Lflacso 01-rivera

11

Presentación

10

El tratamiento de temas relacionados con la seguridad, más que unamoda, constituye actualmente un espacio novedoso de reflexión acadé-mica, investigación aplicada y debate político para las distintas discipli-nas sociales que, desde variados enfoques teóricos y metodológicos,influye en el diseño de políticas públicas para los Estados y las socieda-des. En el contexto latinoamericano, los análisis sobre seguridad nacio-nal o seguridad ciudadana, los más generalizados, están dejando de serun terreno exclusivo destinado a la intervención de estamentos milita-res, policiales, judiciales o de entidades gubernamentales específicas pa-ra convertirse cada vez en más en un campo deliberativo donde partici-pan múltiples actores sociales e institucionales; de hecho, resultaría difí-cil negar que hoy por hoy, algunos ámbitos de la política, la economíay la gestión pública se encuentran profundamente vinculados a lostemas de seguridad, porque existen complejas relaciones entre estoscampos y porque en ellos intervienen una serie de factores particularesy generales, nacionales como internacionales, que afectan a la poblaciónen conjunto.

América Latina constituye una de las regiones del planeta que se carac-teriza por ser depositaria de una serie de aplicaciones concretas de las dife-

11

* Profesor, investigador y coordinador del Diploma Superior en Seguridad y Política de FLACSOSede Ecuador. Editor de la Revista Ecuador Debate publicada por el Centro Andino de AcciónPopular, CAAP.

Estudio introductorioSeguridad multidimensional en América Latina

Fredy Rivera Vélez*

turales y ambientales que vulneran a las sociedades y a las personas ha-ce décadas2.

Desde esa perspectiva, tendríamos la impresión de que las tensionesproducidas entre corrientes teóricas estatocéntricas y antropocéntricassobre el tema de la seguridad, nos construirían una imagen de que esta-mos bajo un escenario extrapolado blanco y negro, similar a los años dela guerra fría, donde las amenazas estaban simplificadas y controladas ydonde la globalización aparecía como una dimensión muy lejana. Pero noson esos tiempos para la región porque la presencia de varios actores trans-nacionales que operan localmente en nuestros países, la inserción cada vezmás activa de grupos nacionales en dinámicas criminales hemisféricas, elestablecimiento de pautas de cooperación entre fuerzas armadas hasta ha-ce poco distanciadas y que ahora discuten sus medidas de confianza mu-tua, abren, de manera contundente, una serie de nuevas realidades para lareflexión y el ejercicio investigativo que asume como reto la construcciónde respuestas teóricas y metodológicas para su aplicación práctica en laspolíticas exteriores o en las internas y públicas de cada Estado.

Tal diversificación de realidades que contienen nuevas amenazas a laseguridad estatal y de las personas ha promovido la ampliación de losabordajes interpretativos. La utilización de teorías de alcance intermediocomo las interdependentistas y las no ortodoxas vinculadas con la seguri-dad humana utilizan nociones como seguridad global, seguridad societal,seguridad democrática para entender una variedad de problemas que sepresentan sin una jerarquía clara y donde el enfoque ya no está centradoen el Estado y su seguridad nacional o territorial, sino más bien se tratade una visión que pasa de lo nacional a lo global, en la cual los estados-naciones son actores importantes de la política internacional aunque nolos únicos, pues existen múltiples actores subnacionales y transnacionalesque también influyen en las relaciones internacionales (Orozco, 2006).

Estudio introductorio

13

rentes teorías sobre la seguridad. Desde los clásicos preceptos de amenazainterna y externa incluidos en las nociones de seguridad nacional (com-pañeros del ejercicio de facto en los regímenes autoritarios durante algu-nas décadas), hasta los contemporáneos ensayos emprendidos en torno ala construcción pública de seguridad ciudadana y el combate al crimeninternacional organizado, existe el criterio compartido de obtener resul-tados políticos prácticos para ordenar y pacificar a la sociedad y sus múl-tiples componentes; no obstante, aparecen de por medio una serie deconsecuencias negativas que atentan contra la plena vigencia de los dere-chos humanos y surgen preguntas relativas a los verdaderos intereses queestán detrás de determinados grupos de poder, que no han podido sercontestadas hasta ahora por el stablishment y que permanecen como inte-rrogantes a ser resueltas por la investigación académica. Todo esto a pesarde la denuncia oportuna proveniente de las teorías críticas que tratan desobrevivir en el complejo y contingente espacio de las relaciones interna-cionales1.

Nos guste o nos desagrade, América Latina forma parte de una nue-va época post guerra fría, que está marcada por el unilateralismo agre-sivo, y asiste absorta y sin capacidad de injerencia a los despliegues bé-licos preventivos en distintas partes del mundo, mientras mira con sor-presa y frialdad la pérdida de convocatoria a consensos que trata deconstruir una comunidad internacional que es liderada por unas Na-ciones Unidas muy afectadas en su institucionalidad. Son tiemposdonde las corrientes neorrealistas han reforzado su presencia al priori-zar los intereses estatales por sobre la condición humana, en una suer-te de lógica perversa que está ciega a los recurrentes problemas estruc-

Fredy Rivera Vélez

12

1 Las teorías críticas tienen varios representantes y ejes analíticos que merecen ser destacados en sudebate contra las posiciones realistas de las relaciones internacionales. Aquí me concreto enseñalar la importancia de la idea de los intereses de varios actores con poder e influencia en elsistema, que no se limitan al Estado; en la centralidad de la epistemología crítica desarrollada enbase del pos-naturalismo que menciona que el teórico está condicionado al medio donde aparecela política (Sheehan, 2005); en la mención de Cox respecto a que la “teoría siempre es hecha poralguien y para algo” y que es resultado de un bloque histórico que incluye la interacción de diver-sas dinámicas porque en ningún caso se trata de una lógica predeterminada (Cox, 1996); y, alsentido emancipatorio de la teoría en la búsqueda de una sociedad más igualitaria y segura. Ver:Sheehan, Michael, (1998) y Cox, Robert (1996).

2 El neorrealismo considera que los estados-nación son las unidades fundamentales en políticainternacional, la seguridad nacional es prioritaria en las agendas de los gobiernos (Waltz, 1986)y el concepto mismo aparece directamente relacionado con la integridad del Estado que consti-tuye la unidad competente a nivel geográfico, jurídico y material (Orozco, 2006). Hay otra seriede ingredientes conceptuales en estas teorías que pueden ser revisados ampliamente. Ver:Orozco, Gabriel (2006); Waltz, Kenneth (1986).

las distintas corrientes teóricas que pretenden dar cuenta de fenómenossociales asociados a problemas de seguridad local, nacional e internacio-nal en sus distintos niveles.

En este sentido, es pertinente suponer que las ponencias presentadasen las mesas sobre seguridad en el Congreso Latinoamericano de CienciasSociales organizado por FLACSO Ecuador contengan estas característicasheterogéneas. Esta situación vuelve complicado establecer cualquier pará-metro de calificación, ya que en muchos de los casos se puede caer en unencasillamiento limitante y restrictivo a los abordajes teóricos, objetos deanálisis y alcances de la investigación de los diferentes temas; no obstantey para efectos de la publicación, hemos seleccionado seis ejes temáticosque condensan varios enfoques teórico-metodológicos, estudian proble-máticas actuales sobre casos nacionales o regionales y articulan perspecti-vas analíticas diversas en torno al debatido y multidimensional conceptode seguridad.

Fronteras, migración y seguridad

El fenómeno migratorio presenta actualmente varias dimensiones de aná-lisis y una multiplicidad de políticas emanadas desde los Estados naciona-les, organismos internacionales y entidades no gubernamentales ubicadasen distintas regiones del hemisferio. A los conocidos factores causantes dela emigración –como la pobreza, el desempleo y las catástrofes naturales–,se pueden añadir los conflictos armados internos y las violencias de dis-tinto tipo producidas por una gran variedad de actores armados que ope-ran en contextos territoriales tan disímiles políticamente como lejanosgeográficamente.

En esos contextos, los gobiernos tratan de establecer, a través de susoberanía y legislaciones específicas, los límites que consideran necesariospara diferenciar la migración legal de la ilegal o para discriminar las situa-ciones de regularidad o irregularidad de las personas que migran. Los or-ganismos internacionales de derechos humanos, por su parte, incorporanen sus agendas una serie de acciones y argumentaciones que van más alláde la soberanía de los Estados al establecer obligaciones compartidas y res-


15

Si bien las corrientes liberales pretenden expandir el concepto de segu-ridad humana a muchos ámbitos del conocimiento y análisis social, no re-suelven el problema de las fronteras existentes entre áreas de estudio y ha-cen indistinguible cualquier tipo de disciplina o subdisciplina en un am-plio campo semántico denominado seguridad internacional; es más, la se-guridad humana tiene dos grandes defectos: ensanchamiento conceptualy la dificultad de ponerlo en práctica para obtener resultados concretos.En el primer caso existe una pretensión holística que, a pesar de su decla-rada intención, impide dar cuenta de todas las realidades bajo un mismoconcepto incluyente como indeterminado; en el segundo caso, la operati-vidad del concepto se tropieza metodológicamente con variables depen-dientes e indicadores que están determinados por las mismas variablescausales, las cuales además definen el concepto, es decir, causa y efectoterminan siendo lo mismo en una suerte de ejercicio tautológico.3

Los nuevos marcos de análisis incorporarán también a distintos suje-tos y sus discursos, entendidos éstos últimos como construcciones socia-les que institucionalizan políticamente los problemas de seguridad en dis-tintos niveles; de ahí que se hable sobre procesos de “securitización”, lacual se asume como un sobredimensionamiento y uso político interesadode una determinada amenaza en el espacio público y en el gobierno4.

Desde la otra cara de la medalla, existen autores radicales como DavidBaldwin que propone incluso abolir los estudios sobre seguridad porqueel concepto, en sí mismo, engloba tantos temas que pueden incluir la to-talidad de las Ciencias Sociales y ser, a la vez, parte integrante de discipli-nas como la Economía, la Sociología o las Relaciones Internacionales enuna dinámica interdependiente que termina por diluir o fragmentar el co-nocimiento y su objeto de estudio (Baldwin, 1997). De todas maneras, eldebate sobre las implicaciones investigativas del uso ampliado o restringi-do de la noción de seguridad permanece como una tarea no resuelta para

Fredy Rivera Vélez

14

3 Para un ampliación de este debate consultar Sotomayor, Arturo (2007).4 Es necesario reconocer la importancia de las percepciones en este tipo de teorías constructivis-

tas. La percepción de amenazas a la seguridad desarrollará acciones por fuera de los cánones nor-males jurídicos mediante el uso, por ejemplo, de estados de emergencia que sin ser estrictamentemilitares vulneran la marcha normal de la sociedad y su institucionalidad. Este enfoque esexpuesto detalladamente en: Buzan., et. al. (1998).

van más allá de la importancia política de la seguridad porque es a la vezun fenómeno complejo, interdependiente y humanitario. En ese sentido,no podemos dejar de considerar a las migraciones como un producto aso-ciado a las recurrentes crisis económicas y falta de empleo en los países deorigen; a la necesidad de trabajadores baratos y silenciosos requeridos enlas industrias de las naciones receptoras; los resultado de irresueltos con-flictos armados internos como el colombiano; y las opciones voluntariasde ejercer la movilidad humana en todos sus sentidos. Todas estas situa-ciones son también el espacio donde operan redes criminales, nacionalese internacionales dedicadas al tráfico de personas que ponen en peligro suvida al intentar cruzar fronteras terrestres o marítimas para burlar a las au-toridades y así llegar a su lugar de destino seleccionado.

En la presente sección se han escogido ponencias que exponen variosde los temas mencionados y a la vez representan casos nacionales que sonsignificativos dentro de una problemática amplia y en muchas oportuni-dades difusa. La tensa relación bilateral migratoria estadounidense mexi-cana es estudiada por Mario Constantino Toto, que propone un acerca-miento a la experiencia de la migración ilegal como posibilidad de cons-trucción de un sujeto reflexivo y autónomo, capaz de reconocer sus dere-chos y reivindicar sus matrices socioculturales que chocan con las medi-das de seguridad nacional establecidas en la frontera del norte mexicano.

Para la región andina en general y el Ecuador en particular, los temasde seguridad asociados a migraciones forzadas constituyen una preocupa-ción central desarrollada por Paulina Larreátegui; de hecho, el trabajo ex-pone críticamente como el Ecuador tiene que implementar medidas deprotección humanitaria para afrontar los efectos negativos de la estrategiaregional de los EEUU y la aplicación militar del Plan Colombia que hagenerado éxodos de refugiados provenientes de un país convulsionado porsu irresuelto y violento conflicto interno.

El Cono Sur tiene a su haber muchísimos flujos migratorios, tanto ensu pasado como en su presente. Durante décadas, las distintas nacionali-dades y etnias confluyeron en variados puntos de encuentro fronterizo sinque exista novedad alguna sobre estas zonas de contacto, pero a partir del2001, la naturalidad del contacto vecinal se observó como posible amena-za terrorista. En esta sección, Josefina Lynn nos presenta un análisis sobre


17

Fredy Rivera Vélez

16

ponsabilidades comunes para proteger los derechos de los inmigrantes,incluso si esa movilidad ha sido catalogada como ilegal por determinadogobierno.

Considerando esas situaciones, existe actualmente un interés de lacomunidad académica para analizar la relación y tensiones que se pro-ducen entre el Sistema Internacional, las dinámicas migratorias, la vul-nerabilidad de derechos humanos y el uso sobredimensionado de lanoción de amenaza y seguridad nacional que emplean varios países paraprocesar el tema de la migración irregular, ya que en muchas ocasionesno se distinguen las causas voluntarias de las forzadas que están presen-tes en las lógicas migratorias5. En efecto, el panorama migratorio se vol-vió extremadamente denso a partir de los atentados del 11 de septiem-bre de 2001, porque al poco tiempo de acontecidos los actos terroristas,se diseñaron medidas preventivas que reforzaron las concepciones deseguridad nacional que impactaron directamente en la aplicación de de-rechos migratorios y protección humanitaria como son el asilo y el refu-gio; por ejemplo, los convenios antiterroristas que incluyen seguridadmigratoria, establecidos entre Estados Unidos y Canadá a finales de2004, incorporan, a más del estricto control fronterizo, pautas que hantenido una repercusión negativa en los acuerdos internacionales queposibilitan la utilización de estas protecciones humanitarias. Así, esta vi-sión “securitizada” de la migración forzada y sus derechos reconocidoses complementaria a las medidas que paralelamente se promueven enlos EEUU para controlar y legalizar a la población inmigrante que pre-tende permanecer en ese país6.

Los vínculos establecidos entre los temas de seguridad y los migrato-rios presentan un enorme campo de situaciones y casos particulares que

5 Sobre las definiciones de migración forzada existe un profundo debate teórico que tiene impli-caciones directas en la definición y aplicación de políticas de reconocimiento de esta figura deprotección humanitaria asociada al asilo. Para un mayor detalle de estos aspectos: Rivera, Fredy,et. al. (2007); Turton, D. (2003).

6 La administración del presidente Bush emitió en el 2006 una directiva que militariza la fronte-ra con México al ordenar el envío de 6.000 miembros de la Guardia Nacional para que apoyenlas tareas de las patrullas fronterizas. Los soldados tendrán como misión ayudar en el manejo desistemas de vigilancia, el análisis de inteligencia, la instalación de barreras, la construcción decarreteras para las patrullas y el adiestramiento de personal hasta el año 2008. “Temor en Méxicopor militarización de la frontera.” (17 de mayo del 2006) www.elcomercio.com

vadas de leyes de seguridad nacional que permiten a los militares interpre-tar a su manera la estabilidad política de determinado gobierno y conver-tirlos en una especie de veedores del juego democrático que, sin llegar a sertutelares de las reglas institucionales como sucedió hace décadas, si les brin-da actualmente niveles de autonomía política frente a las administracionescivil-democráticas elegidas. Por otro lado (hay que reconocerlo tajantemen-te), existen falencias del lado civil al producirse un desempeño deficientefrente a los asuntos de la defensa nacional y las cuestiones militares, ya seapor incompetencia profesional, inoperancia instrumental o por falta de vo-luntad a la hora de establecer prioridades y políticas públicas respecto a laconducción sobre las Fuerzas Armadas, situación que ha dado lugar a ladefección civil en la administración de todas estas problemáticas y la con-secuente delegación de la misma a los propios estamentos castrenses7.

Desde esa perspectiva, los militares latinoamericanos han debidoadaptarse a nuevas reglas de juego y aceptar el sentido político de la de-mocracia como es la igualdad y el vínculo de pertenencia a una comuni-dad heterogénea y multicultural a pesar de la reducción presupuestaria;los constantes conflictos políticos; la irresuelta crisis de representaciónpartidaria que en algunos países impulsaron el triunfo de movimientossociales ideológicamente adversos a la doctrina de seguridad nacional; y,en algunos casos, ser expectadores pasivos de procesos de reformas cons-titucionales que están modificando la administración política-territorial ylos tradicionales conceptos de Estado unitario y central que cohesionabauna buena parte de la misión y el deber ser de los militares frente al con-cepto de nación y unidad nacional.

En esa dinámica, los escenarios de complejidad, derivados de la con-junción de muchos factores externos e internos, están generando la reo-rientación de las misiones militares hacia otras actividades no relaciona-das con la defensa. La presencia cada vez más visible de miembros en ser-


19

como un espacio multicultural y diverso ubicado en la triple frontera deParaguay, Argentina y Brasil, es objeto de estrechas observaciones “securi-tizadas” que ven como sospechosa a esta peculiar población fronteriza.

Las viejas rivalidades y disputas vecinales producidas entre Argentinay Uruguay sirven como telón de fondo para reflexionar sobre temas mi-gratorios que son parte de agendas de política exterior actualmente com-plejas y tensas. El caso de las controversias por la instalación de las pape-leras en Uruguay, las medidas de obstaculización al libre tránsito por partede Argentina que vulnera los acuerdos migratorios del Mercosur, y lasestrategias de seguridad que ejecuta cada actor involucrado, son algunoselementos que permiten mirar los conflictos fronterizos desde dos pers-pectivas nacionales a través del estudio efectuado por la uruguaya AlbaGoycoechea y el trabajo desarrollado por la argentina Ana Laura García.

Fuerzas Armadas, sociedad y política

Lejanos, al parecer, quedaron los múltiples esfuerzos investigativos que lasCiencias Sociales latinoamericanas desarrollaron para darnos cuenta delos intrincados factores que estuvieron presentes en la transición a la de-mocracia que vivimos varios países. Cercanos, más bien, se muestran losescenarios que interrogan sobre los nuevos roles, misiones y derechos po-líticos que deben tener las fuerzas armadas en contextos complejos y glo-balizados que, a diferencia de los años de la guerra fría, tienen mas pre-guntas que respuestas y muchas mas incertidumbres que certezas. Sin lu-gar a dudas, la definición y claridad de los nuevos sentidos e instituciona-lidad que puede adoptar la actividad castrense en sus varios campos de in-tervención, representa, actualmente, un reto mayúsculo para la clase polí-tica que está obligada a interactuar con los militares y, constituye parale-lamente, un objeto de permanente análisis para la comunidad académicaque sigue tratando de explicarse cómo funciona en nuestros países esaintrincada madeja de relaciones cívico-militares.

La construcción de relaciones de las fuerzas armadas con el resto deactores sociales y políticos en una democracia no ha sido y no será tareafácil. Por un lado, persisten todavía lógicas corporativas y regulaciones deri-

Fredy Rivera Vélez

18

7 Los niveles de autonomía militar serán distintos para cada país. Ahí deberá analizarse los efectosresiduales del proceso de transición a la democracia; la manera cómo se insertan las fuerzas armasen las nuevas agendas regionales de seguridad; el papel deliberante –si lo hubiere– que han asu-mido ante la crisis de gobernabilidad, y la adaptabilidad a las reformas que se han planteado enlos últimos años y que afectan sus intereses. Para una detallada explicación de estas característi-cas temáticas en los años 1980 y 1990 ver: Sain F., Marcelo (2002).

excepción la tiene Perú al ser estudiado desde dos entradas diferenciadasa cargo de Martha Vicente Castro e Ivette Castañeda. En la primera seanaliza como la inserción activa de las fuerzas armadas en un contexto de-mocrático presenta aún limitaciones institucionales que excluyen a la so-ciedad civil, aspecto que hace perder el sentido de pertenencia a una mis-ma comunidad de destino. En la segunda ponencia hay una reflexión so-bre el proceso electoral de 2006, el cual representó para los militares laprimera ocasión en que votaban como el resto de ciudadanos peruanos;sin embargo, el derecho político otorgado no tuvo una alta respuesta, si-tuación que sirve a la autora para poner a trabajar dos hipótesis interesan-tes y tratar de explicar las razones de ese comportamiento.

El irresuelto conflicto colombiano es por lo general uno de los másestudiados en los temas de seguridad. En esta oportunidad y para tomardistancia de la tradición se presenta un análisis distinto que expone la carano visibilizada de la guerra interna en ese país. Luz Piedad Caicedo, desdeuna óptica de seguridad feminista, evalúa el proceso de desmovilización,desarme y reinserción de las mujeres combatientes y critica como el para-militarismo juega un papel determinante en la administración de justiciapara grupos de vocación violenta y narcotraficante. Relacionado de algu-na manera con esta temática se encuentra el trabajo de Hernán Moreanoquien observa la manera en que las relaciones bilaterales ecuatoriano co-lombianas se han ido “seguritizando” a medida que el gobierno de Bogotáincrementa sus acciones militares en la frontera común para combatir alos diversos actores armados que operan en su territorio.

El caso venezolano es analizado por Xavier Rodríguez Franco desde unaentrada politológica. La existencia o ausencia de un autocontrol político porparte de las fuerzas armadas; el debate sobre el fuero castrense en el desem-peño de labores administrativas, anteriormente ejercidas por funcionarios ylíderes civiles; y, el examen sobre las rupturas y continuidades de la particu-lar presencia de lo militar y sus valores en la sociedad venezolana, constitu-yen los componentes básicos que el autor incluye en su trabajo académico.

La sección es completada por la ponencia de Thomas C. Bruneau, Ste-ven C. Boraz y Cristina Matei quienes proponen un nuevo marco paraentender las relaciones civiles militares en el contexto latinoamericano.Para los autores, el aparecimiento de nuevas amenazas que han modifica-


21

vicio activo con responsabilidades y funciones de administración públicacivil; el empleo de militares que participan en programas contra la violen-cia, delincuencia e inseguridad ciudadana en grandes ciudades, normal-mente asumidas por los cuerpos policiales; y, las reformas electorales sobresus derechos políticos que los convierten en partícipes y controladores delsufragio general al mismo tiempo, constituyen sólo algunos de los cam-pos que están reconfigurando las tradicionales imágenes que se tenía sobrelos estamentos militares.

Paralela a este proceso, también se genera una reconfiguración de lasagendas, intereses y estrategias regionales de seguridad que han posiciona-do a algunas fuerzas armadas y han reducido la importancia que teníanotras hasta hace pocos años. Este último aspecto es muy visible en paísescomo México o Colombia donde las fuerzas militares tienen como una desus tareas primordiales el combate al narcotráfico y sus vínculos naciona-les e internacionales, mientras que en Argentina, Uruguay y Paraguay, lasotrora poderosas fuerzas armadas se debaten entre la dificultad de mante-ner su existencia y la búsqueda de nuevas misiones de paz en el contextointernacional. Y si no fuera suficiente, tenemos los casos de Venezuela,Ecuador y Bolivia cuyos recientes gobiernos de tinte ideológico centroizquierdista están marcando distancias respecto a la influencia estadouni-dense en la región sudamericana, por no mencionar al juego solitario deBrasil que aún mantiene agenda autónoma a pesar de las modificacionespolíticas de sus vecinos.

Estas distintas situaciones que abren un amplio campo analítico sonincluidas en la presente sección. Se expone, por ejemplo, un tema impor-tantísimo que había sido relegado por las modas académicas imperantes yque tiene que ver con la carrera armamentista que hay en Sudamérica; enefecto, el estudio de Gustavo Ernesto Emmerich nos alerta sobre el peli-gro del incremento en los gastos de defensa de varios países entre 1990 y2005 y la manera en que esas adquisiciones de material bélico, netamen-te ofensivo, se produce en un marco de tensiones geopolíticas no resuel-tas por las recientes democracias.

Hacer una selección de las ponencias presentadas sobre relaciones civilmilitares representó todo un reto, no sólo por la cantidad existente, sinoporque varias de ellas se referían a un mismo país; de todas maneras, la

Fredy Rivera Vélez

20

o terroristas8; promovió el aparecimiento o repotenciación de violentosactores armados que vieron en sus enormes ganancias la posibilidad definanciar sus proyectos políticos a largo plazo o sostener intereses coyun-turales de corto alcance; su presencia ha sido combatida mediante estra-tegias y formas militares que producen impactos entre la población ymedio ambiente ubicado en zonas fronterizas, asunto que está promo-viendo discordias entre países vecinos que hasta hace pocos años habíanlogrado desarrollar buenos intercambios y convenios bilaterales9; en fin, elabanico de presentaciones sobre estudios de narcotráfico y ciencias socia-les es tan vasto que no alcanzaría este reducido espacio para presentar nisiquiera la parte más elemental de todas sus implicaciones.

De todas maneras, no se puede desconocer la importancia que cobraactualmente para la gobernabilidad de los pueblos y Estados y para el Sis-tema Internacional porque en su campo se presentan una serie de actoresque valen la pena ser considerados en este estudio introductorio: me refie-ro a las dimensiones del régimen multilateral contra el narcotráfico parala región y la política de la Unión Europea contra las drogas, que por logeneral no es muy visibilizada en los estudios sobre seguridad y relacionesinternacionales.

En efecto, la ponencia de Marie-Esther Lacuisse presenta la posicióneuropea en la lucha contra las drogas y una visión de cooperación multi-lateral, alternativa a la concepción dada a las drogas desde el enfoque dela seguridad de los Estados Unidos. La política multilateral con Lati-noamérica enfatiza la cooperación gubernamental, los programas de desa-


23

do las misiones y roles militares, los procesos de reforma en defensa yseguridad que existen en varios países y el cambio de referentes políticosregionales, constituye un desafío muy grande para que los civiles desarro-llen un verdadero control político sobre las fuerzas castrenses en momen-tos de debilidad estructural e institucional.

Narcotráfico

Sin lugar a dudas, el tema del narcotráfico es el que condensa la mayor partede las problemáticas y estudios sobre seguridad en América Latina, porquesu tratamiento específico se encuentra entrelazado con una amplísima gamade asuntos locales, nacionales e internacionales. En efecto, sería imposibleseparar la estrategia regional de seguridad desplegada por los gobiernos esta-dounidenses en las últimas décadas sin dejar de asociarla con los efectospunitivos que se han establecido en las legislaciones de países andinos comoColombia, Ecuador, Perú, Bolivia; o, resultaría irrisorio minimizar las pre-siones que se ejercen en materia de política exterior para obtener reduccio-nes de superficies dedicadas a cultivos considerados ilícitos.

El tratamiento del problema narcotráfico es tan profundo que sonpocos los países de la región que no tienen este ítem incluido como unaseria amenaza en sus agendas de seguridad nacional, y si no lo tienen deforma explícita, se lo presenta de manera enmascarada y eufemística bajonociones de cooperación internacional contra el crimen organizado o in-tercambio de valiosa información producida por los servicios locales deinteligencia. Ello no implica desmerecer la importancia que tiene la gra-vedad del delito internacional conectado a actores nacionales, sino másbien, resaltar que tras la figura de la guerra contra las drogas se escondenimpactos en los derechos humanos de las personas, instituciones yEstados.

Las dinámicas del narcotráfico no tienen horizonte fijo, pues haninvolucrado a democracias como a dictaduras; sirvió de soporte políticointerno y justificativo discursivo regional para el sostenimiento de gobier-nos con dudosa institucionalidad democrática que asociaron hábilmenteel asunto del combate a las drogas con la presencia de grupos guerrilleros

Fredy Rivera Vélez

22

8 Es el caso evidente del gobierno del ex presidente peruano Alberto Fujimori que actualmente esjuzgado por violación a los derechos humanos, corrupción y enriquecimiento ilícito. Cabe recor-dar que muchos de esos recursos salieron de fuentes financieras públicas y privadas destinadas alcombate contra el narcotráfico y que no excluye a la ayuda estadounidense que se hizo de la vistagorda cuando un ex abogado de narcotraficantes se convirtió en zar antidrogas en ese país andi-no. Para obtener un detalle ampliado del caso peruano ver el estudio de Rojas, Isaías (2005).

9 Las tensiones fronterizas entre Ecuador y Colombia llegaron al grado de que el embajador ecua-toriano fue llamado a consultas como forma de protesta por la actuación del gobierno de Bogotásobre el tema aspersiones que afectan a la población y medio ambiente. Desde el año 2003, elEcuador ha venido insistiendo en que Colombia acepte el principio de co-responsabilidad sobrelos impactos migratorios que su conflicto interno produce en la frontera norte compartida, asícomo indemnice a la población por los nocivos efectos ambientales de su guerra contra las dro-gas. Rivera, Fredy (2005).

Violencia, seguridad ciudadana y políticas públicas

La relación entre violencia e inseguridad ciudadana ha sido uno de lostemas más discutidos en el contexto político latinoamericano. El proble-ma cobra mayor vigencia cuando por razones del incremento de la crimi-nalidad en gran parte de las grandes y medianas urbes e incluso en mediosrurales, las políticas públicas gubernamentales tienden a mirar a la violen-cia como causa directa de la inseguridad ciudadana; de hecho, domina elcriterio de que las acciones preventivas y en mayor medida las represivasson mecanismos idóneos para reducir los niveles de inseguridad pero sinque exista una evaluación profunda de los resultados obtenidos y las con-secuencias “securitizantes” producidas en la sociedad.

Podría decirse que en muchos países se insiste en las medidas de “ma-no dura” para tratar los problemas de violencia e inseguridad que reafir-man las tradicionales y viejas visiones penalistas del problema de la crimi-nalidad. Estas políticas tienen consecuencias enormemente problemáti-cas, ya que generan una creciente ruptura de la solidaridad social, afectande manera negativa al Estado de Derecho, son utilizadas instrumental-mente como factores legitimadores de la represión indiscriminada, priva-tizan el espacio público y fomentan la desintegración social y la anomia.Son pocos los casos donde se amplia el marco institucional de interven-ción que involucre a una cierta pluralidad de actores en la toma de deci-siones, distribuya responsabilidades, construya liderazgos y defina priori-dades que establezcan nuevas estrategias, métodos e instrumentos deintervención y análisis en materia de prevención del delito.

Entender este problema de manera integral y vinculante significa mi-rar las múltiples y complejas interrelaciones de estos fenómenos en la so-ciedad así como cuestionar la manera como las políticas en muchos denuestros países están siendo pensadas unilateralmente cuando los concep-tos en este tipo de análisis siguen siendo difusos y polisémicos, pues exis-ten variadas formas, manifestaciones, causas y consecuencias en la com-pleja trama de la seguridad ciudadana.

En esta sección presentamos diferentes ponencias que analizan, deba-ten y exponen temas críticos relacionados con la violencia, la criminali-dad y las políticas públicas diseñadas para reducir la inseguridad. También


25

rrollo alternativo y la cooperación económica que está plasmada en la“Estrategia Regional Comunidad Andina” 2007-2013, ya que esta regiónes la más representativa y al mismo tiempo la mayor afectada por el fenó-meno del narcotráfico que continúa siendo abordado desde modelos pro-venientes de Estados Unidos que sobredimensionan la acción militar.

Merece destacar la intención europea de reducir su demanda; informary exponer que se antecedieron a los Estados Unidos en la aplicación detarifas arancelarias preferenciales para ayudar a la suplantación de produc-tos ilícitos, liderando en ese aspecto una política internacional que fo-mente un trabajo conjunto entre los países consumidores y los países pro-ductores; y, establecer programas de cooperación internacional que seanparte de una estrategia que vincule dimensiones sanitarias y policíacas conuna acción equilibrada en la esfera legislativa; sin embargo, la ponenciatambién critica que la cooperación internacional europea hacia Lati-noamérica, si bien mantiene una estructura y un discurso que se opone ala erradicación obligatoria, no ha logrado todavía aterrizar en una praxiscoherente y activa.

¿Por qué siguen apareciendo fuertes tensiones en la región andina apesar de existir un régimen multilateral que prioriza su interés por com-batir al narcotráfico? Esta interrogante trata de ser resuelta por Anna Ayu-so, quien sostiene que en el actual contexto de globalización, las respues-tas políticas en diversos niveles a fenómenos transnacionales como el nar-cotráfico son interdependientes y requieren de una complementariedadde acciones que en verdad configuren un régimen multilateral. La autoracuestiona la manera como han operado los Estados Unidos, la Unión Eu-ropea y la OEA mediante programas poco intersecados y con escasacomunicación entre ellos, situación que ha generado dispersión de recur-sos, reducido las expectativas de eficacia y limitado las sinergias que po-drían emplearse para impulsar procesos de integración regional; de hecho,la autora propone hacer una urgente reflexión sobre las carencias delactual modelo y analizar los principales obstáculos que afectan las políti-cas de las dos principales organizaciones regionales como son la CAN y laOEA.

Fredy Rivera Vélez

24

tuado en Bogotá y otras ciudades colombianas. Myriam Román Muñoznos presenta una reflexión en torno a las formas de concebir las relacio-nes policía/comunidad como parte del proceso de reformas instituciona-les asociadas a dinámicas de democratización.

El marco institucional es otro de los temas claves en el debate de la se-guridad ciudadana. En un contexto de democratización de las sociedadesy transformaciones del aparato estatal, es fundamental un proceso dereforma integral de las instituciones de seguridad pública. Esta dimensiónestá recogida en la ponencia de Daniel Pontón que analiza el proceso dereforma policial en el Ecuador y las razones por las cuales no se han rea-lizado transformaciones profundas en esa entidad; de esa manera, el autorexpone algunos mitos restrictivos que operan en la sociedad ecuatorianay devela las lógicas corporativas que impiden el cambio.

Cooperación, integración y seguridad regional

Los conflictos políticos no resueltos por largo tiempo han dado lugar a laintervención humanitaria en países que han carecido de la institucionali-dad necesaria para salir adelante luego de su crisis. Es por esa razón queel papel de los organismos internacionales adquiere una importancia cre-ciente en la relación entre los Estados que, a nivel subregional, impulsanprocesos de cooperación para aumentar sus espacios de negociación einfluencia hemisférica.

Hay que tomar en cuenta que la construcción de agendas consensua-das entre países distintos y competitivos nunca ha sido una tarea fácil,mucho menos en temas relativos a la seguridad, pues cada uno tiene unanoción diferenciada sobre las problemáticas existentes. Los desafíos regio-nales se presentan como una visión compartida de estrategias que sitúanintereses comunes sobre determinados campos de intervención para posi-cionarse sobre ellos y ejercer presión negociadora a los actores involucra-dos. La idea central es que determinados problemas desbordan rápida-mente el ámbito de competencia de los Estados nacionales de la región,aún de los relativamente desarrollados, para convertirse en temas queameritan preocupaciones y decisiones colectivas incluyentes.


27

se exponen estudios comparativos y análisis de caso sobre algunos paísesde la región que presentan situaciones interesantes en términos de susactores sociales, instituciones y procesos de reforma, así como ponenciasque analizan el papel de los medios de comunicación y las representacio-nes sociales construidas en torno al complejo problema de la inseguridad.

Llama la atención la constatación que existe sobre los niveles de desle-gitimación de las instituciones encargadas del orden y la convivenciasocial que expresa a su vez la erosión de la esfera pública en las sociedadeslatinoamericanas. Este tema es abordado por Norma Alejandra-Marcia-Maluf, quién estudia las transformaciones educativas y subjetivas en lasviolencias escolares producidas en Argentina y Ecuador bajo contextos depérdida de legitimidad de la autoridad y su vinculación comunitaria.

El análisis del discurso es la metodología usada por Peter Peetz ySebastian Huhn para reflexionar sobre el carácter de las políticas públicascentroamericanas frente a la violencia e inseguridad. Los autores son crí-ticos de los discursos públicos producidos en El Salvador, Nicaragua yCosta Rica, donde jóvenes de barrios marginales tienden a ser excluidosde toda posibilidad de participación el diseño de una política de seguri-dad que en lugar de ser inclusiva, tiende a ser instigadora de la inseguri-dad y marginación. En esa misma línea de trabajo, pero sobre el casomexicano, Natalia Gontero da a conocer los resultados de una investiga-ción acerca de los modos en que los jóvenes del Distrito Federal represen-tan lo inseguro y lo violento de su vida cotidiana que se desarrolla en con-textos donde se consumen imágenes y discursos que dan cuenta de unsupuesto aumento de la violencia delictiva y la inseguridad, y al mismotiempo, desde el Estado, se publicitan y legitiman políticas de seguridadpopulistas combinadas con duros programas de tolerancia cero.

En el mismo terreno de las políticas públicas presentamos varias po-nencias significativas sobre casos nacionales. Colombia tiene tres estudiosa cargo de Claudia Patricia Gómez que analiza los elementos prácticosconstitutivos que operan en la cotidianeidad de las políticas, al responderuna serie de preguntas que se hacen las instituciones sobre las poblacio-nes objeto de intervención; Elkin Velásquez estudia comparativamente lasvinculaciones producidas entre gobernabilidad de la inseguridad e incre-mento de la convivencia pacífica de la población a través del análisis efec-

Fredy Rivera Vélez

26

Conclusiones

Estadistas y académicos se han preguntado sobre el significado profundodel concepto seguridad en un mundo que está en constante cambio ydonde la crisis de los grandes paradigmas ideológicos ha producido esce-narios de incertidumbre, fragmentación y pérdida de sentido sobre unfuturo certero y esperanzador para las naciones y los pueblos. Si bien exis-ten todavía intentos por desarrollar programas de seguridad humana ba-sados en una trama conceptual integradora y novedosa, pero que en mu-chas ocasiones resulta más discursiva que práctica, no podemos cerrar losojos ante la influencia de prácticas políticas unilaterales y hegemónicasderivadas del neorrealismo que siguen vivas y pesan en el desempeño ana-lítico de sectores académicos que estudian temas de seguridad en nuestrospaíses.

A diferencia de otras regiones en el mundo, América Latina no presen-ta actualmente casos significativos de terrorismo que sean merecedores deatención especial, sin desconocer que existen actores armados que operannacionalmente bajo contextos e intereses compartidos con el narcotráfi-co. Estas situaciones deben ser entendidas dentro de una marcada visiónglobal estadounidense que pretende influir en países pequeños o relativa-mente vulnerables a través de un discurso victimizado; de todas maneras,parece no existir consensos que expresen una posición uniforme respectoal problema del terrorismo, salvo casos muy particulares como el colom-biano y unos pocos países centroamericanos. La postura sudamericana,con diversos matices y discursos justificadores, trata de alejarse de esa pre-sión política que desea incidir en el funcionamiento estatal y porque ade-más, no define claramente desde qué enfoque y a partir de qué amenazaconcreta se construye esa visión de terrorismo y organizaciones terroristasen la región10.

No existen dudas sobre la atención especial que recibe el tema del nar-cotráfico, ya sea por la conflictividad sociopolítica que acarrea o por losconsensos establecidos que pretenden desarrollar diversos mecanismos de


29

En la evolución de las agendas de seguridad en varios países de laregión, ocupa un lugar primordial la forma en que se interpreta la nociónde seguridad democrática. No es lo mismo entenderla desde una perspec-tiva de intervención humanitaria en Haití como la solicitada por la OEA,que operar con el mismo concepto desde una interpretación que privile-gia la opción militar para tratar de solucionar un conflicto armado de másde medio siglo de duración como acontece con el actual gobierno colom-biano.

En este sentido, la difusión de una concepción democrática de seguri-dad regional implica adaptar el papel y roles de las fuerzas armadas a lasnecesidades y retos de los procesos de integración; a los nuevos mecanis-mos de cooperación que exigen medidas modernas de confianza mutua;a la estabilidad económica que generan los recursos necesarios para lasmisiones de paz internacionales; y, a ser integrantes de una intencionali-dad que establezca distancias con el pasado y con las viejas agendas paraimplementar criterios alternativos basados en la simultaneidad de accio-nes y cuotas equitativas de participación.

Estas y otras ideas relacionadas están presentadas en esta sección. ElsaLlenderozas expone en su trabajo como Brasil, Argentina y Chile han de-mostrado un firme compromiso político frente a la crisis haitiana, no solopara ser reconocidos en el contexto internacional que es observado por lasNaciones Unidas, sino para obtener legitimidad en los espacios multilate-rales donde pueden desarrollar sus intereses particulares con mayor sol-vencia y ser parte de la construcción de valores y reglas de juego acogidaspor los diferentes actores del sistema. Ana Mungaray, por su parte, nosbrinda un análisis sobre la importancia que tiene la Agenda de las Amé-ricas en seguridad pública dentro del contexto del Tratado de Libre Co-mercio entre México, Estados Unidos y Canadá, de ahí que la ruta dereflexión incorpore al concepto de seguridad pública como mecanismopolivalente que da cuenta de los entornos de convivencia, de las estrate-gias desarrolladas por los actores violentos y como recurso indispensablepara obtener indicadores sociales que construyen políticas estatales yregionales.

Fredy Rivera Vélez

28

10 La excepción serían Paraguay y Colombia que han brindado facilidades para que organismos deseguridad estadounidense operen con relativa libertad en sus territorios. Vale mencionar que lafigura del combate al narcotráfico se ha convertido en un “comodín”.

Es interesante mencionar como los estudios sobre cooperación e inte-gración presentan continuamente el dilema de si la seguridad regional esun mito o una realidad. Y esto porque las apreciaciones diferenciadas quetienen los países sobre las nuevas amenazas, miradas desde sus propiosintereses en términos de seguridad nacional, modifican también los esce-narios de la integración subregional que puede ser asumida como negati-va o responder a estrategias de actores extra-subregionales con muchacapacidad de presión política y económica.

Tomar en cuenta esta diversidad de enfoques sobre seguridad implicaa su vez plantearse la posibilidad de trabajar algunos retos en las futurasagendas de investigación. El primero será superar los tradicionales enfo-ques de la seguridad como poder o interés nacional, independientementede que en la actualidad tenga vientos favorables o se presente como unrealismo remozado por sectores académicos cooptados por el stablishment.El segundo es cuestionar la poca frecuencia con la cual las investigacionessobre temas relevantes en seguridad dejan de interrogarse respecto a¿quién define una amenaza? y principalmente ¿qué se concibe como unaamenaza? preguntas que de ser respondidas con claridad ubicarían a losprincipales actores estatales responsables de los impactos negativos y lavulnerabilidad que sufren los derechos humanos en Latinoamérica.

Finalmente, lo anterior también implicaría la urgencia por redefinir yampliar la definición de soberanía hacia un tipo de concepto que incluyala responsabilidad estatal y la rendición de cuentas en contextos regiona-les e internacionales que cada vez son más “securitizados” y comprometi-dos con el poder hegemónico y unilateral. Hacer esto devolvería a los Es-tados y pueblos la capacidad para cumplir con sus responsabilidades inter-nas y externas a la vez que ampliaría su autoridad y legitimidad en tiem-pos de ostracismo y pragmatismo paralizante.


31

cooperación en los ámbitos regionales e internacionales para luchar con-tra las drogas. En ese plano, si bien se constata que hay una tendencia do-minante a solucionar el problema por la vía militar y de la interdicción,también hay otros enfoques que deben ser considerados para abordar estecrucial asunto, básicamente, las orientaciones que critican los resultadosnegativos de la intervención castrense cuando el tema puede ser tratadodesde la política interna de salud pública y por la vía diplomática queexija asumir responsabilidades de acuerdo a los niveles de involucramien-to de cada actor o país en este intrincado y complejo problema regional yhemisférico.

Observamos en este congreso que muchos de los temas migratoriospresentan una marcada orientación a ser estudiados en campos disciplina-rios relacionados con la seguridad y las relaciones internacionales. Esta si-tuación, posiblemente sea el reflejo de que los flujos migratorios hayandejado de ser una preocupación de investigaciones vinculadas con temasde empleo, crecimiento industrial o reformas estructurales que modifica-ron o trasforman los escenarios de las economías nacionales y regionales.Hoy en día, esos mismos flujos llegan a ser mirados como amenazas glo-balizadas a las economías nacionales de varios países que en su peculiarinterpretación de resguardo y protección desarrollan políticas atentatoriascontra los derechos humanos de las personas que migran; curioso el tra-tamiento porque buena parte de esta trama se desenvuelve bajo el mantoprotector y justificativo de una hegemonía unilateral que vulnera el régi-men internacional de protección humanitaria y su sistema institucional.

Los temas de seguridad ciudadana y violencia presentan una gamainteresante de problemáticas conectadas entre sí. En casi todas ellas cons-tatamos la pérdida de legitimidad de las instituciones encargadas del ordenpúblico; miramos con desencanto la constante corrupción en los cuerpospoliciales que conspiran para frenar los procesos de reforma en sus entida-des; nos asombramos frente a la impotencia que tiene la ciudadanía paracuestionar y castigar la calidad de la información que circula en los mediosde comunicación que aumentan las percepciones de inseguridad; y, per-manecemos absortos al leer pasajes que explican la manera como la vio-lencia invade los estratos generacionales que hasta hace poco no estabanincluidos en la espiral delincuencial que es común en nuestros países.

Fredy Rivera Vélez

30

Turton, D. (2003). “Conceptualising forced migration”, R.S.C workingpaper No. 12, Refugee Studies Centre, University of Oxford, October,http//www.rsc.ox.ac.uk/PDFs/workingpaper12.pdf

Waltz, Kenneth (1986) Teoría de la Política Internacional. Buenos Aires:Grupo Editor Latinoamericano.


33

Bibliografía

Baldwin, David (1997)“The concept of security” Review of InternationalStudies, Vol 23, No 1, pp. 5-26.

Buzan, Barry et. al., (1998) Security. A New Framework for Analysis.London: Boulder.

Cox, Robert (1996) “The Global Political Economy and Social Choice”en: Approaches to World Order. Cambridge University Press.

Orozco, Gabriel (2006) “El concepto de seguridad en la Teoría de lasRelaciones Internacionales” en: Revista CIDOB dÁffers Internacionals,No.72, Barcelona.

Rivera, Fredy (2005) “Ecuador: los bemoles de la guerra contra las dro-gas” en: Drogas y democracia en América Latina El impacto de la políti-ca de Estados Unidos, editado por Coletta A. Youngers y Eileen Rosin.Buenos Aires: WOLA, Editorial Biblos.

Rivera, Fredy et. al., (2007) Migración forzada de colombianos a Ecuador,Corporación Región-University of British Columbia. Ecuador:FLACSO. Medellín: Editorial Región.

Rojas, Isaías (2005) “Política antidrogas, derechos humanos y democraciaen Perú” en: Drogas y democracia en América Latina. El impacto de lapolítica de Estados Unidos, editado por Coletta A. Youngers y EileenRosin. Buenos Aires: WOLA, Editorial Biblos.

Sain F., Marcelo (2002) Reflexiones acerca de las relaciones civil-militares enlas democracias latinoamericanas de principio de siglo. Ponencia presen-tada en el Seminario Internacional “Libro Nacional de la Defensa:perspectivas político-estratégicas de la seguridad y la defensa nacio-nal”, Quito, Ecuador, 20-23 de mayo.

Sheehan, Michael (1998) “Realism and Security en: International Se-curity: An Analytical Survey. Boulder: Lynne Rienner Publishers.

Sotomayor, Arturo (2007) “La seguridad internacional: vino viejo enbotellas nuevas” en: Revista de Ciencia Política, Vol 27, No 2, pp. 82-83, Santiago. http://www.uc.cl/icp/revista/pdf/rev272/27_24.pdf.“Temor en México por militarización de la frontera.” (17 de mayo del2006) www.elcomercio.com

Fredy Rivera Vélez

32

Lflacso 01-rivera

Government & Nonprofit

Transcript of Lflacso 01-rivera