Libro no 754 qué es la burocracia weber, max colección e o mayo 3 de 2014

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Coleccin Emancipacin Obrera IBAGU-TOLIMA 2014

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Libro No. 754. Qu es la Burocracia?. Weber, Max . Coleccin E.O. Mayo 3 de 2014. Ttulo original: QU ES LA BUROCRACIA? MAX WEBER Versin Original: QU ES LA BUROCRACIA? MAX WEBER

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QU ES LA BUROCRACIA?

MAX WEBER


4 1 RASGOS CARACTERISTICOS DE LA BUROCRACIA La burocracia moderna opera del siguiente modo especfico: I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados en general normati- vamente, es decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos. 1. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada burocrticamente se reparten de manera estable como deberes oficiales. 2. La autoridad que da las rdenes necesarias para la alternancia de esos deberes est repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas referidas a los medios coactivos, fsicos, sacerdotales o de otra especie, de que pueden disponer los funcionarios. 3. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, as como el ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado por un sistema de normas; slo pueden prestar servicios aquellas personas que, segn reglas generales, estn calificadas para ello. Estos tres elementos constituyen, en el gobierno pblico - y legal, la "autoridad burocrtica". En el mbito econmico privado forman parte de la "administracin" burocrtica. Tal como la hemos des- crito, la burocracia slo est del todo desarrollada en las comunidades polticas y eclesisticas del Es- tado moderno; en el caso de la economa privada slo lo est en las instituciones capitalistas ms avanzadas. Una autoridad burocrtica perdurable y pblica, jurisdiccionalmente determinada, constituye normalmente una excepcin y no una regla histrica. Esto es vlido aun en grandes formaciones polticas, tales como las del antiguo Oriente, los imperios conquistadores germano y monglico as como la mayora de las formaciones feudales de Estado. En todos estos casos el gobernante ejecuta las disposiciones ms importantes mediante


5 admi- nistradores personales, compaeros de mesa o cor- tesanos. Las comisiones y autoridad de stos no estn delimitadas con precisin sino que se estable- cen de manera temporaria y para cada caso. II. Los principios de jerarqua de cargos y de di- versos niveles de autoridad implican un sistema de sobre y subordinacin frreamente organizado, donde los funcionarios superiores controlan a los funcionarios inferiores. Este sistema permite que los gobernados puedan apelar, mediante procedimientos preestablecidos, la decisin de una reparticin inferior a su autoridad superior. Un alto desarrollo del tipo burocrtico lleva a una organizacin monocrtica de la jerarqua de cargos. El principio de autoridad jerrquica de cargos se da en cualquier estructura burocrtica: en las estructuras estatales y eclesisticas, en las grandes organizaciones partidarias y en las empresas privadas. Carece de importancia para la ndole de la burocracia el que su autoridad se considere "privada" o "pblica". La plena realizacin del principio de "compe- tencia" jurisdiccional en la subordinacin jerrquica no implica -por lo menos en los cargos pblicos- que la autoridad "superior" est simplemente auto- rizada a encargarse de los asuntos de la "inferior". Lo normal es, ms bien, lo contrario. Una vez crea- do y luego de haber cumplido su misin. un cargo tiende a seguir existiendo y a ser desempeado por otro titular. III. La administracin del cargo moderno se funda en documentos escritos ("archivos") que se conservan en forma original o como proyectos. Existe, as, un personal de subalternos y escribas de toda dase. El conjunto de los funcionarios "pblicos" estables, as como el correspondiente aparato de instrumentos y archivos, integran una "reparticin"; esto mismo es lo que en la empresa privada se llama "oficina". La organizacin moderna del servicio civil separa, en principio, la reparticin del domicilio privado del funcionario y, generalmente, la burocracia considera a la actividad oficial como un mbito independiente de la vida privada.


6 Los fondos y equipos pblicos estn separados de la propiedad privada del funcionario: Este factor condicionante es, en todos los casos, el resultado de un largo proceso. En la actualidad se da tanto en las empresas pblicas como en las privadas; en las privadas el principio alcanza incluso al empresario principal. La oficina del ejecutivo est, en principio, separada del hogar, y tambin lo estn la correspon- dencia de negocios de la privada y el capital del negocio de las fortunas privadas. Estas separaciones son tanto ms slidas cuanto ms arraigada se encuentra la prctica del tipo de administracin empresarial moderna. Pero este proceso comienza a darse ya en la Edad Media. Una caracterstica del empresario moderno es su actuacin como "primer funcionario" de su empresa, as como Federico II de Prusia, gobernante de un Estado burocrtico moderno, se llam a s mismo el "primer funcionario" del Estado. La concepcin de que las actividades administrativas del Estado difieren fundamentalmente de la administracin privada es una concepcin europea y, por comparacin, es del todo ajena al sistema norteame- ricano. IV. Administrar un cargo, y administrarlo de manera especializada, implica, por lo general, una preparacin cabal y experta. Esto se exige cada vez ms del ejecutivo moderno y del empleado de las empresas privadas, as como se exige del funcionario pblico. V. Si el cargo est en pleno desarrollo, la actividad del funcionario requiere toda su capacidad labo- ral, aparte del hecho de que su jornada obligatoria en el despacho est. estrictamente fijada. Normal- mente, esto es slo producto de una prolongada evolucin, tanto en los cargos pblicos como en los privados. Anteriormente, en todas las situaciones, lo normal era lo contrario: las tareas burocrticas, se consideraban una actividad secundaria. VI. La administracin del cargo se ajusta a normas generales, ms o menos estables, ms o menos precisas, y que pueden aprenderse. El conocimiento de estas normas es un saber tcnico particular que posee el funcionario. Abarca la jurisprudencia, o la administracin pblica o de empresas.


7 La naturaleza misma de la administracin moderna de un cargo requiere el ajuste a normas. Por ejemplo, la teora de la administracin pblica moderna supone que la autoridad para disponer ciertos asuntos por decreto -legalmente concedida a las autoridades pblicas- no le da a la reparticin derecho alguno para regular la cuestin por medio de rdenes dadas para cada caso, sino slo para regu- larla de un modo general. 2 LA SITUACIN DEL FUNCIONARIO Lo expuesto tiene las siguientes consecuencias para la situacin interna y externa del funcionario:


8 I. La ocupacin de un cargo es una "profesin". Esto es obvio, primero, en la exigencia de un curso de preparacin estrictamente fijado, el cual reclama la plena capacidad de trabajo durante un largo perodo, y en las pruebas especificas que son un requisito previo para el empleo. Adems, la posicin del funcionario tiene naturaleza de deber. Esto opera del siguiente modo en cuanto a la estructura interna de sus relaciones; legalmente y de hecho, la ocupacin de un cargo no es vista como una fuente de rentas a explotar, como fue lo normal en la Edad Media y, a menudo, hasta los inicios de una poca reciente. Tampoco la ocupacin de un cargo es con- siderada como un intercambio habitual de servicios por un equivalente salarial, como sucede con los contratos libres de trabajo. El acceso a un cargo, incluidos los de la economa privada, se considera como la aceptacin de un deber particular de fidelidad a la administracin, a cambio de una existencia segura. Para el carcter especfico de la moderna fidelidad a un cargo es esencial el hecho de que, en el tipo puro, el cargo no determine una relacin con una persona, como la fe del vasallo o el discpulo en las relaciones de autoridad feudal o patrimonial. La lealtad moderna se adhiere a finalidades impersona- les y funcionales. Claro est que por lo general tras los objetivos funcionales hay "valores culturales", y stos constituyen un ersatz para el jefe personal te- rrenal o supraterrenal: se considera que ideas tales como "Nacin", "Iglesia", "comunidad", "partido", "empresa" se encarnan en una sociedad; conceden un halo ideolgico al patrn. Al menos en el Estado moderno desarrollado, el funcionario poltico no es visto como el servidor personal de un gobernante. Hoy en da, el obispo, el sacerdote y el predicador ya no exhiben, de hecho, un carisma puramente personal como a principios del cristianismo. Los valores supraterrenales y sa- grados que brindan son otorgados a todos aquellos que en apariencia los merecen y que los piden. An- tiguamente, estos dirigentes actuaban bajo las rdenes personales de sus jefes; en principio, slo ante stos eran responsables. En la actualidad, aunque la antigua teora sobreviva parcialmente, estos dirigentes religiosos son funcionarios que sirven a un objetivo funcional, que en la "Iglesia" actual se ha vuelto "rutinario" y, a su vez, se ha consagrado ideolgicamente. II. La situacin personal del funcionario se arti- cula del siguiente modo: 1. El funcionario moderno, ya est en una oficina privada, ya en una dependencia pblica, siempre es un "esforzado" o un "sacrificado", y por lo


9 general disfruta de una neta estima social en comparacin con los gobernados. Su rango social est garantizado por las normas prescriptivas del orden jerrquico y, en el caso del funcionario pblico, por figuras particulares del cdigo penal contra "insultos a funcionarios" y "desacat" a las autoridades del Estado y eclesisticas. Por regla general, la real posicin social del funcionario es predominante cuando prevalecen las siguientes condiciones: una fuerte demanda de expertos calificados por parte de la administracin; una diferenciacin social enrgica y estable, en la cual el funcionario procede sobre todo de estratos econmica y socialmente privilegiados en virtud del reparto social del poder. Por lo general, la posesin de certificados de estudios est vinculada a la calificacin para el rango; y estos certificados, naturalmente, hacen resaltar el "ele- mento de status" dentro del rango social del funcionario. Adems, en casos individuales, este factor de status se reconoce explcitamente y sin reservas; por ejemplo, en la regla de que la admisin o rechazo de un pretendiente a una carrera burocrtica depende del consentimiento ("eleccin") de los miembros del cuerpo burocrtico. Esto lo vemos, por ejemplo, en el cuerpo de oficiales del ejrcito alemn. Fenme- nos semejantes, que producen esta cerrazn de la burocracia al estilo de los gremios, se encuentran, de modo caracterstico, en las burocracias patrimoniales y, sobre todo, prebendarias del pasado. Entre los burcratas modernos, es bastante frecuente la tentativa de resucitar estos fenmenos en una forma modificada. Por ejemplo, en la exigencia de funcionarios proletarios y expertos durante la Revolucin bolchevique. Por lo general, la estima. social de los funcionarios es sobremanera reducida cuando la exigencia de una administracin experta y el predominio de las convenciones de status son dbiles. Esto ocurre sobre todo en los Estados Unidos; y con frecuencia el caso se presenta en nuevas colonizaciones, debido a sus amplias posibilidades de logro de beneficios y a la gran movilidad de su estratificacin social. 2. El tipo puro de funcionario burocrtico es nombrado por una jerarqua superior. Un funcionario elegido por los gobernados no es una figura puramente burocrtica. Claro est que la existencia formal de una eleccin no implica que sta no disi- mule un nombramiento; en el Estado, sobre todo, nombramiento por parte de los jefes de partido. Esto no depende de


10 prescripciones legales, sino del mecanismo de funcionamiento de los partidos. Los partidos slidamente organizados pueden transfor- mar una eleccin formalmente libre en la simple aclamacin de un candidato por el jefe del partido. Sin embargo, por lo general, una eleccin formalmente libre se transforma en una pugna por votos en favor de uno de los dos candidatos seleccionados, pugna que tiene lugar segn normas determinadas. En cualquier circunstancia, la designacin de funcionarios a travs de una eleccin entre los gobernados altera el rigor de la subordinacin jerrquica. Un funcionario as elegido tiene, en principio, una posicin autnoma respecto del funcionario superior. La posicin del funcionario elegido ha de- rivado "de abajo" y no "de arriba"; o por lo menos no de una jerarqua superior dentro de la estratificacin burocrtica, sino de poderosos hombres de partido ("caciques"), que tambin deciden su carrera futura. La carrera del funcionario elegido no depende, al menos no fundamentalmente, de su jefe dentro de la administracin. Lo normal es que el funcionario que no es elegido, sino nombrado por un jefe, funcione con ms eficiencia, desde un punto de vista tcnico, pues, en igualdad de circunstancias, es ms probable que su designacin y su carrera estn determinadas por consideraciones y cualidades puramente funcionales. Los gobernados, como profanos, slo pueden enterarse del grado en que el candidato est expertamente calificado en trminos de experiencia, y, por consiguiente, slo despus de su servicio. Adems, en las selecciones de funcionarios por eleccin, es natural que los partidos no insistan en las condiciones de pericia sino en los servicios prestados por los militantes al caci- que del partido. Esto se aplica a toda forma de re- clutamiento de funcionarios mediante elecciones, a la designacin de funcionarios elegidos por los pa- trones del partido al confeccionar la lista de los candidatos; o al libre nombramiento por parte de un jefe, que l mismo ha sido elegido. Si hay una gran demanda de expertos preparados por parte de la administracin y los secuaces del partido tienen que aceptar una "opinin pblica" intelectualmente desarrollada, educada y de orienta- cin independiente, la utilizacin de funcionarios poco calificados repercute, en las siguientes elecciones, sobre el partido en el poder. Claro est que hay ms probabilidades de que esto suceda cuando los funcionarios son nombrados por el jefe. Hoy en da, en los Estados Unidos, hay una exigencia de que la administracin est bien


11 preparada, pero en las grandes ciudades, donde estn "amontonados" los votos de los inmigrantes, no hay, por lo general, una opinin pblica educada. En consecuencia, las elecciones populares del jefe administrativo, y tambin de sus funcionarios subordinados, alteran la calificacin experta del funcionario y el funcionamiento riguroso del aparato burocrtico. Tambin se debi- lita la dependencia de los funcionarios respecto de la jerarqua. Esto sucede por lo menos en el caso de los grandes cuerpos administrativos cuya supervi- sin es dificultosa. En los Estados Unidos, se reconoce la alta calificacin e integridad de los jueces federales, nombrados por el presidente, comparados con los jueces elegidos, aunque ambos tipos de funcionarios han sido seleccionados principalmente por consideraciones partidarias. Los grandes cambios dentro de la administracin metropolitana norteamericana requeridos por los reformadores, han sido propiciados sustancialmente por alcaldes elegidos, con la colaboracin de un equipo de funcionarios nombrados por ellos. stas reformas, entonces, se han hecho de modo "cesarista". Desde el punto de vista tcnico, como estructura organizada de autoridad, la eficacia del "cesarismo", que con frecuencia surge de la democracia, se basa en general en la posicin del "csar" como libre depositario de la voluntad del "pueblo" (del ejrcito o de los ciudadanos), no sometido a la tradicin. Por consiguiente, el "csar" es el jefe irrestricto de un cuerpo de oficiales militares o funcionarios altamente calificados, elegidos libre y personalmente, sin reparar en la tradicin o en otro tipo de consideraciones. Sin embargo, este "gobierno del genio" contradice el principio formalmente "democrtico" de una burocracia elegida universalmente. 3. Lo normal es que la posicin del funcionario sea vitalicia, al menos en las burocracias pblicas; esto sucede cada vez con ms frecuencia en todas las estructuras semejantes. Como norma de hecho, se presupone la ocupacin vitalicia, incluso cuando tiene lugar la designacin o el nombramiento peri- dico. A diferencia del trabajador de una empresa privada, en general, el funcionario disfruta de derechos de pertenencia. Cuando se fijan garantas legales contra un despido o traslado arbitrarios, las mismas slo sirven para asegurar un relevo rigurosamente objetivo de los deberes especficos del cargo, libre de toda opinin personal. En Alemania, ste es el caso de todos los funcionarios judiciales y, paulatinamente, tambin de los administrativos.


12 Por consiguiente, dentro de la burocracia, el grado de "independencia" legalmente asegurado por la pertenencia no siempre proporciona un mayor status al funcionario. En realidad, a menudo sucede lo contrario, sobre todo en culturas y comunidades antiguas muy diversificadas; en estas comunidades, cuanto ms estricta es la subordinacin bajo el dominio arbitrario del jefe, tanto ms garantiza ste el mantenimiento del convencional estilo de vida seorial del funcionario. En virtud de la ausencia misma de estas garantas legales de pertenencia la estima convencional del funcionario puede presen- tarse del mismo modo como, en la Edad Media, se acrecent la estima de la nobleza de oficio, en de- trimento de la estima por los ciudadanos, y como la estima del juez real super la del juez popular. Claro est que el funcionario medio ansa una ley de servicio civil que asegure materialmente su vejez y le d mayores garantas contra un despido arbitrario del cargo. Sin embargo, este anhelo tiene sus lmites. Naturalmente, una intensificacin muy grande del "derecho al cargo" dificulta llenarlos de acuerdo con la eficiencia tcnica, ya que esa intensificacin disminuye las posibilidades de hacer carrera para los candidatos ambiciosos. Esto explica de circunstancia de que los funcionarios, en conjunto, no advier- tan su dependencia respecto de los superiores. Sin embargo, esta carencia de un sentido de dependencia se basa principalmente en la inclinacin a de- pender de los propios iguales, ms que de los estratos gobernados y socialmente inferiores. 4. El funcionario recibe la compensacin pecu- niaria de un sueldo regularmente establecido, y la seguridad de una pensin para la vejez. El sueldo no se calcula, como un salario, de acuerdo con el trabajo realizado, sino en trminos de "status", es decir, segn el tipo de funcin (la "categora") y tambin, probablemente, segn la duracin del servicio. La seguridad relativamente superior de los ingresos del funcionario, as como las gratificaciones de estima social, hacen del cargo burocrtico una posicin buscada, especialmente. en pases que ya no brindan oportunidades de beneficios coloniales; en estos pases, la situacin colonial permite fijar sueldos relativamente bajos para los funcionarios.


13 5. El funcionario tiene la expectativa de realizar una carrera dentro del orden jerrquico del servicio pblico. De las posiciones inferiores, poco importantes y peor pagadas, pasa a las superiores. Claro est que el funcionario medio desea un ajuste mec- nico de las condiciones de- promocin; si no de los cargos, por lo menos de los niveles de sueldo. De- sea que las promociones se fijen segn criterios de "antigedad", o quiz segn la evaluacin estratifi- cada de exmenes de pericia. Por doquiera, estos exmenes constituyen realmente un rasgo indeleble del funcionario y tienen un efecto vitalicio sobre su carrera. A esto se aade el deseo de restringir el derecho a ocupar cargos burocrticos y la creciente tendencia hacia una limitacin del grupo de status y hacia una seguridad econmica. Todo esto contri- buye a considerar los cargos pblicos como "prebendas" de los habilitados por certificados de estudios. El recaudo de considerar capacidades personales e intelectuales, independientemente dei carcter frecuentemente subalterno del certificado de estudios, ha llevado a una condicin en la cual los cargos polticos ms elevados, sobre todo los de "ministro", se llenan fundamentalmente sin tomar en consideracin dichos certificados.


14 3 SUPUESTOS Y CAUSAS DE LA BUROCRATIZACIN Los supuestos econmicos y sociales de la moderna. estructura burocrtica son los siguientes: La evolucin de la economa monetaria es un supuesto de la burocracia, ya que hay que compen- sar pecuniariamente a los funcionarios. En la actualidad no slo prevalece este factor, sino que es la principal forma de compensacin. Este hecho es sobre todo importante para el aspecto conjunto de la burocracia, aunque no es decisivo, sin embargo, para la propia existencia de sta. Los siguientes son ejemplos histricos de burocracias cuantitativamente importantes y netamente desarrolladas: a) Egipto, durante el periodo del nuevo Imperio, aunque con poderosos elementos patrimoniales; b) el Principado romano de la ltima poca, y particularmente la monarqua diocleciana y el gobierno bizantino desarrollado a partir de sta, conservando, sin embargo, fuertes elementos feudales y patrimoniales; c) la Iglesia catlica romana, cada vez ms acentuadamente desde fines del siglo XIII; d) China, desde la poca de Shi Huangti hasta nuestros das, pero con fuertes elementos patrimoniales y prebendarios; e) en modalidades an ms netas, los Estados europeos modernos y, cada vez ms todas las corporaciones pblicas desde el perodo de las monarquas absolutas; f) la gran empresa capitalista moderna, tanto ms burocrtica cuanto mayor y ms complicada se vuelve. En gran medida, y parcialmente hasta de modo dominante, los casos del a) al d) se han fundado en una compensacin de los funcionarios en especies. Pero tambin han presentado muchos otros caracte- res y efectos especficos de la burocracia. El para- digma histrico de todas las burocracias posteriores -el nuevo Imperio egipcio-, es, a la vez, uno de los ejemplos ms grandiosos de organizacin de una economa de subsistencia. La coexistencia de una


15 burocracia con una economa de subsistencia es, empero, explicable, si se tienen en cuenta las condiciones bastante extraordinarias dadas en Egipto. Y las reservas, por cierto considerables, que deben formularse al clasificar como burocracia a esta estructura egipcia, estn condicionadas por la propia economa de subsistencia. El prerrequisito normal para la existencia estable y continuada, e incluso para la instauracin de administraciones burocrticas puras, es un cierto grado de desarrollo de una economa monetaria. Conforme a la experiencia histrica, la carencia de una economa monetaria fcilmente puede pro- vocar sustanciales modificaciones internas en la estructura burocrtica, y hasta transformarla en otro tipo de estructura. Si los ingresos fijos de los funcionarios son determinados en especies provenien- tes de los fondos del monarca o de sus productos inmediatos, fcilmente puede ocurrir que esos funcionarios terminen por apropiarse de las fuentes tributarias para su explotacin como propiedad privada. Los ingresos en especies han servido para proteger a los funcionarios de las fluctuaciones, en muchos casos muy pronunciadas, del poder adqui- sitivo del dinero. Generalmente, cuando las prerro- gativas monrquicas se han debilitado, los impuestos en especies han devenido irregulares. En ,este caso el oficial apela directamente a los tributarios de su distrito, est o no facultado para ello. Esto genera fcilmente la idea de asegurar al funcionario contra esas fluctuaciones, mediante hipote- ca o transferencia de tributos, y por tanto del poder de exaccin, o mediante la cesin al funcionario, para su uso personal, de tierras rentables del monarca. Toda autoridad central que no est frreamente organizada se ve impulsada a adoptar este procedimiento, ya sea voluntariamente o porque los funcionarios as lo exigen. El funcionario puede satisfacerse con el uso de esos tributos o prstamos hasta el grado de sus demandas de sueldo y luego entregar el excedente. Pero esto conlleva una fuerte tentacin y, por tanto, resulta esencialmente insatis- factorio para el monarca. Otro procedimiento con- siste en fijar el sueldo del funcionario; esto ha ocurrido frecuentemente en la historia primitiva de la burocracia, alemana, y tuvo lugar mximamente en todos los gobiernos orientales de los strapas: el funcionario entrega una cantidad estipulada y retie- ne el resto. La situacin econmica del funcionario es, en estos casos, muy semejante a la del recaudador de impuestos empresarial. De lecho, regularmente tiene lugar la explotacin de cargos, incluso con la cesin de cargos al mejor postor. En el mbito de una economa privada la transformacin de los estatutos de


16 servidumbre en relaciones de arrendamiento es el ms importante de los variados ejemplos de ello. El sistema de arrendamiento hace posible que el monarca transfiera al arrendatario del cargo o al funcionario que percibir una cantidad fija el problema de convertir en ingresos monetarios sus ingresos en especies. As ocurri con algunos regentes orientales de la Antigedad. Este propsito se ve facilitado cuando el monarca deja de ocuparse personalmente de la administracin de lo recaudado y cede la explotacin de la recaudacin pblica de impuestos. Este procedimiento hace posible que el monarca organice sistemticamente sus finanzas en un presupuesto, lo cual significa un importante progreso en la medida en que la subsistencia directa, basada en ingresos en especies no evaluables, es reempla- zada por una evaluacin fija de los ingresos y, por tanto, tambin de los gastos. Por otro lado, al siste- matizar as su presupuesto el monarca renuncia al control y a la explotacin plena de su capacidad de exaccin en beneficio propio. La capacidad duradera de pagar impuestos puede resultar afectada por una explotacin desmedida, conforme al grado de libertad otorgado al funcionario, a la reparticin o al recaudador de impuestos. Contrariamente al soberano, el capitalista no est continuamente interesado en la capacidad de pago de sus sbditos. Mediante regulaciones el monarca intenta pro- tegerse contra esta prdida de control. De modo que la forma de recaudacin o transferencia de impuestos vara considerablemente de acuerdo con el reparto del poder entre el monarca y el concesionario. Puede predominar el inters del concesionario en la libre explotacin de la capacidad de pago de impuestos, o el inters del monarca en la conserva- cin de dicha capacidad. La ndole del sistema de explotacin de la recaudacin est esencialmente determinada por la influencia conjunta o antagnica de estos motivos: la eliminacin de fluctuaciones en la recaudacin, la posibilidad de un presupuesto, la preservacin de la capacidad de pago de los sbditos, protegindolos de la explotacin econmica, y un control estatal de las recaudaciones del funcionario a fin de adjudicarse el mximo posible. El Esta- do ptolomeico ejecutaba y controlaba burocrticamente la concusin de impuestos. La ganancia del concesionario se limitaba a una parte del correspondiente excedente sobre las retribucio- nes del recaudador, las cuales constituan, en realidad, una garanta. La posibilidad de una recaudacin menor que esa suma era el riesgo corrido por el recaudador. La concepcin exclusivamente econmica del cargo como fuente de ingresos privados para el funcionario tambin puede conducir a la compra directa de


17 cargos. Esto ocurre cuando el monarca est en una situacin tal que necesita no slo ingresos normales sino tambin un capital monetario -por ejemplo, para la guerra o para saldar deudas. La compra de cargos es una institucin que ha existido regularmente en los Estados modernos, en la Iglesia y en Francia e Inglaterra; existi tanto en el caso de sinecuras como de cargos muy importantes; persis- ti hasta el siglo XIX en la forma de comisiones a los funcionarios. Esta compra de cargos puede, en algunos casos aislados, carecer de un significado econmico, y el valor de compra constituir, parcialmente o en conjunto, una fianza depositada como aval de un fiel servicio. Esta no ha sido, empero, la norma. Cualquier clase de concesin de usufructos, tributos y servicios al monarca o al funcionario para su explotacin personal implica siempre un debili- tamiento respecto del tipo de organizacin burocrtica pura. El funcionario que accede a tales situaciones ostenta un derecho personal a la posesin de su cargo. Esto es mayormente as cuando el deber y la retribucin del funcionario se vinculan de tal modo que el funcionario no transfiere al monarca ninguno de los ingresos obtenidos de los objetos recibidos en cesin sino que los administra en funcin de sus intereses privados y, a la vez, se consa- gra al servicio personal o militar, poltico o eclesistico, del soberano. Hablemos de prebendas, o de un rgimen "prebendario" del cargo, en aquellos casos en que el soberano le concede al funcionario rentas vitalicias, rentas referidas de alguna manera a objetos, o que son fundamentalmente usufructo econmico de tierras u otras fuentes. Dichas rentas deben repre- sentar una compensacin por el cumplimiento de deberes oficiales, autnticos o ficticios; son bienes separados permanentemente para la seguridad econmica del cargo. El pasaje de este rgimen prebendario de la burocracia a una burocracia asalariada es bastante flui- do. Frecuentemente ha sido "prebendario" el suministro econmico del sacerdocio; as ocurri en la Antigedad y en la Edad Media, y tambin en la modernidad. En casi todos los perodos, empero, es dable encontrar la misma modalidad en otras regiones. En virtud de la ndole prebendaria de sus cargos, la ley sacerdotal china constrea a los funcionarios en duelo a renunciar a sus cargos; efectivamente, se ordenaba la abstencin del usufructo de propiedades durante el duelo ritual por el padre u otras autoridades familiares. En sus orge- nes esta disposicin tena por


18 finalidad evitar la mala voluntad del difunto amo de la casa, pues la casa era su propiedad y el cargo una mera prebenda, una fuente de reate. Cuando no slo se otorgan derechos econmicos, sino tambin privilegios seoriales para su realizacin personal, con la estipulacin de servicios personales al soberano, nos alejamos todava ms de la burocracia asalariada. Estos privilegios otorgados varan; por ejemplo, en el caso del funcionario poltico, pueden asumir carcter de dominio o carcter de autoridad oficial. En ambos casos, y por cierto en el segundo, el carcter especfico de la organizacin burocrtica puede ser enteramente destruido y pasamos al terreno organizativo del dominio feudal. Todo tipo de concesiones de servicios y usufructos en especies, como dotacin del funcionario, pro- pende a debilitar el mecanismo burocrtico, y sobre todo la subordinacin jerrquica; y esta ltima est desarrollada del modo ms estricto en la disciplina de la burocracia moderna. Un rigor anlogo al que presenta el funcionario contractualmente empleado del Occidente moderno -por lo menos bajo una direccin muy enrgica- slo es posible lograrlo cuando el sometimiento de los funcionarios al soberano es personalmente absoluto, cuando la administracin utiliza esclavos, o empleados tratados como esclavos. Los funcionarios egipcios eran esclavos del fa- ran, o. legalmente o de hecho. Los latifundistas romanos preferan encomendar la administracin directa de las cuestiones monetarias a esclavos, ya que era posible someterlos a torturas. En China, se ha tratado de lograr resultados semejantes mediante el uso generalizado del bamb como instrumento de disciplina. Sin embargo, son muy pocas las posibilidades de que estos medios coactivos funcionen de manera permanente. La experiencia muestra que la optimizacin para lograr y conservar una rigurosa mecanizacin del aparato burocrtico radica en un sueldo monetario asegurado, vinculado con la posibilidad de realizar una carrera que no est sometida a meras casualidades o caprichos. Una rigurosa disciplina y control, que a la vez tengan en cuenta el sentido del honor del funcionario, y el cultivo de sentimientos de prestigio del grupo de status, y tambin la oportunidad de una critica pblica, contribuyen a una rigurosa mecanizacin. De este modo el aparato burocrtico funciona de manera ms estricta que cualquier modalidad de esclavizacin legal de los funcionarios. Un fuerte sentimiento de status entre los funcionarios no slo coincide con la voluntad del funcionario de subordinarse al jefe re- signando toda voluntad propia, sino que los sentimientos de status resultan de esa subordinacin, pues contribuyen al equilibrio


19 interno de la idea que el funcionario tiene de s mismo. La ndole puramente personal del trabajo burocrtico, con su se- paracin de principio entre la esfera privada del funcionario y la oficial, proviene de la adaptacin de ste a las condiciones funcionales dadas de un mecanismo fijo fundado en la disciplina. Si bien el desarrollo avanzado de una economa monetaria no es un requisito indispensable para la burocratizacin, la burocracia como estructura permanente est unida a la presupuesta existencia de unos ingresos constantes que permitan su sostn. Cuando estos ingresos no resultan de beneficios privados, como ocurre en la organizacin burocrtica de las grandes empresas modernas, o de rentas rurales duraderas, como en el feudo, un sistema de tributacin estable es requisito previo para la existencia continua de una administracin burocrtica. Por razones conocidas y generales, slo una economa monetaria ampliamente desarrollada brinda una base firme para ese sistema tributario. El grado de burocratizacin administrativa ha sido relativamente ms alto en comunidades urbanas con eco- nomas monetarias ampliamente desarrolladas, que en los Estados contemporneos de las llanuras, mu- cho ms extensos. Sin embargo, en la medida en que estos Estados de las llanuras han conseguido desarrollar sistemas organizados de tributacin, la burocracia se ha desarrollado de modo ms abar- cante que en las ciudades-Estado. Cada vez que las dimensiones de la ciudad-Estado se han mantenido dentro de lmites moderados, la tendencia hacia una administracin plutocrtica y colegiada por parte de los notables se ha ceido ms adecuadamente a su estructura.


20 4 EL DESARROLLO CUANTITATIVO DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS El desarrollo especfico de las tareas administrativas siempre ha sido terreno apto para la burocratizacin de una administracin. Comentaremos, en primer lugar, la dimensin cuantitativa de estas tareas. En el rea de la poltica, el gran Estado y el partido de masas son el terreno clsico para la burocratizacin. Esto no significa que toda organizacin de grandes Estados, histricamente unificada y au- tntica, haya implicado una administracin burocrtica. La perduracin de un gran Estado ya existente, o la nivelacin de una cultura surgida en ese Estado, no siempre han estado unidas a una estructura burocrtica del mismo. Empero, ambos rasgos han coexistido en gran medida en el Imperio chino, por ejemplo. Los grandes imperios negros, y organizaciones similares, slo tuvieron una existencia efme- ra, debido principalmente a la ausencia de un aparato de funcionarios. Sin embargo, esta organizacin tenia un carcter fundamentalmente patrimonial, ms que burocrtico. Empero, en una perspectiva meramente temporal, el Imperio de los califas y sus predecesores en el Asia se han mantenido durante largo tiempo, y su organizacin de funcionarios fue primordialmente patrimonial y prebendaria. As tambin, el Sacro Imperio Romano dur largo tiempo, a pesar de la carencia casi total de una burocracia. Todos estos reinos representa- ron una unidad cultural de un vigor al menos similar al que suelen crear las formas de gobierno burocrticas. El antiguo Imperio romano se disolvi interna- mente, a pesar de una creciente burocratizacin, e incluso durante su mismo desarrollo. Esto se origi- n en el modo como fueron repartidas las cargas tributarias por el Estado burocrtico, el cual pro- mova la economa de subsistencia. Vistas desde las perspectivas de


21 la intensidad de sus unidades meramente polticas, las existencias temporales de los imperios de los califas, carolingio y otros emperado- res medievales fueron, fundamentalmente, conjuntos inestables y nominales. En general, la posibilidad de una accin poltica fue disminuyendo continuamente y la unidad relativamente grande de la cultura surgi de estructuras eclesisticas de carcter rigurosamente unificado, en parte, y cada vez ms burocrtico de la Edad Media occidental. En parte, la unidad de estas culturas fue un resultado de la amplia homogeneidad de sus estructuras sociales, la cual, a su vez, fue la herencia y modificacin de su antigua unidad poltica. Ambos son fenmenos de la tradicional esclerosis de la cultura, y resultaron ser una base tan firme que incluso grandes proyectos de expansin, como las Cruzadas, pudieron realizarse a pesar de la falta de una unidad poltica slida; se podra decir que se realizaron como "empresas privadas". Sin embargo, el fracaso de las Cruzadas y su desarrollo poltico a menudo irracional estn unidos a la ausencia de un poder estatal unificado y slido que las respaldara. Y no hay duda de que en la Edad Media los ncleos de los Estados "modernos" se desarrollaron unidos a estructuras burocrticas. Adems, al final, es indudable que estas estructuras polticas bastante burocrticas conmovieron los conjuntos sociales, basados fundamentalmente en un equilibrio inestable. La desintegracin del Imperio romano estuvo parcialmente determinada por la misma burocratizacin de. su aparato militar y administrativo. Esta burocratizacin slo pudo realizarse haciendo efectivo un sistema tributario que, por su reparto de los impuestos, deba condicionar necesariamente un crecimiento relativo de la importancia de una economa de subsistencia. En el conjunto siempre en- tran factores individuales de este tipo. Tambin tiene su papel la "intensidad" de las actividades ex- ternas e internas del Estado. Completamente aparte del vnculo entre la influencia del Estado sobre la cultura y el grado de burocratizacin, se puede decir que "por lo general" -aunque con excepciones- la fuerza de expansin est directamente relacionada con el grado de burocratizacin. En efecto, dos de las entidades polticas ms expansivas, el Imperio romano y el Imperio mundial britnico, slo se fun- daron en menor grado en infraestructuras burocrticas, en sus perodos ms expansivos. En Inglaterra, el Estado normando puso en prctica una organizacin rigurosa sobre la base de una jerarqua feudal. En gran parte, sta tuvo su unidad y su impulso en virtud de la burocratizacin de la hacienda real, que era muy rigurosa en comparacin con opas estructuras polticas del perodo feudal.


22 Posteriormente, el Estado ingls no particip en el desarrollo continental hacia una burocratizacin, sino que sigui siendo una administracin de notables. Anlogamente a la administracin republicana de Roma, el gobierno ingls de notables fue producto de la relativa carencia de un carcter continental, as como de precondiciones totalmente nicas, que hoy en da comienzan a desaparecer. Una de estas precondiciones particulares es la no necesidad de los grandes ejrcitos en armas que requiere para sus fronteras terrestres un Estado continental con las mismas tendencias expansivas. En Roma la burocratizacin progres con el pasaje de un crculo de fronteras costero a uno continental. Por lo dems, en la estructura romana de dominacin, el carcter rigurosamente militar de las autoridades magistradas compens la ausencia de un aparato burocrtico con su eficiencia tcnica y homogeneidad de funciones administrativas, sobre todo fuera de los lmites de la ciudad. La continuidad de la administracin estaba asegurada por la posicin nica del Senado. En Roma, como en In- glaterra, un requisito previo de esta dispensabilidad de la burocracia fue la circunstancia de que las autoridades estatales fueron "minimizando" paulatinamente el alcance de sus funciones en la ciudad. Limitaron sus funciones a lo que era esencialmente indispensable por directas "razones de Estado". Al comenzar el perodo moderno, todas las pre- rrogativas de los Estados continentales se concen- traron en los monarcas, que prosiguieron con ms rigor la burocratizacin administrativa. Desde un punto de vista tcnico es obvio que el gran Estado moderno depende totalmente de una estructura burocrtica. Cuanto ms grande sea el Estado, y cuanto ms sea o devenga una gran potencia, ms necesariamente estar en ese caso. Los Estados Unidos todava tienen el carcter de una comunidad poltica que no est totalmente burocratizada, por lo menos en sentido tcnico. Pe- ro, a medida que aumentan las zonas de friccin con el exterior y se hace ms imperiosa la necesidad de unidad administrativa en el interior, ese carcter se hace imprescindible y, progresivamente, abre ca- mino a la estructura burocrtica. Adems, la forera en parte no burocrtica de la organizacin estatal de los Estados Unidos est contrarrestada materialmente por las estructuras ms rigurosamente burocrticas de las instituciones que tienen el real dominio poltico, a saber: los partidos conducidos por profesionales o expertos en organizacin y tc- ticas electorales. La conformacin cada vez ms burocrtica de todos los verdaderos partidos de masas da el ejemplo ms


23 sobresaliente de la importancia de la cantidad como pauta de la burocratizacin de una formacin social. En Alemania, particularmente, el Partido Socialdemcrata, y los dos "histricos" partidos norteamericanos, son burocrticos al m- ximo. 5 TRANSFORMACIONES CUALITATIVAS DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS La burocratizacin es provocada ms por el aumento intensivo y cualitativo y el desarrollo interno de las tareas administrativas, que por la amplia- cin extensiva y cuantitativa. Pero hay una gran variacin en la direccin tomada por la burocratizacin y los motivos que la provocan.


24 En Egipto, el ms antiguo pas con una administracin estatal burocrtica, el ordenamiento p- blico y conjunto de canales y ros, para el pas entero y desde arriba, era. inevitable a causa de factores tcnicos y econmicos. Este ordenamiento suscit el mecanismo de escribas y funcionarios. Una vez instaurado, incluso en la primera poca, este mecanismo tuvo otro campo de actuacin en las grandes empresas de construccin, que estaban reguladas militarmente. Como dijimos, la tendencia burocrtica est influida por necesidades prove- nientes de la creacin de ejrcitos en armas, condicionada por polticas de poder y por el desarrollo de la hacienda pblica vinculada con el aparato militar. En el Estado moderno, las progresivas exigencias que se plantean a la administracin se deben a la complejidad cada vez mayor de la civilizacin y tienden a la burocratizacin. Naturalmente, expan- siones importantes, sobre todo de ultramar, han sido llevadas a cabo por Estados gobernados por notables (Roma, Inglaterra, Venecia). Sin embargo, la "intensidad" de la administracin, es decir, el pasaje de tantas tareas como sea posible a la organizacin del Estado propiamente dicho para su permanente resolucin, slo se ha visto ligeramente desarrollada en los grandes Estados gobernados por notables, especialmente Roma e Inglaterra, en comparacin con las formaciones polticas burocrticas. Tanto en las administraciones de notables como en las burocrticas, la estructura del poder estatal ha tenido una poderosa influencia en la cultura. Las exigencias formuladas a la cultura estn condicionadas, aunque en grado variable, por la creciente riqueza de los grupos ms influyentes del Estado. De este modo, la progresiva burocratizacin se hace dependiente de la creciente posesin de bienes de consumo y de una tcnica de conformacin de la vida externa cada vez ms sofisticada -y esta tcnica corresponde a las oportunidades que brinda dicha riqueza. Esto reacciona sobre el nivel de vida y causa una creciente exigencia subjetiva de satisfaccin organizada, colectiva y en consecuencia burocrtica, de las necesidades ms diversas, que antes no se conocan o se satisfacan a nivel local o por medio de una economa privada. Entre los elementos puramente funcionales, la creciente exigencia de orden y proteccin ("polica") en todos los niveles, por parte de una sociedad ha- bituada a una pacificacin total, desarrolla una influencia sostenida en la tendencia hacia la burocratizacin. Un proceso ininterrumpido nos conduce de los cambios de los feudos hereditarios, sacerdotales o mediante el arbitrio, a la actual


25 consideracin del polica como el "representante de Dios en el mundo". Anteriormente la garanta de los derechos y de la seguridad del individuo estaban a cargo de los miembros de su estirpe, los cuales estaban obligados a prestarle ayuda en juramentos y vengan- zas. Adems de otros factores, las abundantes tareas de la llamada "poltica de bienestar social" se cumplen fundamentalmente en el sentido de la burocratizacin, ya que esas tareas en parte son impuestas al Estado por grupos de inters y en parte el Estado las usurpa por razones de poltica de poder o por motivos ideolgicos. Naturalmente que esas tareas estn, en gran medida, econmicamente determinadas. Entre los factores primordialmente tcnicos, los modernos medios de comunicacin sirven al avance de la burocratizacin. Vas terrestres, fluviales y martimas, ferrocarriles, las comunicaciones telegrficas y telefnicas, etc., todo esto debe ser administrado necesariamente de manera pblica y colectiva; esta administracin resulta parcialmente conveniente desde un punto de vista tcnico. Desde esta perspectiva, los actuales medios de comunicacin de- sempean a menudo un papel anlogo al de los canales en la Mesopotamia o la regulacin del Nilo en el antiguo Oriente. El incremento de los medios de comunicacin tiene una importancia decisiva para que sea posible una administracin burocrtica, aunque no es la nica condicin decisiva. En Egip- to, por cierto, la centralizacin burocrtica, en base a una economa casi de pura subsistencia, nunca habra adquirido el desarrollo que logr sin la ruta comercial natural del Nilo. En la Persia moderna, para propiciar la centralizacin burocrtica, los funcionarios de telgrafo recibieron rdenes oficiales de informar al Shah sobre todo lo ocurrido en las provincias, independientemente de las autoridades locales. Adems se concedi el derecho de que los habitantes formularan directamente sus quejas por telgrafo. Con el control de las comunicaciones y de los transportes, el Estado moderno puede ser administrado tal como lo es. Los ferrocarriles, por su parte, estn unidos al desarrollo del comercio local de bienes masivos. Este comercio es una de las condiciones de la formacin del Estado moderno. Como ya vimos, esto no puede aplicarse absolutamente al pasado.


26 6 VENTAJAS TCNICAS DE LA ORGANIZACIN BUROCRTICA La superioridad puramente tcnica de la organizacin burocrtica ha sido siempre la razn decisiva de su progreso respecto de toda otra forma de organizacin. El mecanismo burocrtico es a las dems organizaciones como la mquina es a los modos de produccin no mecanizados. Precisin, velocidad, certidumbre, conocimiento de los archivos, continuidad, discrecin, subordinacin estricta, reduccin de desacuerdos y de costos materiales y personales son cualidades que, en la administracin burocrtica pura, y fundamentalmente en su forma monocrtica, alcanzan su nivel ptimo. La burocracia planificada es, en los men- cionados aspectos, comparativamente superior a las restantes formas de administracin, colegiada, ho- norfica y no profesional. Incluso, tratndose de tareas complejas, el trabajo burocrtico a sueldo resulta no slo ms preciso sino tambin, en ltima instancia, menos costoso que el servicio ad honorem formalmente no remunerado. El trabajo administrativo realizado ad honorem se convierte en un entretenimiento, lo cual da motivos para que el servicio honorfico se realice


27 con mayor lentitud, a saber, porque es menos formal y est menos vinculado a esquemas. Por tanto, es ms impreciso y est menos centralizado que el trabajo burocrtico, puesto que depende menos de superiores, y porque la creacin y explotacin del aparato de funcionarios subordinados y servicios de archivos son casi ineludiblemente ms costosas. El servicio honorfico posee menos continuidad que el burocrtico y frecuentemente resulta bastante costoso. Se advierte que ello es as si se tiene en cuenta no slo el dinero que cuesta al erario pblico -costes que por lo general aumentan considerablemente con la administracin burocrtica respecto de la administracin por notables-, sino tambin los frecuentes perjuicios econmicos ocasionados a los gobernados por retrasos y falta de precisin. La posibilidad de una administracin por notables slo existe de manera regular y duradera cuando puede elimi- narse exitosamente la administracin oficial como entretenimiento. Pero el aumento cualitativo de las tareas con que se enfrenta la administracin limita los alcances de la administracin por notables; hoy en da esto ocurre incluso en Inglaterra. El trabajo dispuesto en cuerpos colegiados provoca friccin y demoras y genera compromisos entre intereses y opiniones antagnicos. La administracin opera, pues, con ms imprecisin y mayor autonoma respecto de los superiores; es, por tanto, menos centralizada y ms lenta. Todos los progresos de la organizacin administrativa prusiana fueron progresos del principio burocrtico, y fundamentalmente monocrtico. Actualmente la economa capitalista de mercado es la primera en reclamar que los asuntos administrativos oficiales se resuelvan con la mayor precisin, claridad, continuidad y rapidez posibles. Las grandes empresas capitalistas modernas constituyen, en general, por su organizacin interna, modelos inigualados de organizacin burocrtica rigurosa. Toda la administracin de un negocio se funda en una progresiva precisin, estabilidad y, fundamentalmente, rapidez en las operaciones. Esto est a su vez determinado por la ndole peculiar de los medios modernos de comunicacin, abarcando, entre otros, el servicio informativo de la prensa. La creciente rapidez de transmisin de los comunicados pblicos, as como de los hechos polticos y econmicos, presiona aguda y constantemente en el


28 sentido de apresurar el ritmo de reaccin administrativa ante situaciones diversas. Regularmente slo una organizacin rigurosamente burocrtica obtiene el perodo ptimo de reaccin1. La burocratizacin implica en particular la posibilidad ptima de poner en prctica el principio de la especializacin de las funciones administrativas conforme a regulaciones estrictamente objetivas. Las actividades particulares les son confiadas a funcionarios especializados que, con la prctica, van aprendiendo cada vez ms. La resolucin "objetiva" de los asuntos presupone primeramente una resolu1 No podemos examinar aqu en detalle cmo el aparato burocrtico puede generar, y genera de hecho, definidos impedimentos para la resolucin de los negocios de un modo apropiado al caso particular. cin conforme a normas calculadas y "sin tomar en cuenta a las personas". "Sin tomar en cuenta a las personas" es, tambin, la consigna del "mercado" y, generalmente, de toda consecucin de intereses exclusivamente econmicos. Un slido ejercicio de la dominacin burocrtica implica una nivelacin del "honor" de status. Si no se limita simultneamente el principio del libre mercado esta consecuencia implica, a su vez, el predominio universal de la "situacin de clase". Las diferencias entre los posibles principios a que apelan las comunidades polticas para satisfacer sus necesidades explica el hecho de que esta consecuencia de la dominacin burocrtica no se haya verificado en todas partes, paralelamente a la exten- sin de la burocratizacin. Tambin el segundo factor mencionado, "normas calculables, es sumamente importante para la burocracia moderna. La especificidad de la cultura moderna, y particularmente de su base tcnica y econmica, exige precisamente esta "calculabilidad" de los resultados. Cuando llega a desarrollarse ple- namente, tambin la burocracia se rige, en un sentido especfico, por el principio del sine ira ac studio. Su ndole peculiar, bien recibida por el capitalismo, evoluciona tanto ms perfectamente cuanto ms se "deshumanice" la burocracia, cuanto ms acabada- mente logra despojar a los asuntos oficiales del amor, el odio y dems factores personales, irracionales y emocionales que escapan a todo clculo. sta es la ndole peculiar de la burocracia, y es esti- mada como su virtud especfica.


29 Cuanto ms compleja y especializada deviene la cultura moderna tanto ms necesita de un perito personalmente indiferente y rgidamente "objetivo" para su aparato sustentador externo, en lugar del maestro de estructuras sociales ms antiguas abierto al influjo de la simpata personal, del favor, la gracia y la gratitud. La burocracia facilita, y en su combinacin ms favorable, las disposiciones requeridas por el aparato externo de la cultura moderna. Slo la burocracia ha puesto el fundamento para la administracin de una ley racional, conceptualmente sistematizada, sobre la. base de estatutos, tales como los que fueron sancionados por primera vez, con un alto grado de perfeccin tcnica, en la ltima poca del Imperio romano. Esta ley fue heredada por la Edad Media junto con la burocratizacin de la administracin legal, esto es, junto con la sustitucin del antiguo procedimiento procesal, fundado en la tradicin o en supuestos irracionales, por el perito especializado y preparado racionalmente. 7 BUROCRACIA Y DERECHO


30 La interpretacin "racional" del Derecho, fun- dada en concepciones puramente formales, se con- trapone al tipo de adjudicacin ligado ante todo a tradiciones sagradas. El caso particular que no puede resolverse con precisin atenindose a la tradicin se soluciona o bien por "revelacin" concreta (orculo, decisin proftica u ordala, es decir mediante una justicia "carismtica"), o bien -y slo s- tos son los casos que nos interesan aqu- mediante juicios informales expresados en trminos de valo- raciones ticas concretas, o de otra clase prctica. A este tipo de justicia, R. Schmidt lo ha llamado apro- piadamente "justicia de los Cades". Tambin pueden formularse juicios formales, pero no basndose en una clasificacin de conceptos racionales sino mediante "analogas" y dependiendo de, e interpre- tando, "precedentes" concretos. Esto es la "justicia emprica". La justicia de los Cades carece de cualquier clase de juicio razonado. Tampoco la justicia emprica proporciona, en su pureza, ningn motivo al que pudiramos calificar de racional, conforme a nuestro significado de la palabra. La ndole concreta- mente valorativa de la justicia de los Cades puede promover una ruptura proftica con toda tradicin. La justicia emprica, a su vez, puede sublimarse y racionalizarse en una "tecnologa". En todas las formas de dominacin no burocrtica nos encon- tramos con la peculiar coexistencia de un mbito de estricto tradicionalismo con un mbito de libre ar- bitrariedad y gracia seorial. Son, pues, muy frecuentes las combinaciones y formas de transicin entre ambos principios. De esto nos ocuparemos en otro contexto. Mendelssohn ha demostrado que en Inglaterra, incluso actualmente, un amplio sector de la justicia funciona, en realidad, al estilo de los Cades, y hasta un punto casi inconcebible en el continente. De hecho tambin la justicia alemana funciona frecuentemente de igual modo que esta justicia inglesa, a saber, al descartar una declaracin de los funda- mentos de su veredicto. En general debe prevenirse la creencia de que los principios "democrticos" de justicia coinciden con una adjudicacin "racional" (en el sentido de racionalidad formal). Como lo de- mostraremos en otro contexto en realidad sucede lo contrario. La adjudicacin inglesa y norteamericana de los tribunales supremos sigue siendo, en gran medida, emprica; y particularmente lo es la adjudicacin por precedentes. La razn del fracaso de los esfuerzos reali-zados en Inglaterra para una codifi- cacin racional del Derecho, as como el fracaso en la adopcin


31 del Derecho romano, hay que buscarla en la eficaz oposicin a dicha racionalizacin por parte de los grandes gremios de abogados organizados centralmente. Estos gremios formaban un sector monoplico de notables del cual provenan los jueces de los grandes tribunales del reino. Ellos do- minaban la instruccin jurdica como una tecnologa emprica, muy desarrollada, y lucharon exitosamente contra toda accin favorable a un Derecho racional que pusiera en peligro su posicin social y material. Fueron los tribunales eclesisticos, y durante cierto tiempo tambin las universidades, quienes iniciaron estas acciones. La contienda de los partidarios del Derecho comn contra el Derecho romano y eclesistico y el poder de la Iglesia se origin en gran medida debido al factor econmico que significaba el inters del abogado por sus honorarios; esto es claramente evi- dente en la participacin del rey en la contienda. La situacin de poder de los abogados victoriosos que- d, empero, condicionada por la centralizacin poltica. Alemania, particularmente, por razones polticas, careca de una jerarqua de notables socialmente poderosa. No haba ninguna jerarqua que, de manera similar a los abogados ingleses, pu- diera reservarse la administracin nacional del De- recho, llevar el Derecho nacional al rango de una tecnologa con un aprendizaje reglamentado y resis- tir a la intromisin de la preparacin tcnicamente superior de los juristas especializados en Derecho romano. El hecho de que el Derecho romano se adaptara sustancialmente mejor a las necesidades del capitalismo naciente no decidi su victoria en la Europa continental. Las instituciones legales caractersticas del capitalismo moderno son todas ajenas al Derecho romano y de origen medieval. Lo decisivo fue el ordenamiento racional del Derecho romano y, particularmente, la necesidad tcnica de poner el procedimiento procesal en manos de expertos racionalmente instruidos, esto es, hombres instruidos en las Universidades y conocedores del Derecho romano. La instruccin especializada era necesaria, dada la creciente complejidad de los casos legales prcticos y la creciente racionalizacin de la economa, que exigan un procedimiento racional de evidencia en lugar de la verificacin de la veracidad de los hechos mediante revelaciones concretas o garantas sacerdotales que, por supuesto, son medios de prueba ubicuos y primitivos. Transformaciones econmicas estructurales fueron tambin factores determinantes de esta situacin legal. Este factor intervino en todas partes; inclusive en Inglaterra, donde el poder real


32 adopt el procedimiento racional de evidencia en beneficio de los comerciantes. No ha sido, empero, este factor econmico, el motivo determinante de las diferencias de evolucin entre el Derecho sustantivo ingls y el alemn, sino que stas resultan de la evolucin legalmente autnoma de las correspondientes estructuras de dominacin. La justicia centralizada y la dominacin de notables, en Inglaterra, se han dado juntas; en Alema- nia coexisten una burocratizacin y una descentralizacin poltica. Debido a ello Inglaterra, el primer pas capitalista y el ms desarrollado de la modernidad, mantuvo una magistratura ms irracional y menos burocrtica. El capitalismo ingls hubiera podido, empero, adaptarse fcilmente a ello, sobre todo en razn de que hasta la modernidad la ndole de la formacin de los tribunales y del procedimiento procesal resultaba, en la realidad, una amplia privacin de justicia para los grupos econmicamente dbiles. Esto influy poderosamente sobre la distribucin territorial en Inglaterra, favore- ciendo la acumulacin e inmovilizacin de la riqueza terrateniente. En igual sentido influyeron la duracin y gastos de la transferencia de bienes ra- ces, determinados por los intereses econmicos de los abogados. Durante la poca de la Repblica, el Derecho romano representa una combinacin nica de elementos racionales y empricos, e inclusive de elementos de la justicia de los Cades. Estos ltimos se encuentran en el sistema de nombramiento de un jurado como tal y en las actiones in factum del praetor que, en los comienzos, sin duda tuvieron lugar "entre un caso dado y otro". El sistema de fianzas de la justicia romana y todos sus derivados, incluso parcialmente la prctica de rplicas de los juristas clsicos, presentaban un carcter "empri- co". La decisiva conversin del pensamiento jurdi- co, en el sentido de un acercamiento al pensamiento racional, est predeterminada por la ndole tcnica de la instruccin del procedimiento procesal, con- fiada a las frmulas del edicto legal, las cuales se adaptaban a concepciones legales. En la actualidad el predominio del principio de substanciacin prio- riza la presentacin de los hechos, cualquiera sea la perspectiva legal que justifique la demanda. Actual- mente se carece de una com-pulsin similar que constria a presentar formalmente y con precisin el sentido de los conceptos; pero esta compulsin surgi con la cultura tcnica del Derecho romano. De modo que en el desarrollo del Derecho racional incidieron los factores tcnicos del procedimiento procesal, los cuales slo indirectamente se origina- ron en la


33 estructura estatal. La racionalizacin del Derecho romano en un sistema cerrado de conceptos manejados cientficamente slo se perfeccio- n durante el perodo de burocratizacin de la propia comunidad poltica. Este carcter racional y sistemtico diferencia categricamente al Derecho romano de todo Derecho originado en Oriente o en la Grecia helnica. Las respuestas rabnicas del Talmud ejemplifican para-digmticamente una justicia emprica no racional sino "racionalista" y, a la vez, nutrida por la tradicin. En ltima instancia todo veredicto prof- tico es justicia de los Cades pura, no nutrida por la tradicin, y segn el esquema: "Est escrito... pero yo os digo." Cuanto ms enrgicamente sobresale la ndole religiosa de la posicin del Cad (o un juez semejante), tanto ms libremente predomina el juicio del caso individual y tanto menores son los impedimentos que generan las normas en el interior de su esfera operacional no nutrida por la tradicin sagrada. As, por ejemplo, una generacin posterior a la ocupacin francesa de Tnez todava sobreviva un obstculo muy tangible para el capitalismo en el hecho de que el tribunal eclesistico (la Chara) falla- ba sobre la propiedad territorial segn "libre discrecin", como lo expresaban los europeos. Es indudable que "factualidad" y "pericia" no coinciden necesariamente con el predominio de normas generales y abstractas. Ello ni siquiera es vlido en el caso de la moderna administracin de justicia. La idea de "una ley sin lagunas" es, por supuesto, enrgicamente cuestionada. La representacin del juez moderno como un autmata que recibe los legajos y los costes a fin de poder emitir el veredicto, junto con las razones justificatorias de ste, mecnicamente transcriptas de prrafos codifi- cados, es una representacin airadamente resistida, quiz en razn de que una slida burocratizacin de la justicia trae aparejada cierta aproximacin a ese modelo. En el mbito del procedimiento judicial existen sectores. en los que el legislador constrie directamente al juez burocrtico a "individualizar" los procedimientos. Respecto de la accin administrativa propiamente dicha, es decir, respecto de toda la actividad estatal que se desarrolla fuera del campo de la creacin de leyes y procedimientos judiciales, existe la costumbre de reivindicar la libertad y el predominio de las circunstancias individuales. Se piensa que las normas generales cumplen un papel principalmente negativo al constituirse en trabas para la actividad positiva y "creativa" del funcionario, la cual jams debiera estar controlada. Sin embargo, es esencial el hecho de que esta administracin (y posiblemente magistratura) supuestamente "creativa" no sea


34 un campo de libre accin voluntaria, de perdn, y de favores y calificaciones personales, como ocurre en las formas preburocrticas. Siempre existe, como regla de conducta, la normativa y la evaluacin "racional" de las finalidades "objetivas", as como la fidelidad a stas. Respecto de la administracin eje- cutiva, sobre todo en los campos donde la voluntad "creativa" del funcionario est ms rigurosamente establecida, se respeta la idea, primordialmente moderna y estrictamente "objetiva", de las "razones de Estado", como norma suprema y decisiva de la actuacin del funcionario. Claro est que el certero instinto de la burocracia para consolidar las condiciones indispensables para mantener su poder en su propio Estado est indisolublemente unido a la canonizacin de la idea abstracta y "objetiva" de las "razones de Estado". En ltima instancia, los intereses de poder de la burocracia slo suministran un contenido concreta- mente utilizable a ese ideal; y, en caso de duda, deciden finalmente los intereses de poder. Aqu no podemos seguir con esta discusin. El nico punto decisivo, para nosotros, es que, en principio, en el reverso de todo acto de administracin burocrtica, es decir, ordenamiento segn normas o bien evaluacin de medios y fines, se halla un conjunto de "motivos" racionalmente discutibles. El propsito de las tendencias "democrticas", en tanto ,que tendencias a minimizar la "autoridad", es necesariamente ambiguo. La "igualdad ante la ley" y el reclamo de garantas legales contra la arbi- trariedad exigen una "objetividad" formal y racional de la administracin, en oposicin al despliegue personalmente libre proveniente de la "gracia" de la antigua dominacin patrimonial. Pero cuando un "ethos" -por no hablar de instintos- se impone en las masas respecto de algn asunto individual, ese ethos pide una justicia sustantiva referida a algn caso y persona concretos; y este ethos chocar necesariamente con el formalismo y el impasible "factualismo" reglado de la administracin burocrtica. Por esta razn, el ethos exige rechazar de manera emotiva lo que exige la razn. Una "igualdad formal ante la ley", y una distribucin y administracin "racionalmente calculables", tal como las exigen los intereses burgueses, no sirven a las masas desposedas. Desde la perspectiva de stas, es natural que la justicia y la administracin de bienes sirvan para subsanar las carencias de sus oportunidades econmicas y sociales de vida, respecto de las clases poseedoras. Pero la justicia y la administracin slo pueden desempear ese papel si asumen en gran medida un carcter informal. Todo tipo de "justicia


35 popular", as como todo gnero de influencia de la llamada opinin p- blica sobre la administracin, traban el desarrollo racional de la justicia y de la administracin con una fuerza semejante a la de los manejos astrolgicos de un gobernante "absoluto". En este nivel, es decir, en las condiciones de una democracia de masas, la opinin pblica se reduce a un comportamiento comu- nal surgido de "sentimientos" irracionales. Por lo general, la difunden o determinan los dirigentes de partido y la prensa. 8 LA CONCENTRACIN DE LOS MEDIOS ADMINISTRATIVOS. La estructura burocrtica implica la concentracin de los recursos materiales de administracin en manos del jefe. Esta concentracin se produce, por ejemplo, de modo conocido y tpico, en el desarrollo de las grandes empresas


36 capitalistas, las cuales adquieren sus caractersticas esenciales en ese proceso. En las organizaciones pblicas ocurre un proceso anlogo. El ejrcito con conduccin burocrtica de los faraones, el ejrcito en la ltima fase de la Repblica romana y durante el Principado, y, sobre todo, el ejrcito del Estado militar moderno, se distinguen por el hecho de que su equipo y su provisin pro- vienen de los depsitos del jefe guerrero. Esto se diferencia de los ejrcitos populares de las tribus agrcolas, de la ciudadana armada de las ciudades antiguas, de las milicias de las primeras ciudades medievales y de todos los ejrcitos feudales; en s- tos era normal el autoequipamiento y el autoaprovi- sionamiento de todos los que deban combatir. Hoy en da la guerra es una guerra de mquinas. Y por esto los depsitos son tcnicamente necesarios, as como en la industria la mecanizacin pro- mueve la concentracin de la administracin y de los medios de produccin. Pero los ejrcitos burocrticos del pasado, aprovisionados y equipados por el soberano, aparecieron cuando la evolucin social y econmica disminuy absoluta o relativamente la cantidad de ciudadanos econmicamente capaces de equiparse, de manera que su nmero ya no fue bastante para armar los ejrcitos necesarios. nicamente la estructura del ejrcito burocrtico posibilit la expansin de los ejrcitos profesionales siempre en armas, necesarios para la permanente pacificacin de posibles conflictos internos; as como para luchar contra enemigos distantes, sobre todo enemigos de ultramar. La disciplina militar y la prctica tcnica slo pueden evolucionar normalmente y con plenitud, por lo menos en su alto grado actual, en el ejrcito burocrtico. Histricamente, y por doquiera, la burocratizacin del ejrcito se ha producido paralelamente a la transferencia del servicio militar de los poseedores a los desposedos. Hasta que se realiz esa transferencia, el servicio militar era un privilegio honorfico de los propietarios. La obligacin del servicio tambin ha sido transferida a extranjeros, como en los ejrcitos mercenarios de siempre. De manera caracterstica, este proceso ocurre a la par que el acrecentamiento general de la cultura material e in- telectual. Tambin ha influido en todas partes el motivo siguiente: la progresiva densidad de la po- blacin y, con ella, la potencia y esfuerzo del trabajo econmico, determinados por una progresiva "in- dispensabilidad" de los estratos adquisitivos con fines blicos. Dejando a un lado las pocas de gran fervor ideolgico, en general las capas poseedoras de cultura sofisticada, y sobre todo urbana, estn poco adaptadas y tambin poco


37 inclinadas a los ru- dos trabajos blicos del soldado raso. En igualdad de circunstancias, las capas de propietarios rurales, al menos en general, se sienten ms inclinadas a transformarse en oficiales profesionales. Esta diver- sidad entre los propietarios urbanos y los rurales slo disminuye cuando la inminente posibilidad de una guerra mecanizada exige que los dirigentes estn capacitados como "tcnicos". A semejanza de cualquier otro negocio, la burocratizacin de la guerra organizada puede realizarse en la forma de empresa capitalista privada. De hecho, y sobre todo en Occidente hasta fines del siglo XVII, la provisin de ejrcitos y su administracin por capitalistas privados fue la regla en los ejrcitos mercenarios. En Brandenburgo, en el transcurso de la guerra de los Treinta Aos, el soldado todava era primordialmente propietario del conjunto material d su actividad. Era propietario de sus armas, caballos y vestimenta, si bien el Estado lo abasteca en cierta medida, en su funcin de comerciante del "sistema productor", se podra decir. Luego, en el ejrcito permanente de Prusia, el jefe de la compaa tena en propiedad los medios materiales de guerra; la monopolizacin de los medios de guerra en manos del Estado slo se produjo de manera definitiva a partir de la paz de Tilsit. Los uniformes, en general, slo se introdujeron con esa monopolizacin. Anteriormente, la adopcin de uniformes haba estado a cargo del arbitrio del oficial del regimiento, excepto cuando se trataba de categoras especiales de tropas a las que el rey haba "concedido" determinados uniformes, primero a la real guardia de corps, en 1620; luego, frecuentemente, bajo el reinado de Fe- derico II. Expresiones tales como "regimiento" y "batalln tenan, en general, en el siglo XVIII, un significado bastante diferente del actual. nicamente el batalln era una unidad tctica (hoy en da ambos lo son); el "regimiento", en cambio, era una unidad administrativa de una estructura econmica determinada por la situacin de "empresario" que tena el coronel. Las empresas martimas "oficiales" (por ejemplo las manos genovesas) y la provisin del ejrcito estn entre las primeras grandes empresas de ndole burocrtica del capitalismo privado. En este sentido, la "nacionalizacin" de estas empresas por el Estado es comparable modernamente a la nacionalizacin de los ferrocarriles, controlados por el Estado desde sus comienzos. Anlogamente al proceso de las organizaciones militares, la burocratizacin de la administracin tambin implica la concentracin de los medios organizativos en otras esferas. La vieja administracin mediante strapas y regentes, y la


38 administracin a travs de concesionarios, compradores de cargos, y, sobre todo, la administracin por medio de vasallos feudales, descentralizan los medios materiales de administracin. Los gastos provinciales locales, y el mantenimiento del ejrcito y de los funcionarios subalternos, se pagan normalmente por adelantado por medio de los ingresos locales y slo el excedente llega al tesoro central. La administracin del funcionario enfeudado es costeada por su propio bolsillo. El Estado burocrtico, en cambio, hace entrar en el presupuesto todos sus gastos administrativos, y proporciona a las autoridades inferiores los medios de pago ordinarios, cuya utilizacin es reglada y controlada por aqul. Esto presenta el mismo sentido para la "economa" de la administracin como para la gran empresa capitalista centralizada. En lo que concierne a la investigacin e instruccin cientficas, la burocratizacin de los institutos de investigacin, siempre existentes en las universidades, est en funcin del progresivo requerimiento de medios materiales de administracin. Mediante la concentracin de estos medios en manos del privilegiado director del instituto, la masa de investiga- dores y docentes se encuentra separada de sus "medios de produccin", as como los obreros han quedado separados de los suyos en la empresa capitalista. A pesar de su segura superioridad tcnica, la burocracia ha sido por doquiera un hecho relativamente tardo. Esto se ha debido a un conjunto de obstculos que slo han desaparecido totalmente bajo determinadas condiciones polticas y sociales.


39 9 LA NIVELACIN DE LAS DIFERENCIAS SOCIALES La estructura burocrtica ha llegado al poder, en general, en virtud de una nivelacin de diferencias econmicas y sociales. Esta nivelacin ha sido por lo menos relativa y ha influido en la importancia de las diferencias econmicas y sociales para el reparto de funciones administrativas. A diferencia del autogobierno democrtico de las pequeas unidades homogneas, la burocracia va unida necesariamente a la moderna democracia de masas. Esto resulta del principio definitorio de la burocracia: la regulacin abstracta de la prctica de la autoridad, la cual procede del requerimiento de "igualdad ante la ley", y, por consiguiente, del repu- dio de los "privilegios" y del tratamiento de los asuntos "caso por caso". Esta regularidad tambin proviene de las precondiciones sociales del surgi- miento de las burocracias. La administracin no burocrtica de toda formacin social extensa se funda, de un modo u otro, en el hecho de que las tareas y deberes administrativos estn vinculados con privilegios y rangos sociales, materiales u hono- rficos, ya existentes. Esto implica, en general, un vnculo del "derecho" a funciones administrativas con una explotacin econmica directa o indirecta, o una explotacin "social" del "prestigio" que el tipo de autoridad administrativa concede a sus deposita- rios. Por consiguiente, la burocratizacin y la democratizacin en el seno de la administracin estatal acrecientan los gastos en efectivo del erario pblico. Y esto ocurre a pesar de que la administracin burocrtica tiene en general un carcter ms "econmico" que otros tipos de administracin. Hasta hace poco, el modo ms barato de satisfacer la necesidad de una administracin -por lo menos desde la perspectiva del erario- era confiar casi toda la administracin local y la magistratura inferior a los terratenientes de la Prusia oriental.


40 Lo mismo ocurre en la administracin de los sheriffs en Inglaterra. La democracia de masas barre los privilegios feudales, patrimoniales y plutocrticos de la administracin -esto ltimo por lo menos en el propsito. Reemplaza necesariamente la administracin como entretenimiento, histricamente heredada y desem- peada por notables, por una tarea profesional re- munerada. Esto no slo se aplica a las estructuras estatales. En efecto, no es casual que los partidos democrticos de masas hayan liquidado, en sus propias organizaciones, el tradicional predominio de los notables, fundado en relaciones personales y en la estima individual. Claro est que con frecuencia an subsisten esos rezagos de "personalismo" en los antiguos partidos conservadores y tambin en los liberales. Los partidos democrticos de masas estn organizados burocrticamente bajo el control de los funcionarios partidarios, secretarios rentados de los partidos y sindicatos, etc. En Alemania, por ejemplo, esto se ha producido en el Partido Socialdem- crata y en el movimiento agrario de masas; y, en Inglaterra, por primera vez, en la particular democracia de las juntas de Gladstone-Chamberlain, organizada primeramente en Birmingham y en curso de expansin desde 1870. En los Estados Unidos, los dos partidos han desarrollado su burocratizacin a partir de la administracin de Jackson. En Fran- cia., sin embargo, los intentos de organizar partidos polticos disciplinados en virtud de un sistema electoral que requiriere una estructura burocrtica se frustraron repetidamente. Result imposible vencer la resistencia de los grupos locales de notables contra la burocratizacin de los partidos, necesaria a la larga, la cual cubrira todo el pas, y dislocara su influencia Todo refinamiento en las tcnicas electorales, por ejemplo el sistema de elecciones propor- cionales, que efecta clculos con cifras, requiere una estricta organizacin burocrtica interlocal de los partidos y, en consecuencia, una progresiva pre- valencia de la burocracia y de la disciplina en el seno del partido, y, a la vez, la desaparicin de los grupos locales de notables -esto se aplica por lo menos a los grandes Estados. El avance de la burocratizacin en la propia administracin estatal es un fenmeno que acom- paa, a la democracia, como es manifiesto en Fran- cia, Norteamrica y, ahora, en Inglaterra. Hay que tener en cuenta, por otra parte, la ambigedad del trmino "democratizacin". El demos mismo, como masa inarticulada, no gobierna nunca las estructuras superiores; al contrario, es gobernado, y su existencia slo altera el modo de seleccin de los dirigentes


41 ejecutivos y el tipo de influencia que puede ejercer el demos, o mejor todava, grupos sociales integra- dos de ste, sobre el contenido y el manejo de las actividades administrativas, configurando lo que se denomina "opinin pblica". La "democratizacin" no implica una participacin creciente y activa en la autoridad de la formacin social. Esto puede ser una consecuencia de la democratizacin, pero no un resultado necesario. En este punto, recordemos formalmente que el concepto poltico de democracia, en base a la "igualdad de derechos" para los gobernados, abarca los siguientes postulados: 1) prevencin de la formacin de un grupo cerrado de status de funcionarios en favor de una admisibilidad universal de los cargos, y 2) minimizacin de la autoridad del cuerpo de funcionarios en favor de un avance de la influencia de la "opinin pblica", tanto cuanto sea posible. Por consiguiente, la democracia poltica trata de acortar el perodo de servicios por medio de elecciones y en base a no requerir del candidato una pericia especial. De este modo la democracia se po- ne inevitablemente en conflicto con las tendencias burocrticas generadas en la lucha contra el gobierno de los notables. Lo ms decisivo en la democratizacin es la equiparacin de los gobernados ante el grupo gobernante, burocrticamente estructurado, el cual, por su parte, puede desempear un papel bastante autocrtico, tanto formalmente como de hecho. En Rusia, la disolucin de la jerarqua de la antigua nobleza terrateniente por medio de la regulacin del orden jerrquico, y la contaminacin de la antigua nobleza por una nobleza de cargo, fueron fenmenos pasajeros, propios del desarrollo de la burocracia. En China, la calificacin del rango y la aptitud para un cargo pblico segn la cantidad de exmenes superados tuvo un significado anlogo. En Francia, la Revolucin, y ms an el bonapar- tismo, dieron pleno poder a la burocracia. En la Iglesia catlica primero se eliminaron los poderes feudales, y luego todos los poderes locales indepen- dientes. Esta accin fue iniciada por Gregorio VII y prosigui a travs del Concilio de Trento y el Con- cilio Vaticano, y se complet con los edictos de Po X. La transformacin de estas jerarquas locales en simples funcionarios de la autoridad central fue vinculada con el continuo aumento de la importancia de hecho de los capellanes, formalmente bastante dependientes; un proceso que se desarroll sobre todo en base a la organizacin del catolicismo en partidos polticos. Por consiguiente, este desarrollo implic un avance de la burocratizacin y, a la vez, de la "democratizacin pasiva", o sea, la equiparacin de los gobernados. El


42 reemplazo del ejrcito de notables autoequipado por el ejrcito burocrtico es, por doquiera, un proceso de democratizacin "pasiva", en la medida en que lo es toda instauracin de una monarqua militar absoluta en vez de un Estado feudal o una repblica de notables. En el Principado romano la burocratizacin de la administracin provincial en la esfera de la recaudacin de impuestos, por ejemplo, fue paralela con la eliminacin de la plutocracia de una clase capitalista que haba sido omnipotente bajo la Repblica. De este modo se elimin, por ltimo, el propio capitalismo antiguo. Es obvio que en estos procesos de "democratizacin" casi siempre intervienen factores econmicos de algn tipo. A menudo advertimos la influencia econmica de la aparicin de nuevas clases, ya sea que tengan carcter plutocrtico, peque- oburgus o proletario. Estas clases pueden apelar a la ayuda de un poder poltico, o pueden crearlo o recrearlo, aparte de que ese poder sea legtimo o cesarista. Lo hacen, por lo general, para lograr ventajas econmicas o sociales, mediante la ayuda poltica. Por otra parte, hay casos, igualmente posibles e histricamente fundamentados, en los que la inicia- tiva fue tomada "desde arriba" y tuvo un sentido puramente poltico, y utiliz razones polticas, sobre todo respecto de asuntos exteriores. Este tipo de gobierno se limit a explotar los conflictos econmicos y sociales, as como intereses clasistas, como recurso para realizar su propia finalidad de adquirir poder poltico. Para este objetivo, la autoridad poltica ha perturbado el equilibrio siempre inestable de las clases enfrentadas y ha puesto al descubierto sus antagonismos latentes. En la prctica no es posible determinar una norma general para el caso. El proceso de las influencias econmicas y el de las influencias polticas es muy variable. El pasaje hacia el tipo de combate disciplinado gracias a los hoplitas, en la Grecia antigua, y la progresiva importancia de la marina, en Atenas, constituyeron la base para la adquisicin de poder poltico por parte de los grupos que sostenan el aparato militar. En Roma, en cambio, el mismo fenmeno slo afect circunstancialmente el poder de la nobleza de oficio, Si bien por doquiera el moderno ejrcito de masas ha sido un medio para destruir el podero de los notables, esto por s solo no ha determinado una democratizacin activa, sino ms bien una democratizacin pasiva. A esto ha contribuido, sin embargo, el hecho de que el antiguo ejrcito de ciudadanos tena por base econmica el autoequipamiento, mientras que el ejrcito moderno est basado en la satisfaccin burocrtica de los requisitos.


43 El predominio de la estructura burocrtica se basa en su superioridad "tcnica". Aqu, como en general en toda la tcnica, este hecho tiene la siguiente consecuencia: el avance burocrtico ha sido ms lento cuando las formas estructurales ms antiguas tenan un buen desarrollo tcnico y se adaptaban funcionalmente a las necesidades del momento. As ocurri con la administracin inglesa de notables y por esto Inglaterra fue el pas de burocratizacin ms lenta. El mismo fenmeno general ocurre cuando sistemas muy desarrollados de alumbrado de gas o de ferrocarriles de vapor con un gran capital fijo ofrecen mayores dificultades para la electrifi- cacin que las regiones enteramente vrgenes abier- tas a la misma. 10 CARCTER PERMANENTE DEL APARATO BUROCRTICO


44 Una vez instaurada en su plenitud, la burocracia constituye una de las estructuras sociales ms dif- ciles de destruir. La burocra

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