LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO / NORMA CONSTITUCIONAL / LEY DE PRESUPUESTO - Vigencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 352 de la Constitución Política de 1991, la ley orgánica del presupuesto regulará la correspondiente, entre otros aspectos, a la aprobación de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. La ley orgánica del presupuesto actualmente existente es la Ley 38 de 1989, la cual aun cuando fue expedida con anterioridad a la actual Constitución, se entiende vigente en aquellas normas que sean compatibles con las disposiciones de la Carta.

PRESUPUESTO / ENTIDADES TERRITORIALES - Estatuto Presupuestal / PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD - Ingreso / PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL.

Si bien el artículo 353 de la Constitución Política señala que los principios y las disposiciones establecidas en el Título que lo contiene se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto, la Sala considera que el hecho de que en ellos no se consagra expresamente el principio de la universalidad de los ingresos, ello no es óbice para que en las normas orgánicas de los presupuestos departamentales, cuya expedición les corresponde en virtud de lo previsto por el artículo 300 - 5 de la Carta, se consagre o se haya consagrado dicho principio, por cuanto no se advierte que este contradiga o se oponga en forma expresa o tácita a los de planificación y anualidad entre otros, contenidos en los artículos 345 a 352 del ordenamiento constitucional y a los que se refieren los artículos 9o. y 10o. de la Ley 38 de 1989.

LEY DE PRESUPUESTO / PRESUPUESTO LOCAL / CODIGOS FISCALES - Principios

La Ley 38 de 21 de abril de 1989 establece en su artículo 94 que las entidades territoriales, entre ellas obviamente las departamentales, “... en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos presupuestases deberán seguir principios análogos a los contenidos en la presente ley.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera.

Consejero Ponente: Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Expediente No. 2716. Actor: Contraloría Departamental de Risaralda y otro.

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, proferida el 28 de septiembre de 1993 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

l. - ANTECEDENTES

a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano y abogado Diego Jesús Bocanegra Medina, en su condición de apoderado de la Contraloría General del Departamento de Risaralda, y en nombre propio en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C., demandó ante el Tribunal Administrativo de dicho Departamento la declaratoria de nulidad de los artículos lo. y 2o. de la Ordenanza No. 01 0 del 14 de noviembre de 1992, "sobre Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Apropiaciones para gastos para la vigencia fiscal del primero de enero a treinta y uno de diciembre de 1993", expedida por la Asamblea Departamental del mismo nombre.

b. - Los actos acusados

Dada la extensión del texto de los actos cuya declaratoria de nulidad se solicitó en la demanda, la Sala se abstiene de transcribirlos, sin perjuicio de que en las consideraciones de este fallo se haga referencia a su contenido (fl 8 a 13 Cdno. Ppal.).

c. - Los hechos de la demanda

Los hechos que la actora cita como fundamento de sus pretensiones, pueden resumiese así (fls. 39 a 40 ibídem):

La Ordenanza No. 010 de 1992 fue sancionada por el Gobernador de Risaralda el 14 de noviembre de 1992....... A EXCEPCION DEL PARAGRAFO UNICO DEL ARTICULO PRIMERO", como se dispuso en dicho acto. El citado parágrafo disponía lo siguiente:

"PARAGRAFO: Para efectos de la Universalidad del Presupuesto, se entiende éste está constituido por el del Sector Central, los Institutos Descentralizados y los Establecimientos Públicos de Orden Departamental cuya suma total asciende a $37.270 millones de pesos" (sic)

El Proyecto de Ordenanza sometido a consideración de la Asamblea por el Ejecutivo Departamental "...presentó un consolidado en el que incluía el Sector Central y los Institutos Descentralizados (de conformidad con el artículo 11 de la ley 38 de 1989), por un valor de $39.839.406.936 pero en sus artículos 1o. y 2o. del Proyecto de Ordenanza, sólo hablaba del Sector Central dejando por fuera los Institutos Descentralizados del Orden Departamental, a pesar de estar dentro del proyecto de la vigencia de 1993..." (sic).

Lo anterior implica que al haberse exceptuado de la sanción gubernamental lo dispuesto por el parágrafo único del artículo 1o., los presupuestos de las entidades descentralizadas departamentales no han sido aprobados.

d. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron las siguientes normas, por las razones que bajo la forma de cargos se resumen a continuación, expresadas en la demanda y en el alegato de conclusión (fls. 40 a 42 y 152 a 155 ibídem):

Primer cargo. - Violación del artículo 345 de la Constitución Política, pues al no haberse aplicado sus mandatos, en la Ordenanza No. 0 10 de 1992 "...se

dejó por fuera el ingreso y los gastos de los Institutos Descentralizados del orden departamental, no sólo estos ingresos y egresos no fueron incluidos en los artículos 1o. y 2o., de la citada ordenanza ya que sólo se hizo mención del Sector Central..." (sic)

Segundo cargo. - Violación de los artículos 352 y 353 de la Carta Política y de los artículos 7 y 11 de la ley 38 de 1989, en concordancia con los artículos 6o., 91 y 95 del Código Fiscal de Risaralda, por las mismas razones consignadas en el cargo anterior y por cuanto "De estas normas se desprende claramente en el presupuesto no sólo del Sector Central, sino de las entidades del orden departamental deberían estar incluidos tanto los ingresos como los egresos de los artículos 1o. y 2o. del Presupuesto General del Departamento - - - - - - - - (sic)

A pesar de los confusos términos en que está redactado el alegato de conclusión, la Sala, haciendo un gran esfuerzo de interpretación, entiende que allí se plantea que si bien antes de la expedición de la nueva carta Política las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden departamental tenían atribuida la función de aprobar sus presupuestos anuales, bajo el régimen establecido en su artículo 345, tal aprobación corresponde a las asambleas departamentales.

Tercer cargo. - Violación del artículo 4o. de la Constitución Política, pues "...se omitió dar aplicación al mismo, toda vez que el Gobernador del Departamento sancionó la Ordenanza violando con su conducta normas constitucionales".

Cuarto cargo. - Violación de los artículos 6o. y 151 de la Carta Política y 84 del C.C.A. Sobre estas normas la actora no expresa su concepto de violación.

Quinto cargo. - El cual plantea en el alegato de conclusión presentado en el trámite de la primera instancia, consiste en que los actos acusados desconocen el artículo 77 del Código de Régimen Departamental, por las razones que allí se expresan.

e. - Las razones de la defensa

En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión, la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 132 a 140 y 147 a 151 ibídem):

Los actos acusados no incurren en violación de ninguna de las disposiciones invocadas en la demanda, pues si el artículo 353 de la Constitución señala que los principios Y disposiciones establecidos en el Título Xll de la misma se aplicarán "en lo pertinente" a las entidades territoriales, de ello resulta claro que el principio de universalidad, definido en el artículo 11 de la ley 38 de 1989, debe entenderse en concordancia con el artículo 2o. ibídem, según el cual el Presupuesto Nacional incluye a las tres ramas del poder, al Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los establecimientos públicos nacionales, y de ninguna manera a las demás entidades descentralizadas, En el concepto de universalidad se involucro a tales entidades porque, a diferencia de lo que ocurre en el orden departamental, los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional son aprobados por el Congreso al expedirse el presupuesto general de rentas y gastos de la Nación.

Ahora bien, en el nivel territorial, la competencia para aprobarlos presupuestos de los establecimientos públicos la tienen las juntas directivas de conformidad con lo establecido por el artículo 284 del Código de Régimen Departamental....... y es claro que el artículo 353 de la Constitución Política señala que las disposiciones establecidas en el título 12 de la Carta se aplican sólo en lo pertinente a las entidades descentralizadas". Además de lo anterior, en sentencia No. 478 proferida por la Corte Constitucional el 6 de agosto de 1992, se consideró que el concepto de universalidad contenido en el artículo 11 de la Ley 38 de 1989 "...no se aviene con el actual artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas".

De otra parte, debe tenerse en cuenta que al definirse el principio de universalidad en el parágrafo del artículo 1o. de la Ordenanza No. 01 0 de 1992, no sancionada, se introdujo un nuevo concepto que ni siquiera menciona la norma superior, consistente en que el presupuesto está constituido por el sector central y los institutos descentralizados, "...cuando en el artículo 11 concordante con el artículo 2o. de la ley 38 de 1989, en lo que a esto se refiere, solamente se hace alusión a los establecimientos públicos del orden nacional sin involucrar para nada a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, entidades

estas que por su naturaleza mal pudieran supeditarse a las reglas de los demás organismos del Estado".

Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el artículo 74 del Decreto 2819 de 17 de diciembre de 1991, expedido con posterioridad a la vigencia de la nueva Constitución, dispone que "las entidades territoriales continuarán elaborando, presentando y ejecutando sus presupuestos como ya lo venían haciendo antes del 4 de julio de 1991, mientras se expiden las normas orgánicas del presupuesto...... En el presente caso esto fue lo que específicamente se hizo, pues se expidió el presupuesto de rentas y gastos del Departamento y se anexaron al mismo los presupuestos de las entidades descentralizadas, ya aprobados por las respectivas Juntas Directivas.

Adicionalmente, en la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 11 de julio de 1991, con ponencia del Consejo doctor Miguel González Rodríguez, Exp. No. 1493, se señala que "cuando la ley habla de presupuesto del respectivo Departamento, se está refiriendo al que es expedido anualmente por la Asamblea Departamental con base en el proyecto presentado por el Gobernador, diferente al presupuesto de las entidades cuya aprobación corresponde a sus juntas directivas. Por esto se predica que dichas entidades poseen autonomía presupuestal y administrativa".

Añade la parte demandada que el presupuesto departamental no se aprobó por la suma que menciona el actor en su demanda, pues él fue aforado en la suma de $21.106.611.877.oo según lo dispuesto en la Ordenanza No. 010 de 1992 y en el Decreto 0770 de 31 de diciembre del mismo año, y que al agregarse en su artículo 1o., el parágrafo tantas veces mencionado, se le daba una connotación distinta a los artículos 2o. y 11 de la ley 38 de 1989, y "...se contra dijo así mismo, al aforar el presupuesto en una suma y pretender que para efectos de universalidad se involucrara al presupuesto el de los establecimientos públicos, empresas industriales y empresas de economía mixta, sin distinción alguna".

f. - La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 30 de abril de 1993 se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fls. 46 a 47 ibídem).

Mediante proveído de 31 de mayo de 1993 se decretaron las pruebas solicitadas por las partes (fls. 141 a 142 ibídem).

Por auto de 7 de julio de 1993 se corrió traslado a las partes para que alegasen de conclusión y al Procurador Judicial ante el Tribunal para que emitiese su concepto, habiendo hecho uso de dicho traslado aquellas y éste (fls, 144 a 155 ibídem).

11. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Al desatar la controversia planteada, y luego de expresar las razones por las cuales no prosperaban los cargos de violación de los artículos 6o., 151 y 345 de la Carta Política, de los artículos 6o., 91 y 95 del Código Fiscal de Risaralda y del artículo 77 del Código de Régimen Departamental, el tribunal de primera instancia declaró la nulidad de las expresiones "...veintiún mil ciento seis millones seiscientos once mil ochocientos veintisiete pesos (21.106.611.827)... de los incisos primeros de los artículos primero y segundo de la ordenanza 10 de 1992 con fundamento en las siguientes consideraciones (fls. 162 a 170 ibídem):

Como quiera que la ordenanza acusada no adopta reglas generales que fueran materia de la ley orgánica del presupuesto, la violación de los artículos 352 y 353 de la Constitución sólo puede darse en forma indirecta, es decir, en la medida en que se vulneren los artículos 7o. y 11 de la ley 38 de 1989.

Ahora bien, y dado que el cargo de violación del artículo 353 de la Constitución se hace consistir en que los artículos lo. y 2o. de la Ordenanza acusada no incluyen la totalidad de los ingresos y gastos del sector central y de los institutos descentralizados y establecimientos públicos del orden departamental, en Tribunal observa que, respecto de los primeros, y como lo manifiesta la parte demandada, el Título Xll de la Carta Política no consagra el principio de la universalidad de los ingresos ya que el artículo 347 de la misma se refiere a la totalidad de los gastos y no de los ingresos o rentas".

Los principios del sistema presupuestal consagrados en la ley 38 de 1989, en cuanto no contravengan las normas de la nueva Constitución son obligatorios tanto para el presupuesto nacional como para los de las entidades territoriales, no sólo en virtud de lo dispuesto por el artículo 352 de la Carta, sino por cuanto el artículo 94 de dicha ley señala que en sus códigos fiscales o estatutos presupuestases, dichas entidades deberán seguir principios análogos a los contenidos en la misma. Por ello, "los principios adoptados en los artículos 7o. y 11 de la Ley Orgánica del Presupuesto son aplicables a nivel seccional, por tanto el presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos del sector central y los de los establecimientos públicos, y el presupuesto de gastos o de apropiaciones incluirá igualmente los gastos de los establecimientos públicos".

El tribunal a - quo concluye sus consideraciones de las siguiente manera:

"El presupuesto departamental para 1993 en su artículo 34 refiriéndose a las entidades departamentales que se enlistan en el mismo artículo, dispone:

... Apruébase (sic) los presupuestos presentados como complemento del proyecto de ordenanza de las siguientes entidades..”

"Además en el parágrafo del artículo primero se dispuso:

... para efectos de la universalidad del Presupuesto, se entiende éste está constituido por el del Sector Central, los Institutos Descentralizados y los Establecimientos Públicos del orden Departamental cuya suma asciende a $37.270 millones de pesos..."

"La ordenanza 10 / 92 en el inciso primero del artículo primero establece el cómputo del presupuesto de ingresos en un total de $21.106.611.827 mc. y en el inciso primero del artículo segundo señala que el total de las apropiaciones ascienden a la misma suma. Al señalar los valores del estimativa de los ingresos, y a las apropiaciones, por no incluir las cantidades correspondientes a los establecimientos públicos, la

ordenanza 10 / 92 está desconociendo lo establecido en el artículo 7 y 11 de la ley orgánica del presupuesto.

"El vicio de nulidad anotado, no afecta la totalidad de los dos primeros artículos de la ordenanza. El defecto anulatorio se refiere únicamente a los valores señalados como estimativa de ingresos y como apropiaciones, pero no se extiende a las diversas partidas que aparecen en el resto de los dos artículos impugnados. Se declarará la nulidad de estos dos artículos de las expresiones: ... veintiún mil ciento seis millones seiscientos once mil ochocientos veintisiete pesos ($21.106.611.827)

III. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En la sustentación del recurso y en el alegato de conclusión, la apelante fundamenta su desacuerdo para con la sentencia de primera instancia en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 172 a 179 Cdno. Ppal. y fls. 8 a 10 Cdno. No. 2):

El presupuesto de ingresos y gastos del Departamento de Risaralda para la vigencia fiscal de 1993 se elaboró con base en los criterios expresados por la Corte Constitucional en sentencias números 478 de 6 de agosto de 1992 y C - 2O6 de 2 de junio de 1993, según los cuales los principios de universalidad de los ingresos y desequilibrio presupuestal no se avienen con el artículo 347 de la Constitución, y con fundamento en lo establecido en el Título XII de la misma, en especial con el artículo 347, en concordancia con los artículos 352 y 353 ibídem.

Como quiera que a lo largo de las consideraciones del Tribunal se hace alusión a que el principio de universalidad está excluido en nuestra legislación en virtud de las nuevas disposiciones constitucionales, no resultaba posible declarar las nulidades a que se procedió en el fallo apelado, pues en ellas se resume la totalidad de las rentas del sector central de la administración.

Al no incluirse en el acto acusado "...la cantidad correspondiente a los establecimientos públicos..." no se desconoce lo normado en los artículos 7o. y 11 de la Ley 38 de 1989, menos aún si se tiene en cuenta que de la lectura de la primera de dichas disposiciones "...se desprende que en ninguna parte aparece taxativamente mencionado que el presupuesto del sector

descentralizado de los entes territoriales... ( )... tenga que estar incluido dentro del presupuesto general del departamento. Mal puede entenderse que el presupuesto de las entidades descentralizadas forma parte del presupuesto del departamento'

Por las razones expresadas en el párrafo anterior, en la Ordenanza No. 010 de 1992 se aforó el presupuesto en $21.106.611.877.oo y no por la suma de $37.270.000.000.oo, esta última que incluye tanto el presupuesto de los institutos descentralizados y de los establecimientos públicos, como el del gobierno central. De haberse procedido de esta última forma, ello constituiría una intromisión en los presupuestos de las citadas entidades, lo cual sí sería inconstitucional e ilegal, como lo ha considerado el Consejo de Estado en varias sentencias entre ellas la No. 1002 del 11 de julio de 1991.

Por último, el apelante reitera que el artículo 11 de la ley 38 de 1989 sólo "... se refiere a los establecimientos públicos nacionales sin perjuicio de la autonomía que las disposiciones legales vigentes le otorgan a las juntas directivas para aprobar los presupuestos de los establecimientos públicos de los entes territoriales".

IV. - EL TRAMITE DEL RECURSO DE APELACION

En el trámite de la segunda instancia se surtieron las siguientes

actuaciones:

Por auto de 26 de noviembre de 1993 se dispuso la admisión del recurso (fi. 4 Cdno. No. 2).

Mediante proveído del 11 de febrero de 1994 se corrió traslado a las partes al Ministerio Público para que formulasen sus alegatos de conclusión, derecho del cual sólo hizo uso la parte demandada (fls. 7 y 8 a 10 ibídem).

De conformidad con lo previsto en el artículo 169 del C.C.A., por auto de 20 de mayo de 1994 (fls. 13 a 15 ibídem) se decretó como prueba de oficio que se allegase al proceso copia de Ordenanza o Decreto con fuerza ordenanzas mediante el cual se adoptó el Código Fiscal del Departamento

Risaralda, vigente al momento de expedición del acto acusado, en razón de que el Tribunal de origen se abstuvo de analizar el cargo de violación de sus artículos 6o., 91 y 95 por no haberse aportado al proceso, debiendo ser objeto de prueba por tratarse de una norma de carácter local, y habida cuenta que "...el referido Código Fiscal debe contener el desarrollo de las normas constitucionales ylegalesreferidasenelcargodebióconstituirelfundamentodirectodelactoacusado Dicho estatuto, el cual se adopto mediante el Decreto No. 0693 de 6 de septiembre de 1989, obra en el anexo No. 6 del expediente.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Como resulta claramente de los antecedentes indicados, el aspecto central de la controversia que ha dado lugar al proceso y a esta segunda instancia, consiste en establecer si el hecho de haberse omitido incluir en el cómputo del presupuesto de rentas y recursos de capital del Departamento de Risaralda, y en el presupuesto de gastos del mismo las sumas que por conceptos equivalentes figuraban en los proyectos de presupuesto de los establecimientos públicos departamentales, que figuran como anexo del acto acusado, es decir, la Ordenanza No. 010 de 1992, se incurrió en violación directa de los artículos 7o. y 11 de la Ley 38 de 1989, e indirecta de los artículos 352 y 353 de la Carta Política, como lo consideró el tribunal a - quo, o si, por el contrario, como lo sostiene la entidad apelante, el principio de universalidad del sistema presupuestal, consagrado en dicho artículo 11, sólo se predica bajo el nuevo régimen constitucional respecto de los gastos y no de los ingresos o rentas y, por lo mismo, no se violaron las disposiciones citadas.

Como marco de referencia para las subsiguientes consideraciones, la Sala transcribe a continuación las citadas normas constitucionales y legales, al igual que el artículo 2o. de la también citada ley 38 de 1989, al cual alude la recurrente en sus alegaciones.

a) Constitución Política:

"ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así

como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar".

"ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto".

b) Ley 38 de 1989

"ART. 2o - Cobertura del Estatuto. - Comprende el sistema presupuesta¡ que abarcará dos niveles: El Presupuesto General de Nación que incluye las tres Ramas del Poder, Público, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los Establecimientos Públicos Nacionales, a quienes se aplicarán todas las normas del presente Estatuto. Un segundo nivel que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado, sin perjuicio de la autonomía que la constitución Política y la ley les otorgan".

"ART. 7o. - El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

"a. - El Presupuesto de Rentas. - Contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los Establecimientos Públicos.

"b. - El presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. - Incluirá las apropiaciones para las Ramas Legislativa, Ejecutiva, Jurisdiccional, el ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los Establecimientos Públicos Nacionales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.

"c. - Disposiciones generales. - Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.

"Parágrafo. - En armonía con la constitución Política, la expresión Presupuesto de Rentas comprende el Presupuesto de Rentas y el Presupuesto de los Recursos de Capital de que trata el presente Estatuto".

"ART. 11. - Universalidad. - Los estimativos de ingresos incluirán el total de los provenientes de impuestos, rentas, recursos y rendimientos por servicios o actividades de la Nación o de las entidades y organismos contemplados en el artículo 2o. del presente Estatuto, y todos los recursos de capital que aquéllas y éstos esperen recibir o reciban, durante el año fiscal sin deducción alguna".

Con fundamento en las normas anteriores y ante las confusiones que se han venido presentando en el trámite de este proceso, seguramente ocasionadas por los términos igualmente confusos de la demanda, la Sala considera necesario hacer las siguientes precisiones relacionadas con el tema que es objeto de la demanda y con los fundamentos del recurso de apelación, a efecto de adoptar la decisión que corresponda:

1. - En virtud de lo dispuesto por el artículo 352 de la Constitución Política de 199 1, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente, entre otros aspectos, a la aprobación de los presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.

2o. - La ley orgánica del presupuesto actualmente existente es la ley 38 de 1989, la cual aun cuando fue expedida con anterioridad a la actual Constitución, se entiende vigente en aquellas normas que sean compatibles con las disposiciones de la Carta.

3o. - La ley 38 de 21 de abril de 1989 establece en su artículo 94 que las entidades territoriales, entre ellas obviamente las departamentales....... en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos presupuestases deberán seguir principios análogos a los contenidos en la presente ley.

4o. - Como quiera que el Código Fiscal de Risaralda fue expedido mediante el Decreto No. 0693 de 6 de septiembre de 1989, la sala observa que su artículo 99, adoptó como principio del sistema presupuestal del Departamento el de la Universalidad de los ingresos, consagrado en el artículo 11 de la ley 38 de 1989, en los siguientes términos:

"ARTICULO 99. - UNIVERSALIDAD. Los estimativos de ingresos incluirán el total de los provenientes de impuestos, rentas, recursos, y rendimientos por servicios o actividades del Departamento o de las entidades y organismos contemplados en el artículo 91 de este Código y todos los recursos de capital que aquéllos y éstos esperen recibir o reciban, durante el año fiscal sin deducción alguna".

5o. Por su parte, el artículo 91 de] referido Código Fiscal, al que alude la disposición antes transcrita, señala lo siguiente:

"ARTICULO 91. - SISTEMA PRESUPUESTAL. El sistema presupuestal abarca dos niveles. El Presupuesto General del Departamento que incluye la Asamblea, la Contraloría General y los Establecimientos Públicos del Orden Departamental, a quienes se aplicarán todas las normas del presente estatuto. Un segundo nivel que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de las utilidades de las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley le otorga.

El artículo 353 de la Constitución Política señala que los principios y las establecidas en el Título que lo contiene se aplicarán, en lo que fuere s entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de presupuesto, la Sala considera que el hecho de que en ellos no se consagre expresamente el principio de la universalidad de los ingresos, ello no es óbice para que las normas orgánicas de los presupuestos departamentales, cuya expedición les corresponde en virtud de lo previsto por el artículo 300 - 5 de la Carta, se consagre o se a consagrado dicho principio, por cuanto no se advierte que este contradiga o se oponga en forma expresa o tácita a los de planificación y anualidad entre otros, contenidos en los artículos 345 a 352 del ordenamiento constitucional y a los que se refieren los artículos 9o. y 10o. de la Ley 38 de 1989.

7o. - En concordancia con lo expuesto y en lo relativo al argumento del recurrente según el cual el acto parcialmente enjuiciado se elaboró con base en

el criterio expresado por la H. Corte Constitucional en la sentencia No. C~478 de 6 de agosto de 1992, en el sentido de que el principio de la universalidad de ingresos no se aviene con el artículo 347 de la Constitución Política sino que él se predica únicamente del gasto y no de los ingresos o rentas, la Sala, previa lectura de dicho fallo, mediante el cual se declaró ajustado a la Constitución el artículo 94 de la Ley 38 de 1989, considera que la referencia que en él se hace al citado principio es sólo marginal y fuera de contexto dentro de las acusaciones formuladas por el demandante, y sin efectos jurídicos para este caso pues, respecto del artículo 11 de la Ley 38 de 1989 no recayó decisión alguna y, por lógica consecuencia, no se desvirtúa Ia presunción de legalidad del artículo 99 del Código Fiscal de Risaralda, cuyos mandatos debieron haberse tenido en cuenta para la expedición de la Ordenanza No. 010 de 1992, más aún si se considera que de conformidad con el literal a) del artículo 95 de este último estatuto fiscal, el Presupuesto General de Rentas del Departamento "contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se esperan recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital y los ingresos de los Establecimientos Públicos" y, en concordancia con lo previsto en el artículo 347 de la Carta Política, en el cual se consagra el principio de la universalidad de los gastos, el literal b) de la misma norma señala que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones "incluirá las apropiaciones para la Asamblea, la Contraloría General de] Departamento y los establecimientos públicos del orden Departamental..." (subraya la Sala).

Como consecuencia de lo expuesto, ha de procederse a confirmar la sentencia recurrida en apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

Primero. - CONFIRMARSE la sentencia recurrida en apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 28 de septiembre de 1993.

Segundo. - En firme esta decisión, remítase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro.

Yesid Rojas Serrano, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Miguel González Rodríguez , Libardo Rodríguez Rodríguez.

NOTA DE RELATORIA : La Corte Constitucional se pronunció sobre la inexequibilidad del artículo 94 de la ley 38 de 1989 en la sentencia C - 478 de 6 de agosto de 1992.