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UNIVERSIDAD DE PANAM

Soar con la libertadsoar con la justicia

soar con la igualdad yojal ya no tuvier

necesidad de soarlas

Martin Luther King

Desafos de los Sistemas deProteccin Social en entroamrica yRepblica Dominicana

melia Mrquez de Prez

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Desafos de los Sistemas de Proteccin Social en Centroamrica y Repblica Dominicana

Amelia Mrquez de Prez, Ph.D. Pgina 2

ISBN 978-9962-05-387-3Amelia Irene Mrquez de PrezDESAFOS DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL EN AMRICA CENTRAL Y EN LA REPBLICADOMINICANA (versin en PDF)12 de Noviembre de 2012

Portada:

DIF NaucalpnAtencin Integral a la Madre adolescente (2009-2012)AMANOZ Fundacin Adulto MayorAmor y Sexualidad en la Tercera Edad(18 de Junio, 2012)Tecnologa y Profesionales bzmk Blog

Empresa y Discapacidad (19 de Enero de 2011) Aldakao-Barrio de Urreta-GaldacanoJornadas sobre Proteccin Infantil (17 de Noviembre de 2009)Wordpress.comSituacin General de los Indgenas en Costa Rica(Junio 2, 2010)

Levantado en PDF:

Biblioteca Simn BolvarUniversidad de Panam

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Contenido

Introduccin

I. LA PROTECCIN SOCIAL EN EL MARCO DE LAS BRECHAS DE BIENESTAR DE AMRICALATINA Y EL PAPEL DEL ESTADO COMO GARANTE DE DERECHOS

1. Las brechas del bienestar social en Amrica Latina

2. La proteccin social: una responsabilidad del Estado como garante de derechos.

3. Sistemas de proteccin social desde las diversas perspectivas de los regmenes debienestar

4. Puntos de reflexin

II. LOS SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL EN AMRICA CENTRAL Y LA REPBLICADOMINICANA: SISTEMAS CONTRIBUTIVOS Y NO CONTRIBUTIVOS DESDE UNA PERSPECTIVA DEGNERO

1. Sistemas de Proteccin Social Contributiva.1.a. Seguridad Social: Marco Institucional1.b. Cobertura global de la seguridad social1.c. Coberturas especficas: los adultos mayores1.d. Coberturas especficas: la poblacin femenina

2. Sistemas de proteccin social no contributivos2.a. Informalidad, pobreza y transferencias condicionadas2.b. Cobertura poblacional2.c. Inversin social2.d. Transferencias de efectivo y su impacto sobre la pobreza, segn el

factor de dependencia.

3. Contribuyen los sistemas de proteccin social a la igualdad de gnero?

4. Reflexiones sobre la situacin centroamericana en materia de proteccin social

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III. DEMANDA SOCIAL DE LAS MUJERES CENTROAMERICANAS: RESPONDEN LOSSISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL A SUS NECESIDADES?

1. Las mujeres: su ignorada importancia demogrfica y su aporte social

2. Las mujeres vivirn ms pero con la proteccin social adecuada?

3. Los cambios en la estructura de la poblacin y sus implicaciones para lasmujeres

4. Maternidad adolescente: un problema a evitar con educacin pertinente

5. La pobreza con rostro de mujer: un desafo para la regin centroamericana

6. La desnutricin y las enfermedades de la pobreza. La atencin del

medioambiente y el acceso oportuno a los medicamentos.

7. El nivel educativo: un factor de restriccin en la incorporacin de las mujeres altrabajo de calidad.

8. Un declogo a considerar para acciones de poltica

IV. PROTECCIN SOCIAL, TRABAJO Y GNERO

1. Seguridad social, situaciones de riesgo laboral y las normas internacionales deproteccin laboral como marco programtico

1.a. Situaciones de riesgo y la aspiracin de la cobertura universal dela seguridad social

1.b. Proteccin de los y las trabajadoras con justicia y dignidad. Lanormativa internacional

1.c. Proteccin de los grupos vulnerables

2. Desigualdades de gnero detectadas en las prestaciones de la Seguridad Social

3. La lgica excluyente y discriminatoria del mercado laboral vs la lgica deconciliacin en el marco de la justicia de gnero

4. Las expresiones prcticas de las desigualdades de gnero en el mercado laboral4.a. La segregacin ocupacional

4.b. La discriminacin salarial

4.c. La discriminacin por razn de la maternidad

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5. Otras manifestaciones histricas de exclusin laboral de las mujeres: el trabajo enel sector informal y el trabajo no remunerado o trabajo de cuidado en el hogar

6. Las desigualdades del mercado laboral entre las propias mujeres

7. Otras formas de discriminacin de gnero an no resueltas: migraciones, maquila,cruceros y call centers.

8. Implicaciones para las Polticas Pblicas

9. Una mayor cohesin social es necesaria

V. EL CUIDADO DE LAS PERSONAS: UN ELEMENTO FUNDAMENTAL DE LAS

POLTICAS PBLICAS DE PROTECCIN SOCIAL

1. Retos y conflictos que enfrenta la familia del tercer milenio2. Mujer, trabajo y familia

3. Los servicios de cuidado y su ignorada contribucin a la sociedad.

REFLEXIONES FINALESLOS SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL: UN INSTRUMENTO DE LOS PASES PARAPROMOVER LA IGUALDAD, LA PAZ Y EL DESARROLLO

1. Ejes transversales para potenciar las sinergias de la trada mercado, familia y Estado2. La necesidad del dilogo por el progreso y la paz en la regin centroamericana

BIBLIOGRAFA

ANEXO ESTADSTICO

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INDICE DE CUADROS

Cuadro 1 Brechas de bienestar de los pases latinoamericanos

Cuadro 2 Modelos de proteccin social

Cuadro 3 Grado de inversin social del Estado como resultado de ladinmica de los componentes de la perspectiva de los regmenes delbienestar

Cuadro 4 Los regmenes de bienestar en Amrica Latina hoy

Cuadro 5 Estimaciones de los efectos de las transferencia en lareduccin de la pobreza en hogares con diferentes caractersticas en lospases de Centroamrica y la Repblica Dominicana

Cuadro 6 Magnitud de la pobreza e indigencia en los pases de Centroamrica yla Repblica Dominicana

Cuadro 7 Cobertura de agua mejorada y saneamiento mejorado por rea en lospases de Centroamrica y Repblica Dominicana. Ao: 2008.

INDICE DE GRFICAS

Grfica 1 PIB de los pases de Centroamrica y la Repblica Dominicana

Grfica 2 Monto del gasto pblico social en los pases de Centroamricay la Repblica Dominicana.

Grfica 3 Cobertura de la seguridad social en los pases de Centroamrica y laRepblica Dominicana

Grfica 4 Pensiones para poblacin de 65 aos y ms en los pases deCentroamrica y la Repblica Dominicana

Grfica 5 Cobertura de la seguridad social por sexo en los pases de

Centroamrica y la Repblica Dominicana

Grfica 6 Sector informal e incidencia de la pobreza en Amrica Central y laRepblica Dominicana

Grfica 7 Cobertura de los PTC con respecto a los pobres y los indigentesen los pases de Centroamrica y la Repblica Dominicana. Ao: 2008

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Grfica 8 Poblacin total de los pases de Centroamrica y la RepblicaDominicana por sexo. Ao: 2010

Grfica 9 Poblacin total de los pases de Centroamrica y la RepblicaDominicana por sexo. Ao: 2020

Grfica 10 Relacin de dependencia en los hogares de los pases de Centroamrica y laRepblica Dominicana. Aos: 2010 y 2020

Grfica 11 Tasas de fecundidad adolescente en los pases de Centroamrica y laRepblica Dominicana. Aos: 19902008

Grfica 12 Pobreza e indigencia de las jefas de hogar en los pases de Centroamricay la Repblica Dominicana. Aos: 2004-2008.

Grfica 13 Participacin de las mujeres en la poblacin econmicamente activapor rea en los pases de Centroamrica y la Repblica Dominicana. Ao:

2008

Grfica 14 Participacin de las mujeres de los pases de Centroamrica y dela Repblica Dominicana en la economa formal. Ao: 2008.

Grfica 15 Participacin de las mujeres de los pases de Centroamrica y dela Repblica Dominicana en la economa informal. Ao: 2008.

Grfica 16 Nivel de instruccin de las mujeres que participan en lapoblacin econmicamente activa de los pases de Centroamrica yla Repblica Dominicana. Ao: 2008

Grfica 17 Proporcin salarial entre hombres y mujeres, segn los aos deeducacin, en los pases de Centroamrica y la Repblica Dominicana

Grfica 18 ndices de desarrollo humano e ndices de desarrollo humano,ajustados por el factor de desigualdad

RECUADROS

Recuadro 1. 100 a los 70: Proteccin Social para Adultos Mayores en Riesgo Social

Recuadro 2. Voces Vitales

DIAGRAMASDiagrama 1 La Relacin Trabajo-Familia

Diagrama 2 Tipos de Segregacin Ocupacional

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Diagrama 3 El Diamante del Cuidado

Diagrama 4 Relacin Familia Trabajo y Actores de la Poltica Pblica

Diagrama 5 Ejes Transversales de la Trada Mercado, Familia y Estado

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Introduccin

Este libro se enmarca en las preocupaciones que genera la situacin centroamericana, regin

considerada la ms violenta del continente, con los ndices de pobreza y de analfabetismo ms

agudos y sin embargo, un fuerte deseo de superarse e insertarse exitosamente en la economa

internacional. Se incluye tambin a la Repblica Dominicana porque, aunque se trata de una isla

caribea, sus orgenes, problemas y relaciones poltico comerciales estn vinculados

histricamente a los pases de la regin.

El anlisis se efecta teniendo como eje transversal la perspectiva de gnero, por los siguientes

hechos: la incorporacin masiva de la mujer al trabajo, sea ste formal o informal, es una realidad

irreversible que plantea la revisin de la relacin familia-trabajo con una mayor corresponsabilidadde los hombres en el cuidado familiar y con mayor participacin del estado y del mercado en el

abordaje de soluciones para la colectividad; los cambios demogrficos que, por una parte,

incrementan las presiones que sostienen los trabajadores con responsabilidades familiares,

particularmente las mujeres y que permite prever el incremento de la desproteccin de los adultos

mayores, en gran parte mujeres, a menos que se adopten con tiempo las medidas

correspondientes; y, el predominio demogrfico de las mujeres en los pases ms pobres de la

regin, posiblemente debido a las condiciones de guerra interna y violencia, sin que esto signifique

avances importantes en la equidad de gnero, ni en el mejoramiento de sus condiciones

econmicas y sociales.

Cmo estn preparados los estados centroamericanos y la Repblica Dominicana para enfrentarsea estas situaciones? Las visiones del papel del Estado facilitan la atencin de estos problemas

acuciantes, a travs de sistemas eficaces de proteccin social? Estn estos sistemas en capacidad

de asegurar el bienestar de la ciudadana? Cmo se comportan los sistemas contributivos y no

contributivos en los pases Centroamericanos y la Repblica Dominicana, desde una perspectiva de

igualdad de gnero? Demogrficamente, la mujer ocupa una posicin relevante, pero cul es el

perfil de la situacin de las mujeres de los pases estudiados, en la estructura familiar, en la

poblacin econmicamente activa, sus niveles educativos y los problemas que le afectan en

trminos de salud y ambiente? Cmo se perfila su creciente participacin laboral ante los

fenmenos de discriminacin salarial, segregacin ocupacional y la maternidad? Cmo se

desarrolla la relacin trabajo familia y, particularmente, en el tema del cuidado? Las respuestas a

estas interrogantes se irn presentando en el desarrollo del trabajo. Para ello, se efectuar el

anlisis de la oferta, expresada a travs de los contenidos y alcance de los sistemas de proteccinsocial y las concepciones sobre el papel del Estado, as como la revisin crtica de la demanda

social, que al expresarse en funcin de las necesidades y problemas que experimenta la poblacin,

contribuyen a configurar los retos que los pases de estudio requieren enfrentar con la finalidad de

impulsar el desarrollo y el bienestar de la ciudadana de esta regin.

Los sistemas de proteccin social si bien no son de reciente data, han cobrado fuerza al tener que

enfrentarse a las crecientes demandas derivadas de la desigual distribucin del acceso a los frutos

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del desarrollo por parte de la poblacin, a la persistente pobreza y a los cambios demogrficos que

se estn operando en la sociedad del continente. Las necesidades y demandas sociales ocurren en

medio de condiciones de violencia e inseguridad globalizada, y en una poca en la que la brecha

digital profundiza las desigualdades, debido a la velocidad con que avanza la tecnologa, la

informacin y las comunicaciones. El anlisis del papel del Estado ante los sistemas de proteccin

social es importante para definir las visiones que orientan su accionar en materia de inversin

social y la correspondencia entre necesidades y resultados, a la luz de los diferentes paradigmas

que han sido identificados a este respecto.

Al enfocar los sistemas contributivos y no contributivos, la revisin analtica se realiza focalizando

los pases de Centroamrica y la Repblica Dominicana. La informacin permite observar los

contrastes entre pases y analizar las desigualdades que, en diferentes magnitudes, viven sus

poblaciones. En este anlisis se revisan los marcos institucionales de la seguridad social, el alcance

y cobertura poblacional, as como tambin de los sistemas de transferencias de efectivo y la

situacin en materia de salud, educacin y trabajo, con miras a determinar vacos que requieren

ser llenados, y experiencias positivas que podran ser replicadas. La cobertura para la atencin de

la niez, de los adultos mayores y de las personas con discapacidad tambin se revisa por constituir

grupos de atencin prioritaria.

Comoquiera que la pobreza y la exclusin van de la mano con las precarias oportunidades de

empleo, con tasas bajas de inversin social de los pases de la regin, con excepcin de Panam y

Costa Rica, y considerando la particular caracterstica de que en los pases ms pobres de la regin

predomina la poblacin de mujeres, se consider vital trazar en cifras, la situacin de las mujeres

centroamericanas y de la Repblica Dominicana, para poder ofrecer insumos ms cercanos a la

realidad de estos pases. Los resultados son preocupantes y nos dibujan una situacin de riesgo

social que necesita ser atendida con los esfuerzos colectivos de los actores de la poltica pblica.

Ello implica, adems, superar la dbil institucionalidad existente en un buen nmero de pases de la

regin, que ha hecho descansar la atencin de las necesidades y problemas de la poblacin en los

grupos familiares, particularmente en las mujeres, sin ofrecerles los apoyos programticosindispensables.

Uno de los temas que se analizan en particular es el del trabajo y gnero. Independientemente de

que se trate de un empleo remunerado, o de actividades informales, el trabajo constituye el

instrumento fundamental para la satisfaccin de las necesidades de las familias y sus miembros y

contina como un espacio en el que an coexisten las diversas formas de discriminacin contra la

mujer, a pesar de su incorporacin masiva a la actividad laboral y el crecimiento de los hogares con

ambos padres proveedores. Se incorporan los aportes de la OIT y de las conferencias especializadas

de las Naciones Unidas, para ofrecer un marco de referencia al lector que le permita comprender

mejor el alcance de las exclusiones que afectan a la mujer trabajadora y se analiza el predominio

de la divisin sexual tradicional del trabajo, que ha obligado a las mujeres a asumir y dedicar

jornadas intensivas para cumplir con el trabajo y el hogar, sacrificando el tiempo de ocio que toda

persona necesita para su desarrollo humano integral. El superar las desigualdades sociales

existentes y, particularmente las de gnero, as como mejorar las condiciones de empleabilidad de

hombres y mujeres se tornan en factores fundamentales para impulsar una agenda que asegure y

promueva el desarrollo humano de las personas en los pases centroamericanos.

El anlisis de lo que ocurre en el trabajo, obliga a la revisin de lo que ocurre en el hogar y por ello

se aborda el tema del cuidado pero desde nuevas perspectivas ms globales, que promueve la

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economa del cuidado, sin demeritar la importancia y derechos no reconocidos a las cuidadoras.

En este marco, mercado y sociedad, no pueden soslayar la responsabilidad que les compete en el

tema para contribuir no slo a la justicia de gnero, sino tambin a la integracin inter

generacional, a travs de la gama de servicios de cuidado que requiere la poblacin trabajadora y,

particularmente, la poblacin dependiente.

Analizar los problemas sociales de Centroamrica y la Repblica Dominicana, obliga a la bsqueda

de una visin integradora entre el trabajo y la familia, a fin de incrementar la productividad, sin las

tensiones que vive la actual poblacin de la regin. De all que se haya considerado importante el

aporte del PNUD y la OIT, en trminos de la relacin complementaria que debe establecerse en

ambas esferas a travs de lo que estas organizaciones han denominado Conciliacin con

Corresponsabilidad social, concepto que tambin es utilizado en diferentes apartados de este

trabajo.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, al ser los seres humanos el centro de los procesos de

desarrollo, las polticas y acciones de proteccin social debern promover y fortalecer las

capacidades de las personas para que stas puedan tener acceso a las oportunidades sociales,

teniendo como marco los derechos humanos y el trabajo decente. Por ello, al final de cada captulose presentan las reflexiones e implicaciones de poltica, como insumos para los futuros procesos de

toma de decisiones de los estados y el trabajo termina con una invitacin a promover y generar

sistemas de proteccin social efectivos y acordes con las necesidades de la regin.

En la regin centroamericana se han iniciado y llevado a cabo algunos dilogos sociales

importantes, pero la proteccin social no ha sido incorporada de manera visible en los mismos.

Estos dilogos deben incorporar a los actores claves como elementos imprescindibles para poder

impulsar los cambios necesarios en esta materia, a fin de garantizar el mantenimiento de la paz

social y promover nuevos horizontes de desarrollo. Los anlisis y reflexiones que se aportan en este

trabajo aspiran a sensibilizar a los actores del desarrollo centroamericano para intensificar los

esfuerzos en superar las situaciones de riesgo y consolidar la institucionalidad de un sistemademocrtico, fundamentado en el respeto a la dignidad humana y la promocin de la justicia

social.

Para la elaboracin de este trabajo se ha utilizado informacin estadstica y documental sobre los

pases centroamericanos provenientes de los mismos pases o de fuentes institucionales

reconocidas y de investigadores de prestigio en la regin. Tambin se ha utilizado la produccin

literaria relevante para el tema. El espectro cubri desde autores clsicos de la literatura de gnero

y trabajo, hasta autores ms recientes que han estudiado con profundidad los temas de los

sistemas de proteccin social remunerada y no remunerada, las transferencias monetarias

condicionadas, los servicios de cuidado familiar y los temas sociales y de gnero vinculados a los

mismas. Tambin se revisaron los resultados de investigaciones y las publicaciones de organismos

internacionales entre los que destacan la CEPAL, la OIT, el PNUD y el BID. Comoquiera que los

anlisis comparados son importantes, se tuvo que optar por informacin previamente

estandarizada por CEPAL, CELADE y OIT, a fin de construir los cuadros y grficas que aparecen en el

texto.

La autora agradece profundamente el apoyo de dos colegas que facilitaron la realizacin de esta

propuesta. Ellos son: Martn Fuentes, socilogo y estadstico, quien ofreci su apoyo y orientacin

para la elaboracin del anexo estadstico, del cual se extrajeron gran parte de los cuadros y

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grficas que se presentan en el texto, y Jacqueline Ruiz, economista y especialista en finanzas,

quien aport las orientaciones para los anlisis del gasto social, debido a su experiencia y

trayectoria en el rea econmica-financiera.

Finalmente, la necesidad de hacer frente a la deuda social que existe con la poblacin

centroamericana demanda concitar el apoyo de todos los actores sociales, incluidas las

organizaciones de las mujeres, a travs de un dilogo amplio cuya visin estratgica se

fundamente en el desarrollo de una sociedad centroamericana en paz, con equidad social, con una

mayor capacidad tecnolgica y productiva y con una mejor insercin en la economa mundial. La

claridad y efectividad con que los Estados aborden los graves problemas sociales a travs de las

polticas oficiales de cada pas, en el marco de los derechos humanos, la igualdad de gnero y de

oportunidades sociales, es fundamental para asegurar respuestas efectivas a las necesidades

apremiantes de la poblacin. Slo as podr garantizarse la legitimacin y el fortalecimiento de

los regmenes democrticos de los pases Centroamericanos y de la Repblica Dominicana.

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Captulo ILA PROTECCIN SOCIAL EN EL MARCO DE LAS BRECHAS DE BIENESTAR DE AMRICA LATINA Y EL

PAPEL DEL ESTADO COMO GARANTE DE DERECHOS

Fenmenos como el crecimiento de la economa global, en los trminos sin precedentes de lasltimas dcadas, han tenido impactos desiguales en los pases, e internamente dentro de losmismos. Estos fenmenos han coincidido con las dcadas de predominio de las corrientesgeneradas a partir del primer Consenso de Washington, que al promover el reduccionismo estatal,particularmente del sector social, contribuy a generar brechas ms profundas que excluyen agrandes sectores de poblacin del acceso a los beneficios del desarrollo. Como ha sealado la OIT,(2011) la desigualdad est en el origen de la pobreza, determina un descenso de la productividad,genera inestabilidad social e incluso conflictos. Los Estados, como garantes de derechos, son los

llamados a reducir tales desigualdades y a asegurar las condiciones necesarias para que lapoblacin de sus respectivos pases y sus familias alcancen el desarrollo humano y social que lesgarantice una vida decorosa.

En Amrica Latina y, en virtud de lo expuesto anteriormente, el predominio de los regmenesdemocrticos de las ltimas dcadas no ha ido acompaado de la atencin efectiva de lascrecientes demandas sociales que quedaron pendientes de la dcada del 80, la dcada perdida. Enotras palabras, el continente presenta la paradoja de contar con regmenes democrticos en lamayora de sus pases y, al mismo tiempo, constituir el continente con mayores desigualdades enla distribucin del ingreso (PNUD, 2004: 75 y 120). Por lo tanto, las situaciones de pobreza nopueden enfrentarse al margen de las condiciones de desigualdad que adems se reproducen en el

campo educativo, de salud, de vivienda y de seguridad social, entre otras.

La literatura latinoamericana es extensa en el anlisis del fracaso de las acciones del Estado,basadas en el Consenso de Washington, al haber relegado a un segundo plano la atencin de lostemas sociales, as como en el anlisis sobre los avances mediatizados, a partir del documentoconocido como el Post Consenso de Washington, el cual no logr superar en su totalidad, losvacos del primero. De all la famosa frase de Dante Caputo (2004), Coordinador del primerInforme sobre la Democracia en Amrica Latina, quien afirmara que hay malestar en lademocracia y no con la democracia para destacar de que, lejos de lo que se presume o se esperade un rgimen democrtico, en trminos de la atencin de la demanda social y satisfaccin de lasnecesidades bsicas de la poblacin, las desigualdades se han acentuado.

A pesar de los esfuerzos y declaraciones sobre la bsqueda de la equidad, la realidad indica que lasbrechas en los pases latinoamericanos, no slo se mantienen, sino que adems se hanprofundizado, particularmente en los pases con menores niveles de desarrollo dentro delcontinente (Kliksberg, 1999:6; PNUD, 2004: 36). A este panorama, por supuesto, tambin se aadeel deterioro mundial y creciente del poder adquisitivo de los salarios, tendencia que se hizo visiblea partir de la dcada de los 80 y que ha convertido en un mito, para miles de trabajadores, elparadigma de que para salir de la pobreza basta con contar con un empleo y un salario.

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Otro de los aspectos a tener en cuenta en el panorama de Amrica Latina es la relevancia que haadquirido el tema de la distribucin del ingreso. Por lo tanto, como muy bien lo han demostradolos trabajos de Paes de Barros, Rob Vos y Enrique Ganuza, efectuados durante la ltima dcada delos 90 y el primer lustro de la del 2000, acerca de la relacin entre pobreza y distribucin delingreso en Latinoamrica y, particularmente en algunos pases como Brasil, Panam y Guatemala,el anlisis de la pobreza no puede realizarse al margen del estudio de la distribucin desigual delingreso.

Estudios posteriores han ampliado el concepto al demostrar que las desigualdades no se limitan alingreso, sino que tambin se refieren a las oportunidades en el acceso a los servicios como losmencionados en prrafo anterior, el acceso a los insumos, a las oportunidades crediticias y aldesarrollo de capacidades1.

1. Las Brechas del Bienestar Social en Amrica Latina

Las desigualdades sociales en Amrica Latina se han profundizado a tal punto que se le haconsiderado como el continente con mayores desigualdades en el mundo actual, afectando el

bienestar social al que las personas tienen derecho. Ante ese panorama, la CEPAL ha planteado lacentralidad de la igualdad en el desarrollo y destaca que el valor de la igualdad, junto con el de la

libertad, es la forma ms humanizada de asumir las tareas de la modernidad (Brcena, 2010: 42).

La CEPAL en sus anlisis identifica tres dimensiones de la igualdad, en tensin permanente y quese refieren a:

La abolicin de privilegios y la consagracin de la igualdad de derechos de todos losindividuos, cualesquiera sean sus orgenes y condiciones de gnero, nacionalidad, edad,

territorio y etnia. Esta dimensin emana de la Revolucin Francesa y se concreta en laDeclaracin de los Derechos Humanos y los correspondientes Pactos Internacionales deDerechos Humanos, haciendo cristalizar el concepto de ciudadana, as como el valor de

igualdad que proclama la democracia poltica basada en el sufragio universal. Al poderjudicial corresponde garantizar el ejercicio de estos derechos. La distribucin de recursos en la sociedad, que permite que todos los miembros ejerzan

efectivamente sus derechos. Esta segunda dimensin surge del reconocimiento del hechode que igualdad poltica e igualdad de recursos no son coincidentes, por lo que esnecesario enfocar las desigualdades de recursos materiales y simblicos para tratar deasegurar la igualdad real en las diversas esferas de la vida social. A los estadoscorresponde procurar la justicia social y una estructura socioeconmica y poltica queasegure el ejercicio de los derechos humanos, sin ningn tipo de discriminacin. Alreconocerse que Amrica Latina es el continente con mayores desigualdades, estadimensin implica un desafo estratgico. La CEPAL identifica como ejes estratgicos paraabordar esta dimensin: el acceso a los recursos productivos, el desarrollo de capacidades,

1Con respecto a concepto de capacidades, para que la poltica social pueda tener el efecto deseado, los usuarios de lamisma deben contar con las capacidades que les permitan aprovechar las oportunidades. De otra manera, lo que seproducen son los desencuentros que perpetan el status quo de la desigualdad y la injusticia. Tal es el caso de lasoportunidades de capacitacin laboral para fortalecer el capital humano que requiere mnimos de educacin primaria ode educacin media, a las que la poblacin en pobreza extrema no puede acceder por contar escasamente con estudiosde un tercer grado de primaria y por lo tanto, con alta participacin dentro del segmento de analfabetas funcionales.

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el acceso al financiamiento y los mercados, as como la disponibilidad de infraestructura y

tecnologa, por parte de la ciudadana. La igualdad desde la esfera productiva y desde la poltica social. El gasto social constituye

la inversin social en capacidades humanas y oportunidades productivas. CEPAL aclaraque si bien es cierto que la educacin y el conocimiento son fundamentales para elevar elcapital humano de la ciudadana, las personas no pueden subordinar su bienestar a susituacin de capital humano, debido al acceso desigual a las oportunidades sociales. Por lotanto, si bien la meritocracia es importante para la inclusin en el mercado laboral, laciudadana est por encima y fundamentada en la titularidad de derechos. Por lo tanto, elrol redistributivo del Estado, a travs de la poltica social, es un elemento primordial en lapromocin de la igualdad.

Las dimensiones de la igualdad, identificadas por CEPAL (Brcena, 2010) son instrumentales paracrear las condiciones que garanticen el bienestar social de la ciudadana y aqu encontramos unode los puntos controvertidos porque el bienestar social es entendido de diferente manera segnlos conceptos filosficos de la sociedad y su clase gobernante. Adems, es un concepto quetambin ha evolucionado. Del concepto tradicional de la visin economicista de hacerlo

equivalente a contar con un empleo y un nivel de ingreso, el concepto de bienestar haevolucionado para dar cabida a la atencin de las necesidades humanas bsicas que van muchoms all y cubren desde la necesidad de sobrevivencia hasta la necesidad de la participacinciudadana, pasando por supuesto por las necesidades de afecto y reconocimiento entre otroscomponentes.

Un informe de investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo (2008: 3) advierte que si laclave del bienestar social fuera tan solo el alcanzar un buen ingreso, los gobiernos se dedicaransolamente a generar crecimiento econmico, ignorando las necesidades individuales de la gente ylo que la sociedad define como sus bienes pblicos. En un rgimen democrtico, los gobiernos ysus sistemas polticos son juzgados no slo por los beneficios macroeconmicos, sino por su

capacidad para responder e interpretar las demandas del electorado en los ms variados frentestales como la seguridad nacional y el acceso a la justicia, la eficiencia de los servicios pblicos y laforma como son administrados hospitales y escuelas, por mencionar algunos de los aspectos msvisibles.

El Informe del BID (2008:4) aade que es ms probable asegurar apoyo poltico de la poblacincuando se adoptan estrategias que combinan polticas de crecimiento para la inclusin econmicay social con medidas que se dirijan a atender las demandas en materia de salud, educacin,empleo y vivienda, as como otros servicios de proteccin social. Es importante sealar que elestudio va ms all al definir la calidad de vida en funcin de los elementos subjetivos y objetivosplanteados por Cummings (1997) y que abordan los componentes de bienestar material, salud,productividad, intimidad, seguridad, posicin en la comunidad y bienestar emocional. Sin

embargo, las categoras para aproximarse a la medicin de la calidad de vida que hanpredominado en la literatura del bienestar social son las propuestas por Richard Estes, las cualesse recogen en estudios latinoamericanos y de los organismos internacionales con algunasvariantes. Estas categoras se refieren a: educacin, salud, situacin de la mujer en la sociedad,gastos militares, economa, demografa, ambiente, caos social, diversidad cultural, y esfuerzos enel bienestar. Estes fue el creador del ndice de Progreso Social y su aporte fue aplicado a 163pases (BID, 2008:10).

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La CEPAL (Brcena: 2010), consistente en su preocupacin por el tema de las desigualdades enmateria del bienestar de la ciudadana en Amrica Latina ha considerado ocho caractersticas ocomponentes bsicos, algunos de los cuales coinciden con los de los autores sealadospreviamente. Estas ocho caractersticas o componentes son: la estructura demogrfica, las tasasde dependencia, el PIB per cpita, la carga tributaria, la incidencia de la pobreza, la cobertura de laSeguridad Social, la capacidad del estado para asignar recursos y el mercado de trabajo.

Los resultados del anlisis de las brechas de bienestar de CEPAL (Brcena: 2010) fueronpresentados en el trigsimo tercer perodo de sesiones de ese organismo. Las curvas y brechas seestimaron a partir de funciones de dependencia y gasto potencial. Los resultados obtenidos sepresentan en forma sintetizada en el Cuadro 1 Brechas de Bienestar de los PasesLatinoamericanosy permitieron establecer los siguientes perfiles (Brcena, 2010: p.203).

Los pases con menores brechas de bienestar tienen un PIB ms alto, menores tasas dedependencia demogrfica, mercados de trabajo menos informales y con mayor cobertura

de la seguridad social, mayor cobertura pblica en salud, menores niveles de pobreza e

indigencia y un gasto pblico social no slo superior en monto total per cpita, sino

tambin como porcentaje del PIB (primaca del gasto social).

En contraste, en los pases de menor desarrollo relativo, todos estos parmetros sedesplazan hacia situaciones ms crticas sustentando la hiptesis de que a menordesarrollo, mercados laborales ms precarios, mayor peso en las familias para proveerse

servicios, mayor dependencia demogrfica infantil, ms pobreza y una institucionalidad

pblica con menos recursos monetarios y menos capacidades de gestin y ejecucin.

La situacin de los pases centroamericanos se polariza teniendo a Costa Rica y Panam entre lospases con brechas bajas de bienestar y a Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala y laRepblica Dominicana en los pases con brechas altas. Ninguno de los pases centroamericanos

clasific en el nivel intermedio (Ver Cuadro 1). Sin embargo, es importante tener presente que elestudio de la CEPAL (2010: 205) seala que an en el caso de los pases que clasificaron conbrechas bajas, estos distan mucho de las condiciones de bienestar de los pases de la socialdemocracia europea. Los impactos de la accin pblica sobre la igualdad han sido limitados y lossistemas de proteccin social continan segmentados por la capacidad contributiva de losafiliados. Por ende, se reproducen las desigualdades existentes en el mercado y el universalismose limita a prestaciones bsicas. Los gobiernos latinoamericanos no parecieran haber desarrolladoan la suficiente capacidad reguladora para crear las condiciones de igualdad de acceso a losservicios y a las oportunidades sociales.

Entre los pases que integran el grupo de brechas bajas de bienestar, adems de Costa Rica yPanam estn Argentina, Brasil, Chile, y Uruguay. CEPAL (Brcena, 2010: 206) enuncia comodesafos para estos pases el completar la proteccin social de los sectores vulnerables y limitarlos subsidios a los sectores integrados y privilegiados, antes que la ventana de oportunidadesdemogrficas se haga ms estrecha. Los sistemas de salud y seguridad social deben reconstruirsey orientar los subsidios a un piso bsico universal no contributivo. Requieren, a su vez,desestratificar y facilitar el ingreso de la mujer al mercado laboral, como parte de las medidas paracombatir la desigualdad y utilizar el capital humano que ellas representan. De all que los serviciosde cuidado infantil y de educacin preescolar se constituyen en recursos fundamentales para las

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Cuadro 1 Brechas de bienestar de los pases latinoamericanos

Caractersticas Brechas altas Brechas intermedia Brechas bajas

Estructurademogrfica

Tasas elevadas de fecundidad yde poblacin joven

Fecundidad descendi desde los 70del siglo XX. Envejecimientoincipiente de la poblacin

Fuertes descensos de lafecundidad desde los 60 del sigloXX. Poblacin ms envejecida.

Dependencia Adems de nios y jvenes,alto contingente detrabajadores informales conbajos ingresos y sin proteccinsocial. 75% son jvenes einformales. El esto inactivos,desempleados y adultosmayores

Aumenta el nmero de inactivoscon educacin ms all de lasecundaria quienes junto a losjvenes menores de 15 aosrepresentan el 60% de losdependientes por cada trabajadorformal. El resto son los adultosmayores, los ocupados informalescon bajos ingresos y sin proteccinsocial y los desempleados

Cobertura elevada de los nivelessuperiores de educacin, msinactivos que con la proporcin deadultos mayores y jvenesrepresentan el 75% de losdependientes por cada trabajadorformal. Potenciales dependientesson los informales y desempleados

PIB per cpita Menos de US$ 7,000 (PPA2006)

Ms de US$ 8,000 (PPA 2006) Ms de los US$ 10,000 (PPA 2006)

Carga Tributaria Baja lo que impide asignarrecursos significativos a laeducacin, la seguridad yasistencia social y la salud

Baja, pero sus mayores niveles deingreso les permiten atender elgasto de educacin de seguridad yasistencia social y de salud

Elevada, permitiendo un gastopblico social de alrededor del20% del PIB (Brasil 35%)

Incidencia depobreza

Ms de 45% a 2/3 de lapoblacin

Menores al 40%, pero mayores de30%

Menos del 25% de la poblacin

Cobertura de la SS Menos del 30% de losocupados

Alrededor del 50% de los ocupados Ms del 60% de los ocupados

Capacidad delEstado paraasignar recursos

Baja Fuentes que se sustentan conrentas de recursos naturales.Asignan % altos del PIB al gastopblico social Insuficiencia parafinanciar simultneamente una redbsica de proteccin social y losaumentos para la calidad de laeducacin pblica

Pese a su desarrollo institucional yrecursos fiscales, el impacto sobrela desigualdad es limitado y existepoca capacidad reguladora paracrear condiciones de igualdad. Lossistemas de proteccin socialreproducen las desigualdadesprimarias. El universalismo selimita a prestaciones bsicas

Mercado de

Trabajo

Fuerte predominio delsubempleo

Ms formalizado y estratificadosegn se cuente con mayor nivel de

educacin. Acceso a la educacinsegmentado por ingreso.Reproduce las desigualdadesgeneracionales

Reproduce desigualdades sociales,segn la capacidad contributiva de

los afiliados.En algunos pases el mercado tieneun rol importante (reformasestructurales a sistemas depensiones)

Pases Bolivia, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras,Nicaragua, Paraguay, Per yRepblica Dominicana

Colombia, Mxico y Venezuela Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica,Panam y Uruguay

Desafos aenfrentar

Expansin de las capacidadestributariasAumento de las tasas deactividad y empleoDotacin de capital humanocon igualdad

Piso Mnimo: Inversinfocalizada en servicios decuidado para liberarla mano deobra femeninaEducacin preescolar y mediaTransferencias monetarias a lasfamilias pobres y con hijos

Elevar la productividad de sectoresrezagados, incrementar tasas deactividad de la PEA. Universalizarformas bsicas de proteccin socialpara que los hogares absorbanshocks externos y biogrficos.

Expansin de base no contributivade la salud y la seguridad social, lastransferencias monetarias,inversin en educacin preescolar ymedia en zonas vulnerables.

Completar la proteccin socialpara los sectores vulnerables ylimitar subsidios a sectoresintegrados y privilegiados Sistemasde salud y seguridad socialreconstruidos y orientados a un

piso bsico universal nocontributivo. Desestratificar elingreso de la mujer al mercadolaboral, acompaado de losservicios de cuidado infantil yuniversal de la educacin mediade calidad homognea paraparticipar en contextos expansivosy garantizar la igualdad deoportunidades.

Fuente: Sntesis propia basada en Brcena, Alicia, La Hora de la Igualdad.Chile: CEPAL, 2010 pp. 201206.

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zonas de menores ingresos. La calidad homognea de la educacin media universal es otracondicin sine qua non para la insercin de los pases en contextos expansivos y para la igualdadde oportunidades internas.

Para el resto de los pases con severas brechas de bienestar, los desafos identificados por la CEPAL(Brcena: 2010: 204) implican que los estados asuman un rol ms activo y que promuevanfundamentalmente la expansin de las capacidades tributarias, el aumento de las tasas deactividad y empleo y un significativo esfuerzo de inversin en la formacin de capital humano, encondiciones de mayor igualdad. Con el propsito de incrementar la productividad y promover laequidad social se recomienda liberar la mano de obra femenina, focalizando la inversin enservicios de cuidado, en educacin preescolar y media, as como ampliando las transferenciasmonetarias a las familias pobres con hijos.

Una estrategia pblica en pro de la igualdad no puede limitarse slo a la nivelacin deoportunidades, sino que debeprocurar igualdad de resultados y niveles de bienestar. El problemaes complejo porque las familias y el mercado son fuentes de desigualdad. La primera lo hace atravs de la herencia material, la endogamia de clase en la formacin de los nuevos hogares y las

diferencias sociales derivadas de la distribucin desigual de capital humano, fsico y social. Losmercados por su parte, premian la productividad diferencial como resultado de las capacidades delas personas, acumulndose las diferencias de origen basadas en el capital fsico acumulado y en elcapital social segmentado. De all que al Estado le corresponda ejercer el papel central pararevertir la fuerza inercial de estas desigualdades y garantizar los derechos econmicos, sociales yculturales de la ciudadana. Se trata de unafuncin irrenunciable, ineludible e insustituibleporqueni la familia, ni el mercado pueden por s mismo revertirlas (Brcena, 2010: 207).

Estos desafos requerirn no slo de voluntad poltica, sino tambin de dilogos quedesemboquen en pactos sociales sobre la inversin de recursos en temas prioritarios para eldesarrollo nacional, con resultados definidos y comprobados. La institucionalidad pblica tambin

requiere ser reforzada, particularmente en lo que atae a las capacidades para poder comprendery ejecutar las medidas de proteccin social, que tengan impacto sobre el capital humano y elbienestar de la ciudadana.

2. La Proteccin Social: Una responsabilidad del Estado como Garante de Derechos

La Comisin de Desarrollo Social de las Naciones Unidas (NNUU: 2000; 3 ) ha definido laproteccin social como un conjunto de polticas y programas gubernamentales y privados con losque las sociedades dan respuesta a diversas contingencias a fin de compensar la falta o reduccin

sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer

atencin mdica y vivienda a la poblacin. Incluye a las familias en todas las etapas de su vida yconsidera entre sus funciones la promocin del trabajo decente y tambin el acceso a la educaciny otros servicios sociales (Cecchini,2010).

La proteccin social tambin ha sido definida como el conjunto de sistemas de transferenciacolectiva concebidos para proteger a las personas contra los riesgos sociales(Rojo Torrecilla, 1996:94) o como aquellas intervenciones de instituciones pblicas o privadas destinadas a aliviar a lasfamilias y a las personas de las cargas que representan determinados tipos de riesgo o necesidad,

siempre y cuando no exista un acuerdo simultneo recproco, ni individual(Eurostat, 2003: 7).

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De las definiciones anteriores se colige la responsabilidad del Estado de atender las necesidadespara alcanzar el bienestar social de la ciudadana y, particularmente aquellas situaciones de riesgosocial que limitan la satisfaccin de tales necesidades. Por ende abarcan desde la seguridad socialhasta los servicios ofrecidos en el marco de la poltica social como son los de salud, vivienda,educacin, trabajo y los servicios de cuidado, tradicionalmente incluidos como servicios debienestar social como son los servicios de cuidado diurno, de cuidado temporal y de cuidadoinstitucionalizado, as como los apoyos familiares y la excedencia. No obstante, los servicios noremunerados, proporcionados casi siempre por las mujeres dentro del hogar, han tenido unapobre cobertura y apoyo por parte de los sistemas de proteccin social. Es importante destacarque, aunque sean los gobiernos los responsables primarios de la proteccin social, de ningunamanera se excluye al sector privado y a la sociedad civil de participar y ofrecer su aporte. Estavisin es plenamente consistente con el enfoque de las polticas pblicas, a partir de los aos 90,cuando al reconocerse las limitaciones de recursos del Estado, se abri el comps para fomentar yampliar la participacin del sector privado y de la sociedad civil en los procesos de definicin,implementacin, ejecucin y evaluacin de la poltica.

Los sistemas de proteccin social, al ser definidos por el Estado, aspiran a beneficiar a toda la

poblacin pero en dos grandes conjuntos que son identificados como los sistemas de proteccinsocial contributiva y los sistemas de proteccin social no contributiva. En consecuencia, lostrabajadores del sector estructurado y los del sector no estructurado pero que por Ley tambin,en algunos pases como Panam, cotizan para recibir los beneficios de la seguridad social, talescomo trabajadores del servicio domstico, amas de casa, trabajadores por cuenta propia, integrancon el sector privado y el gobierno los sistemas de proteccin social contributiva. En cambio, los ylas beneficiarias de los diversos programas de transferencias condicionadas, los trabajadores de laeconoma informal y los grupos humanos que experimentan pobreza y exclusin social y, que porlo tanto, no tienen acceso a los sistemas establecidos, son los usuarios de los sistemas nocontributivos. De all que para algunos, la seguridad social se conciba como aquella constituidapor el seguro social (proteccin social contributiva) y la asistencia social (proteccin social no

contributiva), lo que lleva a una visin integradora que incluye a poblacin cotizante y nocotizante.1

Cecchini (2010: 1) advierte que para el diseo de polticas adecuadas al actual contexto dedesigualdades, descrito en el apartado anterior, se requiere de instrumentos de proteccin socialde naturaleza no contributiva, concatenados con los de tipo contributivo ya existentes. Esta ideaha estado presente en pocas anteriores dando lugar a los esfuerzos integradores con mayor omenor xito de los programas de la seguridad social con los de la salud pblica. En Panam, porejemplo, el Doctor Jos Renn Esquivel inici una campaa de sensibilizacin sobre el particulardesde el segundo quinquenio de la dcada de los 60, cuando funga como Director del Hospital delNio y luego como Ministro impuls y dirigi los primeros procesos de integracin en salud quefacilitaron el intercambio y los apoyos mutuos entre la seguridad social y la salud pblica en las

provincias del interior de la repblica. En el caso de Costa Rica existe una integracin institucionalque facilita esta concatenacin y el mutuo apoyo entre las esferas de la seguridad social y la saludpblica, facilitando el acceso a los servicios para la poblacin no asegurada.

La proteccin social es un derecho fundamental que tienen los ciudadanos de cualquier pas,reconocido por las Naciones Unidas. Sin embargo, debido a los contrastes sealados antes, la

1En el Captulo II se profundiza en los sistemas contributivos y no contributivos.

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cobertura de los sistemas de proteccin social difiere entre los pases del mismo continente y deestos con los pases desarrollados. Mientras que en los pases desarrollados la cobertura de laproteccin social es cercana al 100%, en los pases con menor desarrollo, como es el caso de lospases centroamericanos, la cobertura de los sistemas contributivos (seguridad social) no alcanzanel 10% en el promedio mundial y la poblacin trabajadora enfrenta inseguridad ocupacional,prestaciones inexistentes en trminos de pensiones y seguros de salud y niveles de ingreso bajos einestables. La cobertura de los sistemas no contributivos comparativamente es an menor.

En los pases de mediano desarrollo, la cobertura de los sistemas de proteccin social oscila entreel 10 y el 60%, lo que demuestra que existe una situacin crtica que requiere de atencinprioritaria. Dentro de esta categora se ubica la mayora de los pases de Amrica Latina. Noobstante, cabe sealar que algunos pases superan con creces el promedio antes citado. Porejemplo, en el caso de Panam, la cobertura de los sistemas contributivos alcanza al 80% de lapoblacin nacional, segn las estadsticas nacionales, debido a la cobertura extendida por ley a lafamilia del asegurado y al apoyo ofrecido por el seguro social, a los servicios de salud pbl ica.

A los Estados les corresponde, en su papel de garantes de derechos, crear y fortalecer sus

sistemas de proteccin social, de acuerdo con sus propios objetivos y prioridades nacionales dedesarrollo y teniendo como marco las tres generaciones de los Derechos Humanos, suscritos porlos mismos Estados. De esta manera, se podr promover la superacin de los principales dficitsen materia de trabajo decente, cobertura de la seguridad social y superacin de la pobreza y ladesigualdad, con miras a asegurar el bienestar de la ciudadana.

3. Sistemas de Proteccin Social desde las diversas perspectivas de los regmenes debienestar

La atencin que los pases ofrecen a su poblacin a travs de los sistemas de proteccin socialestn fuertemente influidos por los regmenes de bienestar que prevalecen en el mismo, los cuales

son el resultado de las visiones poltico ideolgicas de la sociedad y de los gobiernos que la dirigen.V.g. Como sealan Fleury y Molina (2000: 5) en aquellos pases en los que predomina la ideologaliberal de la clase hegemnica, usualmente se rechaza el proteccionismo social y se basa laconstruccin de las instituciones democrticas en los principios de igualdad de los individuos yauto-regulacin del mercado. En el otro extremo, en los pases en los que predomina lamodernizacin conservadora, tanto la ausencia de enfrentamiento como la existencia de unacoalicin entre las clases dominantes tradicionales y la burguesa emergente, torna elproteccionismo, ahora estatal, en una consecuencia natural del nuevo arreglo de las fuerzassociales. Esta dicotoma entre residual y universal fue identificada por Titmus (1958) al analizar losestados de bienestar.

Esping Andersen, basado en los estudios que realiz durante los aos 90, sealaba que haba tres

concepciones bsicas que orientaban a los gobiernos en el manejo de sus sistemas de bienestarsocial: la concepcin liberal, centrada en la atencin residual de los problemas sociales y por lotanto, con una injerencia estatal bastante limitada; la visin conservadora que reconoca derechossociales y la participacin del Estado, generalmente basada en el seguro social y, por lo tanto,centrada en la poblacin trabajadora, y la social demcrata, que iba ms all y entenda como un

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compromiso de la sociedad y por lo tanto, del Estado, el asegurar beneficios universales para todala poblacin1.

Fleury y Molina (2000: 5-6) establecen que para la definicin, orientacin y alcance de los sistemasde proteccin social se ha podido determinar la relacin existente entre tres procesosfundamentales: un proceso econmico2 el modelo de desarrollo econmico adoptadosocialmente, - un proceso social la emergencia de nuevos actores y la transformacin de lasrelaciones sociales- y un proceso poltico- las luchas sociales que generaron respuestas polticas einstitucionales -. La articulacin de estos procesos tendr un impacto en el nivel de desarrollo yalcance de las polticas sociales, segn la visin predominante que se haya impreso y que tiene enuno de sus extremos la opcin por la igualdad de oportunidades o por la igualdad de resultados yen el otro, la opcin por la regulacin del mercado, pasando por la seguridad social como puntointermedio.

Los autores, citando a Flora y Heidenheimer (1981, p. 38) quienes identificaron las variablesigualdad y seguridad como las principales demandas que originaron los sistemas de bienestarsocial, basados en principios distintos, de meritocracia o de redistribucin, afirman que ni la

opcin relativa a la igualdad de oportunidades, ni la regulacin de los mercados garantizan laseguridad y la igualdad social, porque el sistema de proteccin est basado en los esfuerzos yhabilidades de cada uno de los individuos. En los sistemas redistributivos, en cambio, el Estadointerviene para garantizar la seguridad social como la igualdad de resultados mnimos (Fleury yMolina: 2000: 5-6).

La clasificacin tradicional de los modelos3de Proteccin Social ha incluido tres modalidades queFleury ha denominado Residual, Meritocrtico e Institucional para referirse a la asistencia socialtradicional, al seguro social y a la seguridad social. El anlisis de Fleury se presenta en el cuadro 2,en el que aparecen sus caractersticas centrales y la articulacin Estado-sociedad, en trminos dela visin de la ciudadana. Esta ltima es clasificada como ciudadana invertida, ciudadana

regulada y ciudadana universal.

El primer modelo o Residual, al estar basado en las relaciones de un mercado que se autoregulatiene como valores dominantes la libertad, el individualismo, la igualdad de oportunidades capacesde generar condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. La participacin del Estadoes reducida y enfocada a aquellos grupos cuya incapacidad para participar debidamente delmercado requieren de medidas compensatorias, tales como los grupos en pobreza y los gruposvulnerables. Las acciones tienen una perspectiva caritativa y educativa, financiada por fondossociales que se generan en donaciones nacionales o internacionales y que segn Fleury (1997)seala, tienen entre sus caractersticas la falta de diferenciacin entre la accin pblica y privada,

1Es importante advertir que en los anlisis de Esping Andersen no se est considerando la clasificacin en funcin de la denominacinde partidos polticos especficos, sino la orientacin filosfica evidenciada en trminos de las acciones estatales frente a la pobreza, laseguridad social, los sistemas de proteccin social no contributivos y el alcance de sus proyectos de desarrollo social.2Los autores hacen referencia a la industrializacin, pero adoptamos una redaccin ms amplia en virtud de los cambios econmicos ytecnolgicos mundiales que se viven en nuestra poca y que postulan el conocimiento y la informacin como la base de poder.3Aunque en la prctica los modelos no se ejecutan con el purismo con el que se clasifican para fines analticos, permitenhacer aproximaciones a la realidad que hay que encarar. Una consideracin bsica en materia de poltica pblica es elaprender a distinguir entre el discurso y la prctica para decantar la realidad de las acciones estatales y en ese proceso,los modelos ofrecen una gua de anlisis importante.

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el fomento del voluntariado, su carcter temporal, de emergencia y puntual, y la generacin deestructuras fragmentadas y discontinuas de atencin social. Por ello, se advierte que e l acto derecibir un beneficio, aunque tenga carcter semi-permanente, no transforma al individuo en

poseedor de un derecho, ya que su concesin depender permanentemente del poder discrecional

de un funcionario (Fleury y Molina, 2000: 7).

Cuadro 2 Modelos de proteccin social

Denominacin Residual Meritocrtico InstitucionalIdeologa Liberal Corporativa Social-Demcrata

Principio Caridad Solidaridad Justicia

Efecto Discriminacin Manutencin Redistribucin

Status Descalificante Privilegio Derecho

Finanzas Donaciones % Salarial Presupuesto

Actuarial Fondos Acumulacin Pblico

Cobertura Focal Ocupacional Reparticin

Beneficio Bienes/servicios Prop./Salario Universal

Acceso Prueba de medios Afiliacin Mnimo vital

Administracin Filantrpica Corporativa Necesidad

Organizacin Local Fragmentada Pblica

Referencia Poor laws Bismark Central Beveridge

Ciudadana Invertida Regulada UniversalFuente: Sonia Fleury, El modelo de asistencia social,1997, p. 141.

El segundo modelo se basa en el principio de la solidaridad y de meritocracia, debido a que laspersonas recibirn compensaciones en proporcin a sus contribuciones al seguro social. Se tratade un seguro obligatorio, inspirado en el sistema implantado por Bismarck en Alemania y cubre alos grupos ocupacionales en los cuales media una relacin contractual. Es financiado a travs de

una relacin tripartita de patronos, trabajadores y gobierno, cuyo objetivo es proteger el statussocioeconmico de las personas en situaciones de riesgo que afecten su capacidad para trabajar.Wanderley dos Santos (1979) denomin ciudadana regulada a esta modalidad en funcin de quelos derechos sociales son regulados segn la insercin laboral de las personas (Fleury y Molina,2000:8).

El tercer modelo que es equivalente a la seguridad social, como se seal anteriormente se inspiraen la justicia social y asume que el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos un mnimo vitalde condiciones socialmente establecidas para su desarrollo. Se trata de un nuevo modelo deorden social, cuya base histrica es el Plan Beveridge (1942) de Inglaterra, en el que los derechossociales son reconocidos a toda la ciudadana, independientemente de la relacin laboral.Pretende asegurar un mnimo de beneficios sociales de carcter universal, basado en las

necesidades de las personas, por lo que las polticas sociales tienen como propsito corregir lasdesigualdades del mercado, a travs de acciones redistributivas. Su denominacin de institucionalse basa en que implica el concurso de instituciones pblicas capaces de generar polticas sociales,con los recursos presupuestarios requeridos para su ejecucin efectiva. El Estado juega un papelcentral y su enfoque es tambin intergeneracional. Al ser los beneficios reconocidos y aseguradoscomo derechos sociales y por lo tanto para todos, predomina la relacin de ciudadana universal(Fleury y Molina, 2000: 9).

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Esping-Andersen (2001) ha destacado que la llamada trada del bienestar, compuesta por elEstado, el mercado y la familia, a la cual se integran las organizaciones sin fines de lucro, tienenincidencia en el enfoque que se otorga a la poltica social y en la capacidad del Estado pararesponder a las demandas sociales. La visin de Esping Andersen ha orientado un gran nmerode estudios en Amrica Latina, particularmente de la CEPAL, y ha dado lugar a una serie deadaptaciones basadas en el planteamiento original de este distinguido autor, como el quepresentamos sobre la caracterizacin de la inversin social en los pases latinoamericanos.

En el Cuadro 3 se presenta una sntesis de las caractersticas de la dinmica de los componentesde los regmenes de bienestar, que inciden en el grado de inversin social del Estado. Se trata deuna sntesis basada en los aportes de Esping-Andersen (2001) y adaptada segn los grados deinversin del Estado.

Considerando que los grados de inversin social son el resultado de la dinmica de loscomponentes descritos en el cuadro 3, podemos resumir los comportamientos de los estados de lasiguiente forma:

La inversin social es moderada: cuando el papel del Estado es subsidiario, para suplir lasnecesidades de la poblacin a travs de la poltica social. En este caso es explcitamentefamilista, en el sentido es que descansa en que las familias atiendan y resuelvandirectamente gran parte de las necesidades de sus miembros y promueve el seguro social,vinculado al empleo. La desmercantilizacin, o sea la atencin de necesidades sociales porparte del Estado y no del mercado alcanza niveles significativos. Es el caso de un grannmero de pases en Amrica Latina.

La inversin social es reducida: cuando el Estado asigna porcentajes relativamente bajosde su presupuesto y focaliza problemas sociales definidos como prioritarios. No existepoltica familiar y por lo tanto, descansa en un familismo implcito y el mercado asume el

papel central. En el caso de la mayora de los pases de Centroamrica ha predominadoeste enfoque, a pesar de la presencia coyuntural de gobiernos con una visin ms amplia.En este grupo destacan la carencia de visiones propositivas y de largo plazo de la polticasocial, la baja cobertura de la seguridad social y de los regmenes de proteccin social y elpapel marginal y pasivo de los estados de la regin. No obstante, esta situacin contrastacon el caso chileno, el cual ha descansado en el mercado y la inversin privada, programassociales que anteriormente fueron responsabilidad del Estado, pero con la variante de queeste pas cuenta con un desarrollo econmico muy superior al de los pasescentroamericanos.

La inversin social es amplia: cuando el Estado juega un papel central y asegura un sistemade proteccin social universalista. En trminos de mercado, conlleva un grado mximo de

desmercatilizacin1 y en trminos del papel de la familia, promueve el fomento de ladesfamiliarizacin2teniendo como resultado de estas interacciones un grado de inversin

1La desmercantilizacin se refiere al hecho de no dejar totalmente, en manos del mercado la atencin de los problemassociales.2 El trmino desfamiliarizacin es una traduccin literal del ingls y de ninguna manera debe ser confundido con lasustitucin de la familia. Muy por el contrario, este concepto demanda que el Estado le asegure a las familias lasatisfaccin de las necesidades fundamentales, para las cuales no tiene por s misma, la capacidad ni los recursos parahacerles frente. Tambin promueve la equiparacin de las cargas del cuidado familiar entre hombres y mujeres,

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alta. En este caso se ubican pases como Costa Rica y Argentina que han promovido y hanampliado sus sistemas de proteccin social para dar cabida a una perspectiva universalistay parcialmente, el de Panam, en materia de educacin y salud.

Cuadro 3 Grado de inversin social del Estado como resultado de ladinmica de los componentes de la perspectiva de los regmenes del bienestar

Caractersticas

Grado de Inversin Social del Estado

Moderada Reducida Amplia

Papel del Estado Accin subsidiaria a travsde la poltica social

El Estado tiene un carcterresidual o marginal

Rol central. Asegura unsistema de proteccinpblica integral

Cobertura Se estructura a partir desistemas de seguro socialvinculados al empleo

Focaliza, segn riesgostipificados como sociales ynecesidades demostradas

Provisin de serviciossociales y nivelesgenerosos de beneficiospara toda la poblacin

Visin de Mercado Alto grado dedesmercatilizacin

Mercado pilar central de latrada.

Grado mximo dedesmercatilizacin

Visin de Familia Explcitamente familista Familismo implcito Incentiva ladesfamiliarizacin

Poltica Familiar Familismo explcito Ausencia de polticafamiliar

Explcita con igualdad degnero

Hiptesis central Asegurado el ingreso, lafamilia puede asumir lasfunciones relacionadas conel bienestar

Los problemasrelacionados con las fallasde mercado suelenlimitarse a casosespecficos

La proteccin pblicaintegral sustituye lossistemas privados debienestar desiguales einadecuados

Pases en los quepredomina

Alemania, Austria, Espaa,Francia, Italia y Holanda

Australia, EEUU, NuevaZelandia y el Reino Unido

Dinamarca, Finlandia,Noruega y Suecia

Elaboracin propia basada en Esping-Andersen, 2001 citado por Sunkel, Guillermo, Regmenes de bienestar y polticasde familia en Amrica Latina.En: Arriagada, Irma, Familias y polticas pblicas en Amrica Latina.--Chile: CEPAL, 2007.

Una visin ms reciente de cmo los Estados encaran la puesta en marcha de sus sistemas debienestar ha sido elaborada por Martnez Franzoni (2005), quien afirma que los regmenes debienestar pueden ser examinados en funcin de la articulacin entre tres esferas principales: elmercado laboral domstico y transnacional, a travs de las migraciones; las familias, definidas en

un sentido amplio, en torno a redes sociales fundadas en el trabajo no remunerado; y los servicios

pblicos que se ofrecen desde el Estado, la cooperacin internacional y formas asociativas que

realizan algn tipo de asignacin autorizada de recursosEstas relaciones definen el acceso directo

o indirecto al mercado laboral y por lo tanto a los ingresos, a los servicios pblicos y al propio

trabajo familiar no remunerado (Martnez Franzoni, 2005:55)..

En un trabajo posterior, la autora (Martnez Franzoni, 2008) ampla sus explicaciones sobre ladinmica entre las expresiones de la mercantilizacin y la desfamiliarizacin, sealando losiguiente:

fomentado la corresponsabilidad y la conciliacin entre la vida familiar y los espacios de trabajo. La institucionalizacinde los servicios de cuidado conlleva, por supuesto, la participacin de gobiernos y mercados, en el marco de la justiciade gnero.

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a. Cuando se enfatiza en lamercantilizacin,predomina el manejo mercantil de la fuerza detrabajo, nacional o transnacional vg. en Chile, y, por lo tanto, las polticas enfatizan laproductividad laboral y un manejo mercantil de los riesgos sociales, excepto entre las

personas pobres a quienes el estado provee de bienes y servicios bsicos. Como se hasealado en estos casos, la participacin del Estado se reduce y prioriza la focalizacinsobre la universalidad de los servicios de proteccin social. En este marco, los servicios decuidado se vern influidos por esta visin excluyente;

b. Cuando el nfasis est en ladesmercantilizacin, es decir de autonoma entre los ingresosy el bienestar de las personas, el Estado provee servicios sociales a un amplio sector de lapoblacin incluyendo sectores medios, en gran parte, mediante criterios relacionados conel trabajo formal asalariado. Pases como Costa Rica y Panam son ejemplos de estemodelo, el cual tambin es conocido como proteccionista o estatal y promueve lacobertura universal por parte de los servicios sociales fundamentales como la salud y laeducacin, entre otros. En este marco, existe un terreno ms frtil para la insercin de losservicios de cuidado como parte de la accin estatal; y finalmente,

c. La visin de desfamiliarizacin, ausente en la mayora de los sistemas de bienestar y, porlo tanto, que requiere ser promovida a lo largo del continente, supone que el bienestardeja de estar sujeto a la disponibilidad de trabajo femenino no remunerado. En estemodelo, el Estado asume la responsabilidad de apoyar a las familias, al proveerle serviciosque no pueden ser asumidos por las mismas. El modelo abre opciones y oportunidadespara las mujeres, al contribuir a que las mujeres puedan insertarse en la vida productiva ysocial, apoyada por la red de servicios ofrecidos por el Estado y el sector privado a susfamilias. Se trata de la red de servicios dirigidos a los adultos mayores, a los nios y a laspersonas con discapacidad e incluye tambin los apoyos en situaciones de desempleo.

Segn Martnez Franzoni, los casos de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y

Repblica Dominicana son lo opuesto a este rgimen porque en ellos predomina elrgimen familista, el cual demanda una alta participacin del trabajo femenino noremunerado y de estrategias familiares para el manejo de los riesgos sociales. El Estadoms bien descansa en la capacidad de las familias para atender sus necesidades y la de susmiembros, por lo que el gasto social de los pases en los que predomina el rgimenfamilista es proporcionalmente ms bajo.

Martnez Franzoni (2005) ha identificado tres principales regmenes de bienestar a los quedenomina: Estatal de proveedor nico, Liberal de proveedor nico e Informal de Doble proveedor,los cuales se sintetizan en el cuadro 4.

La definicin de las esferas de mercado laboral domstico y transnacional, a travs de lasmigraciones; de las familias con una visin incluyente del trabajo no remunerado y de los serviciospblicos ofrecidos desde el mbito nacional e internacional, permiten la emergencia de dos temasque han estado implcitos y que han sido considerados de soslayo y no con la atencin querequieren. Ellos son: la divisin sexual del trabajo y la contribucin de la familia, particularmentede las mujeres, a travs del trabajo no remunerado, el cual aporta valor a la sociedad.

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Cuadro 4 Los Regmenes de Bienestar en Amrica Latina Hoy(*)

DenominacinEstatal de proveedor

nicoLiberal de proveedor

nicoInformal de Doble

Proveedornfasis Estado-cntrico y

universalistaMercado-centrismo conestado focalizado hacia

los servicios bsicos

Familio-centrismo conEstados y mercados

dbiles.Esferas de Produccindel Bienestar

Balanceada. Comparte laproduccin de bienestarcon el mercado

Refleja unadelgazamientodel Estado y unaampliacin de la esferadel mercado

Estados histricamentedelgados. Arreglosfamiliares, muyexigentes para lasmujeres.

Desmercantilizacin Mayor que los otros dostipos

Baja por su nfasis enlos mercados

Baja con mercadosaltamente excluyentes

Divisin Sexual delTrabajo

Hombres proveedoresMujeres cuidadoras

N.e. Mujeres cuidadoras enhogares de dobleproveedor con altosniveles de participacin

laboral. Trabajo informale insercin laboral enmercadostransnacionales

Tasas de fecundidad Menores N.e. Altas

Recursos Mayor asignacin aservicios universales,pero experimentan undesplazamiento graduala una mayorparticipacin delmercado en educacin,salud y pensiones

Inversin altacombinandoasignaciones previas(pensiones) conasignaciones focalizadasms recientes en salud yeducacin. Prestacinprivada de servicios en

educacin, salud ypensiones

Escasa presencia ycapacidadesinstitucionales delEstado, cuya inversinsocial ha ido enaumento en la ltimadcada. Por lo tanto,presenta el nivel de

familiarizacin ms altoentre los tres tipos

Cobertura Sectores medios ymedio alto perofocalizando sectores demenores ingresos

Selectiva a los sectoresde menores ingresos

Reducida

Nivel de desigualdad Relativamente bajos.Coeficientes de Ginimenores de .5

Alto con coeficientes deGini de .55 y ms

Extremo concoeficientes de Ginimayores de .60

Pases Costa Rica y Uruguay Mjico, Argentina, Chile El Salvador, Guatemala yNicaragua

(*) En un trabajo posterior la autora denomina a los regmenes proteccionista o estatal (Costa Rica, Panam, Mxico y Uruguay;productivista o mercantil (Argentina y Chile) y familiarista (Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,Paraguay, Per y Repblica Dominicana (Martnez Franzoni, 2008).

Fuente: Martnez Franzoni, Juliana, Regmenes de Bienestar en Amrica Latina: Consideraciones Generales e ItinerariosRegionales.-- En Revista Centroamericana de Ciencias Sociales, No. 2, Vol. II, diciembre 2005, p. 68-70

Igualmente, la autora ha hecho visible que la familia endogeniza las fallas del mercado y lapresencia o ausencia de apoyo estatal a travs de una expansin o reduccin de su papel en la

produccin del bienestar, a apoyo estatal a travs de una expansin o reduccin de su papel en la

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produccin del bienestar a travs de trabajo no remuneradoy desde las relaciones de poder que

la estructuran en general y en particular, de la divisin sexual del trabajo.

A juicio de Martnez Franzoni la familia debe ser entendida como el espacio a partir del cual esposible reconstruir integralmente los regmenes de bienestar en operacin y, por lo tanto, serconsiderada como la cuarta esfera de produccin del bienestar. Es importante advertir que en elanlisis de la autora se reconoce que no existe un solo tipo de familia, sino una variedad deestructuras familiares que funcionan en medio de una mayor inestabilidad expresada en elnmero de separaciones y divorcios. Igualmente, se considera la presencia de fenmenos queanteriormente no se han incluido en el anlisis del impacto econmico que tienen sobre lossistemas de bienestar y que se expresan a travs del incremento de varios elementos socialesimportantes como son: las jefaturas femeninas, las migraciones, la incorporacin masiva de lasmujeres al trabajo y el aumento de la esperanza de vida (Martnez Franzoni, 2005: 58 - 60).

4. Puntos de Reflexin

De la revisin de los aportes conceptuales citados, emergen algunas consideraciones importantespara el anlisis de los sistemas de proteccin social en Amrica Latina, que pueden contribuir alanlisis objetivo, de carcter evaluativo dentro de cada pas, y por lo tanto de utilidad para laregin centroamericana.

En primer lugar, se hace evidente la enorme heterogeneidad de los sistemas de proteccinsocial, cuya concepcin y alcance est relacionada con la visin de Estado predominante,el nivel de desarrollo econmico y el enfoque otorgado al desarrollo social y familiar. Eneste anlisis tambin tienen que considerarse cmo se encara la divisin sexual deltrabajo y la perspectiva de gnero en las polticas pblicas.

Las similitudes y diferencias de los sistemas giran en torno al alcance que tiene laproteccin social en trminos de las condiciones distributivas y redistributivas establecidasa travs de las polticas pblicas y los programas sociales. No obstante, se observa unatendencia hacia la universalizacin, al definirse los Estados como garantes de derechoshumanos de sus respectivos ciudadanos.

Si bien las corrientes de mercado han incidido en todos los estados, an en aquellos concoberturas y visiones ms universalistas, no se puede ignorar la advertencia de Sunkel(2007:176) en el sentido de que en el caso latinoamericano, el Estado tuvo,histricamente, una fuerte participacin a travs de la poltica social y proporcionservicios estratgicos, a excepcin de incentivar la incorporacin de la mujer al mercadolaboral. El autor afirma que hay que recordar que hasta los 80 prevaleci en Amrica

Latina un rgimen de bienestar en el que el Estado jugaba un rol protagnico en laprovisin de servicios sociales. Este rol se debilita en la dcada de los ochenta y para los90 el protagonismo lo ganaba el mercado, constituyndose en un pilar central de la trada.Los principios que cimentaron el sistema de seguridad social universalidad, solidaridad eintegridad fueron sustituidos por una visin eminentemente tcnica, apoyada en laeficiencia financiera. La CEPAL ha hecho un llamado a los estados nacionales paraconvertirse en estados fuertes a fin enfrentar las desigualdades, a travs de unaintervencin ms decidida, pero superando las concepciones populistas y clientelares.

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El gasto social se convierte en un instrumento de desarrollo, por lo que su magnitud,cobertura y financiamiento constituyen factores crticos para los sistemas de proteccinsocial dirigidos a asegurar el bienestar social de la poblacin.

Los pases con servicios de menor inversin social y menor cobertura como los deltringulo norte en Centroamrica son precisamente los pases en los que se encuentranlos niveles ms altos de pobreza, de inseguridad y de delincuencia. En esos pases lasmujeres se han visto obligadas a incorporarse a la fuerza de trabajo pero en condicionesde informalidad y bajos ingresos, al mismo tiempo que tienen que responder a lasdemandas de atencin de sus grupos familiares, sin los debidos apoyos. En estos casos,los estados penalizan a las familias en vista de que, a pesar de sus limitados recursos, stasse ven obligadas a atender las necesidades y problemas de sus miembros, sin disponer dela capacidad, ni contar con apoyos externos. Se trata de pases con polticas pblicas demuy baja cobertura, con mayores tasas de fecundidad y menores niveles de escolaridad.

En trminos demogrficos tampoco hay homogeneidad. Mientras algunos pases recin

inician su transicin demogrfica, otros estn en etapas ms avanzadas, sin quepredomine an las poblaciones de adultos mayores. No obstante, los cambios que seperfilan abren un nuevo desafo a los sistemas de proteccin social del continente para elcual los pases requerirn de nuevos servicios que demandar esta creciente poblacin.

Retomando los planteamientos de la CEPAL sobre las desigualdades, los pases de Amrica Latina,en diversos grados enfrentan como uno de sus mayores desafos, el consolidar la democracia ypara ello, las profundas brechas de equidad y desigualdad tienen que ser cerradas al mximo. Elriesgo de brotes de violencia por la insatisfaccin ciudadana est presente y slo hay que revisar lahistoria reciente para constatarlo. En consecuencia, los sistemas de proteccin social estnllamados a dar respuesta a las demandas ciudadanas a fin de consolidar los frgiles sistemas

democrticos existentes.

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Captulo IILOS SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL EN AMRICA CENTRAL Y

LA REPBLICA DOMINICANA:SISTEMAS CONTRIBUTIVOS Y NO CONTRIBUTIVOS DESDE UNA PERSPECTIVA DE GNERO

Los pases centroamericanos y la Repblica Dominicana, a pesar de que comparten interesesregionales y econmicos que se expresan en tratados y acuerdos de integracin econmica ycomercial, presentan similitudes y diferencias derivadas de sus propias vivencias histricas ysociales. De all que sus visiones de Estado, su filosofa en la atencin de los problemas sociales ysu insercin en los procesos de globalizacin presentan heterogeneidades.

El predominio de las dictaduras, la lucha armada, los consiguientes procesos de pacificacin queculminaron con la instalacin de regmenes democrticos, informan de un proceso tumultuosoque ha logrado avances importantes en la regin, pero la fragilidad institucional, que luego de tresdcadas an perdura, pone en riesgo su consolidacin.

Por otra parte, la poca capacidad de respuesta de un buen nmero de los estadoscentroamericanos para asegurar el desarrollo econmico y social de sus ciudadanos, ha motivadomigraciones masivas histricas de la fuerza laboral hacia el exterior. Los migrantes contribuyen alsostenimiento de sus familias a travs del envo de remesas. El impacto ha sido tan fuerte que lasremesas no slo han contribuido a oxigenar las familias, dado su empobrecimiento y las presionesque experimentan, sino que tambin han llegado a constituir un componente importante delingreso nacional de algunos pases, particularmente los del tringulo norte, a pesar deldecrecimiento que han tenido recientemente, como resultado de la crisis mundial,

particularmente en los Estados Unidos, pas de donde proceden la mayora de las remesas.

La situacin de Centroamrica y de la Repblica Dominicana no es totalmente homognea comoregin, pero tiene en comn las situaciones ms precarias dentro del continente, no slo en loatinente a la pobreza, sino tambin en materia de seguridad ciudadana, expresadas en altosndices de violencia, por arriba de la media de las Amricas, con excepcin de Mxico. En elInforme de Desarrollo Humano de Centroamrica sobre el tema de la seguridad (2009: 19) seexpresa que la regin centroamericana y particularmente en el llamado tringulo norteinfortunadamente experimenta serios desajustes sociales, que explicaran por qu se infringen

tanto las leyes y por qu los ndices de criminalidad son tan elevados . El Informe analiza losfactores internos y externos que han llevado a un debilitamiento del Estado y del tejido social, en

algunos de los pases de la regin, as como a condiciones de anomia, que agravadas por factoresque facilitan la comisin de delitos, llevan a altas tasas de delincuencia e inseguridad ciudadana.

La disgregacin de las familias, producto de las migraciones, surge como un fenmeno cuyosefectos psicosociales no se han valorado totalmente, en los niveles personales, familiares yculturales. Derivado de la dinmica migratoria y de las carencias y frustraciones sociales, tpicasde las minoras que migran y se insertan en sociedades distintas a las de su origen, han surgido lasorganizaciones juveniles que actan al margen de la ley, como las maras, a las que se integran unagran cantidad de jvenes desde la niez y para las cuales an no ha habido soluciones exitosas.

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Las actuales condiciones de violencia y pobreza, unidas a una inversin social bastante limitada yun descontento popular por la falta de respuesta, crean el terreno frtil para actividades delictivasdel crimen organizado, profundizando an ms la crisis institucional existente en la regin.

(a) Cifras PreliminaresFuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales de los pases

El anlisis del Producto Interno Bruto (PIB) de los pases de estudio no pareciera constituir unproblema central, como para afectar negativamente su capacidad de respuesta para hacer frentea las demandas de la poblacin. La Grfica 1 nos indica una tendencia ascendente de los PIB,prcticamente en todos los pases, destacando la Repblica Dominicana y Guatemala con losndices mayores. No obstante, hay que recordar que los volmenes poblacionales y lasnecesidades de la ciudadana difieren entre pases. Por ejemplo, Guatemala tiene el segundo PIBms alto, pero la poblacin ms numerosa con 14.7 millones, segn estimaciones del BancoMundial para el ao 2009.

Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales de los pases

Los porcentajes del PIB asignados al gasto social en sus rubros principales muestra la preocupacingeneralizada de los estados por asegurar la educacin de la poblacin. Luego de la educacin, los

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam RepblicaDominicana

Grfica 1 PIB de los pases de Centroamrica y la Repblica Dominicana(en millones de dlares corrientes)

2005 2006 2007 2008 2009(a)

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

Costa Rica El Salvador Nicaragua Honduras Guatemala Panam Rep.Dominicana

Grfica 2 Monto de gasto pblico social por sector 2004-2009 en los pases deCentroamrica y la Repblica Dominicana (en millones de dlares)

Educacin Vivienda Salud Seguridad Social Trabajo y Asist.Social

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pases expresan prioridades muy distintas. Para unos la segunda prioridad es salud, para otros esvivienda o la seguridad social. La Grfica 2, nos muestra a Costa Rica como el pas que realiza unade las inversiones sociales ms fuertes.

Cabe preguntarse entonces por qu se ha llegado a las situaciones tan difciles que viven los pasescentroamericanos, si todos tienen gobiernos democrticamente elegidos. Parrado Diez (2007: 38)advierte que el dficit de institucionalidad de que carecen los estados de Centroamrica y laRepblica Dominicana guarda relacin con la permisividad hacia el patrimonialismo (falta de

diferenciacin entre lo pblico y lo privado), el clientelismo (acceso al poder estatal basado en

mritos polticos o personales, no profesionales), y la impunidad (el poder opera con amplia

discrecionalidad y una cantidad importante de las normas se subordinan a reglas personales de

decisin, ejecutadas segn las circunstancias).

Adems, afirma que la regin centroamericana sigue adoleciendo de estados con escasa capacidady consecuentemente poca legitimidad social. Contina advirtiendo que la escasa legitimacinpoltica se manifiesta en la elevada y progresiva desconfianza de la ciudadana por la denominada

mentira de los polticos, el aumento de la percepcin de que existe corrupcin administrativa

sistemtica en todo poltico y funcionario pblico, situacin que, teniendo base en algunos casos,ha sido estimulada ideolgicamente por quienes durante aos han preconizado la reduccin a

ultranza del papel del Estado y las bondades de la gestin privada (Parrado Diez, 2007: 30,35).

Al igual que el Informe de la Democracia (PNUD, 2004), se advierte el riesgo de involucioneshistricas de carcter autoritario o de procesos violentos que pueden poner en peligro los

regmenes democrticos (Parrado Diez, 2007: 34). Los datos de la CEPAL (2009) revelan que lostres pases centroamericanos con mayores niveles de pobreza son Honduras con 71.5%, Nicaraguacon el 69.4% y Guatemala con el 60.2%. El Salvador, Repblica D

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