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Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos Aires

Presentismo y licencias en el sector

docente de gestin estatal de la

Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

Anlisis y Propuestas de Reforma

Por Silvia Montoya

Facultad de Ciencias Econmicas Escuela de Economa Francisco Valsecchi Documento de Trabajo N 48

Octubre de 2014 DO

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Los autores del presente artculo ceden sus derechos, en forma no exclusiva, para que se incorpore la versin digital del mismo al Repositorio Institucional de la Universidad Catlica Argentina y a otras bases de datos que la Universidad considere de relevancia acadmica.

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PresentismoylicenciasenelsectordocentedegestinestataldelaCABA

AnlisisyPropuestasdeReformaSilvia Montoya *

AbstractPocos insumos son tan importantes como el docente y su presencia en el aula. Las ausencias son costosas por varias razones. La primera razn es el efecto sobre los aprendizajes de los alumnos. La segunda es que podran suceder ms en escuelas ms vulnerables con un impacto negativo en la equidad. La tercera es que contratar maestros suplentes no slo cuesta dinero sino que consume tiempo desde la llamada al director hasta el impacto en el resto del equipo de trabajo de la escuela.

Este documento realiza un aporte con foco en las polticas para incentivar el presentismo docente. Combinando bases de datos administrativas (Plan Orgnica Funcional, Sistema de Inasistencias y Liquidacin de Haberes) y bases estadsticas (Indicadores educativos, logros de aprendizaje y el ndice de equidad y calidad educativa) del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, se examina la frecuencia, incidencia y consecuencias de las ausencias en las escuelas pblicas del sector de gestin estatal en la ciudad de Buenos Aires, sus costos e impacto sobre el aprendizaje de los alumnos.

Con un promedio de 20 das de ausencia por docente, las estimaciones sugieren que las licencias utilizadas en 2013 obedecen a las causales previstas dentro de la normativa que regula al sector, el Estatuto del Docente. Las licencias sin justificacin, no superan el 6% de los casos reportados.

Los datos confirman que no existe concentracin de ausencias en zonas vulnerables por parte de los docentes en el sector de gestin estatal y que existe un margen de maniobra para buscar soluciones endureciendo los controles y administracin de ciertas licencias. Entre ellos, la mejora en los mecanismos de control mdico y el uso ms criterioso de la capacitacin docente en el marco del desarrollo profesional.

* Directora General de Evaluacin de la Calidad Educativa Ministerio de Educacin, GCBA/Profesora e Investigadora de la Pontificia Universidad Catlica Argentina (UCA). Colaboraron en este trabajo: Vctor Volman, Diego Gonzalez Bonorino y Mara Marta Coria.

Se agradecen los comentarios de todo el equipo del Ministerio de Educacin - GCBA especialmente Sergio Siciliano y Esteban Bullrich

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan, necesariamente, los puntos de vista del gobierno de la Caiudad de Buenos Aires o de la UCA.

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TabladeContenidos1. Introduccin ................................................................................................... 72. Ausentismo, dimensin e impacto ................................................................. 82.1.Cunto faltan los docentes? ........................................................................ 92.2.El costo del ausentismo ............................................................................... 113. Carrera Docente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ........................ 123.1.Ingreso y escalafn docente ........................................................................ 123.2.Titularidad, estabilidad y ascenso................................................................ 123.3.Evaluacin de desempeo .......................................................................... 133.4.La conformacin del salario ......................................................................... 13

3.4.1. La bonificacin por antigedad ........................................ 143.4.2. Los adicionales salariales ................................................ 14

3.4.2.1. El adicional por presentismo .............................................................. 153.4.2.2. Los adicionales generales ................................................................. 153.4.2.3. Los adicionales por funciones especiales ......................................... 153.4.2.4. Los adicionales por situaciones personales ...................................... 164. El Rgimen de licencias en el Estatuto Docente de la CABA ..................... 164.1. Cundo y cmo se cubre las ausencias? ................................................. 214.1.1. Inicial, Primaria y Adultos: ............................................................ 224.1.2. Media y Tcnica: ........................................................................... 224.1.3. Superior Normales: .................................................................... 234.1.4. Pautas para la elaboracin de los listados ................................... 235. Radiografa de las ausencias docentes en 2013 ........................................ 235.1.Licencias segn caractersticas ................................................................... 255.2.Los hechos estilizados ................................................................................. 286. El impacto del ausentismo sobre los alumnos ............................................ 286.1.Ausentismo y logros de aprendizaje ............................................................ 307. La dimensin econmica de las ausencias ................................................. 317.1.Cunto cuestan las licencias? ................................................................... 328. Existe una receta nica? ........................................................................... 35

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8.1.Controlar el ausentismo ............................................................................... 358.2.Promover el presentismo ............................................................................. 359. Implicancias de poltica y agenda futura ..................................................... 3610. Referencias Bibliogrficas ........................................................................... 3911. Normativa citada .......................................................................................... 4012. Bases de datos y variables utilizadas .......................................................... 41

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ndicedetablasygrficos

Tabla 1. Estados Unidos: Ausentismo para distritos seleccionados. Aos 2012-2013 .................................................................................................................... 10Tabla 2. Argentina: Ausentismo para jurisdicciones seleccionadas. Ao 2009 11Tabla 3. Costos del Ausentismo en pases seleccionados ............................... 11Tabla 4. Das de licencia ordinaria segn tramo de antigedad ....................... 16Tabla 5. Estimacin de los das hbiles segn rgimen laboral. ...................... 17Tabla 6. Comparacin de regmenes de licencias segn normativa vigente. ... 18Tabla 7. Comparacin de licencias seleccionadas ........................................... 19Tabla 8. Licencias sin lmites o prolongadas ..................................................... 19Grfico 1. Das efectivos esperados, segn los regmenes de licencia de cada jurisdiccin. Ao 2001 ........................................................................................ 21Grfico 2. Dficit de das de clase, segn los regmenes de licencia de cada jurisdiccin. Ao 2001. ....................................................................................... 21Tabla 9. Categoras de las licencias ................................................................. 24Tabla 10. Licencias segn dimensin y categoras ........................................... 24Tabla 11. Licencias segn principales caractersticas (en %) ........................... 25Tabla 12. Definiciones Utilizadas ....................................................................... 26Grfico 3. Unidades reportadas equivalentes al M.G.J.S. segn duracin y mes. .................................................................................................................... 26Grfico 4. Casos reportados por cargo, por establecimiento. Ao 2013. ......... 27Grfico 5. Casos reportados por tipo de cargo docente. Casos Seleccionados. 27Grfico 6. Ausencias y cargo docentes por comuna ....................................... 29Grfico 7. ndice de vulnerabilidad social (IVS) y unidades reportadas por cargo segn comuna .......................................................................................... 30Grfico 8. Relacin entre las unidades reportadas sobre la cantidad de cargos de cada escuela y su IECEP. Nivel medio. ........................................................ 31Tabla 13. Cargos docentes por Situacin de Revista. Ao 2013 ...................... 32Ilustracin 2. Integracin de base de datos del Sistema de Costo de las Licencias (SCL) .................................................................................................. 33Tabla 14. Costo de las licencias 2013- Pesos Corrientes .............................. 34

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Grfico 9. Costo Total de las ausencias segn duracin y causa .................... 34Tabla 15. Estimacin del efecto de reducir el ausentismo. ............................... 35

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Siglasyacrnimos

CABA Ciudad Autnoma de Buenos Aires

DGECE Direccin General de Evaluacin de la Calidad Educativa

DINIECE Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa

DNI Documento Nacional de Identidad

EE.UU. Estados Unidos

HC Horas Ctedra

IECEP ndice de Equidad y Calidad Educativo Porteo

IVS ndice de vulnerabilidad social.

LCT Ley de Contrato de Trabajo

MEGC Ministerio de Educacin del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

M.G.J.S. Maestro de Grado de Jornada Simple

NCTQ Consejo Nacional de la Calidad de los Maestros

PIB Producto Bruto Interno

POF Planta Orgnico Funcional

SIAL Sistema Integral de Administracin y Liquidacin

SCL Sistema de Costo de las Licencias

UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

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1. IntroduccinLas escuelas, como todas las organizaciones, requieren recursos para llevar adelante sus actividades. En la Ciudad de Buenos Aires, como en el resto del pas, los recursos que son financiados por el estado se fijan en funcin de parmetros fsicos y pedaggicos que, operativamente, se establecen a travs de las denominadas Plantas Orgnico Funcionales (POF).

Las escuelas difieren entre ellas segn la modalidad (comn, especial, adultos, etc.); el nivel (inicial, primario, medio, superior); modalidades (artstica, tcnica, normal etc.); especialidad; gestin (privada o estatal); jornada (simple, extendida o completa); tamao del establecimiento en nmero de secciones, etc. Por ello, en trminos generales los costos del personal docentes son de una complejidad enorme a la hora de calcularlos y comparar indicadores (Morduchowicz, 2002).

La POF define la categora en la que est la escuela; se pauta cundo se permite la apertura y desdoblamiento de secciones y divisiones (mnimos y mximos de alumnos); cundo se faculta a un establecimiento tener uno o dos vice-directores, uno o dos secretarios (y as sucesivamente para otros tipos de cargos).

Como es comn a la regulacin del trabajo en general y del sector docente en particular los docentes tienen permitido tomarse das de licencias tanto en lo relativo al descanso anual (denominado licencia ordinaria) como as tambin licencias especiales que pueden corresponder a situaciones personales o vinculadas al trabajo contempladas en los estatutos. La forma en que estas licencias son tratadas desde el punto de vista de los salarios y sus adicionales vara en cada caso as como su uso.

El anlisis de las licencias y suplencias en el sistema educativo tiene un doble inters. El primero es el efecto que las ausencias pueden causar en los nios en trminos de aprendizajes, motivacin y ausentismo y que han sido abordados en distintos estudios (Das et al., 2007; Kremer et al., 2005; Suryadarma et al. 2006; Patrinos y Kagia, 2007; Cueto et al., 2008; Rogers y Vegas, 2009).

El segundo, es que las ausencias pueden generar, en forma adicional, externalidades negativas con el trabajo grupal del establecimiento; ausencias reiteradas pueden tener un efecto desmoralizador sobre los colegas. Eso sin analizar si el docente titular y el ausente son asimilables en trminos de prctica pedaggica.

Finalmente, las ausencias constituyen un factor explicativo importante de los costos laborales. El hecho de que los docentes y equipos directivos estn frente a un grupo impone cargas adicional de trabajo, prdida en el desenvolvimiento normal del proceso de enseanza y obviamente incremento

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en los costos. Se genera potencialmente una doble erogacin en el mismo da laborable: la de la persona frente al aula y la de aquella que sustituye al ausente.

Este documento realiza un aporte con foco en las polticas para incentivar el presentismo docente. Combinando bases de datos administrativas (POF, Sistema de Inasistencias y Liquidacin de Haberes) y bases estadsticas (Indicadores educativos, logros de aprendizaje y el ndice de equidad y calidad educativa) del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, se examina la frecuencia, incidencia y consecuencias de las ausencias en las escuelas pblicas del sector de gestin estatal en la ciudad de Buenos Aires, sus costos e impacto sobre el aprendizaje de los alumnos.

Para ello se repasa, en primer trmino, la evidencia terica y emprica sobre el impacto del ausentismo. En segundo trmino, se explora el marco normativo del rgimen laboral docente y de las licencias (secciones tres y cuatro).

En la seccin cinco se examinan las caractersticas de las licencias en el ao 2013 por diferentes criterios as como los costos; y se busca respuesta a preguntas tal cmo cun frecuente es el ausentismos docente y qu tipo de ausentismo es ms frecuente.

Las secciones seis y siete analiza el impacto sobre los alumnos y los costos del ausentismo. Las secciones ocho y nueve resumen los principales puntos detectados a lo largo del trabajo y exploran algunas recomendaciones de poltica.

2. Ausentismo,dimensineimpactoLa educacin es esencial a nivel individual y social. Para la sociedad implica mejores condiciones econmicas y sociales, mayor cohesin social y participacin ciudadana, nivel de pobreza menores y mejoras en las condiciones sanitarias y de salud de la poblacin. Para el individuo, por su parte, implica mayores ingresos e integrarse a la sociedad en forma plena. Para que estos beneficios ocurran hacen falta determinadas condiciones a nivel de contexto, de escuela, familiares y personales.

Los beneficios de las inversiones en educacin son posibles en ciertas condiciones cuando se cumplen un servicio de calidad con criterios de equidad en la distribucin (Patrinos y Kagia, 2007).

Entre los factores que pueden incidir tanto en el uso de los recursos como en los efectos de su mal uso se encuentra el ausentismo docente que toma preponderancia no slo por el tamao de la partida relativa de personal en el

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presupuesto sino tambin por el efecto que podra producir sobre la permanencia y calidad de aprendizaje de los estudiantes1.

Un primer abordaje sobre la relevancia del ausentismo fue planteado por Transparency International en su reporte del 2005 sobre corrupcin, donde destaca el tercer principio de igualdad de oportunidades de la Convencin contra la Discriminacin en la Educacin de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO,por sus siglas en ingls) que establece la obligacin de los Estados Partes "para asegurar que los estndares de la educacin son equivalentes en todas las instituciones del mismo nivel, y que las condiciones relativas a la calidad de la enseanza proporcionada equivalente. De acuerdo con este principio, el nmero de horas de enseanza que se ofrecen en cada escuela no deben verse afectadas por la ausencia injustificable de los profesores(Transparency International, 2005).

Un enfoque alternativo es el estudio de la motivacin y a qu responde. El anlisis de la motivacin laboral puede estudiarse desde varias vertientes. Por un lado, la teora de la agencia sugiere que en esquemas con incentivos que premian el desempeo, el riesgo es que el costo del monitoreo y el bajo nivel de premios desaliente la motivacin a la buena labor. Adems, varios estudios advierten que estos sistemas pueden minar la cooperacin entre colegas, en particular cuando los incentivos son individuales (Montoya y Graham, 2007).

Sin embargo, tambin se destacan que los esquemas basados en cada agente tienen la ventaja de que la responsabilidad por los logros sea de cada trabajador. Aquellos sistemas de incentivos grupales tienen como aspecto positivo que el reconocimiento es fruto de un esfuerzo colectivo. No obstante, presentan ciertas dificultades como situaciones de free rider (Harris, 2007).

Otro punto de vista es el de la teora de la expectativa que se focaliza en los aspectos motivacionales del pago de incentivos. Sostiene que los empleados responden a los incentivos cuando estos tienen algn valor, creen que la mejora en la variables objetivo es el camino para obtener ese reconocimiento (instrumentality) y esperan que como fruto de su esfuerzo el objetivo fijado pueda ser alcanzado (expectancy) (Vroom, 1964; Porter y Lawler III, 1968; Montoya y Graham, 2007).

2.1. Cunto faltan los docentes?

Cualquiera sea la importancia de la capacitacin, la experiencia frente al aula o los mtodos pedaggicos para el desarrollo de los estudiantes, estos factores pueden tener un efecto escaso en un da si un profesor se ausenta de la escuela. Las ausencias de los maestros son un problema endmico en los 1 Un aspecto adicional es el aprendizaje de ticas laborales incorrectas por parte del estudiante si fuera injustificada.

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pases en desarrollo (Banerjee y Duflo, 2006; Chaudhury et al. 2006). Tasas de ausencia en el rango de 20 a 44 por ciento se han reportado en las intervenciones en Kenya y la India (Glewwe, Ilias y Kremer, 2003; Duflo y Hanna, 2005).

La tasa de ausencia de maestros en los Estados Unidos (EE.UU.) es mucho menor que en los pases citados en el prrafo anterior. Estudios previos sugieren que las tasas de ausentismo de los docentes en los EE.UU. se encuentran en el orden del 5%, o cerca de 9 das por ao de trabajo de 180 das. Tal vez, por esta razn existen muy pocas investigaciones sobre ausencias en los EE.UU.

En comparacin con los trabajadores de otros sectores, sin embargo, los maestros de escuelas americanas parecen tener tasas relativamente altas de ausencia. Segn la Oficina de Estadsticas del Trabajo, en 2006 la tasa de ausentismo por enfermedad del mercado de trabajo norteamericano es un 3% menor a la correspondiente a los docentes. En ocupaciones similares como servicios comunitarios y sociales o de apoyo de la salud, la tasa fue del 2,4% y del 2,7%, respectivamente.

Un trabajo reciente del Consejo Nacional de la Calidad de los Maestros (NCTQ,por sus siglas en ingls) encuentra que las grandes ciudades de Estados Unidos tienen tasas de asistencia muy diferentes con los maestros en Cleveland, ausentndose ms de dos veces por encima del nmero de das que los maestros en Indianpolis, por ejemplo.

En general, los maestros de los distritos asistieron el 94 por ciento de sus horas programadas en 2012-13 (Tabla 1). Pero esa cifra oculta muchas diferencias, como el hecho preocupante de que una minora de profesores el 16 por ciento falta ms de 15 das.

Tabla1.EstadosUnidos:Ausentismoparadistritosseleccionados.Aos20122013Distrito Promediodedasdeausencia

Porcentajedeasistencia

Porcentajedeausencia

Cleveland 15,6 91,5 8,5Indianpolis 6,1 96,7 3,3NuevaYork 8,8 95,2 4,8Dallas 11,9 93,7 6,3SanFrancisco 9,9 94,6 5,4SanDiego 11,8 93,6 6,4

Fuente:DGECEMEGCenbaseaNCTQ(2014).El docente promedio de alguno de los 40 distritos bajo consideracin estuvo ausente 11 das. Casi el 16 por ciento de los maestros son "crnicamente ausentes" pierden 18 o ms das de clase al ao. Otro 16 por ciento perdi slo tres o menos das. En un subgrupo de 25 distritos, los maestros de las escuelas de mayor pobreza fueron en general ms propensos a faltar.

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Las tasas de asistencia no parecen diferir en funcin de si el distrito utiliza incentivos para la asistencia o no (tales como la compensacin de la licencia por enfermedad no utilizada); bonificaciones por buena asistencia; o la inclusin de la asistencia como un elemento en las evaluaciones de los maestros.

En cuanto al tipo de licencias, la licencia por enfermedad fue el tipo ms frecuente de baja laboral, seguida de la licencia personal. Esas dos categoras componen el 71 por ciento de todas las ausencias.

En Argentina, el panorama que enfrenta el sistema educativo dista de ser alentador. Segn declaraciones del Ministro de Educacin de la Nacin, Profesor Alberto Sileoni, en la Argentina el ausentismo docente alcanza en algunas provincia el 40% (Palacios 2010). El porcentaje en Ciudad de Buenos Aires (Tabla 2) era de 22% (casi la mitad que el correspondiente a la provincia de La Pampa, por ejemplo).

Tabla2.Argentina:Ausentismoparajurisdiccionesseleccionadas.Ao2009Jurisdiccin %CiudadAutnomadeBuenosAires 22ProvinciadeBuenosAires 14Chaco 29LaPampa 40Mendoza 33Neuqun 25SantaFe 17

Fuente:DGECEMEGCenbaseaPalacios(2010)2.2. El costo del ausentismo

El ausentismo puede ocasionar prdidas en trminos econmicos de dimensiones importantes como muestra la tabla 3 y puede llegar a representar hasta un cuarto del gasto en educacin; entre 11 y 27 por ciento del gasto educativo para pases en desarrollo.

Pero ese no es el nico impacto. Segn las evidencias, una reduccin de las ausencias a la mitad provoca un aumento en los rendimientos en las pruebas de alrededor de 0,17 de un desvo estndar (Banerjee y Duflo 2006) mientras que un diez por ciento de incremento en el ausentismo docente provoca 1,8 por ciento ms de ausentismo del estudiante y un 0.2 de reduccin en los puntajes en las pruebas en cuarto grado (Kremer et al., 2005).

Tabla3.CostosdelAusentismoenpasesseleccionadosPas Costo(en%delGastoenEducacin

Primaria)CostoenEducacinPrimaria(en

%delPIB)Bangladesh 0,1Ecuador 0,1

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India 22,1 0,3Indonesia 15,4 0,1Per 10,3 0,1Uganda 23,6 0,9Zambia 16,2 0,3

Fuente:DGECEMEGCenbaseaPatrinosyKagia(2007),Tabla2.1.3. CarreraDocenteenlaCiudadAutnomadeBuenosAiresEn la Ciudad de Buenos Aires, el contrato laboral docente se encuentra regulado por el Estatuto del Docente (originalmente denominado como Estatuto del Docente Municipal), promulgada en 1985 como Ordenanza N 40.593 y sus modificaciones, y reglamentada por Decreto N 611/86 y sus modificaciones.

El Estatuto Docente es el instrumento legal que da legitimidad a la actividad de enseanza y establece los derechos y obligaciones de quienes ocupan cargos dentro del sistema educativo. Entre otras cuestiones, se ocupa de regular:

a. las caractersticas del ingreso a la carrera docente (modalidades, condiciones y criterios de ingreso);

b. la estructura de la carrera y mecanismos de ascenso; y c. los mecanismos de evaluacin.

3.1. Ingreso y escalafn docente

De acuerdo con el Estatuto del Docente, el ingreso a la carrera se efecta para cada nivel por el cargo de menor jerarqua.(Art. 14). Se establecen requisitos generales que tiene que ver con ttulo habilitante, dominar el idioma castellano, entre otros.

La carrera docente se organiza en escalafones diferenciados por nivel educativo y en cada nivel puede haber distintos escalafones, adems de cargos fuera de la escalera laboral o no escalafonados dado que no tienen posibilidades de ascenso, por ejemplo, psicopedagogos y ayudantes de clases prcticas para escuelas de enseanza media (Terigi, 2010).

No es posible circular de un escalafn a otro y conservar el grado obtenido, pues el ingreso en cada uno se produce siempre por el cargo de menor jerarqua2.

3.2. Titularidad, estabilidad y ascenso

Tanto para el ingreso a la docencia como para cubrir Interinatos y Suplencias se debe realizar la inscripcin en los establecimientos donde se desea ingresar o en los Distritos Escolares, segn se disponga en cada caso.

2 Los escalafones para cada una de las reas se establecen en el Art. 9.

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En cuanto a la estabilidad, las situaciones son por tipo de cargo; titular tiene estabilidad del cargo (no cesa y nadie puede desplazarlo), y si hay cierres de cursos u otras circunstancias, tiene reubicacin (y desplaza a otras categoras docentes); titular Interino slo puede ser desplazado por un titular; y suplente reemplaza a un titular y se mantiene en el cargo hasta que aquel regrese al cargo.

De la forma en que est diseada la carrera, el ascenso es hacia cargos de conduccin e implica dejar la tarea frente al aula, pero asumiendo responsabilidades de su gobierno, conduccin pedaggica y gestin tcnico-administrativa. El ascenso es a un cargo jerrquico inmediato superior en el escalafn en el que se encuentra el docente si bien las dificultades que puedan existir para cubrir el cargo permiten a veces ascensos ms directos. A esos requisitos, se debe agregar el completar el curso de formacin correspondiente al cargo, organizado por el Ministerio de Educacin de la Ciudad de Buenos Aires en el Centro de Pedagoga de Anticipacin (CePA).

Un segundo paso es la prueba de oposicin frente a un jurado ad hoc con representacin de docentes y personal designado a tal efecto por el Ministerio de Educacin. Los criterios a utilizarse en la correccin son establecidos por cada jurado sin que haya parmetros uniformes entre los distintos jurados.3

3.3. Evaluacin de desempeo

El Estatuto docente prev en sus Artculos 23 y 24 una evaluacin de desempeo anual que es utilizada a los fines de determinar la continuidad del docente frente al cargo y los eventuales ascensos.

La calificacin y el concepto constan de dos partes: una autoevaluacin y una evaluacin del superior jerrquico.

Los instrumentos de desempeo diferenciados segn el cargo y el nivel/rea de dependencia abordan distintos ejes, tales como la participacin en la construccin del Proyecto Institucional, el conocimiento e implementacin de los documentos curriculares, la adecuacin de la propuesta pedaggica al grupo de alumnos a su cargo, la promocin en la escuela de los valores vinculados con un estilo de vida democrtico, etc.

3.4. La conformacin del salario

3 En el ao 2011 la Ley 4.109 cambi la forma de regulacin del sistema de clasificacin docente y reorganiz las juntas. Estas ltimas cambian, en el momento en que la ley se termine de reglamentar, en cantidad - de las 13 actuales ms la Junta de Disciplina y la Junta Socioeducativa a 7 ms la Junta de Disciplina y la Junta Socioeducativa- as como la forma de eleccin de los miembros.

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La retribucin mensual del personal docente (segn el Artculo 118 del Estatuto del Docente) engloba dos conceptos: salario bsico y bsico ampliado. El salario bsico tiene que ver con la calificacin del docente (sus ttulos, diplomas y requisitos) y la funcin/responsabilidad del cargo que ocupa (sea frente a alumnos, funciones administrativas, directivas o de supervisin).

El salario bsico tiene como base una unidad de clculo o numerario que es el cargo ndice. El estatuto define los bsicos al establecerlos puntajes por cargo en funcin de ese ndice en el escalafn4.

El bsico ampliado, por su parte, incluye los adicionales ligados a la tarea y no, necesariamente, al cargo-que s o s se cobran y que pueden variar en distintas dimensiones. Pueden ser: rremunerativo (es decir, aportan a la seguridad social) o no; monto fijo o variable (el mismo para todos o en proporcin del salario); y/o bonificable (es decir, que se calcula del pago por antigedad) o no.

3.4.1. LabonificacinporantigedadEn todos los sistemas educativos es reconocida con incrementos en el sueldo escalonados con el paso del tiempo en ejercicio de la carrera. La forma de remunerarla, tradicionalmente, ha sido por la va del pago de un adicional por antigedad.

El pago por antigedad no representa linealmente un porcentaje del salario sino que depende de la estructura de los adicionales y lo que en cada momento del tiempo la misma jurisdiccin considera base para el clculo de la misma. Se pueden, as, puede introducir distorsiones entre lo deseado en la norma como reconocimiento a la experiencia y lo que en la prctica sucede.

3.4.2. LosadicionalessalarialesLa cantidad de situaciones y conceptos por los que se puede abonar pago de adicionales son mltiples. En la medida que se fueron identificando nuevas necesidades en el sistema educativo, en vez de formar y complementar los conocimientos de los docentes se opt por contratar especialistas de distintas disciplinas para cumplir cada nueva funcin emergente (preceptores, bibliotecarios, etc.).

4La normativa prev, por su parte, la existencia de una garanta mnima que es el concepto equivalente al salario mnimo para el trabajador. Aquellos cargos sin antigedad se encuentran por debajo de este piso salarial por lo cual los docentes en esta condicin perciben esta garanta mnima. A medida que se acumula antigedad y el docente comienza a superar ese nivel de garanta mnima, deja de percibirla. Esta garanta mnima tiene por objetivo sostener un ingreso mnimo de subsistencia del docente, definicin que no est asociada al cargo sino a las necesidades personales del docente y su grupo similar. Tiene, entre sus ventajas, la de atraer docentes a la profesin dado que su existencia sita el salario inicial por encima del salario de otras profesiones.

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En la CABA existen al menos ocho tipos de incentivos comunes a todos los cargos. Esto incluyen adicionales por tarea (por ejemplo, presentismo) y otros conceptos como el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID).

3.4.2.1. EladicionalporpresentismoEl adicional por presentismo tiene por objeto estimular la continuidad en el esfuerzo a la prestacin del servicio educativo. La existencia si bien extendida no posee justificativos tericos dado que se trata de un pago por la presencia fsica, presencia que es indispensable para el cumplimiento de la tarea.

Sin embargo, desde el punto de vista del control del esfuerzo, encuentra justificacin. Dadas las dificultades en controlar la presencia y comportamiento oportunista que pueden tener algunos individuos, se incentiva el presentismo Dado que utilizar algunas licencias an previstas en el estatuto implica perder un porcentaje del salario porque su uso implica perder el adicional desde su diseo.

Este tipo de licencias tiene dos costos econmicos: en primer lugar, el costo de oportunidad por el pago de por ejemplo un da de trabajo cuya contraprestacin (laboral) no se obtuvo y, por el otro, el costo adicional (que incluye la gestin administrativa) asociado a la necesidad de contratar un suplente que depende de la longitud de las mismas y del nivel de gestin.

3.4.2.2. LosadicionalesgeneralesLos pagos en trminos de adicionales no remunerativos (material didctico) representan entre el 2% y el 3% del salario bruto de un maestro sin antigedad de jornada completa o jornada simple, respectivamente. Esta suma se paga igual a todos los docentes con independencia de la cantidad de alumnos que tienen a cargo y se pagan incluso a docentes en cargos que no estn al frente de alumnos o que se desempean en la administracin central.

Existe tambin un adicional a nivel nacional que fue creado por Ley N 25.053 como un fondo de compensacin de salarios docentes, el FONID. El monto se mantuvo constante durante 2013 y fue de $255 para cargos de jornada simple y de $510 para cargos de jornada completa. El monto es el mismo independientemente del cargo. As, maestros y directores reciben el mismo pago por FONID mientras que los supervisores perciben el pago del cargo de jornada completa.

3.4.2.3. LosadicionalesporfuncionesespecialesPara aquellos docentes que desempean funciones en determinados establecimientos se agregan otros adicionales, otros dos para aquellos que ejercen como miembros de las Juntas de Disciplina o Calificacin y uno para los supervisores por movilidad. Para los maestros en escuelas de recuperacin el adicional salarial es de un 15% sobre el bsico, remunerativo y no bonificable. As no importa la acumulacin de capital humano en el caso de

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estos docentes y que esa experiencia no paga, que como seal va en la direccin de desincentivar la participacin en el sector.

3.4.2.4. LosadicionalesporsituacionespersonalesFinalmente, existen otros adicionales que responden a situaciones personales del docente; por ejemplo subsidios por matrimonio, pre-natalidad, natalidad, escolaridad y carga de familia que, o siguen las reglas de la normativa laboral general o agregan derechos sobre lo ya establecido.

4. ElRgimendelicenciasenelEstatutoDocentedelaCABAEl Estatuto Docente, entre otras cuestiones, se ocupa de regular el ingreso a la docencia, la estabilidad en los cargos, el escalafn, la movilidad interna y el ascenso en la carrera profesional.

Los docentes cuentan con el reconocimiento de franquicias y beneficios en los artculos 69, 70, 71 y 72 del Estatuto Docente. La licencia anual ordinaria por vacaciones se otorga por ao calendario vencido, con goce ntegro de haberes, siendo obligatoria su concesin y utilizacin. El trmino de la licencia es de 30 das hbiles durante el receso escolar ms prolongado. Cumplida la misma, el personal queda a disposicin de la autoridad mientras dure el receso indicado.

Los trminos de esta licencia se computan por das hbiles calendario de manera que los das feriados y fines de semana no son contabilizados. Esto sucede para todo el personal, an para aquellos cuya prestacin de servicio se realice por horas de clase o en das discontinuos.

Tabla4.Dasdelicenciaordinariasegntramodeantigedad

TramodeAntigedadLeydeContratodeTrabajo

Estatuto

DocenteCABA

Distribucindelosdocentessegntramo(%deltotal)Corridos Hbiles

Hastacincoaos 14 10 30 29Cincoadiezaos 21 15 30 13Entre10y20aos 28 20 30 16Msdeveinte 35 25 30 42Total NC NC NC 100Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigente.El siguiente cuadro compara los das hbiles de licencia ordinaria segn tramo de antigedad para el rgimen laboral de la Ley de Contratos de Trabajo (LCT) con el rgimen del Estatuto Docente. Con una antigedad promedio de 10 aos, en el sector privado la licencia es de 15 das hbiles mientras para los docentes es 30. Desde el inicio de la carrera, los docentes tienen ms das hbiles de licencia ordinaria que el trabajador con la mxima antigedad regido por la LCT. Las diferencias entre la LCT y lo previsto en el Estatuto que es el mismo con independencia de la antigedad tiene impacto en los costos dada la estructura de antigedad

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A las vacaciones ordinarias se suman los das feriados no laborales previstos por la legislacin nacional que arrojan una estimacin del total de das hbiles segn consigna la Tabla 5, donde se comparan el rgimen previsto para el empleo municipal, con el previsto por el estatuto docentes y la LCT.

Tabla5.Estimacindelosdashbilessegnrgimenlaboral.AdministracinPblica

delaCABA EstatutoDocenteCABA

LCT

Dasenelao 365 365 365Sbadosydomingos 104 104 104Feriados 19 19 19Dashbiles 244 244 244Vacaciones(dashbiles) 15 30 15Daslaborables 229 214 229Vacacionesadicionales 11 Daslaborablesnetos 229 203 229Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigente.Adems de las licencias ordinarias, el Estatuto, al igual que todas las leyes laborales, consideran otras licencias especiales que corresponden a causas extraordinarias y/o eventuales que justifican la ausencia. Las licencias difieren en su tratamiento en distintos aspectos: clculo de la tasa de reemplazo (100% del salario, menos o nada); la duracin posible (y, en algunos casos, si depende de la antigedad); y el sostenimiento o no de algunos adicionales (siendo el ms significativo el presentismo por ejemplo).

Las licencias especiales, extraordinarias, justificaciones y franquicias estn normadas en el artculo 70 del Estatuto de la CABA y se detallan en la Tabla 6, en comparacin con otros regmenes laborales. Si bien se contempla que el campo de actuacin es diferente para el caso del empleo municipal y del empleo privado, dada la especificidad de la labor docente, hay determinadas licencias que son susceptibles de ser comparadas pues no tienen que ver con esa particularidad (por ejemplo, cuidado de familiares enfermos, casamiento o defuncin, entre otras.). Por ello, se agrega a la tabla anterior la comparacin con la Provincia de Buenos Aires no slo por la cercana geogrfica sino tambin porque se refiere al mismo tipo de tarea.

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Tabla6.Comparacinderegmenesdelicenciassegnnormativavigente. Tipodelicencia LeydeContratodeTrabajo

AdministracinPblicadelaCABA EstatutoDocenteCABA

EstatutoDocenteProvinciadeBuenosAires

Vacaciones De14a35dascorridos,segnantigedad

De14a35dascorridos,segnantigedad

30dashbilesapartirdelprimerdahbildeenero

De30a40dascorridos,segnantigedad

Maternidad 90dasnopudiendosermenosde30dascorridosantes.

45y60dascorridos,antesydespusdelnacimiento

45y120dascorridos,antesydespusdelnacimientorespectivamente10dascorridosparapersonalmasculinoyhasta120dascorridossingocedehaberes

135dascorridos,apartirdelsptimoymediomesdeembarazo

Matrimonio 10dascorridos 10dascorridos 10dashbiles 12dashbilesparatitularesy6dashbilesparasuplentes.

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3dascorridos,segnparentesco

De3a15dascorridos,segnparentesco De3a5das,segnparentescoExmenes 2dascorridos,10al

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Sinespecificar 15a20dascorridos Hasta30dashbilesporao De2a20das,segncargoDonacindesangre Sinespecificar Sinespecificar De1a3dasporao SinlmitePormotivosparticulares

Sinespecificar Trmitesparticulares4dasporao

6dasporaocongocesdehaberes 6dasporaosingocehaberes

Fuente: DGECE - MEGC en base a la legislacin vigente.

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A los efectos de poder traducir en casos concretos y facilitar la comprensin, en las Tablas 7 y 8 se realiza el ejercicio de tomar casos tericos para ver la cantidad de das. Por ejemplo, a un docente con 10 aos de antigedad en CABA le corresponde el doble de vacaciones ordinarias (30 das hbiles) que a un empleado con la misma antigedad enmarcado en la LCT o en la Administracin Pblica de la Ciudad.

Tabla7.Comparacindelicenciasseleccionadas

EstatutoDocenteCABA

LCT AdministracinPblicadelaCABAEstatutoDocente

ProvinciadeBuenosAires

Rendirexmenes 28 10 28 22Asistenciaacongresosojornadasdeperfeccionamiento

6

Cuidadodefamiliarenfermo 30 15 15 20Motivosparticulares 6 -- -- 6*TOTAL 64 25 43 54Nota:(*)estalicenciaessingocedehaberes.Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigente.Tomando como punto de referencia algunas licencias especiales de uso comn y que pueden reiterarse todos los aos (rendir exmenes por estudios en nivel superior, participacin en jornadas o congresos, cuidado de familiar enfermo, motivos particulares), podra contemplar 64 das hbiles de licencia, algo ms de un tercio de los 180 das de clase que deben garantizarse por la Ley Nacional N 25.864. Ello representa un 156% ms que para el caso de un empleado enmarcado en la LCT y un 49% ms que un empleado de la Administracin Pblica de la Ciudad.

Tabla8.LicenciassinlmitesoprolongadasCausa Das ArtdelEstatutoConvocatoriadeorganismosdeportivos,educativos,cientficos,artsticos Sinlmite 70.o)Ocurrenciadefenmenosmeteorolgicosdecarcterexcepcional Sinlmite 70.s)Citacindeorganismosnacionales,municipalesojudicialesydebaconcurriranteellasdurantesuhorariodetrabajo,oqueendichohorariodebieratramitarsuinscripcinencursosorganizadosporelMEGC

Sinlmite 72

Enfermedadesconlargotratamiento Mx2aos* 70.b)Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigente.

20

La Resolucin 165/2011 del CFE establece 190 das de clases, por lo que64 das de inasistencia justificada representan el 33% de los das de clases con el consiguiente impacto en el proceso de enseanza aprendizaje.

En el caso de los docentes, estas licencias pueden aumentarse si, por ejemplo:

a. El docente, como consecuencia de sus actividades, sea convocado por organismos deportivos, educativos, cientficos, artsticos o culturales. Estas licencias deben ser aprobadas por el Ministerio de Educacin de la CABA y no tienen lmite de das en el ao.

b. El docente se ve afectado por fenmenos meteorolgicos de carcter excepcional que le impidan la concurrencia al trabajo (por ejemplo, una inundacin). Estas licencias no tienen lmites de das en el ao.

c. El docente sea citado/a por organismos nacionales, municipales o judiciales y deba concurrir ante ellas durante su horario de trabajo, o que en dicho horario debiera tramitar su inscripcin en cursos organizados por la Secretara de Educacin del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Estas licencias no tienen lmites de das en el ao.

d. La docente se encuentre embarazada. En este caso, gozar de licencia 45 das antes del parto y 120 das corridos luego de producido el parto. Si se tratara de un embarazo de alto riesgo, la licencia podra durar todo el perodo de preparto.

e. El docente contrajera una enfermedad de largo tratamiento. En estos casos la licencia puede ser de hasta 2 aos (en forma continua o discontinua) con goce ntegro de haberes y de 1 ao adicional con goce del 75% de los haberes. En el caso de enfermedades crnicas terminales o crnicas invalidantes, la licencia de dos aos es renovable en iguales condiciones con percepcin integra de haberes, sin plazo de finalizacin, hasta que el agente se incorpore al rgimen de jubilacin docente o al rgimen de jubilacin por invalidez, segn corresponda.

Un caso extremo se presenta cuando un docente que cubre una suplencia por, por ejemplo, 10 das y anuncia a los 2 das de trabajo que tiene un embarazo de alto riesgo. En ese caso, aunque el titular se presente a los 10 das, por el artculo 73 del Estatuto, el suplente tiene derecho a licencia por maternidad hasta el parto y luego 120 das corridos ms de licencia, con goce de haberes. En este caso, la licencia total puede ser de un ao o ms, respetando el derecho adquirido de las mujeres a la estabilidad en el empleo durante la gestacin.

En trminos generales, se puede destacar que muchos de estos rasgos son caractersticas propias de la regulacin docentes. Sin embargo, segn un estudio realizado por Morduchowicz e Iglesias (2001) donde se analiza varas legislaciones provinciales, CABA es una de las jurisdicciones ms laxas en el pas (Grfico 1) dado que su rgimen regulatorio es el ms permisivo en trmino de las licencias previstas para los docentes.

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22

importante para comprender la demanda administrativa sobre el sistema al disparar el mecanismos para cubrir suplencias sino tambin el costo administrativo que demanda el sustituir docentes.

El personal docente no es idntico y sustituto perfecto entre s an desempeando las mismas funciones desde el punto de vista de los costos. Los agentes se diferencian en cuanto a caractersticas personales (calificacin, antigedad, situacin personal y familiar, entre otros) algunas de los cuales definen el salario. Dado que el salario del reemplazante se asocia a todo ese set de caractersticas y no exclusivamente a las especificidades de las funciones a sustituir es imposible saber cul ser el valor del reemplazo (Por ejemplo, sustituir un cargo de maestro de grado de un docente con 20 aos antigedad ms de 100%, por uno con slo 2 aos de ejercicio cambia en forma importante los costos).

Los requisitos en duracin y el mecanismo de cobertura de cargos en casos de licencias varan segn nivel y modalidad del sistema educativo:

4.1.1. Inicial, Primaria y Adultos:

Cargos de base: hasta los 2 das hbiles, el personal de conduccin debe hacerse cargo de los alumnos.

Cargos de base: se cubren a partir de los 3 das hbiles. El director del establecimiento pide al distrito un suplente quien es nombrado por el Supervisor adjunto en acto pblico que dura todo el ao.

Cargos de conduccin: cuando son mayores a 10 das (art. 66 del Estatuto docente), la escuela debe enviar a la Direccin de rea y es el Director Adjunto del rea quien cubre en un acto pblico que se convoca ad-hoc.

4.1.2. Media y Tcnica:

Cargos de base: hasta los 2 das hbiles se ocupa el personal de conduccin. La direccin del establecimiento hace el pedido a la Supervisin y, sta ltima, a la Direccin del rea. La suplencia se asigna el da sbado en acto pblico y el lunes siguiente al acto se toma posesin.

Excepcin Licencias cortas: Art 66 e) Cuando la licencia no supere la cantidad de diez (10) das y se produzca en un momento en el cual, por el cronograma del acto pblico, los alumnos no reciban clases por un 50% o ms del perodo afectado, las Direcciones Escolares podrn designar personal para la cobertura del cargo, nicamente para esa instancia. Para estas designaciones se deber contar con el aval de la Junta de Clasificacin correspondiente

Excepcin cargo no tomado en acto pblico: el Director de la Escuela puede proponer ante la Junta a un docente que no est en los Listados (art.

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66l.): El docente presenta sus ttulos a la Junta y sta determina si lo habilita al dictado de la asignatura. Con esa habilitacin se procede a la designacin. El docente no se incorpora al listado pero puede dictar la materia hasta que la suplencia se le termine.

4.1.3. Superior Normales:

Inicial y Primaria - cargos de base: se cubren cuando son superiores a 2 das hbiles con el mismo mecanismo que inicial y primaria comunes.

Nivel Medio - cargos de base: se cubren cuando son superiores a 2 das hbiles con el mismo mecanismo que en media comn y tcnica (acto pblico semanal y artculos 66e y 66l).

Superior cargo de base: presentan el proyecto pedaggico y deben cumplir ciertos requisitos de formacin.

Superior cargo de conduccin: una vez cumplidos los requisitos de proyecto y antecedentes, se cubren en el siguiente orden: primeros los titulares de la institutos despus los titulares de afuera y por ltimo los interinos.

4.1.4. Pautas para la elaboracin de los listados

Cundo: una vez al ao con los aspirantes que se inscriben del 1 al 30 de abril.

Cuntas: dos listas, uno de titulares y otro de interinatos y suplencias. Los listados son

a. Titulares del rea y escalafn; b. Aspirantes a interinatos y suplencias; c. Titulares que quieren desempearse como interino/suplente

en un segundo cargo En este ltimo tambin se pueden inscribir los titulares que quieran hacer suplencias.

Vigencia: se produce a partir del primer acto pblico del ao en el mes de febrero y conservan su vigencia hasta que salga uno nuevo firmado por el ministro. En nivel medio puede ser el caso que un listado dure hasta 2 aos. Este mecanismo no corresponde a primaria.

5. Radiografadelasausenciasdocentesen2013En primer trmino: de qu licencias han hecho uso los docentes en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a partir de los datos del 2013.

Independientemente de la cantidad de das que potencialmente y en promedio puede tomarse un docente por ao a partir de las autorizaciones que confiere el respectivo rgimen de licencias, es importante ver cules son efectivamente las

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que se toman, cules demandan suplentes y si varan de acuerdo a algn criterio tal como ciclo educativo o nivel, duracin y categora.

La Tabla 9 presenta una primera clasificacin de las licencias previstas en el estatuto segn si tiene lmites de duracin, si es pago y si descuenta o no presentismo.

Tabla9.CategorasdelaslicenciasCaracterstica de licencia S No

Descuentadasdeausencia 22 38Descuentaadicionalporpresentismo 32 28Tienelmitesdedasalao 13 47Tieneplazomximodedaslalicencia 41 19TotaldelicenciascontempladasenelEstatuto 60

Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigente.Un primer punto a tener en cuenta dada la cantidad de licencias que permite el estatuto es clasificar a las mismas de acuerdo a categoras. El criterio que se sigui fue de trabajar con 8 categoras agrupadas en tres dimensiones, que se presentan en la Tabla 10.

Tabla10.LicenciassegndimensinycategorasDimensin Categora de Licencia

Laboral1.ActividadesGremiales2.Carrera3.Servicios

Personal4.Enfermedades5.Particulares(excluyeMaternidad)6.Maternidad7.70t6das

Injustificadas 8.InjustificadaFuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigente.Las ausencias son reportadas por rolal Sistema Integral de Administracin y Liquidacin (SIAL). Cada ausencia en cada rol o cargo que tenga el docente constituye un caso reportado. De esta forma, si un docente tiene varios cursos en distintos aos/grados de un establecimiento, reporta la ausencia en cada rol si falta a todas sus clases en una fecha determinada, de manera tal que una misma persona puede aparecer varias veces reportando en un mismo da.

Si bien en nivel primario el maestro de grado tiene su jornada completa de trabajo en un mismo establecimiento este no es el caso en los niveles medio y superior donde es, entonces, ms probable que una misma persona o Documento Nacional de Identidad (DNI) aparezca varias veces en una fecha determinada.

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Estar ausente en algunos casos implica toda la jornada laboral porque el rol cubre toda la jornada y la ausencia implica no realizar ninguna prestacin en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires. El docente puede tambin tener roles en distintos establecimientos en el mismo da laboral. El caso tpico es el profesor por Horas Ctedra (HC) que puede tener varios cursos y faltar a uno y no a todos los cursos.

En este trabajo se opta por presentar los casos reportados y una normalizacin de las ausencias en trminos de das para aquellos niveles y cargos que el rol, que es la unidad de reporte, es por HC. Esta ltima conversin se realiza para poder entender las ausencias en funcin de cantidad de das.

5.1. Licencias segn caractersticas

El total de casos reportados en la Ciudad de Buenos Aires en 2013 fue de un poco ms de 2 millones de ausencias o un poco ms de un milln de das de clase. Con alrededor de 50 mil docentes que prestan servicios en el mbito del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, esto significara la prdida del 10% de das de clase o 20 das en promedio por docente.

De los casi 50 mil docentes, solamente dos tercios pidieron como mnimo aunque sea un da. La Tabla 11 resume las licencias por tipo de causa. Como era de esperar, dado que el Estatuto prev ms das por enfermedad que por otras razones personales o laborales, la licencia por enfermedad fue el tipo ms comn de licencia tomada los profesores en general, seguido por luego licencia por desarrollo profesional y personal.

Tabla11.Licenciassegnprincipalescaractersticas(en%)

TipodeLicenciaDistribucindecasosreportados

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(3)Actividadesgremiales 0,7 0,1 0,1Carrera 10,7 16,6 21,9Servicios 4,0 3,1 3,4Enfermedades 28,3 51,4 43,6Particular(exc.Maternidad) 11,7 12,1 14,8Maternidad 1,9 9,1 11,070t6das 35,4 6,4 4,7Injustificada 7,3 1,4 0,5Total 100 100,0 100,0Fuente:DGECEMEGCenbaseaSIALyBasedeLiquidacindeHaberesMinisteriodeModernizacin.Se podra argumentar que la licencia asociada a desarrollo profesional no se debera contar como tal en la medida que se trata de inversin en capital humano

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no reportan ningn caso y otros se encuentran con una media muy por encima de la media de la Ciudad que es de 3,5 casos por cargo. Este grfico no asla por duracin.

Grfico4.Casosreportadosporcargo,porestablecimiento.Ao2013.

Fuente:DGECEMEGCenbaseaSIALyBasedeLiquidacindeHaberesMinisteriodeModernizacin.El grfico 5, por su parte, muestra la cantidad de casos por docente (DNI) segn tipo de cargo. Sobre las 13 tipificaciones que se elaboraron se tomaron las ms representativas. La caja muestra el percentil 25 al 75 (o sea acumula el 50% de la distribucin). Tal como muestra el grfico 5, existe una mayor cantidad de casos reportados para los profesores de nivel medio tanto de dedicacin completa como parcial y para los docentes de materiales curriculares.

Grfico5.Casosreportadosportipodecargodocente.CasosSeleccionados.

Fuente:DGECEMEGCenbaseaSIALyBasedeLiquidacindeHaberesMinisteriodeModernizacin.

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28

5.2. Los hechos estilizados

Se puede destacar los siguientes aspectos como los ms importantes:

La cantidad de das perdidos por docente rondara entre 18 y 20 das hbiles. Dado que no todos los docentes hacen uso del rgimen de licencias el impacto es mayor cuando solo se toma en cuenta a los que s hacen uso de las mismas.

En comparacin con los dems tipos de licencias, las injustificadas(o no

previstas en el estatuto) son irrelevantes en trminos del total (rondando el 7%) aunque siempre existe la posibilidad de que haya un sub-reporte por parte de las autoridades del establecimiento tanto de las llegadas tarde como de los retiros antes de la finalizacin de la jornada escolar.

Si bien existe heterogeneidad en el tipo de licencias reportadas por

distintos niveles de agregacin, a nivel de comuna los casos reportados son similares a la distribucin de la POF. Inicial y Primaria concentran ausencias cuando se hacen equivalencias de los casos reportados con cargos de jornada simple. En casos reportados los niveles donde predominan las HC parecen ser los dominantes.

No pasa lo mismo con respecto al tipo de licencias. Las enfermedades y

las razones de estudio son la razn principal del pedido de licencias. En ambos casos existe una ventaja comparativa derivada de la permisividad del rgimen de licencias.

Con respecto al mes, para las licencias de 1 y 2 das, existe una

concentracin en Abril, Junio, Septiembre y Noviembre, lo cual vislumbra un comportamiento docente. Y en cuanto a los das de la semana, los lunes, jueves y viernes son los que concentran las licencias cortas.

6. ElimpactodelausentismosobrelosalumnosEn el objetivo de lograr lo propuesto en Educacin para Todos, pocos insumos son ms esenciales que tener un maestro profesor presente en el aula. El por qu es obvio; la ausencia del maestro afectar a la calidad educativa: si los estudiantes terminan haciendo "trabajo ocupado o jugar en el patio de la escuela, el aprendizaje es poco probable que tenga lugar. La ausencia puede tambin afectar las tasas de repeticin y desgranamiento si a los padres les deja de interesar mandar a sus hijos a la escuela induciendo el ausentismos de los alumnos.

En la literatura se suele sealar reiteradamente que el ausentismo es regresivo en la medida que la asistencia de los profesores aumenta con los niveles de pobreza de los alumnos que asisten a la escuela.

29

Si las ausencias se producen en las escuelas o reas con poblacin ms vulnerable socialmente, entonces efectivamente se est perjudicando a los sectores en esta situacin.

Segn refleja el Grafico 6, si bien es cierto que una proporcin mayor de ausencias se produce en las comunas de la zona sur de la Ciudad, esta es de una proporcin casi exactamente igual a la forma en que se encuentran distribuidos los cargos docentes. Es por ello que en los anlisis siguientes se toma como variables los casos reportados en relacin a los cargos por establecimiento o por comuna.

Una medida alternativa es la correlacin entre das perdidos/cargo docente y vulnerabilidad. Esta medida de correlacin es positiva para las comunas de la Ciudad. Coincidentemente con lo hallado en NCQT (2014), no existe una relacin significativa entre uso de licencias y el ndice de vulnerabilidad social.

Grfico6.Ausenciasycargodocentesporcomuna

Fuente:DGECEMEGCenbaseaSIALyBasedeLiquidacindeHaberesMinisteriodeModernizacin.Vale la pena sealar que para morigerar el efecto de estas ausencias, la CABA previ durante los aos 2012 y 2013 un mecanismo para facilitar el reemplazo de docentes ausentes no cubierto para los distritos ms vulnerables. As los distritos escolares 4, 5, 6, 11, 13, 19, 20 y 21 pueden recurrir al mecanismo de maestro itinerante, consistente en docentes que estn contratados, residen en la cabeza de distrito correspondiente y cuya funcin es cubrir las inasistencias en los establecimientos que haga falta ante el pedido del Director a la Supervisin Escolar.

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Los estudios no proporcionan pruebas convincentes de una relacin causal entre las ausencias de los maestros y el logro del estudiante porque no pueden observar la habilidad docente y esfuerzo. Por ejemplo, si los docentes que ms faltan son los que menos compromiso tienen con la tarea sera de esperarse una no correlacin entre ausentismo y rendimiento de los alumnos.

Grfico8.Relacinentre lasunidadesreportadassobre lacantidaddecargosdecadaescuelaysuIECEP.Nivelmedio.

Nota:cadapuntocorrespondeaunestablecimientodenivelmediodegestinestatal.Fuente:DGECEMEGCenbaseaSIALyBasedeLiquidacindeHaberesMinisteriodeModernizacin.Los datos no terminan de confirmar los costos pedaggicos del ausentismo. No son slo los estudiantes que sufren consecuencias negativas debido al ausentismo de los maestros. Las ausencias de los maestros pueden interrumpir el flujo normal de las operaciones y poner una carga indebida a otros profesores, sobre todo si las ausencias no son planificadas. A diferencias del sector privado donde las horas extras se pagan aparte no est previsto salario extra para aquellos que tienen que tomar esas tareas.

Si no se puede traer un maestro sustituto en el da (lo cual sucede para licencias cortas) a veces se divide a los estudiantes entre las otras clases en las escuelas o se utiliza tiempo de preparacin de sus clases de otros profesores si estos estn en el establecimiento.

7. LadimensineconmicadelasausenciasHasta aqu se expusieron los criterios generales (los especficos se detallan ms abajo) para analizar las licencias como factor explicativo de los costos. Una primera aproximacin a la dimensin y costos de los suplentes sera ver el nmero

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de cargos suplentes en trminos de los docentes totales. Segn los datos disponibles los suplentes en los niveles primario y medio son de alrededor de 25% en promedio (Tabla 13).

Tabla13.CargosdocentesporSituacindeRevista.Ao2013 Primaria MediaInterino 2.887 14 28.045 52Suplente 5.575 27 13.993 26Titular 12.041 59 11.627 22Total 20.503 100 53.665 100

Fuente:DGECEMEGCenbasealaBasedeLiquidacindeHaberesMinisteriodeModernizacin.Para estimar los costos se trabaj con dos fuentes de datos. Por un lado las ausencias reportadas con lo cual se determin la cantidad. Para determinar el precio se utiliz con la base de haberes que tiene registrado los pagos del salario a los trabajadores mensuales por cada personas y rol que tiene la persona provista por el Ministerio de Modernizacin.

En primer lugar se determin el valor da del da de trabajo, el valor fue anualizado teniendo en cuenta el sueldo anual complementario y los costos laborales asociados a la contratacin del personal docente en el mbito del gobierno de la ciudad.

A partir de este valor se estim para cada persona y rol el valor de su da de trabajo, valor que se utiliz luego para calcular los costos totales.

7.1. Cunto cuestan las licencias?

Para calcular el costo de las licencias, se utilizaron cuatro bases diferentes. Por un lado, la informacin correspondiente al ya mencionado SIAL que contiene, por mes, los casos de ausencia reportados por cargo y rol, con la fecha de la licencia, su duracin y el tipo.

La segunda base es la de Haberes que contiene la remuneracin por cargo para todos los CUILs, de los empleados dependientes del Ministerio de Educacin del Gobierno de la Ciudad. En tercer lugar, se utiliz la informacin de la POF, la cual muestra para cada establecimiento educativo la cantidad de cargos, segn tipo de cargo.

Por ltimo, se utiliz la base de indicadores estadsticos (tasa de repeticin, sobre-edad; logros de aprendizaje; IECEP; etc.) elaborados por la DGECE para cada escuela de la Ciudad,

La unificacin de las tres bases antes mencionadas, permiti calcular el costo econmico de las licencias siguiendo el criterio de la cobertura de suplencias

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capacitarse idealmente tiene que corresponderse con las necesidades de las escuelas en el marco de un rgimen de desarrollo profesional docente. Otras, sin embargo, exigen modificaciones en el estatuto y entonces es un proceso legislativo que suele ser ms largo que la reglamentacin.

Asumiendo una potencial reduccin del uso de licencias en un tercio para llevarlo a niveles observables en el primer mundo se podran recuperar 6 das de clases e incrementar el salario de todos los docentes en el equivalente al salario bruto de un maestro de grado jornada simple con diez aos de antigedad (Tabla 15). Tambin implicara un ahorro de recursos para el sector de unos 270 millones de pesos.

Tabla15.Estimacindelefectodereducirelausentismo.Categora Reduccindeuntercio Reduccinalamitad

Dasdeclase 6 10Ahorro 270.475.902 405.713.853Ingresoextrapordocente* 5.410 8.114Ingresoextrapordocentemensual* 451 676

Nota:*EstimacinenbaseaM.G.J.S.condiezaosdeantigedadysobre50milM.G.J.S.Fuente:DGECEMEGCenbaseaSIALyBasedeLiquidacindeHaberesMinisteriodeModernizacin.8. Existeunarecetanica?Existen una variedad de polticas posibles destinadas a promover la buena asistencia y desalentar el exceso ausencias, y la mayora de estas polticas son similares entre s. Todos los instrumentos o variantes de poltica que se consideren deberan agruparse en dos categoras: controlar el ausentismo o promover el presentismo.

Para poder decidir cul instrumento o combinacin de ellos encarar hace falta un diagnstico de cules son las causas del ausentismo, son licencias injustificadas o la razn es el uso de un marco institucional que tiene algn grado de flexibilidad mayor.

8.1. Controlar el ausentismo

Solo si el nmero de causas injustificadas es significativo en casos reportados y monto que no es el caso de CABA. La concentracin de licencias (tanto en casos reportados como en cantidad de das) estn dentro de las posibilidades contempladas por el Estatuto; no es un problema de mecanismos de control sino de diseo del marco regulatorio.

8.2. Promover el presentismo

Distintos mecanismos podran contemplarse a nivel individual como grupal

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Incentivos individuales: esto est de alguna manera contemplado en el Estatuto de CABA y varias de las provincias.

Incentivos grupales: una alternativa es generar mecanismos de pago grupales para que exista el control entre compaeros de trabajo que fuercen el cumplimiento.

Combinacin de incentivos individuales y grupales de manera que el grupo tenga inters en controlarse mutuamente pero a su vez conserve un premio por el ausentismo individual.

Control social: el monitoreo de padres a travs de un comit con injerencia a la hora de aprobar licencias, puede disminuir el ausentismo.

Control de enfermedades: un control mdico tercerizado que certifique el estado de salud de los ausentes mitigara los riesgos de faltas injustificadas encubiertas.

Mtodo de reporte: una sugerencia sera cambiar la forma a nivel central en lugar de al director cambia y no requerira cambiar marco regulatorio. Irnicamente el reportar va web o contestador telefnico baj los niveles de ausentismo en algunos distritos escolares en los EE.UU. (Farrell y Stamm, 1988; Winkler, 1980).

Bonos: varios estudios sealan que la utilizacin de sistema de incentivos como otorgar bonos por no usar las licencias pueden funcionar con resultados contundentes (Ehrenberg et al., 1991; Freeman y Grant, 1987; Winkler, 1980). Una alternativa novedosa sera comprar los das de ausencia a una tasa menor que la de reemplazo pero tiene el riesgo que muchos docentes que no utilizan todas las licencias posibles tengan el incentivo para utilizarlos. Algo similar, sera la utilizacin de premios simblicos a aquellos docentes que no utilizan recursos como los das por motivos personales distintos de los contemplados en las licencias especiales (70t) y generar un monto a distribuir entre los docentes. En Estados Unidos, algunas escuelas distribuyen a los maestros al final del ao los fondos no utilizados destinados a suplencias.

Cobertura de seguro: Debido a que las distancias y los problemas de transporte o fenmenos climticos pueden crear problemas, a lo cual se suman las demandas propias del sector, pensar en cobertura de seguro especfica para el sector no sera descabellado.

9. ImplicanciasdepolticayagendafuturaEste trabajo contribuye a la no muy poblada literatura que examina el ausentismo docente con un foco en los docentes de todos los niveles de gestin estatal en la ciudad de Buenos Aires que cuenta con un sistema de casi 800 mil alumnos, 2500 establecimientos y 150 mil docentes en todos sus niveles y tipo de gestin.

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Utilizando bases administrativas (POF, SIAL y Liquidacin de Haberes) y estadsticas que se combinaron especficamente para este trabajo fue posible contar con microdata a nivel de profesor en lo relativo a rasgos demogrficos bsicos, cargo, salario, escuela donde se desempea as como tambin informacin acerca de los principales indicadores educativos de la escuela donde trabaja.

Se examinaron el tipo, duracin y distribucin de las ausencias tanto previstas por el marco regulatorio como injustificadas. Tambin se realiz una estimacin de los costos que esas ausencias implican as como la correlacin simple entre ausencias y resultados en indicadores de calidad educativa.

La utilizacin de las licencias no es uniforme y tampoco extendida. Los datos indican que existira un docente suplente por cada tres frente al aula. Solo 33 mil los docentes que han sido reportados con alguna ausencia lo cual lo ubica como un comportamiento ms acotado. Los datos revelan que los casos reportados se traducen en la prdida de alrededor de entre dieciocho y veinte das de clases por alumno.

Existe una heterogeneidad en los meses de reportes. Las participaciones en las licencias por Dependencia funcional, comunas y distritos estn relacionadas a la distribucin de la POF. A diferencia de otros estudios la ausencia no predomina en zonas vulnerables.

Dentro del perfil de licencia utilizadas las por causas injustificadas no previstas en el estatuto rondan el 7% de los casos pero slo el 1% de los costos. La mayora de los reportes se concentra en razones de estudio y/o enfermedades que es previsible en funcin de que son aquellas causales que estn pautadas en el rgimen laboral docente.

La educacin es una actividad de servicios y el primer requisito para que sea de calidad es la presencia de los agentes. Y es esa presencia la que es indispensable en trminos pedaggicos. Los datos muestran que el problema asociado al ausentismo docente es de naturaleza pedaggica y no econmica.

Con respecto a las soluciones y dada la baja prevalencia de las licencias injustificadas obliga a concentrarse en mecanismos que incentiven el presentismo. Dentro de estos una segunda etapa exige mirar cules potenciales medidas exigen cambios en el estatuto y realizar un cuidadoso anlisis costo beneficio sobre las polticas alternativas. Dentro de este ltimo grupo, cambiar mtodos de reporte o establecer lineamientos ms claros para los cursos de capacitacin insertos en un esquema de desarrollo profesional docente.

38

Existen muchas reas de investigacin futura que se abren a partir de este trabajo. Los datos a nivel micro permiten modelar los comportamientos individuales de la misma manera que explorar ms la escasa relacin entre escuelas en zonas vulnerables y ausentismo y el porqu de la variacin para escuelas relativamente similares. La extensin del anlisis de las licencias docentes en el sector privado permitir contar con informacin adicional para informar mejor la poltica pblica.

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41

LeyNacional20.744ymodificaciones,LeydeContratodeTrabajo.Ao1976.ArgentinaLey471ymodificaciones,LeydeRelacionesLaboralesenlaAdministracinPblicadelaCABA.Ao2000.CABA.Ley 10.579 y modificaciones, Estatuto Docente de la Provincia de Buenos Aires. Ao 1987.ProvinciadeBuenosAires.Ordenanza N 40.593 que aprueba el Estatuto del Docente Municipal y sus modificaciones.ReglamentadaporelDecretomunicipalN611/86ysusmodificaciones.Ao1986.CABA.12. Basesdedatosyvariablesutilizadas

Basededatos Resumendelcontenido Variables

SIAL: Sistema Integral deAdministracin yLiquidacin

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Haberes

Remuneracin por cargo paratodos los CUILs, de losempleados dependientes delMinisterio de Educacin delGobiernodelaCiudad

RemuneracinporrolycargoIdentificacindelestablecimiento(Nombre)Identificacin del docente su rol y cargo(idRH/CUIL)

POF: Planta OrgnicoFuncional

Muestra para cadaestablecimiento educativo lacantidaddecargos,segn tipodecargo.

CantidaddecargosPOFsegntipodecargoIdentificacindelestablecimiento(idPOF)

Estadsticaeducativa

Indicadores elaborados por laDGECEparacadaescuelade laCiudad y para su comuna,distrito escolar y a nivelCiudad, segn sector degestinytotal.

Indicadoreseducativos:matrcula,docentes,repeticin, sobreedad, abandono,promocin,logrosdeaprendizaje,IECEP.Identificacindelestablecimiento(CUE)ylacomuna y el distrito escolar al quepertenecen

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