, Provincias, Departamentos y Condados es un he-cho fácilmente perceptible, aun para el extranjero.

El hecho es explicable, pero no por ello menos gra-ve. La misma existencia y razón de ser de las Adminis-traciones autónomas locales desaparecería si el interésciudadano muriese. Y la experiencia norteamericana hademostrado que ese interés es susceptible de cultivo conóptimos resultados, siempre que se utilice la técnicamoderna para la divulgación y enseñanza de hechos yconocimientos de carácter municipal o provincial: Elintercambio dentro de cada país y con los extranjerosy el fomento y protección de Asociaciones formadas

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por Corporaciones locales, funcionarios y vecinos son

medios de comprobada eficacia.

Puede augurarse, por estas razones, que las ínsti-tuciones de investigación y estudio de problemas loca-les, las Uniones de Municipios y las organizaciones in-ternacionales del tipo de la Unión Internacional deCiudades y Poderes locales y de la Comisión Paname-ricana de Cooperación Intermunictpal han de adquirirun desarrollo creciente.

Permeabilidad de lasesferas de competencia

Una consecuencia pocas veces advertida del abando-no de muchos principios tradicionales en la matena queexaminamos afecta a la línea divisoria entre la compe-tencia de las diversas esferas administrativas. El siste-ma francés, imitado en todo el Continente, operabauna cuidadosa tricotomía en el conjunto de funcionesy servicios públicos, de manera que cada uno de ellosquedara exclusivamente afecto a la esfera municipal,provincial o general en su totalidad o en una parte bienespecificada. Todos los grandes servicios se dividían entres sectores rígidamente distinguidos: enseñanza pri-maria, secundaria y superior; beneficencia municipal,provincial y general; caminos vecinales, provinciales ynacionales, etc., etc.

Poco a poco, este sistema ha caído en desuso du-rante lo que va de siglo. Las leyes más recientes pro-claman sin ambages el principio contrario. El ejemplomás absoluto lo ofrece la legislación de la U. R. S. S.

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La nuestra, recientísima, ha rechazado palmariamentetodo carácter exclusivo de la competencia de las Cor-poraciones provinciales y municipales.

También se encuentra en progresiva decadencia elempeño de dotar a cada una de las categorías de enti-dades territoriales de Haciendas separadas; es decir,de ingresos provinientes de fuentes distintas. Si toda-vía hallamos proclamado ese propósito, como en la nue-va Constitución francesa o en el discurso de presenta-ción a las Cortes del proyecto de ley de régimen localespañol, la realidad se encarga de frustrarlo. Subven-ciones, recargos sobre impuestos y contribuciones delEstado y participación en fondos nacionales adminis-trados por el Tesoro son la fuente de donde provienenla mayor parte de los recursos locales.

Otra manifestación de esa misma tendencia es lade reducir todas las Haciendas locales a una sola encuanto a las clases de exacciones y a su cobranza, en-cargando a la de rango superior local de distribuir en-tre todas el producto de la recaudación.

La tendencia es tan fuerte, que si no se contrarres-ta y regula, amenaza reducir a pura apariencia la auto-nomía de provincias y Municipios.

Profesionalismo de loscargos públicos

o

La intervención, creciente por su número e influen-cia, de los funcionarios profesionales en la vida localno es un fenómeno exclusivo de esa esfera, sino gene-ral en todo el mundo y en todos los ámbitos de la Ad-

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ministración. Muchas y bien conocidas son sus causas,por Lo que no voy a detenerme en analizarlas.

Sus principales consecuencias se traducen en la pro-fesionalización de casi todos los cargos y funciones, máio menos confesada, hasta llegar a la del mismo Al-calde o Presidente; en la creación de instituciones ymétodos, cada día mejores, para formar, seleccionar yperfeccionar a los funcionarios locales; en el ordena-miento legal del estatuto de esos funcionarios, dándo-les garantías de estabilidad y justo trato al par que pro-clamando los deberes que han de cumplir, y en la uti-lización y fomento de las organizaciones que volunta-ria u obligatoriamente los agrupan.

En este respecto, nuestra reciente legislación pue-de presentarse como un modelo, pues atiende comoninguna otra a la formación y perfeccionamiento de losfuncionarios, a la imparcial designación por justos mé-ritos, a su alto nivei ético y a la regulación de re-tribuciones y derechos pasivos suficientes.

Pese a las profundas y extensas transformaciones deque son pálido reflejo las páginas que preceden, las ins-tituciones que integran el Régimen local siguen ocu-pando un lugar importante e insustituible en la orga-nización y en la vida de los Estados contemporáneos.

Para los que saben distinguir entre la unidad y lamezcla o entre el orden auténtico y el terror, un ré-gimen local acertado ha de ser la base inconmovible dela constitución de un país. La red variadísima de lasinstituciones que lo forman prende con lazos sentimen-tales o interesados, las familias y los grupos en que seasocian orgánicamente los habitantes del suelo patrio.

Cuando el régimen local es bueno, la organización

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política aene la complejidad y la belleza de un cuerpovivo, más que la simple y árida estructura de las for-mas geométricas. Por su interior circula con regular yacompasado ritmo una doble corriente que nutre, oxi-gena y renueva los centros del sistema v que anima,unifica y ordena la muchedumbre de órganos y de cé-lulas. Y grande o pequeña, pobre o rica, sabia o igno-rante, cada persona se siente actor, colaborador y artí-fice de su destino y del de su Patria.

Luis JORDANA DE POZAS

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