PODER, POLTICA Y TERRITORIO: LA ESPACIALIDAD DE LA INTEGRACIN REGIONAL A ESCALA SUBNACIONAL.

Alicia Laurn

Departamento de Geografa. Centro de Estudios de Integracin Regional CEIR. Universidad Nacional del Comahue. Neuqun. Argentina. alaurin_ceir@yahoo.com.ar

Eje temtico: La Geografa Poltica

Introduccin

El inters central de esta presentacin es enfatizar en la trascendencia que adquiere y reasume la Geografa Poltica como disciplina capaz de conducir a la comprensin y explicacin de los fenmenos polticos contemporneos cada vez ms complejos, por una parte, y por otra llamar la atencin sobre la escasa produccin geogrfica en ese campo disciplinar en nuestro pas.

No es slo el Estado el objeto de estudio de la disciplina como tradicionalmente lo fue; el nuevo orden mundial pos guerra fra, o los cambios socioeconmicos y polticos que han derivado en formaciones estado-regionales, o bien los temas ambientales, culturales o de gnero, han llamado la atencin de los gegrafos. Si bien las producciones no son muy numerosas han comenzado a circular textos de gegrafos latinoamericanos que vinculan la geografa con la poltica y el territorio.

Los proyectos de investigacin que he dirigido los ltimos aos han profundizado el anlisis de los procesos de integracin, como fenmenos conformadores de bloques de estados formando regiones de estados tales como los conocidos Mercosur, Unin Europea, la Comunidad Andina de Naciones, entre otros ; o de provincias como las patagnicas integrando la regin del mismo nombre y actualmente microregiones municipales. Hemos observado que estos procesos han tenido la particularidad de cuestionar conceptos asociados a la formacin estatal-nacional y tambin al propio estado-nacin y su rol frente a la globalizacin. Mucho se ha discutido y debatido sobre ellos, no es el propsito aqu volver sobre el tema, pero s quiero destacar que como tal, es decir como practica espacial, la integracin es un referente experimental contemporneo que permitira comprender la construccin de los nuevos espacios regionales1. Tal como he sealado en el III Congreso de Geografa de Universidades Pblicas, el ao pasado en la ciudad de Santa Fe, esta lnea de trabajo aun tiene poco desarrollo y sera de mucho inters fomentarla pues nuestro propio proceso de integracin Mercosur, como otros que se estn produciendo en el continente y dentro de los propios Estados, ofrecen mltiples aristas a ser investigadas tanto desde la perspectiva terica como metodolgica y emprica.

El poder, la poltica y el espacio, tres categoras de la Geografa Poltica, son reveladoras de las dimensiones polticas en las que se desenvuelven los procesos de integracin vinculados a la formacin de bloques regionales. Estos procesos de integracin producen y reproducen nuevas territorialidades semejantes al proceso de formacin estado-territorial que acompao a la formacin del Estado moderno. La

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Inspirado en Preciado Coronado y Uc; 2010.

concepcin de espacio geogrfico recreada a partir del desarrollo de la Geografa crtica introdujo las cuestiones del poder y de lo poltico como elementos sustanciales para el abordaje de las dimensiones espaciales de lo poltico otorgndoles gran capacidad explicativa para comprender la estructuracin y re estructuracin espacial.

En este trabajo expongo algunos de los principales resultados alcanzados en las investigaciones sobre la dinmica poltica subnacional, en la Nordpatagonia, en relacin con la poltica de integracin mercosuriana. A partir de estos resultados discutir el marco conceptual de la Geografa Poltica, algunos elementos tericos que brinda para develar las estrategias de los poderes regionales, la poltica del poder centralizado, la hegemona partidaria en la manipulacin del territorio, las normas organizadoras del espacio. El propsito de esta discusin es pensar cmo responder a los problemas polticos derivados de los procesos de integracin regional y dejar abierto el camino para futuras investigaciones en el campo de la Geografa Poltica.

Polticas de integracin subregional y supranacional: Divergencias polticas entre vecinos

Desde la reinstauracin del rgimen democrtico en Argentina podemos identificar una sucesin de hechos tangibles que llevaron a la conformacin de la regin, accin que puede considerarse un hecho poltico diferente de las regionalizaciones argentinas del pasado. Esos hechos polticos que identificamos como fundacionales de la nueva poltica integracionista han sido:

la reforma constitucional del 94

la creacin de las regiones segn actos fundacionales

la conformacin de rganos de gestin y funcionamiento de las regiones: Parlamentos, Asambleas de gobernadores

La articulacin de las regiones al Bloque Argentino de Parlamentarios del Mercosur.

A escala subcontinental con la firma del Tratado de Asuncin de 1991 entre los pases miembros plenos del Mercosur se inici ese proceso de integracin que interpretamos como la estrategia geopoltica madre de la que se desprenden -entre otras acciones- las regionalizaciones subnacionales de Argentina.

El anlisis de la dinmica poltica subnacional nordpatagnica en relacin con Mercosur lo circunscribimos a dos provincias: Ro Negro y Neuqun. La seleccin se fundament en la idea hipottica que relacionaba la hegemona partidaria de los gobiernos de provincias con las polticas integracionistas nacionales. El inters estuvo puesto en determinar la relacin que exista entre pertenencia partidaria de los gobiernos provinciales en relacin con el gobierno nacional y poltica de integracin regional de cada provincia. La particularidad de cada una de las provincias analizadas, desde el punto de vista poltico, lo marcaba la sustancial

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diferencia entre ellas y frente al partido gobernante a nivel nacional: la provincia de Neuqun ha estado y contina ejerciendo el poder el partido provincial Movimiento Popular Neuquino; en Ro Negro desde el comienzo del perodo democrtico se mantuvo bajo la conduccin poltica de la Unin Cvica Radical slo o en alianza con otras fuerzas polticas, hasta el ao 2011, en un contexto poltico nacional que fluctu entre la UCR y el Peronismo con sus correspondientes aliados.

Una de las alternativas para analizar comparativamente la poltica integracionista de ambas provincias en relacin con los objetivos de Mercosur, fue seleccionar problemas reales de larga duracin y conflictivos; proyectos territoriales vinculados con la integracin fsica; el proyecto de conformacin de una nueva regin por fusin de ambas provincias; las normas constitutivas de la regin patagnica; la integracin desde los gobiernos locales y la participacin ciudadana.

Cuando comparamos la poltica neuquina con el regionalismo poltico de Ro Negro se observ la sustancial diferencia con la primera. Todas las consideraciones relacionadas con la integracin y el regionalismo tienen como pilar fundamental el ingreso al Mercosur. Esto se desprende de los discursos polticos del gobernador ante la Legislatura; qued registrado tambin en la plataforma electoral del partido gobernante (predominio de la UCR), en las iniciativas parlamentarias y an en las diferentes concepciones acerca de la forma de alcanzar la regionalizacin poltica. Las Bases Programticas y Plataforma Electoral para el Gobierno de la Alianza gobernante, fueron planteadas de manera tal que definieron la alianza como un instrumento para la integracin de fuerzas polticas articuladoras de espacios de poder. El propsito era reforzar la capacidad negociadora de la provincia frente a un modelo nacional que condicionaba seriamente las economas regionales. Esta concertacin poltica posibilitara una nueva relacin con la nacin, sustentada en los propios principios federales consagrados en la carta Magna y particularmente en el Estatuto de la Regin Patagnica. La integracin regional asume as un papel relevante, apareciendo como requisito indispensable para la incorporacin poltica y productiva en una Argentina generadora de polticas sustentables en la cual el Mercosur es el generador de oportunidades. Esto deja ver claramente una concepcin regionalista abierta. Los antecedentes tambin mostraron que Ro Negro fue pionera en la bsqueda de un funcionamiento regional. Y su experiencia y debates sirvieron de base y fundamento para los constitucionalistas de la reforma de 1994, quienes incorporaron la cuestin regional en la Carta Magna.En la provincia de Neuqun se analiz la conformacin de una nueva regin propuesta por Neuqun y aceptada por el mandatario rionegrino. Nuestro inters era encontrar el grado de relacin con la regin Patagonia creada en 1994 y con Mercosur. La propuesta de nueva regin conocida como regin Sobich, en alusin al mandatario que la propuso, implicaba una fusin de ambas provincias y proyectaba avanzar sobre otras de la Patagonia; por esa razn debimos indagar en el proceso constitutivo de la regin Patagonia para encontrar la relacin, funcin, disfuncin entre ambas y por esta va buscar su relacin con Mercosur y determinar si esa prctica favoreca o no a este proceso.

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Esa propuesta fue legitimada por un Tratado firmado por ambos mandatarios en el ao 2002. Si bien el proyecto no se materializ, ya que fue rechazado por la totalidad de los legisladores rionegrinos, antes de llegar a someterse a plebiscito, permiti visibilizar varias cuestiones. En primer trmino qued claro que la poltica integracionista del partido provincial, Movimiento Popular Neuquino, en el perodo de gobierno 2004-2007, diverge con la integracin que se proponen el resto de las provincias patagnicas en conjunto. En efecto, la nueva regin Patagonia, creada en 1996 en el marco del Art. 124 de la Constitucin Nacional de 1994, se propona retomar el camino de la integracin, reafirmar la identidad regional, reforzar el protagonismo del interior a travs de un nuevo federalismo de concertacin. Los fundamentos de aquella propuesta de nueva regin como tambin las ideas registradas en las plataformas electorales, dejaron ver el predominio casi exclusivamente econmico de la regionalizacin propuesta por Neuqun. Para el partido gobernante, en ese perodo, la regionalizacin y el fortalecimiento de las economas regionales constituyen la base para impulsar la produccin del pas. Este sentido de la integracin apareci con ms claridad en la plataforma electoral del ao 2003, para eleccin de diputados, donde qued explicitada la idea de contar con regiones con mayor autonoma y mayor poder de decisin. (Higuera, L.; 2010) Al analizar la poltica de transporte ferroviario de ese perodo de gestin, en la misma provincia, se observ la creacin de la empresa Patagonia Ferrocanal SA para construir 220 km. de vas frreas entre Zapala (Neuqun) y Lonquimay (Chile) reactivndose as el antiguo proyecto del Ferrocarril Trasandino del Sur. La ejecucin de la obra se inici en la misma gestin de gobierno, a partir de una decisin poltica slo neuquina, en una subregin -la nordpatagonia- que se propona unir el Atlntico con el Pacfico sin consultar con las autoridades trasandinas. El despliegue de propaganda poltica e inversiones en esa obra preanunciaban un futuro exitoso de integracin Atlntico-Pacfico, sin hacer mencin ni referencia alguna al Mercosur. Sin embargo el ramal, que se extendera por el denominado corredor norpatagnico, tropieza con limitaciones tcnicas y de infraestructura en el paso fronterizo. Esas limitaciones inclinaban la balanza a favor de la circulacin de bienes y personas por la red caminera, ms que por la frrea, situacin que tuvo en cuenta la gestin de gobierno que le sucedi en 2007. Una de las primeras decisiones polticas que tomo esa gestin de gobierno fue suspender la obra y reorientar el compromiso financiero asumido, hacia obras pblicas de otra naturaleza. Pudimos observar que no estuvo orientado hacia el logro de una integracin regional norpatagnica, ni estuvo pensada en esa direccin como originariamente lo propona el antiguo proyecto Ferrocarril Trasandino del Sur. Esto sugiere la continuidad de una poltica provincial alejada de la orientacin que se propone Mercosur y la propia regin patagnica. (Higuera, L.; 2010)El anlisis del corredor biocenico norpatagnico mostr que su consolidacin, en la medida que transcurra la ejecucin de las obras, impactar en la dinmica de la trama y movilidad de la red de transporte multimodal. Su contraparte es la necesidad de ejecutar polticas de planeamiento, transformacin e inversin econmica dirigidas a generar formas de cooperacin e integracin que impulsen un desarrollo integral e inclusivo. (Higuera; L. 2011, indito)

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Entre los problemas conflictivos de larga duracin analizamos la dinmica poltica de la integracin de la sociedad Mapuche. El nfasis estuvo centrado en la interculturalidad ya que la conformacin de la poblacin neuquina es, por lo menos, bicultural. Por esta razn desde esa perspectiva se analizaron los fenmenos, hechos, actividades y proyectos implementados desde los organismos de gobiernos hacia la comunidad mapuche; contrarrestando acciones con demandas. La principal reivindicacin mapuche es identitaria y ven en la posesin del territorio, la manera de reforzarla. Asociada a sta aparece la reafirmacin de su cultura a travs de la educacin intercultural bilinge. Sus demandas generaron un movimiento muy activo de la comunidad ante los gobernantes y han sido efectivos. Tambin recurren al apoyo de organismos internacionales para desplegar estrategias relacionadas con sus demandas. El reconocimiento como pueblos indgenas preexistentes en la Constitucin Provincial, enmendada en el ao 2006, fue un avance significativo y marc un hito. Luego de este hecho se observ un cambio en la referencia discursiva del lenguaje periodstico en la regin y la cesin de un espacio significativo, visible, para la difusin de sus noticias. Las polticas de integracin aplicadas en esta provincia tienden tmidamente a integrar la comunidad; se observan prcticas econmicas de co-manejo en parques naturales; de presupuesto participativo en la localidad de El Huec basado en el reconocimiento de la interculturalidad; lo cual manifiesta, segn nuestra interpretacin, que es en la interaccin de ambas comunidades o bien, apoyados en la nocin de interculturalidad que se avanzar en una primera instancia de integracin, la que luego deber reforzarse con una legislacin que contemple las diferencias culturales. Hemos concluido que la poltica Mercosuriana en torno a los pueblos indgenas es un captulo vaco. Y comprobado que la poltica de integracin no constituye una cuestin de Estado. Aquel avance en la comunidad de El Huec fue abandonado cuando se produjo el cambio de gestin poltica en el Municipio, gestin que vari desde una fuerza poltica distinta al partido dominante provincial hacia el MPN. (Rodrguez, S. 2010)La poltica de integracin analizada desde los gobiernos locales en relacin con Mercosur fue de arraigo muy reciente en la regin, si la comparamos slo con la fecha de fundacin de la red (1995). Si bien slo existen cuatro ciudades norpatagnicas, integradas a la red entre 2004 (Zapala) y 2009 (Neuqun, Junn de los Andes y Cipolletti), la tendencia poltica indicara una mayor participacin; aunque debemos destacar, nuevamente, que estos procesos estn supeditados a los vaivenes poltico-partidarios de los gobiernos que se suceden.La red de ciudades del Mercosur, cuya funcin est en direccin del fortalecimiento y democratizacin de la integracin de los pases miembros, abri un espacio de participacin a los Municipios. Esta participacin deviene de la autonoma municipal reforzada por la Constitucin Nacional y las Constituciones provinciales. Esa autonoma permite a los intendentes asumir nuevos roles y desempearse tambin como activos actores en los nuevos procesos de integracin a escala local. Emerge as un nuevo espacio o escala de actuacin vinculada con la poltica integracionista a partir de instrumentos tales como el hermanamiento entre ciudades o el asociativismo intermunicipal, en la que participan un nmero variable de municipios, de tamao desigual, pertenecientes a jurisdicciones poltico - administrativa 5

colindantes, mancomunadas para resolver proyectos comunes y proyectarse como una unidad hacia el desarrollo econmico. La Asociacin de Municipios de la Regin de los Valles y la Confluencia de las provincias patagnicas de Ro Negro y Neuqun, creada en 2008, est conformada por 13 Municipios de tamaos muy dismiles, que oscilan entre poco ms de 1700 habitantes hasta ms de 200.000 (CNPyV 2011) 2. En conjunto representan una poblacin de ms de 400.000 habitantes en busca de soluciones a problemas comunes, que sin dudas de manera individual sera difcil de alcanzar, teniendo en cuenta el tamao de la poblacin de cada localidad, los contrastes en el volumen y las distancias de localizacin.En el mes de Junio del mismo ao institucionalizaron formalmente la Asociacin por medio de la Ordenanza 127/08 de aprobacin del Estatuto. A partir de este instrumento comenzaron a organizarse en torno a los objetivos planteados en el propio Estatuto constitutivo. La perspectiva de abordaje de las problemticas comunes est planteada en trminos regionales como medio para su fortalecimiento, es decir, a travs de una accin compartida en busca del bien comn, fortalecer la regin. Para ello tambin aparece con claridad la necesidad de promover la participacin ciudadana pues el ciudadano, el vecino, la sociedad civil estaba, y en algunas regiones como la Patagonia an contina, muy lejano y ausente en este proceso. Obsrvese que esta integracin microregional lleva slo escasos tres aos de formacin, a diecisiete aos de la reforma que delega en los municipios y gobiernos locales atribuciones en materia integracionista. Lo mismo ocurri con la integracin de la ciudad a la red de mercociudades, cuyo origen se remonta al ao 1995 y la ciudad de Neuqun se integr recin en 2008. (Tedeschi Cano, G.; Perrn, J.; 2010)Esta accin junto con la nueva estrategia territorial para la integracin regional completa, segn nuestra interpretacin, todas las escalas que deben participar de todo proceso integracionista inclusivo. Una de las principales conclusiones a las que hemos arribado es confirmar que los procesos de integracin regional son productores de nuevas territorialidades. Estas lo constituyen las microrregiones formadas por asociacin de Municipios reunidos en busca de gestionar de manera mancomunada proyectos de desarrollo econmico y de gestin urbana en beneficio de todos municipios integrantes. Lo destacable es que ese proceso se desarrolla bajo el convencimiento que la integracin comienza a practicarse desde el vecino, desde el cotidiano compartido. Por esa causa los proyectos se despliegan al margen de los lmites jurdico administrativos, solucionando los problemas derivados de las diversas normas de aplicacin de cada municipio, procurando homogeneizarlas. Conceptos y temas

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Los Municipios son: Aelo, San Patricio del Chaar, Vista Alegre, Centenario Neuqun, Plottier y Senillosa pertenecientes a la provincia neuquina; Campo Grande, Barda del Medio, Contralmirante Cordero, Cinco Saltos, Cipolletti, Fernndez Oro y Allen a la rionegrina.

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La problemtica de este trabajo se encuadr en el rea de estudio de la poltica argentina subnacional en relacin con la dimensin espacial de las prcticas polticas. La poltica subnacional, vinculada con el proceso de integracin regional Mercosur, contina siendo una de las temticas de gran inters analtico. Los ltimos aportes sobre regin, poltica y escala dinamizan el debate en torno a la integracin regional desde una perspectiva conceptual (Frnandez y Brandao, 2010; Gaztaaga, 2009; Preciado Coronado y Uc; 2010) y analtica lo cual reafirma la necesidad de profundizar estos estudios a fin de aportar los conocimientos que an se necesitan en especial aquellos que los dirigentes polticos y los ciudadanos requieren para promover una integracin regional inclusiva. Esta perspectiva de anlisis del campo de la Geografa Poltica, denominada relacional por Raffestin, permiti poner en relacin los diversos mbitos de la poltica y tambin superar el anlisis de la forma que adopta la poltica o una institucin o una accin para llegar a las relaciones que determinan las formas de la poltica, instituciones o acciones. El complejo entramado de relaciones hace dificultoso su abordaje, sin embargo al considerar las organizaciones se pudo circunscribir el mbito en el que se inscriben las principales acciones. Por ello se agrup a los actores segn su participacin en la agenda regionalista y la escala de accin de cada uno. As tenemos al Estado en sus diversos niveles, nacional/subnacional/ municipal considerado como una de las ms importantes organizaciones que delimita el campo socio-poltico de accin/relacin, en el que despliega y gestiona las polticas y estrategias propias y de actores privados. Estos actores se vinculan entre s por medio de relaciones mediadas por leyes, normas, Tratados, Constituciones, Convenios, Discursos, Acuerdos; plataformas electorales y una serie de cdigos y componentes espaciales y temporales que permite la comunicacin.Las prcticas analizadas del Estado Provincial y Municipal como actores principales del proceso integracionista, permiten detectar la hegemona partidaria en la manipulacin del territorio. Toda actuacin o accin -en lo que a su contenido se refiere- es poltica y ella supone una relacin de poder entre dos actores como mnimo. Estos pueden pertenecer o no a mbitos poltico-territoriales y pertenencias partidarias diferentes. Estas relaciones implican un proceso que adquiere materialidad espacial en el territorio, segn el mbito de procedencia de las acciones. El diseo de la poltica nacional/subnacional/municipal depende de los gobernantes, de sus representados y de su ideologa de partido. Las ideas quedan expresadas en las plataformas electorales y bases programticas; algunas de ellas o la mayora se transforman en polticas concretas que se traducen en obras y acciones; pero cuando estn ausentes tambin se traducen en obras y acciones ausentes. La nocin de espacio poltico es otro concepto que debera guiarnos, este es aquel circunscripto por las acciones de las instituciones polticas y por las formas instituyentes, que le confieren un lmite, dentro del cual hay efectos identificables y medibles. Las instituciones polticas, a su vez, son aquellas cuyas decisiones y acciones, apoyadas en las normas, leyes y reglamentos, afectan ampliamente diferentes instancias de la vida social, y las fuerzas instituyentes son aquellas ejercidas por actores sociales que se organizan para institucionalizar sus demandas en los lmites de un territorio. Legtimamente definido para estas decisiones y

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acciones. Pudiendo estos lmites extenderse de la escala local a la global (Castro; 2008:93). Esta nocin nos permite seleccionar los diferentes actores pblicos y privados, tales como los que he presentado en este trabajo, que componen y participan en la regin y la micro regin.

Otro concepto que tambin debe ser reformulado o al menos definido con ms claridad, es el de integracin. Sabemos que es un proceso mediante el cual dos o ms actores forman un nuevo actor. Cuando el proceso se completa, se dice que los actores estn integrados. (Galtun, Jhon: 1968, citado por Sosa, A.; 2011:131). Pero la integracin regional puede ser: territoriales, organizativos y asociativos. La diferencia entre ellos radica en los principios sobre los que se sustentan; en la integracin territorial domina el principio de vecindad; en el organizativo la verticalidad ya que agrupa actores desiguales en su capacidad de poder; la asociativa se produce bajo el principio de la afinidad ya que sus miembros presentan cierta homogeneidad (Sosa, op.cit.). Esta integracin es de tipo horizontal ya que sus miembros tienen un rango similar. En esta categora se ubican las uniones de Estados, tales como Mercosur o la Unin Europea, pero tambin pueden reconocerse a las regiones binacionales que sin constituirse en un bloque supranacional, funcionan a escala subnacional tras objetivos integracionistas particulares y propios de la afinidad que los identifica como regin. Este sera el caso de la regin binacional argentino-chilena de la norpatagonia y la araucana. De acuerdo al juego de intereses entre los actores la integracin puede seguir un modelo igualitario, en el que predomine la interdependencia creciente entre los actores y el principio el todo integrado solo puede existir y continuar si est sostenido por las partes (lealtad) y si tiene algo para ofrecer a sus partes componentes (Sosa, op.cit.p.132).

La realidad nacional argentina muestra un sistema federal parcialmente articulado a aquel proceso en el que coexisten subregiones centrales y perifricas al mismo y unidades subnacionales no slo desarticuladas de Mercosur, sino tambin parcialmente conectadas entre las provincias integrantes de la regin, en este caso la regin Patagonia. Este es uno de los problemas polticos derivados de la integracin regional a los que debemos prestar atencin, desde la Geografa en general y desde la Geografa Poltica en especial. De la mano de esta desarticulacin viene la potencial integracin regional sin inclusin social. Las regiones que hemos explicado deben ser analizadas no slo con un criterio econmico objetivo, sino como un fenmeno emergente, socialmente constituido. (Jessop, B.2004)

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