Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el ...

Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

Publicacin del Proyecto de Modernizacin del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin

Av. Julio A. Roca 782 - Piso 12(C1067ABP) Ciudad Autnoma de Buenos Aires Repblica Argentina

[email protected]

Edicin, correccin y composicin general:Proyecto de Modernizacin del Estado

Compilador: Carlos H. Acua

Ciudad Autnoma de Buenos Aires, octubre de 2007.

Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los textosde los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.

AUTORIDADES

Presidente de la NacinDr. Nstor Kirchner

Jefe de Gabinete de MinistrosDr. Alberto Fernndez

Director Nacional Alterno delProyecto de Modernizacin del EstadoLic. Christian Asinelli

Prlogo.Alberto Fernndez.

Presentacin. Christian Asinelli.

Introduccin. Carlos H. Acua.

EXPLICANDO AL ESTADO

El Estado como problema y como solucin.Peter Evans.

El poder autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y resultados.Michael Mann.

Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas. Guillermo ODonnell.

Democracia competitiva de partidos y estado de bienestar keynesiano. Reflexiones acerca de sus limitaciones histricas. Claus Offe.

Formacin histrica del Estado en Amrica Latina. Elementos terico-metodolgicos para su estudio. Oscar Oszlak.

Acerca del diseo del Estado: una perspectiva principal-agente. Adam Przeworski.

El Estado regresa al primer plano. Estrategia de anlisis en la investigacin actual.Theda Skocpol.

CAMBIOS Y CONSTANTES EN EL DISEO Y FUNCIONAMIENTO ESTATAL

La economa poltica del ajuste estructural: la lgica de apoyo y oposicin a las reformas neoliberales. Carlos H. Acua y William C. Smith.

Descentralizacin. Una cuestin de mtodo. Jordi Borja.

La reforma del Estado de los aos noventa: lgica y mecanismos de control.Luiz Carlos Bresser Pereira.

Ha terminado la globalizacin con el imparable ascenso del Estado nacional? Michael Mann.

Las polticas del mimetismo institucional.Yves Mny.

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ndice

ESTADO Y POLTICAS PBLICAS

Racionalidad poltica versus racionalidad econmica? Notas sobre el modelo neoclsico de accin colectiva y su relacin con la teora y el mtodo del anlisis poltico.Carlos H. Acua.

Usos y costumbres en la hechura de las polticas pblicas en Mxico. Lmites de las policy sciences en contextos cultural y polticamente diferentes. Enrique Cabrero Mendoza.

Los consejeros del prncipe: saber tcnico y poltica en los procesos de reforma econmica en Amrica Latina. Antonio Camou.

Una nueva gestin pblica para Amrica Latina. Consejo Cientfico CLAD (Bresser Pereira, L.C.; Gamier, L.; Oszlak, O.; Prats i Catal, J.; Przeworski, A.; Alvarez Conde, E.; y Cunill Grau, N.).

La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos a vencer. Nuria Cunill Grau.

Una revisin del proceso de las polticas: de Laswell a Sabatier. Peter de Len.

La segunda imagen invertida: los orgenes internacionales de las polticas domsticas.Peter Gourevitch.

El anlisis de los policy networks: Una nueva perspectiva sobrela relacin entre polticas pblicas y Estado?Jacint Jordana.

La teora positiva de la burocracia pblica.Terry Moe.

Estado y polticas estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin.Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell.

Administracin pblica y desarrollo en Amrica Latina. Un enfoque neoinstitucionalista. Joan Prats i Catal.

Contina el siglo del corporativismo? Philippe Schmitter.

La toma de decisiones en los sistemas polticos. Actores de veto en el presidencialismo,parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo.George Tsebelis.

DOS LGICAS ALTERNATIVAS PARA EXPLICAR EL COMPORTAMIENTO ESTATALY LAS POLTICAS PBLICAS (CON FOCO EN ARGENTINA)

Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976. Guillermo ODonnell.

El funcionamiento de las instituciones polticas y las polticas pblicas en la Argentina: Una aproximacin desde la nueva economa institucional. Pablo Spiller y Mariano Tommasi.

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Prlogo

Desde el primer da de su gestin, el Presidente Nstor Kirchner defini que el principalobjetivo de todas las acciones del Estado sera el mejoramiento de la calidad de vida de losciudadanos, a travs de la construccin colectiva de un modelo de crecimiento inclusivo.

Para cumplir con esta meta, debimos trabajar esforzadamente en la reconstruccin deaquel Estado dbil, ausente y diezmado que encontramos al iniciar la gestin de gobierno.Sabamos entonces que, en tal proceso, era igualmente imprescindible alejarnos de la frmu-la del Estado grande y omnicomprensivo, que se involucra en la vida cotidiana de la pobla-cin, asfixindola.

Durante mucho tiempo, nos hicieron creer que el Estado era el culpable del estancamientoeconmico y del retroceso social de pas. A un altsimo costo, los argentinos aprendimos cu-les son las consecuencias de que el Estado desaparezca, se ausente y deje librado en manosdel sector privado la solucin de los conflictos.

Con estas certezas, trabajamos silenciosamente durante cuatro aos en la construccin deun Estado presente y fuerte, capaz de arbitrar y de actuar colectivamente dando respuesta alos problemas de todos los ciudadanos.

Pero estas reformas, como ningn cambio tan profundo en una sociedad, no fueron el resul-tado del ejercicio aislado de quienes honrosamente tuvimos la responsabilidad de conducir elgobierno. Fueron producto del convencimiento de una sociedad decidida a cambiar e impul-sar esta transformacin. En consecuencia, el mrito que le cabe a esta gestin, fue saber inter-pretar esas demandas, plasmarlas en un proyecto colectivo y sugestivo, y ejecutar las accionesnecesarias para hacer al Estado presente all donde existe una necesidad.

Qu hizo falta para fortalecer el Estado? Es claro que, sin la disposicin a formar parte acti-va de esta transformacin de los principales actores sociales, polticos y econmicos, ningunamejora institucional es sostenible. Por esto, fue central sumar el compromiso de cada uno deellos a la tarea emprendida. Pero, slo con que nos pusiramos de acuerdo en hacer algo, no

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alcanzaba: fue tambin necesario incorporar a este proceso de concertacin la informacin yel conocimiento que producen la academia y la investigacin.

Por muchas dcadas, predomin en la Argentina una desvinculacin entre la produccin delconocimiento cientfico, el desarrollo productivo y el fortalecimiento del Estado.Paradjicamente, esta situacin convivi con la existencia de cientficos, profesores e investi-gadores argentinos destacados en todo el mundo por su capacidad, calidad y creatividad. Yeste fenmeno, por supuesto, no fue casual. El aspecto decisivo que explic la desvinculacin,fue que no logrbamos articular estas tres esferas dentro del marco ms amplio de un modelode sociedad y de Estado.

Encontrar las respuestas colectivas a quin hace qu, para qu y cmo, fue uno de los prin-cipales avances de esta gestin. Es decir, fuimos capaces de ubicar al conocimiento dentro delproceso histrico ms amplio de construccin de un proyecto nacional y colectivo.

Y esto es innegable. Hemos revertido el proceso de desinversin y de ausencia de regula-cin en materia de educacin y desarrollo cientfico, entre otras cosas, llevando la inversin eneducacin al 6% del PBI, logrando la sancin de normas claves como la Ley de EducacinNacional, la Ley de Financiamiento Educativo y la Ley de Educacin Tcnica, y consiguiendola repatriacin de ms de 350 cientficos que estaban fuera del pas.

Los logros obtenidos por la actual gestin en materia de fortalecimiento estatal, nos obligana profundizar el proceso iniciado. Sin duda, hemos dado pasos importantes, pero ser funda-mental que quienes nos sucedan continen profundizando la produccin de consensos y lanecesaria incorporacin de conocimientos para seguir mejorando la calidad institucional. Estelibro busca brindar un aporte para estos desafos.

Dr. Alberto FernndezJefe de Gabinete de Ministros

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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:

Presentacin

A nivel regional, la dcada del noventa se caracteriz por un importante replanteo de la rela-cin entre las esferas pblica y privada en la sociedad. Esta discusin estuvo presidida por unaestrecha visin fiscalista que, en lugar de proceder a un anlisis ordenado de los roles y prio-ridades de la accin del Estado en un particular contexto histrico, opt por un recorte indis-criminado que priorizaba el equilibrio presupuestario. Desemboc en un extendido paradigmade Estado mnimo, con fuerte nfasis en su reduccin.

En nuestro pas, la aplicacin de esas iniciativas de reforma estatal constituyeron las causasprofundas de la crisis poltica, econmica y social de 2001, legndonos una administracin esta-tal desarticulada, con manifiestas dificultades para desempear sus responsabilidades esencia-les, tanto en materia de poltica econmica y regulacin sectorial, como en aspectos bsicosde proteccin social a los sectores ms desfavorecidos de la poblacin. An ms, la confianzade los ciudadanos en el Estado qued profundamente devastada por este progresivo debilita-miento y reduccin estatal, que termin por dejar al Estado absolutamente incapacitado paradar respuestas efectivas a las necesidades bsicas de la ciudadana.

La gravedad de aquella coyuntura exigi a la gestin del Presidente Nstor Kirchner unafuerte concentracin en superar los riesgos inminentes de desmoronamiento institucional y enla atencin inmediata de las dramticas necesidades sociales causadas por la implosin econ-mica experimentada.

En este marco, la Jefatura de Gabinete de Ministros defini una poltica de modernizacinorientada a reconectar las tareas cotidianas de la organizacin estatal con las genuinas necesi-dades de la sociedad, en una estrategia tendiente al restablecimiento de las capacidades insti-tucionales del Estado.

Bajo estos lineamientos, el Proyecto de Modernizacin del Estado se aboc, prioritariamen-te, tanto al fortalecimiento del proceso de coordinacin, programacin y evaluacin de las pol-ticas pblicas, a partir de la creacin de mecanismos aptos para ajustar el desarrollo de las pol-ticas sectoriales al plan de gobierno, como a la mejora de los sistemas transversales de gestin

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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actualRetomando el debate de ayer para fortalecer el actual

pblica, a travs de la introduccin gradual en organismos de la Administracin PblicaNacional de diversas herramientas y metodologas de gestin comunes a los distintos sectoresde poltica.

Para hacer esto posible, fue fundamental orientar los esfuerzos hacia el posicionamiento delproceso de modernizacin en la agenda pblica y a la generacin de un profundo dilogo conlos diversos actores involucrados, de modo de alcanzar el imprescindible consenso y garanti-zar la activa participacin de todos ellos en las transformaciones buscadas. Es decir, para garan-tizar el xito del proceso de modernizacin del Estado, se hizo evidente la necesidad de des-plegar acciones tendientes a sumar el compromiso de lderes polticos, servidores pblicos,referentes sociales, representantes del mundo acadmico y, en definitiva, de la ciudadana engeneral.

De esta manera, y dada la conviccin profunda acerca de la trascendencia de fortalecer laconexin entre el pensamiento acadmico y la experiencia poltica y gerencial, fueron espe-cialmente promovidas aquellas actividades orientadas al encuentro del Estado, la academia ylas organizaciones de la sociedad civil, con el objeto de reflexionar en pie de igualdad paraarribar a los consensos necesarios en torno al proceso de modernizacin estatal.

As fue concebida la idea que sustenta a esta publicacin: hacer disponible una seleccinde miradas de especialistas y acadmicos nacionales e internacionales de primer nivel, preci-samente por reconocer el valor de incorporar al debate una multiplicidad de visiones impar-ciales sobre la marcha del proceso de mejora del sector pblico y contar con diferentes alter-nativas de accin.

Quiero destacar la disposicin, entusiasmo y compromiso con que el Profesor Carlos Acuaasumi la invalorable tarea de materializar este proyecto, as como el rigor acadmico exhibi-do en su estudio preliminar y en la compilacin de la obra. Tambin a todo el equipo delProyecto de Modernizacin del Estado, que trabaj para hacer posible este libro, en particulara Mara Florencia lvarez Travieso y Pablo Yoder.

Este libro, que propone al lector un profundo repaso de los textos claves sobre el Estado ylas polticas pblicas, supone un paso adicional en nuestra aspiracin de promover el redes-cubrimiento de lo pblico y una renovada valorizacin de la accin estatal como un activonacional estratgico para el desarrollo integral e inclusivo de nuestro pas.

Lic. Christian AsinelliDirector Nacional AlternoProyecto de Modernizacin del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros

Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas

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IntroduccinCARLOS H. ACUA1

La decisin que llev al Proyecto de Modernizacin del Estado2 a elaborar esta compilacinde textos fue el producto de un reconocimiento: en la actualidad el debate y la formacin te-rica han, en general, perdido de vista un largo proceso de produccin acadmica sobre elEstado y las polticas pblicas. En consecuencia, la bsqueda de un conocimiento y una capa-citacin de punta sobre estas cuestiones, corre el riesgo de llevarse adelante sin la suficien-te contextualizacin histrica o el aprovechamiento de un valioso trabajo de desarrollo con-ceptual que ha permitido llegar hasta donde nos encontramos.

Durante las ltimas dcadas, se han eclipsado categoras y emergido otras, muchas veces sinmayor claridad sobre las lneas de corte o continuidad, ganancia o prdida, en nuestro enten-dimiento sobre el Estado y las polticas pblicas. Por ejemplo, a la sombra de estos cambios sedesvanecieron en el olvido terico la investigacin y enseanza sobre la relacin del Estadocon capitalistas y trabajadores, sobre las funciones estatales y su relacin con macroprocesosestructurales, as como perspectivas ms Estado-cntricas.

La contracara de estos olvidos fue la apreciable incorporacin en la agenda de investigaciny enseanza de cuestiones como la sociedad civil y sus organizaciones, de anlisis con acen-tos en las dimensiones organizacionales y administrativas y desde los microfundamentos pol-tico-gubernamentales. Por otra parte, tambin como contenido de esta contracara, las perspec-tivas Estado-cntricas se vieron desplazadas por visiones socio-cntricas y mercado-cntri-cas que, si bien se alejaron de viejos sesgos estatalistas, lo hicieron sin evitar construir nue-vas lecturas sesgadas y simplistas de la realidad social. As, de manera paralela a los citadosavances en el conocimiento sobre la dinmica estatal, se perdi en gran medida de vista queel Estado es una condicin necesaria para pensar a la sociedad y al mercado.3 La historia nosmuestra que muchas de las organizaciones de la sociedad y estructuras de mercado fueron cre-adas a partir de estrategias estatales. Por ello, el Estado no debe ser pensado como mera arena-objeto o punto de llegada del accionar de actores sociales y econmicos, constituidos previae independientemente del mismo. El Estado, la sociedad y los mercados se forjan mutuamen-te, por lo que el primero aparece como un actor insoslayable en el proceso de construccinpoltica y econmica de la propia sociedad y su dinmica productiva, pudiendo ser incluso su

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punto de partida. En definitiva, Estado y sociedad deben ser pensados sistmicamente, estoes, abandonando su nocin como trminos divorciados o, al menos, discretos temporalmenteen su constitucin. La interseccin Estado/sociedad civil/mercado, como ncleo integrador deuna sociedad como tal, no articula piezas forjadas independientemente, no es una bisagra, sinoun conjunto de relaciones de mutua determinacin e influencia, no slo sobre el margen y con-tenido del accionar de cada uno de ellos como polos de una relacin tripartita, sino demutua determinacin e influencia sobre la propia naturaleza de cada una de estas estructurasque se nos presentan como autnomas.

Otro corolario de estas mutaciones fue el desplazamiento de un punto de vista analtico msestructuralista (en sus variantes ms o menos equilibradas con el reconocimiento del papel deactores, o ms reduccionistas por economicistas o culturalistas) a favor de enfoques metodol-gicamente individualistas (en sus variantes ms o menos equilibradas con el reconocimientodel papel de variables estructurales, o reduccionistas por economicistas o institucionalistas).

Dirigiendo ahora la atencin a las transformaciones institucionales, se llevaron a cabo cam-bios que han alterado radicalmente las formas de organizacin y funcionamiento estatales:reformas estructurales pro-mercado, la emergencia de bancos multilaterales como productoresno slo de recomendaciones de poltica sino de teora y agendas de investigacin, procesos dedescentralizacin y globalizacin, as como tentativas ms recientes orientadas a recomponerestructuras estatales debilitadas.

Entre estas variaciones, idas y vueltas (aunque no a los puntos de partida) operadas en lasltimas dcadas, se destaca la influencia de recetas universales para la reformulacin de lasestructuras estatales y las polticas pblicas.4 En Amrica Latina (como de hecho, tambin enlas experiencias de reforma estatal en otros continentes) se ha experimentado un contexto car-gado de presin (ya sea poltica y/o terico-ideolgica) para implementar prcticas supuesta-mente vlidas para responder a las necesidades de toda sociedad y Estado. Las presiones/reco-mendaciones para implementar estas recetas, suponen la existencia de frmulas de accinpblica legtimas en todo momento y lugar. Es necesario reconocer que hay dos momentos,dos lgicas distintas que han sostenido recetas universales en las ltimas dcadas. Un primermomento, que hoy se identifica como ligado a la primera generacin de reformas estructu-rales, mostr a este tipo de recetas sostenindose en una lgica deductiva. En este periodo,que se inaugura con la crisis del keynesianismo y la irrupcin de un pensamiento hegemni-co estrechamente ligado a la teora neoclsica en Economa, se moldea la hechura de las pol-ticas pblicas por medio de la influencia terico-ideolgica en los organismos multilaterales dedesarrollo, los gobiernos y la academia. Esta lgica parte del presupuesto de que contando conun modelo terico correcto (verdadero nos sugiere el positivismo neoclsico), lo que se nece-sita es arribar a una conclusin lgica necesaria e implementarla. De esta forma la discusines sobre modelos abstractos en los que, usualmente, la realidad se encuentra al final del cami-no y, no pocas veces, desplegando rebelda y una desafiante capacidad de generar aconteci-mientos que, tericamente, no debieran ocurrir. Otro fuerte presupuesto de estos marcos te-ricos es el de la homogeneidad de motivaciones del comportamiento humano; presupuesto queconcibe a los individuos y las relaciones sociales determinados por racionalidades angostas,egostamente maximizadoras, sin mayor peso de identidades colectivas, ideologas, valores onormas a la hora de decidir qu hacer y por qu hacerlo. Por ello es que la definicin de cur-


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sos de accin pertinentes para mejorar nuestras sociedades resulta, desde esta lgica, un pro-blema de deduccin sin mayor necesidad de la historia. Desde la teora se asume la validezuniversal de sus axiomas y, consecuentemente, pleno conocimiento no slo sobre el funciona-miento estatal o los mercados, sino sobre todo comportamiento individual o colectivo, comonos recuerda sin fingir humildad de pensamiento Gary Becker5. Si se parte del presupuesto deuniversalidad en la naturaleza del comportamiento humano y de las relaciones sociales y secuenta con un curso de accin lgicamente necesario, esta recomendacin resulta inevitable-mente pertinente en todo momento y lugar: por ejemplo, estos modelos aseveraban que des-centralizar decisiones y servicios pblicos es necesario y universalmente positivo, independien-temente de diferencias culturales o ideolgicas, estructuras federales o unitarias, de la diversi-dad de grados de concentracin de la riqueza o de poder poltico a nivel provincial o local,independientemente de disparidades de capacidades estatales, poltico-partidarias o de lassociedades civiles. Si duda, se recomendaba con contundencia lgica, rompa el vidrioy descentralice porque la nueva estructura de incentivos, de operar sobre individuos racio-nales, mejorara comportamientos, la provisin de bienes pblicos y el cumplimiento de lasfunciones sociales.

Con la crisis de la primera generacin de reformas estructurales, primero en frica y Asiay despus en Amrica Latina, esta visin tambin entr en crisis. Sin embargo, en su lugar sehace presente una nueva lgica que reproduce los problemas de las recetas universales, aun-que ahora inductiva. Es aquella lgica que acenta el papel de las buenas prcticas ajenascomo fuente de diseo, decisin e implementacin de polticas y programas pblicos. Es induc-tiva porque, ahora sin la necesidad de modelos mayormente sofisticados, si se identifica unaexperiencia exitosa y en una direccin de lo particular a lo general, se tiende nuevamen-te a generalizarla como recomendacin sobre prcticas a replicar. La receta universal, de estaforma, abandona su legitimidad terico-deductiva para reencontrarla en la induccin a partirde alguna experiencia feliz. No nos equivoquemos: buenas prcticas, buenas experiencias aje-nas pueden, efectivamente, servir como importantes fuentes de aprendizaje. Sin embargo, tam-bin pueden confundir. Depende de las propiedades del caso y su contexto. Hay experienciasque son trasladables de una sociedad a otra y otras que no. El riesgo que se corre es que, ahoraa travs de recomendaciones basadas en buenas prcticas como fuente de su legitimacincomo buena poltica, se reproduzcan los errores y costos de la receta universal. En este senti-do surge una clara necesidad: el anlisis de buenas y de malas prcticas, as como de prcti-cas similares (buenas o malas) que produjeron resultados dismiles. Necesitamos ms teoraparsimoniosa, que explique por qu y qu variables tornan una experiencia aplicable o nofuera de su matriz originaria.

Uno de los ejemplos de recetas universales al que hice referencia al pasar, es el de la des-centralizacin. Comprensiblemente, en general se ha planteado a la descentralizacin comocontrapuesta a la centralizacin. Lamentablemente se perdi de vista en la forma en que sedeline e implement la receta, que para poder descentralizar eficaz y eficientemente, paraalcanzar un impacto de profundizacin democrtica y mayor eficiencia y eficacia en el mane-jo de recursos pblicos, se debe tener en claro qu mantener centralizado y para qu.Centralizacin y descentralizacin no son opciones necesariamente en contraposicin sino dosprocesos, dos funciones, que deben articular un equilibrio dinmico entre los subsistemas,estructuras y actores que componen a nuestras sociedades. En experiencias como la argentina,

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as como en otras latinoamericanas, no se estableci ese equilibrio o articulacin entre proce-sos descentralizadores y funciones a mantener centralizadas, por lo que se desemboc enestructuras sociales regionalmente mucho ms heterogneas, desiguales y excluyentes, distan-do diametralmente de los objetivos enunciados originalmente al descentralizar.

Recapitulando se puede concluir que en lugar de recetas universales, se necesitan visionessistmicas y comparativas a la hora de operar sobre estructuras o subsistemas socio-polticosespecficos y evaluar por qu y de qu forma conviene, por ejemplo, descentralizar algnaspecto del gobierno o la gestin pblica. Recin alcanzada esa mirada es que resulta factibleconcluir, tomando en cuenta los atributos de cada sociedad y la economa poltica propia deprocesos especficos, que una experiencia exitosa es factible o no de replicar en otra sociedado mbito. Replicar experiencias y resultados es sumamente difcil porque las sociedades sonen gran medida idiosincrticas, distintas. La mirada equilibrada capaz de diferenciar la buenaprctica replicable de la que no lo es, demanda una sofisticacin analtica hasta hoy no sufi-cientemente desarrollada y todava menos utilizada. Y aqu enfrentamos como desafo priorita-rio el desarrollo de un mejor entendimiento comparativo (para el que el primer paso metodo-lgico, como sugiere Przeworski, es el principio de desconfianza frente al policy paper quelegitima sus recomendaciones en la experiencia de una aldea etope o de una localidad cana-diense, experiencia usualmente sintetizada en un box o recuadro dentro de un texto plagadode vietas).

Finalmente, y volviendo la atencin a las novedades y cambios observados en las ltimasdcadas, es preciso destacar que se ha desagregado significativamente el anlisis de los deter-minantes y lgica que caracterizan a la administracin y a las polticas pblicas. Tenemos, sinduda, mucha ms evidencia emprica, aunque es debatible si contamos con ms o mejor teo-ra que nos explique esta nueva y abundante informacin.

En definitiva, un mayor conocimiento emprico y anlisis desagregado del accionar pblico,ha ido de la mano de la emergencia de nuevas agendas de anlisis e investigacin que, por unlado reconocieron eventos novedosos en la arena del accionar estatal y, por otro, redefinierona los actores e intereses a ser considerados relevantes as como a la lgica para comprender laforja de las estructuras estatales y las polticas pblicas.

Es en este contexto que surge el convencimiento de que el fortalecimiento del anlisis,debate y enseanza sobre el Estado y las polticas pblicas, demanda una mirada algo ms inte-grada entre cuestiones macro y micro, entre variables econmicas, institucionales e ideol-gicas, entre teoras que han quedado a la sombra de los pliegues de estos cambios y aque-llas ms de punta que muestran las tendencias actuales.

Por ello, estas Lecturas persiguen tres objetivos:

a) recordar estos vaivenes tericos relacionados con el conocimiento y la formacin liga-dos al Estado, la administracin y las polticas pblicas;

b) aportar elementos para un debate que facilite la bsqueda de miradas ms eclcticas eintegradas, capaces de articular aspectos robustos de lo que ha sido desplazado de la


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atencin terica y formativa, con aquellos ms valiosos entre las novedades de las lti-mas dcadas. De esta forma, los textos reunidos procuran poner en el marco de unatrayectoria ms amplia a la produccin ms contempornea;

c) para el pblico constituido por los especialistas en este campo temtico, el objetivo dela presente compilacin es brindarle de manera unificada para su investigacin y tare-as de enseanza, textos que, aunque conocidos, se encuentran usualmente dispersos yvarios son, a esta altura, de difcil acceso.

Vale, adems, acentuar que la forma en que la presente seleccin de textos persigue estosobjetivos -como es previsible- no es exhaustiva, sino ilustrativa de diversas contribuciones quedesde mediados de los aos setenta a principios de este siglo, han nutrido el anlisis y forma-cin sobre las temticas del Estado y las polticas pblicas en Amrica Latina. Por ello, resultainevitable la ausencia de algunos autores o trabajos que marcaron al debate terico. En estesentido, la apuesta sostenida por la seleccin es que sus pginas contengan o, al menos, sin-teticen los aspectos medulares de esos aportes cuyo nombre, apellido o postura terica que-daron ausentes del Indice.

Esta coleccin de trabajos se estructura en base a cuatro apartados, con foco en sendos ejestemticos.

El primero, Explicando al Estado, retoma la discusin sobre el significado, origen socio-his-trico y funcionamiento estructural del Estado. Los autores con los que se hace este recorridoson Evans, Mann, ODonnell, Offe, Oszlak, Przeworski, y Skocpol.

El segundo, Cambios y constantes en el diseo del funcionamiento estatal, apunta a brin-dar un vuelo de pjaro sobre cuatro grandes novedades que ocurrieron durante los aosochenta y noventa: las reformas neoliberales del Estado y la sociedad, la descentralizacinestatal, el impacto de la globalizacin y las polticas de mimetizacin institucional. Los tra-bajos que sostienen esta reconstruccin son de Acua y Smith, Borja, Bresser Pereira, Manny Mny.

El tercero, Estado y polticas pblicas, ilustra cuestiones y opciones tericas que han cruza-do durante ms de dos dcadas y hasta el ao 2000, el debate sobre las polticas pblicas y sulgica. Los trabajos de este apartado responden diversos interrogantes:

Sobre las polticas pblicas entendidas como procesos de relaciones sociales que secristalizan en arreglos poltico-institucionales, nos dan pistas Cabrero Mendoza, DeLen, Gourevitch, Oszlak y ODonnell, y Schmitter.

Las cuestiones del papel y la lgica de accin colectiva de actores que influyen el dise-o, decisin e implementacin de polticas pblicas, se apoyan en Acua, Camou,Jordana, Moe, y Tsebellis.

Y en relacin a la forma de mejorar la gestin pblica en Amrica Latina, se reprodu-cen contribuciones del Comit Cientfico del CLAD, de Cunill Grau, y de Prats i Catal.

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Por fin, el cuarto apartado, Dos lgicas alternativas para explicar el comportamiento estataly las polticas pblicas, coloca el foco en Argentina, en un ejercicio de contraposicin de pos-turas tericas en tensin al explicar el Estado y las polticas pblicas. Una de carcter msestructural, ODonnell, y la otra de carcter neoinstitucionalista, Spiller y Tommasi.

La recopilacin se propone contribuir a una visin ms integral sobre el Estado y las polti-cas pblicas, a partir de textos ya publicados en espaol. La intencin es que sea en una pr-xima etapa, y con un mayor margen para la elaboracin, que el esfuerzo del Proyecto deModernizacin del Estado retome la tarea de brindar trabajos que, a pesar de su excelenciatodava no se encuentren a disposicin en espaol o no muestren suficiente repercusin en elmbito nacional.

Para cerrar esta Introduccin, slo me resta agradecer la gentil respuesta de los autores, ascomo de las revistas y editoriales en los que los trabajos aqu incluidos fueron originalmentepublicados. Tambin quiero destacar la desprendida y reiterada disposicin a discutir el con-tenido de esta seleccin por parte de Juan Carlos Torre, Fabin Repetto, Antonio Camou yGustavo Dufour (a los que, como es usual, relevo de responsabilidad por errores u omisionesde esta coleccin).

Por fin, este esfuerzo de compilacin (tremendamente ms demandante que lo que puedeprever aquel que no pas por una experiencia similar) no hubiera sido posible sin el entusias-mo y permanente apoyo demostrado por el equipo del Proyecto de Modernizacin del Estado,del que resalta la disposicin de Christian Asinelli y la generosidad y apasionado compromisode Mara Florencia lvarez Travieso y Pablo Yoder; a ellos mi especial agradecimiento porhaberme convocado a participar de esta iniciativa.

Notas

1 Universidad de San Andrs-CONICET y asesor del Proyecto de Modernizacin del Estado, Buenos Aires.2 Dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Repblica Argentina.3 Ampliando argumentos desarrollados en Repensando los claroscuros de la incidencia de la sociedad civil sobre las

polticas pblicas: Obstculos y debilidades, en Carlos H. Acua y Ariana Vacchieri (comps.), La incidencia poltica

de la sociedad civil, Siglo XXI, Buenos Aires, en prensa (2007).4 Recuperando un debate iniciado en Comentarios al anlisis de Joan Prats sobre las lecciones aprendidas por la OCDE

(Jefatura de Gabinete de Ministros et al -comps.-, Seminario Internacional sobre Modernizacin del Estado, Jefatura de

Gabinete de Ministros-Proyecto de Modernizacin del Estado, Buenos Aires, Diciembre 2006), as como en Mirando

a la experiencia europea para comprender mejor la latinoamericana: Notas comparadas sobre las polticas de moder-

nizacin estatal (XII Congreso Internacional del CLAD Sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica; Santo

Domingo, Repblica Dominicana; 30 de Octubre 2 de Noviembre 2007).5 Uno de los ms brillantes exponentes neoclsicos en The Economic Approach to Human Behavior (University of

Chicago Press, Chicago, Illinois, 1976).


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El Estado como problema y como solucin*PETER EVANS

Las teoras sobre el desarrollo posteriores a la Segunda Guerra Mundial, que surgieron enlas dcadas del 50 y el 60, partieron de la premisa de que el aparato del Estado podraemplearse para fomentar el cambio estructural. Se supona que la principal responsabilidaddel Estado era acelerar la industrializacin, pero tambin que cumplira un papel en lamodernizacin de la agricultura y que suministrara la infraestructura indispensable para laurbanizacin. La experiencia de las dcadas posteriores socav esta imagen del Estado comoagente preeminente del cambio, generando por contrapartida otra imagen en la que el Estadoapareca como obstculo fundamental del desarrollo. En frica, ni siquiera los observadoresms benvolos pudieron ignorar que en la mayora de los pases el Estado representaba unacruel parodia de las esperanzas poscoloniales (cf.. p. ej., Dutkiewicz y Williams, 1987). Paralos latinoamericanos que procuraban comprender las races de la crisis y el estancamientoque enfrentaban sus naciones no era menos obvia la influencia negativa del hipertrfico apa-rato estatal1.

Esta nueva imagen del Estado como problema fue en parte consecuencia de su fracaso encumplir las funciones que le haban fijado los planes de accin anteriores, pero sta no fue lanica razn. Por lo menos en algunos casos el Estado haba estimulado de hecho un cambioestructural notable, allanando el camino para poder confiar en mayor medida en la produccinindustrial nacional. Tambin se haba modificado la definicin prevaleciente del cambio estruc-tural. Como destaca Stallings (1992), el giro negativo que adopt el crecimiento del comerciointernacional en la dcada del 70, junto con el espectacular aumento de las tasas de intersreales a fines de esa dcada y la reduccin de los prstamos comerciales a comienzos de lasiguiente, obligaron a los pases en desarrollo a ajustarse una vez ms a las restriccionesimpuestas por el ambiente internacional; de ah que el cambio estructural fuera definido pri-mordialmente en trminos del ajuste estructural.

Las modificaciones concretas en los planes de desarrollo y la evaluacin negativa del des-empeo del pasado se aunaron con los cambios sobrevenidos en el clima ideolgico e intelec-tual llevando a primer plano del debate sobre el desarrollo la cuestin de si el Estado debasiquiera tratar de ser un agente econmico activo. Volvieron a cobrar prominencia las teoras

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minimalistas que insistan en limitar los alcances de su accin al establecimiento y manteni-miento de las relaciones de propiedad privada, teoras apuntaladas por un impresionante apa-rato analtico neoutilitarista. Por otra parte, las teoras neoutilitaristas del Estado se amolda-ban bien a las recetas econmicas ortodoxas sobre el manejo de los problemas del ajusteestructural. A mediados de los 80 era difcil resistirse a esta combinacin.

Como sucede con la mayora de las corrientes polticas y modas intelectuales, el surgimien-to de la ortodoxia neoutilitarista tuvo limitaciones inherentes (cf. Kahler, 1990). Los problemasprovocados por la implementacin de los programas de ajuste estructural y las nuevas dudasacerca si stos bastaban por s solos para asegurar un crecimiento futuro llevaron a replantearotra vez el papel del Estado. Hacia fines de la dcada del 80 comenz a cristalizar una terce-ra ola de ideas al respecto.

Para empezar, analistas como Kahler puntualizaron que las recetas ortodoxas, pese a su des-dn por la sensatez de los polticos, contenan la paradjica expectativa de que el Estado (laraz del problema) sera de algn modo capaz de convertirse en el agente iniciador e instru-mentador de los programas de ajuste (o sea, sera la solucin). Esta expectativa no careca porcompleto de realismo emprico. Como han sealado Waterbury (1992) y otros autores, en lamedida en que se acometieron realmente la liberalizacin, las Privatizaciones y otras medidasasociadas al ajuste estructural, las elites estatales cumplieron un papel de vanguardia en lapuesta en marcha de esas medidas. Sin embargo, esto era incompatible con la conducta deapropiacin de rentas pblicas (rent-seeking behavior) prevista por la teora neoutilitarista delEstado.

Guste o no guste, el Estado tiene una funcin central en el proceso de cambio estructural,aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. El reconocimiento de estepapel central retrotrae, inevitablemente, a las cuestiones vinculadas con la capacidad delEstado. No se trata meramente de saber identificar las polticas correctas. La aplicacin consis-tente de una poltica cualquiera, ya sea que apunte a dejar que los precios alcancen su nivelcorrecto o al establecimiento de una industria nacional, requiere la institucionalizacin dura-dera de un complejo conjunto de mecanismos polticos; y como argument persuasivamenteSamuel Huntington en la pasada generacin, dicha institucionalizacin de ninguna manerapuede darse por descontada. A fines de la dcada del 80, incluso los antiguos bastiones de laortodoxia, como el Banco Mundial, contemplaban la posibilidad de que los problemas de susclientes pudiesen derivar, no slo de la adopcin de medidas equivocadas, sino de deficien-cias institucionales a ser corregidas nicamente en el largo plazo2. La respuesta no est, pues,en el desmantelamiento del Estado sino en su reconstruccin.

Una caracterstica de la tercera ola de ideas acerca del Estado y el desarrollo es la admisinde la importancia de la capacidad del Estado, no simplemente en el sentido de la pericia y dela perspicacia de los tecncratas que lo integran, sino en el sentido de una estructura institu-cional perdurable y eficaz. Las expectativas optimistas poco realistas sobre el Estado como ins-trumento del desarrollo, que signaron a la primera ola, fueron exorcizadas, pero tambin lofueron las concepciones utpicas segn las cuales el Estado debera limitarse a realizar un suer-te de patrullaje social con vistas a la prevencin de las violaciones cometidas contra los dere-chos de propiedad, Entre los autores que se ocuparon de los problemas del ajuste, Callaghy

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(1989: 117, 131-32) es un buen ejemplo de esta tercera ola. En su anlisis, parte de la premisade que la capacidad para abordar determinados problemas, como la estabilizacin y el ajuste,procede de ciertas caractersticas generales difusas del aparato estatal y su vnculo con lasestructuras sociales circundantes, y de que stas, a su vez, son consecuencia de procesos decambio institucional de largo plazo.

El anlisis que haremos a continuacin intenta ser una contribucin a esta tercera ola. Subase emprica no es el examen de la relacin entre la capacidad del Estado y la instrumenta-cin exitosa de programas de ajuste estructural. En lugar de ello procura examinar el papel delEstado en los planes de desarrollo previos (la transformacin industrial) y trata de suministrarun cuadro analtico de las caractersticas institucionales que diferenciaron a los Estados quelograron mayor xito en esta tarea respecto de los que no lo lograron.

No debe suponerse que la estrategia de dar un paso atrs para considerar los anteriorespatrones de transformacin industrial equivale a afirmar que la definicin de las institucio-nes estatales eficaces es la misma en todos los planes de accin econmica. Algunas carac-tersticas institucionales que favorecieron el crecimiento de la industria nacional quiz pue-dan ser disfuncionales para alcanzar la estabilizacin y el ajuste. De todas maneras, existeuna correlacin elemental entre el desempeo del Estado en un plan de transformacinindustrial y su desempeo en un plan de ajuste. Los pases africanos que no consiguieroncrear una industria nacional tampoco consiguieron garantizar el crecimiento con un progra-ma de ajuste estructural. Los pases del Este asitico que ms xito tuvieron en la instrumen-tacin de programas de transformacin industrial fueron asimismo los ms exitosos en cuan-to a su modo de abordar los problemas del ajuste. Los pases latinoamericanos ocupan unlugar intermedio en lo que atae a su desempeo en ambos campos. Apreciar esta correla-cin elemental no significa en modo alguno demostrar que existen importantes rasgos insti-tucionales que facilitan ambas tareas, pero si sugiere que la comprensin de la transforma-cin industrial puede contribuir eventualmente al anlisis del papel del Estado en un ajusteexitoso.

Esta correlacin elemental del desempeo del Estado en distintas tareas indica tambinque las concepciones neoutilitaristas, segn las cuales los requisitos institucionales paraponer en prctica las recetas econmicas ortodoxas son contrarios a los que demanda elfomento de la industria nacional, son cuestionables. Si a este respecto un mejor fundamen-to terico se considera necesario, podra ser til repasar las perspectivas institucionalistas cl-sicas de Weber, Gerschenkron, Hirschman y otros, en lugar de confiar nicamente en elnuevo institucionalismo.

Aqu emprenderemos tanto una reconsideracin conceptual como un anlisis histrico com-parativo. En primer lugar, examinar algunas incongruencias de la concepcin neoutilitaristadel Estado. Luego pasar revista a algunas ideas provenientes de la literatura clsica del insti-tucionalismo comparativo, en busca de indicios que pudieran ayudarnos a construir un anli-sis de las estructuras estatales eficaces. La mayor parte de este artculo consiste en un anlisiscomparativo inductivo de los Estados que tuvieron cierto xito, centrado no en la estabiliza-cin y el ajuste de la dcada del 80, sino ms bien en los empeos por promover la transfor-macin industrial en la posguerra. Para ello se examinan varios casos. Se toma al Zaire bajo el

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gobierno de Mobutu como ejemplo de un Estado predatorio casi puro, y se analizan las carac-tersticas del Estado desarrollista a travs de tres pases del Este asitico: Japn, Taiwn y Corea.Estos ejemplos son luego comparados con dos Estados que alcanzaron un xito considerableen ciertos sectores y periodos, pero no supieron mantener un desarrollo consistente: Brasil yla India. Finalmente, procurar extraer algunas enseanzas de este anlisis comparativo y harciertas especulaciones acerca de su importancia para los problemas de la estabilizacin y elajuste.

Perspectivas sobre el Estado

La antipata hacia el Estado como institucin tiene muchas races, como lo sabe bien cual-quiera que alguna vez haya tenido que esperar interminablemente el otorgamiento de unalicencia de un organismo burocrtico o se haya visto obligado a tratar con un empleado pbli-co intransigente. De estas antipatas, as como de las pruebas notorias de desempeo deficien-te, se nutrieron los ataques al Estado durante la segunda ola, en cuya gnesis tambin cumpliun rol importante la evolucin de las perspectivas tericas sobre aqul.

Incluso las teoras del desarrollo que privilegian al mercado como institucin siempre hanreconocido que la existencia del Estado es esencial para el crecimiento econmico (North,1981: 20), pero el Estado esencial era un Estado mnimo, limitado en gran medida, si no nte-gramente, a proteger a las personas y sus derechos y propiedades individuales, y a la aplica-cin de los contratos privados negociados en forma voluntaria (Buchanan et al., 1980: 9). Ensu variante neoclsica mnima, se consideraba al Estado una caja negra exgena cuyo funcio-namiento interno no era un tema propio del anlisis econmico. Sin embargo, los tericosneoutilitaristas de la economa poltica estaban convencidos de que las consecuencias econ-micas negativas de la accin del Estado eran harto importantes como para dejar cerrada esacaja negra, para poner al descubierto su modo de operar aplicaron al anlisis del Estado losinstrumentos corrientes de la optimizacin individual3.

La esencia de la accin del Estado radica en el intercambio que tiene lugar entre los funcio-narios y sus sustentadores. Los funcionarios requieren, para sobrevivir, partidarios polticos, ystos, a su vez, deben contar con incentivos suficientes si no se quiere que desplacen su apoyoa otros potenciales ocupantes del Estado. Quienes desempean cargos pblicos pueden distri-buir directamente los recursos con que cuentan entre sus partidarios a travs de subsidios, prs-tamos, empleos, contrataciones o provisin de servicios, o bien apelar a su autoridad para crearrentas pblicas destinadas a grupos favorecidos, limitando la capacidad de maniobra de lasfuerzas del mercado. Entre las maneras de generar estas rentas se hallan el racionamiento dedivisas, las restricciones impuestas al ingreso en el mercado mediante las licencias otorgadas alos productores, y la fijacin de aranceles o limitaciones cuantitativas a las importaciones. Losfuncionarios pueden asimismo quedarse con una parte de esas rentas para s. De hecho, seadopta la hiptesis de que la competencia para ocupar cargos pblicos es, en parte, una com-petencia por las rentas (Krueger, 1974: 293). Como esta bsqueda de ganancias directamen-te improductivas genera utilidades considerables, se torna menos atractiva la inversin en lasactividades productivas en la economa en su conjunto; por lo tanto, disminuyen la eficienciay el dinamismo.

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A fin de eludir los efectos nocivos de la accin del Estado ste debera reducir su jurisdic-cin al mnimo, reemplazando donde sea posible el control burocrtico por los mecanismosdel mercado. Si bien la gama de funciones estatales que se juzgan susceptibles de pasar a laesfera del mercado vara, hay autores que llegan a especular con la posibilidad de utilizar pre-mios y otros incentivos para instar a los privatistas y a otros ciudadanos particulares a sol-ventar, al menos parcialmente, los gastos nacionales de defensa (Auster y Silver, 1979: 102).

Sera necio negar que la concepcin neoutilitarista ha captado un aspecto significativo delfuncionamiento de la mayora de los Estados y tal vez el aspecto predominante en algunos deellos. La apropiacin de las rentas pblicas [rent-seeking], conceptualizada de un modo msprimitivo como corrupcin, siempre ha sido una faceta consabida de la manera de operar delos aparatos estatales del Tercer Mundo. Algunos de stos consumen el excedente que extraen,alientan a los agentes privados a pasar de las actividades productivas al rent-seeking improduc-tivo y no proporcionan bienes colectivos. La consideracin que tienen por sus respectivassociedades no es mayor que la de un predador por su presa, y puede denominrselos legti-mamente Estados predatorios4.

La concepcin neoutilitarista podra ser vista como un avance respecto de la visin neocl-sica tradicional del Estado como rbitro neutral, dado que reintroduce la poltica. De hecho, lapremisa de que las medidas oficiales reflejan los intereses creados existentes en la sociedadretoma en parte algunas de las ideas de Marx sobre los sesgos que rigen la poltica estatal(Colander, 1984: 2). Como explicacin de una de las pautas del comportamiento de los funcio-narios, que puede o no predominar en determinado aparato estatal, el pensamiento neoutilita-rista constituye un aporte til; pero como teora suprema monocausal aplicable a los Estadosen general, tal como llega a serlo en manos de sus ms devotos adherentes, el modelo neou-tilitarista es controvertible.

Para empezar, es difcil entender por qu, si los funcionarios pblicos estn preocupados antetodo por obtener rentas individuales, no actuaran todos ellos en forma freelance. La lgicaneoutilitarista no nos esclarece mucho acerca del motivo por el cual los funcionarios querran tra-bajar en conjunto, como una entidad colectiva. Si postulamos que de alguna manera el Estadoresuelve su problema de accin colectiva, no hay razn, dentro de la lgica neoutilitarista, paraque quienes monopolizan la violencia se contenten con ser meros vigilantes, y en cambio haytodas las razones posibles para que procuren ampliar los refugios de obtencin de rentas pbli-cas [Rental havens]. En suma, la adhesin estricta a la lgica neoutilitarista torna difcil explicar laexistencia misma del Estado, y convierte al Estado vigilante casi en una imposibilidad terica5.

Al mismo tiempo, el supuesto neoutilitarista de que las relaciones de cambio son naturales,o sea, epistemolgicamente anteriores a otras clases de relaciones sociales, no est avalado porla evidencia emprica. Estudios minuciosos de los procesos reales de intercambio (en oposi-cin a los resmenes analticos de sus resultados) comprueban que los mercados slo operanbien cuando estn apoyados por otro tipo de redes sociales (Granovetter, 1985). Un sistemaeficaz de relaciones de propiedad no es suficiente. El buen funcionamiento del intercambioexige un medio ms denso y profundamente desarrollado, que es el de la confianza mutua ylos entendimientos culturalmente compartidos, que Durkheim resumi bajo el rtulo, engao-samente simple, de los elementos no contractuales del contrato.

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Para bien o para mal, los mercados estn siempre inextricablemente integrados en unamatriz que incluye pautas culturales y redes sociales compuestas por lazos individuales poliva-lentes. En ciertos casos, las relaciones de cambio pueden generarse en una interaccin infor-mal; en otros, las organizaciones jerrquicas formales pueden interiorizar dichas relaciones(cf. Williamson, 1975). Si a fin de poder operar los mercados deben estar circundados por otrasclases de estructuras sociales, entonces los intentos neoutilitaristas de liberar al mercado delEstado tal vez terminen destruyendo los puntales institucionales que permiten el intercambio.Esta era, desde luego, la postura de la tradicin clsica de los estudiosos del institucionalismocomparado, quienes destacaban la complementariedad esencial de las estructuras del Estado ydel intercambio en el mercado, sobre todo para promover una transformacin industrial.

Dentro de esta tradicin, siempre se vio con ojos crticos la afirmacin de que el intercam-bio es una actividad natural, que slo exige un mnimo de sustento institucional. Hace cua-renta aos, Polanyi (1957: 140) argumentaba: El camino que lleva al libre mercado fue cons-truido y mantenido gracias a un enorme aumento del intervencionismo controlado, centralmen-te organizado y permanente. Segn Polanyi, desde el comienzo la vida del mercado quedentrelazada no slo con otros tipos de lazos sociales, sino adems con las formas y polticasfijadas por el Estado.

En su examen de las sociedades de mercado consolidadas, Weber llev aun ms lejos estalnea de pensamiento, aduciendo que el funcionamiento de la empresa capitalista en gran esca-la dependa de que existiera el tipo de orden que slo puede proporcionar un moderno Estadoburocrtico. El capitalismo y la burocracia se encontraron uno al otro y son ntimamente eluno para el otro, escribi (Weber, 1968: 1395, n. 14). Esta premisa de la existencia de una rela-cin ntima entre ambos se basaba, desde luego, en una concepcin del aparato estatal buro-crtico que era la imagen opuesta de la neoutilitarista. Los burcratas de Weber slo se preo-cupaban por cumplir con sus tareas y contribuir a alcanzar los objetivos del aparato en su con-junto. El uso de las prerrogativas del cargo para maximizar los intereses particulares era, segnl, un rasgo de formas preburocrticas anteriores.

Weber pensaba que el Estado les era til a quienes operaban en los mercados precisamenteporque el proceder de los funcionarios obedeca a una lgica muy distinta que la del intercam-bio utilitario. La capacidad del Estado para apoyar a los mercados y a la acumulacin capitalistadependa de que la burocracia fuese una entidad corporativamente coherente, y de que los indi-viduos viesen en la consecucin de las metas corporativas la mejor manera de promover su inte-rs personal. La coherencia corporativa exige que los funcionarios individuales estn aislados, enalguna medida, de las demandas de la sociedad circundante. Este aislamiento, a su vez, se refuer-za confiriendo a los burcratas un status distintivo y recompensador. Para la eficacia burocrticatambin era decisiva la concentracin de los expertos, a travs del reclutamiento basado en elmrito y las oportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos en una carrera pro-fesional de largo plazo. En sntesis, segn Weber la construccin de un slido marco de autori-dad era un requisito indispensable para el funcionamiento de los mercados.

Observadores posteriores ampliaron la visin de Weber sobre el rol del Estado. La capaci-dad de instrumentar las reglas en forma previsible es necesaria pero no suficiente. La obra deGerschenkron sobre el desarrollo tardo complementa a la de Weber, al centrarse en el aporte

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concreto del aparato estatal para superar la disyuntiva creada por la escala de la actividad eco-nmica requerida para el desarrollo y el alcance efectivo de las redes sociales existentes(Gerschenkron, 1962). Los pases de industrializacin tarda que enfrentaron tecnologas pro-ductivas cuyos requerimientos en materia de capital excedan lo que eran capaces de reunirlos mercados privados se vieron forzados a confiar en el poder del Estado para movilizar losrecursos necesarios. En lugar de brindar simplemente un entorno adecuado, como en el mode-lo de Weber, el Estado era ahora el organizador activo de un aspecto vital del mercado. La argu-mentacin de Gerschenkron plantea adems otro problema: el de la asuncin de riesgos. El ejede las dificultades de los pases de desarrollo tardo es que en ellas no existen institucionesque permitan distribuir los riesgos importantes en una amplia red de dueos de capital, y loscapitalistas individuales no pueden ni quieren asumirlos. En tales circunstancias, el Estado debeactuar como empresario sustituto.

Hirschman retoma con mucho ms detalle este nfasis en el papel empresarial del Estado comoelemento faltante para el desarrollo. Basndose en sus observaciones sobre los pases de desarro-llo muy tardo del Tercer Mundo en el siglo XX, Hirschman sostiene que el capital -en el senti-do de un excedente potencialmente invertible- no es el principal ingrediente faltante en los pa-ses en desarrollo, sino la capacidad empresarial, o sea, la voluntad de arriesgar el excedente dis-ponible invirtindolo en actividades productivas, o en las palabras de Hirschman, la percepcinde las oportunidades de inversin y su transformacin en inversiones reales. Si la clave, como lafirma, est en inducir las decisiones de maximizacin, el rol del Estado implica un alto gradode sensibilidad ante el capital privado (Hirschman: 44). El Estado debe ofrecer incentivos desequi-librantes para instar a los capitalistas privados a invertir, y al mismo tiempo debe estar en condi-ciones de aliviar los cuellos de botella que generan desincentivos para la inversin.

Los Estados que logran xito en las tareas esbozadas por Gerschenkron y Hirschman, ascomo en las establecidas por Weber, pueden llamarse legtimamente desarrollistas6. Ellosextraen excedentes pero tambin ofrecen bienes colectivos. Fomentan perspectivas empresa-riales de largo plazo en las lites privadas, aumentando los incentivos para participar en inver-siones transformadoras y disminuyendo los riesgos propios de tales inversiones. Es posible queno sean inmunes a la apropiacin de las rentas pblicas o al uso de una parte del excedentesocial en beneficio de los funcionarios y sus amistades, y no de la ciudadana en su conjunto,pero en general las consecuencias de sus actos promueven el ajuste econmico y la transfor-macin estructural en lugar de impedirlos.

La existencia de Estados desarrollistas es ampliamente reconocida. De hecho, segn algu-nos ellos fueron el elemento esencial del desarrollo tardo o muy tardo. White y Wade, porejemplo, afirman que el fenmeno de un desarrollo tardo exitoso [...] debe entenderse [...]como un proceso en el cual los Estados desempearon un papel estratgico en el dominio delas fuerzas del mercado interno e internacional y en su sujecin al inters econmico nacio-nal (White y Wade: 1). No obstante, la identificacin de los rasgos estructurales que permitena estos Estados ser desarrollistas es ms controvertida.

En la concepcin gerschenkroniana/hirschmaniana la relacin entre la capacidad del Estadoy el aislamiento (o autonoma) es ms ambigua que en la perspectiva de Weber o, incluso,en una visin neomarxista7. Para que un Estado aislado sea eficaz, deben resultar evidentes la

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naturaleza del proyecto de acumulacin y los medios de instrumentarlo. En un plan de trans-formacin gerschenkroniano o hirschmaniano, la forma de dicho proyecto de acumulacindebe descubrirse, casi inventarse, y su puesta en marcha exige establecer estrechas conexio-nes con el capital privado. Una burocracia al estilo prusiano puede ser muy eficaz para la pre-vencin de la violencia y del fraude, pero el tipo de capacidad empresarial sustitutiva de quehabla Gerschenkron o la sutil promocin de la iniciativa privada en la que pone el acentoHirschman exigen algo ms que un aparato administrativo aislado y dotado de coherencia cor-porativa: exige mucha inteligencia, inventiva, dinamismo y bien elaboradas respuestas frente auna realidad econmica cambiante. Estos argumentos demandan un Estado ms bien enraiza-do (o encastrado) en la sociedad que aislado8.

Cualesquiera que sean los rasgos estructurales de la capacidad del Estado, las argumenta-ciones en favor de su papel central se aplican sobre todo a aquellas situaciones en las que latransformacin estructural est a la orden del da. La industrializacin (eje de los estudios decaso que a continuacin presentaremos) es el ejemplo clsico de este tipo de transformacin,pero tambin el ajuste estructural requiere algo ms que un cambio gradual. El contraste entreel Estado predatorio y el Estado desarrollista cobra mayor relieve cuando se planea una trans-formacin. Como seala Callaghy, la existencia potencial de un rol positivo del Estado no gene-ra la necesidad lgica de que se concrete ese potencial. Hay sociedades y economas quenecesitan Estados desarrollistas pero que no los alcanzan necesariamente, como demuestrabien a las claras el caso del Zaire.

Un ejemplo de predacin: Zaire

Desde que Joseph Mobutu Sese Seko tom el poder en Zaire en 1965, l y un pequeo cr-culo de allegados que controlan el aparato del Estado hicieron una gran fortuna a partir de losingresos generados por las exportaciones de la gran riqueza minera del pas. En los veinticin-co aos subsiguientes, el PBI per cpita disminuy a una tasa anual del 2 %, llevando poco apoco al Zaire hacia el extremo inferior de la escala jerrquica de las naciones del mundo ydejando a su poblacin en una miseria igual o mayor que la que padeci bajo el colonialismobelga (World Bank, 1991: 204). En resumen, Zaire es un ejemplo, propio de un libro de texto,de un Estado predatorio en el cual el afn de la clase poltica por apropiarse de las rentas pbli-cas convirti a la sociedad en su vctima.

Siguiendo a Weber, Callaghy enfatiza las caractersticas patrimonialistas del Estado zaireo,encontrando en l esa mezcla de tradicionalismo y arbitrariedad que segn Weber haba retra-sado el desarrollo capitalista (Callaghy, 1984). En consonancia con el modelo patrimonialista,el control del aparato del Estado est en manos de un pequeo grupo de individuos que man-tienen estrechas conexiones entre s. En el pinculo del poder se encuentra la camarilla pre-sidencial, compuesta por unos cincuenta de los ms confiables parientes del presidente, queocupan los cargos ms claves y lucrativos, como los del presidente del Consejo Judicial, la poli-ca secreta, el Ministerio del Interior, la Oficina de la Presidencia, etctera (Gould, 1979: 93).Inmediatamente despus est la cofrada presidencial, un conjunto de personas que no sonfamiliares del presidente pero cuyos puestos dependen de sus lazos personales con ste, consu camarilla y entre s.

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Uno de los aspectos ms irnicos y llamativos del Estado zaireo es el grado en que las rela-ciones de mercado dominan el comportamiento administrativo -nuevamente, esto es casi unacaricatura de la imagen neoutilitarista sobre el probable funcionamiento de las burocraciasgeneradoras de rentas personales-. Un arzobispo zaireo lo describi as:

Por qu en nuestros tribunales la gente slo hace prevalecer sus derechoscuando puede pagar generosamente a los jueces? Por qu los prisioneros vivenolvidados en sus crceles? Porque no tienen a nadie que pague al juez quemaneja sus expedientes. Por qu en los organismos oficiales, por ejemplo enlos servicios pblicos, se le hace a la gente volver un da tras otro para obtenerlo que solicitan? Si no le pagan al empleado, no sern atendidos. (Citado enCallaghy, 1984: 420.)

El propio presidente Mobutu caracteriz el sistema ms o menos del mismo modo, al decir:Todo est en venta, todo se compra en nuestro pas. Y en este trfico, tener una tajada depoder pblico constituye un verdadero instrumento de intercambio, convertible en una adqui-sicin ilcita de dinero u otros bienes (Young, 1978: 172).

A primera vista, el predominio de una tica cabal de mercado podra parecer incompatible conlo que Callaghy (1984) denomina uno de los primeros Estados absolutistas modernos, pero enrigor es muy coherente. El personalismo y el pillaje predominantes en la cspide anulan toda posi-bilidad de una conducta sometida a normas en los niveles inferiores de la burocracia. Por otra parte,la mercadizacin del aparato estatal torna casi imposible el surgimiento de una burguesa orienta-da a la inversin productiva a largo plazo, al socavar la predecibilidad de la accin del Estado.

La propia persistencia del rgimen podra tomarse como prueba de que Mobutu se las ha inge-niado al menos para edificar un aparato represivo con la mnima coherencia necesaria como paraexcluir a todo posible competidor, pero no resulta claro que suceda ni siquiera esto. Como dicetajantemente Gould: La burguesa burocrtica debe su existencia al apoyo extranjero que recibiy recibe continuamente (1979: 93). La ayuda brindada por el Banco Mundial, as como por ciertasnaciones occidentales, ha cumplido en ello un papel importante, pero el sine qua non de la per-manencia de Mobutu en el poder ha sido la intervencin de tropas francesas y belgas en losmomentos crticos, como ocurri en Shaba en 1978 (Hull, 1979). As pues, Mobutu apenas repre-senta una dbil prueba del grado en que puede permitirse que prevalezca la apropiacin de ren-tas pblicas sin minar incluso el aparato represivo indispensable para la supervivencia del rgimen9.

Zaire corrobora con claridad que no es la burocracia lo que impide el desarrollo, sino laausencia de un aparato burocrtico coherente. El Estado zaireo cleptopatrimonialista es unaamalgama de personalismo con un aparato administrativo netamente mercadizado10. Es pre-cisamente el tipo de Estado dominado por el intercambio que postulan y al que temen losneoutilitaristas, pero lo que genera no es slo una flagrante apropiacin de las rentas pblicase incentivos distorsionados. La debilidad presente en el ncleo del sistema econmico-polticosocava la predecibilidad de las medidas oficiales necesaria para la inversin privada. Adems,el Estado no provee siquiera los medios ms elementales para el funcionamiento de una eco-noma moderna: vigencia previsible de los contratos, suministro y mantenimiento de la infraes-tructura, inversin pblica en salud y educacin.

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Zaire plantea tambin ciertos problemas a las concepciones convencionales sobre la impor-tancia de la autonoma estatal para formular estrategias de ajuste y crecimiento que sean cohe-rentes. Por un lado, dado que el Estado, como entidad corporativa, es incapaz de establecermetas coherentes y de instrumentarlas, y dado que las decisiones de poltica econmica estnen venta para las lites privadas, podra decirse que el Estado carece totalmente de autono-ma. Esta falta de autonoma es lo que favorece una generalizada apropiacin de las rentaspblicas. Sin embargo, al mismo tiempo el Estado zaireo se halla notablemente libre de cons-tricciones sociales. Es autnomo, en el sentido de que no deriva sus objetivos del agregado delos intereses sociales. Esta autonoma no aumenta su capacidad de perseguir metas propias,sino que ms bien suprime el control social crtico que podra ejercerse sobre la arbitrariedaddel rgimen. El caso de Zaire sugiere que es preciso repensar la relacin entre la capacidad yla autonoma. Esto se torna aun ms evidente si se vuelve la mirada hacia los Estados desarro-llistas del Este asitico.

Estados desarrollistas

Si Estados como el de Mobutu constituan una demostracin prctica de las perversionesprevistas por las concepciones neoutilitaristas, en los antpodas un conjunto diferente de nacio-nes estaban trazando una historia que confirmaba las expectativas institucionalistas. Hacia finesde la dcada del 70, el xito econmico de los ms importantes pases de industrializacinreciente (NIC) del Este asitico, Corea y Taiwn, era interpretado cada vez ms como una con-secuencia de la activa participacin del Estado (Amsden, 1979), incluso por observadores deinclinaciones neoclsicas (p. ej., Jones e II, 1980). Los casos del Este de Asia no slo son impor-tantes para comprender el papel del Estado en el desarrollo, en general, sino adems porquesugieren que los sustentos institucionales de los planes previos de transformacin industrial deuna nacin no son irrelevantes para la ejecucin exitosa de un plan de ajuste. Despus de todo,estos pases son ejemplos paradigmticos tanto de una veloz industrializacin nacional comode un eficaz ajuste a tos cambiantes mercados internacionales.

El modelo japons

En busca de bases institucionales para cimentar una veloz industrializacin, los NIC del Esteasitico se apoyaron en el modelo de Estado activo que tenan en la regin: Japn. Los an-lisis del caso japons brindan un buen punto de partida para comprender al Estado desarro-llista. La descripcin que ha hecho Chalmers Johnson de la poca de oro del Ministerio deComercio Internacional e Industria (MITI) ofrece uno de los mejores cuadros que poseemossobre el Estado desarrollista en accin (Johnson. 1982). Es particularmente fascinante, puesguarda una ntida correspondencia con lo que podra ser en la prctica una bien elaboradaimplementacin de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman.

En los aos posteriores a la segunda Guerra Mundial, cuando escaseaba el capital, el Estadojapons actu como sustituto de los mercados de capital pobremente desarrollados, al par queinduca a tomar decisiones de inversin transformadoras. Varias instituciones oficiales, desdeel sistema de ahorro postal hasta el Banco Japons de Desarrollo, cumplieron un rol decisivo

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en la obtencin del indispensable capital de inversin para la industria. A su vez, el papelcentral del Estado en el suministro de nuevos capitales permiti que el MITI adquiriese unafuncin bsica en la poltica industrial. Dado que era l el encargado de aprobar los prsta-mos para inversin del Banco de Desarrollo, las adjudicaciones de divisas con fines industria-les y de licencias para importar tecnologa extranjera, de establecer concesiones impositivas yde articular los crteles de orientacin administrativa con el fin de regular la competenciaintraindustrial, el MITI se hallaba en una excelente posicin para inducir la toma de decisio-nes maximizadoras11.

Johnson ha dicho que el MITI constituy sin duda la mayor concentracin de talentos deJapn; algunos considerarn este juicio exagerado, pero pocos podrn negar que hasta unafecha reciente, los organismos oficiales atraan a los ms talentosos graduados de las mejoresuniversidades, y los cargos de alto nivel de estos ministerios han sido y siguen siendo los msprestigiosos del pas12.

Por lo tanto, el Estado desarrollista japons presenta a todas luces un aspecto weberiano. Susfuncionarios gozan del particular status que segn Weber era esencial para una autntica buro-cracia. Siguen una larga carrera en la administracin pblica, obrando en general de acuerdo conreglas y normas establecidas. Estas caractersticas varan un poco segn los distintos organismos,pero los menos burocrticos y ms clientelistas, como el Ministerio de Agricultura, suelen consi-derarse como reductos de una ineficiencia notoria (Okimoto, 1989, pg. 4). Si Japn confirmalos pronunciamientos de Weber en torno de la necesidad de una burocracia meritoria y coheren-te, tambin seala la necesidad de dejar atrs tales recetas. Todas las descripciones del Estadojapons destacan lo indispensable que son las redes informales, externas e internas, para el fun-cionamiento del Estado. Las redes internas, sobre todo los gakubatsu o vnculos entre ex condis-cpulos de las prestigiosas universidades donde se reclutan los funcionarios, son decisivas parala coherencia de la burocracia13. Estas redes informales le brindan la identidad corporativa que,por s sola, la meritocracia no podra darle. El hecho de que la competencia formal, ms que loslazos clientelistas o las lealtades tradicionales, sea el principal requisito para ingresar a la red vuel-ve mucho ms probable que el desempeo efectivo sea un atributo valorado por los leales inte-grantes de los diversos batsu. El resultado es una suerte de weberianismo reforzado, en el quelos elementos no burocrticos de la burocracia refuerzan la estructura organizativa formal, mso menos del mismo modo en que los elementos no contractuales de los contratos de Durkheimrefuerzan el mercado (Rueschemeyer y Evans, 1985).

Ms importantes aun son las redes externas que conectan el sector pblico con el privado.Como dice Chie Nakane, la red administrativa est entretejida ms minuciosamente, quiz, enla sociedad japonesa que en ninguna otra del mundo (citado en Okimoto, 1989: 170). La pol-tica industrial de Japn depende bsicamente de los lazos que unen al MITI con los principa-les industriales14. Estos vnculos entre la burocracia y los detentadores del poder privado sonreforzados por el generalizado papel de los ex condiscpulos integrantes del MITI, quienes atravs del amakudari (el descenso del cielo o jubilacin temprana) terminan ocupando posi-ciones claves no slo en las empresas sino tambin en las asociaciones industriales y entida-des semioficiales que conforman el laberinto de organizaciones intermedias y de redes infor-males de las polticas pblicas, donde tiene lugar gran parte del desgastante trabajo del logrode un consenso (ibd: 155).

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El carcter central de los lazos externos ha llevado a algunos a afirmar que la eficacia delEstado japons no deriva de su capacidad intrnseca, sino de la complejidad y estabilidad delas interacciones que lo ligan a los actores del mercado (Samuels: 262). Esta perspectiva es uncomplemento necesario a descripciones como la de Johnson, pero podra sugerir que las redesexternas y la coherencia corporativa interna son explicaciones alternativas y opuestas. En lugarde ello, debe verse en la coherencia interna de la burocracia un requisito esencial para la par-ticipacin eficaz del Estado en las redes externas. Si el MITI no fuese una entidad cohesiva yexcepcionalmente idnea, no podra intervenir como lo hace en las redes externas. Si no fueseautnomo, en el sentido de ser capaz de formular de manera independiente sus propios obje-tivos y de confiar en que quienes deben llevarlos a la prctica consideren dicha tarea comoalgo importante para su carrera, tendra poco que ofrecer al sector privado. La relativa autono-ma del MITI es lo que le permite abordar los problemas de accin colectiva que entraa elcapital privado, ayudando a los capitalistas en su conjunto para que alcancen soluciones quede otro modo seran difciles de obtener, aun dentro del muy bien organizado sistema indus-trial japons.

Esta autonoma enraizada* es la contrapartida de la incoherente dominacin absolutista delEstado predatorio y constituye la clave organizativa de la eficacia del Estado desarrollista. Talautonoma depende de la combinacin, en apariencia contradictoria, de un aislamiento buro-crtico weberiano con una intensa inmersin en la estructura social circundante. El logro deesta combinacin contradictoria depende, por supuesto, del carcter histricamente determina-do del aparato estatal y de la ndole de la estructura social en la que se inserta, como lo ilus-tra la comparacin de Japn con los NICs del Este asitico.

Corea y Taiwn

En Corea y Taiwn, el Estado presenta una estructura diferente, lo cual se vincula con ladiversidad de sus bases sociales de apoyo, sus pautas de organizacin industrial y sus estrate-gias de poltica econmica (Tun-jen Cheng, 1987). De todas maneras, los dos pases tienen encomn ciertos rasgos decisivos. En ambos, las iniciativas que facilitaron la transformacinindustrial tuvieron sus races en una organizacin burocrtica coherente e idnea. Si bien enestos dos NICs del Este asitico el Estado parece ser ms autnomo que en Japn, ambosponen de manifiesto elementos de autonoma enraizada semejantes a los que tanto influyeronen el xito de Japn.

A1 comparar la burocracia coreana con la de Mxico, Kim Byung Kook (1987: 101-02) hasealado que mientras que en este ltimo pas an no se ha institucionalizado un sistema dereclutamiento de funcionarios basado en exmenes de ingreso, este tipo de exmenes merito-crticos fueron aplicados en el Estado coreano desde el ao 788 d.C., durante ms de un mile-nio. A pesar de que la historia poltica de Corea en el siglo XX fue catica, su burocracia pudoreclutar a sus miembros entre los egresados ms talentosos de las mejores universidades. Losdatos sobre la selectividad de los Exmenes para Altos Funcionarios Pblicos de Corea son casiidnticos a los que presenta Johnson para Japn. A pesar de que entre 1949 y 1980 se multi-plic siete veces la cantidad anual de ingresos a la funcin pblica, slo fueron aceptados el2 % de los concursantes (ibd: 101).

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Estas pautas similares de reclutamiento fueron acompaadas de la inculcacin de unaparticular cultura corporativa. En su anlisis de la Junta de Planificacin Econmica, porejemplo, Choi destaca la presencia de la misma confianza mutua y espritu de cuerpo quesegn Jonnson caracteriza al MITI (Choi Byung Sun, 1987). Por ltimo, como en Japn, elreclutamiento meritocrtico a travs de las universidades de ms prestigio y la existencia deun fuerte ethos organizativo han generado en Corea la posibilidad de establecer redes inter-personales solidarias dentro de la burocracia, como en el batsu. En su investigacin sobrelos candidatos que aprobaron el examen para la funcin pblica en 1972, Kim comprobque el 55 % eran graduados de la Universidad Nacional de Sel, y que el 40 % de ellos hab-an obtenido sus ttulos secundarios en destacados colegios de esa misma ciudad (KimByung Kook: 101).

Aunque la burocracia coreana parece un arquetipo, la experiencia de Corea muestra tam-bin que no basta con tener una tradicin burocrtica. En la dcada del 50, bajo el gobiernode Rhee Syngman, el examen para la funcin pblica fue dejado de lado en gran medida: sloel 4 % de los que ingresaron a cargos de jerarqua lo hicieron a travs de dicha prueba.Tampoco los altos funcionarios ascendan por va del proceso comn de promocin interna,sino que los puestos principales eran llenados fundamentalmente mediante designacionesespeciales de corte poltico (ibd.: 101-02).

Por supuesto, los nombramientos y promociones burocrticos del rgimen de Rhee erancoherentes con las caractersticas de ste. Pese a que hubo cierta industrializacin por sustitu-cin de importaciones, fue ms bien predatorio que desarrollista. De hecho, la masiva asisten-cia econmica de Estados Unidos contribuy a financiar un alto grado de corrupcin oficial.La dependencia de Rhee de las donaciones del sector privado para financiar su dominio pol-tico lo someti a lazos clientelistas con los empresarios, y no es de sorprender que la apro-piacin de las rentas pblicas fuese flagrante y sistemtica (Tunjen Cheng, 1987: 200).

Sin una profunda y muy elaborada tradicin burocrtica, no habran sido posibles ni lareconstruccin de la funcin pblica que emprendi el rgimen de Park ni su reorganizacinde los sectores del gobierno a cargo de la poltica econmica. Sin alguna otra base adicionalpoderosa para crear cohesin en los cargos ms altos del Estado, esa tradicin burocrticahabra carecido de eficacia. Y sin ambas, habra resultado una tarea vana transformar la rela-cin del Estado con el capital privado.

El Estado pudo recobrar su autonoma gracias a la ascensin al poder de un grupo de fuer-tes convicciones ideolgicas y estrechos lazos personales y organizativos con aqul (ibd.: 203).Los oficiales jvenes que participaron en el golpe de Park Chung Hee tenan en comn suscreencias reformistas y sus ntimos vnculos personales, tanto por su experiencia en el serviciocomo por su pertenencia a redes tipo batsu originadas en la academia militar15. Aunque lasuperposicin de esta nueva clase de solidaridad organizacional a veces min a la burocraciacivil, por cuanto se nombr a militares para los puestos claves, en general los hombres dearmas utilizaron la influencia que les daba su propia solidaridad corporativa para fortalecer ydisciplinar a la burocracia. Durante el rgimen de Park se quintuplic la proporcin de cargosde alto nivel llenados con los que aprobaban el Examen para Altos Funcionarios, y la promo-cin interna pas a ser el medio principal de designacin de altos funcionarios, con excepcin

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de los puestos de ms jerarqua, que se cubran con nombramientos polticos (Kim ByungKook, 1987: 101-08).

Uno de los rasgos de la revitalizacin de la burocracia fue la posicin comparativamente pri-vilegiada que tuvo un organismo piloto, el Consejo de Planificacin Econmica (CPE).Encabezado por un viceprimer ministro, el CPE fue destinado por Park a constituir un supe-rorganismo del rea econmica (Ibd: 115). Sus facultades para coordinar la poltica econmi-ca mediante el control del proceso presupuestario se vieron realzadas por mecanismos comoel Comit de Consulta de los Ministros de Economa y por el hecho de que sus directivos erana menudo promovidos a puestos de conduccin en otros ministerios16. Como en el caso deJapn, la existencia de un organismo piloto de esta ndole no implica que las polticas seanincuestionadas en el resto de la burocracia. El CPE y el Ministerio de Comercio e Industria(MCI) suelen discrepar en lo tocante a la poltica industrial17, pero la presencia de un organis-mo cuyo liderazgo en la esfera econmica es aceptado permite la concentracin de pericia ytalento, y otorga a la poltica econmica una coherencia de la que carece en un aparato esta-tal no tan definidamente organizado.

Al asumir el poder el rgimen de Park, su objetivo pareci ser ms bien lograr un total domi-nio del capital privado, en lugar de aislarse de l. Se amenaz con iniciar causas judiciales ycon realizar confiscaciones; dirigentes de la industria fueron obligados a marchar por las callesen seal de ignominia, como parsitos corruptos. Esto pronto se modific, cuando Park advir-ti que para alcanzar sus metas econmicas precisaba contar con la capacidad empresarial yla pericia de los gerentes privados (Kim Eun Mee, 1987; Kim Myoung Soo, 1987). Con el tiem-po, y sobre todo en la dcada del 70, los vnculos entre el rgimen y los chaebol (conglome-rados) ms importantes se volvieron tan estrechos que algunos economistas que visitaron elpas llegaron a la conclusin que llamar a Corea una sociedad annima era sin duda unamanera ms apropiada de describir la situacin all vigente que llamar sociedad annima aJapn (Mason et al., 1980, citado en Cumings, 1987: 73).

Al igual que en Japn, la relacin simbitica entre el Estado y los chaebol se fundaba enque aqul tena acceso al capital en un medio en el que ste escaseaba18. Merced a su capa-cidad de asignar el capital, el Estado promovi la concentracin del poder econmico enmanos de los chaebol y orquest agresivamente sus actividades (Wade, 1990: 320). Al mismotiempo, el rgimen de Park dependa de los chaebol para realizar la transformacin industrial,que era su proyecto primordial y la base de su legitimidad.

El carcter enraizado de la autonoma del Estado coreano con Park fue un proceso orga-nizado desde arriba en una medida mayor de lo que lo era el prototipo japons al carecerde asociaciones intermedias bien desarrolladas y estar centrado en un nmero muchomenor de empresas. El tamao y la diversificacin de los chaebol principales los tornaronrelativamente abarcadores en trminos sectoriales, de modo tal que el pequeo nmerode actores no limit los alcances sectoriales del proyecto comn de acumulacin (cf. Olson,1982). No obstante, en el Estado coreano no prevalecieron las mismas relaciones institucio-nales generalizadas con el sector privado que signaron el sistema del MITI, y nunca escaptotalmente al peligro de que los intereses particulares de las empresas produjeran una regre-sin en el sentido de la apropiacin improductiva de las rentas pblicas. As, al menos, lo

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perciban los tecncratas radicalizados del CPE a comienzos de la dcada del 80, quienespensaban que ya haba llegado la hora de que el Estado comenzase a poner distancia res-pecto de las pretensiones de los grandes chaebol en materia de recursos (Haggard y Chung-in Moon, 1990).

Corea representa el caso lmite en el cual la insercin del Estado puede restringirse a unospocos vnculos con su entorno sin degenerar en la predacin particularista. El riesgo opuesto,o sea, la existencia de lazos dbiles con el capital privado, que amenazan la capacidad delEstado para obtener toda la informacin necesaria y para contar con el sector privado en suinstrumentacin eficaz, est representado por el segundo discpulo prominente del modelojapons en esta regin, Taiwn.

En Taiwn, al igual que en Corea, el Estado tuvo un papel central en la acumulacin indus-trial, encauzando el capital hacia inversiones de riesgo, mejorando la idoneidad de las empre-sas privadas para insertarse en los mercados internacionales y asumiendo directamente funcio-nes empresariales a travs de las empresas pblicas. Tambin como en Corea, su capacidadpara cumplir esta misin dependi en Taiwn de una burocracia weberiana clsica, reclutadasobre la base del mrito y reforzada en grado decisivo por formas organizativas extraburocr-ticas. Como en el caso del Estado coreano, el rgimen del Kuomintang (en adelante KMT) sesustenta en la mezcla de una larga tradicin con una transformacin espectacular; pero las dife-rencias en la experiencia histrica de ambos pases llevaron a muy distintas pautas de relacincon el sector privado y, por ende, a una actitud empresarial muy diferente en el Estado. Latransformacin sufrida por el Estado al asumir el KMT en Taiwn es tan llamativa como la expe-rimentada en Corea entre los gobiernos de Rhee y de Park. En el continente, el rgimen delKMT haba sido en gran medida predatorio, agobiado por la apropiacin de las rentas pbli-cas e incapaz de impedir que los intereses de los especuladores privados minaran los proyec-tos econmicos oficiales. En la isla, el partido se reestructur. Liberado de su antigua base deterratenientes, y favorecido por el hecho de que la mayora de los miembros ms notoriamen-te corruptos y dainos de la lite capitalista no lo siguieron a Chiang Kai Shek a la isla (Gold,1986: 59), el KMT pudo replantear totalmente sus vnculos con el capital privado. La que fuerauna organizacin partidaria corrompida y en la que imperaban las luchas de facciones se trans-form y lleg a asemejarse al Estado-partido leninista que aspir a ser desde el comienzo (Tun-jen Cheng, 1987), proporcionando as a la burocracia una nueva fuente de cohesin y cohe-rencia organizativas, ms poderosa y estable de la que podra haberle brindado por s sola laorganizacin militar.

Dentro de este aparato estatal reforzado, el KMT reuni a una pequea lite de organiza-ciones de poltica econmica similares, en cuanto a su pericia y alcances, al MITI de Japn oal CPE de Corea19. Actualmente, el Consejo de Planificacin y Desarrollo Econmico (CPDE)es la encarnacin de los conductores de la economa en el rea de la planificacin. No se tratade un organismo ejecutivo, sino que en trminos de lo que sucede en Japn, se encuentra amitad de camino entre el MITI y la Agencia de Planificacin Econmica (Wade, 1990: 198). LaOficina de Desarrollo Industrial (ODI) del Ministerio de Asuntos Econmicos est integradaprincipalmente por ingenieros y tcnicos, y asume un papel ms directo en las polticas secto-riales. Estos dos organismos, como sus equivalentes de Corea y Japn, han atrado tradicional-mente a los funcionarios ms talentosos y brillantes. El resto del personal tiende a estar cons-

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tituido por miembros del KMT que a la vez son diplomados de la prestigiosa UniversidadNacional de Taiwn (ibd., pg. 217).

Sin negar la transformacin fundamental que sufri el aparato del KMT, debe repararseen que, al igual que en Corea, la existencia de una antigua tradicin burocrtica ofreci alrgimen los cimientos sobre los cuales pudo edificar. No slo haba en la cspide una orga-nizacin partidaria que brindaba cohesin poltica, sino adems una burocracia econmicacon considerable experiencia gerencial. Por ejemplo, la Comisin de Recursos Nacionales(CRN), fundada en 1932, contaba con un personal de 12.000 miembros en 1944 y maneja-ba ms de un centenar de empresas pblicas cuyo capital representaba, en su conjunto, lamitad del capital integrado de todas las empresas chinas. Constitua, dentro del rgimencontinental, una isla de reclutamiento relativamente basado en el mrito, y sus ex integran-tes llegaron a desempear un cometido significativo en el manejo de la poltica industrialde Taiwn20.

La dura experiencia de ser perjudicados por los intereses particularistas de los especulado-res del continente hizo que los lderes polticos del KMT, as como los ex miembros del CRN,abrigaran gran desconfianza hacia el capital privado y adhirieran seriamente a los elementosanticapitalistas de las proclamas ideolgicas de Sun Yat Sen. Estas inclinaciones se vieron refor-zadas en la prctica por el hecho de que en Taiwn el fortalecimiento de los capitalistas impli-c que creciera el poder de una lite privada tnicamente diferenciada y polticamente hostil.No es de sorprender, entonces, que en lugar de transferir las propiedades japonesas al sectorprivado, como aconsejaban los asesores norteamericanos, el KMT retuviera su control, gene-rando as uno de los sectores pblicos de mayor envergadura en todo el mundo no comunis-ta (Tun-jen Cheng, 1987: 107; Wade, 1990: 302). Lo que s sorprende es que en Taiwn lasempresas del Estado, en contraste con la norma de ineficiencia y el dficit financiero que amenudo se consideran inherentes al funcionamiento de tales empresas, fueran en su mayorarentables y eficientes (cf. Waterbury, 1992).

Estas empresas fueron un factor decisivo del desarrollo industrial taiwans. Amn del sec-tor bancario, que era estatal (como en la Corea posterior a Rhee), ellas fueron las responsablesde la mayor parte de la produccin industrial en la dcada del 5021, y luego de una ciertamerma en la de 1960, su

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