Ley Impuesto a la Plusvalía¿Por qué el impuesto perjudica

al sector inmobiliario y al empleode la construcción?

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El lunes 8 de junio del 20151 el Presidente de la República envió a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, conocido en la opinión pública como “Ley de Plusvalía”.

El núcleo del proyecto es la creación, dentro del COOTAD, de un nuevo tributo con el nombre de “Impuesto a la ganancia extraordinaria en la transferencia de bienes inmuebles”. En lo conceptual, se trata de una modificación de fondo al impuesto a la plusvalía existente en el COOTAD, sobre la base de consideraciones que el Presidente de la República viene anunciando desde inicios del 2014.

Ante las movilizaciones de oposición al referido proyecto y al Proyecto de Ley de Herencias, con fecha 15 de junio del 2015 el Presidente de la República informó en una cadena nacional que retiraría temporalmente los dos proyectos del piso de la Asamblea, para abrir un debate nacional que permita definir su eventual futuro trámite.

Guayaquil, 30 de Junio de 2015.

Introducción

1 Este documento se liberó en su primera versión al público el lunes 22 de junio de 2015.

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• Grava con un 75% las ganancias en la venta de inmuebles, que no cumplan las condiciones definidas en la norma para ser consideradas “ordinarias”.

Características del impuesto propuesto

• Son ganancias ordinarias, no sujetas a tributación, las que resultan de multiplicar el valor de adquisición del inmueble por el “factor de ajuste de ganancia ordinaria” (fór-mula propuesta es FA=(1+i)^n, ver explicación debajo), a lo cual se restará el valor de adquisición. Los voceros del proyecto han equiparado la ganancia ordinaria derivada de esta fórmula con una ganancia legítima que sería respetada, por oposición a una supuesta ganancia ilegítima que no sería respetada.

• Dentro de la fórmula el valor de adquisición puede ser acrecentado por los rubros previstos en el artículo 561.7, tales como mejoras al inmueble, pago de alcabalas y contribuciones especiales de mejor, gastos notariales y de registro, etc. El proyecto no incluye entre los costos financieros asociados al crédito hipotecario con que se compró el bien, mantenimiento barrial, alícuotas, ni otros componentes de costo de oportunidad.

• La suma entre el valor de adquisición y la ganancia ordinaria se considera según la propuesta de fórmula como “valor de adquisición ajustado”.

• La base imponible del impuesto es la diferencia entre el valor de adquisición ajustado y el valor de transferencia del inmueble. Si esa diferencia es igual o menor a 24 salarios básicos unificados (actualmente, $ 8.496) está gravada con tarifa cero.

• Cuando el resultado de la fórmula exceda la fracción gravada con tarifa cero, cada dólar por encima será gravado con una tarifa de 75%. Este valor no distingue entre distintos tipos tipos de bienes.

“Ordinaria“

“Extraordinaria“

PLUSVALÍA...llamada

“ganancia” en el proyecto

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• Entre los casos que no se consideran objeto del impuesto se encuentran las transferencias que realice un constructor en ejercicio de su actividad, o las daciones en pago por parte de un deudor o su garante, para la cancelación de deudas. La definición de constructor exento se presta a interpretaciones, pues no engloba los objetos sociales que la autoridad atribuye a la actividad constructiva.

• La declaración y pago del tributo deberá realizarse con anterioridad al otorgamiento de la escritura pública de transferencia, exigencia de forma no constante en la legis-lación actual y que varía actualmente de cantón en cantón.

• La norma contiene un particular régimen transitorio. El impuesto no aplicará a la pri-mera transferencia de aquellos inmuebles adquiridos con anterioridad a la vigencia de la nueva ley; en estos casos deberá pagarse únicamente el actual impuesto a la plusvalía. En el caso de terrenos baldíos, este régimen de transición aplicará hasta el 31 de diciembre de 2020 -luego de esa fecha, deberán pagar el nuevo impuesto.

• El sujeto activo del tributo es el municipio o distrito metropolitano correspondiente. No obstante, el proyecto señala líneas abajo que un tercio de lo recaudado irá al Presupuesto General del Estado (Estado Central).

• El sujeto pasivo es el vendedor, ya sea persona natural o jurídica o sucesión indivisa.

“Ordinaria“

“Extraordinaria“

PLUSVALÍA...llamada

“ganancia” en el proyecto

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1. Nuestro primer comunicado, hecho público al día siguiente de la presentación del proyecto de Ley, giraba en torno al impacto de los 2 proyectos políticos en el sector haciendo énfasis sobre la estabilidad y confianza a futuro de las familias: “Si el men-saje es una invitación para que los hogares comprendan que su patrimonio, incluida su vivienda, pende del hilo de un porcentaje de impuestos, de un hilo también pende la estabilidad y la confianza de esas familias sobre su futuro.” Esto como consecuencia de que el acceso a vivienda es para el hogar ecuatoriano promedio un símbolo de estabilidad y una oportunidad de inversiones, de capitalizar ahorros y de asegurar el futuro y mejores condiciones de vida para su familia.

Análisis y tópicos de discusión de APIVE

2. Durante algunos días el sector inmobiliario de vivienda se encontró bajo el fuego cruzado entre estrategias políticas y debates polarizados. Bajo esos parámetros el ruido impedía emitir y escuchar argumentos técnicos y motivos gremiales.

3. El balance actual levantado en puntos de venta del sector es absolutamente negativo. Más allá, los inversionistas que venían trabajando en la planificación de nuevos pro-yectos basados en diálogos con gobierno sobre Vivienda de Interés Público y otros segmentos, han notificado su decisión de paralizar nuevas inversiones.

Cifras oficiales, elaboración APIVE - PODINPO.

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4. Los proyectos legislativos son representativos de un freno a los objetivos en los que el sector y el Gobierno Nacional han trabajado en los últimos años: mayor acceso a vivienda, mayor inversión privada en vivienda, impulso al cambio de la matriz productiva, generación de empleo de todo tipo de calificación, impulso de encadenamientos con industrias nacionales, entre otros.

5. El Proyecto de Ley de Plusvalía no ataca los dos problemas que el Presidente ha insis-tido que busca resolver: privatización de los beneficios de la inversión pública sobre los precios de inmuebles vecinos a la misma, obtenida gracias a información privile-giada, por un lado, y por otro lado la existencia de supuestos casos de especulación de tierra.

6. Respecto al estado internacional del conocimiento en la materia, el proyecto ignora mecanismos reconocidos y propugnados por organizaciones representativas de los distintos matices del abanico ideológico-político para lograr los fines declarados por el Presidente.

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a. No distingue la plusvalía generada por obra pública de la plusvalía originada como consecuencia de la inversión privada, penalizando de manera plana e indis-criminada a la vez comportamientos que se busca disuadir y otros que se busca impulsar.

b. Ignora el estado del debate internacional sobre la materia, al proponer una receta general impositiva para problemas tan diversos como los que el Presidente de la República indica que motivan el proyecto.

c. Ignora el efecto multiplicador en la economía real del sector, al movilizar el ahorro de los hogares hacia inversión productiva (concepto dicho sea de paso en sinto-nía con la visión agregada de la economía del Presidente Rafael Correa -ver en 2007, 2012 y 2015), por oposición a otros gastos.

d. Margina el efecto de la construcción inmobiliaria en la industria, empleo y fisco nacional, a pesar que a inicios del mismo año 2015 el Gobierno hizo propio el mensaje de liderazgo del sector para la recuperación de la economía.

e. Ignora que las opciones de inversión “capitalistas modernas” son limitadas en el Ecuador, haciendo que la inversión inmueble sea para la mayor parte de los hoga-res la única forma de capitalizar el ingreso de su trabajo.

f. Penaliza implícitamente quizá la única posibilidad para un hogar de intervenir en circuitos de mayor generación de riqueza -esa sociedad de propietarios que el mismo Presidente ha citado como deseable.

7. APIVE participa activamente en el estado de debate internacional sobre plusvalía, costo social de la subutilización de terreno urbano, producción de vivienda de interés social.

8. APIVE identifica claramente varios efectos reales (algunos ya medidos y otros proyectados a la fecha de vigencia) del texto proyecto de ley de plusvalía:

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g. Ignora que los costos financieros, costos de oportunidad y costos transacciona-les propios de la inversión inmueble la hacen, en los términos planteados por el proyecto, ampliamente menos apetecible que la inversión financiera a la que la pretenden asemejar.

h. Perjudica al usuario de crédito hipotecario puesto que, en su fórmula actual el proyecto no reconoce que quién compra una vivienda soporta el efecto financie-ro del crédito en el total del valor pagado de la vivienda, eliminando inclusive la plusvalía “convencional” de manera total.

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i. Posiciona un concepto errado de la propiedad inmueble como forma intrínseca de especulación, por oposición a lo que es realmente para los hogares: una nece-sidad básica, que a la vez ofrece atributos de ahorro forzado, cambio de patrones de consumo, de inversión productiva, entre otros.

j. Desconoce que los hogares modernos transitan por varias viviendas a lo largo de su vida, sea esto porque sus condiciones de vida se lo permite, o porque se lo impone. Según encuestas un hogar transita a lo largo de su vida por 8 viviendas en México, y más de 10 en Estados Unidos y España. El Presidente ha justificado la medida argumentando que un hogar compra su vivienda para para vivir “eterna-mente” en ella; los planes familiares y los contingentes que demuestra la realidad no soportan aquel argumento que además desconoce la intención de progresar en la calidad de vida que suele caracterizar a los hogares.

k. Desconoce que asignar políticamente legitimidad a ciertas ganancias por oposi-ción a otras, en un sector absolutamente formal, produce un efecto simbólico per-verso y de boomerang: ¿cuantas otras ganancias pueden ser catalogadas como legítimas e ilegítimas en el debate político, estigmatizando personas, industrias y oportunidades, sin que haya sustento real para ello?

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l. Prescinde de comprender que una buena parte de las operaciones que compren-den la demanda del sector sirven como parte de la su estructura financiera, por lo que su desincentivo equivale a una descapitalización del sector, con el correspon-diente riesgo sistémico en la estructura financiera actual del sector y su empleo e industrias relacionadas. En mayores y menores medidas, los depósitos/reservas que realizan los promitentes compradores, o las pocas compras de contado, se constituyen en parte crucial del financiamiento de ciertos proyectos.

m. Establece un tributo indiscriminadamente a los bienes urbanos y rurales, cuando el tributo existente aplicaba exclusivamente a predios urbanos. Esta forma de regular de manera general en realidades distintas, como ya se indicó antes, tiene el inconveniente de que las variaciones de precio por actividades productivas ru-rales y urbanas no se compaginan bien dentro del concepto de mejoras.

n. Ignora que en el Ecuador de 2015 un hogar con dos Salarios Básicos Unificados accede a una vivienda en un proyecto nuevo con las mejores condiciones de há-bitat y acceso a servicios del país y la región, entre otros motivos gracias al fi-nanciamiento del BIESS. Solo este fenómeno, derivado en gran medida de las condiciones económicas alcanzadas por los hogares en los últimos años, desdice del argumento según el cual este proyecto y el de Ley de Herencia no afectan a estratos distintos al A -aquel que equivale según el INEC2 al 1.9% de la población.

2 Encuesta de Estratificación del Nivel Socioeconómico NSE 2011 demuestra las condiciones de vida de todos los estratos, evidenciando el nivel de acceso a bienes y servicios, entre esos vivienda, de toda la población del Ecuador de hoy.

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o. Desconoce que la mayoría de los inmuebles del país son derivados de procesos de regularización o formalización ex post de ampliaciones, e incluso muchos ado-lecen de formalidad sobre toda su estructura, lo que ha implicado que construc-ción suele ser en si misma una mejora, de la que no existe registro formal y por ende no podrá prevalecerse de la fórmula planteada en el proyecto de Ley.

p. Desincentiva la compra de inmuebles en la gran mayoría de casos. Esto se veri-fica cuando se realizan corridas financieras con la fórmula propuesta en el texto legal. Son innumerables los casos en los que la tarifa resultante por impuesto a la plusvalía supera con creces la tarifa vigente, llegando a ser efectivamente confis-catoria. Asimismo, son otro tanto los casos en que la tarifa no excede la actual. De nuestra revisión, los ejemplos mostrados públicamente por el Gobierno y por la oposición tienen exactamente la misma validez técnica y se configuran exclusi-vamente en ejemplos funcionales que no pueden ser extrapolados al universo de casos de transferencia de bienes inmuebles que caracteriza la realidad del sector, sobre la que no existe lamentablemente datos para realizar corridas que zanjen el debate. En cualquiera de los casos, es imposible para un hogar anticipar las con-diciones de plazo y rentabilidad que va a ofrecerle su ahorro-inversión, por lo que el proyecto traslada el riesgo moral de su ambicioso objetivo a la ciudadanía. Por ello no compartimos ese criterio regulatorio. A continuación algunos ejemplos.

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q. Por el lado de las percepciones de los agentes económicos que conforman la de-manda, es de comprender que cada motivación para asignar recursos a bienes inmuebles puede remitirse a diferentes sustentos. Entre los compradores de in-muebles se aprecian los compradores de vivienda y los compradores de otro tipo de bien inmueble. Entre los primeros es posible identificar compradores de vi-vienda para uso único, compradores de segunda vivienda, inversionistas, migran-tes3 o emigrantes y hogares jóvenes y hogares mayores que requieren vivienda de ciertas particularidades. Cada uno de ellos percibirá un nivel de efecto distin-to por la Ley, pero según nuestro análisis de corridas, todos negativos. Entre los compradores de otros inmuebles existen los usos agrícolas, industriales y comer-ciales, todos los cuales se remiten irrestrictamente a motivaciones financieras en sus transacciones futuras.

r. Por el lado de las percepciones de los agentes económicos que conforman la oferta en el sector, es posible distinguir entre inversionistas, promotores e indus-trias asociadas. Los primeros, a instancia de Picketty, tienen a su disposición otros destinos para sus recursos financieros, poniendo en evidencia las limitaciones del carácter coercitivo de la política fiscal nacional en un mundo globalizado en el que la asignación de recursos para inversión se pondera internacionalmente. Los segundos, responden a la vez a la disponibilidad de capital, que en el país es evi-dentemente escasa al punto que la industria inmobiliaria ecuatoriana es caracte-rísticamente pobre en capacidad de apalancamiento financiero, respecto a sus

3 El doble efecto del proyecto de Ley de Herencia y del Proyecto de Ley de Plusvalía para los migrantes que han confiado en la promoción del país como destino turístico y de retiro, es muy importante. No solo se inhibe el efecto de una inversión inmueble a una persona, como se grafica en este documento, sino que le hace sujeto de la legislación ecuatoriana de herencia, aún cuando no sea un residente fiscal ecuatoriano.

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pares vecinos4. Asimismo, responden al comportamiento de la demanda, cuyo proceder ya ha sido comentado en las líneas anteriores. Por último, las industrias asociadas, dependen de las decisiones de inversión de los agentes principales que conforman la oferta.

s. Respecto a la cláusula de exención que dejaría libre del impacto tributario del pro-yecto a la construcción de proyectos inmobiliarios, su alcance tiene limitaciones del tamaño del desincentivo que se ha producido a la demanda. Nadie compra a sabiendas de que si vende en condiciones distintas a las que pudiera planificar en función de una fórmula matemática, dejará de percibir el máximo beneficio sobre su esfuerzo de ahorro o inversión.

t. Existen además varios temas de redacción que introducen contradicciones adicio-nales de forma al proyecto.

4 En Colombia, por ejemplo, las instituciones financieras contribuyen al financiamiento de un proyecto inmobiliario en su integridad, a veces participando hasta en la inversión preliminar de terreno, fenómeno impensable en el Ecuador, donde el sistema financiero alcanza apenas participaciones del 33% en la estructura financiera de un proyecto.