Legislar para la igualdad 9

8/3/2019 Legislar para la igualdad 9

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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO

DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GENERO




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Mtra. Mara de los ngeles Corte RosDirectora General del CEAMEG

Editorial

El enfoque de gnero en el diseo de polticas,presupuestos y legislacin, contribuye alcumplimiento de los derechos humanos de lasmujeres, la reduccin de desigualdades entremujeres y hombres, as como al fortalecimiento dela base social y democrtica de un pas.

En este nmero 9 de la Revista Legislar para laIgualdad del Centro de Estudios para el Adelantode las Mujeres y la Equidad de Gnero,

compartimos cinco trabajos elaborados en elCentro sobre presupuestacin con enfoque degnero.

Los tratados y acuerdos internacionales en elmarco del derecho internacional, exige a losEstados parte el respeto, la proteccin y elcumplimiento de los derechos humanos de susciudadanos y ciudadanas, lo que supone laobligacin de los pases a la ejecucin de accionesque generen resultados en este sentido.

Para el respeto efectivo de los derechoshumanos es necesario que se destine unpresupuesto con este propsito. El desafo depensar los presupuestos gubernamentales enrelacin con los derechos humanos reside enbuscar mecanismos para conciliar los distintosderechos, obligaciones y limitaciones implcitas en

estos dos temas. (Diane Elson, 2005)La definicin de un presupuesto de egresos queel Poder Ejecutivo hace al Poder Legislativo y quefinalmente se aprueba, no es slo un trmite, nitiene nicamente criterios tcnicos econmicos, enl intervienen diversas posiciones, teoras,tendencias ideolgicas, presiones de grupos deinters, etctera. Por ello Pregs Govebder, extitular del Comit Parlamentario Sudafricano parala Mejora del Nivel de Vida y la Condicin Jurdicay Social de la Mujer, opinaba que. El presupuestorefleja los valores de un pas.

Si tenemos el propsito de favorecer losderechos humanos de las mujeres, protegerlos ygarantizarlos en un marco de igualdad, tiene queverse reflejado en la programacin-presupuestacin de los planes financieros de unpas as como en sus normas de operacin.

El CEAMEG tiene como una de susresponsabilidades el dar seguimiento alpresupuesto y gasto etiquetado para mujeres y laequidad de gnero, por ello la reflexin queproponemos en este nmero de la revista, tiene lacerteza de que se trata de un requisito sin el queno es posible resolver, respetar, hacer exigibles y

justiciables los derechos humanos de las mujeres





ContenidoNm. Artculo Pgina

1. Iniciativas presupuestarias sensibles al gnero

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2. Los presupuestos pblicos con enfoque degnero y las polticas de igualdad entremujeres y hombres

16

3. Avances en la LX Legislatura de la Cmara de

Diputados con relacin al presupuesto pblicopara la igualdad de gnero

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4. La importancia de los diagnsticos conperspectiva de gnero en la definicin de laspolticas pblicas

36

5. La participacin poltica de las mujeres en laspolticas pblicas en Mxico

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REVISTA BIMESTRAL CEAMEG AO 3, VOL. 9,2009. PUBLICACIN DEL CENTRO DE ESTUDIOS PARA ELADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GNERO DE LA H. CMARA DE DIPUTADOS, LXI LEGISLATURA,AV. CONGRESO DE LA UNIN NO. 66, EDIFICIO D ,PRIMER NIVEL, COLONIA EL PARQUE, MXICO D.F.

TEL.EFONO 5036 0000 ext. 59202

PROHIBIDA SU VENTA

PUEDE SER UTILIZADO PARA FINES DE DIFUSIN, SIEMPRE Y CUANDO SE RESPETEN LOS DERECHOS DEAUTOR.EL CONTENIDO NO NECESARIAMENTE REFLEJA LA OPININ DE LA CMARA DE DIPUTADOS.

MARZO.ABRIL DE2009


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I niciativas presupuestarias sensibles al gnero: Retomar el modelo

chileno en Mxico?






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IntroduccinAutora: Graciela Gonzlez Zetina

Utilizar la perspectiva de gnero paraelaborar un presupuesto pro-igualdad esun proceso en construccin para el que

no existen modelos nicos (Israel, 2008).Como seala Hofbauer (2003), la com-plejidad del mismo implica la sensi-bilizacin y concientizacin respecto algnero en todos los niveles de gobierno,as como la definicin de pasosconcretos a seguir por las y losfuncionarios pblicos dentro de las es-tructuras gubernamentales, tomando encuenta las caractersticas de cada pas.

En un presupuesto basado en resul-

tados1

, como el que actualmente seinstrumenta en nuestro pas, es ne-cesario que se considere la igualdad degnero como una dimensin importantede la medicin de los logros obtenidospor las acciones de poltica pblica, yaque las inequidades entre grupos depoblacin agregan costos y, al hacerlo,socavan la eficiencia presupuestaria(Sharp, 2003). Debe reconocerse que el

Antroploga Fsica, egresada de la Escuela Nacional de

Antropologa e Historia y pasante de maestra en la mismaespecialidad, Premio Nacional INAH 2001 Javier Romero amejor tesis de licenciatura. He trabajado en reas deAntropologa Nutricional y Demografa Antropolgica, en relacincon crecimiento infantil y anlisis de informacin, indicadores ypolticas pblicas sobre poblacin y pueblos indgenas,principalmente. Desde 2006 soy investigadora del CEAMEG enlos temas de participacin econmica de las mujeres,seguimiento de polticas pblicas y presupuestos pblicossensibles al gnero. Cuento con algunos artculos publicados ycolaboraciones en publicaciones institucionales sobre situacinde las mujeres y los pueblos indgenas, as como de anlisispresupuestal desde la perspectiva de gnero.

1 El Presupuesto Basado en Resultados (PBR) consiste en unconjunto de actividades y herramientas de apoyo a lasdecisiones presupuestarias, basadas en informacin sistemticasobre los resultados del ejercicio de los recursos pblicos. Sufinalidad es mejorar la calidad del gasto pblico federal ypromover una ms adecuada rendicin de cuentas, parafortalecer las polticas, programas pblicos y desempeoinstitucional cuyo aporte sea decisivo para generar lascondiciones sociales, econmicas y ambientales para eldesarrollo nacional sustentable.

El PBR representa un proceso que busca modificar el volumen yla calidad de los bienes y servicios pblicos (productos), a partirde consideraciones objetivas para la asignacin de fondos aaquellos programas que sean pertinentes y estratgicos paraobtener los resultados esperados (www.hacienda.gob.mx).

enfoque de gnero contribuye a hacerms efectivo el gasto pblico (Schneider,2007), pues un presupuesto que tengacomo prioridad eliminar las desigual-dades entre mujeres y hombres permiteun mayor desarrollo social, econmico y

poltico para la sociedad en su conjunto(Cedano, 2006)2.

La instrumentacin de presupuestos porresultados tuvo una amplia acogida aprincipios de los aos ochenta del sigloveinte en diversos pases (Robinson,2003); entre los que destacan losmiembros de la Commonwealth, puesvarios de ellos, a su vez, han sidopioneros en la puesta en marcha depresupuestos sensibles al gnero

(CEAMEG, 2007b; Budlender y Hewitt,2002). Durante la dcada de los 90 sedesarrollaron diversas modalidades depresupuestos orientados a o basados enresultados (PBR), en los que Chile ha sidouno de los pases de vanguardia al vin-cular un sistema de evaluacin alproceso presupuestal (Robinson, 2008).

Los presupuestos por resultados son unmarco propicio para la inclusin de laperspectiva de gnero (Israel, 2008), ya

que una de las bases de ambos tipos depresupuestos es la evaluacin de losresultados de acciones, programas ygasto, en tanto impacto diferenciadoentre la poblacin. Es posible afirmar quelas experiencias internacionalesevidencian que la perspectiva de gneropuede formar parte sustantiva de la ins-trumentacin de los presupuestosorientados a resultados y que el casochileno cobra particular relevancia comoreferente para nuestro pas ya que

Mxico lo toma como modelo para lainstrumentacin del presupuestoorientado a resultados actualmente enmarcha.

2 Cabe subrayar que al hablar de presupuestos pblicos con

enfoque de gnero, se hace referencia generalmente a losegresos; siendo los ingresos y la poltica fiscal temas menosabordados.


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As, se presenta una oportunidadestratgica para avanzar sustancial-mente en la incorporacin de laperspectiva de gnero en el procesopresupuestal de manera transversal y,

con ello, dotarlo de elementos quepotencian los resultados de las accionesy los recursos pblicos.

Las experiencias en otros paseslatinoamericanos

En aos recientes diversos pases de laregin, con el apoyo de organismosinternacionales, han implementado al-gunas medidas a fin de contar conpresupuestos sensibles al gnero:

Dentro de las acciones recientes llevadasa cabo podemos mencionar a Ecuador,donde, a partir de cambios cons-titucionales, existe el mandato deincorporar el enfoque de gnero en losplanes y programas. Actualmente estepas dispone de un proyecto de in-corporacin del enfoque de gnero en lapoltica fiscal y presupuestaria, cuyoprincipal logro consiste en la inclusin dedicho enfoque en el catlogo funcional y

en el orientador del gasto, lo que implicaque la generacin de estadsticas y elmonitoreo del gasto tambin lo incor-poren (Arvalo, 2008). Asimismo, en ElSalvador el Poder Legislativo hapropuesto una iniciativa que va ms alldel anlisis presupuestal desde laperspectiva de gnero, pues buscaintervenir directamente en la elaboracinpresupuestaria (PNUD, 2006; AGEM 2008).Tambin se han desarrollado propuestaspara incorporar una clave presupuestal

de gnero que permite la identificacinde los recursos asignados para mujeresy equidad de gnero, como en el caso deGuatemala (Seprem, 2003), as como laincorporacin de la perspectiva degnero en la gestin pblica llevada acabo en Chile, de la cual se presentarnalgunos aspectos.

Chile

El Sistema de Enfoque de Gnero delPrograma de Mejoramiento de la Gestinde Chile, cuyo objetivo es incorporar la

perspectiva de gnero en los productosque entrega cada institucin, es unaexperiencia pionera que genera intersen el mbito internacional y buscatransversalizar la perspectiva de gnero(von Borries, s.f.; Guerrero, 2005). Desde2002 el programa marco para la mejorade la gestin incorpor un rea deenfoque de gnero a su sistema, que escomn para todas las instituciones delsector pblico. Por ejemplo, se incluye unbalance de gestin integral sobre

recursos humanos de las dependencias yun reporte de avances de acciones conperspectiva de gnero (Israel, 2008;Ministerio de Hacienda, 2007).

Cabe resaltar que esta estrategia incluyeun mecanismo de incentivos y aumentode remuneracin de funcionarias yfuncionarios, ligado al desempeo ins-titucional al cumplirse con ciertas metasde gestin en la materia, previamenteacordadas con el Ministerio de Hacienda,

como son la capacitacin para programary presupuestar con perspectiva degnero, aplicada en la integracin de losinstrumentos presupuestales y en ladefinicin de los objetivos de losprogramas (Guerrero, 2005; Ministerio deHacienda, 2007).

A partir de 2006, el Servicio Nacional dela Mujer (Sernam) revisa la pertinenciade desagregar los indicadores dedesempeo por sexo y tambin define si

las evaluaciones de los programas debenincluir la perspectiva de gnero (Israel,2008). Entre los aspectos sobre loscuales emite una validacin seencuentran: medios de verificacin paraconstatar que las actividades incorporanperspectiva de gnero como parte deldiagnstico, la realizacin de anlisis de


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gnero de la misin, objetivos estra-tgicos, productos, sistemas de informa-cin que permitan dar cuenta deinequidades, brechas y barreras de g-nero, as como la desagregacin deinformacin por sexo, explicando las

implicaciones de gnero, entre otrosaspectos (Sernam, 2008).

Como parte de dicho sistema, dentro delos instrumentos presupuestales queidentifican las asignaciones de recursos,as como los objetivos, metas e in-dicadores (ver figura 1), se cuenta conuna casilla de verificacin que registra sise incorpor la perspectiva de gnero enel proceso de provisin de los productos;esto es, en el proceso de diseo,

implementacin, seguimiento y evalua-cin de los productos (Armijo, 2006).Como ya se sealaba, la respuesta est

validada por el mecanismo nacional delas mujeres de dicho pas.

Varios de los pasos iniciales paraintegrar la perspectiva de gnero en lospresupuestos pblicos se vinculan con lamodificacin de la estructura progra-mtica, como son contar con informacindesagregada por sexo y una estructurapresupuestal que permita visualizar el

gasto asignado para mujeres y para laequidad de gnero (CEAMEG, 2006).

La propuesta para incorporar laperspectiva de gnero en el proceso pre-supuestal elaborada por el CEAMEG

(Corte, 2007), considera algunos de loselementos sealados anteriormente, apartir de los cuales a continuacin sedesarrolla un par de propuestas queretoman la experiencia chilena. Serefieren a medidas de carctertransversal, toda vez que no se res-tringen a un grupo de programas, sinoque estn orientadas a formar parte de laestructura programtica, as como delconjunto de medidas enfocadas amejorar el modelo de gestin pblica, las

cuales tambin implican modificar laestructura programtica a travs de lacreacin de nuevos programas presu-

puestarios. Por ello, resulta convenienterevisar brevemente en qu consiste tal

instrumento presupuestal.1. Conformacin de la estructuraprogramtica

La estructura programtica permite iden-tificar el entramado administrativo, eco-nmico, y funcional programtico del

Fuente: Tomado de Armijo (2006).

Figura 1. Validacin de la in corporacin de la perspectiva de gnero en la provi sinde productos utilizada en Chile


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gasto pblico (CEFP, 2006). Cumple dospropsitos, sealados en la LFRH:

Define las acciones de los ejecutoresdel gasto para alcanzar sus objetivosy metas, acordes con las polticas

definidas en el Plan Nacional deDesarrollo (PND) y en los programasy presupuestos.

Ordena y clasifica dichas accionespara delimitar la aplicacin del gastoa fin de conocer el rendimientoesperado de la utilizacin de losrecursos pblicos.

Se encuentra conformada por unconjunto de categoras y elementosprogramticos (ver figura 2); en ella se

integran las clasificaciones funcional(Grupo Funcional, Funcin y Sub-funcin), programtica (ActividadInstitucional y Programa Presupuestario)y geogrfica (Entidad Federativa) (CEFP,2008).

Figura 2.

Las categoras programticas clasifican eintegran las asignaciones presu-puestales; los elementos programticospermiten valorar los resultados al-canzados por el ejercicio de lasasignaciones presupuestales. Como pue-

de apreciarse en la figura anterior, es enel nivel de desagregacin de programapresupuestario donde los elementosprogramticos se vinculan con las cate-goras programticas.

A partir de 2008 se introdujo la categorade Programa Presupuestario (PP), ensustitucin de la denominada ActividadPrioritaria(incluida en aos anteriores), ylos elementos programticos se in-corporan a travs de una matriz deindicadores para resultados que posibilitala identificacin, medicin y evaluacindel impacto social y econmico del gastopblico. Cada unidad responsable ounidad ejecutora del gasto debe iden-tificar los programas presupuestarios a

travs de los cuales realizar susacciones. Los PP de gasto programablese clasifican en distintas modalidades, enfuncin de la cual le correspondenindicadores estratgicos o de gestin.

Esta clasificacin tiene por objetivoorganizar en forma incremental la apli-cacin de la metodologa de marco lgicopara la elaboracin de la matriz deindicadores a los programas presu-puestarios regulares del gasto

Clasificacin CATEGOR AS PROGRAM TICAS ELEMENTOS PROGRAM TICOS

Grupo Funcional (GP)

Funcional Subfuncin (SF)

Funcin (F) Misin (M) (a nivel de dependencia o entidad)

Actividad Institucional (AI)Programtica

Programa Presupuestario (PP) Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)(Modalidades)

Objetivos (O)Indicadores dedesempeo Metas

Fin

Propsito

Componente

Actividad

Geogrfica Entidad Federativa

Estructura programtica 2009

Fuente: CEAMEG, a partir de SHCP, 2008e.


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programable de las dependencias yentidades de la Administracin PblicaFederal (CEFP, 2008: 4). Los cambios enla estructura programtica estnconsiderados como parte de lainstrumentacin gradual e incipiente de

un presupuesto orientado a resultadosactualmente en marcha3 , los cualesreflejan que el proceso de implantacindel presupuesto basado en resultados re-quiere un periodo de prueba y error, conajustes continuos (CEFP, 2008: 5).

Cabe sealar que la finalidad de contarcon programas presupuestarios es vin-cular el proceso de programacin con laplaneacin, pues a travs de estacategora se busca alinear los objetivos

sectoriales de cada dependencia con elPND 2007-2012; sin embargo, no todoslos programas consignados en el PND2007-2012 son susceptibles de asociarsea metas y montos presupuestales (CEFP,2008).

Los recursos presupuestales asociados aprogramas que no se encuentrandesglosados en la estructura pro-gramtica del presupuesto no estndirectamente vinculados a metas ni in-

dicadores de evaluacin del gasto(Fundar, 2007). Por este motivo, se ha

3 Entre 2008 y 2009 los programas presupuestarios se han

modificado, de suerte que para el ejercicio fiscal 2008 (SHCP,2008d), stos se clasificaban en :

Programas Federales: Sujetos a reglas de operacin(S) y Otros programas de subsidio (U).Proyectos de Inversin (K).

Desempeo de las Funciones: Prestacin de Servicios Pblicos(E); Provisin de Bienes Pblicos (B); Planeacin, seguimiento yevaluacin de polticas pblicas (P); Promocin y fomento (F);Regulacin y supervisin (G); Relevantes (R); ObligacionesJurisdiccionales (L); Pensiones y jubilaciones (J); Aportacionesestatutarias (T) y Gasto Federalizado (I). Entre este tipo deprogramas presupuestarios se encuentran las actividades deApoyo: Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar laeficiencia institucional (M) y Apoyo a la funcin pblica y almejoramiento de la gestin (O).

Para 2009 (SHCP, 2008b y 2008d), se agregaron los programaspresupuestarios de:

Fuerzas Armadas (A)- desempeo de funciones.Compromisos del gobierno federal: DesastresNaturales (N).Obligaciones del Gobierno Federal: Fondos deestabilizacin (Y), Fondos de inversin yreestructuracin de pensiones (Z).

sealado la necesidad de realizar lasadecuaciones necesarias a la estructuraprogramtica y al sistema de informacinde gasto pblico, a fin de identificar y darseguimiento al presupuesto integral de laAdministracin Pblica Federal en el

tema del adelanto de las mujeres yequidad de gnero (CEAMEG, 2006).

Es reconocido que las modificaciones ala Estructura Programtica vinculadascon la instrumentacin de un presu-puesto orientado a resultados hanocasionado una mayor opacidad de lamisma, pues la posibilidad de identificar yseguir las asignaciones presupuestaleses menor que en administracionesanteriores (Garza, 2007; Lavielle 2007).

As, la actual estructura programtica,utilizada para la presentacin del PPEF2008 y 2009, ha limitado aun ms laidentificacin y anlisis de todos losprogramas y acciones dirigidos a mujereso a la igualdad de gnero, esto es, eldenominado gasto etiquetado para mu-

jeres o igualdad de gnero (GEMIG).4

La vinculacin entre los elementosprogramticos resulta fundamental paramonitorear y evaluar los resultados de

las asignaciones presupuestales, en tr-minos de su contribucin a los logrosobtenidos por las estrategias relevantesde la poltica nacional. Se trata de lainclusin obligatoria de metas e indi-cadores que permitan valorar diferentesdimensiones de los programas o accio-nes federales entre ellas, las im-plicaciones en trminos de igualdad degnero, a fin de contar con informacindesagregada sobre la poblacin objetivoy propuestas de indicadores para

promover el avance del proceso devinculacin de programacin-planeacin,

4 Si bien esta herramienta analtica constituye solamente un pasoprevio para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero,muestra que las modificaciones hechas a la estructuraprogramtica pueden obstaculizar o favorecer el seguimiento delas asignaciones y el ejercicio presupuestal.


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independientemente de que atiendan amujeres u hombres.

3. Validacin de la incorporacin de laperspectiva de gnero durante elproceso de planeacin -programacin-

presupuestacin

Esta medida consiste en determinar silos programas o acciones incorporan laperspectiva de gnero. Una distincin deeste tipo ha sido propuesta por elEjecutivo federal en la Exposicin deMotivos del Presupuesto de Egresos dela Federacin (PPEF) 2009 (SHCP 2008a)la cual, aunque es pertinente, resultalimitada:5

Se buscar (...) identificar los bienes yservicios que generan impactosdiferenciados por gnero, particular-mente aquellos que beneficianespecficamente a las mujeres, con elobjetivo de cerrar las brechas existentesentre mujeres y hombres.

Debido a la necesidad de incluir laperspectiva de gnero en todas lasesferas sociales, se prev la iden-tificacin de dos tipos de programas

gubernamentales: aquellos dirigidosespecficamente a atender necesidadese intereses de las mujeres en diferentesmbitos, reduciendo con ello la desi-gualdad de gnero, y aquellos que, noestando especficamente orientados a laatencin de desigualdades, generanefectos diferenciados por gnero.

5 El hecho de que un programa se dirija especficamente a

mujeres no implica que, de manera automtica, incorpore laperspectiva de gnero. Si ste reproduce la asignacintradicional de papeles a mujeres y hombres, no contribuye a latransformacin de las relaciones de gnero y por tanto, al logrode la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres. De igualforma, un programa con beneficiarios de ambos sexos, o aun sinbeneficiarios directos, puede estar diseado y operado con unenfoque de gnero; o no ser as y tambin generar efectosdiferenciados para mujeres y hombres, aunque aparentementesea neutral. Por ejemplo, si los programas no consideran lasdesventajas de las mujeres para tener acceso a los mismos,incluso pueden ahondar las brechas de gnero.

De este modo, se podr dar seguimientoespecfico a la aplicacin de los recursosen los programas presupuestarios conperspectiva de gnero, as como evaluarsus resultados e impacto (SHCP, 2008a:103).

Como sealbamos, Chile ha instru-mentado una medida que consiste enuna variable que registra si un programapresupuestario incorpora o no laperspectiva de gnero dentro del procesoseguido por las dependencias durantelas distintas fases del ciclo presu-puestario. La validacin de la incorpo-racin de la perspectiva de gnerocorresponde a la instancia rectora en lamateria, esto es, el mecanismo para el

adelanto de las mujeres que, en el casode Mxico es Inmujeres, para elpresupuesto federal.

La modificacin a la estructura progra-mtica del PEF consistira en agregar unacasilla de verificacin como otroelemento programtico dentro de lamatriz de indicadores, como en el casode Chile o, en efecto, podra integrarsecomo un dgito ms de la claveprogramtica manejada por el Sistema

Integral de Programacin y Presupuesto(PIPP), que seguira a los dos dgitoscorrespondientes a la clasificacingeogrfica.6 Esto es, aadir otra cate-

6Debe tomarse en consideracin que contar con un gran nivel de

desagregacin de la informacin puede resultar en un manejocomplicado de la misma dentro de las dependencias. Por ello, alvalorar las posibles modificaciones a los instrumentospresupuestales, se debe preferir las opciones ms sencillas queofrezcan mejores resultados, a fin de tener un adecuadoequilibrio entre el costo/beneficio de las disposicionespresupuestarias y administrativas, como estipula la LFPRH. Perotambin es cierto que si stas fortalecen el proceso de toma dedecisiones y el examen del Presupuesto, la estructuraprogramtica puede sufrir modificaciones, como la propia LFPRHseala en sus artculos 4 y 27:

Las disposiciones presupuestarias y administrativas fortalecernla operacin y la toma de decisiones de los ejecutores,procurando que exista un adecuado equilibrio entre el control, elcosto de la fiscalizacin, el costo de la implantacin y laobtencin de resultados en los programas y proyectos (Artculo4, tercer prrafo).

La estructura programtica deber ser sencilla y facilitar elexamen del Presupuesto y slo sufrir modificaciones cuandostas tengan el objetivo de fortalecer dichos principios, en los


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gora programtica denominada perspec-tiva de gnero (ver figura 3). De estaforma, se dara cumplimiento a lomandatado en la LGIMH, as como en lapropia LFPRH.7

Figura 3

Clave programtica de gneroDgitos Categora

1 Grupo funcional1 Funcin2 Subfuncin3 Actividad institucional4 Programa presupuestario

1 Modalidad3 Nm. de programa

2 Entidad federativa1 Perspectiva de gnero

Fuente: CEAMEG, con base en SHCP (2008e).

Cabe resaltar que esta opcin implicaque el enfoque de gnero se constituyacomo una de las reas del Programa deMejora de la Gestin (PMG) (ver figura 4),ya que es en dicho marco donde estamedida fue instrumentada en Chile(Ministerio de Hacienda, 2007). Bastesealar que en el caso de Mxico laperspectiva de gnero es considerada

como una estrategia marginal al Pro-grama Marco (SHCP, 2008c). Incluirlacomo otra rea del PMG pudiera resultarsumamente relevante a fin de trans-versalizar la perspectiva de gnero en elquehacer de las dependencias de laAdministracin Pblica Federal, comoparte de un proceso integral detransformacin institucional.

trminos de las disposiciones aplicables (Artculo 27, ltimoprrafo).

7 La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres

(LGIMH) seala que, como parte de los lineamientos de la polticanacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres, sedebe asegurar que la planeacin presupuestal incorpore laperspectiva de gnero, apoye la transversalidad y prevea elcumplimiento de los programas, proyectos y acciones para laigualdad entre mujeres y hombres (Art. 17, fraccin II). Por suparte, la Ley Federal de Presupuesto y ResponsabilidadHacendaria (LFPRH) establece que la administracin de losrecursos pblicos federales debe hacerse con base en el criteriode equidad de gnero, de manera obligatoria (Art. 1).

La inclusin en la estructura progra-mtica de una variable de validacin dela incorporacin de la perspectiva degnero cobra particular importancia a finde asegurar la continuidad de losesfuerzos realizados por distintas

dependencias para disear y operar susprogramas desde una perspectiva degnero, siendo el Inmujeres la instanciaque los valida y certifica. Estamodificacin contribuira a crear elblindaje de una lnea de accin oprograma para evitar retrocesos en lasdisposiciones de las administraciones enturno, acerca de la incorporacin de estaperspectiva en sus acciones.8

4. Creacin de nuevos programas

presupuestarios

Es necesario capacitar en perspectiva degnero a las personas encargadas de laplaneacin, programacin y presu-puestacin en cada dependencia oentidad para que realicen sus actividadesconsiderando el impacto diferenciadoque stas tienen entre mujeres yhombres. De manera particular, a quie-nes tienen a cargo la toma de decisiones.

La Secretara de la Funcin Pblica es lainstancia con las atribuciones requeridaspara organizar, coordinar y verificar lainstrumentacin de las acciones nece-sarias para que la perspectiva de gnerosea uno de los principios que norme lasactividades que realizan las y losservidores pblicos.9 Adems, es la en-

8Como ejemplo de ello podemos mencionar que algunos de los

programas que se rigen por Reglas de operacin sufrenmodificaciones sustantivas de un ao a otro en cuestiones deperspectiva de gnero, lo cual afecta necesariamente el enfoquecon que se opera el programa (CEAMEG, 2008).

9 Entre ellas podemos mencionar: vigilar el cumplimiento de

disposiciones en materia de planeacin y presupuestacin;organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en lasdependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal(APF); as como la capacidad de suscribir convenios o acuerdosde coordinacin con la coparticipacin del Instituto Nacional delas Mujeres, a fin de establecer mecanismos de coordinacinpara lograr la transversalidad. De esta forma, la SFP tiene laobligacin de verificar que cada una de las dependencias yentidades de la APF designe un presupuesto especfico y realice


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cargada del Programa de la Mejora de laGestin, actualmente en marcha, el cual

es el marco en el que puede insertarse elproceso de capacitacin en gnero (conInmujeres como instancia rectora), conun programa de mediano plazo, conmetas e indicadores anuales, cuyafinalidad consista en incorporar laperspectiva de gnero en el proceso dediseo, instrumentacin, control y eva-luacin de los productos estratgicos delas dependencias a travs de instru-mentos de carcter vinculante.

La creacin de nuevos programaspresupuestarios relativos a la incorpo-racin de la perspectiva de gnero en elquehacer institucional resulta compatiblecon la necesidad de monitorear y evaluarel cumplimiento de las metas de laestrategia denominada Erogaciones parala igualdad entre mujeres y hombres(SHCP, 2008a). En el contexto de unaimplantacin gradual del PresupuestoBasado en Resultados y del Sistema deEvaluacin del Desempeo, se prev la

incorporacin de la perspectiva degnero en los programas presupues-tarios y en las correspondientes Matricesde Indicadores para Resultados (SHCP,2008a: 103).

las reestructuraciones necesarias al interior de las mismas, conel fin de hacer operativa la LGIMH (CEAMEG, 2007a).

Esta propuesta tambin encuentrasustento en los lineamientos de la SHCP

para la integracin del PPEF en los dosltimos aos (SHCP, 2007; y 2008e), deforma que puede crearse nuevosprogramas presupuestarios a fin deidentificar los programas a cargo de losejecutores de gasto cuyas atribucionesestn relacionadas con el control,fiscalizacin y evaluacin de la gestingubernamental o para identificar losrecursos asociados a convenios que sefirmen en el marco del Programa deMejoramiento de la Gestin (M).

As, podra crearse el programapresupuestario (M) Estrategia de equidadde gnero10 o Estrategia de igualdad degnero, para la identificacin de losrecursos y acciones destinados por lasdependencias para transversalizar laperspectiva de gnero. Entre ellas, elprograma de cultura institucionalplanteado por el Ejecutivo; el gastodedicado especficamente para capacitary sensibilizar a las y los funcionarios

encargados del proceso tcnico de

10Toda vez que es el criterio de equidad de gnero el que se

encuentra mandatado en la LFPRH y que la participacin delInmujeres en el SED se da a travs de la denominada Estrategiade equidad de gnero(SHCP, 2008c). Sin embargo, en atencin ala LGIMH, as como a las recomendaciones de organismosinternacionales, podra denominarse Estrategia de Igualdad degnero.

Mxico Chile

rea Sistema rea Sistema

Servicio Profesional de

CarreraCapacitacin

Higiene- Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Recursos Humanos

Administracin deRecursos Humanos

Recursos Humanos

Evaluacin de Desempeo

Mejora regulatoria interna Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)sCalidad Regulatoria

Mejora regulatoriaadministrativa aparticulares y empresas

Calidad de Atencin a Usuarios

Gobierno Electrnico

Eficiencia institucional Planificacin / Control de GestinCalidad de Procesos yServicios Pblicos Procesos, trmites y

servicios de calidadAuditora Interna

Gobierno ElectrnicoGobierno electrnicointegrado

Planificacin / Control / GestinTerritorial

Gestin Territorial

Servicios Generales Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico

Enajenacin de bienesmuebles e inmuebles

Austeridad y disciplina delgasto

Racionalizacin deestructuras

Administracin Financiera

Administracin Financiero- Contable

Enfoque de Gnero Enfoque de Gnero

Fuente: CEAMEG, a partir d e SHCP (2008C) Y Ministerio de Haciend a (2007).

Figura 4. reas de los Programas de Mejora/Mejoramiento dela Gestin (PMG)


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www.hacienda.gob.mxNotas


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L os presupuestos pblicos conenfoque de gnero y las polticas de

igualdad entre mujeres y hombres






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IntroduccinAutora: Graciela Gonzlez Zetina

Desarrollar polticas pblicas conperspectiva de gnero requiere mltiples

acciones. El presupuesto es el principalinstrumento de poltica pblica, o almenos, uno de los ms importantes. Alestablecerse el conjunto de ingresosprevistos y gastos programados que elgobierno est autorizado a realizardurante un periodo fiscal se materializanlas prioridades y objetivos de la gestinpblica; as, se hacen evidentes las deci-siones de poltica econmica y la agendagubernamental (www.americalatinagenera.org)

La prioridad dada a las polticas deigualdad de gnero y a las que tienenespecial relevancia para el adelanto delas mujeres se encuentra vinculada demanera especial a la elaboracin depresupuestos pro igualdad de gnero,toda vez que la importancia que se lesotorga dentro de las accionesgubernamentales se ve reflejada en tr-minos de recursos financieros y humanos(Lombardo, 2003).

El enfoque de gnero contribuye a hacerms efectivo el gasto pblico, a la parque se avanza en la transparencia y larendicin de cuentas, como elementosindispensables de una sociedad demo-crtica (Vallarta, 2007). Sin embargo,Mxico an no cuenta con unpresupuesto pblico sensible al gnero;

Antroploga Fsica, egresada de la Escuela Nacional deAntropologa e Historia y pasante de maestra en la mismaespecialidad, Premio Nacional INAH 2001 Javier Romero a

mejor tesis de licenciatura. He trabajado en reas deAntropologa Nutricional y Demografa Antropolgica, en relacincon crecimiento infantil y anlisis de informacin, indicadores ypolticas pblicas sobre poblacin y pueblos indgenas,principalmente. Desde 2006 soy investigadora del CEAMEG enlos temas de participacin econmica de las mujeres,seguimiento de polticas pblicas y presupuestos pblicossensibles al gnero. Cuento con algunos artculos publicados ycolaboraciones en publicaciones institucionales sobre situacinde las mujeres y los pueblos indgenas, as como de anlisispresupuestal desde la perspectiva de gnero.

aunque se han dado pasos iniciales, elavance en su construccin requiere lamodificacin de leyes, normas y proce-dimientos, en un marco de cooperacin yde equilibrio de poderes.11

1. Qu son los presupuestos proigualdad de gnero?

Los presupuestos sensibles al gnero, opresupuestos de mujeres, se refieren auna variedad de procesos y herramientascuyo propsito es determinar el impactode la asignacin de recursos guber-namentales12 en diferentes grupos demujeres y hombres, por medio delreconocimiento de que las relaciones degnero son factores estructurales de la

sociedad y la economa. Estospresupuestos no significan que seasignen recursos separados para mu-

jeres y hombres (Alexander y Baden,2000: 5).

Los presupuestos sensibles al gnero(PSG) tienen un papel clave en lapromocin de la igualdad de gnero queinvolucra dos tipos de actividades, denaturaleza tanto tcnica como polticaSharp (2007). Estas consisten, por una

parte, en realizar un examen sistemticode las polticas y programas presu-puestarios sobre sus impactos dife-renciales en mujeres, hombres, nias ynios (anlisis presupuestal de gnero);por otra, en incidir en la toma dedecisiones para que cambien los presu-puestos y polticas de forma que laigualdad de gnero promueva accionesinformadas que modifiquen los procesosfinancieros y los resultados referentes a

11 Varios de los planteamientos expresados en este documentose basan en el trabajo llevado a cabo en el CEAMEG para elaboraruna propuesta que permita incorporar la perspectiva de gneroen todas las fases del proceso presupuestal (Corte, 2007); a lavez, constituye una de las lneas de trabajo del Centro.12Aunque los ingresos tambin forman parte de los presupuestos

pblicos, este tema, junto con el de poltica fiscal, han sidomenos abordados; generalmente, al hablar de presupuestospblicos sensibles al gnero, se hace referencia al gasto pblico(www.americalatinagenera.org).


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la igualdad de gnero.13 Al hablar depresupuestos pro igualdad de gnero haytres aspectos fundamentales a consi-derar:

Los presupuestos pro igualdad de gnero

o sensibles al gnero tienen como fin quela perspectiva de gnero permee todaslas fases del proceso de elaboracin delos presupuestos generales, a fin de quese incorporen las necesidades de lasmujeres, y para que se introduzcanmecanismos que permitan evaluar elimpacto diferencial que tiene el gastopblico sobre mujeres y hombres. Enconsecuencia, se requiere disear meca-nismos para que la perspectiva degnero y la igualdad de oportunidades

sean consideradas desde el inicio delproceso (Instituto de la Mujer, 2007).Esto es, desde la planeacin.

Los presupuestos pro igualdad de gneroson un elemento clave de la estrategiade transversalidad de gnero. Laspolticas y los recursos presupuestalesque permiten alcanzar la igualdad entremujeres y hombres no se restringen aaquellos especficos para mujeres: elacceso diferencial de mujeres y hombres

como beneficiarios de programas yacciones generales, debido a desi-gualdades de gnero y elementosdiscriminatorios, puede ser superado oreproducido a travs del diseo e instru-mentacin de los mismos. Transver-salizar la perspectiva de gnero implicaidear instrumentos de carctervinculante, enfocndose principalmenteen el monitoreo y evaluacin de laspolticas y la gestin pblicas desde elpunto de vista de gnero, como parte de

13 Es en este sentido que los presupuestos pro igualdad degnero contribuyen a transversalizar la perspectiva de gnero enla Administracin Pblica Federal. El gender mainstreaming, o latransversalizacin de la perspectiva de gnero (Garca, 2008),es un instrumento para alcanzar la democracia de gnero o dela igualdad de oportunidades (Stiegler, 2003: 91). El objetivo deeste proceso consiste en introducir en todos los procesos detoma de decisiones la perspectiva de las relaciones de gnero yque todos los procesos de toma de decisiones se vuelvan tilespara el establecimiento de la igualdad de oportunidades entre losgneros (Stiegler, 2003:79).

una voluntad poltica expresada en com-promisos con el logro de la igualdadentre mujeres y hombres (OCPNAF, 2005;von Borries, 2005).

Identificar las brechas de gnero y

monitorear el avance (y no regresin) ensu reduccin, tanto en la gestin comoen los resultados de los programas yacciones gubernamentales, requiere lainclusin de objetivos, informacin,indicadores y metas construidos conbase en la perspectiva de gnero. Estoes, elementos programticos que formanparte de los instrumentos presu-puestales, que permitan dar cuenta delas desigualdades entre mujeres yhombres y del efecto que las acciones y

programas que atienden a la poblacinen general tienen en la disminucin,permanencia o ahondamiento de lasbrechas de gnero y, por tanto, en ellogro de la igualdad entre mujeres yhombres.

No obstante, es reconocido que laconstruccin de indicadores de gneroimplica retos tcnicos que van ms allde contar con la indispensable voluntadpoltica para incorporar informacin

desagregada por sexo y establecermetas con enfoque de gnero. Porejemplo, Sharp (2003) seala queSudfrica ha tenido un xito limitado enir ms all de los programas paradestinatarios/as especficos/as y en lacreacin de algunos indicadores dedesempeo para los programas cen-trales, en particular aquellos que apuntana ser sensibles a las personas msdesfavorecidas (p. 78).

Se requiere de mecanismos queaseguren la continuidad y sustenibilidadde los procesos (Consejera de Eco-noma y Hacienda, 2009). Es decir, sedebe asegurar que la elaboracin delpresupuesto pblico desde la perspectivade gnero sea una poltica de Estado,que no dependa de la voluntad poltica


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de las administraciones en turno. Laexperiencia ha demostrado (Sharp, 2007)que incluso en los pases en que seretoma como modelo (como es el casode Australia), puede haber retrocesosimportantes. La creacin de tales meca-

nismos pasa, necesariamente, por laincorporacin de disposiciones en elmarco jurdico que norma el procesopresupuestal, incluida la planeacin.

2. Transversalizar la perspectiva degnero en el presupuesto o etiquetarrecursos dirigidos a mujeres eigualdad de gnero?

Los presupuestos pro igualdad de gnerotienen como objetivo que la perspectiva

de gnero se encuentre presente entodas las fases del proceso presupuestaly se aplique a los programas o polticasque tienen especial relevancia para eladelanto de las mujeres y el logro de laigualdad de gnero, es decir, se refierena transversalizar la perspectiva degnero y, por tanto, que sta sea uncriterio para el diseo, instrumentacin,control y evaluacin del gasto pblico yde las acciones que se dirigen tanto amujeres como a hombres. En

contrapartida, la herramienta de gastoetiquetado se circunscribe a la fase dediscusin y aprobacin del gasto, y seaplica a una pequea proporcin delgasto federal.

La etiquetacin de recursos o gastoetiquetado ha sido la herramienta msusada en Mxico para contribuir a laincorporacin de la perspectiva degnero en el presupuesto pblico, la cualpermite hacer visibles y, por tanto,

auditables, los recursos y las accionespara mejorar la condicin de las mujeresy eliminar las desigualdades de gnero.14

14 Dicho sea de paso, el gasto dirigido a mujeres (asignacionesde gasto a programas o acciones especficamente destinados amujeres) no implica, necesariamente, que las accionesemprendidas con dichos recursos contribuyan a la igualdad entremujeres y hombres. Por el contrario, stas pueden reforzarestereotipos y papeles tradicionales e inclusive ahondar las

Sin embargo, esta accin es un pasoprevio a la construccin de presupuestossensibles al gnero, ya que el objetivo delos mismos es lograr que la perspectivade gnero est presente en todas lasfases del proceso presupuestal general,

no slo en un grupo limitado deprogramas o acciones.

Lo anterior tiene dos implicaciones: enprimer lugar, que el gasto etiquetadopuede considerarse una accin afir-mativa que permite hacer visibles losrecursos destinados a las mujeres o ellogro de la igualdad de gnero, la cualdebe mantenerse en tanto se logratransversalizar la perspectiva de gneroen la administracin pblica. En segun-

do, que la construccin de presupuestossensibles al gnero o pro igualdad noser posible si las acciones se restringensolamente a etiquetar recursos.Limitarse al uso de esta herramientapuede implicar obstculos en la elabo-racin de presupuestos sensibles algnero.

Entonces, qu otras medidas debenllevarse a cabo para contar conpresupuestos pblicos sensibles al

gnero? Por una parte, debe modificarseel marco jurdico pues ste es el quedetermina las atribuciones y respon-sabilidades de los distintos actorespolticos vinculados con el procesopresupuestal (Poder Legislativo, PoderEjecutivo, Organizaciones de la SociedadCivil y personas y organismosespecialistas); es decir, las leyes estable-cen las reglas del juego, el qu y el cmoen materia de polticas pblicas.Asimismo, se encuentra una serie de

medidas para instrumentar la incorpo-racin de la perspectiva de gnero en losprocedimientos administrativos respec-tivos, como parte de la trasversalizacinde sta en la gestin pblica.

desventajas de las mujeres, si no cuentan con un enfoque degnero en su diseo e instrumentacin.


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Es necesario subrayar que un pre-supuesto sensible al gnero contribuye auna mejor aplicacin de los recursospblicos, as como a mayor trans-parencia y rendicin de cuentas.Incorporar la perspectiva de gnero en la

elaboracin del presupuesto generalpuede inscribirse en una problemticams amplia que tiene que ver con laredefinicin del Estado y el equilibrio depoderes; bajo el reconocimiento de queel papel del Ejecutivo y el Legislativo enla elaboracin y la evaluacin deldesempeo de las polticas y presu-puestos pblicos depende del sistemapoltico prevaleciente, como sealaRobinson (2003).

3. Modificaciones legales

Como se ha sealado, resultaindispensable hacer modificacioneslegales para crear un marco normativopropicio para la elaboracin de presu-puestos sensibles al gnero, modi-ficaciones que deben partir de unarevisin integral que permita establecerprincipios generales y definir meca-nismos para su cumplimiento en toda laAdministracin Pblica Federal.

El sustento normativo para llevarlas acabo es la Ley General para la Igualdadentre Mujeres y Hombres (LGIMH), la cualseala que, como parte de loslineamientos de la poltica nacional enmateria de Igualdad entre Mujeres yHombres se debe asegurar que laplaneacin presupuestal incorpore laperspectiva de gnero, apoye la trans-versalidad y prevea el cumplimiento delos programas, proyectos y acciones

para la igualdad entre mujeres yhombres (Art. 17, fraccin II). Adems,la propia Ley Federal de Presupuesto yResponsabilidad Hacendaria (LFPRH)establece que la administracin de losrecursos pblicos federales debehacerse con base en el criterio deequidad de gnero (Art. 1).

Entre los ordenamientos legales amodificar a fin de transversalizar laperspectiva de gnero en todas lasetapas del proceso presupuestal seencuentran: la Ley de Planeacin (LP), laLey Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), laLey Orgnica de la AdministracinPblica Federal (LOADF) y la Ley deFiscalizacin Superior de la Federacin(LFSF).15

A manera de ejemplo, se sealanalgunas modificaciones para incorporaren el marco legal que rige el procesopresupuestal elementos o categoras quepermitan visibilizar el gasto destinado ala igualdad de gnero, inde-

pendientemente de que ste seaetiquetado o no, as como el efecto di-ferencial de las acciones guber-namentales entre mujeres y hombres:

Modificar la LP para incorporar el criteriode equidad de gnero como uno de loslineamientos de la planeacin a medianoplazo y de la programacin anual, con lafinalidad de estipular la obligatoriedad deincluir aspectos de la poltica nacional enmateria de igualdad entre mujeres y

hombres, en la elaboracin de los pro-gramas anuales, acorde con lo sealadopor la LGIMH.

Se requiere una modificacin a la LFPRHque asegure la desagregacin de datospor sexo en los informes trimestrales deavances fsicos y la construccin deindicadores de gnero en las eva-luaciones de los programas de desa-rrollo social. Se busca la incorporacin ala ley de disposiciones de obligatoria

observancia que, de otra forma, puedentener una variacin anual. Esto es,establecer ordenamientos legales queaseguren la continuidad y el avance de

15Adems, se requiere la revisin de las leyes que norman el

quehacer de las distintas dependencias y organismos federales,a fin de armonizarlas con las leyes nacionales que protegen losderechos de las mujeres.


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los logros alcanzados, como son lasdisposiciones del Decreto PEF 2008 y2009 en materia de recursos dirigidos amujeres e igualdad de gnero, cuyavigencia anual implica que su contenidoquede sujeto a su revisin ao con ao y,

por tanto, a que quiz no seanestipuladas en los mismos trminos o,inclusive, ni siquiera se consideren.

Resulta importante modificar la LOADF afin de que se establezca como unaobligacin de las servidoras y servidorespblicos incorporar la perspectiva degnero en la realizacin de susfunciones, para contribuir al cumplimientode lo establecido en la LGIMH.

La Auditora Superior de la Federacin(ASF) tiene el mandato constitucional derealizar auditoras sobre el desempeoen el cumplimiento de los objetivoscontenidos en los programas federales.A tal efecto, evala el cumplimiento finalde los objetivos y metas fijadas en losprogramas federales, conforme a losindicadores estratgicos aprobados en elpresupuesto, para verificar su desem-peo. Por ello, antes de ser aprobados,los indicadores de resultados, gestin y

servicios deben ser sometidos a la con-sideracin de la Cmara de Diputados, atravs de la ASF.

Adems de contar con la infraestructuray recursos para la incorporacin de laperspectiva de gnero en el ejercicio delgasto pblico y evaluar el cumplimientode objetivos y metas, tanto las leyes queespecficamente protegen los derechosde las mujeres (LGIMH y LGAMVLV) comola LGDS y la LFPRH, contienen mandatos

para que el quehacer de esta instanciase realice con base en la perspectiva degnero.

Las adecuaciones al marco legal enmateria presupuestal deben considerar lamanera en que la facultad de la Cmarade Diputados respecto al control y

fiscalizacin de los recursos pblicosfederales, se concreta en disposicionesde carcter vinculante para los ejecu-tores del gasto y las dems instanciasinvolucradas en los nuevos instrumentospresupuestarios.

4. La incorporacin de la perspectivade gnero en los procedimientospresupuestarios

A partir de las experiencias desarrolladasen Espaa, principalmente en el planolocal, el mecanismo nacional de lasmujeres en dicho pas (Instituto de laMujer, 2007: 57) seala un conjunto deelementos que caracterizan un adecuadodesarrollo de herramientas para

incorporar la perspectiva de gnero enlos presupuestos pblicos, que han sidoplasmados en leyes y reglamentos, loque, a su vez, favorece y forma parte delproceso de transversalizacin de dichaperspectiva en la administracin pblica:

El desarrollo de un proceso planificado deimplantacin en varias fases La formacin de las personas implicadas Elaboracin de mtodos adecuados para eldesarrollo del anlisis presupuestario de losdiferentes programas Cooperacin interdepartamental Difusin de los resultados Implantacin estable y sistematizada dentrodel proceso regular de elaboracin de lospresupuestos generales.

En aos recientes, diversos pases haninstrumentado tales medidas. De maneraparticular destaca la elaboracin deauditoras de gnero a los presupuestosgenerales tanto nacionales como locales(Junta de Andaluca, 2009; AGEM, 2008;

Cmara de Senadores y UNFPA, 2003).Como seala Jubeto (2008:5) el anlisispresupuestario desde la perspectiva degnero permite evaluar el grado deintegracin efectiva de los objetivos deigualdad de oportunidades para mujeresy hombres en las polticas pblicas.


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Un factor de primordial importancia pararealizar dicho anlisis en los distintosprogramas gubernamentales, as como laevaluacin de los mismos desde laperspectiva de gnero, es disponer deinformacin desagregada por sexo e

indicadores de gnero. La incorporacinde la perspectiva de gnero en losprocedimientos administrativos requierela capacitacin y sensibilizacin de las ylos funcionarios pblicos que los llevan acabo. Bajo estas consideraciones, acontinuacin se propone dos medidasque permitiran contar con taleselementos en un mediano y corto plazo:

Asegurar la inclusin del logro de laigualdad entre mujeres y hombres dentro

de los objetivos nacionales del PlanNacional de Desarrollo (PND).

Visibilizar todas las acciones y resultadosrealizados por las instituciones a favor delas mujeres o la igualdad de gnerorequiere que entre los objetivosestratgicos de las dependencias oprogramas sectoriales se encuentrenobjetivos explcitos de igualdad degnero. Como seala Sharp (2003),establecer la igualdad entre mujeres y

hombres como un objetivo guber-namental visible obliga a que ste se veareflejado en los indicadores de resultadoy las medidas de eficacia deldesempeo.

Recordemos que en un plano formal, elmarco legal prev una continuidad entrelos instrumentos de poltica pblica(planeacin) y el proceso presupuestal.El propio marco jurdico seala que losprogramas operativos anuales que se

formulen para la ejecucin de las accio-nes de las dependencias y entidadespblicas, deben contribuir al cumpli-miento de los objetivos nacionalesplasmados en el PDN.

La LGIMH estipula (Art. 29) que setransversalice la perspectiva de gnero

en los programas sectoriales, insti-tucionales y especiales a que se refierela Ley de Planeacin (LP), a travs de laintegracin del programa nacional en lamateria en el Plan Nacional de Desarrollo(PND). Por ello, es necesario que entre

los objetivos nacionales del PDN seincluya explcitamente el logro de laigualdad entre mujeres y hombres, todavez que la formulacin del programanacional que constituye el instrumento depoltica pblica rector en materia deigualdad entre mujeres y hombres serealiza de manera posterior a la del PND.

Sin embargo, cabe sealar que opinionesespecializadas consideran que, dehecho, aun cuando ya se haya formulado

el PND, ste podra modificarse paracumplir el mandato de la LGIMH (CEDIP,2008). Por supuesto, la modificacin dela LP propiciara que la poltica en materiade igualdad sea incluida en la formu-lacin del PND de manera transversal yexplicitada en los objetivos nacionales.

Capacitar al personal en materia deperspectiva de gnero

Es necesario capacitar en perspectiva de

gnero a las personas encargadas de laplaneacin, programacin y presu-puestacin en cada dependencia oentidad para que realicen sus actividadesconsiderando el impacto diferenciadoque stas tienen entre mujeres yhombres. De manera particular, aquienes tienen a cargo la toma dedecisiones.

La Secretara de la Funcin Pblica es lainstancia con las atribuciones requeridas

para instrumentar las acciones nece-sarias para que las y los servidorestengan a la perspectiva de gnero comouno de los principios que norme suquehacer. Adems, es la encargada delPrograma de la Mejora de la Gestin,actualmente en marcha, el cual es elmarco en el que puede insertarse el


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Avances en la LX Legislatura dela Cmara de Diputados con

relacin al presupuesto pblico

para la igualdad de gnero






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IntroduccinAutora: Ma. De Lourdes Garca Acevedo

A ms de 10 aos de que en Mxico seiniciaron los trabajos relativos a lospresupuestos pro equidad de gnero, se

han tenido logros importantes en elPoder Ejecutivo federal, algunosgobiernos estatales, municipios, en laCmara de Diputados del H. Congresode la Unin y en ciertos congresoslocales.

El CEAMEG ha retomado la referencia atales avances en varias de suspublicaciones respecto al tema. Ademsde reconocer el importante papel que

jugaron organizaciones de la sociedad

civil en este proceso, este centro deestudios ha documentado las accionesrealizadas en la Cmara de Diputadospara contar con mayores presupuestospara los programas dirigidos a mujeres ya la promocin de la igualdad de gnero(Garca, 2007).

As, resulta conveniente en estemomento, cuando est a punto deconcluir la LX Legislatura, recuperar laexperiencia, principalmente de lo

realizado por las diputadas de laComisin de Equidad y Gnero (CEG), afin de que su labor pueda ser retomadapor las y los diputados de la siguientelegislatura.

En el presente artculo se hace unarecapitulacin de las estrategias yacciones instrumentadas a lo largo de

Directora de Estudios de Polticas Pblicas y de la CondicinEconmica, Poltica y Social de las Mujeres, en el CEAMEG.Egresada de la Licenciatura en Sociologa por la UAM-I, Maestraen Sociologa por la Facultad de Ciencias Polticas de la UNAM,especializacin en estudios de la mujer en la UAM-X. Con 20aos de experiencia profesional como docente, investigadora,capacitadora, coordinadora, consultora y asesora eninstituciones gubernamentales, no gubernamentales, instanciasinternacionales y de educacin superior, es especialista enequidad de gnero, con diversas publicaciones sobre gnero eneducacin, presupuestos pblicos con perspectiva de gnero,polticas pblicas para la equidad de gnero y asesoraparlamentaria en equidad social y de gnero.

tres legislaturas, as como de los recur-sos aprobados en el Presupuesto deEgresos de la Federacin (PEF) 2007,2008 y 2009.

Un breve recuento. Avances de la LVII

a la LIX Legislaturas

En la LVII Legislatura (septiembre de1997 a agosto del 2000), OrganizacionesNo Gubernamentales (ONG) se acercarona la Comisin de Equidad y Gnero parasensibilizar a las y los legisladores en laimportancia de incorporar la perspectivade gnero en el presupuesto. A partir deentonces, algunas diputadas empezarona usar el tema en su discurso y, con elobjetivo de asignar ms presupuesto, se

inici la revisin de recursos con los quecuentan los programas dirigidos amujeres.

En las legislaturas LVIII (septiembre de2000 a agosto de 2003) y LIX(septiembre de 2003 agosto de 2006)el avance paulatino para lograr mayoresrecursos a fin de atender lasnecesidades y problemas de las mujeresse puede resumir en los siguientesaspectos: (para mayores datos consultar

Garca, 2005; Comisin Especial paraConocer y dar Seguimiento a lasInvestigaciones Relacionadas con losFeminicidios en la Repblica Mexicana ya la Procuracin de Justicia Vinculada,2006, pp. 335 a 344 y Garca, 2007 pp.39 a 82).

La creacin de una subcomisin depresupuesto dentro de la Comisin deEquidad y Gnero.

Vnculo con ONG que contribuy alanlisis de los recursos federales con laherramienta del gasto etiquetado paramujeres, lo cual mostr que durante esosaos ste no lleg ni a 1% del GastoProgramable del PEF.


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Mayor asignacin de recursos para saludde las mujeres, educacin, apoyosproductivos, institucionalizacin de laperspectiva de gnero y para prevenir,atender, sancionar y erradicar la violen-cia contra las mujeres.

Realizacin del foro Por la equidad ytransparencia en los presupuestospblicos, el 14 de noviembre de 2001.

Negociacin de la Comisin de Equidady Gnero con la Comisin de Presu-puesto y Cuenta Pblica y con otrasComisiones dentro de la Cmara deDiputados, en la etapa de anlisis yaprobacin del PEF, con el objetivo deasignar mayores recursos a los progra-

mas dirigidos a mujeres y a la igualdadde gnero. Ello permiti, adems, hacervisible el tema dentro de este rganolegislativo.

Para ampliar el presupuesto a programasde su inters, en el PEF 2005 y 2006, laComisin de Equidad y Gnero negocicon los grupos parlamentarios 1 000millones de pesos para cada uno de losaos sealados. Adems de los 140millones de pesos de ampliacin en el

PEF 2006 realizados por parte de laComisin Especial para Conocer y darSeguimiento a las InvestigacionesRelacionadas con los Feminicidios en laRepblica Mexicana y a la Procuracinde Justicia Vinculada, a programas deprevencin, atencin y sancin de laviolencia contra las mujeres.

Las diputadas de la Comisin de Equidady Gnero de las legislaturas referidaspropusieron modificaciones al Decreto de

Presupuesto de Egresos de la Fede-racin (DPEF), con el objetivo de hacerespecificaciones que impidieran lareduccin de recursos a programas dirigi-dos a mujeres, o bien que contribuyerana incorporar la perspectiva de gnero eneste documento normativo.

En el DPEF presupuesto 2006, aparecepor primera vez un anexo especficodonde se establecen las ampliacionesrealizadas por la Cmara de Diputados:el Anexo 19G Equidad y Gnero.

La labor de las legisladoras de etiquetary ampliar recursos en distintasdependencia federales y, a travs destas, a hospitales de la mujer enalgunas entidades del pas e instanciasde la mujer; permiti la creacin denuevas lneas de accin, programas einstituciones, tales como: el Programa deBecas para Madres Jvenes y JvenesEmbarazadas, la Fiscala Especial paraInvestigar las Desapariciones y Asesi-natos de Mujeres, la Comisin para

Prevenir y Erradicar la Violencia contralas Mujeres, el Programa de Apoyo a lasInstancias de las Mujeres en lasEntidades Federativas, el Centro deEstudios para el Adelanto de las Mujeresy la Equidad de Gnero, entre otras.

Un difcil comienzo. LX Legislatura(septiembre 2006 agosto 2009)

Al iniciar la LX Legislatura se esperabaque los recursos para la igualdad

continuaran su ascenso, toda vez que secontaba con la experiencia y avanceslogrados en las legislaturas anteriores.

El inicio de esta legislatura coincidi conel cambio de la Presidencia de laRepblica en septiembre de 2006 y conel conflicto postelectoral de ese ao. Estohizo que los acuerdos entre las fraccio-nes parlamentarias representadas en laCmara de Diputados resultaran compli-cados, sobre todo en el proceso de

aprobacin del presupuesto 2007.

As, tres meses despus de habertomado posesin del cargo, las y losdiputados estaban conociendo losdetalles del proceso y, a la vez, concen-trados en el anlisis y la discusin delprimer presupuesto del sexenio.


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En este contexto, a la Comisin deEquidad y Gnero le result difcil incidiry concretar acuerdos dentro de laCmara de Diputados para ampliarrecursos a programas dirigidos a mujereso a la igualdad de gnero. Para el

presupuesto 2007 se le asignaron 200millones de pesos, los cuales sedestinaron al Programa de Apoyo a lasInstancias de las Mujeres en las Entida-des Federativas, para implementar yEjecutar Programas de Prevencin de laViolencia contra las mujeres, por lo queno fue posible, como en aos anteriores,ampliar presupuesto a otros programas.

El anlisis realizado por el CEAMEG al PEF2007 determin que de las 31 acciones

identificadas con Gasto Etiquetado paraMujeres y la Igualdad de Gnero (GEMIG),la mitad presentaron reduccionespresupuestales mismas que ascendie-ron a 422.1 millones de pesos conrelacin a los que tuvieron en el PEF2006, lo cual represent 22.8% menos(CEAMEG,2007) .

De cualquier forma, el GEMIG en PEF2007 tuvo un crecimiento real de 39.2%con relacin al PEF 2006, debido,

principalmente, al nuevo programa delgobierno federal, ubicado en laSecretara de Desarrollo Social(Sedesol): Programa de guarderas yestancias infantiles para apoyar amadres trabajadoras, cuyo presupuestopara ese ao fue de 1 000 millones depesos, por lo que se convirti en elprograma con ms recursos del GEMIG.

El siguiente cuadro muestra los recursospresupuestados por el Ejecutivo en el

Proyecto de Presupuestos de Egresos dela Federacin (PPEF), los aprobados porla Cmara de Diputados, los cuales seestablecen en el Decreto de Presu-puestos de Egresos de la Federacin(DPEF) y los que publica la SHCP en elPEF.

Cuadro 1GEMIG en PEF 2007

(Millones de pesos)PresupuestoPublicadopor la SHCP

2006

Proyecto dePresupuesto

Decreto dePresupuesto

PresupuestoPublicadopor la SHCP

2 418 2 962.6 3 463.6 3 482.7

Fuente: CEAMEG,2007

Cabe sealar que la SHCP realiza ajustesy modificaciones al presupuesto. Noobstante, en 2007 los ajustes al GEMIGtotal fueron relativamente pocosrespecto de aos anteriores. As, comose observa en el cuadro anterior, el PEFpublicado tiene 19.1 millones de pesos

ms al GEMIG aprobado por la Cmara deDiputados.

El incremento del GEMIG en este ao nose debi a la intervencin de la Cmarade Diputados, como en aos anteriores.

El proceso se consolida

La leccin de la fallida negociacinpor parte de la Comisin de Equidad yGnero durante la aprobacin del PEF

2007 se subsan, para los siguientes dosaos de la legislatura, con el trabajotcnico anticipado a la llegada del PPEF ycon la intensificacin de trabajo polticotanto dentro de la Cmara de Diputadoscomo con el gobierno federal.

De forma general, el proceso para laaprobacin de ms recursos para laigualdad de gnero se puede caracterizarpor los siguientes hechos:

El trabajo conjunto entre la CEG y elCEAMEG para analizar y proponer montosde ampliacin o etiquetacinde recursospara programas con gasto etiquetadopara mujeres o para la promocin de laequidad de gnero, as como otrosdestinados a la instrumentacin de la LeyGeneral para la Igualdad entre Mujeres y


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Hombres (LGIMH) y de la Ley General deAcceso de las Mujeres a una Vida Librede Violencia (LGAMVLV), el cual se inicimeses antes de que el PPEF 2008 llegaraa la Cmara de Diputados.

El Ejecutivo incorpor el artculo 25 en elPPEF 2008, en donde se establece quelas dependencia federales debenconsiderar la perspectiva de gnero ensus programas, metodologas, ela-boracin de indicadores, evaluaciones,as como desagregar su informacin porsexo, grupo de edad, religin, municipio,demarcacin territorial y entidad fede-rativa. Cuestiones que desde elCongreso de la Unin y las ONG sehaban venido solicitando.

Se instal una mesa interinstitucionalpara acordar e impulsar mayoresrecursos para la igualdad de gnero.Participaron, por parte del PoderEjecutivo: la SHCP, el Inmujeres y laSecretara de la Funcin Pblica (SFP);por el Poder Legislativo particip laComisin de Equidad y Gnero, elCEAMEG y, por parte de la sociedad civil,Fundar, Centro de Anlisis e Investi-gacin.

La realizacin del Foro Presupuestospara la igualdad entre mujeres yhombres, efectuado en las instalacionesde la Cmara de Diputados el 24 deoctubre de 2007, con la participacin delas instancias involucradas en la mesainterinstitucional, adems de repre-sentantes de organizaciones de lasociedad civil, directoras de lasinstancias de las mujeres en lasentidades federativas, funcionarias y

funcionarios de distintas dependencias.

En este marco, la CEG negoci con lasfracciones parlamentarias de la Cmarade Diputados 1 525 millones de pesospara realizar ampliaciones a programasde su inters, en el proceso deaprobacin del presupuesto 2008.

Se logr la Inclusin de un Anexo 9A enel Decreto de Presupuesto, para losprogramas con ampliacin o etiquetacinde recursos por parte de la CEG, en 2008,adems de algunas modificaciones altexto del DPEF.

Por primera vez, la CEG us la estrategiade etiquetacin de recursos con elobjetivo de asignar ms presupuesto aprogramas y acciones para mujeres o laigualdad de gnero. Ello consisti enestablecer en el Anexo 9A una cantidaddentro del presupuesto programado en elPPEF, que las instituciones deberandestinar para alguna accin sealada enel mismo.

En el PEF 2008fue la primera ocasin enque se ampliaron y etiquetaron recursosque permitieran la instrumentacin deacciones encaminadas a dar cumpli-miento a la LGIMH y la LGAMVLV.

La negociacin de la CEG con la SHCP,elInmujeres y la Comisin de Presupuestoy Cuenta Pblica de la Cmara deDiputados, fue fundamental en elproceso de aprobacin de los recursos yen la siguiente etapa, cuando la propia

CEG y la SHCP comunicaron a lasdependencias el presupuesto que se leshaba aprobado.

La Comisin de Equidad y Gnero, elInmujeres y el CEAMEG iniciaron, cadauna por su lado, un proceso deseguimiento a los informes emitidos porlas instituciones con GEMIG, de acuerdo alo establecido en el citado artculo 25 delDPEF.

El CEAMEG present en octubre de 2008los Reportes del seguimiento realizado alas acciones y presupuesto ejercido porparte de las dependencias con GEMIG,durante el primer semestre de ese ao,con el objetivo de que constituyera uninsumo en la etapa de aprobacin delPEF 2009.


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El proceso de anlisis y aprobacin dePEF 2009 tuvo tambin como marco lacontinuacin de reuniones entre instan-cias del Poder Ejecutivo, Legislativo ySociedad Civil, en torno al tema depresupuesto para mujeres y la igualdad

de gnero.

Para el presupuesto 2009, la CEG contcon 1 300 millones de pesos pararealizar ampliaciones y repiti la estrate-gia de etiquetacin de recursos, lo cualpermiti que el GEMIG continuaracreciendo.

Se volvi a incluir en el PPEF y DPEF elartculo 25, referido a la equidad degnero.

La CEG incidi para que se mantuviera elAnexo 9A en el DPEF 2009. Lamodificacin con relacin a 2008consisti en que ya no se especificaronlos recursos para dar cumplimiento a laLGIMH y la LGAMVLV. Por otro lado, esteanexo present montos totalesaprobados, sin especificar si ya estabanpresupuestados desde el PPEF, eranampliaciones o etiquetacin derecursos.Ello gener dificultad para el anlisis del

GEMIG.

Estos hechos muestran los inicios de lainstitucionalizacin de la perspectiva degnero en el proceso presupuestal, todavez que desde el Poder Ejecutivo tantola SHCP como el Inmujeres han concre-tado algunas acciones que contribuyen aincorporar esta perspectiva en el ejerciciode los recursos.

Por su parte, desde el Poder Legislativo

se continu avanzando en hacer visibleel tema dentro de la Cmara deDiputados, se recuper la capacidad denegociacin de la CEG para contar conrecursos y hacer ampliacin y etiqueta-cin, as como para hacer la labor defiscalizacin de los mismos, a travs de

la revisin de los informes trimestrales delas dependencias con GEMIG.

El monto de los recursos para la igualdadsigui creciendo durante los aos 2008 y2009 (para mayor detalle ver CEAMEG,

2008 Y 2009), como se puede observaren los siguientes cuadros:


(Millones de pesos)

Proyecto depresupuesto

Decreto depresupuesto

Presupuestopublicado por

laSHCP4 215.1 6 249.0 5 602.0

Fuente: CEAMEG,2008

El GEMIG se increment 1 997.8 millonesde pesos del PEF 2007 al 2008, entrminos reales, es decir, 55.4%. Elincremento sustancial se explicaprincipalmente por las ampliaciones yetiquetacin autorizadas por la Cmarade Diputados, as como porque la SHCPrealiz pocos ajustes en la publicacindel PEF 2008.

De nuevo, el Programa de guarderas y

estancias infantiles para apoyar amadres trabajadoras, de la Sedesol, fueel programa con el mayor porcentaje delGEMIG ya que increment su gasto, demil millones de pesos en el PEF 2007 a 1499.2 millones de pesos en el PEF 2008.


(Millones de pesos)Proyecto depresupuesto

Decreto depresupuesto

Presupuestopublicado por la

SHCP6 973.4 8 981.6 7 441.4

Fuente: CEAMEG,2009

En GEMIG 2009 creci 1 799.8 millonesde pesos en trminos reales, conrelacin a 2008, es decir 31.9 % ms.


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Una caracterstica del GEMIG 2009es quese incluy en el Anexo 9A variosprogramas presupuestarios (PP) que enel anlisis del CEAMEG no eranconsiderados en aos anteriores, talescomo las estancias infantiles del IMSS y

DIF, as como Actividades de apoyoadministrativo, calidad en salud einnovacin, entre otros.

Al respecto, cabe recordar que elCEAMEG usa la herramienta del gastoetiquetado para identificar y analizar losrecursos para mujeres o la igualdad degnero en el PEF, la cual fue desarrolladaen los estudios sobre presupuestospblicos con perspectiva de gnero, porlo que desde esta perspectiva no resulta

conveniente incluir como gasto etique-tado el presupuesto destinado a lasestancias infantiles del IMSS y del DIF,toda vez que ello significa considerar queel trabajo del cuidado infantil es tareaexclusiva de las mujeres, lo cualcontradice diversas posturas y estudiosen torno a que esta labor debe sercompartida con los hombres y con elEstado, como una situacin de mayorequidad entre los gneros.

Los estudios desde la perspectiva degnero han evidenciado la necesidad denormativas e incentivos que equiparenderechos y obligaciones de mujeres yhombres en cuanto a responsabilidadesfamiliares y que proporcionen facilidadespara el cuidado de nios/as y ancianos/as a trabajadores de ambos sexos(Marco, 2005). En tanto el Estado asumeun papel normativo del contrato socialentre mujeres y hombres que se reflejaen la legislacin laboral, sta debe

contemplar la redistribucin de lasresponsabilidades de cuidado en todoslos miembros de la sociedad y no slo enlas mujeres, as como el reconocimientodel trabajo realizado por las mujeres parala reproduccin social (CEPAL, 2007;Pautassi, 2007a), (CEAMEG, Gonzlez2008b).

Por otro lado, la inclusin de actividadesde tipo administrativo en el Anexo 9A,como las mencionadas, crea dudas conrelacin a la forma como stas abonarna la igualdad de gnero.

Habr que reflexionar, entonces, si es eluso de la herramienta del gastoetiquetado la que queda corta paraanalizar los recursos aprobados por laCmara de Diputados, o bien falta mayorclaridad en torno a los recursos quepueden contribuir a la igualdad entre losgneros.

Respeto al GEMIG 2009 hay que men-cionar tambin que la presentacin poco

desglosada en el Anexo 9A no permitiidentificar de forma clara los recursosfederales que se destinarn a instrumen-tar acciones para dar cumplimiento a loestablecido en LGIMH y la LGAMVLV. Noobstante, el CEAMEG hizo un ejercicio deanlisis del GEMIG 2009 (para mayordetalle ver CEAMEG,2009).

Qu podra hacerse en la LXILegislatura?

En distintas reuniones organizadas poreste centro de estudios con especialistasen el tema de presupuesto pro equidadde gnero y personal de diferentesinstituciones federales, se ha mencio-nado que la etiquetacin de recursos aprogramas dirigidos a mujeres o a laigualad de gnero, resultan una accinafirmativa para favorecer a las mujeresen tanto continan en situacin dedesventaja y desigualdad con respecto alos hombres, por lo que es conveniente

que se siga con esta estrategia.

Tambin se ha sealado que el objetivocentral es que la perspectiva de gnerose considere en todas las etapas delproceso presupuestal: formulacin delpresupuesto, discusin y aprobacin,ejercicio del gasto y revisin de la Cuenta


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Pblica, lo cual est supeditado a quetanto el Poder Ejecutivo como elLegislativo instrumenten polticas trans-versales de gnero.

De esta forma, con el fin de continuar el

camino trazado desde la LVII a la LXLegislaturas con relacin a los avancesdel presupuesto pro equidad de gnero,las diputadas y diputados de la prximalegislatura podran considerar:

Incluir, como parte de su capacitacinlegislativa, un curso sobre perspectiva degnero y en especial sobre presupuestopro equidad de gnero.

Retomar el vnculo y coordinacin entre

Ejecutivo y Legislativo establecido en laLX Legislatura, para la determinacin depresupuesto para la igualdad de gnero.

Antes de aprobar el presupuesto 2010,clarificar cules programas y accionespueden incidir en la igualdad entremujeres y hombres.

Con base en la definicin y anlisisanterior, establecer prioridades y estra-tegias de negociacin en ambos

poderes, con el objetivo de hacer msequitativo el presupuesto.

Formar un grupo interinstitucional endonde participen representantes delPoder Ejecutivo, Legislativo, sociedadcivil e instituciones acadmicas, a fin deque se establezcan etapas de trabajo yfases para incorporar paulatinamente laperspectiva de gnero en cada una delas etapas del proceso presupuestal.

Retomar, discutir y analizar la viabilidadde las propuestas realizadas durante elForo Presupuestos para la igualdadentre mujeres y hombres, realizado el 24de octubre de 2007.

Establecer mecanismos entre Ejecutivo yLegislativo para dar seguimiento puntual

a las acciones y ejercicio de los recursospblicos aprobados por la Cmara deDiputados, para lo cual ser necesariorevisar el formato de los informestri

Legislar para la igualdad 9

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