3.8. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA

3.8.1. Introducción

Tras el examen de algunos rasgos básicos de la econo-mía del agua en nuestro país, resulta conveniente repa-sar las características y problemas principales de suorganización administrativa en materia de aguas.

Sin lugar a dudas, los problemas de la Administraciónpública hidráulica, de su adecuación a los retos y trans-formaciones del presente, y de la eficacia y calidad desu gestión, constituyen fundamentales desafíos - másallá de la tópica irregularidad espacio-temporal o ladegradación de la calidad- a los que nuestro país seenfrenta a corto y medio plazo en materia de aguas.

Heredera y depositaria de una brillante tradición deservicio público, eficaz instrumento de importantísi-mas realizaciones en el último siglo, y decidida impul-sora de grandes transformaciones socioeconómicasdel pasado reciente, la crisis del modelo tradicional depolítica hidráulica, a la que nos referimos extensa-mente en otros epígrafes de este libro, así como lasdificultades y falta de medios para adaptarse efi-cientemente a las nuevas coyunturas del presente, hansituado a la Administración hidráulica en una situa-ción problemática que requiere de urgente atención ydiagnóstico.

Por supuesto que esta afirmación ha de acotarse en sujusta medida, y no debe inducir un alarmismo infun-dado: lamentablemente esta crisis no es una extraña ysingular anomalía en el contexto de la AdministraciónPública española, pudiendo afirmarse sin duda algunaque el nivel de eficacia en la gestión de laAdministración hidráulica es absolutamente equipara-ble - cuando no francamente superior - al de muchasotras unidades sectoriales similares o institucionespúblicas. Pero ello no es suficiente. Ni la urgencia ygravedad de los problemas planteados, ni los manda-tos legislativos, ni las exigencias sociales, ni la fideli-dad a la memoria y los esfuerzos tenaces y rigurososdel pasado permiten contemplar esta situación conresignación o con indiferencia.

Así, es evidente que el poder político con capacidady competencia sobre esta Administración hidráulicano impulsó decididamente, tras promulgar la Ley deAguas, su adecuación a las nuevas exigencias, ni pro-pició la reconversión de sus estructuras, objetivos ycapacidades al ritmo que exigía esta nueva legisla-ción y, muy singularmente, las demandas sociales.Esta situación de desajuste plantea un serio problemade cara al futuro por cuanto las nuevas políticas delagua exigen, para su desarrollo y ejecución, un ins-

trumento ágil, con capacidades y aptitudes de las queen gran medida no se ha dotado a nuestra actualAdministración del agua.

De esta manera, los cambios legislativos de los años80 han exigido de esta Administración una capacidadde actuación en materia de calidad, aguas subterráne-as, medio ambiente, planificación y economía delagua, así como de estricta gestión del recurso en tér-minos jurídicos y administrativos, que la separan, enparte, de su ámbito tradicional de actuación, y para laque, como ya se ha indicado, no se han dispuesto enabsoluto ni los medios económicos ni los personalesnecesarios, a la par que no se ha hecho la necesariareflexión sobre si su actual estructura orgánica y fun-cional, resulta la más conveniente.

3.8.2. Principales problemas de la actualAdministración Hidráulica

Sin perjuicio de que en próximos capítulos del Libro,al hablar de la crisis del modelo tradicional y de losfundamentos jurídicos de la nueva política hidráulica,se haga un análisis más detallado de los problemas ycambios a introducir en nuestra Administraciónhidráulica, se pueden enumerar aquí algunas de susinsuficiencias más notorias para el tipo de gestión que,con toda seguridad, en los próximos años se le va arequerir:

a) Insuficiencia de efectivos personales y de mediostecnológicos para hacerse cargo de forma directade la elaboración y ejecución del ingente númerode proyectos que de hecho se le encomiendan. Elloconduce a la proliferación de asistencias técnicas ya la progresiva destecnificación y desincentivaciónde los cuadros profesionales, finalmente reconver-tidos en gestores de contratos. Esto último podríano ser malo en sí mismo, pero, si se opta por estemodelo, requiere ser tenido en cuenta explícita-mente a la hora de diseñar las organizaciones admi-nistrativas y sus distintas funcionalidades.

b) Normativa sobre contratos poco adecuada a la rea-lidad de la obra pública hidráulica y a la capacidadde asunción directa de responsabilidad sobre losproyectos por parte de los funcionarios.

c) Regulaciones de contratos y de procedimientosadministrativos excesivamente prolijas y rígidas,inadecuadas para responder con la necesaria agili-dad y eficacia a los cambiantes problemas y reque-rimientos sociales.

d) Insuficiencia del sistema económico-financiero dela Ley de Aguas para dar soporte a las altas res-ponsabilidades que en materia de protección del

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dominio público hidráulico y de la calidad de lasaguas se le atribuyen a la Administración.

e) Falta de medios humanos cualificados en las espe-cialidades distintas de las tradicionalmente propiasde esta Administración, para hacerse cargo eficaz-mente de las nuevas funciones que la Ley atribuyea la Administración del agua (economía, derecho,química, geología, biología, etc).

f) Falta de procedimientos internos claros, que perfi-len con nitidez los mecanismos de funcionamientoy las responsabilidades personales y corporativasen materia de proyectos y obras y de defensa delmedio ambiente.

g) Excesiva atención, desproporcionada, al regadíodel Estado, según una vocación tradicional cuyavigencia resulta hoy más que discutible.

h) Subsistencia de un sistema de gestión administrati-va de concesiones y registros, que se ha demostra-do poco eficaz para reflejar la realidad de los usosdel agua, no adaptándose al nuevo marco legislati-vo y competencial con la necesaria agilidad y efi-cacia.

i) Mantenimiento de estructuras en los órganos cen-trales del Ministerio que se solapan parcialmentecon las de las Confederaciones Hidrográficas, mer-mando la eficacia conjunta, la necesaria autonomíade los organismos de cuenca, y la clara definiciónde los mecanismos de cooperación y responsabili-dades mutuas.

j) Inexistencia de una verdadera integración de losanteriores órganos administrativos con competen-cia sobre las aguas (Comisarías de Aguas yConfederaciones) en el seno de las nuevasConfederaciones Hidrográficas, y existencia, en lapráctica, de una mera yuxtaposición de ambosOrganismos, con funcionamiento similar al ante-rior pero con medios inferiores dado el incrementode responsabilidades, y la figura del Presidentecomo única e importante novedad con respecto a lasituación previa.

3.8.3. El reto medioambiental

Una cuestión que, frente a un futuro replanteamientode la organización de la Administración hidráulica,merece la pena resaltar, es la de cómo la consideraciónmedioambiental del agua que dimana de la política dela UE, la incardinación de la gestión de las aguas con-tinentales en el Ministerio de Medio Ambiente, y lapropia demanda social, están colocando a los funcio-narios de la Administración hidráulica ante unas res-ponsabilidades - incluso penales por delito ecológico -,

que no se corresponden ni con los medios ni con lasestructuras que se han habilitado para hacer frente aestas nuevas responsabilidades.

Así pues, la Administración hidráulica está soportan-do, gracias en buena medida al sentido de la responsa-bilidad de sus funcionarios, una tensión que no lescorresponde asumir y que es responsabilidad de todoseliminar, haciendo proporcionales los medios de quese dispone y las exigencias que se plantean.

3.8.4. Las comunidades de usuarios

Una clásica polémica doctrinal en el derecho de aguasespañol es el de la naturaleza jurídica de las comuni-dades de usuarios, oponiendo el criterio de que estascomunidades son verdaderamente y de modo principalAdministración, o personas jurídico públicas, al crite-rio de que son de modo principal personas jurídicasprivadas. La Ley de Aguas se ha decantado por la pri-mera de estas interpretaciones, y las ha reconocidoexpresamente como entidades de derecho público, loque permite inscribirlas sin duda dentro de este bloquededicado a la Administración del agua.

Depositarias de una larga y fructífera historia, inicial-mente definidas como de regantes y extendidas ausuarios por la nueva ley, estas organizaciones estánllamadas a desempeñar un papel decisivo en la gestióndel agua, y todos los esfuerzos que se hagan en ladirección de su mejora, apoyo y colaboración mutuaresultarán, sin duda, eficaces y provechosos.

Son múltiples las dificultades y problemas que aque-jan a estas organizaciones, y muy complejo su trata-miento dada la enorme diversidad de casos y circuns-tancias particulares. De entre las dificultades y cues-tiones detectadas, y sin ánimo de exhaustividad, pue-den resaltarse los siguientes aspectos.

Una preocupación constante y reiterada por parte delas comunidades y sus órganos representativos (laFederación Nacional de Comunidades de Regantes) hasido siempre la del régimen económico del agua.

La posibilidad de que se impusiera un precio más alláde su coste, revisando el régimen vigente en la Ley deAguas, ha sido motivo de rechazo por estas organiza-ciones, argumentando, entre otras razones, que histó-ricamente nunca se había asignado tal precio; que nose consideraba que dicho precio tuviese eficaciadisuasoria y fuera un instrumento para el ahorro deagua, dada la rigidez de la demanda que cubre necesi-dades y se mantiene aunque suba el precio; que suimposición implicaría la pérdida de competitividad dela agricultura española, ya en situación de natural des-ventaja frente al resto de Europa en cuanto a regula-

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ción natural del recurso agua y cuantía global de esosrecursos; y que además supondría una variación unila-teral por parte del Estado de las concesiones vigentesque tienen las Comunidades de Regantes - poco res-petuosa con el principio de seguridad jurídica -, quellevaría a la paradoja de que la indemnización a losconcesionarios sería equivalente al precio del aguaque tendrían que pagar, etc. (V. p.e. la interesanteexposición de Valero de Palma, 1996).

Como reflexión general, y sin entrar en el análisis deestos argumentos, dejaremos indicado que es dudosoque puedan mantenerse en el futuro próximo, y pormuy diversas razones. Las propias diferencias actualesentre Comunidades desde el punto de vista de sus tari-fas y su gestión económica son bien reveladoras de laexistencia de situaciones muy distintas - diríase quemundos diferentes -, para las que difícilmente podránarbitrarse criterios comunes que puedan admitirse portodos. Ello, además, sin considerar nuevos tipos deregadíos que, por razones histórico-jurídicas, presen-tan otras figuras asociativas (no suelen estar constitui-dos en Comunidades de Regantes), y cuyo funciona-miento económico y capacidad gerencial resulta cier-tamente bien distinto del usual en estas Comunidades.

Otra cuestión de importancia, también reiteradamentemanifestada, es la que se refiere a la previsión legal derevisión de concesiones.

Para esta posible revisión se ha argumentado quedebería tener en cuenta la condición histórica del rega-dío, las variables necesidades de agua de los cultivos,el estado de la infraestructura de riego y las condicio-nes topográficas y edafológicas de las parcelas deregadío, y que la revisión de una concesión como con-secuencia de la realización de obras debería ser poste-rior a su ejecución, una vez alcanzados los objetivosde aumentar la eficacia. Además, la revisión deberíadar lugar a la correspondiente indemnización y a lascompensaciones adecuadas según los perjuicios cau-sados, y que con carácter previo era necesario darseguridad jurídica a las Comunidades de Regantes conconcesiones vigentes.

Nos encontramos, sin duda, ante un asunto complejo yde gran relevancia global, pues del proceso de revisiónpodrían derivarse liberaciones de recursos nominal-mente comprometidos que irían, en su caso, a incre-mentar las disponibilidades existentes.

Sin entrar ahora en la eficacia y posibilidades prácti-cas de este asunto, nos remitimos a otros epígrafes deeste Libro donde se analiza con cierto detalle la cues-tión de las concesiones, los registros de aguas y losderechos históricos, y se establecen los criterios fun-damentales sostenidos al respecto.

Por otra parte, y ya en el plano normativo y organiza-tivo, se ha apuntado por algunos autores (v., p.e.,Jiliberto y Merino, 1997) que las Comunidades deRegantes, a pesar de constituir un elemento impres-cindible para fomentar una gestión eficiente del agua,cuentan con un marco jurídico muy genérico que deli-mita vagamente sus deberes en la gestión del patrimo-nio público que utilizan, lo que redunda en la ausenciade unas normas de funcionamiento que serían exigi-bles de cara a la función social realizada. Así pues, noexiste una norma rigurosa de gestión económica queobligue a llevar una contabilidad transparente que per-mita su análisis económico, lo que es causa de que lasComunidades de Regantes tengan dificultades pararealizar una gestión económica moderna.

Siguiendo a estos autores, encuestas realizadas mues-tran que el modelo de contabilidad simple de caja es elmás extendido (probablemente en más del 50% del totalde Comunidades) entre las Comunidades de menos de200 comuneros, y entraña una total opacidad financieray patrimonial sin que se recojan los deberes y derechoscomo acreedoras y deudoras, y no pueda deducirse elresultado económico global de la gestión.

La contabilidad presupuestaria, implantada en un 13%del total de Comunidades, aunque permite estimar elbalance de ingresos y gastos y un conocimiento deta-llado de la gestión financiera, es insuficiente paraconocer el estado patrimonial y la situación real deendeudamiento.

Esta situación parece ser consecuencia del vacío legalexistente en cuanto al régimen técnico y económico delas Comunidades de Regantes, lo cual resulta paradó-jico, habida cuenta de la trascendencia que tiene supapel de gestoras de buena parte de los recursos hídri-cos. Por el contrario, y dada la analogía existente, seconstata que el régimen económico de lasCooperativas de Consumidores y Usuarios está por elcontrario perfectamente regulado en la Ley General deCooperativas (Ley 3/1987 de 2 de abril).

Una conclusión clara es, por tanto, la necesidad deprofundizar en la normativa vigente para lasComunidades de Regantes, de forma que puedan en elfuturo desempeñar un papel de gestores modernos,cumpliendo la función social que les confiere sucarácter de Corporaciones de Derecho Público, y ellosin perjuicio de la vieja polémica doctrinal sobre suverdadera naturaleza jurídica.

En este sentido, y como ya se ha apuntado, todo elapoyo técnico, financiero, de información, y formati-vo de la Administración estaría justificado, ya que lasmejoras que se consiguieran en la gestión del agua porlas Comunidades de Regantes repercutirían en unbeneficio para toda la sociedad.

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3.9. LA PROTECCIÓN Y RECUPERACIÓNDEL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO

Ya se aludió, en los epígrafes dedicados a las asigna-ciones y reservas, a la cuestión de los Registros admi-nistrativos de aguas y su problemática específica.Como allí se indicó, y es obvio, el primer y funda-mental requisito para una adecuada protección deldominio público hidráulico es el de su conocimiento,y ello supone necesariamente disponer de completos yactualizados Registros administrativos de aguas, cues-tión sobre la que, sin volver a comentarla, se reitera suimportancia.

Pero además de las aguas continentales, el dominiopúblico hidráulico está constituido por los cauces delas corrientes naturales, los lechos de lagos, lagunas yembalses en cauces públicos, y los acuíferos a losefectos de los actos de disposición o de afección de losrecursos hidráulicos.

Todos estos componentes del dominio público hidráu-lico, y con frecuencia sus entornos asociados, requie-ren de especiales medidas de protección, tendentes asu preservación, mantenimiento y mejora, y a las quenos referiremos sucintamente en los epígrafes quesiguen.

3.9.1. Deslinde

Como primera medida de protección, y aunque parez-ca más relacionado con medidas administrativas quemedioambientales, ha de mencionarse el deslinde deldominio público. Es obvio que difícilmente puede pro-tegerse aquello que no se conoce, por lo que, enmuchos casos, se hace necesario el deslinde del domi-nio como primera y fundamental medida de protec-ción del mismo. La extraordinaria longitud de los cau-ces fluviales del país hace inviable la extensión de estapráctica a su totalidad, por lo que es preciso priorizarlas actuaciones en aquellas zonas donde el riesgo deusurpación, degradación u ocupación abusiva deldominio público hidráulico es mayor, y donde los pro-blemas que pueden provocarse en relación con la orde-nación del territorio y las avenidas presentan mayorgravedad.

Particular atención merecen los tramos de ríos situa-dos aguas abajo de los embalses que, como conse-cuencia del efecto regulador y laminador de éstos, seven sometidos con frecuencia a un proceso de inva-sión. Por ello resulta recomendable su deslinde antesde la entrada en explotación de nuevos embalses quepudieran desencadenar este fenómeno.

El proyecto LINDE, desarrollado por la DirecciónGeneral de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas,

tiene como finalidad alcanzar estos objetivos (NietoLlobet [1995]; Villarroya Aldea [1997]).

3.9.2. El retorno fluvial. Conservación y restauración

3.9.2.1. Introducción

El río constituye un complejo ecosistema fluvial quepuede albergar varios miles de especies de seres vivosy que es, por tanto, soporte de una compleja red derelaciones ecológicas. Ignorar esta realidad y conside-rar únicamente al río como un canal que transportauna corriente de agua es una visión parcial y reduc-cionista de una realidad fluvial mucho más rica y com-pleja que la meramente hidráulica.

La gran variabilidad de características de los cauces:rápidos y remansos, arena, roca y grava; cascadas ypozas; luz y sombra; calor y frío, etc, conforma unaimportante diversidad de microbiotopos que hacenposible la existencia de cientos de nichos ecológicosdistintos, y que son necesarios para hacer posible lasupervivencia de toda su compleja y sensible bioceno-sis (flora y fauna).

El equilibrio de este complejo ecosistema fluvial estácondicionado por una serie de factores básicos comoson los parámetros físicos (temperatura, densidad,tensión superficial, viscosidad, etc.), las condicionesdinámicas resultantes de la disipación de energía porsu movimiento descendente, y la calidad química ybiológica de las aguas. Sobre estos factores se pro-ducen una serie de procesos metabólicos que,comenzando con la fotosíntesis de las algas, estable-cen una gran variedad de condiciones bióticas queregulan y condicionan la biomasa de todas sus redesecológicas.

La vida de cada especie presente en los ríos se rela-ciona con todas las demás en cada uno de los micro-biotopos del río. El primer escalón (fitoplancton)depende muy directamente de la existencia de deter-minadas cantidades de gases y sales disueltas en elagua. La existencia de las algas hace posible la delzooplancton y, sobre éste, la del complejo mundo delos invertebrados y de todo el ecosistema. En la basede esta cadena se encuentran la luz solar y los ele-mentos simples que constituyen los nutrientes.Finalmente, el propio ecosistema es capaz también dereciclar materia orgánica en forma de bacterias yexcrementos o cuerpos del zooplancton.

Las condiciones de vida de un cauce natural puedenllegar a ser muy exigentes y cambiantes, y una mues-tra de ello es cómo sólo una pequeña parte del total deespecies de seres vivos ha sido capaz de colonizar las

aguas dulces. Existen en el mundo apenas 14.000especies de algas, 1.100 de plantas superiores y casi14.500 de metazoos, adaptados a las aguas de nuestrosríos y lagos, cifras muy reducidas si se las comparacon el casi millón y medio de especies de seres vivosconocidos. Las especies que se han adaptado a lasduras condiciones mencionadas dependen ahora delrío para su supervivencia y, en este sentido, es funda-mental que el río conserve unas características lo máspróximas posibles a las naturales.

La gestión tradicional del agua y el aprovechamientointensivo de los suelos de las vegas de los ríos, debidoa su alta fertilidad, han producido a lo largo de la his-toria, junto con innegables beneficios socioeconómi-cos, un patente deterioro de los elementos del medionatural que conforman el río y su entorno, con el fre-cuente correlato de un empobrecimiento de la biodi-versidad de sus ecosistemas. Lamentablemente, allídonde la accesibilidad lo permite, los bosques ribere-ños han sido con frecuencia eliminados o profunda-mente modificados, produciéndose la alteración de losecosistemas naturales o la aparición de especies forá-neas y, en el mejor de los casos, su reducción a unaestrecha banda junto al cauce. En buena parte se hanvisto sustituidos por cultivos agrícolas y forestales(choperas) que, de manera especial en los ambientesmediterráneos, encuentran en las vegas condicionesóptimas de desarrollo. Además, las llanuras de inun-dación de los ríos han sufrido el efecto a menudo másdevastador del pastoreo y de las extracciones de ári-dos. Sin embargo, algunos bosques de ribera se con-servan sin alteración aparente, debido a la inaccesibi-lidad de los valles en los que se encuentran, aseguran-do así su naturalidad.

Una síntesis del papel del agua en los ecosistemas esla ofrecida por Prat (1995), mientras que una descrip-ción del estado ecológico en que se encuentran dife-rentes tipos de ecosistemas acuáticos en España puedeverse, p.e., en Prat (1998). En los próximos epígrafesse pasa revista a algunas de estas cuestiones básicas.

3.9.2.2. Cauces, riberas y márgenes

En el marco de la protección y recuperación del entor-no fluvial, los conceptos de cauces, riberas y márge-nes, sin olvidar sus definiciones legales, pueden ydeben ser tratados desde un punto de vista funcional,de tal manera que a los cauces se les considere comoel soporte físico por el que discurre el agua de la quedependen los ecosistemas acuáticos; a las riberascomo el espacio físico donde se asientan las plantasque viven sumergidas o junto a las aguas, y a las már-genes como los terrenos donde se asientan las plantasdependientes de suelos húmedos (en términos geo-morfológicos, llanuras de inundación). En definitiva,que se perciban estas realidades con un enfoque eco-sistémico e integrador (González del Tánago [1998]).

La figura 322 muestra esquemáticamente los concep-tos y relación entre cauces, márgenes y riberas de unrío según la reglamentación vigente.

La vegetación que ocupa los cauces y terrenos ribere-ños en los ríos españoles está compuesta por un 20%de bosques de ribera, un 30% de cañaverales, zonaspantanosas y comunidades turbófilas, y el 50% res-tante corresponde a saucedas, zarzales, etc. (Sánchez-Mata y de la Fuente, MOPU, 1986).

Con carácter general en los tramos altos de las cuen-cas se pueden encontrar abedules, chopos temblones,tilos, sauces de montaña, etc., mezclados con especiespropias de esos tramos como son los abetos, hayas,robles, brezos, etc. En los tramos medios aparecen lastípicas formaciones de ribera como alisedas, olmedaso choperas, acompañadas de las formaciones arbusti-vas de sauces. Finalmente, en las zonas bajas de losríos aparecen con mayor frecuencia las alamedas deálamo blanco y los sauces de tipo arbóreo. Un com-plemento de arbustos y plantas herbáceas completanun marco de extraordinaria belleza, calidad ambientaly paraíso para la contemplación.

Además de un importante efecto en la laminación decrecidas por desbordamientos del cauce a las márge-

Figura 322. Márgenes,cauces y riberas deuna corriente fluvial

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