R E V I S T A D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

Insercin global y malestarregional: la poltica exterior

chilena en el ciclo democrtico,1990-2006*Joaqun Fermandois

LA TRANSICIN INTERNACIONAL

"ada comienza de la nada; todo tie-|ne un origen prximo y otro ms

remoto, pero no menos decidor.Con todo, en la historia poltica de Chileexiste una cesura clara, con un breve pro-ceso, que va del plebiscito de octubre de1988 hasta el 11 de marzo de 1990, cuan-do asume Patricio Aylwin como primerpresidente de la nueva democracia. En elcampo de la politica exterior, esta marcatiene una impronta todava mayor. Si la

paz poltica que se impone en Chile aproxi-madamente a partir de 1987 tena que vercon los cambios polticos en el mundo, lacoherencia y la imagen de xito de su po-ltica exterior y, en general, de su relacincon el sistema internacional, aparecen to-dava ms marcados por los cambiosglobales1. El cambio de la cultura polticachilena fue parte de una transformacinde legitimidad poltica global. Fue una de-mostracin dramtica, una ms, de lo es-trechamente relacionada de la historianacional con la de su mundo.

Este artculo resume ideas investigadas en el proyecto Fondecyt 1030871.Sobre transicin, existe una abundante literatura. Obras testimoniales, aunque no carentes de valorde anlisis, Patricio Aylwin, El reencuentro de los demcratas. De!golpe al triunfo del No, Barcelona,Santiago, Grupo Zeta, 1998; Edgardo Boeninger, la ms importante para estos fines, Democracia enChile. Lecciones para iagobernabilidad, Santiago, Andrs Bello, 1997; Sergio Onofre Jarpa, Jarpa:confesiones polticas, Santiago, Sudamericana, 2002; Fernando Matthei, Patricia Arancbia, Isabel dela Maza, Matthei: mi testimonio. Santiago, La Tercera-Mondador, 2003. Sobre transicin de rgimen,Rafael Otano, Crnica de la transicin, Santiago, Planeta, 1995; Ascanio Cavallo, Los hombres de atransicin, Santiago, Andrs Bello, 1992; Osear Godoy, La transicin chilena a la democracia:pactada, Estudios Pblicos, 74, 1999.

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En poltica exterior, el cambio no fuemenor, aunque hubo continuidades. Lo msdestacado fue el protagonismo internacio-nal de la imagen de Chile, generalmentemuy negativo; junto a la percepcin de queel pas estaba aislado en lo diplomtico,aunque a la vez pugnaba por acercarse alas corrientes principales del desarrollolatinoamericano de fines de la dcada de19802. Apartar de 1987, su desarrollo eco-nmico comenz a ser considerado comoun modelo. Despus del plebiscito de1988, y a lo largo del ciclo en el cual elpas se pacific, incluyendo el plebiscitode 1989, las elecciones presidenciales yparlamentarias de 1989, y la asuncin depoder por parte de Patricio Aylwin el 11de marzo de 1990, hubo una atencinmundial hacia el pas austral. Adems, seconsideraba que auna buena economase aada la democratizacin. El crculoestaba perfecto. Esta percepcin carac-terizara los primeros aos del gobierno dela Concertacin, hasta bien avanzada ladcada de los aos noventa3.

Pese a un terrorismo residual, la pazincrement la reconciliacin prctica

que se dio en la segunda mitadde los aos noventa.

Uno de los principales fines de polti-ca exterior del programa de PatricioAylwin, era la reinsercin en el sistemainternacional. Fue la parte ms fcil decumplir. El pas se internacionaliz yaen el perodo transcurrido entre el plebis-cito de octubre de 1988 y la asuncin delmando de Aylwin en marzo de 1990. Unaextraordinaria comitiva de jefes de Esta-do y de gobierno acompa al nuevo man-datario en las ceremonias de esos das.Rpidamente, no solo se reanudaron lasrelaciones con todos los pases con las queestaban rotas, con la salvedad de Cuba,hasta 1993; y con Solivia, por el sempi-terno problema de la salida al mar. Tam-bin Aylwin se convertira en estrella in-ternacional, y viajara triunfalmente portodo el mundo. En muchas partes del mun-do, incluyendo la Rusia post-sovitica, sehablara con encomio acerca del modelochileno, como dechado casi perfecto deeconoma de mercado sumado a demo-cracia pacfica, que ciertamente en estoltimo lo era. A pesar de un terrorismoresidual, sobre el pas se ech una pazque increment la reconciliacin prcticaque se haba ya dado en la segunda mitadde los noventa. A ellos se le sumaran 15aos de crecimiento continuo, de 1984hasta 1998 inclusive, el ms largo de lahistoria del pas desde que existen cifras.La atmsfera de optimismo, aunque orien-

El libro ms clsico sobre los aos del gobierno militar, Heraldo Muoz, Las relaciones exteriores delgobierno militar chileno, Santiago, Ediciones del Ornitorrinco, 1986; Joaqun Fermandois, Chile andthe Great Powers, en Michael A. Morris (ed.), Great Power Relalions in Argentina, Chile andAntrctica, Londres, Macmllan, 1990.Algunas ideas expuestas aqu se pueden encontrar en el captulo XVI de mi libro, Mundo y fin demundo. Chile en la poltica mundial 1900-2004, Santiago, Ediciones Universidad Catlica de Chile,2005.

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tada fuertemente a lo material, era lo quepredominaba en la vida cotidiana de chi-lenos y chilenas, al menos cuando mira-ban a la cosa pblica, aunque ello coexis-tiera con el malestar con la poltica. Erafenmeno universal, que en Chile tenia quever adems con el propio xito de la esta-bilidad democrtica a partir de la transicin.

Es ms peligroso correr el riesgo dedescarrilar una historia de xito que

ensayar derivaciones del futuro.

UN NUEVO EQUIPO EN UNA POCADE ESTABILIDAD

El perodo que vemos aqu, entre 1990y 2006, representa as aos de gran esta-bilidad y permanencia. Las transformacio-nes tienen que ver tanto con lo obvio, deque el tiempo cambia las cosas, como laevolucin del sistema internacional, en lasdiferentes capas en que estn insertos elEstado y la sociedad chilenos. Y aunquecada cierto tiempo se anuncia a veces algorimbombantemente una nueva estrategiainternacional, resulta ms peligroso correre riesgo de descarrilar una historia dexito que ensayar probables derivacionesdel futuro. La continuidad permanececomo la marca ms distintiva de la polti-ca exterior de estos aos, aunque el en-torno da cuenta de transformaciones ydiscontinuidades no menores.

La continuidad institucional es refor-zada por la continuidad en la cultura pol-tica, en la coalicin gobernante y en la

oposicin, as como en la afirmacin de loque ha devenido en llamarse modelo.Los cuatro presidentes, hasta el momentode escribirse estas lneas, han respondidoa crisis externas, pero no han impulsadogolpes drsticos de timn. Patricio Aylwin(1990-1994), Eduardo Fre Ruiz-Tagle(1994-2000), Ricardo Lagos (2000-2006)y Michelle Bachelet (2006), han manteni-do al mismo equipo en la direccin de lapoltica exterior, con cambios nominales,pero que responden a un mismo liderazgo,tanto en orientacin poltica general comoen generacin.

Quizs la excepcin fue el primer can-ciller, Enrique Silva Cimma, provenientedel antiguo Partido Radical, y hombre dela generacin de Aylwin. Con Eduardo Freihay ms cambios en las personas, pero seda un perfil poltico ms homogneo. Car-los Figueroa (1994), y sobre todo JosMiguellnsulza(1994-1999)y Juan GabrielValds (1999-2000) pertenecen a la mis-ma generacin en trminos polticos. Enlos dos ltimos, hay adems un origen aca-dmico, algo ms indito en poltica exte-rior chilena. Se supona que Ricardo La-gos iba a nombrar a quien por mucho tiem-po fue su brazo derecho en relaciones in-ternacionales, Heraldo Muoz. Los acci-dentes electorales que llevaron a una se-gunda vuelta en enero del 2000, lo obliga-ron a satisfacer a la Ministra de Justiciade Frei, Soledad Alvear.

En los tres primeros aos del gobier-no de Lagos, esta mujer logr transfor-marse en toda una figura poltica con gran-des posibilidades de haber sido la prximacandidata de la Concertacin, en parteayudada por los dbiles resultados de la

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gestin general del Gobierno. En ese en-torno, sobresala la poltica exterior comoun mbito que provocaba apoyo casi un-nime. Esto la proyect como la mejor cartapresidencial de la Concertacin, hasta queMichelle Bachelet le sali al paso. La pro-pia carrera por la presidencia entre las dosministras -Michelle Bacheet era Ministrade Defensa- las llev fuera del gabinetea comienzos de octubre de 2004. La Can-cillera fue asumida por Ignacio Walker,descendiente de un grupo social de lite,nieto de un ex canciller, ligado a la Demo-cracia Cristiana, y con post-grado en unade las grandes universidades norteameri-canas. Al igual que Insulza, fie un acaba-do producto acadmico de la politologa.La presidenta Michelle Bachelet seleccio-n a un representante de lo que a estasalturas se podra llamar vieja guardia dela Concertacin, Alejandro Foxley, quehaba sido Ministro de Hacienda de Patri-cio Aylwin.

El lenguaje acadmico contribuy areforzar el consenso relativamente

espontneo en torno de lapoltica exterior.

En un fenmeno digno de ser analiza-do en el mundo acadmico, el brain trustde los intemacionalistas fue vaciado de laacademia real o potencial, y se puso a di-rigir las relaciones internacionales del pas,desde la Cancillera y desde otras instan-cias del aparato estatal. Se not en la adop-

cin de un lenguaje altamente acadmicoen las definiciones de la doctrina de polti-ca exterior, que ayud a reforzar un con-senso relativamente espontneo en tornode esta. Era parte tambin del consensoms amplio expresado por la clase polti-ca chilena, y que en general contina yaavanzada la primera dcada del nuevo si-glo.

El cuerpo diplomtico experimentcambios leves pero incesantes. Casi lamitad de los nombramientos en los cargosde embajador han provenido del mundopoltico. Si en el gobierno de Aylwin estosltimos posean en su mayor parte una tra-yectoria relacionada con la realidad inter-nacional, luego se notaran ms los nom-bramientos polticos en el sentido mslato de la palabra. Esto parece acentuarsecon el gobierno de Michelle Bachelet. Undistinguido embajador en retiro ha dichoque en la cancillera chilena solo un 58%de los embajadores son de carrera, com-parado con el 98% en Brasil, que siempreha sido el gran modelo admirado en la re-gin4. Se produce as un sentimiento deexclusin por parte del diplomtico profe-sional, surgido de la Academia AndrsBello, un eterno problema de la polticaexterior chilena en e siglo XX. Es ciertoque la idea de lo que es un especialistaen relaciones internacionales ha cambia-do bastante.

Desde siempre -al menos en el sigloXX- la Cancillera no ha sido la nica por-tadora de la planificacin y ejecucin dela poltica exterior. Se ha dicho que du-

Jos Miguel Barros, Academia Diplomtica: xitos y aprensiones, El Mercurio, 31 de mayo de2006.

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rante el gobierno militar los principalesactores no surgieron de esta institucin5.Pero entendida la poltica exterior comola accin del Estado y de actores de laclase poltica, el panorama es el mismo,es decir, que los actores internacionalesdel pas tienen como punto de referenciaa la Cancillera, pero esta no proporcionala mayora del personal en aquellas accio-nes que se podran denominar polticaexterior. No solo porque en la Cancille-ra han ingresado, temporal o permanen-temente, expertos o profesionales ligadosa la Concertacin, y embajadores polti-cos en alto nmero.

Como en muchas partes, y lo habasido en el Chile del siglo XX, los respon-sables del manejo econmico tuvieron unprotagonismo visible en el manejo de lapoltica exterior y de su estrategia. Losministros de Hacienda Alejandro Foxley,Eduardo Aninat, Nicols Eyzaguirre yAndrs Velasco no solo fueron los lderesde una estrategia internacional con altopeso poltico, sino que fueron-antes, des-pus y durante el ejercicio del cargo co-mentaristas influyentes en torno a la es-trategia internacional del pas, y no soloen el plano puramente econmico.

La integracin de los empresarios enlos viajes presidenciales y, en general, a laestrategia de poltica exterior de los go-biernos de la Concertacin, tuvo un mo-mento especialmente llamativo en la pre-sidencia de Eduardo Fre Ruiz-Tagle. Laposicin del Presidente del Banco Cen-tral Vittorio Corbo, nominado por Lagos

con aprobacin del Senado, figura acad-mica pero ligado a sectores empresaria-les, la SOFOFA y la Confederacin Ge-neral de la Produccin y del Comerciotuvieron un papel activo en una serie deiniciativas de poltica exterior, en conjuntocon las lneas de La Moneda. Se desarro-llara en pequea medida el estilo de co-operacin Estado-empresarios que se hadado en el mundo neo-confuciano. En estalnea hay que aadir unaplyade de OESTG(Organizaciones Internacionales No Gu-bernamentales), algunas de ellas crticasa la coalicin gobernante, pero en su in-mensa mayora originadas en la sensibili-dad de izquierda, ms occidental o msradicalizada, ms all de la Concertacino insertndose en ella, pero casi siempreprovista de una agenda progresista.Todo esto ha hecho de la poltica exterioralgo ms pblico y complejo que en losaos de un indubitable inters nacionalque concitaba unanimidad en la mayorade los temas en el siglo XX.

La poltica exterior se ha convertido enalgo ms pblico y ms complejo.

ENTRE LA INSERCIN GLOBALY LA REALIDAD REGIONAL

Es una cara de la medalla. Por la otra,expresa el consenso bsico que gobiernaal pas y la mayora de sus diversas fuer-

Heraldo Muoz, Las relaciones exteriores del gobierno militar chileno, Santiago, Ediciones delOrnitorrinco, 1986.

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zas, desde la segunda mitad de los aosochenta. Los debates internos tienen msque ver con la necesidad de marcar lasdiferencias entre la Concertacin y laAlianzalas fuerzas de oposicin-, o porrepresentacin de intereses especficos,como en el tema agrario, antes que conuna real diferencia de enfoque general.Esto tiene sus excepciones. Una de ellasfue el resultado del arbitraje por Lagunadel Desierto, en 1994, decisin buscadapor el gobierno de Patricio Aylwin y en elque Chile perdi rotundamente. La inter-vencin en Hait podra transformarse enuna muestra de divisin; pero la oposicin,por no ir contra el inters de las FuerzasArmadas en participar en esa operacinde peace keeping, han terminado porapoyarla. A veces las relaciones vecina-les entran en esta categora, pero no hallegado a haber una situacin de crisis quemuestre una divisin de este cariz.

El programa electoral de la Concer-tacin en 1989 destacaba la re-insercininternacional de Chile como uno de susgrandes objetivos. No haba talproblema,porque se solucion solo. La convergen-cia interna y externa fue uno de los resul-tados del fin de Guerra Fra, en Chile y enel mundo. Qued el problema poltico dedefinir en qu consista la estrategia inter-nacional del pas. La tradicin ordenabahacer un pase retrico a la regin latinoa-mericana, y los flujos exteriores del pasiban al resto del mundo. Ms todava, elpas estaba en el foco no solo por el findel rgimen de Pinochet, sino que por

la aparicin de aquello del modelo chile-no, sombra que alivia y sofoca, y que to-dava en 2006 persigue al pas como mal-dicin y bendicin.

La convergencia interna y externafue uno de los resultados del fin

de la Guerra Fra.

De ah surgi la divisa del regionalis-mo abierto, como nuevo norte de la pol-tica exterior chilena6. Ante el nacimientoa partir de 1991 del entonces promisorioMercosur, pero que impondra retrocesosen la poltica exterior econmica de San-tiago, La Moneda aprovech el consensointerno para postular una poltica de doscaras, aunque no hipcrita. Por una parte,se desarrollaba la estrategia de participa-cin intensa en todas las instanciasmultilaterales de tipo latinoamericano. Suexpresin mxima fue el ingreso comomiembro asociado a Mercosur en 1996.Si el Grupo de Ro tuvo una paulatina de-cadencia, la cooperacin entre los presi-dentes latinoamericanos experiment in-cremento hasta el 2000. Ya sea en la OEAo en la multiplicacin de los tratados bila-terales de libre comercio, en la reanuda-cin de relaciones con el rgimen casuista,en la poltica hacia el Caribe y Centroa-mrica, se ha dado una gran interaccinen el continente.

Mas, el ncleo del regionalismoabierto en una poca de gran convergen-cia en torno a los modelos de sociedad,

Alberto van Klaveren, Amrica Latina: hacia un regionalismo abierto, en Alberto van Klaveren(ed.), Amrica Latina en el mundo, Santiago, Los Andes, Prospel, 1997.

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tanto al interior de ellas como en la so-ciedad internacional, consiste en unamanera de mantener el consenso internoarrimado al mayor aunque no absolutoconsenso internacional en tomo a la eco-noma mundial (de mercado). Como Chi-le haba dado un vuelco en esa direccinen la dcada de 1970, incluyendo un grancosto econmico y social, los gobiernosde la Concertacin asumieron como pro-pia esa estrategia internacional, a lo quese sumaba el gran reconocimiento inter-nacional a la transicin, al menos en tornoa 1990. Aunque Chile no se insert plena-mente -ni lo hace todava- a ningn blo-que latinoamericano, la reforma econ-mica, es decir la apertura en direccindel libre comercio en la mayora de lospases de la regin, ayud a que la posi-cin chilena no apareciera aislada.

Este es el contexto en que aparecenlas declaraciones del Ministro de Hacien-da de Patricio Aylwin, Alejandro Foxley,que afirmaba que la apertura al APECabre perspectivas econmicas y polticasa Chile de primersima importancia. Nossita geopolticamente en el Asia-Pacfi-co y nos pone en posicin privilegiada paraseguir penetrando en el mercado de Asiay el norteamericano, elevando el rango dela interrelacin entre Chile y los pasesdesarrollados7. No cabe duda de que aquse encuentra un alma de la poltica exte-rior chilena, la idea de estar a tono con loscambios mundiales y de ser citado a me-nudo como un modelo, aunque esto tam-

bin traiga problemas. Un fenmeno queno puede ser dejado en el tintero es queen todo este periodo las relaciones conWashington han sido las mejores de todala historia, al menos desde 1900, a pesardel incordio de Irak en 2003, cuando San-tiago no apoy a Estados Unidos en elConsejo de Seguridad de las NacionesUnidas. Fue un incidente aislado pero a lavez representativo de alcances y lmitesde la presencia chilena en el sistema in-ternacional.

El caso de Irak revela a la vez losalcances y los lmites de la presencia de

Chile en el sistema internacional.

Pero Chile est situado en una regin.Algunos textos nos dan la idea del desafoque esto representa. El canciller EnriqueSilva Cimma deca que Chile es un paslatinoamericano y su reinsercin al mbi-to regional es uno de sus objetivos priori-tarios8. Esta es una doctrina oficial.Aylwin en su palabra intentaba conciliarambas estrategias. Ante la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas destac elinters de Chile en desarrollar los vnculoscon Amrica Latina, ya que la creacinde grandes espacios econmicos en otrasregiones del mundo, nos obliga a pensarentre nosotros y con los otros bloques so-bre la mejor manera de abordar estos nue-vos fenmenos y evitar los riesgos de pro-teccionismo que ello representa9. Se com-

7 El Mercurio, 19 de noviembre de 1993,8 El Mercurio ,1\e julio de 1990.9 Patricio Aylwin, 27 de septiembre de 1990, en La poltica exterior vecinal del Gobierno del Presiden-

te yhvin, Santiago, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 1994, p. 8.

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plementa con la siguiente afirmacin deEduardo Fre Ruiz-Tagle, en Asuncin, en1995:

Para Chile es prioritaria la integracinlatinoamericana. (...) Lo fundamental deesta reunin del Mercosur es insistir en laidea de integracin; o sea, nosotros no mi-ramos al Mercosur como un acuerdo dearanceles, sino tambin como un mecanis-mo de integracin fsica, de inversiones,de servicios, es decir, para avanzar real-mente en la integracin del Cono Sur10.

Esta contradiccin es verdadera, encuanto a que ha posibilitado a este nue-vo Chile su transformacin ante los de-safos globales; es una contradiccin apa-rente en cuanto a que lo que persigue Chilees compatibilizar su camino de desarrolloy su estrategia internacional que en algu-nos aspectos se retrotrae a mediados delos 1970, con la coexistencia y la coope-racin regionales, donde reinan incertidum-bres aunque lejos de un cuadro claramen-te hostil para Santiago.

Por lo dems, las sociedades latinoa-mericanas muestran una gran analogaentre s, desde Ro Grande hasta Tierradel Fuego. Y los problemas regionales to-can a la puerta. Desde el interior de lavida chilena, se dan voces que llaman aidentificarse primariamente con las ten-dencias latinoamericanas, sobre todoaquellas que emergen hacia el 2000. Y lasondas ssmicas de la regin, como el pa-sado de las relaciones vecinales, golpeancontinuamente a las puertas de Chile y desu poltica exterior. Para entender esto, es

necesario insinuar una mnima periodi-zacin, de solo dos fases.

El pasado de las relaciones vecinalesgolpea continuamente a las puertas de

Chile y su poltica exterior.

DOS MOMENTOS DE UNA CONTINUIDAD

En realidad, en relacin con la histo-ria del siglo XX en los ltimos 16 aos seencuentra una gran continuidad de las re-laciones internacionales del pas y de lapropia poltica exterior. Sin embargo, fac-tores endgenos y exgenos ayudan a di-bujar una cesura (relativa) hacia 1998. Enprimer lugar, la crisis latinoamericana,que se activa en parte a raz de la crisisasitica de 1997, se expresa claramenteen Argentina, y en Venezuela, aqu comosecuela de la crisis de la democracia. Estocrear un entorno ya no tan amistoso conel llamado modelo chileno, que tendrsu manifestacin ms visible en la Cum-bre de Monterrey en enero de 2004, y enla secuela de situaciones complicadas conlos pases vecinos. En segundo lugar, esacrisis originada en Asia y en Rusia, pusotrmino al perodo ms largo de crecimien-to que haya registrado la historia de Chi-le. Aunque la recesin econmica no pusoen tela de juicio la estrategia general delpas, s dio fin a una era de gran optimis-mo acerca del futuro y sobre el carcterde la regin misma. En tercer lugar, la

La poca, 5 de agosto de 1995.

Insercin gbblaiymalcstar regional: la poltica exleriorchilenaenelcidodcnioolico

detencin del general Pinochet en Lon-dres, el 16 de octubre de 1998, dio paso aun cambio apreciable en la cultura polti-ca del pas, en importante medida gatilladopor la insercin en el mundo. Fue como siel mundo obligara a Chile a asumir unadeterminada posicin ante su propia his-toria.

La crisis latinoamericana ha hechover a los chilenos que las cosas

no estn tan mal.

Esto no cambi mucho la naturalezade las cosas; ni siquiera a la poltica exte-rior de La Moneda, en su sentido ms res-tringido. Incluso, en cierta medida ha for-talecido la estrategia general del pas,puesto que se carece de una alternativa.La propia crisis latinoamericana ha he-cho ver a la gran masa de los chilenosque las cosas no estn tan mal en la lar-ga y angosta faja de territorio, o as locreen al menos. Si en los primeros tresaos del gobierno de Ricardo Lagos hubo

una sensacin de agotamiento, en los se-gundos tres aos ella se volvi en lo con-trario, en una percepcin de xito o almenos de consolidacin, lo que incididecisivamente en el triunfo de MichelleBachelet en la segunda vuelta electoralen enero de 2006.

Lo que cambi bastante, y permitehablar de dos fases, es que el entorno parael despliegue de esa poltica exterior seencontr en un camino ms incierto en laprimera dcada del siglo XXI, que lo quehaba estado en los aos noventa". LosTLC con la Unin Europea y con EstadosUnidos constituyen jalones en un derrote-ro mantenido con tesn. Mas, el cambiode atmsfera en la regin, aunque no re-presenta una situacin apocalptica ni irre-versible, expresa por parte de actores la-tinoamericanos, tanto estatales como noestatales, una sombra de sospecha y arrojaun manto de duda no solo sobre la polticaexterior chilena, sino sobre el denomina-do modelo chileno. Ello obliga a enca-rar de manera ms vigorosa y no menosprudente los desafos regionales.

Entre la nueva bibliografa, no consignada ni referida antes, est Jos Rodrguez Elizondo, Las crisisvecinales del gobierno de Lagos, Santiago, Debate, 2006.

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