Libro Medio Ambiente 2011

Estado de los RecursosNaturales y del Ambiente

2010-2011

Minera y Medio Ambiente

Evaluacin de la implementacin de la poltica nacional de humedales interiores en Colombia

2010-2011

Fotos Portada

Primer PuestoTema:LibreTtulo:Lagartija TecnicolorAutor:Diego Mauricio Ospina LpezDependenciaGerencia Departamental Caldas

Primer PuestoTema:Explotacin Minera e Impactos AmbientalesTtulo:La vida es dura desde temprana edadAutor:lvaro Vergara VengoecheaDependenciaDVF Delegada Sector Agropecuario

Primer PuestoTema:Humedales InterioresTtulo:Laguna negraAutor:Rodrigo NioDependenciaGerencia Departamental Norte de Santander

Primer PuestoTema:Ordenamiento Territorial (Ambiental)Ttulo:Qu pasa si tiemblaAutor:Samuel Gaitn MurciaDependenciaColegio Fondo de Bienestar Social

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Sandra Morelli RicoContralora General de la Repblica

Alvaro Miguel Navas PatrnVicecontralor General de la Repblica

Manuel Antonio Daz JimenoSecretario Privado

Claudia Cristina Serrano EversContralora Delegada para el Medio Ambiente

Nelson Izciga LenContralor Delegado para el Sector de Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones,

Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Rodrigo Fernando Quimbayo CarvajalContralor Delegado para el Sector Agropecuario

Margarita Jimnez QuinteroContralora Delegada para el Sector Social

Claudia Isabel Medina SiervoContralora Delegada para el Sector Minas y Energa

Javier Alonso Lastra FuscaldoContralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad

Ligia Helena Borrero RestrepoContralora Delegada para Gestin Pblica e Instituciones Financieras

Carlos Eduardo Acosta MoyanoContralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas

Mara del Pilar Yepes MoncadaContralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva

Carlos Felipe Crdoba LarrarteContralor Delegado para Participacin Ciudadana

Zoraida Rincn ArdilaDirectora Oficina de Planeacin

Jorge Enrique Ortz KrohneDirector Oficina de Sistemas e Informtica

Hector Javier Osorio BotelloDirector Oficina de Control Interno

Alexandra Katheryne Manzano GuerreroDirectora Oficina de Control Disciplinario

Alberto Franco SotoDirector Oficina Jurdica

Carlos Eduardo Umaa LizarazoDirector Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa

y Relaciones Internacionales

Silvana Orlandelli UruburuDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Luisa Fernanda Morales NoriegaGerente del Talento Humano

Raimundo Jos Vlez Cabrales Gerente de Gestin Administrativa y Financiera

REPBLICA DE COLOMBIAContralora General de la Repblica

Contralora General de la RepblicaSandra Morelli Rico

Vicecontralor General de la RepblicaAlvaro Miguel Navas Patrn

Contralora Delegada para el Medio AmbienteClaudia Cristina Serrano Evers

Director de Estudios SectorialesJorge Enrique Cruz Feliciano

Director de Vigilancia FiscalMiguel Alberto Muoz Barrios

Asesores Juan Mayr MaldonadoEugenia Ponce de Len

Participaron en la realizacin de este informe:Luis Fernando Alvarado Crdenas, Diego Alejandro Chves Martnez, Dagoberto Godoy Mndez, Jess Antonio Mena Rodrguez, Otto Reyes Garca, Blanca Rudy Sotelo Torres, Luis Arenas Vega, David Cruz Aguirre, Henry Duarte Serrano, Norma Victoria Gaitn Martnez, Luz Patricia Gallo Lpez, Blanca Mi-reya Guevara Samac, Sandra Milena Nemog Guerrero, Jess Efrn Saa Valles, Leandro Silver Rojas, Gabriel Eduardo Robn Castro

Apoyaron en la realizacin de este informe:Diego Alejandro Sandoval Garrido, Lina Mara Ramrez Riao; Mildred Vanesa Salguero Montoya - Pasante Universidad Distrital; Adriana Carolina Crdoba - Pasante Universidad Distrital; Jhon Pablo Rodrguez Rozo, Pasante Universidad Javeriana; Benny Edelberto Danies Echeverria Contratista; Oscar Julin Snchez Casas - Contratista

Organizacin del Concurso de Fotografa que ilustra este informe:Adriana Janeth Mora Javela

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora de Oficina Silvana Orlandelli Uruburu

Edicin y correccinJaime Viana Saldarriaga

Diseo y DiagramacinYenny Liliana Prez GuzmnKelly Rojas Cubillos

Portada, Portadillas y Edicin fotogrficaMagda Betsab Briceo Muoz

Elaboracin de grficosCarlos Jess Gonzlez Afanador

ISSN 1794-5356

ImpresinImprenta Nacional

Contralora General de la RepblicaCalle 17 No 9-82Telfono: 3537700 Bogot D.C., ColombiaJulio de 2011www.contraloriagen.gov.co

Presentacin 9

Introduccin 11

CAPTULO IANLISIS Y EVALUACINDE LAPOLTICA Y ELGASTO NACIONALAMBIENTALVIGENCIA2010 17

INTRODUCCIN 17 Enfoque conceptual del anlisis y la evaluacin 19 Los diferentes verdes 19 Diferencia entre crecimiento econmico y desarrollo sostenible 22 Medio ambiente, ordenamiento territorial y gestin del riesgo 23

ANLISIS Y EVALUACINDE LAPOLTICA NACIONALAMBIENTAL2010 24 Agenda, estabilidad, adaptabilidad y enfoque hacia lo pblico 28 Capacidad: coordinacin, calidad de la implementacin y eficiencia 31PlanNacional deDesarrollo e IndicadoresMnimos deGestin (IMG) 31 Planificacin ambiental en la gestin territorial 35 Gestin integrada del recurso hdrico 38Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad 39 Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles 41 Prevencin y control de la degradacin ambiental 63 Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental 64 El PND y la gestin de las corporaciones en 2010 65 El PND y la gestin de los institutos de investigacin ambiental (IIA) en 2010 67 Los planes institucionales cuatrienales de investigacin (PICIA) 67Gastos del personal del SINA2008-2010 72EVALUACINDELGASTOAMBIENTALDELSINA2010 80Nivel nacional:MAVDT, FondoNacional Ambiental (FONAM) y Fondo de CompensacinAmbiental (FCA) 80Nivel regional: las corporaciones autnomas regionales (CAR) y de desarrollo sostenible (CDS) 86Institutos de investigacin ambiental (IIA) 91

Contenido

PLANNACIONALDEDESARROLLO2010 - 2014 93Metas e indicadores 96Financiacin 97

LEY1444DE2011: ESCISINDELMINISTERIODEAMBIENTE, VIVIENDAYDESARROLLOTERRITORIAL 99

EL FENMENODE LANIA2010 2011 Y LASMEDIDAS ADOPTADASPARA IMPEDIR LAEXTENSINDESUSEFECTOS 101Competencias de las autoridades ambientales enmateria de prevencin y atencin de desastres y gestin de riesgos 101Circulares y funciones de advertencia 108 Circular 004 del 3 de febrero de 2011 108Circular 017 del 27 de abril de 2011 111Funcin de advertencia del 27 de enero de 2011 111Funcin de advertencia del Canal delDique del 01 demarzo de 2011 112Recursos del FondoNacional de Calamidades aprobados alMinisterio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial para temas ambientales 115

CONSIDERACIONESAMBIENTALES Y ECOSISTMICASCOMOEJE DELA FASEDERECONSTRUCCINYDESARROLLODEL FODODEADAPTACIN118Conclusiones 122CAPTULO IIMINERA YMEDIOAMBIENTE 127

INTRODUCCIN 127ANTECEDENTES 128TITULACINMINERAENCOLOMBIA 130 Las Zonas de Importancia Ambiental y la TitulacinMinera 136 Los Pasivos AmbientalesMineros PAM- 147 NormatividadMinero Ambiental 156 Poltica y PlaneacinMinera 160 InstitucionalidadMinero-Ambiental 161Gestin de InstrumentosMinero-Ambientales 163Ordenamiento y FiscalizacinMinero-Ambiental 166El Verdadero Conflicto y laDecisin 170El Balance 174Las Comunidades y el Territorio 178El Estado en laMinera 180 Amodo de conclusin 183

CAPTULO IIIEVALUACINDE LA IMPLEMENTACINDE LAPOLTICANACIONAL DEHUMEDALES INTERIORESENCOLOMBIA 193INTRODUCCIN 193ASPECTOSMETODOLGICOS 194ANTECEDENTES YCONTEXTO INTERNACIONAL 195 Definiciones de humedal 195 Importancia ecolgica, socioeconmica y cultural de los humedales: bienes, servicios y atributos asociados 197LaConvencin sobreHumedales de Importancia Internacional (RAMSAR) 199Conferencia de las Partes Contratantes (COP) de la ConvencinRAMSAR 200 LosHumedales en elmundo y la ConvencinRAMSAR 200

MARCO JURDICOYPROTECCINDE LOSHUMEDALESENCOLOMBIA 205 Regulacin constitucional ambiental 205 Marco Internacional deProteccin 209 Los humedales y su naturaleza jurdica 214

LOSHUMEDALESENCOLOMBIA 216 Estado actual de los humedales colombianos a travs de la revisin los tensores ambientales: una nueva aproximacin10 aos despus 219

EVALUACINDE LA IMPLEMENTACINDE LAPOLTICANACIONAL DEHUMEDALES INTERIORESENCOLOMBIA 229Manejo yUsoRacional de losHumedales 229 Conservacin y recuperacin de los humedales 256 Conservacin de humedales 256 Concientizacin y sensibilizacin de la importancia de los humedales 274 Instrumentos de la poltica 276 Aspectos institucionales 276 Fortalecimiento de las instituciones para la gestin ambiental en humedales 277 Aspectos legales 278 Informacin, investigacin y transferencia tecnolgica 279 AspectosOperativos 292 Estrategia financiera 292

CONTROLFISCALAMBIENTAL TERRITORIAL:REVISINA LASACCIONES DE LASCONTRALORAS TERITORIALESSOBRE LOSHUMEDALES INTERIORESDELPAS 294

GESTINAMBIENTAL TERRITORIAL SOBRE LOSHUMEDALES 297

RECURSOS INVERTIDOSPARA LAGESTINDE LOSHUMEDALES PORPARTEDELESTADOCOLOMBIANO2001 - 2010 305Anlisis a los recursos invertidos por elMAVDT en a implementacin de laPNHI 2001-2010 311

ESTUDIODECASO MANEJO, CONSERVACINYUSODE LOSHUMEDALESEN LAREGINDE LAMOJANA 314 Aspectos descriptivos 314CaractersticasGeogrficas 315 Funcin Ecolgica 315 Aspectos Socio-Econmicos 316 Aspectos financieros 319 Impactos Ambientales 323 Ola Invernal 2010-2011 323Instrumentos de planificacin de la regin 324 PlanNacional deDesarrollo (PND) y LaMojana 324 Planes deOrdenamiento Territorial (POT) 325 Debilidad institucional de la regin de laMojana: limitante para una ptima gestin ambiental 327 Reflexiones finales en torno a las propuestas de desarrollo al interior de la regin de LaMojana 328

CONCLUSIONES 330CARTOGRAFA 334Anexo 1 336

Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

Contralora General de la Repblica

Presentacin

ElInformealCongresodelaRepblicasobreelestadodelosrecursosnaturalesydelambiente2010-2011presentacambiossustancialesensuestructurafrentea lasedi-cionesanteriores,al introducirunavisin integralysistmicade lavariableambientalen la evaluacin de las polticas pblicas, y su cumplimiento en la gestin de todaslas entidades tanto del nivel nacional como del regional omunicipal.

En los informes anteriores se analizaron cada uno de los componentes sectoriales yterritoriales en forma separada, sin embargo, la visin holstica de la Constitucinsobre la concepcin de lo ambiental, obliga a la Contralora General de la Repblicaa respetar este enfoque acorde con el Estado Social de Derecho que rige nuestroordenamiento jurdico.

El objetivo principal de la actual administracin de la Contralora General es el deverificarqueelcontrol fiscalseaoportunoyefectivoen ladefensadelpatrimoniop-blicoyen lavigilanciade laadecuadaasignacinde los recursosparahacer realidadla proteccin y conservacin de nuestro patrimonio natural y ecolgico, y garantizarel derecho colectivo a gozar de unmedio ambiente sano.

Desde la Contralora Delegada para el medio ambiente y su Direccin de EstudiosSectoriales se elabora el Informe de Ley sobre el estado de los Recurso Naturales ydel ambiente que para el periodo 2010 2011 consta de tres captulos. El primerode ellos, corresponde al anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto pblico delSistemaNacionalAmbiental (SINA)que incluyeelMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,lascorporacionesautnomasregionalesydedesarrollosostenibley los institutos de investigacin ambiental; el segundo captulo analiza el desempeoinstitucional en torno almanejo de los impactos ambientales generados por la activi-dad minera del pas, y el tercero, evala la implementacin de la poltica nacionalde humedales interiores de Colombia.

Laseleccindeestostemasfueelresultadodeundebatenosoloentrelosespecialis-tasde laContraloraGeneralsinoentrereconocidosexpertosdelsectorambientalquetuvieron comomarco de referencia el desastre provocado por el incremento histricode los niveles de lluvias en el pas generado por el fenmeno de LaNia, as comola finalizacin del PlanNacional deDesarrollo 2006-2010 y la nueva propuesta delocomotorasdelgobiernodelSeorPresidenteJuanManuelSantos paraelperodo2010-2014.

Es un hecho, que llama la atencin al ente de control fiscal, que el gasto del sectorambiental,conformadodemaneraexclusivaporlosviceministeriosdelramo,lascorpo-racionesautnomasregionalesydedesarrollosostenibleylosinstitutosdeinvestigacindurante la vigencia2010 sea equivalente al 0.31%del Producto InternoBruto (PIB)yel1.16%delPresupuestoGeneralde laNacin(PGN),cuandoesestecomponenteel que deber afrontar las locomotoras de minera, vivienda e infraestructura y enrealidad de verdad propender por un desarrollo sostenible.


Contralora General de la Repblica10

Por otro lado, resulta pertinente y oportuno realizar una evaluacin de la poltica na-cional de humedales interiores a raz de los efectos negativos dejados por la recienteola invernal que ha sido muestra clara del inadecuado manejo de estas reas, todavez que para el ao 2001 se estimaban alrededor de 20 millones de hectreas dehumedales, turberas, madreviejas, lagunas, sabanas y bosques inundados, y para elao 2009 el ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial manifest quela extensin de humedales en Colombia es de 3019.965 hectreas; as como la in-observancia de los determinantes ambientales dentro de los Planes deOrdenamientoTerritorial.

Porltimo,hagounllamadodeatencinenlorelacionadoconlaresponsabilidadquedel temaambiental tieneelEstado,puesnosoloes tareadelMinisteriodeAmbien-te,ViviendayDesarrolloTerritorial y lasCorporacionesAutnomasRegionalessinodetodos y cada uno de los ministerios, entidades del orden nacional y territorial, y dela sociedad civil, por tratarse de una variable transversal que debe ser vigilada porla ContraloraGeneral de laRepblica bajo la ptica de un control fiscal fundado enla eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales.

Espero que los resultados de la evaluacin de la ContraloraGeneral de laRepblicasirvan como soporte tcnico en la toma de decisiones que necesariamente debernadelantar las institucionesdelEstadoenelmanejoygestinde losrecursosnaturalesrenovables y no renovables del pas, y al Honorable Congreso de la Repblica sirvacomoun insumoparaeldesarrollode laactividad legislativa yel controlpolticoqueadelanta esa Corporacin.

LaContraloraGeneral de laRepblica deja, entonces, a disposicindelCongresodela Repblica y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los recursosnaturales y del ambiente 2010-2011.

Sandra Morelli RicoContraloraGeneral de laRepblica


11Contralora General de la Repblica

Introduccin

LaContraloraGeneraldelaRepblica(CGR),atravsdelaContraloraDelegadaparaelMedio Ambiente, cumple con la obligacin constitucional de presentar el Informesobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2010 2011.

En esta ocasin el informe est dividido en tres captulos. En el primero se analizay evala la implementacin de la poltica ambiental por parte de las entidades delEstadoque tienencomoprincipalmisin laproteccinyconservacinde los recursosnaturales y que la CGR denomina el SistemaNacional Ambiental Central (SINA).

A pesar de los esfuerzos delMinisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial(MAVDT),de lascorporacionesautnomas regionalesydedesarrollosostenible (CAR-CDS), y de los institutos de investigacin ambiental (IIA), el deterioro ambiental con-tina y, en consecuencia, laCGRconsideraque el crecimiento econmicodel pas, ypor ende, sumodelo de desarrollo, no es sostenible.

Estoestreflejadoeneldbilposicionamiento1delsectorambientalenelcontextoinstitucionaldelpas,productode labaja capacidad2quepresenta elMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial (MAVDT)paraadelantaradecuadamente laagenda3ambiental.

La capacidaddel sector ambiental estprincipalmentedeterminadapor la asignacinpresupuestal, que semuestra en el siguiente cuadro:

1 MMANCE,Henry(2008):Lapolticadelasostenibilidad:ascensoydeclivedelMinisteriodeMedioAmbienteColombiano.En:Gobernabilidad,institucionesymedioambienteenColombia.ForoNacionalAmbiental.BogotDC.,junio.Pg.114252.

2 Ibdem.Pg.115.

3 Ibdem.Pg.114.

FUENTES MAVDT CAR IIA FONAM TOTAL

TRIBUTARIOS 358.831 - 358.831

NOTRIBUTARIOS 393.723 18.533 29.628 441.884

RECURSOSDECAPITAL 516.239 7.326 3.784 527.348

NACIN 429.502 76.734 54.189 3.719 564.145

TOTAL 429.502 1.345.527 80.048 37.131 1.892.208

USOS MAVDT CAR IIA FONAM TOTAL

PERSONAL 19.642 135.822 30.014 185.478

GENERALES 4.095 53.246 17.507 74.848

TRANF. CTES 33.552 217 33.770

INVERSIN 379.505 978.855 26.613 21.527 1.406.499

SERV.DEUDA 13.707 82 13.789

TOTAL 403.242 1.201.475 74.350 21.527 1.714.383



Elgastodelsectorambientalcentraldurantelavigencia2010alcanzunmontode$1,7 billones, que representa el 0,31%del Producto interno bruto (PIB) y el 1,16%delPresupuestoGeneralde laNacin(PGN)4yque,comohareiteradolaCGR,noesunniveldegastosuficienteparaejerceradecuadamentelasfuncionesdepreservaciny conservacin de la naturaleza y las regulatorias y sancionatorias por parte de lasautoridades ambientales.

Dos temas relacionados con el bajo posicionamiento del sector ambiental y que re-fuerzan el argumento de la insostenibilidad del modelo de desarrollo del pas son,por una parte, el impacto econmico y social causado por la ola invernal que haazotado al pas desde finales de 2010. Han sido coincidentes las opiniones y losdatos presentados en este informe as lo confirman - en el sentido que no se hantenido en cuenta de formaadecuada los determinantes ambientales en el procesodeordenacin del territorio.

Porotraparte,lainclusindelcomponenteambientalenlossectoresproductivossiguesiendo dbil. No se encontraron avances sustanciales en la implementacin de ins-trumentosdeplanificacincomo losplanesdesaneamientoymanejodevertimientos(PSMV) ni en los planes de gestin integral de residuos slidos (PGIRS); as comotampoco en los programas demercados verdes y produccinms limpia.

Elsegundocaptuloanaliza lagestindelEstadoentornoa los impactosambientalesgenerados por laminera. Los resultados de la evaluacin realizada permiten afirmarque el impacto de la minera sobre la calidad y cantidad de los recursos naturales,particularmente en zonas estratgicas que conservan la biodiversidad y regulan loscicloshdricoshasidonegativo.Segnlosresultadosdelaevaluacinexistenalmenos2,2millones de hectreas con ttulosmineros otorgados en zonas de reserva forestal(Ley2de1959);36milhectreastituladasenparquesnacionalesnaturales;y,106mil hectreas otorgadas en zonas de pramo.

Esto se debe a la prevalencia que sobre los criterios ambientales y sociales ha teni-do el crecimiento econmico, en un contexto de deficiente control y seguimiento porpartelasautoridadesambientalesymineras.As,esnecesarioincluirdemejormaneralas dimensiones ambientales y sociales dentro de los anlisis costo-beneficio de losproyectos para determinar con mayor precisin el impacto sobre el bienestar de lasgeneracionesactualesy futurasdelpas,generadaspor lasactividadesasociadasa lalocomotoraminera.

Finalmente, el tercer captulo aborda el anlisis y evaluacin de la poltica nacionalde humedales interiores (PNHI). En 2009 elMAVDTmanifest que la extensin dehumedales en Colombia es de 3.019.965 hectreas, de las cuales, la regin Caribecontiene el 30% de los complejos reconocidos y el 71% de los grandes humedales,destacndose los complejosDepresinMomposina,MagdalenaMedio yRo Atrato5.

4 Decreto4996de2009porelcualseliquidelpresupuestoparalavigencia2010.5 http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido_imprimir.aspx?catID1042&conID=4747&pagID=4577

Apesardequesehacalificadoaestoshumedalescomoreasdeespecialimportanciaecolgica,ysehareconocidounrgimendeproteccinestrictoconformealasorien-taciones de carcter internacional asumidas por el Estado colombiano para este tipode ecosistemas, la CGR encontr deficiente el nivel de implementacin de la PNHI.

Por una parte, no se ha logrado la inclusin de los humedales como determinantesambientalesenlosprocesosdeplanificacinnacional,regionalolocalni,principalmente,enlosplanesdeordenamientoterritorial.Asmismo,lasactividadesdecaracterizacindeloshumedales interioresenelpasmuestranretrasossignificativosyslosepuedepresentarcomounhechorelevantelaexpedicindelaResolucin196de2006(guatcnica), aunque su asociacin inmediata con este componente es discutible.

Los planes demanejo ambiental (PMA) formulados para los humedales incluyen uncomponentederiesgoque involucra losplanesdegestin integralderesiduos,mapasderiesgos,proyectosdeprevencin,obrashidrulicasparamantenerel flujodelaguadeloshumedalesnaturalesyestudiossobreestimacionesmximasdeinundacin(pormencionar solamentealgunos),quenose llevanacabooquenose implementanenforma adecuada.

Por ello se insiste en este informe en que los desastres, como el ocurrido por olainvernal no son exclusivamente naturales, son tambin producto del inadecuado usodel suelo. Las corporaciones, los entes territoriales y hasta el gobierno nacional hanpermitido la desecacin de humedales, la construccin de viviendas en los planosinundables de los cuerpos de agua y en zonas de alto riesgo, el incumplimiento delas normas sobre rondas hdricas y, en resumen, la no inclusin o el incumplimientode los determinantes ambientales en la ordenacin del territorio.

Laolainvernalhahechoevidentesesasdeficienciasy,denotomarselasmedidasparafortalecer la institucionalidad ambiental de tal forma que adelante las actividades deprevencinquese requieren,existeunaaltaprobabilidaddeque la situacin recientede desastre nacional se repita.

LaCGRdejaadisposicindelHonorableCongresodelaRepblicaydelaciudadanaen general este informe, con el que espera servir de apoyo tcnico al mejoramientodel desempeode las instituciones del Estado en elmanejo y control delmedio am-biente de laNacin.

Claudia Cristina Serrano EversContraloraDelegada para elMedio Ambiente

6 DicelaCorteConstitucionallosiguiente:loshumedalesson,desdeunpuntodevistaestrictamentenormativo,reasdeespecialimportanciaecolgica.DichacalidadsederivadelhechodequeColombiaseadhirialaConvencindeRamsar,relativaalaproteccindeestetipodeecosistemas,ascomodelassentenciasdictadasporestaCorpo-racinyelConsejodeEstado,quehareconocidolaespecialimportanciadeloshumedales.(SentenciaT-666de2002).NodebeolvidarsequeenelcasobajoexamendelaCorteenelmencionadofallo,seanalizlatensinentreelderechoalapropiedadalegadoenzonasderondadelHumedalElBurroenlaciudaddeBogotyelderechoalaintegridaddelasreasdeespecialimportanciaecolgica.

Tema: Libre

Ttulo: Ambiente para todos!

Autor: Sara Alejandra Vargas Nuez

Lugar: Parque Simn Bolivar-Bogot, Cundinamarca

Tema: Libre Ttulo: Deporte Extremo Autor: Silvia Liliana Ortiz Durn Dependencia: Sector Social

Captulo ICaptulo I

Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental vigencia 2010



Captulo I

Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental vigencia 2010

Introduccin

Dandocontinuidadal trabajo realizadoen lavigenciaanterior,elanlisisyevaluacinde la poltica ambiental se har con base en dosmetodologas complementarias. Deunaparte, se utilizarn los criterios de evaluacinpropuestos porMance,H. (2008):agenda, capacidad y posicionamiento1.

La agenda2, producto de dinmicas nacionales e internacionales, contiene la serie detemassobreloscualeselGobiernodecideactuarparamejorarunasituacinnodesea-da.Lacapacidad3serefierealaseriederecursos(humanos,econmicos,financieros,fsicos) con los que cuentan las instituciones del sector y que determinan el nivel deeficaciayeficienciao,enotraspalabras,elimpactodelaaccingubernamentalsobrela solucin de los problemas definidos en la agenda.

El posicionamiento4 tiene que ver con la ubicacin del sector y las relaciones einteracciones conel restode sectores y agentesque componen la sociedad.Hace re-ferencia,entreotrosaspectos,alaimportanciadelmedioambienteenlosprocesosdetomadedecisionesyalgradodedificultadquesepresentaalmomentodeadelantarprocesos de reformas sectoriales o institucionales.

De otra parte, se acudir a la propuestametodolgica planteada por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID), en la que se utilizan seis criterios para evaluar laspolticas: la estabilidad en el tiempo; el nivel de coordinacin y coherencia, es decir,lamedidaenque laspolticasambientalesdentrodelsectorsearticulanypotencian,peroadems, lacompatibilidadcon losdemssectores; laadaptabilidado lacapaci-dad de ajuste que tienen las polticas cuando fallan o cambian las circunstancias; laevaluacindelaeficiencia,entendidacomolaevaluacindelosretornosquegeneralapoltica luegodeunaasignacinderecursosescasos.Relacionadocon laeficienciase

1 MANCE,Henry(2008):Lapolticadelasostenibilidad:ascensoydeclivedelMinisteriodeMedioAmbienteCo-lombiano.En:Gobernabilidad,institucionesymedioambienteenColombia.ForoNacionalAmbiental.BogotDC.,junio.Pg.114252.

2 Ibdem.Pg.114.

3 Ibdem.Pg.115.

4 Op.Cit.Pg.116.



analizarlacalidaddelaimplementacinysuefectivaaplicacin.Asmismo,aunquepudiera resultar obvio, se debe evaluar lamedida enque la poltica tiene orientacinhacia el inters pblico5.

En la primeraparte de este captulo sehar el anlisis y la evaluacinde la polticapblicaambientalenColombiaconnfasisen los resultadosde lavigencia2010.SeutilizarnlosreportesdeinformacinrealizadosporlasentidadesdelSistemaNacionalAmbiental (SINA) central, en respuesta a cuestionarios diseados y enviados por laCGR6 y los datos sobre lasmatrices de IndicadoresMnimos deGestin (IMG), esta-blecidosenlaResolucin964de2007,delMAVDT,paralascorporacionesautnomasregionales y de desarrollo sostenible.

Lahiptesisdesdelacualpartelaevaluacin,productodelasrealizadasanteriormenteesqueel sectorambientalcontinasiendomarginaldentrode lasprioridadesdelgo-bierno central, lo que se refleja no slo en la asignacinde recursos del presupuestonacional,sinoenlacapacidadyposicionamientodelMAVDTdentrodelaparatoestatal.Adicionalmente, se tendr como criterio de evaluacin, los resultados de la gestinambiental obtenidos en la vigencia por los diferentes sectores del Estado7.

Adicionalmente, se aborda la evaluacin del presupuesto pblico ambiental tanto ensus componentes de ingresos (fuentes) como de los gastos (usos); y, finalmente sehace el anlisis del rezago presupuestal.

Ensegundolugar,sepresentarelCaptuloVI:Sostenibilidadambientalyprevencindel riesgo,de lasBasesdelPlanNacionaldeDesarrollo20102014:ProsperidadparaTodos8,haciendounanlisiscomparativoentresteyeltextodelaLey179de2011 por la cual se expide el PlanNacional deDesarrollo, 2010-20149.

En esta segunda parte y debido al impacto causado por la formulacin e implemen-tacinde losdecretosdeemergenciaeconmica, social y ecolgica, seharmencinalDecreto 141 de 201110.

Porltimo,secomentarelrediseoinstitucionaldelsector,definidoatravsdelaLey1444demayo4de2011,quedeterminlaconstitucindelMinisteriodeAmbienteyDesarrollo Sostenible (MADS), as como el de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT).

5 BancoInteramericanodeDesarrollo(2006):Lapolticadelaspolticaspblicas.ProgresoeconmicoysocialenAmricaLatina.Informe2006.BIDDavidRockefellerCenter forLatinAmericanStudies.HarvardUniversity.Cambridge,MA.Pg.314.

6 CuestionariosdiseadosporlaDireccindeEstudiosSectorialesparaelMedioAmbientedelaContraloraGeneral.

7 Seobtuvo informacina travsde la respuestaa cuestionarios enviadosa los sujetosde control de laCGRdelosdiferentessectores(Social,Infraestructura,MinasyEnerga,Defensa,JusticiaySeguridad,GestinPblicayAgropecuario),aloscualesselesasignanresponsabilidadesambientalesatravsdelaspolticaspblicasoelPlanNacionaldeDesarrollo20062010.

8 DNP(2011).BasesdelPlanNacionaldeDesarrollo2010-2014:Prosperidadparatodos.DNP.BogotD.C.Documentoelectrnico.Tomadodewww.dane.gov.coen21/05/11.Pg.861

9 AlafechadeelaboracindeesteinformelaLeynohabasidopromulgada.ElanlisisestbasadoeneldocumentopublicadoenlaGacetadelCongresoNo.209del28deabrilde2011.

10 AunqueelDecretofuedeclaradoinexequibleporlaCorteConstitucional(SentenciaC-276de2011M.P.MauricioGonzlez Cuervo), las instituciones adelantaron las modificaciones all planteadas, tanto institucionales, como pre-supuestalesyseencuentranenprocesoderetornarasuestadoinicial.



El captulo termina con las principales conclusiones.

Enfoque conceptual del anlisis y la evaluacin

Esdifcil ubicar conceptualmente o definir cul es la racionalidadde la poltica na-cional ambiental dadoque el concepto de sostenibilidad y,ms an, el de desarrollosostenible es polismico.

AscomoexistendistintosmodelosdeEstado,tambinexistenmltiplesvisionessobreel papel del Estado enmateria ambiental y sobre la conceptualizacin y operaciona-lizacin del desarrollo sostenible. Por ello, es importante tratar de acercarse, dentrodelmarco de posibilidades, a una tipificacin de la poltica pblica.

En primer lugar, es recomendable hacer algunas precisiones en torno al concepto desostenibilidad ambiental.

La sostenibilidad esun conceptoque involucra la tomadedecisionesqueafectannoslo a las personas que viven hoy, sino fundamentalmente, a las que vendrn y, enese sentido, involucra discusiones de carcter tico en torno al tipo de sociedad y almodelo de desarrollo actual y futuro.

Se trata, en trminos generales, demantener la naturaleza en una condicin y gradotal, que no se disminuya la capacidadpara desempear sus distintas funciones: pro-visin dematerias primas y energa, asimilacin de desechos y soporte para la vida,a lo largo del tiempo11.

Esta capacidad, desde la dimensin ambiental del desarrollo ha tratado de ser ope-rativizada a travs de la aplicacin del conocimiento cientfico en la determinacinde indicadores de impacto ambiental para cada uno de los medios y sistemas queconstituyen elmedio ambiente. Se trata, bsicamente, dedefinir los ndices de apro-vechamiento, ambientalmente seguros, que permitanmantener un nivel adecuado deregeneracin de los recursos

Sin embargo, la nocin de impacto ambiental est definida respecto a la poblacinhumana, es decir, es un concepto antropolgico, relacionado con las dimensioneseconmica y social del desarrollo. De all que surjan entonces diferentes formas degestin de la relacin entre sociedad y naturaleza.

Los diferentes verdes

Tal vez desde los aos 60s con la aparicin del documento La Primavera Silencio-sa12, ladiscusindel temaambiental relacionadacon laposibilidaddeunacrisisdelos sistemas econmicos, ha permitido el desarrollo de diferentes posiciones frente atal problemtica.

11 JACOBS,M.(1995):EconomaVerde.Medioambienteydesarrollo.TMEditores.1Ed.BogotD.C.Pg.117.

12 CARSON, Rachel (1962): The Silent Spring. New York: Hougthon Mifflin.



Lasdiferentesperspectivas,queabarcanunamplioespectrodeposicionesacercadelmanejo y relacin con el medio ambiente, van desde las soluciones tecnolgicas delos tecncratas, hasta los defensores de la ecologa profunda. (ver Cuadro 1.1).

Los intervencionistas

Enprimer lugar,encontramosatodosaquellosquecreenfirmementeenlaposibilidaddel diseo de la naturaleza, de la confianza absoluta en la sustitucin de bienes yservicios ambientales a travs de la tecnologa; con el hombre como eje central, re-ceptor de beneficios, administrador, encargadode la gestin y planificacin adecuadade los recursos.

Unasociedaddetecncratasconunoptimismobasadoenlaautoconfianzayelpodertransformadordelserhumano,enelqueloslmitesimpuestosporlanaturalezapueden,eventualmente, ser superados a travs de la sustitucin de recursos naturales13.

Este tipo de intervencionistas cree honestamente - al igual que los dems - que sonambientalistasyqueatravsdelaplanificacincuidadosa,laadministracinconscientey el diseo ecolgico razonable, la naturaleza y el hombre pueden mejorar simul-tneamente. La mayora de exponentes de este tipo de visin pertenecen a la clasecapitalista comogerentes, financistas, trabajadoresenel sector tecnolgicoavanzado,polticosconservadoresy los jvenesqueaspiranaperteneceraunagranmultinacio-nal14, todos ellos convencidos de que es necesario crecer primero (econmicamentehablando), y luego preocuparse por elmedio ambiente.

Sisehacebien,siselepermitealosindividuosactuarenescenariosdeplenalibertadpara desarrollar sus potencialidades almximo, la naturaleza puede proveer recursosy ser mejorada para proveer ms. Segn ellos, se presentarn algunas dificultades,pero stas solo sern coyunturales15.

El desarrollo sostenible16

Elejefundamentaldeestaperspectivaeslanegociacin,laconcertacinyelimperativopolticoporevitarescenariosdesumacero,buscandolaarticulacinentreelbeneficioeconmico-socialylaconservacindeunascondicionesambientalesquepermitan,enel tiempo,mantener beneficios en todas las dimensiones del desarrollo.

De acuerdo con esto, aqu el tecncrata es un poco ms blando, menos confiadoen la salida tecnolgica, pero un convencido de la utilizacin racional (en el sentidode la teora econmica neoclsica) de los recursos naturales.

13 ORIORDAN,T. (1989): ElRetodelAmbientalismoEn:Peet,RichardyThrift:NuevosModelosenGeografa.UnwinHyman.TraduccindeAdrianadelaEspriella.

14 ibdem

15 ibdem

16 AlamaneradelconceptopropuestoporlaComisinBruntlanden1985.



La perspectiva de desarrollo sostenible, generalmente inmersa en un sistema demo-crtico demercado17, trata de obtener consensos y acuerdos con productores (conta-minadores) y consumidores, que no signifiquen rupturas con sectores importantes dela sociedad, de tal forma que econmicamente el sistema productivo mantenga susnivelesdecrecimientoyseproduzcan resultadospositivosen lascondicionessocialesde la poblacin18.

Se configura entoncesunaperspectivade acomodamiento19 quedefinemuybienalmencionadodesarrollo sostenible, definido como la respuesta liberal a la problema-tizacin de la relacin sociedad-naturaleza20.

Los comunalistas

De acuerdo con esta visin de la sostenibilidad loms importante no es el hombre,sinolanaturaleza.Lofundamentalesmantener losequilibriosy losprocesoshomeos-tticos(quegeneranequilibrios),paralocualelhombredebetratardesobrevivircons-cientemente,de tal formaquegenere elmenor impactoposible.Para los inscritos enestacorrientecomunalistadepensamiento,lasrelacionessocialesfamiliaresresultanfundamentales e insuperables para lograr ese propsito.

El comunalismo se alimenta del idealismo, de la fe en el carcter intrnsecamentecooperativo de la humanidad, y en la capacidad de las personas cooperadoras paradarse cuentadequepuedenalcanzar susmetasdemanerams segura y expedita atravsdelacooperacin,envezdelconflicto21.Enesesentido,slobajolasrelacionesde cooperacin, solidaridad y reciprocidad que se dan en los ncleos familiares o encomunidades pequeas, en donde esmsdifcil actuar como gorrn (free rider), sepuede dar una adecuada interrelacin del hombre con la naturaleza.

La ecologa profunda (Gaia)

Lanaturalezaesel eje fundamentalde la relacin.Las visiones,msomenosantro-polgicas anteriores desaparecen, para dar paso a una especie de religin en la quelamadre tierra, GAIA, nos gua y da las pautas de uso y ocupacin del territorio. Elhombre, unams de las especies, sin ningnmrito o caracterstica especial que lohagamejorque lasdems22,escausantede losdesequilibriosydesastresquedegra-dan, enferman y debilitan aGAIA.

17 STIGLITZ,Joseph(1988):LaEconomadelSectorPblico.AntoniBoschEd.BarcelonaPg.180.

18 LEFF,E.(1992):CulturaDemocrtica,GestinAmbientalyDesarrolloSustentableenAmricaLatinaEn:RevistaEcologaPolticaNo.4.EditorialIcaria.Septiembre.Barcelona.

19 Op.Cit.ORIORDAN,T(1989).

20 ESCOBAR,Arturo(1998):LaInvencindelTercerMundo.ConstruccinyDeconstruccindelDesarrollo.EditorialNorma.PrimeraedicinenEspaol.BogotD.C.

21 ORIORDAN,T(1989)Pg.20

22 Porelcontrario,sumayorculpaesserconscientedelosdaosquecausa.



Cuadro 11

Los diferentes verdes

ECOCENTRISMOSOSTENIBILIDAD FUERTE

Agenda verde

TECNOCENTRISMOSOSTENIBILIDAD DEBIL

Agenda gris

Gaianismo Comunalismo Desarrollo sostenible Intervencin

nfasis en los dere-chosdelanaturalezayen lanecesidadesen-cialdeco-evolucindela tica.

nfasis en la capacidadcooperativa de las so-ciedades para establecercomunidadesautosuficien-tes basadas en el usoderecursos renovables y entecnologas apropiadas.

nfasis en la adaptabili-dad de las institucionesyacercamientosalaeva-luacin y el anlisis paraacomodarsealasdeman-das ambientales.

nfasis en la aplicacindelaciencia,enlasfuer-zas delmercado y en elingenio administrativo.

La Constitucin Poltica de 1991 estableci que corresponde al Estado planificarel manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, garantizando su desarrollosostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin (Art. 80).

Asmismo, la Ley 99 de 1993 determin dentro de sus principios generales que elprocesodedesarrolloeconmicoysocialdelpasseorientarsegnlosprincipiosuniver-salesydeldesarrollososteniblecontenidosenlaDeclaracindeRodeJaneirodejuniode1992sobreMedioAmbienteyDesarrollo.(Art.1).Deigualforma,creelMinisteriodelMedioAmbiente comoorganismo rector de la gestindelmedio ambiente yde losrecursos naturales renovables a fin de asegurar el desarrollo sostenible (Art.2).

Por ello, del anlisis constitucional y normativo ambiental del pas, el Estado colom-biano se puede caracterizar dentro de la posicin del desarrollo sostenible23.

Diferencia entre crecimiento econmico y desarrollo sostenible

Laspolticaspblicasconstituyenunode losprincipales instrumentosconquecuentael gobierno para avanzar en la consecucin del desarrollo. As, su evaluacin y an-lisis debe hacerse sobre la base del impacto en el mejoramiento de la calidad devida de la poblacin o, en otras palabras, en su aporte al desarrollo entendido comoaquel quems que solo procurar el crecimiento econmico24, involucra una serie de

Fuente: Adaptado de O RIORDAN, T (1989).

23 Sobreelparticular,laCorteConstitucionalhamanifestadoquelaConstitucinPolticadeColombia,conbaseenunavanzadoyactualizadomarconormativoenmateriaecolgica,esarmnicaconlanecesidadmundialdelograrun desarrollo sostenible, pues no slo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturalessinoqueadems,alestablecerelllamadotrpticoeconmicodeterminenlunafuncinsocial,alaqueleesinherenteunafuncinecolgica,encaminadaalaprimacadel intersgeneralydelbienestarcomunitario.DelcontenidodelasdisposicionesconstitucionalescitadassepuedeconcluirqueelConstituyentepatrocinlaideadehacersiemprecompatibleseldesarrolloeconmicoyelderechoaunambientesanoyaunequilibrioecolgico.SentenciaC-519de1994MP.VladimiroNaranjoMesa.

24 Al establecer el crecimiento econmico como el primer objetivo del desarrollo sostenibleesta definicin se cie alasversionesdedesarrollososteniblequehansidoconstruidasdesdeelpensamientoneoclsicoyquenocon-tradicenlaspolticasneoliberales.Cuandoseponeelcrecimientoeconmicoporencimaoalmismonivelquelacalidad de vida y el bienestar social, se le otorga el carcter de fin y se oculta que es un medio. Al emplear el verbo deteriorarseoptaporunmodelodesostenibilidaddbilquenopermitetomarmedidasproteccionistasfuertes.Carrizosa,J.2007.Ambienteydesarrollo,elretodelasostenibilidad.En:Eldesarrollo:perspectivasydimensiones.BogotD.C.CIDER-Uniandes.Agosto.Pg.307.



dimensiones que recogen las distintas facetas, individuales, sociales y de contexto,quepermiten aproximarse a su integralidad y, eventualmente, contribuir a orientar suevolucin futura25.

Entonces,eneldesarrolloesnecesario incorporardiversascategorasde relacionesque,demanerasimplificada,podrancaracterizarseas:sociales,econmicas,polticas,ambientales26.

Losplanesnacionalesdedesarrollodelpashanprivilegiadoelcrecimientoeconmicocomoejepara larealizacindeldesarrollo27y,enesesentido,semantieneunavisinquehacenfasisenlaeco-eficiencia28entornoalusodelmedioambiente,esdecir,producir ms, con menos recursos naturales, procurando una menor generacin deresiduos,peroquenodicemuchosobrelareduccindelaescalao,enotraspalabras,sobre la disminucin del nivel de consumo29.

Deall, laimportanciadelaconfianzainversionistadelplandedesarrolloquetermino de las locomotoras que se proponen en el nuevo, en particular en los sectores deminerae infraestructura (vial,depuertosyaeropuertos)que,apoyadospor losdeno-minados componentes transversales como elmedio ambiente, facilitan el crecimientoeconmico.

Enesteinforme,eldesarrolloseentiendeentoncescomolacombinacineinteraccinde las dimensiones econmica, ambiental, socio-cultural y poltico-institucional (elanlisisy laevaluacinhacenfasisen ladimensinambiental) y,enesesentido, separte de la hiptesis segn la cual el desarrollo slo es sostenible, si cada una desus dimensiones es sostenible.

Medio ambiente, ordenamiento territorial y gestin del riesgo

Segn laContraloraGeneral undesastre es resultadode la insuficiente capacidadpara reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo y surge de la com-binacinde lasamenazasy las condicionesdevulnerabilidad.Asmismo, la gestindel riesgo es el proceso eficiente de planificacin, organizacin, direccin, ejecu-cinycontroldirigidoalanlisisde riesgos, la reduccinde losmismos,elmanejode desastres y la recuperacin ante eventos ya ocurridos La gestin del riesgo esun componente estratgico de la poltica ambiental y del ordenamiento territorial,

25 Zorro,C.(2007):Entornohumanoydesarrolloeconmicolocal.En:Eldesarrollo:perspectivasydimensiones.BogotD.C.CIDER-Uniandes.Agosto.Pg.164.

26 Ibdem.Pg.166.

27 Loqueen la literaturaeconmicasedenominaelefectogoteootrickledown,cuyahiptesisbsicaesque,eventualmente,elcrecimientoeconmicollegarhastalascapasdemenoresingresosdelapoblacin,elevandolacalidaddevidadelasociedadensuconjunto.

28 Sedejandelado:a)elproblemadelatecnosferaoelmaldiseodeloqueelhombreconstruye;b)elproblemafusticoatravsdelcualsesoslayaelprincipiodeprecaucin;y,c)elproblemadeescala,esdecir,lanecesariadisminucindelosnivelesdeconsumoyelrespetoporloslmitesdelaecosfera.Riechmann,J.(2006):Biomme-sis.Ensayossobreimitacindelanaturaleza,ecosocialismoyautocontencin.Madrid.Catarata.Pg.43.

29 Esimportanterecordareldebatesobrelaesencialidaddelosrecursosnaturalesparalaproduccinylacapacidaddesustitucinentrecapitalfsicoycapitalnatural(vaavancetecnolgico).Estadiscusinconllevaunadecisindepolticapblicaquetienecomobaselaimportanciaqueseledaaloslmitesqueleimpone(ono),lanaturalezaalcrecimientoeconmicoy,enesesentido,lafortaleza(ono),delasinstitucionesreguladoras.



constituye un proceso social e incluye aspectos tcnicos, sociales y econmicos querequieren de la voluntad del gobierno y la participacin ciudadana para su adecuadaformulacin e implementacin30.

Esosignificaque,en loque tienequeverconelcomponenteambientalde lagestindelriesgoy,enespecial,enloquecompetealasinstitucionesdelSINA,susfuncionesdeben estar enfocadas hacia el componente preventivo/prospectivo, en el marco delordenamiento ambiental del territorio (OAT).

Elcomponentepreventivoydeprospeccin,enelmarcolegaleinstitucionaldelSINAseconcretaconladefinicin, implementacin,seguimientoycontroldelcumplimientode los determinantes ambientales (DA), para el ordenamiento del territorio nacional.Por ello, el anlisis y evaluacin de la gestin institucional del SINA, ante el riesgoo la ocurrencia de un desastre causado por fenmenos naturales, se basar, en granparte, en la calidad, la estabilidad31 y el nivel de implementacin de los DA (vercaptulo III)32.

Anlisis y evaluacin de la poltica nacional ambiental 2010

La Ley 99 de 1993 organiz el sector ambiental del pas al crear el SistemaNacio-nal Ambiental (SINA)33. Antes de surgir este esquema la estructura institucional y laregulacin de las actividades ambientales estaban basadas en el Decreto-Ley 2811de 1974 o CdigoNacional deRecursosNaturales.

ElsectorAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorialcuentaaproximadamentecon50polticas (Cuadro 1.2), que se ejecutan teniendo como punto de referencia una seriede instrumentos de planeacin y con base en unmarco legal amplio, disperso y, enocasiones, incoherente, que se refleja en los conflictos de competencias entre CAR,autoridadesambientalesurbanas,autoridadesmunicipalesy resguardos indgenas,ascomo la indefinicin sobre el uso de recursos como las regalas y las transferenciasdel sector elctrico.

Lasinstitucionesquetienenasucargolaspolticasdevivienda,aguapotableydesarrolloterritorial que pertenecen al sector no hacen parte directa de este anlisis dado quelaCGRhaconsideradoqueelmandatoconstitucionalest relacionadoprincipalmentecon el seguimiento y control de la gestin institucional del Estado en cuanto a lasactividades de conservacin y preservacin de los recursos naturales y del ambiente(patrimonio natural), es decir, utilizando un lenguaje econmico, el componente deoferta de bienes y servicios ambientales.

30 CGR.(2007):Prevencinyatencindedesastres.Lagestindelriesgo:realidadyperspectivas.En:InformealCongresosobreelestadodelosrecursosnaturalesydelambiente.CGR.BogotD.C.Pg.207-208.

31 Las continuas modificaciones a los determinantes ambientales desde el nivel central, que adems limitan las ac-tuacionesdelasautoridadesambientales,causaninestabilidadyprdidadeimportanciacomoinstrumentoparalaplanificacin del uso del territorio en un horizonte a mediano y largo plazo.

32 Espreocupantequea13aosdehabersepromulgadolaLey388deordenamientoterritorial,seestproponiendoFormularlineamientosestratgicosydeterminantesambientalesparalascincomacrocuencas.,y,adems,quenose establezcan metas especficas para llevarlo a cabo. Op. Cit. DNP. 2010. Pg. 450.



Porello,sehadefinidocomoSINAcentralelsiguientemarcoinstitucional:elMinisteriode Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), junto con el FondoNacionalAmbiental (FONAM) y el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA); UAESPNN; 33CAR-CDS;cincoinstitutosdeinvestigacincientfica:InstitutodeHidrologa,MeteorologayEstudiosAmbientales (IDEAM), Institutode InvestigacionesAmbientalesdelPacfico(IIAP), Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt(IAvH), Instituto de InvestigacionesMarinas y Costeras Jos Benito Vives de Andris(INVEMAR), y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI).

Por otra parte, el captulo ambiental del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 20062010 sedenomina una gestin ambiental y del riesgoquepromueva el desarrollosostenible e incluye seis componentes, a saber:

Planificacin ambiental en la gestin territorial.

Gestin integrada del recurso hdrico.

Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad.

Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles.

Prevencin y control de la degradacin ambiental.

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.

Los principales instrumentos de planificacin son el Plan de Gestin Ambiental Re-gional (PGAR), que tiene una vigencia de10aos; los planes de accin cuatrienales(PAC), los Planes de saneamiento ymanejo de vertimientos (PSMV) y los planes deordenacin y manejo de cuencas (POMCAS). Estos instrumentos que pertenecen almbitodirectodelascorporacionesautnomasydedesarrollosostenible(CAR),debenestar articulados y ejecutarse encoordinacinconelPlandeOrdenamientoTerritorial(POT)yelPlandeGestin IntegraldeResiduosSlidos (PGIRS),quesonelaboradose implementados por losmunicipios34.

Dentrodelmarconormativosobresalenlasdisposicionesrelacionadasconlosprocesosde licenciamiento ambiental, permisos, compensaciones y concesiones; las normasquedeterminan los recursosde las corporaciones comoes el casode la sobretasa alimpuesto predial, tasas retributivas, compensatorias y de uso, transferencias del sec-tor elctrico (TSE), destinacin obligatoria del 1%de proyectos que usen agua comoinsumo, compra de predios de importancia ambiental; y, finalmente, la Ley1333de2009 sobre procedimiento sancionatorio por delitos ambientales.

La mayora de normas que se expidieron en 2010, y que son una muestra de loprolfico que es el sector en cuestin normativa, se presenta en el Cuadro 1.3.

34 Ley99de1993.Artculo4.ElSistemaNacionalAmbiental,SINA,eselconjuntodeorientaciones,normas,activi-dades,recursos,programaseinstitucionesquepermitenlapuestaenmarchadelosprincipiosgeneralesambienta-lescontenidosenestaLey.



Cuadro 1.2

Polticas del sector ambiente, vivienday desarrollo territorial

Biodiversidad Poltica Educacin Am-biental

Humedales Interiores ProduccinMs Limpia

SINAP PolticaParticipacinCiu-dadana

Ecosistemas de AltaMontaa

PolticaPoblacinYMedioAmbiente.

Manglares Programa de EtiquetadoAmbiental

BioprospeccinMarinay Continental

PolticaMercados Verdes

RecursosGenticos Respel

Lineamientos ParaFauna

Cambio Climtico

Trfico Ilegal de Es-pecies

Protocolo deMontreal

Proteccin y FomentoConocimiento Tradi-cional.

Calidad del Aire

ConservacineeEspe-ciesMigratorias

Biocombustibles

Especies Exticas,Transplantadas e In-vasoras.

Desertificacin

Especies Amenazadasde Extincin.

LineamientosManejoRe-curso Suelo

Especies SilvestresAsociadas a Enferme-dades Emergentes

Incendios Forestales

Conpes Minas/infraes-tructura

Oceanos/costas

Poltica FitosanitariaMfs

Forestal

Poltica Plaguicidas Plan Nacional de DlloForestal

Poltica Nacional de Investi-gacin Ambiental

Ordenamiento Territorial

PolticaGestin AmbientalUrbana

Instrumentos de ControlUrbano

Asentamientos Precarios

Macroproyectos

Espacio Pblico

Lineamientos ParaGestinUrbanoRegional.

PDA

PolticaHdricaNacional

LineamientosManejo Integral del Agua.

EstrategiaNacional del Agua

Programa de Lavado deManos

Plan de Ahorro yUso EficienteDel Agua

PGIRS

PSMV

Polticas Ambiente (35) Polticas VDT- APSB (15)

Fuente: MAVDT, DNP, CAR- CDS



Cuadro 1.3

Normas ambientales formuladas en la vigencia 2010

Tipo No. Tema

Ley 1377 Reglamentacin de la actividad de reforestacin comercial

Decreto 798 Estndares urbansticos para el desarrollo de vivienda

Decreto 1162 Comisin intersectorial de propiedad intelectual

Decreto 2372 Planes demanejo de reservas forestales

Decreto 2803 Sistema nacional de informacin forestal (snif)

Decreto 2820 Modifica el regimen de licencias ambientales

Decreto 2972 Creacin de la comisin tcnica nacional intersectorial para salud ambiental (conasa)

Decreto 3678 Criterios para imposicin de sanciones

Decreto 3930 Usos, vertimientos y ordenacin del recurso hdrico

Decreto 4728 Lmites permisibles de vertimientos a aguasmarinas y costeras

Resolucin 59 Sedelega al instituto colombiano agropecuario (ica) el registro de plantaciones forestales

Resolucin 207 Adicin al listado de especies exticas invasoras

Resolucin 260 Distribucin de recursos del certificado de incentivo forestal (cif)

Resolucin 383 Especies silvestres amenazadas

Resolucin 415 Registro nico de infractores ambientales

Resolucin 610 Estndares de calidad del aire

Resolucin 619 Estudios y propuesta de zonificacin de reas demanglar en corponario

Resolucin 650 Protocolo demonitoreo y seguimiento de calidad de aire

Resolucin 651 Se adopta el subsistema de informacin sobre calidad del aire (sisaire)

Resolucin 760 Procedimientos ymtodos demedicin de contaminantes industriales

Resolucin 957 Autorizacin de actividades con organismos vivosmodificados (ovm)

Resolucin 958 Comit tcnico nacional de bioseguridad para ovm

Resolucin 1023 Sistema de informacin y seguimiento del registro nico ambiental (rua)

Resolucin 1297 Sistemas de recoleccin selectiva de pilas y/o acumuladores

Resolucin 1457 Sistemas de recoleccin selectiva y gestin ambiental de llantas usadas

Resolucin 1510 Redelimitacin reserva ro nare

Resolucin 1511 Sistemas de recoleccin selectiva de de bombillas

Resolucin 1512 Sistemas de recoleccin selectiva de residuos de computadores y/o perifricos

Resolucin 1543 Terminos de referencia para estudios ambientales sector hidrocarburos

Resolucin 1544 Terminos de referencia para estudios ambientales sector hidrocarburos

Resolucin 2064 Medidas posteriores a la aprehensin de especies

Resolucin 2154 Modifica la resolucin 650

Resolucin 2195 Reglamento tcnico del proceso trmico de alimentos envasados

Resolucin 4716 Mapas de riesgo de calidad del agua para consumo humano

Resolucin Plandeaccin2010-2015delprogramadeusoracionalyeficientedeenergayfuentesno convencionales (proure) -Ministerio deMinas y Energa

Fuente: MAVDT. Respuesta 2011.



Agenda, estabilidad, adaptabilidad y enfoque hacia lo pblico

De acuerdo con Mance, H. la agenda se refiere a las reas temticas en las quese enfoca el ministerio (ente rector del sector)35 y explora cules son los temasabordados,mas no cules fueron las polticas exactas que se adoptaron. La base dela agenda se establece con la creacin de unministerio y sus competencias por ley.Sinembargo, lospolticosy los funcionariospueden interpretarestabasedemanerasdistintas, para reflejar sus propias prioridades e incorporar nuevos asuntos36.

Es por ello que aqu se relaciona la agenda con los criterios planteados por el Ban-co Interamericano de Desarrollo (BID)37 respecto a la estabilidad, la adaptabilidad yel enfoque hacia lo pblico. La estabilidad y la adaptabilidad (que pueden llegar aser criterios contradictorios), reflejan la continuidad de los temas de la agenda y laposibilidadderealizarpequeasograndesmodificacionessobreella,debidoprincipal-menteacambiosdegobiernoyconmayorprobabilidaddepolarizacinenesquemasbipartidistas.

Lo ambiental, al igual que los dems sectores del Estado, logr unmarco de estabi-lidad generado en su base por el fenmeno de la reeleccin presidencial.

Sin embargo, en el caso de la gestin ambiental se trat de estabilidad sin prioridaddentro del aparato estatal, reflejado no slo en la prdida de status, al pasar demi-nisterioaviceministerio,sinoatravsdelareduccindelaasignacinderecursosdelpresupuesto nacional (dentro delministerio y con respecto a los dems sectores).

Esta prdida de importancia tuvo su origen en la decisin del gobierno de adaptarsea la nueva tendencia promocionada desde la CumbreMundial de la Tierra realizadaen la ciudad de Johannesburgo en el ao 2002, segn la cual los temas ambienta-les (contaminacin de agua y aire) y sociales (pobreza,morbilidad, ymortalidad) seretroalimentan, son al mismo tiempo causa y consecuencia, y deben entonces, seratendidos demanera simultnea y coordinada.

Deallladecisindelgobiernodefusionarlasreasdemedioambiente,vivienda(aguapotableysaneamientobsico)ydesarrolloterritorial(ordenamientodelterritorio),bajounsoloministeriodetalformaqueselograranconcentrarlasfuncionesderegulacinde uso del suelo y el ordenamiento territorial; desarrollar las polticas y la regulacindelmanejo integraldel aguadesde sugeneracinhasta suuso;promover la vivienday el desarrollo urbano proveyendo un hbitat adecuado para la poblacin38.

35 Porsupuesto,elmarcodeinstrumentosdeplaneacinnoseagotaenstos.Existenunagrancantidaddeplanesdefinidos para afrontar problemas particulares o para adelantar la gestin ambiental en los distintos sectores. De all quelagestinambiental,engeneral,estcaracterizadaporunaaltacomplejidad.

36 MANCE,H.(2008):Lapolticadelasostenibilidad:ascensoydeclivedelMinisteriodelmedioambientecolombiano.En:Gobernabilidad,institucionesymedioambienteenColombia.ForoNacionalAmbiental.BogotD.C.Pg.114.

37 MANCE,H.(2007):Elascensoy declivedelMinisteriodelmedioambiente1993-2006.En:ForoNacionalAmbiental.DocumentodepolticaspblicasNo.11.BogotD.C..Marzo.Pg.3-4.

38 BID(2006):Lapolticadelaspolticaspblicas.ProgresoeconmicoysocialenAmricaLatina.Informe2006.Ed.Planeta-DavidRockefellerCenter..Pg.11-22



Sin embargo, la segunda falla es que la reforma agrup bajo un mismo ministerioagendas de poltica sectorial que en determinadas circunstancias podan volverseexcluyentes, y, en esa medida, propici que se desatendiera la agenda de algunossectores, comoparecehaber sido el casodelMinisterio deAmbiente,Vivienda yDe-sarrolloTerritorialqueconllevaquelaspolticasdemedioambientefueranrelegadasa segundo plano con respecto a las de agua39.

En este proceso de cambio institucional, existe un criterio de evaluacin que resumelos anteriores: el posicionamiento.H.Mance lo define como la ubicacindel sectory las relaciones e interacciones con el resto de sectores del Estado; se trata de laimportancia relativade los temasambientalesen la tomadedecisionesy la facilidado dificultad que se presenta en escenarios de reforma intra e interinstitucional40.

En este caso, se evala el peso del viceministerio de ambiente (VA) dentro del MA-VDT, y de ste con los dems ministerios, en trminos de asignacin presupuestal.Ms adelante, con base en la teora de la eleccin pblica, y teniendo comomarcoel anlisis del nuevo Plan Nacional de Desarrollo, se evala la importancia relativadel sector ambiental dentro del Estado.

Anivel internodelMAVDTsepuedeapreciarelbajonivelde importanciaque recibiel VA en la vigencia 2010 y que se refleja en la asignacin para el rubro de gastosde inversin41 de un5,20%que, sumado a la inversin destinada a los institutos deinvestigacinambiental(IIA),alcanzun8,65%,encomparacinconelviceministeriode agua potable al que le fue asignado el 82,54%del total (Cuadro 1.4).

Cuadro 1.4

Asignacin de los recursos de inversin dentro del MAVDT

REA INVERSIN(millones)

PARTICIPACINEN INVERSIN

PARTICIPACINENPIB

VC_AGUAPOTABLE Y SANEAMIENTO 313.244 82,54% 0,059%

VC_VIVIENDAYDESARROLLOTERRITORIAL 25.014 6,59% 0,005%

VC_AMBIENTE 19.728 5,20% 0,004%

INSTITUTOSDE INVESTIGACIN 13.100 3,45% 0,002%

REASDEAPOYO 8.419 2,22% 0,002%

TOTALMAVDT 379.505 100% 0,07%

Fuente: MAVDT, DANE. Elaboracin DES.

38 ExposicindemotivosdelaLey1444de2011PormediodelacualseescindenunosMinisterios,seotorganprecisas facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para modificar la estructura de la Administracin Nacionalysedictanotrasdisposiciones.

39 Op.Cit.Mance,H.Pg.116.

40 Cfr.Nota1.

41 El anlisis no involucra los gastos de funcionamiento debido a la dificultad que tiene este rubro para ser discri-minadopordependencias.ParaelMAVDT,elmontototaldeloscompromisosdesterubroen2010alcanzlasumade1,24billones(76,7%).Sinembargo,esimportantetenerencuentaquegranpartedeestosrecursoscorrespondenalrubrodeTransferenciascorrientes,esdecir,recursosasignadosalasdemsentidadesdelsectorcomolasCARylosIIA.



En la asignacin a los diferentes sectores tambin pueden observarse diferencias sig-nificativas (Cuadro 1.5). Teniendo como base la Ley de apropiaciones del PresupuestoGeneraldelaNacin(PGN),elministerioparticipenun1,15%deltotal,queascendia$148,3billones.

Cuadro 1.5

Asignacin sectorial de recursos del PGN

Fuente: Decreto 4996 de 2009. DANE. Elaboracin DES.

ENTIDAD PGNVIGENCIA2010Ley 1365/09 (billones)

PARTICIPACINENELPGN

PARTICIPACINENELPIB

MINCULTURA 0,2 0,13% 0,04%

MINMINAS 1,1 0,76% 0,21%

MAVDT 1,7 1,15% 0,32%

MINDEFENSA 10,0 6,72% 1,87%

MINEDUCACIN 20,6 13,90% 3,86%

SERVICIODE LADEUDA 39,7 26,75% 7,43%

INGRESOSTOTALES 148,3 100% 27,78%

Es importante tener en cuenta que se trata de la primera fase dentro del proceso deejecucin presupuestal, es decir, la apropiacin inicial. Sin embargo, el anlisis delgasto pblico (que se presentar ms adelante), mostrar cmo se disminuy estemonto en $83.144millones.

Porltimo, laevaluacindelcriteriodeadaptabilidadesdifcildebidoaquelaprinci-palobservacinquesehahechoenelpasado (yquepersiste),es laausenciadeunproceso de priorizacin (el Cuadro 1.6 prueba, a travs de la normatividad expedidaen un solo ao, la gran cantidad de temas de la agenda ambiental).

Sin embargo, puede decirse que desde la formulacin de la Ley 99 de 1993, se hamantenidociertonfasisenelmanejointegradodelrecursohdrico42,teniendocomoejelaformulacinyejecucindeplanesdeordenamientoymanejodecuencas(POMCAS);laconservacinyelconocimientodelabiodiversidad;laincorporacindeloambientalenelprocesodeordenamientodel territorio;y,comotemasombrilla lamitigacinyadaptacina losproblemasgeneradospor los fenmenosdecambioclimticoquehapermitido,conmenoresavances,adelantarlagestinambientalsobreotrosproblemas(calidad del aire, residuos slidos y uso de combustibles fsiles, entre otros).

Las polticas en s mismas obedecen a la necesidad de resolver un problema queafecta a una proporcin, o en algunos casos, a toda la poblacin; su orientacinPerse es hacia lo pblico. Sin embargo, en la fase de implementacin entran en juegolos intereses de cada uno de los agentes lo que hace que ese principio, en mayor

42 Alocualseasocialareforestacinenzonasqueabastecenacueductoseinstrumentoseconmicoscomolatasaretributivaporcontaminacinhdrica.



omenormedida, se diluya. Este fenmeno se analizar en el marco del proceso dereformade lascorporacionesautnomasregionalesque fue interrumpidopor ladecla-ratoria de inexequibilidad delDecreto 141 de 201143.

Capacidad: coordinacin, calidad de la implementacin y eficiencia

El nivel de coordinacin intra e intersectorial, la calidad de la implementacin y laeficienciadelaspolticaspblicassoncriteriospropuestosporelBIDquepuedenana-lizarse conjuntamente, como causas o consecuencias, del criterio de capacidad44.

Estecriteriodescribelahabilidaddelainstitucinparacumplirsuagenda,reflejadaensufinanciacinylacantidadyniveltcnicodesurecursohumano,loqueredundaenla calidad y fortalezade la coordinacin intra e interinstitucional para la formulacin,implementacin y el logro de resultados de las polticas pblicas.

Para evaluar el criterio de capacidad ya se han presentado algunos datos en lo querespecta al presupuesto asignado al MAVDT y su comparacin con otros sectores.Enseguida se mostrar en primer lugar, con base en los reportes de las CAR sobrelos indicadoresmnimos de gestin (IMG) y su agrupacin de acuerdo con los com-ponentesdelPND, losprincipales resultadosde las entidadesque tienena sucargola ejecucin de las polticas, a travs de la coordinacin delministerio.

En segundo lugar, como punto de referencia para la discusin sobre la capacidad delasentidadesdelSINA, seharunbreveanlisis sobre laevolucinde losgastosdepersonal 2008 2010.

Plan Nacional de Desarrollo e indicadores mnimos de gestin (IMG)

Despusdeunprocesodediscusinyajustequese inicicon la formulacindelDe-creto643de2004enelcualseestablecanalrededorde55 indicadoresclasificadoscomoambientales,degestinydedesarrollosostenible,sellegalaformulacindelaResolucin964de2007,en laquesedefinieron25 indicadoresmnimosdegestin(IMG), dirigidos especficamente a las corporaciones autnomas regionales (CAR).

43 Reformaqueavanzaratravsdelapresentacindeunproyectodeley.

44 Op.Cit.MANCE,H.Pg.115.



Indi

cado

res

mn

imos

de

Gest

in

Com

ponente

PND

Objetivo

IMG

#IndicadoresMnim

osdeGesti

n(im

g)

Resolucin964de2007

Unidadde

medida

Resultados

2007

MAVDT

Resultados

2008C

GR

Resultados

2009C

GR

Resultados

2010C

GR

Variacin

2010-2009

Planificacin

ambientalen

lagesti

n

territo

rial

(01)

Consolidar

acciones

orientadas

alacon-

servacin

delpa-

trim

onio

natural

1

reasp

rotegidasdeclaradasen

lajurisdiccin

delaCorporacinAutnom

aRegional.

ha554.851

357.319

445.822

220.718

-50,49%

2reasprotegidasdeclaradasenlajurisdiccinde

laC

orporacinA

utnom

aRegional,

con

Planes

dem

anejoenejecucin.

ha448.893

1.101.750

738.768

801.457

8,49%

3PlanGeneraldeOrdenacinForestaldelajuris-

diccindelaCorporacin,form

ulado.

%10%

16%

47%

46,66%

0,00%

4EcosistemasEstratgicos(Pram

os,Hum

edales,

Man

glares,zona

ssecas,etc),con

Planes

de

manejouordenacinenejecucin.

%33%

53%

36,00%

35,23%

-2,13%

5Especiesdefaun

ayfloraamenazadas,c

onPlanes

deC

onservacinenejecucin.

#88

205

136

132

-2,94%

%67

22

Gesti

nintegraldel

recurso

hdrico(02)

Disminuir

elrisgopor

desaba

ste-

cim

iento

deagua

6Cuencascon

Planes

deordena

cin

y

man

ejo

POMCA-form

ulados.

#70

128

73

33

-54,79%

7Cuencascon

Planes

deordena

cin

y

man

ejo

POMCA-enejecucin.

#69

112

94

111

18,09%

8reasreforestadasy/o

revegetalizadasnatural-

mentepa

ralaproteccindecuencasab

aste-

cedoras.

ha26.954

16.434

14.143

10.017

-29,18%

9

reasreforestadasy/o

revegetalizadasp

ara

la

proteccind

ecuencasabastecedoras,en

man-

tenimiento.

ha20.979

21.188

24.593

16.346

-33,53%

10

CorrienteshdricasreglamentadasporlaCorpora-

cinconrelacinalascuencaspriorizadas.

%13%

35%

9%

24,45%

164,04%

Cua

dro

1.6



Indi

cado

res

mn

imos

de

Gest

in

Com

ponente

PND

ObjetivoIM

G

#IndicadoresMnim

osdeGesti

n(im

g)

Resolucin964de2007

Unidadde

medida

Resultados

2007

MAVDT

Resulta-

dos2008

CGR

Resultados

2009C

GR

Resultados

2010C

GR

Variacin

2010-2009

Prevencinycon-

troldeladegra-

dacinam

biental

(05)

Racio

naliza

ry

optimizarel

consu

mode

RRNN

11

Totalderecursosrecaud

adosconreferencia

alTotald

erecursosfacturadop

orconcepto

deTasaRetrib

utiva.

%58%

53%

52%

74,53%

43,19%

12

Totalderecursosrecaud

adoconreferenciaal

totalderecursosfacturadoporconceptod

eTasadeUsodelAgua.

%49%

57%

67%

67,52%

0,52%

13

ProyectospilotodeProduccinmslim

pia

desectoresprod

uctivos,acom

paa

dos

por

laC

orporacin.

#82

141

162

152

-6,17%

14

Cum

plim

ientoprom

ediodeloscomprom

isos

defin

idosenlosconveniosdeProdu

ccinms

limpiay/oagendasam

bientalessuscritospor

laC

orporacinconsectoresproductivos.

%58%

63%

64%

67,50%

5,99%

15

Cantid

addeproyectosconseguim

iento(licen-

ciasambientales,concesionesdeagua,apro-

vecham

ientoForestal,em

isionesatmosfricas,

perm

isosdevertim

iento)conreferenciaala

totalidadd

eproyectosactivosconlicencias,

perm

isosy/o

autorizacion

esotorgado

spo

rlaC

AR.

%53%

67%

52%

95,45%

84,02%

16

Tiem

popromediodetrm

iteparalaevaluacin

dela

slicenciasambientales,permisosyauto-

rizacionesotorgadasporlacorporacin.

dias

90

94

100

105

5,30%

Prom

ocindepro-

cesosproductivos

competitivos

y

sostenibles(04)

Generarin

gresos

yem

pleo

por

uso

sosten

ible

delabiod

iver-

sidadysistem

as

deprod

uccin

sostenibles.

17

Mipym

esyempresasvinculadasaMercados

Verdes(UsoyAprovecha

mientoSo

steniblede

laBiodiversidad

,Ecop

rodu

ctosIndu

stria

les,

Ecoturismo)acom

paa

das

porlaCorpo

ra-

cin.

#237

360

503

622

23,66%

cont

inua

cin

Cua

dro

1.6



Indi

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mn

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PND

ObjetivoIM

G

#IndicadoresMnim

osdeGesti

n(im

g)

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Unidadde

medida

Resultados

2007

MAVDT

Resulta-

dos2008

CGR

Resultados

2009C

GR

Resultados

2010C

GR

Variacin

2010-2009

Prevencinycon-

trold

elad

egra-

dacinambiental

(05)

Reducirlosefectos

enlasalud

,asocia-

dos

aprob

lemes

ambientales(m

or-

bilid

ady

mortali-

dadporIRA,ED

A

YDEN

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18

Registrodelacalidaddelaireencentropo-

bladosm

ayoresde100.000habita

ntesyco-

rredoresind

ustriales,determinadoenredesde

monito

reoacom

paadasporlaC

orporacin.

#12

-94

1985

2011,39%

19

Mun

icipioscon

accesoa

sitiosd

edisposi-

cinfin

alderesidu

osslid

ostcnicam

ente

adecuadosyautorizadosporlaCAR(rellenos

sanitario

s,celdastransitoria

s)conreferenciaal

totaldem

unicipiosdelajurisdiccin.

%49%

61%

61%

77,34%

26,44%

20

Cum

plim

iento

prom

ediod

eloscomprom

isos

establecidosenlosPGIRSdelajurisdiccin.

%24%

32%

39%

38,56%

0,13%

21

Nm

eroderegistrosdegeneradoresderesiduos

odesechospeligrososenlajurisdiccin.

#3320

3800

2158

2933

35,91%

22

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aneamientoyManejodeV

erti-

mientosPSM

V-enseguim

ientoporpartede

laC

orporacinc

onreferencia

aln

mero

de

cabecerasmun

icipalesdesujurisdiccin.

%20%

46%

34%

60,63%

78,94%

23

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plim

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ccin

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dela

%D

BO

7%

8%

29%

49,20%

69,58%

%SS

T14

27

Planificacin

ambientalenla

gestinterrito

rial

(01)

Disminuirlapobla-

cinenriesgoaso-

ciadoafenmenos

naturales

24

Nm

erodem

unicipiosconinclusindelriesgo

ensusPOTapartirdelosdeterminantesam

-bientalesgeneradosporlaC

orporacin.

#454

473

429

441

2,80%

25

Nm

erodem

unicipiosasesoradosporlaCorpo-

racinenform

ulacindeplanesdeprevencin

ymitigacindedesastresnaturales.

#421

256

285

452

58,60%

cont

inua

cin

Cua

dro

1.6

Fuen

te: C

AR

C

DS. Ela

bor

D

ES

-Med

io A

mbie

nte

.



Apesarde lasdificultadesquehan sido identificadas enelpoblamiento y reportedelos IMG,45 la CGR ha decidido dar continuidad a su seguimiento, de tal forma quelos resultados reportadossirvannosloparaelanlisisde lapolticaensuconjunto,sino como insumo para los procesos auditores a las CAR.

Con lassalvedadesmencionadasyconelobjetivoque los IMGseconstituyanenunaherramientavlidaysistemticadeseguimientoyevaluacinde lasCAR,acontinua-cin se presentan los principales resultados de la gestin ambiental en 2010 y sucomparacin con la vigencia anterior.

Planificacin ambiental en la gestin territorial

Uno de los elementosms importantes dentro de los procesos de planificacin es elque tiene que ver con la incorporacin en el diseo de estos instrumentos y, sobretodo en su ejecucin, de los determinantes ambientales46.

Losdeterminantesambientalessonelementosquepermitenalasautoridadesambien-tales y en general al SINA, articularse al SistemaNacional de Atencin y PrevencindeDesastres, fundamentalmenteen la fasedeprevencin,a travsde lagestinam-bientalpara laconservacin (e.g.: reforestacin, restauracin,conservacindesuelos,proteccindecaucesymanejodecuencas) y lapreservacin (e.g.: sistemanacional,regional y local de reas protegidas).

Los resultados de la integracin entre la gestin ambiental y la gestin del riesgono han sido satisfactorios. Si bien es cierto que el IDEAM47 ha mostrado que losregistros pluviomtricos de finales de2010e inicios de2011 superaron el promediohistricogenerando loquesehadenominadocomo laola invernal, tambinesciertoque se ha hecho evidente la inadecuada gestin del uso del suelo y, en particular,su zonificacin.

Segn los datos presentados por el gobierno almomento de declarar la emergenciasocial, econmica y ecolgica hay 337.513 familias afectadas, 2.049 vivien-das destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia.48Muchas de estas viviendas se han ubicado en los planos de inundacin de losros, incumpliendo las normasmnimas para la ronda hdrica, o como producto dela desecacin de zonas de humedales, o permitiendo asentamientos en zonas dealto riesgo de deslizamiento, es decir, en procesos de claro incumplimiento de losdeterminantes ambientales.

45 CGR(2010):Informesobreelestadodelosrecursosnaturalesydelambiente20092010BogotD.C.Julio.Pg.30-35.

46 Ley388de1997.Artculo10.

47 Decreto4580de2010.Numeral1.2.:Quelamagnituddelasprecipitacionesinusitadasresultaextraordinariaeimprevisible,comolodemuestranlosregistrosdelIDEAM.Estosregistrosindicanqueenlosquinceprimerosdasdelmesdenoviembrellovimsdeloquellueveentodoelmes.Elnivelsupertodoslosregistroshistricosdeprecipitacionesparaelmesdenoviembre.

48 Decreto4580de2010.Considerandos.Numeral2,literala.



Esta situacin es generada por el bajo posicionamiento de la dimensin ambientalen el proceso de toma de decisiones sobre las actividades que se desarrollan en elterritorio y tienequever conproblemasdeeconomapolticaal interiorde losconse-jos directivos de las CAR y a la baja capacidad de estas entidades para cumplir sufuncin como autoridades ambientales (seguimiento, control y sancin)49.

Encuantoalascifras,paralavigencia2010elindicadorNmerodemunicipiosconinclusin del riesgo en sus POT a partir de los determinantes ambientales generadospor la corporacincreci2,80%enpromediocon relacina2009;de429sepasa 441municipios.

En2010elnmerodemunicipiosasesoradosporlasCARenlaformulacindeplanesde prevencin y mitigacin de desastres naturales se increment en un 58.6% conrespectoal2009,alpasarde285a452municipios.SegnelMAVDT,enelperiodo2006 2010 se han asesorado690municipios, en 31 departamentos50.

Segn elMAVDT se consolidunapropuestade lineamientosdepolticapara elma-nejo del recurso suelo y contina la elaboracin del mapa de conflictos de uso dela tierra a escala 1:100.000 . As mismo, se ha avanzado en la formulacin de deplanes de ordenamiento ymanejo de 554.000 ha. de zonas secas.

En cuanto a la planificacin del recurso bosque se formul la Gua tcnica para laordenacin forestal y se presentar una propuesta de decreto para la unificacin yactualizacin de criterios. Las CAR registran un avance promedio de 46% en el pro-cesodeformulacindePlanesdeordenacinforestal.SegnelMAVDT,elprocesodeordenacin forestal en el pas est involucrando20,4millones de hectreas.

Es importante relacionar estos esfuerzos con los datos presentados por el IDEAM52,segn los cuales la estimacin media de la tasa de deforestacin en el pas es de336.000 ha/ao y el nivel de subregistro (extraccin y movilizacin de madera enforma ilegal) alcanza el 55%.

Esta cifra indica que ms de la mitad de la madera comercializada no cuenta con documento que respalde su registro; sin embargo, el nivel de subregistro es mayor, dado que la falta de documento es solo una de las formas como se comercializa la madera de forma ilegal; otras formas de subregistro o de comercio ilegal, tales como documento legal que respalda la madera extrada de sitios diferentes a los solicitados o madera diferente a la avalada, no son tenidas en cuenta en el anlisis53.

49 SeinvitaallectoraleerelcaptuloIIIdeesteinformededicadoalanlisisdelordenamientoterritorialenelpas.

50 RespuestadelMAVDTalcuestionarioenviadoporlaDireccindeEstudiosSectorialesparamedioambiente(DES-MA)delaCGR.

51 De acuerdo con el reporte del MAVDT, se cuenta con el mapa preliminar de conflictos de uso del territorio para las regiones Andina, Caribe y Pacfica a escala 1:100.000.

52 IDEAM(2010):InformeanualsobreelestadodelmedioambienteylosrecursosnaturalesrenovablesenColombiaBosques2009.BogotD.C.Junio.Pg.113.

53 Ibdem.Pg.99.existiraunsubregistropromediode897.525m,estimadoparaelperodocomprendidoentrelosaos2000y2005.



Cuadro 1.7

Tasas de deforestacin en Colombia

DEFORESTACINANUAL (Ha./ao) PRDIDA PRDIDA

REGIN INFERIOR MEDIA SUPERIOR MEDIA (Ha.) %

ORINOQIA 29.199 36.499 43.799 255.493 7%

CARIBE 36.579 45.724 54.869 320.068 12%

PACFICO 53.774 67.217 80.660 470.897 9%

ANDES 66.129 82.661 99.193 578.627 6%

AMAZONIA 83.584 104.480 125.376 731.360 2%

TOTAL 269.265 336.581 403.897 2.356.445 7%

ComosemuestraenelCuadro1.8, sepresentaunasustraccin totaldel21%sobrelas reservas forestales definidas en la Ley2 de1959, que originalmente tenanunaextensin de 65280.321 ha.

Fuente: IDEAM 2010. Elaboracin DES:

Cuadro 1.8

rea original y porcentaje de sustraccin en las reservas forestales de Ley 2/5

RESERVAFORESTAL REA %SUSTRACCIN

CENTRAL 1.543.707 4,7

COCUY 730.389 16

AMAZONAS 37.844.524 20

PACFICO 8.010.504 28

S.N.S.M 539.215 37

S.MOTILONES 552.691 45

ROM/LENA 2.155.591 63

TOTAL 51.376.621

Fuente: IDEAM 2010. Elaboracin DES:

Aunque tal anlisis rebasa la competencia de la CGR, los datosmuestran que existecierta correlacin entre la deforestacin y las reas sustradas frente a las zonas quefueronms afectadas por la ola invernal.



Gestin integrada del recurso hdrico54

Dentro de este componente el hecho ms importante durante la vigencia fue la for-mulacin de la Poltica Nacional de Gestin Integral del Recurso Hdrico (PNGIRH),elemento que no deja de extraar en la medida en que durante los dos periodospresidenciales laprioridadyejearticuladorde lapolticaambiental, fueprecisamenteelmanejo del agua.

Deacuerdocon los reportesde los IMG,existen111planesdeordenacinymanejodecuencas (POMCAS)enejecucin, loque significaun incrementodel18% frentea2009.Por suparte,elMAVDTpresentacomo resultado83cuencasen lascualessehanadelantadoconveniosconlascorporacionesparaejecutarproyectosdereforestaciny restauracin, comoestrategia paramantener ymejorar la oferta hdrica en cuencasabastecedoras de acueductos.

En concreto, el MAVDT reporta 20.472 ha. establecidas y en mantenimiento, en elperiodo20042010.Siseasumeque los reportesde lasCARdel indicadorreasreforestadasy/o revegetalizadasnaturalmentepara laproteccindecuencasabastace-doras sonacumulativos, enelperiodo20082010sealcanzun totalde40.594ha., cifra que est bastante lejos de lameta de120.000ha. establecida en el PND2002 2006 y reiterada en el 2006 2010.

Encuantoalastasasretributivasporvertimientoscontaminantesalasfuenteshdricasy la tasa por uso del agua, los indicadores Total de recursos recaudados con refe-rencia al total de recursos facturados, arrojaron como resultado74.53% y 67.52%,respectivamente. Eso significa un aumento en el nivel de cobro de 43% y 0,52%,para cada instrumento, con respecto a la vigencia 2009.

Aunque ello representa un avance es necesariomatizarlo con los problemas que, enel caso de la tasa retributiva, han generado las modificaciones normativas (Decreto3100 de 2003, Decreto 3440 de 2004, ResolucinMAVDT 1433 de 2004, Reso-lucinMAVDT 2145 de 2005 y Decreto 3930 de 2010), a travs de las cuales sehan ampliado o prorrogado los plazos para establecer objetivos de calidad,metas dedescontaminacin,elaumentodelastarifasantesuincumplimientoysobretodoeva-luar la efectividad del instrumento en la descontaminacin de las aguas quemuestrala siguiente situacin:

En trminos generales, se evidencia que existe una afectacin de la calidad del recurso hdrico con el consecuente efecto sobre la disponibilidad para dife-rentes usos, con mayor intensidad en determinadas zonas y cuerpos de agua En materia de calidad de las aguas marinas y estuarinas, cada vez se ha hecho ms claro que las actividades realizadas en tierra son las principales fuentes de contaminacin en los mares y costas. As, gran parte de los contaminantes que llegan a las costas son generados a gran distancia de stas, en las partes altas de las cuencas, siendo el aire y los ros los que las reciben y las trans-

54 El19demarzode2010,elMAVDTpresentlanuevaPolticaNacionalparalaGestinIntegraldelRecursoHdri-co.Nodejadellamarlaatencinquesiendostalaprimeraprioridaddelgobiernoseformuleenlosltimosmesesdesugestin.



portan al mar. De esta forma, el mar resulta siendo la fuente final receptora de los vertimientos de ros y ciudades, donde convergen la presin poblacional, el turismo, la industria y el comercio, entrando al mar residuos orgnicos txicos, metales pesados, sedimentos, microorganismos y nutrientes55

Desdeelpuntodevistadelaofertadeagua,enestemismoinformesededicaelcaptuloIV a la evaluacin de la poltica nacional de humedales interiores, que juega un papeldeterminante en el entendimiento de la problemtica generadapor la ola invernal.

Porltimo,se reportanaccionesen tornoalcomponentemarinoycostero,quehastaahora haba estado relegado dentro de la gestin del recurso agua. Se encuentra enimplementacin el programa nacional de investigacin, prevencin, reduccin y con-trol de fuentes terrestres y marinas de contaminacin al mar; se formul el Decreto4728 que estableci un plazo de tres aos para cumplir con los lmites permisiblesde vertimientos a aguasmarinas y costeras; se elabor el documento Determinantesambientalesmarinasycosterascomoinsumoalosplanesdeordenamientoterritorial;y se aprobaron los estudios de zonificacin de las reas de manglar en jurisdiccinde Corponario56.

Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad

EstecomponentedelPND tienedirecta relacincon los resultadosde los indicadoresque se analizaron en el de planificacin ambiental en la gestin territorial.

LaevaluacinsecomplementaconlasaccionesadelantadasenrelacinconelSistemaNacional de reas Protegidas (SINAP) y la conservacin de especies amenazadas.

Unode los temasms importantesestuvo relacionadocon la formulacindelDecreto2372 de 201057 quemodific el rgimen de reas protegidas del pas y las catego-ras para su manejo. Al respecto, es importante llamar la atencin sobre el Artculo19 que establece:

DETERMINANTES AMBIENTALES. La reserva, alinderacin, declaracin, ad-ministracin y sustraccin de las reas protegidas bajo las categoras de ma-nejo integrantes del Sistema Nacional de reas Protegidas, son determinantes ambientales y por lo tanto normas de superior jerarqua que no pueden ser desconocidas, contrariadas o modificadas en la elaboracin, revisin y ajuste y/o modificacin de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, de acuerdo con la Constitucin y la ley.

Conforme a lo anterior, esas entidades territoriales no pueden regular el uso del suelo de las reas reservadas, delimitadas y declaradas como reas del SINAP,

55 MAVDT(2010):Polticanacionalparalagestinintegraldelrecursohdrico.BogotD.C.Pg.4344.

56 RespuestaMAVDT.2011.Pg.43-46.

57 PorelcualsereglamentaelDecretoLey2811de1974,laLey99de1993,laLey165de1994yelDecretoLey216de2003,enrelacinconelSistemaNacionaldereasProtegidas,lascategorasdemanejoqueloconformanysedictanotrasdisposiciones.



quedando sujetas a respetar tales declaraciones y a armonizar los procesos de ordenamiento territorial municipal que se adelanten en el exterior de las reas protegidas con la proteccin de stas. Durante el proceso de concertacin a que se refiere la Ley 507 de 1999, las Corporaciones Autnomas Regionales debern verificar el cumplimiento de lo aqu dispuesto.

Nohasido fcil lacoordinacinentre losentes territorialesy lasautoridadesambien-talesen losescenariosen losque,dealguna forma, los instrumentosdeplanificacinhan generado conflictos de competencias58. En ese sentido, podran generarse estemismo tipo de inconvenientes sobre la ordenacin del uso del territorio que constitu-cionalmente tienen losmunicipios.

Porotraparte,entornoalArtculo22delDecreto2372de2010,existeel riesgodeque,comocausade laaccindegruposdepresin(nacionales,regionaleso locales),sepermitanactividadesextractivasa travsdelprocesodehomologacino re-catego-rizacin de reas protegidas, poniendo en grave riesgo la continuidad del suministrode los servicios ambientales.

En elmarco de un amplio debate en torno a la eventual construccin de un puerto,el MAVDT a travs de la Resolucin 1501 de 4 de agosto, declar como parquenacional natural la zona de Urabamba-Baha Malaga, con una extensin de 47.094ha.,con loquesealcanzun totalde1276.370ha.dereasprotegidasdeclaradasen el periodo 2006-201059.

Es importante resaltar la labor que viene adelantando la UAESPNN en el diseo eimplementacindelosregmenesespecialesdemanejo(REM),enaquellasreassobrelas cuales se presentan traslapes de figuras de ordenacin como parques nacionales,resguardos y reservas forestales.

Se tratadeacuerdos con las comunidades localesque se construyendemanera co-ordinada, participativa y concertada entre la autoridad pblica especial indgena y laautoridadambiental,quegaranticen la conservacinde los recursosnaturalespara lasupervivenciadelospueblosindgenasylaofertadebienesyserviciosa

Libro Medio Ambiente 2011

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