Lasalasdeleo Clave

7/26/2019 Lasalasdeleo Clave

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Las alas de Leo

La participacin ciudadana del siglo XX

Pedro Prieto Martn


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Autor del estudio: Pedro Prieto Martn (Asociacin Kyopol - Ciudad Simbitica)

Deseo agradecerle a Maider Iriarte todo su apoyo, que fue vital durante el proceso de escritura del libro. Y culpo a Juan CarlosGonzlez de arar en m las primeras lneas de autntica escritura. Muchas, muchas gracias a cuantos desinteresadamenterevisasteis el texto y contribuisteis a mejorarlo con vuestros comentarios. Finalmente, mi eterna gratitud a todos y todas lasparticipantes en las investigaciones de campo desarrolladas en Fortaleza (Brasil) y en Solol (Guatemala), ya que fueron suempeo, su humanidad y su coraje los que en ltimo trmino me ensearon y me motivaron a escribir este texto.

Autor: Pedro Prieto Martn, 2010, v.3.01-esLa imagen de la portada est inspirada en la ilustracin del cuento The Emperor's New Clothesrealizada por Edmund Dulac en 1911.

ISBN: 978-84-614-9140-7

Son bienvenidos cualquier tipo de comentarios y crticas.

Si desea resear o citar este documento, utilice por favor la siguiente signatura:

PRIETO-MARTN, P. (2010) Las alas de Leo. La participacin ciudadana del siglo XX, Asociacin KyopolCiudad Simbitica,[http://www.kyopol.net/docs/LasAlasDeLeo.pdf]

Este libro se distribuye con una licencia de Creative Commons "Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Espaa".Eres libre de copiar, distribuir y comunicar pblicamente la obra, con los siguientes requisitos:

Debes reconocer su autora. No la puedes utilizar para fines comerciales o de lucro. No puedes generar una obra derivada a partir de sta.

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Lo que la oruga llama fin del mundoel sabio llama mariposa

(Richard Bach)

"Si quieres construir un barco, no convoques a la gente para recoger maderas, y no lesasignes tareas y trabajo. Ensales, en cambio, a anhelar la vasta y libre inmensidad del

ocano(Antoine de Saint-Exupry)

Jamaica o muerte. [Con]Venceremos

(Javier Ortiz)


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ndice

RESUMEN ....................................................................................................................................... 1

INTRODUCCIN ............................................................................................................................. 3

CAPTULO I - LA DEMOCRACIA MARCHITA .............................................................................. 7

1. El viejo traje de la democracia............................................................................................................................... 72. Instituciones democrticas y actores polticos .................................................................................................... 10

2.1

Introduccin al institucionalismo ................................................................................................................... 10

2.1.1 Las lites y las instituciones sombras ............................................................................................... 12

2.1.2 Mecanismos de evolucin institucional .............................................................................................. 13

2.2 El lado oscuro de la influencia...................................................................................................................... 142.2.1 Mecanismos electorales y distorsin democrtica ............................................................................ 19

2.2.2 Poltica representativa y esquizofrenia doblepensante................................................................... 213. El nudo gordiano de la democracia local ............................................................................................................ 24

3.1 El laberinto de lo local .................................................................................................................................. 263.2 Gobernanza local y desarrollo democrtico ................................................................................................. 33

CAPTULO II - PARTICIPACIN CIUDADANA DEL SIGLO XX ................................................ 37

1. La participacin ciudadana .................................................................................................................................. 37

2. Herramientas y mtodos participativos ............................................................................................................... 403. Procesos participativos especiales...................................................................................................................... 43

4. Escaleras, espectros y sepulcros participativos .................................................................................................. 465. El porqu de la participacin ............................................................................................................................... 49

5.1 Mecanismos democrticos de toma de decisiones...................................................................................... 51

5.2 Caractersticas y efectos de la deliberacin ................................................................................................. 546. Problemas y barreras de la participacin ............................................................................................................ 56

6.1 La sociedad aparticipativa......................................................................................................................... 576.2 El crculo vicioso de la participacin ............................................................................................................ 58

CAPTULO III - RELATOS DE PARTICIPACIN EN EL SIGLO XX: LA ODISEA DE LOSPRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN BRASIL ................................................ 63

1. Historia de dos ciudades ..................................................................................................................................... 64

1.1 La forja de un PP: poder y poltica en el reino de los ismos ........................................................................ 671.2 Una campaa especial ................................................................................................................................. 73

1.3 Estructura bsica del PP de Fortaleza ......................................................................................................... 76

2. El presupuesto deliberativo ................................................................................................................................. 783. El presupuesto manipulativo ............................................................................................................................... 81

3.1 Miscelnea de dificultades y deslices del naciente PP ................................................................................ 84

3.1.1

Ejemplos de dificultades provenientes del entorno que impidieron un desarrollo ideal del PP ........ 85

3.1.2 Ejemplos de deslices conceptuales ................................................................................................... 863.1.3 Ejemplos de deslices en el diseo ..................................................................................................... 87


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3.1.4 Ejemplos de deslices en la ejecucin ............................................................................................... 88

4. El presupuesto instrumental ............................................................................................................................... 90

5. El presupuesto ceniciento ................................................................................................................................... 956. Un balance provisional sobre la fortaleza participativa ...................................................................................... 99

EPLOGO - LAS ALAS DE LEO ................................................................................................ 103

SOBRE EL AUTOR ..................................................................................................................... 107

REFERENCIAS ............................................................................................................................ 109


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Resumen

En un momento en el que, con la incipiente irrupcin de las Tecnologas de la Informacin y la

Comunicacin en los procesos polticos y democrticos, se abren nuevas posibilidades de

participacin ciudadana que tanto las administraciones como la ciudadana podrn y debern

aprovechar, el presente trabajo pretende hacer un balance de la participacin ciudadana tal como

ha sido conocida hasta ahora.

Nuestro deseo es que, partiendo de un conocimiento profundo de las caractersticas, potenciales y

contradicciones inherentes a la participacin ciudadana, se disponga de un mejor criterio para

orientar la experimentacin con los nuevos canales participativos, propios del siglo XXI.

Para cumplir este objetivo, el texto se estructura en tres captulos.

El primero, titulado La democracia marchita, reflexiona sobre la grave crisis de legitimidad que

padecen nuestros sistemas democrticos, prestando una especial atencin al mbito local como

espacio privilegiado de innovacin democrtica en el que se estn fraguando las posibles

soluciones para la crisis. Los desafos concretos que los municipios enfrentan estn favoreciendo

en ellos un trnsito desde los tradicionales modelos de gobierno burocrtico hacia nuevas formas

de gobernanza democrtica, en las que el gobierno y las administraciones pblicas ocupan un

papel mediador y catalizador de las relaciones entre los diversos actores sociales. En este sentido,

puede hablarse del surgimiento de una democracia colaborativa donde, por mediode la apertura

de los procesos decisorios y gracias a una interaccin estrecha y continuada entre polticos,

administraciones, ciudadana y tejido productivo, se logran crear nuevas formas de poder

compartido que permiten enfrentar los crecientes desafos sociales.

A partir de esas nociones, el segundo captulo pasa a analizar, ya en profundidad, la participacin

ciudadana tal y como se la ha conocido a lo largo del siglo XX, explorando sus caractersticas ms

notables, sus modalidades, sus efectos, sus herramientas y las problemticas que lleva asociadas.Se estudia con especial cuidado el componente deliberativo de la participacin ciudadana,

comparndolo con otros mecanismos de toma de decisiones que son utilizados en el marco de los

sistemas democrticos, y mostrando su singular poder transformador. Analizando el que

denominamos crculo vicioso de la participacinse mostrar el porqu de que la mayora de las

experiencias de participacin administrativa desarrolladas hasta ahora apenas hayan funcionado.

El tercer captulo se titula Relatos de participacin: la odisea de los Presupuestos Participativos

Brasileos. En l se lleva a cabo un anlisis emprico y crtico de la experiencia de introduccin

de los presupuestos participativos en la ciudad de Fortaleza en el ao 2005, y se identifican yrelacionan sus tres dimensiones ms importantes: la deliberativa, la manipulativa y la instrumental.

Por medio del escrutinio de los claroscuros de los presupuestos participativos brasileos se


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2 LAS ALAS DE LEO. LA PARTICIPACIN CIUDADANA DEL SIGLO XX

pondr de manifiesto cmo la participacin exhibe una naturaleza contradictoria y dialgica incluso

en sus experimentos ms exitosos y avanzados.

Caracterizaremos as, pictricamente, a la participacin ciudadana como un barco que fue botado

a la mar con errores de materiales, de diseo y de fabricacin, con el resultado de que

constantemente se le abren vas de agua en algunas de sus estancias vitales. Un barco que, no

obstante, navega camino de la mtica isla de Jamitaca, all en el horizonte, mientras se repara a

s mismo y, en el proceso, hace avanzar consigo a nuestras sociedades y sistemas polticos,

manteniendo vivos nuestros sueos de sociedades ms justas y ms humanas.


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Introduccin

El texto que tienes ante tus ojos forma parte de un ambicioso proyecto desarrollado por la

Asociacin ciudadana espaola Kyopol Ciudad Simbitica, una entidad sin nimo de lucro y

comprometida con el fortalecimiento de la participacin ciudadana democrtica en el mbito

municipal y regional. Nos hemos marcado como objetivo impulsar la creacin de CitySENS, una

plataforma virtual para la participacin ciudadana municipal que acompae, potencie y dinamice

las iniciativas cvicas desarrolladas en la ciudad y que pueda ser utilizado tanto en pases

desarrollados como en pases emergentes.

Partimos as de una visin no confrontativa de la participacin ciudadana, que considera que

somos todos y todas los que, si nos disponemos a escucharnos y a colaborar unos con otros

podremos beneficiarnos de los nuevos potenciales participativos que ofrecen Internet y las redes

sociales. Por ello, el sistema no estar nicamente al servicio de las autoridades municipales, sino

tambin al de cualquier institucin o colectivo ciudadano que requiera de la participacin de otras

personas en alguna de sus actividades.

Buscamos fortalecer la capacidad de la ciudadana, las autoridades polticas y las

administraciones pblicas para promover procesos de colaboracin ms intensa y verdadera. Solocolaborando entre todos podremos identificar y hacer viables, en cada contexto local, las nuevas

oportunidades y nuevas formas de poder colaborativo desde las que afrontar los desafos

sociales que nuestras ciudades enfrentan.

Debido a su vocacin de afectar una realidad social tan compleja como es la institucionalidad

poltica y democrtica de nuestras ciudades, no basta con que CitySENS proporcione

herramientas meramente tecnolgicas: stas deben estar muy integradas con los procesos y

actores sociales de los contextos en que operar el sistema. Para su diseo debern por tantotenerse en cuenta aspectos metodolgicos, procedimentales e institucionales propios de estos

mbitos.

A diferencia de lo que ocurre en otro tipo de proyectos de Software ms tcnicos, en este caso no

basta con reunir a un grupo de informticos y diseadores para que lo construyan: se hace

necesario llevar a cabo un proceso de diseo participativo, en el que desde un primer momento

participen representantes de todos los colectivos e instituciones usuarias del sistema para que

aporten la experiencia y el conocimiento que atesoran sobre las capacidades disponibles, las

necesidades y problemticas existentes y sobre las mejores formas de encararlas. Hace faltacrear una comunidad diversa que se implique en la creacin del sistema y el diseo de los

procedimientos que acompaarn su uso.


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Nuestra intencin es, por tanto, congregar a personas provenientes de todo el mbito

iberoamericano para que se impliquen inicialmente en la discusin y el diseo del sistema y, ms

adelante, en su construccin, prueba, uso y en su continua mejora.

En el marco de este inslito proceso de diseo colaborativo, la finalidad de este texto y del resto

de materiales divulgativos creados por la Asociacin Kyopol es la de crear consciencia: queremos

facilitar que todos los implicados en este campo puedan hacerse una idea concreta de en qu

consisten estas nuevas herramientas y tendencias participativas, y de cmo van a afectarles en el

desempeo de sus funciones.

As, deseamos mostrar a los po lti cosy cargos electos cmo, de aqu a unos aos, van a

contar con una serie de potentes herramientas que les van a permitir desempear su labor

con unos niveles inslitos de comunicacin, dilogo y colaboracin con los ciudadanos y sus

colectivos. Han de saber, al mismo tiempo, que esas mismas herramientas servirn para que

la ciudadana y los medios de comunicacin presionen para que su papel evolucione desde el

de un gestor distante e intocable al de un facilitador cercano y comunicativo.

Los buenos polticos no deberan temer estos cambios, sino ms bien al contrario: aquellos

cargos electos que estn deseosos de escuchar y dialogar con la ciudadana durante todo su

mandato van a ver potenciada su capacidad de accin y es de esperar tambin que en las

elecciones se vean premiados con votos. Aquellos otros polticos cuyo fuerte sea, en cambio,

el de dar discursos y hacer promesas vanas vern poco a poco menguar el apoyo de sus

electores. La nueva poltica es de aquellos polticos que entiendan que una vez han sido

elegidos no tienen slo que trabajar PARA sus conciudadanos sino tambin y ante todo CON

sus conciudadanos.A los funcionar ios y a tcnicos de la administracin deseamos mostrarles que no slo su

propio desempeo profesional, sino tambin su propia autoestima y su satisfaccin personal

pueden verse mejorados si, por medio de la incorporacin de la Participacin Ciudadana en

cada una de sus labores, pasan a convertirse de verdad en "servidores pblicos". Nos

gustara acompaarles en ese trnsito, anticipndoles algunos de los desafos estructurales

que enfrentarn y explicndoles cmo convertirse en agentes de cambio para as favorecer

que la administracin pblica pase a considerar a los ciudadanos no slo como sus patrones

y clientes, sino tambin como sus ms valiosos socios y colaboradores.

A los ciudadanos y c iudadanas querramos hacerles comprender el tremendo poder que

tienen cuando tienen la razn, si es que consiguen colaborar unos con otros para hacerla

valer. Si logramos ir contagindonos poco a poco ese tremendo "placer que provoca el

cuidar juntos de lo pblico", buscando precisamente mejorar nuestro entorno compartido,

bien podra ocurrir que sintamos cada vez ms como superfluas muchas de esas necesidades

consumistas que nos dominan ahora y que, en la mayora de los casos, no nos hacen felices.

Al fin y al cabo, somos los ciudadanos los ltimos responsables de que las culturas cvicas y

polticas de nuestra ciudad sean saludables. Son nuestra implicacin personal y nuestra

contribucin en aquellos temas que a cada uno nos atraen y preocupan las que en ltimainstancia construyen el espritu cvico de la ciudad. Con los cambios tecnolgicos y las nuevas


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INTRODUCCIN 5

herramientas de software cvico, el tiempo y energa requeridos para implicarse cvicamente

seguirn siendo un obstculo, pero ya no insalvable.

Nos va a resultar mucho ms fcil mantenernos informados, encontrar a otros ciudadanos y

colectivos que compartan nuestros intereses y preocupaciones, colaborar con ellos y, desde

esa accin coordinada, demandar de las autoridades pblicas una actuacin eficaz. Cierto es

que muchos de los polticos actuales padecen de sordera y parecen requerir de un audfonopara escucharnos; pero si coordinamos y amplificamos nuestras demandas los ciudadanos

podremos ahora de hacernos or.

Y a la democracia, finalmente, intentaremos mostrarle cmo, despus de tantos siglos de

estar secuestrada por los sempiternos mecanismos del poder, puede ponerse al fin ms

claramente al servicio de sus ciudadanos. Apoyndose en la participacin ciudadana la

democracia puede convertirse en el mejor mecanismo para estimular una mejora continua de

nuestras sociedades. Esta mejora decidida y continuada de nuestros mecanismos

democrticos es la que permitir que puedan de verdad desarrollarse la libertad, la igualdad,la fraternidad y el derecho a una vida digna para todos los seres humanos del planeta.

Este texto pretende pertrecharnos a todos con un conocimiento preliminar esencial y cargarnos

con una perspectiva positiva y crtica que nos haga percibir en todos los cambios que se

avecinan no slo una amenaza sino tambin una gran oportunidad.

Es un gran desafo el que hemos afrontado, de intentar crear unos materiales que se caractericen

por su enfoque didctico, pero que logren al mismo tiempo ser accesibles y profundos, y que

consigan ser rigurosos sin volverse puramente acadmicos.

Confiamos en que este libro y el resto de los materiales de la Asociacin Kyopol poco a poco se

difundan y promuevan que ms y ms personas -tal vez usted, querido lector, que con su lectura

de esta introduccin est ya, en cierto modo, acompandonos?-se animen a embarcarse con

nosotros y participar en la construccin CitySENS.


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CAPTULO I

La democracia marchita

En este primer captulo reflexionamos sobre la grave crisis de legitimidad que padecen

actualmente nuestros sistemas democrticos, prestando una especial atencin al mbito local

como espacio privilegiado de innovacin democrtica en que se estn fraguando posibles

soluciones a la crisis. Los desafos concretos que los municipios enfrentan estn favoreciendo

en ellos un trnsito desde los tradicionales modelos de gobierno burocrtico hacia nuevos

modelos de gobernanza democrtica, en los que el gobierno y las administraciones pblicas

ocupan un papel de liderazgo y mediacin entre los diversos actores sociales. En este sentido,

puede hablarse del surgimiento de una nueva forma de democracia colaborativaen la que,

por medio de la apertura de los procesos polticos a la interaccin estrecha y continuada entre

los polticos, las administraciones y la ciudadana, se consigue crear nuevas formas de poder

compartido desde las que se hace posible afrontar, conjuntamente, los crecientes desafos

sociales.

1. EL VIEJO TRAJE DE LA DEMOCRACIA

Seor, a m me da lo mismo que me tengis por hijo de mi padre o deotro cualquiera, y por eso os digo que o yo soy ciego, o vais desnudo

(Don Juan Manuel, El conde Lucanor, 1335)

Nunca hasta hoy hubo en el mundo tantos pases regidos por gobiernos democrticos. Como

tampoco, en el plano ideolgico, se vio jams la democracia tan poco desafiada por sistemas

polticos rivales que se presentasen como alternativas. Entre los acadmicos, parece haberse

impuesto el consenso de que son las democracias liberales representativas las que

proporcionan a sus ciudadanos los niveles ms altos de desarrollo y bienestar. Unos hechos

que podran llevarnos a concluir que la democracia se ha proclamado como la clara vencedorade las disputas ideolgicas que caracterizaron a gran parte del siglo XX.

Sin embargo, la mayora de la literatura poltica reciente coincide en sealar que la

democracia, tal como la conocemos hoy en da, atraviesa una grave crisis de identidad. Algo

que se ve reflejado en el hecho de que, tanto en los pases de larga tradicin democrtica

como en aquellos con democracias ms jvenes, cada da se van acumulando mayores

niveles de descontento entre sus habitantes. Un descontento que no tiene tanto que ver con la

adhesin de los ciudadanos a los valores y al ideal democrtico, como con la desconfianza y el

escepticismo generado en torno a su funcionamiento institucional y prctico. En particular, seobservan bajos niveles de confianza en las instituciones democrticas como los parlamentos


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o los gobiernos, que se convierten en muy bajos con respecto a sus principales actores los

partidos polticos y la propia clase poltica. Este desencanto se manifiesta especialmente en

los altos niveles de abstencin electoral y en la creciente dificultad de los partidos para actuar

como portavoces y articuladores de los intereses y preocupaciones de una sociedad que los

rechaza.

Desde el campo de la sociologa poltica se han propuesto diversas causas que explicaran

este alejamiento entre el sistema poltico y la ciudadana: el declive del poder de las

instituciones polticas en el contexto de la globalizacin; la emergencia de una forma de poltica

menos ideolgica y ms consensual; la aparicin de una ciudadana ms activa, mejor

educada, menos sumisa y ms exigente con las instancias poltico-administrativas; y la

extensin de una cultura ms individualista y consumista que ha erosionado las identidades

polticas colectivas. Sin pretender negar que estos hechos han contribuido a acrecentar el

distanciamiento, consideramos no obstante que sus causas principales lejos de ser exgenas,

se hallan en el seno de unas instituciones polticas que se han mostrado incapaces dereformarse y hacer sentir a los ciudadanos que estn siendo debidamente representados

(Coleman 2005).

Lo cierto es que durante los dos ltimos siglos, en que se produjeron cambios inslitos y

substanciales en casi todas las esferas de la actividad humana, nuestros mecanismos

democrticos apenas han sido renovados. La democracia, tal como la conocemos, sigue

todava siendo el producto de una poca en la que la representacin efectiva se vea limitada

tanto por las grandes diferencias en los niveles educativos de la poblacin, como por el

aislamiento derivado de unos sistemas de comunicacin y transporte rudimentarios queacentuaban el efecto de las distancias geogrficas. Nuestras democracias se basan, por tanto,

en la nocin de la representacin remota, que reserva la deliberacin poltica a las lites y

deja al pueblo la tarea de votar a sus legisladores y retirarse dcilmente hasta las siguientes

elecciones (Coleman 2003).

Hace ya sesenta aos que Winston Churchill afirm que la democracia era la menos mala de

todas las formas de gobierno que hasta entonces la humanidad haba probado. Pero... no

resulta sorprendente que en el largo medio siglo transcurrido desde entonces el hombre haya

sido capaz de pasearse por la luna, pero no haya logrado introducir mejoras que contribuyan a

que la democracia pueda ser considerada buena por mritos propiosen vez de simplemente

menos mala que sus alternativas?

Tanto es as, que en esas dcadas de desenfrenada innovacin, que han venido a transformar

radicalmente nuestras estructuras sociales, culturales y econmicas, apenas se puede

reconocer a las clases polticas el mrito de haberse adaptadoa la irrupcin de la televisin

como forma de comunicacin dominante. Este cambio sin duda ha contribuido a aumentar la

transparencia y la accesibilidad de los procesos polticos para los ciudadanos, pero al mismo

tiempo ha provocado el trnsito hacia una poltica mediatizada(politainment, en ingls), que

ha adaptado sus discursos a los formatos propios de la industria del entretenimiento y que secaracteriza por la superficialidad de sus debates. Esta mediatizacin ha favorecido asimismo


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LA DEMOCRACIA MARCHITA 9

una orientacin marcadamente mercadotcnica de la poltica y una preocupante connivencia

entre los partidos polticos, los conglomerados mediticos y los consorcios empresariales de

los que stos forman parte. Nada que ver, por tanto, con acercarse a ese ideal democrtico de

igualdad polticay de control popularque los ciudadanos demandan.

Esta situacin de alejamiento entre los deseos de la ciudadana y las acciones de los polticosest provocando que desde la sociedad civil, los crculos acadmicos, las instituciones polticas

e incluso algunos partidos polticos, se est sealando la necesidad de revisar las actuales

estructuras democrticas para poder avanzar en la construccin de nuevos armazones

institucionales que hagan del protagonismo activo de la ciudadana la base para la

construccin permanente de la democracia (Porras 2005) e introduzcan mecanismos que, an

preservando el marco representativo, permitan al pblico conservar un cierto grado de

autoridad sobre sus representantes incluso en los perodos entre elecciones (Coleman 2005).

El Concilio de Europa, institucin que agrupa a 47 pases del mbito europeo y cuyos fines

incluyen la proteccin de los Derechos Humanos, la democracia pluralista y el Estado de

Derecho, afirmaba recientemente en una de sus publicaciones que el futuro de la democracia

en Europa no reside tanto en fortificar y perpetuar sus instituciones formales y sus prcticas

informales, sino en cambiarlas. [...] Para mantener su legitimidad, la democracia tal como la

conocemos tendr que cambiar, y cambiar significativamente(Schmitteret al.2004). En este

sentido, uno de los documentos de trabajo de su Comit Ad hoc sobre Democracia Electrnica

(2007), identifica hasta 43 deficiencias en las actuales prcticas democrticas, que abarcan

desde la escasa influencia que los ciudadanos tienen en las decisiones polticas hasta el dficit

democrtico en las instituciones internacionales y los partidos polticos, pasando por eldeficitario funcionamiento de la separacin de poderes y la corrupcin y falta de transparencia

de los sistemas electorales, las instituciones polticas y el sector corporativo. Han sugerido

asimismo hasta 29 reformas concretas que ayudaran a solventar tales problemas (Concilio de

Europa 2005), entre las que se encuentran recomendaciones tan variadas como la extensin

del derecho de voto a los ciudadanos desde su nacimiento, la reforma de los mtodos

electorales para que reflejen mejor las preferencias de los votantes o incluso la celebracin de

una lotera entre los votantes que permitiera a los ganadores adjudicar pequeas partidas

presupuestarias a entidades y programas de su eleccin.

En el cuento de Christian Andersen, bast con que un nio exclamase: Pero si va desnudo!,

para que la multitud estallase en un clamor burln y el emperador quedase abochornado para

siempre. Infelizmente, no es lo que est ocurriendo ahora. El Concilio de Europa es slo una

ms entre los cientos de instituciones que respetuosamente estn advirtiendo de que las otrora

flamantes vestiduras de nuestras democracias se ven, en estos tiempos que corren, ms bien

radas y anticuadas. Pero la mayor parte de la clase poltica prefiere hacer odos sordos y no

darse por enterada. Ignoran las propuestas de cambio que les son planteadas y, amparndose

en la legitimidadde que supuestamente les imbuyeron las elecciones, se esconden, como el

emperador tras un traje imaginario.


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Para poder entender el porqu de esta escasa disposicin para el cambio, deberemos analizar

nuestro sistema poltico desde una perspectiva institucional y profundizar as en las

motivaciones, tanto declaradas como encubiertas, que rigen el funcionamiento de nuestras

instituciones democrticas.

2. INSTITUCIONES DEMOCRTICAS Y ACTORES POLTICOS

Los hombres son impotentes para asegurar el futuro;

slo las instituciones fijan el destino de las naciones (Napolen Bonaparte, 1813)

El anlisis institucional es una de las herramientas ms valiosas para entender el

funcionamiento de nuestros sistemas sociales, econmicos, polticos y organizacionales. A

pesar de tener sus orgenes en el campo de las ciencias sociales, en las ltimas dcadas la

Teora de Anlisis Institucional ha recibido aportes fundamentales desde el rea de laeconoma, especialmente gracias a los trabajos del Premio Nobel de Economa Douglass

North (1993). En este apartado presentaremos algunos de sus rasgos esenciales, que nos

servirn como gua para nuestros anlisis a lo largo del libro.

2.1 INTRODUCCIN AL INSTITUCIONALISMO"El poder tiene races ms profundas y estructuras ms duraderas que los

gobiernos que entran y salen al ritmo de las elecciones democrticas"(Eduardo Galeano, Patas arriba: la escuela del mundo al revs, 1998)

Segn la teora institucional, los sistemas sociales funcionan por medio de la creacin,mantenimiento y desarrollo de las llamadas instituciones. Las instituciones son el conjunto de

valores, principios y normas que rigen en el sistema y que determinan los procedimientos y

medios legtimos para que los actores estratgicos se relacionen entre s, resuelvan sus

conflictos y seleccionen y desarrollen las estrategias con las que alcanzar sus objetivos.

Tomando esto en cuenta, podramos decir que las instituciones son las reglas del juegode la

interaccin social, es decir, el marco de constricciones e incentivos que pautan la interaccin

entre los individuos y las organizaciones.

Tal como se muestra en la figura 1, la construccin de este marco se produce por medio de

dos mecanismos diferenciados. Las instituciones, por un lado , desde su rol de valores y

principios soberanos del sistema, juegan un papel activo en la conformacin de las

preferencias e intereses de los actores, as como en la estructuracin de sus modelos

perceptivos, discursivos, mentales y de comportamiento. En otras palabras: al ser las

instituciones las que configuran lo que los actores perciben y discurren, contribuyen con ello a

modelar los objetivos que estos actores persiguen, as como sus identidades.

Por el otro lado , las instituciones establecen y legitiman una serie de mecanismos y

procesos por medio de los cuales los actores, que pueden ser individuos, organizaciones o

colectivos, habrn de perseguir sus objetivos, as como los canales para que se produzca el

rendimiento de cuentas y la asuncin de responsabilidades (accountability) de los distintos

2

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actores. Estos mecanismos son privilegiados en el sentido de que su aceptacin y utilizacin

comportar para los actores unos esfuerzos y costes menores en sus actuaciones, debiendo

en cambio sortear barreras y afrontar desgastes si optan por procedimientos alternativos; de

hecho, junto con los instrumentos se establecen ciertas sancionesreales y/o simblicasque

se aplicarn a sus infractores. Ocasionalmente se instaurarn tambin organismos que

favorezcan el respeto de las normas y el correcto funcionamiento del sistema.

FIGURA NM. 1. VISIN INSTITUCIONAL DE UN SISTEMA U ORGANIZACIN

Fuente: elaboracin propia

En lo que a la naturaleza de las instituciones se refiere, stas pueden ser de dos tipos:

formales e informales. Las formales se corresponden con las reglas del juego legal osocialmente proclamadas: son las leyes y reglamentos; las instituciones informales, por su

parte, son las reglas tal como son interiorizadas y vividas: lo que los actores realmente sienten

y hacen. Lo normal es que ambos tipos de instituciones, formales e informales, se encuentren

alineadas, sirviendo las informales para extender y matizar a las formales, sin contradecirlas.

En los casos en que no obstante difieren son las instituciones informales las que suelen tener

preeminencia.

Todos estos conceptos pueden visualizarse pensando en un partido de ftbol. El reglamento

futbolstico proporciona a los equipos el marco dentro del cual definir y perseguir sus

estrategias ganadoras, y pauta as el comportamiento que tendrn durante el partido los

delanteros, porteros, entrenadores y dems actores relevantes. Las reglas sern, no obstante,

identidadobjetivos

informalesformales

Instrumentos

(mecanismos, procesosy organismos)

(individuos, colectivosy organizaciones)

Actores

Efectos

EstabilidadEficiencia

Legitimidad

Representatividad

Entorno

Sistema / org anizacin

sombras

retos amenazasoportunidades

costes

incentivossanciones

nuevos actores

1

2

3

4

accountability

intervenciones otras influenciasexternas

Inst i tuciones

(principios, valores y

recursos cognitivos)


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ajustadas en la prctica de acuerdo a ciertos patrones informales, que por un lado hacen

percibir como aceptables ciertos niveles de juego duro entre los deportistas, pero que al

mismo tiempo reprimen y hacen algo aborrecible del deseo de lastimar deliberadamente a la

estrella del otro equipo, aunque ello pudiera llevar a la victoria. Los rbitros, por su parte,

velarn por que las normas sean debidamente respetadas, aplicando las correspondientes

sanciones.

2.1.1 LAS LITES Y LAS INSTITUCIONES SOMBRAS

Leyes: Sabemos lo que son, y lo que valen. Son telaraas para los ricos y poderosos,cadenas de acero para los pobres y dbiles, redes de pesca en las manos del gobierno

(Pierre Joseph Proudhon, ~1840)

Es muy importante sealar cmo tanto las instituciones como los mecanismos y

procedimientos que stas definen no son en absoluto neutrales, sino que, por regla general,

favorecen y benefician a ciertos actores mientras perjudican o excluyen a otros. Esto ocurreporque las instituciones, si bien proporcionan el marco bsico para la definicin de las

identidades y papeles de los actores, atribuyndoles distintas cotas de poder, se ven al mismo

tiempo afectadas por las acciones de estos actores as como por las luchas de poder que stos

mantienen entre s.

A este respecto, se habla de las lites o actores estratgicos de un sistema p ara referirse a

aquellos colectivos u organismos que ocupan una posicin preponderante y que poseen la

capacidad de afectar, en solitario o formando coaliciones, el funcionamiento del sistema y su

marco institucional. En lo posible, los actores buscarn controlar y/o alterar la institucionalidad

vigente para que favorezca sus intereses, facilite la consecucin de sus agendas y sirva para

propagar su visin del mundo.

En circunstancias extremas, como por ejemplo las de un rgimen dictatorial, es posible para

las lites someter las propias instituciones formales a sus intereses, dictando leyes y

ordenamientos excluyentes y opresores. Normalmente, sin embargo, las instituciones formales

requieren de la aprobacin general para mantener su legitimidad, lo que lleva a que stas

garanticen unos niveles mnimos de equidad. En estos casos, los actores estratgicos han de

recurrir a las instituciones informales para influenciar el funcionamiento del sistema; ms

concretamente, utilizan las que hemos denominado instituciones sombras. Esta subcategorade las instituciones informales no ha recibido hasta ahora mucha atencin por parte de los

acadmicos, pero se reviste de una importancia vital ya que las instituciones sombras son las

que se encargan de gestionar la impunidad y los privilegios en el sistema, y permiten que para

ciertos colectivos y organizacionespor lo general los ms poderosos o los ms excluidosno

se apliquen, de facto, las normas y valores que supuestamente rigen el sistema. Aunque se

pretenda que est vigente ese bienintencionado deber serque dictan las normas formales,

sern las instituciones informales y sombras las que prescriban lo que realmente es.

En el apartado 2.2 veremos cmo estas instituciones sombras juegan un papel primordial en laconfiguracin y el funcionamiento de los sistemas democrticos contemporneos.


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2.1.2 MECANISMOS DE EVOLUCIN INSTITUCIONAL

El siglo XX se ha caracterizado por tres desarrollos de gran importancia poltica: el crecimientode la democracia, el crecimiento del poder de las corporaciones, y el crecimiento de la

propaganda corporativa como medio para proteger el poder corporativo frente a la democracia(Alex Carey, 1995)

La razn de ser ltima de las instituciones es la de garantizar la supervivencia y la continuidaddel sistema social o del organismo al que pertenecen. Es decir: moldean el sistema social de

forma que pueda enfrentar positivamente, por medio de la accin colectiva de sus actores, los

desafos y oportunidades que se le plantean a lo largo del tiempo; unos desafos que podrn

tanto provenir del exterior del entorno en que el sistema social opera e interactacomo de

cambios y evoluciones internas.

En consecuencia, el marco institucional buscar ante todo proporcionar al sistema un cierto

equilibrio, interno y externo. Para ello, las interacciones rutinarias que se producen entre los

actores del sistema habrn de configurarse de tal forma que, indirectamente, produzcanestabil idad para el sistema . Dicha estabilidad depender fundamentalmente de que el

marco institucional sea capaz de proporcionar (Navarro Vicente 2003):

eficienciapara los actores estratgicos, en la persecucin y consecucin de sus objetivos;

leg i t imidad para el propio sistema institucional, y para los roles y prerrogativas que ste

atribuye a los actores;

representat ividadpara los colectivos y organismos integrados en el sistema.

Los niveles de cada una de estas dimensiones pueden variar mucho de un caso a otro. Una

dictadura, por ejemplo, puede ser extremadamente eficiente a la hora de facilitar a sus lites el

cumplimiento de sus objetivos, pero en cuanto a legitimidad y representatividad puntuar bajo.

En cambio, los regmenes monrquicos absolutistas medievales que recurran a la religin para

dominar la moral de sus sbditos, obtuvieron altos niveles de legitimidad an no siendo

representativos ni, necesariamente, eficientes.

En este contexto, lo importante es entender que en la medida en que alguno de estos

elementos no est presente, la institucionalidad del sistema tender a ser ms inestable y, por

tanto, ser mayor la motivacin de sus actores para intentar cambiarlo y mejorar con ello su

situacin . De hecho, con cada cambio tecnolgico, econmico o social que acontezca, yasea endgeno o exgeno al sistema, se genera un nuevo escenario de amenazas y

oportunidades en el que el marco de preferencias, incentivos y costes relativos cambia para el

conjunto de los actores estratgicos, lo que se traducir en ocasiones en cambios

institucionales.

El desarrollo institucional acontece, por lo general, de forma lenta y gradual. A pesar de ello,

puede tambin ocurrir especialmente en sistemas que presenten bajos niveles de eficiencia,

legitimidad, representatividad y, consecuentemente, una frgil estabilidad que a lo largo de

perodos crticos los cambios se aceleren y se produzcan de forma repentina transformacionessustanciales de las instituciones, los equilibrios de poder y hasta de la propia constelacin de

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actores socialmente relevantes. Estos cambios pueden ser el resultado de algn suceso sbito

y crticocomo un desastre natural o una invasino de la acumulacin de muchos pequeos

cambios incrementales, que no fueron debidamente encarados por el sistema y terminan

minando su estabilidad.

Las demandas de cambio institucional sern articuladas cuando un nmero suficiente deactores sociales compartan la percepcin de que el mantenimiento del statu quono slo podra

llevarlos a perder considerables beneficios potenciales en el futuro, sino que adems

comprometera seriamente sus beneficios actuales. Igualmente, se har necesario el

surgimiento de nuevos liderazgos dentro de los distintos colectivos y organizaciones

socialmente relevantes, que cuestionen el marco existente. Estos lderes debern ser capaces

de articular una visin y una agenda de cambio practicable, que sea apoyada por una coalicin

suficientemente amplia, fuerte y duradera como para resolver adecuadamente la suma de

tensiones y resistencias que se producirn (Prats i Catal 2003) cuando los actores sociales

que se sienten amenazados traten por todos los medios de imponer una lectura de los cambioscompatible con el mantenimiento del statu quo, dramatizando los costes y minimizando los

beneficios esperables del cambio institucional en cuestin (North 1993).

Tomando en cuenta todo lo anterior debemos mencionar, por ltimo, que nuestras modernas

sociedades democrticas atraviesan actualmente un perodo de especial turbulencia

institucional, al tener que desenvolverse en un entorno caracterizado por la complejidad y el

dinamismo. Un nuevo contexto en el que los colectivos excluidos establecen con creciente

facilidad coaliciones que los convierten en actores estratgicos, llevando a que las tres

cualidades mencionadas anteriormente efectividad, legitimidad y representatividad estnsometidas a una presin y cuestionamiento constantes. El grave desencaje existente entre la

institucionalidad formal y la informal, el alto grado de exclusin reinante, la dificultad de

mantener altos niveles de eficiencia y el continuo surgimiento de nuevos actores sociales

hacen que aumente la incertidumbre institucional y vienen, como nunca antes, a exigir de

nuestras instituciones una mayor capacidad de adaptacin. Es todo un desafo.

Como veremos en el siguiente apartado en el que analizamos la configuracin interna de los

regmenes democrticosnuestros sistemas representativos estn afrontando este gran reto

con extrema dificultad e indecisin.

2.2 EL LADO OSCURO DE LA INFLUENCIALas democracias suelen ser ms tranquilas y estn menos expuestas

a la sedicin que el rgimen gobernado por una estirpe de nobles(Sir Francis Bacon, Ensayos, 1597)

Es sabido que el trmino democracia fue acuado en Atenas hace cerca de dos mil quinientos

aos, a partir de los vocablos griegos demosque puede traducirse como pueblo y

kratsque se traduce como gobiernoo autoridad. Con l nos referimos, por tanto, a un

sistema de gobierno en el que la autoridad reside en el pueblo. Puesto en palabras deAbraham Lincoln, es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.


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A pesar de la antigedad del trmino, el ideal democrtico que expresa se ha mostrado tan

huidizo y tan difcil de alcanzar que podra afirmarse que a lo largo de la historia de la

humanidad jams se ha realizado plenamente. En la propia Atenas, las mujeres, los esclavos y

los extranjeros no eran considerados ciudadanos; y en los centenares de regmenes que

posteriormente se han atribuido un carcter democrtico (actualmente hay apenas diez pases

en el mundo que no se consideren a s mismos democrticos) hubieron siempre de

alcanzarse diversos compromisos institucionales que, si bien hicieron posible la

gobernabilidad, los alejaron del ideal de la democracia.

FIGURA NM. 2. IDEAL DE INFLUENCIA EN DEMOCRACIAS LIBERALES


De particular relevancia para nosotros son las denominadas democracias liberales, que

actualmente estn presentes en la mayora de los pases de tradicin occidental. Las

democracias liberales se caracterizan por presentar sistemas electorales representativos, por

instituir la separacin de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y por proclamar el imperio

de la ley y la defensa de ciertos derechos y libertades para sus ciudadanos.

En la figura 2 se muestran los actores institucionales ms importantes en las sociedades

regidas por democracias liberales, as como las relaciones de influencia y poder que se danentre ellos. Las flechas que unen a los actores indican una relacin de tipo responde ante o

Actores internacionales

Otros estados

EU, OMC, BM, FMI

Mercados financieros

Poder empresar ial

Corporaciones

Medios decomunicacin masiva

Grupos disidentes

Crimen organizado

Grupos de resistencia armada

Ciudadana

Soc. civil organizada

Ciudadanos

Fuerzas deseguridad

Ac tor es po ltico s

Polticos

Partidos polticos

Administracinpblica Poderes estatales

Ejecutivo

Legislativo

Judicatura


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es controlado por, y su tamao y grosor denotan la intensidad que tiene dicha influencia. La

figura, que no se refiere a ningn pas en concreto, incluye nicamente aquellas relaciones que

hemos considerado ms relevantes de cara a estimular la reflexin del lector.

Tal como indica la figura, en las democracias liberales los poderes estatales ocupan un papel

central como intermediarios y reguladores del comportamiento del resto de los actoressociales. Por medio de la promulgacin y aplicacin de las leyes, controlan que las actuaciones

de los actores estratgicos redunden en el bienestar general. Los poderes ejecutivo, legislativo

y judicial, asimismo, preservan su independencia y se controlan entre s mediante arreglos

institucionales establecidos por la separacin de poderes. Todos ellos, a su vez, rinden

cuentas ante la ciudadana, depositaria de la soberana mxima, que ejercita su control sobre

los poderes estatales tanto directamente como a travs de los actores polticos. Cabe destacar

cmo todas las cadenas de control e influencia social emanan en ltima instancia de la

ciudadana, que es el actor que goza de mayor autonoma e independencia.

La figura se refiere, claro est, a una situacin ideal que muestra cmo deberanfuncionar las

democracias liberales; un ideal que, por lo general, difiere considerablemente del

funcionamiento real de stas. Lo normal es que exista en ellas una maraa de instituciones

formales, informales y sombras que, actuando sobre el sistema de incentivos de los actores,

lleva a que los intereses de stos se desalineen con respecto al inters general e impide, de

esta forma, que pueda cumplirse el ideal democrtico: el gobierno del pueblo nicamente

podr darse en la medida en que no se contraren los intereses de los actores estratgicos

ms poderosos.

Esto no debera sorprendernos. Ha de tenerse en cuenta que nuestras democracias no hansurgido de la nada. Todas ellas son el resultado de procesos de evolucin institucional que las

lites configuraron de acuerdo a sus necesidades. Acemoglu y Robinson (2006) sostienen que

la democracia moderna emergi de una confrontacin estratgica entre la minora rica y la

mayora pobre. Los ricos prefieren siempre otros sistemas de gobierno antes que la

democracia, pues el gobierno del pueblo conlleva un alto riesgo de redistribucin de la

riqueza. No obstante, confrontados con la posibilidad de que se d una revolucin que

eliminara a las lites totalmente estn dispuestos a transigir y admitir la instauracin de

gobiernos con cierto carcter democrtico.

El Conde de Grey, que en 1832 hubo de impulsar como primer ministro ingls la primera gran

reforma de la Cmara de los Comunes, lo testimoni magistralmente: No hay nadie ms

contrario que yo a los parlamentos anuales y al sufragio universal. Mi objetivo no es favorecer,

sino poner fin a esos proyectos y esperanzas. [...] El propsito de mi reforma es prevenir la

necesidad de una revolucin[...] reformar para preservar, no para derrocar(Acemogluet al.

2006). La composicin de la Cmara de los Comunes apenas haba variado en los cuatro

siglos anteriores a ese discurso, pese a que su reforma vena siendo reclamada desde haca

casi doscientos aos. Hizo falta que la revolucin industrial alterase sustancialmente el mapa

de actores estratgicos y la amenaza de una revuelta popular se hiciera tangible, para que se


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acometiera la reforma y con ello se iniciase el gradual proceso de cambios que llevara al

advenimiento de la democracia en el Reino Unido.

Las lites, sin embargo, no estn dispuestas a aceptar cualquier forma de democracia; el

diseo del nuevo sistema democrtico deber incluir importantes salvaguardas contra los

poderes redistributivos de las mayoras. Se optar as por establecer sistemas electoralesrepresentativos y slo parcialmente sometidos al control directo de la ciudadana, que elegir a

sus gobernantes cada cuatro o cinco aos. Se limitar el uso de referendos y consultas a los

ciudadanos, llegando a declararlos ilegales segn para qu materias. Se favorecer, asimismo,

un diseo institucional que permita que la riqueza sea utilizada para influenciar las acciones de

los gobiernos (Ferguson 1987) mediante el cabildeo, el soborno o la corrupcinas como

para conformar, manipular y silenciar a conveniencia a la opinin pblica (Hermanet al.1988)

a travs de un control casi irrestricto de los medios de comunicacin de masas. Todos ellos

son mecanismos que garantizan, en conjunto, que las opciones polticas ms radicales jams

puedan hacerse con el poder y, por tanto, que la temida redistribucin no pueda acontecernunca.

A pesar de su gravedad, consideramos conveniente no juzgar con excesiva dureza estos

procesos de captura primigenia de las instituciones democrticas por parte de las lites. Por

dos motivos principales: el primero es que, en la mayora de los casos, el panorama

institucional del que se parta era tan hostil a la democracia que se hacan imposibles avances

ms resueltos hacia ella; el segundo motivo hace referencia al hecho de que, an con todo,

estos cambios casi siempre supusieron una mejora con respecto a la situacin anterior.

Debemos, asimismo, reconocer a las democracias liberales su efecto positivo sobre los nivelesde educacin, desarrollo y libertad de expresin de la ciudadana y la progresiva

profundizacin democrtica que han posibilitado.

La figura 3 ilustra el funcionamiento real y conflictivo de nuestras democracias. Como puede

verse, junto a los canales de legtima influencia democrtica que presentamos anteriormente

transcurren otros sumideros por los que la influencia oscura mana, sobreponindoseles

muchas veces. El factor desestabilizador ms apreciable lo constituye el llamado cuarto

poder los medios de comunicacin, que lejos de cumplir con su funcin de servicio al

pblico cuestionando y controlando a los poderes fcticos, son adquiridos y utilizados por los

grandes conglomerados econmicos para la defensa de sus intereses corporativos. Se

convierten as en un instrumento fundamental para la adulteracin de la opinin pblica y para

ejercer presin sobre los poderes estatales y los actores polticos.

La connivencia entre los conglomerados empresariales y los actores polticos es uno de los

mayores desafos que afronta la democracia, ya que est llevando a que esa bsqueda

consensuada del bien comnque debera caracterizarla degenere en confrontacin interesada

y partidista. A este problema se unen otros no menos graves, como la influencia del crimen

organizado, la prdida de soberana nacional frente a organismos internacionales o potencias

extranjeras, la subordinacin de la accin de los polticos ante las estructuras jerrquicaspartidarias, el poder ejercido por las burocracias estatales o la inexistencia de una autntica


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separacin de poderes. Todos ellos son desafos que nuestras democracias habrn de afrontar

si quieren acercarse cada da un poco ms al ideal que las anima. Para cada uno de estos

problemas podran encontrarse multitud de ejemplos provenientes de pases de todo el mundo,

pero por limitaciones de espacio no podremos abordarlos. Recomendamos, no obstante, al

lector interesado en conocer ms sobre la influencia de las corporaciones empresariales que

indague sobre la Mesa Redonda Europea de Industriales (ERT), lobbyque integra a 46 de las

ms grandes corporaciones europeas y que ha conseguido inspirar, ms que influenc iar,

buena parte la agenda de la Unin Europea de las ltimas dcadas. Nosotros nos centraremos

en esta ocasin en el anlisis de un problema especialmente relevante de cara a la temtica

del libro: cmo los propios instrumentos de expresin democrtica pueden ser transformados

en herramientas de distorsin de la voluntad ciudadana.

FIGURA NM. 3. EL LADO OSCURO DE LA INFLUENCIA EN LA DEMOCRACIA


Ciudadana

Soc. civil organizada

Ciudadanos

Fuerzas deseguridad

Ac tor es po ltico s

Polticos

Poderes estatales

Legislativo

Judicatura

Partidos polticos

Ejecutivo

Actores internacionales

Otros estadosEU, OMC, BM, FMI

Mercados financieros

Administracinpblica

Poder empresar ial

Corporaciones

Medios decomunicacin masiva

Grupos disidentes

Grupos de resistencia armada

Crimen organizado


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2.2.1 MECANISMOS ELECTORALES Y DISTORSIN DEMOCRTICA

"Si el voto cambiara algo sera ilegal"(Escrito en una pared de San Francisco)

Las elecciones son, sin duda alguna, el acontecimiento democrtico por excelencia. Es a

travs de ellas que el pueblo ejerce su soberana, escogiendo a los representantes sobre losque delegar la tarea de gobierno. Por ello, no ha de extraarnos que los sistemas y

procedimientos electorales frecuentemente sean objeto de disputas institucionales y que en

ellos se exprese con claridad cules eran los intereses de las lites en el momento en que

fueron establecidos.

Debemos empezar reconociendo que no existe un rgimen electoral perfecto o

democrticamente neutral, ya que cada disposicin y mecanismo incluido en ellos tendr un

efecto mesurable en las elecciones, favoreciendo a unos partidos y perjudicando a otros

(Reynoldset al.2006). Los mecanismos electorales son siempre, por tanto, el resultado de una

negociacin y un compromiso derivados de la valoracin de sus efectos por parte de los

actores estratgicos.

Resulta, no obstante, fascinante comprobar hasta qu punto los mecanismos electorales

pueden ser deformados y alejados del ideal democrtico en pro de intereses particularistas.

As, por ejemplo, en muchos estados norteamericanos impera la prctica del gerrymandering,

consistente en que los propios polticos re-dibujan los distritos electorales de tal forma que

quede virtualmente garantizada la eleccin de sus candidatos. De esta forma, en una especie

de democracia patas arriba, son los polticos los que escogen a sus votantes en vez de al

contrario. En Brasil, pas cuyo rgimen electoral ha favorecido una alta fragmentacinpartidaria y la extensin del clientelismo poltico, no es extrao que un cargo electo cambie de

partido varias veces en un mismo ao. Animamos al lector inquieto a investigar por s mismo

las caractersticas de diferentes sistemas electorales, como por ejemplo el suizo, el

norteamericano y el cubano: analizando no slo su normativa bsica, sino tambin elementos

como las normas de financiacin de las campaas, la tasa de abstencin de los votantes, el

ndice de reeleccin de polticos en sus cargos, las posibilidades de control ciudadano sobre

las acciones de los polticos, etc., podr constatar la disparidad que existe entre los diferentes

marcos democrticos y cmo en este mbito las primeras apariencias e impresiones suelen

resultar engaosas. En lo que resta de apartado nos dedicaremos en cambio a examinar uno

de los sistemas electorales ms distorsionadores que existen en Europa: el sistema electoral

espaol. Vamos a analizarlo con ms de detalle, pues tanto sus caractersticas como su

proceso de instauracin ilustran soberbiamente los fenmenos antes mencionados.

A la muerte del general Franco, dictador que ocup la jefatura del estado durante casi cuarenta

aos, se inici un proceso de reforma que, respetando los cauces de la legalidad franquista,

pretenda instaurar un rgimen democrtico que favoreciese la modernizacin de Espaa y

permitiese su integracin en el marco econmico y poltico europeo. Desde el gobierno, que

tena una orientacin de centro-derecha, se dise un sistema electoral que buscaba cumplirdos objetivos. En primer lugar, deba limitar la fragmentacin partidaria y ser capaz de producir


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gobiernos mayoritarios y estables, pues se los estimaba como imprescindibles para el xito de

la transicin. En segundo lugar, se busc formular un mecanismo que garantizase que el que

sera el futuro partido del entonces presidente pudiese alcanzar, con el 36% de los votos que

esperaba obtener, una cmoda mayora absoluta (Lago et al. 2005: pp. 6-7). Para ello, se

abog por un modelo con reparto de escao pseudo-proporcional y con pequeas

circunscripciones provinciales que, por un lado, favoreca enormemente a los dos mayores

partidos de mbito nacional a costa, principalmente, del resto de partidos nacionales, y que por

otro lado amparaba a los partidos conservadores frente a los progresistas. Este diseo

electoral buscaba asimismo impedir que el Partido Comunista, legalizado apenas unos meses

antes de las elecciones, obtuviera una influencia parlamentaria que se correspondiese con la

fuerza poltica que entonces se le atribua (Lpez Arnal 2007; Molinero 2006: p. 92; Sinova

2007).

La estratagema result tan exitosa que dicho sistema electoral implantado inicialmente con

visos de provisionalidad sigue an vigente ms de 30 aos despus. Los dos principalespartidos de mbito nacional se vieron tan beneficiados por l en media recibieron,

conjuntamente, un 16% de sobre-representacin en las tres primeras elecciones que no

pudieron menos que refrendarlo en 1985, con carcter definitivo. Desde entonces han ido

acaparando un porcentaje creciente del voto total, principalmente por causa de la

concentracin meditica que se ha producido en torno a ambos, pero en parte tambin por la

influencia del propio sistema electoral en el comportamiento de los votantes, que tienden a

votar a los partidos mayoritarios para maximizar la utilidadde su voto.

Hay, sin embargo, otro componente del sistema electoral espaol que tiene unasconsecuencias anti-democrticas si cabe an ms severas. Tras cuatro dcadas de dictadura

en que los partidos polticos estuvieron proscritos, se intent fortalecer las estructuras

partidarias por medio de un sistema de listas cerradas y bloqueadas, de forma que fueran las

direcciones de los partidos las que elaboraran las listas de candidatos que los ciudadanos

podran votar en cada circunscripcin. Sin duda, las listas cerradas y bloqueadas permiten a la

direccin del partido ejercer un fuerte control y una frrea disciplina dentro de la agrupacin. El

problema es que al mismo tiempo vienen a quebrar el tan fundamental vnculo democrtico

entre el elector y el elegido, convirtindose la democracia en una partidocracia.

Quienes otorgan los cargos a los polticos no son ya los ciudadanos sino los partidos, cuyas

jerarquas deciden el lugar de los candidatos en las listas electorales y, por consiguiente, si

sern elegidos o no. En vez de lderes polticos sometidos al control de sus electores, con

quienes mantienen un contacto y comunicacin constante, lo que tenemos son profesionales

de la poltica expertos en medrar dentro de las estructuras partidarias y acostumbrados, por

tanto, a anteponer el inters y las consignas del partido a cualquier otra cosa. Slo tomando

consciencia de que no es ante los ciudadanos que los polticos deben rendir cuentas, puede

llegar a entenderse que el Parlamento, que debera operar como un santuario del dilogo

democrtico en pro del bien comn, se convierta en ocasiones en una especie de circo romano


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en el que Sus Seoras se comportan peor que los macarras del instituto durante la clase de

literatura (Dez 2007).

Las listas cerradas y bloqueadas generan asimismo dinmicas perniciosas por el lado del

ciudadano. Puesto que no es posible ejercer ningn control directo sobre los polticos,

desaparece el estmulo para informarse sobre ellos, hasta el punto de que la mayora de laspersonas no conocen ms all del segundo integrante de las listas electorales de su provincia.

Al final, al ciudadano no le queda otra posibilidad que establecer con los partidos polticos una

relacin similar a la que mantiene con los equipos de ftbol: podr alentarlos, abuchearlos y

hasta identificarse con sus colores, pero no puede aspirar a determinar su juego; eso es cosa

del presi, del mster y, en su caso, de la voluntad y compromiso de los propios jugadores.

En medio de este proceso de degradacin democrtica, la confianza del ciudadano en los

actores e instituciones polticas se ve ms afectada cada da. Las ltimas encuestas del Centro

de Investigaciones Sociolgicas (CIS 2007) muestran cmo los espaoles consideran que los

polticos no se esfuerzan en cumplir sus promesas electorales (60,2%), que personas como

ellos no tienen influencia en las acciones del Gobierno (61,8%) y que son bastantes o casi

todos los polticos implicados en cuestiones de corrupcin (53,46%). Volvemos as a nuestro

punto de partida: la crisis de identidad y de legitimidad que atraviesan las democracias

modernas y la creciente demanda para que se reajusten sus instituciones.

Los polticos, en Espaa y el resto del mundo, se ven por tanto obligados a enfrentar un

trascendente dilema: dnde encontrar la voluntad con la que cambiar las reglas actuales si

son precisamente ellos quienes ms se benefician de ellas? Es ms, son esas mismas reglas

las que les estn escudando ante mayores demandas de cambio y las que por tanto posibilitanque puedan mantener sus cargos y privilegios en el corto y medio plazo. Es sta, sin duda, una

paradoja de difcil resolucin, pero como veremos en el siguiente apartado, no es la nica ni la

ms grave de las que anidan en las psiques de los polticos.

2.2.2 POLTICA REPRESENTATIVA Y ESQUIZOFRENIA DOBLEPENSANTE

No es la conciencia de los hombres la que determina su ser;es, por el contrario, su ser social el que determina su conciencia

(Karl Marx, Contribucin a la crtica de la economa poltica, 1859)

La esquizofrenia es un trastorno mental que se caracteriza por una prdida de contacto con la

realidad y diversas alteraciones de la personalidad. La traduccin literal del trmino sera algo

as como escisin de la mente, escisin que en cierto modo permite al esquizofrnico pensar

al mismo tiempo una cosa y su contraria. George Orwell (1949) plante en su novela 1984 una

variante poltica de la esquizofrenia, que denomin doblepensary que describa como:

la facultad de sostener dos opiniones contradictorias simultneamente. [] el empleo del engaoconsciente conservando a la vez la firmeza de propsito que caracteriza a la autntica honradez.Decir mentiras a la vez que se cree sinceramente en ellas, olvidar todo hecho que no convengarecordar, y luego, cuando vuelva a ser necesario, sacarlo del olvido slo por el tiempo que

convenga, negar la existencia de la realidad objetiva sin dejar ni por un momento de saber queexiste esa realidad que se niega


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Pues bien, puede comprobarse que no es necesario vivir bajo la inquisidora mirada del Gran

Hermanoorwelliano para llegar a padecer de esa esquizofrenia doblepensante; de hecho, en

el caso de los polticos de las modernas democracias representativas dicha afeccin casi

podra ser considerada como una dolencia profesional.

Sendos estudios recientes sobre las actitudes de los polticos locales en el Reino Unido y enBlgica (Copus 2007; Verlet et al. 2007) muestran cmo, con independencia de cul sea la

orientacin ideolgica de su partido, la mayora de los polticos comparten una aparente

contradiccin. Por un lado, son firmes defensores de las elecciones como excelente

mecanismo democrtico para la expresin de la voluntad de los ciudadanos, que a travs de

ellas otorgan a los representantes electos la autoridad y la legitimidad requerida para el

ejercicio de sus cargos durante su periodo de mandato. Pero al mismo tiempo que se

reconocen un producto del sistema electoral, y por tanto apenas una forma de expresin de la

voluntad popular, los polticos muestran una marcada aversin ante cualquier ejercicio directo

de la soberana ciudadana que no se vea mediada por los representantes polticos y lasestructuras partidarias. En particular, reniegan de la utilizacin de referendos locales para la

toma de decisiones y les molesta que los ciudadanos se movilicen para ejercer presin

mediticao para organizar sus propios partidos de protesta. Lo ms adecuado y efectivo,

segn la opinin de los cargos electos, sera que los deseos de influencia de los ciudadanos se

canalizasen a travs del contacto con sus representantes o utilizando los canales de

participacin que stos establecen. En cualquier caso, los polticos entienden que debe

respetarse el mandato querecibieron de su electorado para tomar decisiones reales, finales y

vinculantes en instituciones legtimas(Verletet al.2007: p. 21); pues al fin y al cabo fue para

eso que ganaron las elecciones.

As, ignorando las varias deficiencias que aquejan a los sistemas electorales representativos

como mecanismos de expresin ciudadana que hagan primar sus intereses ante los de las

lites (Fung 2006: p. 27), justifican su renuencia a los referendos y a cualquier otra forma

vinculante de participacin ciudadana por medio de unos de argumentos que, de facto,

invalidaran tambin las elecciones en que ellos mismos fueron elegidos. Entre ellos destaca el

de que el representante conoce mejor y tiene una mayor perspectiva, ecuanimidad y

legitimidad que los propios ciudadanos, as como el de que las consultas reiteradas a la

ciudadana seran tcnica y organizativamente inviables. Son, en definitiva, argumentos que talvez tenan validez aplicados al siglo XIX, pero que no reflejan correctamente la realidad actual.

No obstante, no debera extraarnos que los polticos aborrezcan aquellos arreglos

democrticos en los que ellos mismos no aparezcan como elementos centrales e ineludibles

de los procesos de gobierno. Su aparente esquizofrenia, de hecho, no tiene siquiera que ver

con la mayor o menor bondad de nuestros representantes. En realidad es una cuestin de

inters; y el inters propio,en una u otra medida, afecta a todos los gremios profesionales,

que tienden a anteponer sus intereses, o los de aquellos de quienes dependen, frente a otro

tipo de consideraciones. Seamos honestos: si un profesor universitario tuviera que elegir entreel inters general de la universidad o su inters concreto como profesor, casi siempre optara


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por su inters. Lo mismo ocurrir con cualquier hincha de ftbol merecedor de ese nombre:

jurar que vio esa falta inexistente que impidi a su delantero marcar un gol. Y existen

muchos redactores que consientan en publicar una noticia que atente gravemente contra los

intereses de las compaas propietarias de su peridico, sabiendo que perdern por ello su

trabajo? As, cuando un poltico se ve confrontado entre la correccin democrtica en general

o su inters concreto como poltico... es comprensible que opte por su propio inters. Esa es,

sencillamente, la naturaleza bsica de nuestras sociedades y de sus integrantes, sobre la que

construimos nuestras instituciones. Hace casi tres siglos el Doctor Mandeville ya nos adverta

de que la gestin poltica habilidosa consiste precisamente en saber encauzar los intereses y

vicios privados de tal forma que puedan redundar en el beneficio general (Mandeville 1729: p.

311).

Como sabemos, todas las instituciones promueven las condiciones necesarias para que, entre

sus integrantes, prosperen justamente aquellos que aseguren la continuidad de la institucin y

de sus estructuras internas. Es por ello que en los partidos polticos predominan los miembrosque anteponen el statu quoal idealismo democrtico. As, son una minora los que, a da de

hoy, se consideran a s mismos como agentes de cambio, pues se ven obligados a enfrentar

un sistema de incentivos y desincentivos que les dificultan promover activamente el

empoderamiento del ciudadano y la democratizacin del gobierno y la administracin.El resto

de los polticos permanece as prisionero de una cortoplacista lgica del poderque les impide

reconocer cmo, en el largo plazo, la introduccin de cambios les permitira realizar sus

funciones de una manera ms plena, satisfactoria y sostenible.

De acuerdo a los mecanismos de evolucin institucional que analizamos en apartado 2.1.2, eltrnsito hacia formas ms maduras de democracia slo podr acontecer cuando proliferen

nuevos liderazgos que consigan articular una convincente agenda de cambio que,

ocasionalmente, consiga aliviar la esquizofrenitis doblepensante de nuestros polticos.

Conviene sealar cmo estos procesos de cambio ya han acontecido en algn pas, hace ms

de un siglo. En Suiza, repblica federal dotada de un sistema representativo proporcional que

incorpora numerosos mecanismos de democracia directa, la prctica totalidad de las leyes

emitidas a nivel federal, cantonal y local, pueden ser rechazadas por la ciudadana a travs de

un referndum, que deber convocarse si 50.000 ciudadanos (i.e., aproximadamente un 1%

del censo) firma a favor de su realizacin, siendo asimismo posible la presentacin deenmiendas a las leyes o incluso la elevacin de iniciativas legislativas populares.

La gran mayora de las leyes suizas, por supuesto, no llegan a ser sometidas a referndum,

por lo que a efectos prcticos el trabajo de los polticos helvticos es muy similar al de sus

homnimos de pases no tan democrticos. Sin embargo, la mera posibilidad de que la

ciudadana rechace las leyes que considera poco satisfactorias, introduce un sutil estmulo que

viene a transfigurar el proceso legislativo y a reajustar la propia psicologa de los legisladores:

interiorizan que el ciudadano tiene tambin poder entre eleccin y eleccin, y para evitar el

ocasional rechazo se establece un ciclo legislativo que incorpora procesos de discusin de losborradores con los gobiernos regionales, partidos polticos, organizaciones no


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gubernamentales y colectivos ciudadanos, entre otros. Los resultados y propuestas de dichos

procesos consultivos sern tenidos muy en cuenta por los parlamentarios durante la

tramitacin final de la ley (Huber 2007).

Es posible, pues, disponer de arreglos institucionales democrticos que vinculen ms

estrechamente a los ciudadanos con sus representantes, estimulando un dilogo continuado yfructfero entre ellos y resolviendo, aunque sea parcialmente, algunas de las contradicciones

democrticas que aquejan a nuestros sistemas polticos. Sin embargo, el que apenas unos

pocos pases en todo el mundo hayan llegado a explorar estas vas muestra que no es sta

una transicin fcil de realizar. Son an muchas las naciones que, al igual que nosotros, no

han sido capaces de contestar la pregunta que planteamos anteriormente: dnde encontrar la

voluntad con la que cambiar las actuales reglas, si precisamente quienes deberan cambiarlas

son quienes ms se benefician de ellas?

Concluimos as este apartado en el que fueron presentados los rasgos esenciales de la

institucionalidad democrtica, para centrarnos a partir de ahora en el mbito municipal. Como

veremos, es en este contexto donde es ms probable que surjan esos nuevos liderazgos

tanto polticos como administrativos y ciudadanos que no slo nos mostrarn de dnde

extraer esa huidiza voluntad de cambio, sino que se aventurarn a forjar nuevas reglas para la

poltica.

3. EL NUDO GORDIANO DE LA DEMOCRACIA LOCAL

La democracia slo parece adecuada para un pas muy pequeo(Voltaire, Diccionario filosfico, 1764)

No es ninguna casualidad que fuese en las polis, las ciudades-estado de la antigua Grecia,

donde cristaliz por primera vez la nocin poltico-filosfica de democracia. Tampoco es

casualidad que en numerosos idiomas, entre los que se incluye el espaol, el trmino

ciudadano, que se refiere al habitante de un Estado como sujeto de derechos polticos y que

interviene, ejercitndolos, en el gobierno del pas (RAE 2001), se derive precisamente de la

palabra ciudad.

A lo largo de la historia de la humanidad las ciudades, y en general el mbito local, se hanconfigurado como un espacio democrtico privilegiado. Es precisamente en este nivel donde

se construye una relacin ms estrecha entre los gobernantes y los ciudadanos, pues la

cercana fsica que comparten al permitir que se identifiquen y confluyan los intereses y

problemticas vitales que ambos afrontanlleva a que los procesos de rendicin de cuentas y

de asuncin de responsabilidades resulten ms eficientes. Por lo general, es tambin en los

municipios donde los ciudadanos se encuentran ms motivados para buscar solucin a los

problemas que les afectan, organizando coaliciones lo suficientemente fuertes como para

presionar a los gobernantes o, en su caso, sustituirlos, si es que stos no proporcionan las

soluciones y los arreglos institucionales que la ciudadana demanda.


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De hecho, analizando el proceso de revolucin democrtica suiza de finales del siglo XIX, se

observa que fue en el nivel local y regional donde surgieron las innovaciones democrticas

que, progresivamente, iran siendo elevadas hasta el nivel federal (Kaufmann 2005: p. 130), en

el contexto de un periodo caracterizado por el descontento y la desconfianza de los cantones

suizos con respecto a las instituciones polticas federales (Auer 2007). Es importante notar

cmo, pese a que los mecanismos de democracia directa buscaban inicialmente desafiar y

coartar los desmanes del poder central, fueron estos mismos mecanismos los que, con el

tiempo, permitiran alcanzar unos niveles de armona nunca antes vistos entre los diferentes

niveles de gobierno, y entre stos y la ciudadana.

Los analistas polticos coinciden en sealar que las ciudades van a adquirir, en este siglo que

comienza, una importancia an mayor que la que tuvieron nunca. Tal importancia no se deriva

nicamente del colosal incremento de la poblacin urbana mundialque en los ltimos 55 aos

se ha cuadruplicado y engloba ya a la mitad de la humanidad sino que est ms bien

relacionada con los cambios socio-polticos, econmicos y tecnolgicos que los pases de todoel mundo han experimentado en los ltimos decenios. En un momento en el que los procesos

de globalizacin restan cada vez ms margen de accin al Estado, se est depositando gran

atencin sobre el mbito local, la subsidiariedad y la descentralizacin como frmulas con que

fomentar la eficiencia, y poder as dar respuesta a unas demandas sociales y ciudadanas que

estn cada vez ms diversificadas y que los estados se muestran incapaces de satisfacer.

Las ciudades estn, no obstante, teniendo grandes dificultades para afrontar este desafo ya

que, por lo general, se encuentran ellas mismas atrapadas en una difcil situacin que se

caracteriza por el exceso de atribuciones y responsabilidades, la falta de autonoma y laescasez de recursos humanos y financieros con que abordar los problemas. Desde mediados

de los aos ochenta se ha venido preconizando, como posible solucin, una transicin desde

los modelos burocrticos de administracin municipal hacia la llamada nueva gestin pblica,

ms flexible y dinmica, y capaz de reaccionar ante las necesidades de los ciudadanos como

las empresas reaccionan ante las de sus clientes. Tras ms de veinte aos intentndolo, cada

da es ms patente que tales medidas modernizadoras no se bastan para desentraar el

complicado nudo gordiano que atenaza a nuestros municipios. Por un lado, la inercia

burocrtica de las administraciones se ha mostrado muy resistente y renuente al cambio; y por

el otro, no parece que un enfoque meramente empresarialconsiga solventar unos desafossociales que crecen y se diversifican continuamente.

Se hace as cada vez ms palpable la necesidad de que acontezca una transformacin an

ms profunda en el mbito local, que alcance a modificar su mismo marco institucional y

poltico y sustituya las tradicionales visiones de gobiernode carcter tecnocrtico, jerrquico

y centralistapor una nueva nocin relacional de gobernanza, que reconozca la existencia de

una multiplicidad de agentes relevantes que actan en el mbito local y que permita a cada

uno de ellos ocupar su lugar dentro de redes colaborativas y dinmicas capaces de abordar

conjuntamente las problemticas locales. En esta nueva forma de gobernanza colaborativa latransparencia, la rendicin de cuentas, la asuncin de responsabilidades y la participacin


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ciudadana ocuparan un lugar central (Milleret al.2007). Se desencadenara as un proceso de

democratizacin de los municipios que bien podra, a su vez, desembocar en una

municipalizacin de la democraciaque, como hemos visto, tal vez contribuira a resolver la

grave crisis de credibilidad que hoy en da aqueja a nuestras marchitas democracias.

3.1 EL LABERINTO DE LO LOCALEs en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres.

Las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la ciencia(Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica, 1835)

Para hacernos una idea ms precisa del embrollo en que se encuentran inmersas actualmente

nuestras ciudades nos remitiremos nuevamente al ejemplo espaol, que al menos en el

momento de escritura de estas lneas, en octubre de 2007 presenta unas caractersticas

singulares que lo convierten en un caso especialmente ilustrativo e interesante.

En trminos generales puede afirmarse que los municipios espaoles, al igual que el resto delas urbes del mundo, enfrentan desde sus instituciones los desafos de escasez de recursos y

exceso de responsabilidades que mencionamos anteriormente. En el caso de Espaa la

situacin se vuelve an ms espinosa para los consistorios por causa de una serie de

vicisitudes extraordinarias que, en conjunto, podran favorecer que en los prximos aos se

haga ms conveniente o cuanto menos posible la experimentacin y la transicin hacia

nuevos modelos de institucionalidad poltica. Sin afn de ser exhaustivos, mencionamos a

continuacin los factores ms importantes que haran plausibles dichas mudanzas.

Inmigracin y disparidad socialEspaa est experimentando unos flujos migratorios absolutamente inauditos en el mundo

entero: entre los aos 2000 y 2007 el nmero de inmigrantes censados prcticamente se

quintuplic, de forma que actualmente ms del 10% de los residentes en Espaa provienen del

exterior, con fuerte representacin de regiones tan dispares como Iberoamrica, Europa

Occidental, Europa Oriental, frica del Norte y frica Subsahariana. Este hecho no slo

contribuir a acrecentar en los prximos aos el porcentaje de poblacin con limitados

recursos socio-econmicos a los que los municipios debern servir, sino que introduce una

inslita complejidad cultural y social en las hasta ahora relativamente homogneas ciudades

espaolas, lo que sin duda plantear desafos importantes para los gestores municipales.

Boominmobiliario y finanzas municipales

Buena parte de la bonanza econmica que Espaa experiment en la ltima dcada fue

debida al espectacular boom inmobiliario que, amparado en la Ley del Suelo de 1998,

promovi un modelo de desarrollo urbanstico de carcter no sostenible, que foment la

especulacin y generaliz la corrupcin (Iglesiaset al.2007a). Segn las cifras oficiales, los

precios de la vivienda crecieron entre 1997 y 2006 un 187%, para ir estabilizndose a lo largo

de 2007 y seguramente estancarse o caer durante el 2008. El fin de este auge provocar, sin

duda, una ralentizacin general de la economa espaola; su efecto sobre las finanzas

municipales va a ser, sin embargo, mucho ms dramtico.


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Durante los aos del boom del ladrillo la gran mayora de los municipios espaoles

recurrieron a las recalificaciones urbansticas para incrementar su recaudacin y mejorar su

situacin financiera. Desgraciadamente, los pinges ingresos extraordinarios provenientes de

las recalificaciones favorecieron la indisciplina fiscal: en muchos casos fueron indebidamente

utilizados para sufragar gastos corrientes y sobredimensionar la administracin municipal,

cuando no para la obtencin delictiva de lucro personal por parte de polticos, funcionarios y

otros intermediarios. Se extendieron as, por todo el territorio nacional, las prcticas de

corrupcin, la opacidad administrativa y el incumplimiento sistemtico de las normativas

urbansticas (Iglesias et al.2007a), hasta el punto de que entre 2000 y 2007 los medios de

comunicacin espaoles llegaron a denunciar ms de mil casos de supuestas irregularidades

urbansticas y presuntos casos de corrupcin (Iglesiaset al.2007b).

Sin duda, este hecho no slo ha provocado un deterioro del sistema democrtico y una gran

prdida de credibilidad de sus instituciones, sino que plantea un desafo muy concreto y tenaz

a los futuros gestores municipales: debern proporcionar servicios, con unos recursossignificativamente mermados, a una ciudadana recelosa y a unas ciudades masivamente

edificadas. En estas circunstancias, incluso el gestor ms honesto y capaz tendr dificultades

para garantizar la gobernabilidad de su ciudad, ya que las subidas de impuestos que se ver

obligado a realizar sern recibidas con suma hostilidad.

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