Lecaro y Schneemann (2010) - ¿Qué cambió la AUH?
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-Foro Regional RedMuni 2010 Cuyo-
"Políticas Públicas para el Desarrollo Local"
Mendoza 14 y 15 de octubre de 2010
Organizan: Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de Cuyo
Subsecretaría de Gestión Pública de la Provincia de Mendoza.Secretaría de la Gestión Pública de la Nación
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¿Que cambió la Asignación Universal por Hijos?
Lecaro , Patricia- Schneemann, SusanaUniversidad Nacional de Cuyo. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales patolecaro@y ahoo.com – [email protected]
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INTRODUCCIÓNLa implementación de la Asignación Universal por Hijo (en adelante AUH) a partir de noviembre
de 2009 en Argentina, nos provoca iniciar una serie de reflexiones dada la novedad de una medida
de este tipo en el país. Por un lado implica la redefinición de las políticas sociales “tradicionales” o
en todo caso, predominantes en la Región. Al respecto existen pocos estudios y solo contamos con
algunas evaluaciones de carácter cuantitativo que muestran una mejora en indicadores como:
pobreza, indigencia, desigualdad y vulnerabilidad relativa, así como acceso a la educación general
básica. También algunos estudios han evaluado la percepción de los ciudadanos respecto de la
medida, a partir de lo cual sabemos que la aceptación ha ido en aumento progresivo.
El trabajo pretende indagar los cambios – si es que son vistos de ese modo- desde el punto de
vista de las instituciones públicas, los cuales responden a transformaciones en el paradigma de las
políticas sociales y de la propia sociedad.
Abordaremos la dimensión discursiva a partir de la cual se ha justificado la medida, los principales
datos para la Provincia de Mendoza y plantearemos algunos interrogantes respecto de las
transformaciones que a nivel institucional supone su implementación. Una de las principales
cuestiones es si en tanto medida universal contribuirá a limitar la posibilidad de ejercer prácticas
“clientelares”.
CAMBIOS EN LA SOCIEDAD Y EN EL MUNDO DEL TRABAJO
A fin de enmarcar la Asignación Familiar Universal por hijo, en un contexto más amplio es
necesario señalar los cambios que ha experimentado la sociedad salarial tradicional, aquella que
se fue construyendo desde la modernidad y con el avance de los derechos sociales.
Castel nos ilumina sobre el particular, desafiándonos a pensar una radical transformación de las
concepciones sociales e intelectuales acerca de qué sería la nueva solidaridad social para el siglo
XXI. Está poniendo en cuestión: las categorías clásicas de trabajo y empleo, la seguridad social, los
mecanismos redistributivos del Estado y hasta la propia cohesión social. La cuestión entonces no es
sólo de política pública sino también de viabilidad de una forma de organización social.
Observa el autor que aunque no podemos pensar en el fin de la sociedad salarial, ya que esta es la
forma en que se organiza la mayor parte del mercado del trabajo. Lo que ha cambiado es la
condición salarial. Es decir, que aunque el número de asalariados se mantiene más o menos
constante lo que se degrada es el empleo en cuanto a las garantías mínimas: duración,
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remuneración y protección social. El salariado es la forma dominante de organización del trabajo y
a la vez el empleo clásico – formal o decente-es lo menos presente en la sociedad actual.
Actualmente asistimos, también en nuestro país, a una modificación de la estructura socio-
económica, que se evidencia en la gran cantidad de pymes, formas de autoempleo y crecimiento
de contratos precarios (tanto en la esfera privada como pública). El dato fundamental del lado del
trabajo es la precariedad no ya como forma eventual sino como forma propia de organización del
trabajo. Pensemos que han ocurrido incluso reformas institucionales y políticas que no solo
posibilitaron y legitimaron sino también hicieron surgir las formas precarias y flexibilizadas de
trabajo. Lo cual además, aparece cada vez con más fuerza como naturalizado por parte de los
propios trabajadores.
La cuestión es quién, una vez desarticulado el sistema de protección social tradicional, responde
por la protección de los ciudadanos trabajadores. ¿Cómo se aporta seguridad a este nuevo
trabajador precario? Para Castel se trata de securizar la nueva condición del trabajo; hacer
compatibles movilidad o precariedad con seguridad1. El destinario de esta demanda es sin dudas,
el Estado.
El Estado no ha sido indiferente a esta transformaciones que se han profundizado hace más de
tres décadas . Debiéndose redefinir, pasando por el modelo de Estado regulador, al garante, al
totalmente ausente, al neopopulista actual. Dichos cambios no se resuelven en un nivel de
política desprendida de los procesos sociales, sino que por el contrario son el resultado de las
trasformaciones tanto estructurales como simbólicas en la sociedad. (no es resultado de decisiones
individuales y de capacidad dirigentes, sino que se han hecho eco de las transformaciones sociales)
En el caso de la AUH es claro el pasaje hacia políticas universales, que incluyen a otros
sectores desprotegidos.
Tampoco se puede seguir fortaleciendo sólo acciones hacia sectores protegidos, como los
asalariados del sector formal, sino que es indispensable que las acciones se distribuyan para
la población, en especial a los menores de edad. En rigor, en la medida en que se rompa
con la línea divisoria entre asalariados formales con ciertas protecciones y trabajadores
informales o desocupados, a partir de políticas de corte universal, se podrá avanzar en la
construcción de sociedades más igualitarias. De lo contrario, se perpetuará la desigualdad
vinculada a la inserción laboral, condenando de este modo, a los niños, niñas y adolescentes
11 Incluso habla de elaborar un nuevo “Estatuto del Trabajador Móvil”
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en virtud de la condición laboral de sus padres. En otros términos: sólo se podrá superar la
actual situación en la medida que se conciba al Estado como principal agente redistributivo
y con clara intervención en el mercado laboral, de modo que no se deje la resolución del
conjunto de contigencias sociales en manos de las familias o de las organizaciones de la
sociedad civil5. (CEPAL)
Nuestra hipótesis de trabajo es que la AUH puede entenderse como una transformación a nivel de
la política, al ser una medida de corte universal que en tanto reconoce la nueva morfología del
trabajo intenta generar redes de protección justificada desde una visión de derechos. Estas
trasformaciones se hacen visibles en las instituciones del estado y en las concepciones mismas de
la política que están actualmente presentes en la sociedad.
Por lo tanto la AUH no se trata meramente de una nueva medida de gobierno, sino del
reconocimiento del nuevo contexto social y económico, como así también la recuperación de la
política y una redefinición del rol del Estado
CARACTERIZACION DE LA AUH
En este apartado analizaremos el texto del Decreto Nro. 1602 del Poder Ejecutivo Nacional y del
discurso pronunciado por la Sra. Presidenta en ocasión de presentación de la AUH.2 La sección
argumentativa del decreto menciona tres principios de anclaje o justificación de la medida:
1. La necesidad de dar cumplimiento a la ley 26061 de Protección de los Derechos de Niños,
niñas y adolescentes, en el marco de acuerdos internacionales.
2. La equiparación de la prestación con la que reciben los trabajadores activos y los
beneficiarios del Sistema Previsional. Ley 27714
3. La función del Estado en la redistribución de ingresos y la reducción de la pobreza en el
país.
1. Protección de Derechos de Niños, niñas y adolescentes
La referencia a la Ley 26061 sirve de marco de una justificación que da carácter integral a la
medida y que además, cuenta con un amplio consenso político y social.
Que la ley 26061 tiene por objeto la Protección Integral de los Derechos de Niños, niñas y
adolescentes que se encuentren en el territorio de la República Argentina, para garantizar
el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de aquellos reconocidos en el
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ordenamiento jurídico nacional y en los Tratados Internacionales en los que la Nación sea
parte.
Que el artículo 26 de la Ley dispone que los organismos del Estado deberán establecer
políticas y programas para la inclusión de los niños, niñas y adolescentes, que consideren la
situación de los mismos, así como de las personas que sean responsable de su
mantenimiento.
Este anclaje tiene dos implicancias directas. Por un lado recurre a un fundamento (en el sentido de
fundacional) indiscutido, contenido en la ley y que se encuentra en el discurso y las demandas
tanto de los estados subnacionales como de las organizaciones comprometidas con las políticas de
niñez. Y por el otro es la condición de posibilidad de que en el abordaje de las políticas de niñez
sea efectivo el abandono de la mirada tutelar por el promocional y de la perspectiva de la
compensación y asistencia por la de ejercicio efectivo de derechos. De esta manera se lleva a un
nivel efectivo una serie de reivindicaciones que hasta el momento se encontraban en un plano
discursivo.
Bajo el lema “No hipotequemos el futuro: redistribución y asignación universal por hijo ya”,
las organizaciones abajo firmantes pretendemos: i) sumar nuestro accionar a las múltiples
actividades que las distintas organizaciones de la sociedad civil, -ONG´s de Derechos
Humanos, grupos académicos, religiosos, intelectuales, etc.- vienen desarrollando a lo
largo y ancho del país en pos de lograr que los niños y los adolescentes sean sujetos de
derecho, ii) contribuir a crear un espacio de encuentro y reflexión entre la sociedad civil y el
Estado para que todos los actores sociales comprometidos con la temática podamos incidir
en que los derechos de los niños estén presentes tanto en el centro del diseño de las
políticas públicas como en las discusiones sobre la asignación de recursos públicos y en los
procesos de formulación y aprobación de presupuestos, sean estos del nivel nacional o del
provincial, a través de las cuales se asignan los recursos destinados a la infancia”.
La Convención sobre los Derechos del Niño, incorporada a la Constitución nacional, implicó
el reconocimiento jurídico-formal de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Pero para
alcanzar su ejercicio pleno es necesario que las políticas públicas, especialmente las
presupuestarias, tengan una orientación explícita y clara en esa dirección. La asignación de
recursos justa y con criterios claros de equidad conforma el núcleo central de la propuesta
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de la asignación universal por hijo, para andar ese camino, para lograr el cumplimiento
efectivo de los derechos de la niñez y adolescencia. Ellos son nuestro futuro3.
La justificación de la medida presenta más de un punto de coincidencia con el documento
presentado por el Colectivo por la Infancia: función redistributiva y asignación de recursos del
Estado y la visión del ejercicio pleno de derechos.
El texto comparte una renovada visión de las políticas sociales o mejor, de las intervenciones del
Estado en materia de transformación social, en la cual se vincula por un lado ejercicio de derechos
y efectivización de ciudadanía. Nuri Cunill Grau, plantea que para que esta renovación sea viable
estas medidas deben ser: universales y exigibles en tanto derechos y se deben implementar a
través de la participación y con una visión de integralidad (Cunill Grau). Se trata de dar un nuevo
contenido al paradigma tradicional de Política Social que conocimos en Argentina (Issuani).
Al respecto compartimos la perspectiva de Issuani respecto a que las ideas de Discrecionalidad,
Contribución y Ciudadanía son resignificadas. La discrecionalidad pasa a ser exigibilidad en cuanto
se trata de un derecho, la contribución se transforma porque la base de sujetos solidarios, que
financian el sistema se amplia, incluyendo a los afectados por las transformaciones del mercado
del trabajo (pensiones no contributivas, moratorias previsional y la asignación) y todas las formas
de trabajo informal. Se está asumiendo que a la transformación de la sociedad salarial se debe dar
respuestas desde una nueva solidaridad. Y en cuanto a la ciudadanía se favorece como
construcción identitaria porque la participación en el sistema no estigmatiza ni señala, sino que
garantiza un ejercicio efectivo en tanto participante de la sociedad (distinto del enfoque focalizador
que se basa en la demanda o en la demostración de carencia y necesidad)
Aparece como un cambio de paradigma en respuesta al cambio de la sociedad. Ya no se puede
focalizar sujetos, ni excluir de la protección en base a la situación respecto del mercado del trabajo.
2. Equiparación con Asignación Familiar:
Comenzaremos por identificar que se entiendo por asignación universal. Entendidas en el marco
de las tradicionales políticas de seguridad social.Son prestaciones de la seguridad social, brindadas
por el Estado a través de la ANSES, no remunerativas y obligatorias para todos los trabajadores en
relación de dependencia de la actividad privada, salvo los del servicio doméstico, beneficiarios de
33 Ver Colectivo por la Infancia http://www.colectivoinfancia.org.ar/V2/es/asignacionU.php
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Ley de Riesgos del Trabajo, del Seguro de Desempleo y del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones.
Tienen carácter dinerario de la Seguridad Social, por lo tanto son inembargables, no se computan
para aguinaldo, indemnizaciones o cualquier otro efecto. En todos los casos se paga a uno de los
progenitores.
Las modalidades que asume4:
• Asignación por Hijo
• Asignación por Hijo con Discapacidad
• Asignación Pre Natal
• Ayuda Escolar
• Asignación por Maternidad
• Asignación por Nacimiento de Hijo
• Asignación por Adopción
• Asignación por Matrimonio
De todas las asignaciones el decreto universaliza dos: por hijo y por hijo con discapacidad.
El Sistema de Asignaciones Familiares es parte del Sistema de Seguridad Social de la Argentina,Los
sistemas de seguridad social ha sido un proceso tienen su origen en la primer mitad del siglo XX,
consolidándose últimas décadas del mismo.
Su objetivo era contribuir a mejorara el ingreso de los hogares, en función de su tamaño y
estructura. El sistema es financiamiento del mismo corre por cuenta de los participantes. Por lo
tanto se desarrollan en un contexto de formalidad laboral, las asignaciones familiares apuntaban a
garantizar un ingreso mínimo al hogar, suplementario al salario,
Lo distintivo es que se asume una mirada de la pobreza, no como una carga de la cual es
responsable el sujeto, sino como un resultado social, consecuencia de los cambios de la
estructura social y de la degradación del mundo del trabajo y de la figura del asalariado en
Argentina (que actúo como factor de cohesión social por más de 40 años). No se trata de equipara
ingresos, sino de igualar prestaciones y servicios asociados al bienestar y a la participación en la
sociedad, en la situación de no empleo o empleo precario.
44 Fuente www.laboralis.com.ar/asignaciones_familiares
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La estrategia de presentarlo como un medida universal asimilable en cuanto derecho a la que
reciben los trabajadores asalariados, contribuyó a ampliar la percepción de la asignación no como
otro plan beneficia a sectores excluidos, que solo implicaría una transferencia desde los
trabajadores hacia sectores improductivos. Por el contrario al presentarse no asociado ya la
asistencia social, sino al ANSES, la aceptación social de la medida contribuyo para recuperar desde
el imaginario colectivo la relación entre inserción, trabajo y cohesión.
En este sentido recientemente han aparecido algunos artículos periodísticos que registran que la
AUH es “la medida del Gobierno con mayor aceptación por parte de la ciudadanía”, con un
porcentaje cercano al 70%.
Otro aspecto a destacar es que:
• La medida es visualizada como la equiparación de derechos entre ocupados formales y
desempleados informales.
• Promueve la escolarización y la vacunación, como una obligación-beneficio y cumple una
función reguladora, que refuerza y genera hábitos de cuidado y prevención en la niñez.
• Por parte de los receptores se valora la relación directa con AUH, lo cual limita la
intermediación clientelar y la discrecionalidad
• El vínculo con la ANSES es un puente a la integración, ya que se la identifica con la
formalidad.
3. Función redistributiva del Estado
En el discurso de anuncio de la AUH, la presidenta justifica la medida desde una visión integral, que
no compite con el mundo del trabajo, sino que viene a salvar situaciones de injusticia que en
cambio degradan la ciudadanía y la cohesión social.
“En este caso, la ampliación de la asignación familiar a los hijos de desocupados y de
sectores de la economía informal que perciban menos del salario mínimo, vital y móvil
tiende de la misma manera no a competir en el mercado laboral quitando mano de obra,
porque en definitiva lo que pasaba muchas veces con los planes sociales, y se quejaban del
sector empresarial, es que no se conseguía mano de obra porque querían seguir con los
planes sociales; acá, el que perciba la asignación familiar, cuando consiga trabajo o
cuando consiga regularizar su situación, sigue percibiendo esa asignación familiar, por lo
cual además es absolutamente complementaria de nuestro proyecto que es lograr trabajo
decente para todos los argentinos que es, no tengan dudas, el único instrumento para
combatir y erradicar la pobreza. Las sociedades que han alcanzado desarrollo y
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crecimiento social, ha sido porque han podido generar puestos de trabajo muy bien
remunerados y un sistema de seguridad social que ha cubierto a todos los sectores, y hacia
eso vamos”
“los niños menores de 18 años cuyos padres no tienen trabajo o que están en la economía
informal, hoy puedan acceder a esta asignación básica universal; un acto de estricta
reparación, de justicia va a ser cuando su padre tenga un buen trabajo, un buen salario y
una buena casa5.”
Esta visión que surge en un discurso es en realidad el resultado de la decantación de una serie de
procesos sociales, del que la crisis institucional de 2001 representa su punto de inflexión. A partir
de este momento el Estado se ha debido redefinir para asistir y contener a una masa creciente de
desocupados, subocupados y trabajadores informales que son el resultado de las políticas
económicas llevadas adelante por más de tres décadas.
La dirección en el proceso de recuperación económica como la reconstrucción de los lazos sociales
solo puede ser viabilizada por el Estado, recuperando su función de promoción y redistribución y
asumiendo la tarea de fortalecer la dimensión simbólica desde una perspectiva amplia de los
derechos humanos, como derechos de participación y pleno desarrollo en tanto ciudadanos y no
solo individuos.
IMPACTO DE LA AUH EN MENDOZA
Para poder reflexionar sobres su alcance es importante conocer los datos tanto de cobertura
como de impacto económico. Estas dos variables –cobertura e impacto-nos permiten medir
la universalidad y la inclusión. En cuanto a la universalidad, los planes vigentes al 2009,
cubría solo a una fracción de la población objetivo, el plan familia que era el de mayor
alcance ,poseía limitaciones para ingresar aún cumpliendo los requisitos. Al no ser masivo
fue con el transcurso del tiempo generando una diversidad de acciones complementarias en
los distintos niveles del estado (prestaciones alimentarias, subsidios extraordinarios, ayuda
de emergencia, becas). En cuanto a la mejora tanto en la cantidad de beneficiarios como el
monto de ingreso, genera una transferencia monetaria que no podría ser cubierta por el
55 Mensaje pronunciado por la presidenta www.casarosada.gov.ar
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Gobierno de la Provincia y que teniendo en cuenta los sectores de la población a los cuales
llegan impactan en el consumo, lo que dinamiza en pequeña escala la economía local.
En Mendoza según datos del DISIME (Dirección de Sistemas, Monitoreo y Evaluación del
Ministerio de Desarrollo Humano), la AUH llega actualmente a 72.273 hogares y 140.350
niños. Por un monto total de $22.263.000, que ingresa a la economía local mensualmente.
Cantidad de Asignaciones Familiar por Hijo según Departamento.
DEPARTAMENTO HOGAR NIÑOSCAPITAL 4693 8885GENERAL ALVEAR 2634 4997GODOY CRUZ 7136 13685GUAYMALLEN 11587 22706JUNIN 915 1772LA PAZ 388 679LAS HERAS 9037 17869LAVALLE 3791 7879LUJAN DE CUYO 3577 6833MAIPU 4767 9230MALARGUE 1583 2922OTROS 1337 2403RIVADAVIA 1821 3445SAN CARLOS 1479 2747SAN MARTIN 5142 9792SAN RAFAEL 8437 16070SANTA ROSA 629 1145TUNUYAN 2400 4624TUPUNGATO 1420 2667Total 72773 140350
Fuente: Elaborado por DISIME s. Junio 2010, Mendoza.-
Inversión Asignación Universal por Hijo por Departamentos
DEPARTAMENTO INVER. MENSUAL INVER. ANUAL CAPITAL $ 1.599.300 $ 19.191.600 GENERAL ALVEAR $ 899.460 $ 10.793.520 GODOY CRUZ $ 2.463.300 $ 29.559.600 GUAYMALLEN $ 4.087.080 $ 49.044.960 JUNIN $ 318.960 $ 3.827.520 LA PAZ $ 122.220 $ 1.466.640
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LAS HERAS $ 3.216.420 $ 38.597.040 LAVALLE $ 1.418.220 $ 17.018.640 LUJAN DE CUYO $ 1.229.940 $ 14.759.280 MAIPU $ 1.661.400 $ 19.936.800 MALARGUE $ 525.960 $ 6.311.520 OTROS $ 432.540 $ 5.190.480 RIVADAVIA $ 620.100 $ 7.441.200 SAN CARLOS $ 494.460 $ 5.933.520 SAN MARTIN $ 1.762.560 $ 21.150.720 SAN RAFAEL $ 2.892.600 $ 34.711.200 SANTA ROSA $ 206.100 $ 2.473.200 TUNUYAN $ 832.320 $ 9.987.840 TUPUNGATO $ 480.060 $ 5.760.720 TOTAL $ 25.263.000 $ 303.156.000
Fuente: Elaborado por DISIME s. Junio 2010, Mendoza.-
Evolución de Matrículas en Educación de Jóvenes y Adultos, 2007 Y 2010, Mendoza.
Matrícula 2007 2010 CEBA 10417 14.518 CENS 16059 20.518 TOTAL 26476 35036
Fuente: Elaborado por DISIME sobre la Base de Datos de la Dirección de Educación para Jóvenes y Adultos. Junio 2010, Mendoza.-
CONSIDERACIONES FINALES
Entendida como una nueva configuración política, la Asignación Universal por Hijo,
representa un nuevo proceso de reforma del Estado, que en este caso, no implica su
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achicamiento o racionamiento, sino su afianzamiento en cuanto actor presente, fuerte,
responsable de la cohesión social en cuanto promotor activo de derechos. Además hay una
recuperación de la política, en tanto se trata del resultado de una activación social, de la
organización social, que en algún sentido puede entenderse como la recuperación de
derechos que fueron vulnerados durante el periodo de ajuste estructural. Sería un error
considera la AUH simplemente como una medida o una concesión del poder de turno hacia
la población más vulnerable, por el contrario, proponemos abordarla como el resultado de
una construcción social, que asumido la nueva morfología de la sociedad del trabajo ha
conseguido materializar una forma de asegurar la cohesión social bajo nuevas formas de
solidaridad. Tanto a nivel simbólico como político, la consolidación de mecanismo
institucionales de cohesión social, que permitan dar sentido de pertenencia, previsibilidad,
participación de la sociedad política, ejercicio de derechos hace que la sociedad le asigne
valor positivo.
No es sin embargo un proceso exento de luchas ni conflictos de intereses. El camino por
delante implica batallas en varios niveles, donde el ideológico juega un papel fundamental.
Se trata de erradicar prácticas individualistas que privilegian la competencia sobre la
cooperación, elaborar nuevas formas de relación social ya no regidas por valores de
mercado, sino en el continuo afianzamiento de valores que contribuyan a la generación de
una ciudadanía efectiva.
Un párrafo aparte merece un desafío para quienes investigamos y nos formamos en las
ciencias sociales y para los propios implementadores. Ya no es posible mirar la parcialidad
de las problemáticas sino que se necesita tener una concepción amplia. No debería implicar
una “especialización en todo” sino una capacidad de procesar los problemas desde un
anclaje macro, con la mirada atenta en las transformaciones sociales y la mejor
vehiculización de estas para que el aparato estatal burocrático no actúe como una límite a
dichas transformaciones. Reconocer a la realidad significa algo mas que conocerla. Exige
saber ubicarse en el momento histórico que se vive, el cual es una forma de asombro que
obliga a colocarse en un umbral desde el cual poder mirar, no solamente para contemplar
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sino también para actuar; la utopía, antes que nada, es la tensión del presente (Zemelman,
Hugo, 2000)
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