LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA...

LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN SOCIALEN LA EDUCACIÓN Y EL PROGRAMA

ESCUELAS DE CALIDAD:

¿MECANISMOS SOCIALES PARALA RENDICIÓN DE CUENTAS?

Arcelia Martínez Bordon, Teresa Bracho Gonzálezy Claudia Osiris Martínez Valle

Centro de Investigaciones yEstudios Superioresen Antropología Social (CIESAS)Juárez, 87;14000 México, D.F.

D.R. © 2007, Programa Interinstitucional de Investigación-Acciónsobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales,

Universidad VeracruzanaDiego Leño, 8;

91000 Xalapa, Veracruz.

Impreso y hecho en MéxicoPrinted and made in Mexico

PRESENTACIÓN

ENTREGAMOS AL PÚBLICO una colección de ensayos que constituyen los primerosresultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad

Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro deInvestigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyectoque además cuenta con el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyectotiene como su principal fin colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, larendición de cuentas y la democratización, con un sólido sustento teórico y unaorientación a la acción pública informada, tratando de impulsar al mismo tiempo unared que vincule a académicos, funcionarios públicos y líderes civiles que compartanuna perspectiva común para la democratización de la vida pública nacional.

Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la SociedadCivil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayosresultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y deFormación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de unaAgenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la FundaciónFord en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b

Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cadauna de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas institucionesy actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza eltrabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio decomparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado pro-pias de una democracia en construcción.

Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instanciasfederal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-namental.

Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, lasformas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de

experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito comode fracaso) que aportan para la democratización del país.

Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del conoci-miento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas devinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado,una autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de susresultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actoressociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmasde democracia, justicia y corrección moral.

Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente elde la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización queexperimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, eneste caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexiónsistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquícomo un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a lademocratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de lasrelaciones entre sociedad y gobierno.

Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio deun debate orientado a la práctica de la construcción democrática.

Ernesto Isunza VeraAlberto J. Olvera

Noviembre de 2005.

a Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puestocomo Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, elcontinuado interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación enMéxico.b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, EspaciosPúblicos y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alber-to J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en AméricaLatina, México, Miguel Ángel Porrúa-UV.

LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN SOCIALEN LA EDUCACIÓN Y EL PROGRAMA

ESCUELAS DE CALIDAD:

¿MECANISMOS SOCIALES PARALA RENDICIÓN DE CUENTAS?

Arcelia Martínez Bordon, Teresa Bracho Gonzálezy Claudia Osiris Martínez Valle

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN...................................................................................... 9

I. LA RENDICIÓN DE CUENTASDEL SISTEMA EDUCATIVO .............................................................. 13

1.1 ¿Qué significa “rendir cuentas”? .................................................................................... 14

1.2 Tipos de “rendición de cuentas” ..................................................................................... 16

1.3 Rendir cuentas en el campo educativo ........................................................................... 21

1.4 El Programa Escuelas de Calidad y la rendición de cuentas del sistema educativo ....... 27

II. EL SISTEMA EDUCATIVOY LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓNSOCIAL EN LA EDUCACIÓN .......................................................... 30

2.1 Evolución del sistema educativo mexicano .................................................................... 30

2.2 Origen de los Consejos de Participación Social en la Educación .................................... 39

2.2.1 ¿Cuándo surgen y con qué fin? ............................................................................ 392.2.2 Principales atribuciones ..................................................................................... 402.2.3 Las nuevas atribuciones que les da el PEC ......................................................... 42

2.3 Preguntas de investigación y metodología del estudio ..................................................... 44

III. LOS CPSE EN COLIMA, ZACATECASY PUEBLA .......................................................................................... 46

3.1 El caso de Colima .......................................................................................................... 46

3.1.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad .............................. 463.1.2 Problemas que enfrentan los CPSE..................................................................... 513.1.3 Principales retos ................................................................................................. 55

3.2 El caso de Zacatecas ...................................................................................................... 57


3.3 El caso de Puebla ........................................................................................................... 64


IV. AVANCES EN MATERIA DEPARTICIPACIÓN CIUDADANAY RENDICIÓN DE CUENTAS......................................................... 76

4.1 Los tres casos de estudio .................................................................................................. 76

4.2 Los casos de estudio a la luz de la teoría sobre rendición de cuentas ............................... 86

4.2.1 Las dimensiones de la rendición de cuentas en los estudios de caso ..................... 884.2.2 El PEC y los Consejos: ¿rendición diagonal de cuentas? ...................................... 924.2.3 Reflexión final ................................................................................................... 96

CONCLUSIONES .................................................................................... 99

NOTAS ..................................................................................................... 104

LISTA DE ACRÓNIMOS ........................................................................ 106

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................... 107

ANEXO: GUIONES DE ENTREVISTA ................................................ 113

9cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

INTRODUCCIÓN

EN MÉXICO, hasta hace muy poco tiempo, la rendiciónde cuentas del sistema educativo y de la escuela, en

particular, había descansado mayoritariamente en lasupervisión escolar. Sin embargo, y pese a que ésta últimasupone vigilar, y sancionar, en su caso, el comportamientoindividual de las escuelas (de sus docentes y directores), losalcances de la supervisión escolar han sido muy limitados,favoreciendo, en muchos casos, el corporativismo, lasprácticas clientelares y la simulación.

Otro instrumento para la rendición de cuentas de laescuela de más reciente aparición, al menos en nuestro país,son las pruebas estandarizadas nacionales para medir eldesempeño de los alumnos y de los centros escolares en suconjunto (e.g. EXCALE, ENCEL). Pese a que dichas pruebasson un instrumento muy valioso para la evaluación y rendiciónde cuentas del sistema educativo, diversos discursos hansobre explotado su valor, ubicándolas como la panacea de larendición de cuentas educativa, cuando estas son sólo, comoya mencionamos, un instrumento más (véase PREAL, 2003)en el proceso de responsabilización educativa. Además deque dichas pruebas tienen la limitante de no ver lo que ocurre“dentro de la escuela”, es decir, de los llamados procesoseducativos, por lo que se quedan sin respuesta preguntascomo por qué los alumnos presentan un aprovechamiento bajo.

Un tercer instrumento para la rendición de cuentas dela escuela y del sistema educativo en su conjunto, pudieranser, como veremos más adelante, los llamados Consejos deParticipación Social en la Educación (CPSE), pues a travésde ellos se invita a la sociedad civil a participar y vigilar “desdeadentro” lo que hace la escuela, y a proponer, al menos enteoría, cambios y/o sugerencias en materia de políticaeducativa. Hay que destacar que no obstante que estos

En México, hasta hacemuy poco tiempo, larendición de cuentas delsistema educativo y de laescuela, en particular,había descansadomayoritariamente en lasupervisión escolarfavoreciendo, en muchoscasos, el corporativismo,las prácticas clientelares yla simulación.

10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

Consejos fueron creados con la promulgación de la LeyGeneral de Educación en 1993, no fue sino hasta el 2001,con la entrada del Programa Escuelas de Calidad (PEC), quedichas figuras comenzaron a tomar fuerza y, en algunos casos,a funcionar en la práctica, ya que, de hecho, la constituciónde estos a nivel escolar –los Consejos Escolares- es unrequisito que pide el PEC a las escuelas que desean recibirsus beneficios.

Con el diseño del Programa Escuelas de Calidad se haceun reconocimiento implícito de que el aprovechamientoescolar y el éxito de la escuela en lograr incidir en dichoaprovechamiento es una cuestión relativa que depende deuna serie de medidas que involucran cambios en la gestiónescolar, las prácticas pedagógicas, la participación social y larendición de cuentas –i.e. no se puede, por tanto, imponer“desde arriba” soluciones o “recetas” generalizadas.

El PEC, por tanto, al impulsar la constitución yoperación de los CPSE, parece tener el potencial de introduciren las escuelas en donde opera, mejores y/o nuevosmecanismos para la rendición de cuentas, en al menos dossentidos. Por un lado, con este Programa se busca que hayauna mayor responsabilidad y vigilancia mutua (además de laque realiza el supervisor) entre los propios actores “internos”de la escuela (e.g., docentes-docentes, docentes-director,etcétera) (véase el trabajo de Claudia Santizo y EnriqueCabrero, 2004). Por otro lado, el PEC promueve que en lasescuelas en donde éste opera sean los propios padres defamilia y los otros actores escolares, a través de los ConsejosEscolares, los que diseñen las propuestas y planes de trabajopara mejorar la operación de la escuela. Sobre este puntohay que resaltar los resultados del estudio elaborado porClaudia Santizo y Enrique Cabrero (2004), que hablajustamente sobre rendición de cuentas en el marco del PEC.En dicho estudio se sostiene que la incorporación de los

Con el diseño delPrograma Escuelas de

Calidad se hace unreconocimiento implícito

de que el aprove-chamiento escolar y eléxito de la escuela en

lograr incidir en dichoaprovechamiento es una

cuestión relativa quedepende de una serie demedidas que involucran

cambios en la gestiónescolar, las prácticas

pedagógicas, laparticipación social y la

rendición de cuentas –i.e.no se puede, por tanto,imponer “desde arriba”

soluciones o “recetas”generalizadas.


padres de familia y de la “sociedad civil”1 en su conjunto enlos CPSE, así como la promoción del trabajo colegiado dedocentes, directores y otros actores “externos” a la escuelano sólo está propiciando una mayor participación social enla toma de decisiones, sino, y sobre todo, una mayortransparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursosal interior de la escuela, lo cual, a su vez, permite una mayoreficacia y eficiencia en la solución de los problemas queenfrenta la escuela.

Si bien el trabajo de Santizo y Cabrero (2004) constituyeun punto de partida para esta investigación, el estudio, anuestro juicio, enfrenta dos limitaciones: 1) utiliza de formaindistinta los conceptos de transparencia y rendición decuentas –de hecho no parte de un concepto de lo que significa“rendir cuentas” para luego explorar lo que está pasando enlas escuelas bajo estudio; y, 2) se concentra exclusivamenteen estudiar los Consejos Escolares –i.e., no explora cómoestán funcionando los Consejos Estatales y Municipales deParticipación Social. La presente investigación, por tanto,parte de una definición de lo que entendemos por rendiciónde cuentas (ver capítulo 1), para luego ver hasta qué puntolos llamados Consejos de Participación Social en la Educaciónpueden funcionar como mecanismos sociales (diagonales)para la rendición de cuentas de la escuela y del sistemaeducativo en su conjunto.2

El reporte se estructura de la siguiente manera. En unprimer capítulo se presenta una revisión teórica de lo quesignifica “rendir cuentas” y de los “tipos” o “mecanismos”más comunes de rendición de cuentas. En este capítulotambién se discute qué significa que una escuela rinda cuentasy por qué el Programa Escuelas de Calidad podría estarimpulsando la rendición de cuentas del sistema educativo.En el capítulo 2 se hace un breve recuento de la evolucióndel sistema educativo mexicano, desde el Proyecto de


Educación Nacionalista hasta la reforma educativa de losaños noventa. En una segunda sección de este capítulo sedescribe cuándo surgen los Consejos de Participación Socialen la Educación y con qué finalidad. En el capítulo 3, porotro lado, se presentan los principales hallazgos de losestudios de caso analizados, en el siguiente orden: Colima,Zacatecas y Puebla. En cada caso se describen distintosaspectos relacionados con la instauración y funcionamientode los Consejos de Participación Social en la Educación(Estatales, Municipales y Escolares), así como los problemasy retos que enfrenta la operación de los mismos. En el capítulo4 se busca ver hasta qué punto los Consejos de ParticipaciónSocial, en los estados visitados, pueden ser vistos comomecanismos sociales –diagonales- para la rendición decuentas y si el PEC, a través del impulso que le ha dado adichos Consejos, está ayudando a promover la rendición decuentas de la escuela y del sistema educativo. En la últimaparte se presentan las conclusiones del estudio.


I. LA RENDICIÓN DE CUENTASDEL SISTEMA EDUCATIVO

EN MÉXICO, la educación es un derecho fundamentalconsagrado en la Constitución, en su artículo tercero.

Por lo tanto, en teoría, las escuelas, la Secretaría de EducaciónPública (SEP) y el sistema educativo en su conjunto debieranestar obligados a “rendir cuentas” a la ciudadanía de laspolíticas, planes y programas que, con recursos públicos, seoperan dentro (y fuera) de las escuelas. Pese a ello, hastaahora la operación del llamado sistema educativo, y enparticular la escuela, ha sido vertical, y casi siempre se havisto dominado por los intereses de un sindicato de maestrosmuy poderoso (Sindicato Nacional de Trabajadores de laEducación, o SNTE) que ha contribuido a que se cuestionemuy poco o nada lo que ocurre dentro de la escuela. De hecho,ni el gobierno federal, ni los gobiernos estatales han tenidomucho éxito para establecer mejoras en la gestión escolare.g., cómo se enseña y cómo está organizada la escuela.3

Sin embargo, y producto quizá, o al menos en parte, de ladesigualdad educativa que persiste en nuestro país –con unaenorme diferenciación de la oferta educativa y de estándares decalidad– existe una demanda cada vez mayor por resultados delsistema educativo. Esto último no sólo ha dado auge a una nuevacultura de la evaluación de las políticas y programas educativos,sino al uso de discursos, cada vez más recurrentes, sobre lanecesidad de que dicho sistema “rinda cuentas”. Así, no es deextrañarse que iniciativas gubernamentales como el ProgramaEscuelas de Calidad (PEC) propongan que los centros escolaresdejen de ser el espacio privado de docentes, directores ysupervisores, permitiendo una mayor participación y escrutiniode la llamada sociedad civil.

En este capítulo se abordan varios aspectos. En primerlugar se desmenuza el concepto de rendición de cuentas y se

Hasta ahora la operacióndel llamado sistemaeducativo, y en particularla escuela, ha sido vertical,y casi siempre se ha vistodominado por losintereses de un sindicatode maestros muypoderoso (SindicatoNacional de Trabajadoresde la Educación, o SNTE)que ha contribuido a quese cuestione muy poco onada lo que ocurre dentrode la escuela.


presenta una tipología, elaborada desde los ámbitos de laCiencia Política y la Administración Pública. En un segundoapartado se liga el concepto “rendir cuentas” al ámbitoeducativo. También analizamos el caso mexicano, a la luz,entre otras cosas, de un modelo elaborado por el Programade Promoción de la Reforma Educativa en América Latina yel Caribe (PREAL) (2003) sobre lo que dice son los requisitosindispensables para que la escuela rinda cuentas. En la últimasección se presenta una breve descripción del ProgramaEscuelas de Calidad y de cómo su diseño aboga por una mayorrendición de cuentas.

1.1 ¿Qué significa “rendir cuentas”?

El término “rendición de cuentas” está de moda. Normal-mente se le asocia con las palabras de transparencia einformación. Pero, como veremos más adelante, latransparencia y/o el acceso a la información son unacondición necesaria, más no suficiente, para que existarendición de cuentas. El concepto “accountabil i ty”(“responsabilización”) se origina en el mundo anglosajón.Significa que el gobierno tiene la obligación de “rendircuentas” a la sociedad (Consejo Científico del CLAD, 2000).

¿Para qué rendir cuentas?

No es un secreto que las democracias de América Latina,México incluido, tienen el gran reto de construir institucionessólidas, que garanticen y/o provean, entre otras cosas, elcumplimiento del estado de derecho y las condicioneseconómicas para el crecimiento sustentable, además decorregir las enormes desigualdades sociales que existen (véaseConsejo Científico del CLAD, 2000). La ocurrencia deelecciones periódicas y competidas es por tanto, un elementoindispensable más no suficiente para lograr la gobernabilidad


democrática (también conocida como “buen gobierno” o“governance”, en inglés). Esta última requiere de una gestiónpública más efectiva en términos de los resultados de laspolíticas y más responsable en relación con los ciudadanos(Consejo Científico del CLAD, 2000).

Sin embargo, los estados nacionales se encuentrandebilitados a razón de las grandes transformacioneseconómicas sociales y políticas ocurridas en el siglo pasado.El Estado mínimo, por su parte, no parece poder resolver losprincipales problemas que enfrentan las naciones (véaseConsejo Científico del CLAD, 2000). Por ende, apostar porla “rendición de cuentas” es apostar por la construcción deun nuevo patrón de gobernabilidad y por la consolidación delas democracias electorales. En palabras de John Ackerman,la rendición de cuentas (“accountability” en inglés) de losfuncionarios públicos es el elemento primordial que asegurael buen gobierno debido a que éste último “no naceespontánea y naturalmente del buen corazón de losfuncionarios públicos o políticos individuales” (2004a: 7).

Y entonces… ¿qué significa “rendir cuentas”?

De acuerdo con Schedler (1997), una definición “amplia”del concepto de rendición de cuentas se puede resumir en elsiguiente enunciado:

A le rinde cuentas a B cuando A está obligada a informar a B sobresus acciones y decisiones (pasadas o futuras), para justificarlas y parasufrir un castigo en el caso de que A tenga un comportamiento nodeseado o inapropiado (1997: 5).

Así, de acuerdo con Schedler (1997), “rendir cuentas”implica sujetar el ejercicio del poder a la posibilidad desanciones, obligándolo a que se ejerza de manera transparentey forzándolo a que justifique sus actos. Para Schedler, uno de

Apostar por la “rendiciónde cuentas” es apostar porla construcción de unnuevo patrón degobernabilidad y por laconsolidación de lasdemocracias electorales.

De acuerdo con Schedler(1997), “rendir cuentas”implica sujetar el ejerciciodel poder a la posibilidadde sanciones, obligándoloa que se ejerza de maneratransparente y forzándoloa que justifique sus actos.


los componentes fundamentales de la rendición de cuentas esla obligación de los políticos y/o funcionarios públicos nosólo de informar, sino de justificar sus actos (“answerability”).El otro componente de la rendición de cuentas, dice Schedler(1997), es la capacidad de imponer sanciones a losfuncionarios, políticos y/o representantes que violen ciertasnormas de conducta en sus funciones públicas (“enforcement”).A estos dos elementos (“answerability” y “enforcement”),Ackerman agrega el de “receptividad” (“receptiveness”) o “lacapacidad de los funcionarios oficiales de tener presentes elconocimiento y las opiniones de los ciudadanos” (2004a: 8).

Schedler (1997) nos dice, por otro lado, que un aspectoimportante que se debe tomar en cuenta cuando pensamosen rendición de cuentas es la opacidad del poder. De acuerdocon este autor, con la demanda de información y justificaciónsólo se pretende echar un poco de luz en la “caja negra de lapolítica”, pues se conoce de antemano que la información (ypor tanto la supervisión) siempre es imperfecta. Así:

La idea central de la rendición de cuentas política es controlar alpoder, no eliminarlo… Lo importante es hacer que el poder seapredecible, limitando sus arbitrariedades y previniendo que haya unabuso del poder, con el fin de que el ejercicio del mismo vaya acorde conciertas reglas y procedimientos pre-establecidos (Schedler : 1997: 7).

1.2 Tipos de “rendición de cuentas”

En la literatura de la Ciencia Política y la Administración Públicase pueden distinguir los siguientes “tipos” (o “mecanismos”)básicos de rendición de cuentas: vertical, horizontal, social osocietal y diagonal/transversal. Guillermo O’Donnell (1994)señala que la rendición de cuentas de tipo vertical se dabásicamente entre los gobernantes (representantes populares,políticos y funcionarios públicos no electos) y los electores, y


que las votaciones son el mecanismo de rendición de cuentasvertical por excelencia debido a que a través de éstas los electorestienen la oportunidad de validar, rechazar y/o castigar, hastacierto punto, las acciones de los políticos.

Sin embargo, en el llamado modelo posburocrático ogerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no sólo de suprobidad o de sus promesas electorales, sino también, ypermanentemente, de la efectividad de sus programas. Portanto, la rendición de cuentas horizontal, siguiendo aO’Donnell, es la que emprenden una o varias agenciasestatales“…con el propósito explícito de prevenir, cancelar,reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones)de otra agencia estatal que se presumen ilegales, tanto bajolos supuestos de trasgresión como de corrupción” (O’Donnell,2003: 35). En México, ejemplos de este tipo de agencias seríanlas comisiones de derechos humanos (estatales y la nacional),la Secretaría de la Función Pública y el Instituto Nacionalpara la Evaluación de la Educación (INNE).

Para autores como Catalina Smulovitz y EnriquePeruzzotti (2003), John Ackerman (2004a y 2004b) y ErnestoIsunza (2004), por otro lado, la participación social es unelemento clave en los procesos de rendición de cuentas.Smulovitz y Peruzzotti (2003) señalan que es incorrectolimitar el concepto de la rendición de cuentas vertical a laselecciones, ya que existen numerosas acciones individualesy colectivas (que ocurren en cualquier momento y no sólodurante las elecciones) encaminadas a reparar, impedir y/osancionar acciones, y a veces omisiones, de individuos electos,así como de funcionarios estatales no electos. Así, de acuerdocon Smulovitz y Peruzzotti la rendición de cuentas social osocietal (“societal accountability”) es un mecanismo noelectoral, pero vertical, de control de autoridades políticasque descansa en las acciones de un conjunto múltiple deasociaciones de ciudadanos y de movimientos sobre los

La participación social esun elemento clave en losprocesos de rendición decuentas.

De acuerdo conSmulovitz y Peruzzotti larendición de cuentassocial o societal (“societalaccountability”) es unmecanismo no electoral,pero vertical, de controlde autoridades políticas ...


medios de comunicación, que tiene como objetivo exponerlos errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones ala agenda pública o activando el funcionamiento de agenciashorizontales, a través de herramientas institucionales y noinstitucionales.

Ackerman (2004a, 2004b) e Isunza (2004), por otro lado,hablan de la rendición de cuentas “diagonal” y/o “trans-versal”, en la que los individuos (y la “sociedad civil”) son“invitados” (o “involucrados” de alguna manera, como en elcaso de los Consejos de Participación Social en la Educación,los Consejos Ambientales o los Consejos de Salud) aparticipar y vigilar “desde dentro” de las organizaciones y/oagencias gubernamentales las acciones, políticas, programasy desempeño de los funcionarios y servidores públicos.

Mientras que la rendición de cuentas “vertical” social(o “societal accountability”) surge “ex post” y, por decirlode algún modo, de forma más espontánea (luego de que secomete un abuso o una arbitrariedad), la rendición de cuentasde tipo diagonal o transversal busca “ex ante”, de maneraintencional, la sinergia entre el Estado y la sociedad civil,con el fin de que ésta última vigile al Estado e incida demanera positiva en la prevención de los abusos de poder(Ackerman, 2004a y 2004b). De hecho, tanto en la definiciónde Smulovitz y Peruzzotti, como en la de Ackerman e Isunza,la sociedad sería el factor clave para activar el proceso derendición de cuentas.

Antes de abordar qué significa “rendir cuentas” en elcampo educativo, queremos puntualizar dos cosas. En primerlugar el que muchos autores prefieren usar el término“responsabilización”, en lugar de “rendición de cuentas”,debido a que el primero incluye de manera implícita los treselementos que menciona Schedler (información, justificacióny sanción), y el segundo, por otro lado, ha sido usado más

Ackerman e Isunza hablande la rendición de cuentas

“diagonal” y/o“transversal”, en la que losindividuos son “invitados”

a participar y vigilar“desde dentro” de las

organizaciones y/oagencias gubernamentales

las acciones, políticas,programas y desempeño

de los funcionarios yservidores públicos.

... que descansa en lasacciones de un conjuntomúltiple de asociaciones

de ciudadanos y demovimientos sobre los

medios de comunicación,que tiene como objetivo

exponer los erroresgubernamentales


como sinónimo de transparencia o acceso a la información.En este estudio, por tanto, cuando hablemos de “rendiciónde cuentas” estaremos aludiendo a la definición propuestapor Schedler.

En segundo lugar, también queremos puntualizar quees erróneo ver a la “sociedad civil” como la panacea a todoslos problemas debido a que, entre otras cosas, ni siquiera setiene claro quiénes integran a la llamada “sociedad civil”, y aque algunas veces la tan afamada participación social, sepresta a la captura y/o a la simulación (Cunill, 2007; Llerenas,2006). Respecto al primer problema, a continuaciónpresentamos una tipología básica o de tipo ideal desarrolladapor Alberto Olvera (2003), sobre las distintas formas deasociacionismo civil.

Olvera (2003) señala que aunque todas las distintasformas de asociacionismo civil de su tipología forman partede la llamada sociedad civil, su función y potencial deinfluencia en la vida pública difieren radicalmente. Estas son:a) asociaciones de carácter económico-gremial –formadas porsindicatos, grupos y clubes empresariales, asociacionesprofesionales y grupos de productores rurales; b) asociacionespolíticas formales –se trata básicamente de los partidospolíticos antes de estar profesionalizados y establecidos, sobretodo en regímenes autoritarios; c) asociaciones de matrizreligiosa –que tienen su eje en la religión como institución ydependen con frecuencia de jerarquías eclesiásticas; d)organizaciones civiles –integradas a su vez por asociacionesy movimientos sociales para la defensa de los derechosciudadanos, por organizaciones de promoción, desarrollo yservicios a la comunidad (las comúnmente denominadasONG), y por asociaciones de asistencia privada; e)asociaciones de tipo cultural; f) asociaciones privadas de tipourbano-gremial –que van desde asociaciones de vecinos algúnbarrio hasta grupos populares-urbanos que demandan


servicios o terrenos; y h) movimientos y asociaciones decomunidades indígenas.

De acuerdo con Olvera (2003), junto a las formas deasociación arriba descritas se sitúan también los movimientossociales propiamente dichos, cuyo desarrollo y capacidad seaprendizaje da origen a la sociedad civil organizada o máspermanente, y los medios de comunicación, que “constituyenuna intermediación entre la sociedad civil, el mercado y elEstado, en tanto son el componente principal de la esferapública” (2003: 38). De hecho, Olvera señala que estos últimosse convierten, por momentos, en actores de la sociedad civil,cuando “denuncian excesos o abusos de gobierno y situacionesde injusticia y violación de derechos, o bien, cuando facilitan eldebate sobre temas de interés público” (2003: 38-39).

En alusión al segundo problema referido –sobre lasimulación más que la participación, Olvera (2003) señalaque al hablar de sociedad civil nos enfrentamos a una seriede paradojas y limitaciones “de las cuales hay que estarconscientes para evitar caer en los errores más comunes deinterpretación que tanto plagan nuestro mundo académico”:1) la sociedad civil no es un actor colectivo y homogéneo; 2)no porta por sí misma ningún proyecto de transformaciónradical ni un programa político específico; 3) la conexión entrela sociedad civil y los sistemas político y económico no esreducible a un modelo único; y 4) la sociedad civil tiene unacomposición variable en cada país, de acuerdo con lascondiciones históricas específicas de su formación ydesarrollo: La sociedad civil es un resultado contingente dela construcción de la modernidad que sólo se consolidaplenamente con la democracia y el Estado de derecho”(Olvera, 2003: 30-31).

Sobre esto último, podemos señalar que mientras, porejemplo, los partidos políticos pueden ser vistos como parte


de la sociedad civil, sobre todo en regímenes autoritarios, entanto que articulan luchas por la defensa de los derechospolíticos y por la vigencia del Estado de derecho en general,los sindicatos y las asociaciones patronales puedenconstituirse en meros grupos corporativos de interés sinmayor preocupación por el resto de la sociedad (Olvera,2003).

En el mismo sentido, Llerenas (2006) advierte, porejemplo, al referirse al concepto de “contraloría social”, elpotencial peligro de esquemas en los que se establece laobligación de desarrollar formas de participación como unacondición para ejercer recursos o participar en políticas, yaque se corre el riesgo de que la participación se simule, obien, sea capturada y se convierta en un obstáculo para laimplementación eficiente de las políticas.4

1.3 Rendir cuentas en el campo educativo

De acuerdo con Robert McMeekin (2006), en el campoeducativo, rendir cuentas implica responsabilizar a lasescuelas –a sus directores y al conjunto de los agenteseducativos- por los resultados logrados. Si pasamos del nivelescuela, al de sistemas escolares estatales o nacional, larendición de cuentas también implica “responsabilizar a losfuncionarios del sector educativo por los niveles absolutos de desempeñode los sistemas bajo su control” (McMeekin, 2006: 20).

De acuerdo con el Programa de Promoción de laReforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL,2003), la “rendición de cuentas” educativa necesita de cuatrocosas: 1) estándares; 2) información; 3) consecuencias; y 4)autoridad. Los estándares nos dicen qué se espera queaprendan los niños y qué se espera que enseñen las escuelas.Se fijan en los objetivos y metas de la propia escuela y del

De acuerdo con RobertMcMeekin (2006), en elcampo educativo, rendircuentas implicaresponsabilizar a lasescuelas –a sus directoresy al conjunto de losagentes educativos- porlos resultados logrados.

De acuerdo con elPrograma de Promociónde la Reforma Educativaen América Latina y elCaribe (PREAL, 2003), la“rendición de cuentas”educativa necesita decuatro cosas: 1)estándares; 2) infor-mación; 3) consecuencias;y 4) autoridad.


sistema educativo, y para evaluarlos se construyenindicadores de desempeño. PREAL sostiene que es muyimportante alinear los estándares con el currículum y laspruebas estandarizadas, además de tomar en cuenta el“contexto”.

La información, por otro lado, se puede basar tanto enpruebas estandarizadas (ya sea en evaluaciones muestrales ocensales), como en pruebas basadas en el desempeño o“auténticas” (i.e., con preguntas abiertas que exigen que losalumnos “construyan” sus propias respuestas). Sin embargo,también se requiere de otro tipo de información: tasas derepetición, reprobación y de transición al siguiente niveleducativo; tamaño de los grupos; escolaridad y rotación delos maestros; indicadores de gestión y funcionamiento de lasescuelas; y con qué insumos cuentan las escuelas –libros detexto, bibliotecas, laboratorios.

Las consecuencias se pueden ver como sanciones a lasescuelas que no estén dando resultados. Sin embargo, tambiénse pueden ver como incentivos a las escuelas que estánlogrando sus objetivos. PREAL (2003) sostiene que hay queevitar la aplicación de “sanciones graves”, ya que estas causandistorsiones (i.e., simulación), si por ejemplo se pone en juegoel empleo de un maestro. Finalmente, PREAL indica que“las escuelas, las comunidades locales y los padres debentener la autoridad necesaria para tomar decisiones e introducircambios. Sin ella, tiene poco sentido hacerlos responsablesde las deficiencias” (PREAL, 2003: 3).

El Modelo de PREAL, como vemos, se parece mucho a ladefinición propuesta por Schedler (1997). Ambos coinciden enque es fundamental que exista información y consecuencias/sanciones. El modelo de PREAL, por su parte, introduce doselementos muy relevantes: estándares y autoridad. No hay formade promover la rendición de cuentas si no sabemos qué queremos


medir (estándares mínimos necesarios) y si al actor o conjuntode actores que les pedimos nos rindan cuentas no les damos laoportunidad real de hacer su trabajo y tomar decisiones. Enotras palabras, si le vamos a pedir a la escuela que rinda cuentas,necesitamos darle las herramientas para hacer lo mejor que puedasu trabajo.

A la lista del PREAL, McMeekin (2006) le suma lossiguientes dos elementos: 1) desarrollo de capacidades; y 2)comunicación clara y efectiva sobre los objetivos y beneficiosde la rendición de cuentas. En cuanto al primer elemento,McMeekin señala que “para lograr mejoramientos en las escuelases necesario no solo entregar información y ejercer presión paraque avancen en este sentido, sino también proporcionar losmedios para lograrlo” (McMeekin, 2006: 41). Así, para que lasescuelas puedan tener autoridad real, los maestros deben tenerlas destrezas y los conocimientos de su materia necesarios parallevar a cabo una buena labor de enseñanza. Los directores, porsu parte, necesitan tener el liderazgo para poder implementar,con el apoyo de sus docentes, los planes y reformas que requiereel plantel. Aunque el “desarrollo de capacidades” esfundamental, lo cierto es que demanda una gran inversión y,por tanto, un aumento del presupuesto educativo.

Respecto al segundo elemento, por otro lado, McMeekindice que es muy importante “vender” la idea de la rendición decuentas –de sus objetivos, costos y beneficios- a aquellos queserán objeto de la misma (2006). Esto significa que hay queconvencer a los actores relevantes que la rendición de cuentases necesaria y “políticamente” rentable.

¿Qué se puede decir del caso mexicano, usando elmodelo de PREAL/McMeekin?

Si bien es cierto que cada vez hay más información (y mástransparencia) sobre los recursos y programas que se llevan a


cabo a nivel federal, todavía es un reto el que esta informaciónfluya a toda la población. Ni todo el público tiene acceso ainternet, ni toda la información que está “en línea” es de calidad.Además, los padres de familia desconocen cuáles son losobjetivos establecidos en los planes y programas de estudio. Sino se tiene idea sobre lo que se quiere lograr (no se le informa ala sociedad cuáles son los objetivos/metas de la escuela y delsistema educativo), no podemos esperar que esta demandeel cumplimiento de los mismos. Hasta ahora, esta informaciónsólo le pertenece a las autoridades escolares/educativas.

Otros problemas relacionados con la información:aunque, por ejemplo, la nueva información que estáproduciendo el Instituto Nacional para la Evaluación de laEducación (INEE), creado apenas en el 2002, nos permiteconocer y comparar el aprovechamiento de los estudiantesen las áreas específicas de matemáticas, lenguaje y ciencias,todavía existe el reto de hacer que dicha información la puedaleer un público no académico. Ni qué decir sobre eldesempeño de los docentes. En México no existe informaciónpública (para el público en general) que de cuenta del nively/o “desempeño” de los docentes.

Sobre la autoridad que debiera tener la escuela, es claroque se necesita primero una reforma descentralizadora que déuna verdadera autonomía (y autoridad) a la escuela. Habría queromper, por tanto, antes que nada, en varios lugares el monopolioque tiene el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educaciónen la asignación de plazas de directores, supervisores y maestros.

Además, no existe, como tal, un sistema claro de sanciones(consecuencias) para remover/suspender a los docentes que nohacen bien su trabajo (ya sea que cometan abusos y/o atropelloscontra los alumnos, o que simplemente no vayan a trabajar).Como hasta ahora la lealtad de los maestros es hacia losministerios educativos y hacia sus gremios, algunos autores han

Sobre la autoridad quedebiera tener la escuela, es

claro que se necesitaprimero una reforma

descentralizadora que déuna verdadera autonomía(y autoridad) a la escuelahasta ahora la lealtad delos maestros es hacia losministerios educativos y

hacia sus gremios

Si no se tiene idea sobre loque se quiere lograr (no se

le informa a la sociedadcuáles son los objetivos/metas de la escuela y del

sistema educativo), nopodemos esperar que estademande el cumplimiento

de los mismos.


sugerido que se cree un “ombudsman educativo”, al que lapoblación pueda acudir cuando enfrenta un problema. Sinembargo, aún hay poco consenso sobre la conveniencia de dichafigura (e.g., el problema de “quién vigila al vigilante”). Además,los “premios” a los docentes (e.g., los ascensos, cambios deadscripción, etc.) los otorga, en muchos casos, el sindicato (noes de extrañar, por tanto, que la lealtad de los maestros sea haciasu gremio).

Sobre el “desarrollo de capacidades”, que mencionaMcMeekin, lo cierto es que hace falta una reforma fiscal a fondo,pues no existen los recursos suficientes para promover laprofesionalización y actualización del gremio ni para equipar atodas las escuelas. Aunque existen cursos de actualización paradocentes (a través del Programa de Carrera Magisterial y de otrosprogramas como el PEC), estos aún son insuficientes. De hecho,aunque, por ejemplo el PEC ha llegado a cerca del 20 por cientode las escuelas que ofrecen educación básica (37,692), todavíahay muchas escuelas, sobre todo las que se localizan encomunidades de alta marginación, que siguen careciendo de lainfraestructura mínima básica para operar y ofrecer unaeducación de calidad.

Finalmente, hay que mencionar que la “rendición decuentas” hoy en día es más un discurso que una política comotal. La mayoría de los programas y políticas educativas nobuscan, al menos de forma directa, la responsabilización orendición de cuentas del sistema educativo, ni la promoción deesquemas de “contraloría social” que ayuden o activen lavigilancia ciudadana de los programas (mención aparte mereceel PEC).5

Formas viejas y nuevas de rendición de cuentas

Es importante señalar que buena parte de la literaturainternacional que habla sobre rendición de cuentas en la

La “rendición de cuentas”hoy en día es más undiscurso que una políticacomo tal. La mayoría delos programas y políticaseducativas no buscan laresponsabilización orendición de cuentas delsistema educativo, ni lapromoción de esquemasde “contraloría social” queayuden o activen lavigilancia ciudadana de losprogramas.


escuela se enfoca en contrastar los viejos y nuevosmecanismos o herramientas que la escuela utiliza para rendircuentas sobre el aprovechamiento escolar de los niños y sobreel funcionamiento de la escuela en general. Dicha literaturahabla de “formas viejas” y “formas nuevas” de rendición decuentas en la educación (Furhr man, 1999) y crit icafuertemente el hecho de que hasta hace relativamente pocotiempo la única herramienta para la rendición de cuentas dela escuela y del sistema educativo eran los exámenes opruebas estandarizadas (Sirotnik, 2002).

Una de las críticas más fuertes al uso de dicha herramienta,cuando se usa de forma exclusiva, para medir los resultados delas escuelas es que estas pruebas no toman en cuenta lasdiferencias y vicios de origen de que parten, por ejemplo, unaescuela rural y una urbana, lo que, nos llevaría, por tanto, a noreconocer los grandes esfuerzos y, quizá, pequeños logros deaquella escuela que tiene todo en contra para mejorar elaprovechamiento de sus alumnos. Las “nuevas formas derendición de cuentas”, por tanto, hacen hincapié en que se debede tomar en cuenta el contexto socioeconómico y la propiahistoria de la escuela para determinar el éxito (relativo) queésta tiene en el aprovechamiento escolar de sus alumnos. Dichoen otras palabras: cada escuela, hasta cierto punto, es su propiaunidad de comparación.

Las nuevas formas de rendición de cuentas, por otro lado,también hablan de la importancia de la participación social parala transformación de la escuela (Sirotnik, 2002). Tanto dichaliteratura (véanse Furhman, 1999 y Sirotnik, 2002), como lamayoría de los autores que hemos revisado hasta el momento(PREAL, 2003; Ackerman, 2004a y 2004b; McMeekin, 2006),señalan que la rendición de cuentas o responsabilización delgobierno (de las autoridades y agentes educativos, en este caso)depende en buena medida de la capacidad de los ciudadanospara actuar en la definición de las metas colectivas y de vigilar/

Las “nuevas formas derendición de cuentas”

hacen hincapié en que sedebe de tomar en cuenta

el contexto socioeco-nómico y la propia

historia de la escuela paradeterminar el éxito

(relativo) que ésta tiene enel aprovechamiento

escolar de sus alumnos.


supervisar a los actores encargados de realizar dichas metas. Enotras palabras: la participación social es un elemento clave para“activar” la rendición de cuentas.

Finalmente, debemos anotar que aunque parece lógicosuponer que la inclusión de la “sociedad civil” en los procesosde vigilancia y transformación de la escuela pueden obligarla adar más y mejores resultados -debido a que la misma escuela, yel sistema educativo en su conjunto, dejan de ser un ente apartefuera de la mirada crítica de la sociedad a la que sirven- hay queser cautelosos con dicha premisa. No sólo hay que ver qué actoressociales están participando [¿sindicatos, asociaciones civiles oindividuos en lo particular? -véase la tipología de Olvera (2003)arriba descrita-], sino también cómo es esa participación: ¿eselitista o extensa? ¿Se da sólo por cumplir con un requisito? ¿Espura simulación? (Cunill, 2007; Llerenas, 2006).

1.4 El Programa Escuelas de Calidad y la rendición decuentas del sistema educativo

El Programa Escuelas de Calidad, a casi siete años deoperación, se ha convertido en uno de los programas másimportantes del sector educativo. Si bien en el primer cicloescolar de operación del PEC (2001-2002) sólo seincorporaron 2,240 escuelas primarias urbano-marginadas,al finalizar la administración del presidente Vicente Fox dichoprograma operaba en alrededor de 35,000 escuelas primariasy secundarias, en sus distintas modalidades y demandas(escuelas con niños con necesidades especiales de apren-dizaje, niños indígenas, etc.).

El objetivo principal del PEC es transformar la escuelapor dentro tanto en términos de infraestructura y equi-pamiento como de organización y gestión escolar. La granpremisa del Programa es que el bajo aprovechamiento escolar

El objetivo principal delPEC es transformar laescuela por dentro tantoen términos deinfraestructura yequipamiento como deorganización y gestiónescolar.


de los niños y niñas puede revertirse si, entre otras cosas, lallamada comunidad escolar (formada por directores, maestros,alumnos y padres de familia) trabaja conjuntamente para mejorardistintos aspectos de la práctica pedagógica y de la gestiónescolar, además de la infraestructura física de las escuelas. Deacuerdo con las Reglas de Operación del Programa 2005, elPEC tiene como propósito principal:

…mejorar la calidad de la educación que se imparte en las escuelaspúblicas de educación básica, con base en el fortalecimiento,articulación y alineación de los programas federales, estatales ymunicipales, a través de la construcción de un nuevo modelo de gestiónescolar, que permita transformar la cultura organizacional y elfuncionamiento de las escuelas públicas que voluntariamente seincorporen al Programa, enfocado a la mejora de los aprendizajes delos estudiantes, la práctica docente, la participación social y larendición de cuentas (DOF, 2005: 25).

Algo fundamental para esta investigación es que el PECpretende, al menos en el discurso, promover mecanismos decontraloría social, a través del impulso y/o activación de laparticipación social en la educación, que hasta ahora ha sidoprácticamente nula y se ha limitado, como señala Benavides(2003), a brindar apoyos económicos y a mejorar la infra-estructura escolar. Por ello, el PEC prevé que buena parte de suoperación (Bracho 2001; DOF, 2005) descanse en el trabajo delos llamados Consejos de Participación Social en la Educación(CPSE), figuradas que, como veremos más adelante, fueroncreadas en 1993, con la promulgación de la Ley General deEducación. Sin embargo, la tarea del PEC no parece sencilla, yaque, entre otras cosas, como discutimos en el siguiente capítulo,aún se desconoce si dichos Consejos efectivamente se hanconstituido o si éstos operan en la práctica (Benavides, 2003).

Por tanto, como puntualizamos más adelante, en lapresente investigación se buscó estudiar los problemas que


ha enfrentado tanto la configuración, como la operación dedichos Consejos, en tres entidades federativas, y qué avances,en su caso, se han tenido, a raíz de la puesta en marcha delPEC, tanto en materia de participación ciudadana, como derendición de cuentas. Buscamos ver, en síntesis, si losllamados CPSE, luego de la puesta en marcha del PEC,pueden verse como mecanismos sociales-diagonales (i.e.,como esquemas efectivos de “contraloría social”) para larendición de cuentas del sistema educativo.


II. EL SISTEMA EDUCATIVOY LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓNSOCIAL EN LA EDUCACIÓN

EN ESTE CAPÍTULO se hace un breve recuento de laevolución del sistema educativo mexicano, desde sus

orígenes, con el Proyecto de Educación Nacionalista,impulsado por José Vasconcelos, hasta la firma del Acuerdopara la Modernización de la Educación Básica y Normal,firmado en 1992. Posteriormente se describe cuándo surgenlos Consejos de Participación Social en la Educación, conqué finalidad y qué nuevas atribuciones les da el ProgramaEscuelas de Calidad.

2.1 Evolución del sistema educativo mexicano

Al estudiar la evolución del sistema educativo mexicanosaltan a la vista las discontinuidades y rupturas de las políticasimplementadas entre una administración y otra, y a vecesdentro de una misma. Como lo señala Vázquez (1995), lasreformas educativas se emprendieron sin diagnósticos y sinla experimentación y evaluación adecuadas, ante la prisa deaplicarlas en el término de un sexenio presidencial, lo cualno sólo ha impedido que exista continuidad entre losproyectos educativos nacionales, estatales y municipales,sino una buena articulación de los proyectos a largo plazocon los planes y programas diseñados para operar en el cortoy mediano plazos.

En el siglo XX se ubican, de acuerdo con OliveraCampirán (2005), al menos siete proyectos en la educaciónbásica: el proyecto de educación nacionalista, de educaciónrural, de educación socialista, de educación técnica, de unidadnacional, el Plan de Once Años y los proyectos de reforma,descentralización y modernización de la educación. Siguiendo

Al estudiar la evolucióndel sistema educativo

mexicano saltan a la vistalas discontinuidades y

rupturas de las políticasimplementadas entre unaadministración y otra, y a

veces dentro de unamisma.

En el siglo XX se ubican almenos siete proyectos en

la educación básica: elproyecto de educación

nacionalista, de educaciónrural, de educación

socialista, de educacióntécnica, de unidad

nacional, el Plan de OnceAños y los proyectos de

reforma, descentralizacióny modernización de la

educación.


el documento titulado “La evolución histórica de la educación básicaa través de los proyectos nacionales: 1921-1999” (OliveraCampirán, 2005), a continuación se resumen las principalescaracterísticas de dichos proyectos, aunque con énfasis enlos proyectos llevados a cabo en la década de los añosnoventa, que es cuando se crean las figuras de los Consejosde Participación Social en la Educación.

Proyecto de Educación Nacionalista (1921-1924)

José Vasconcelos impulsó el Proyecto de EducaciónNacionalista. Concibió la construcción del nacionalismomexicano como una mezcla de las herencias culturalesindígena e hispana, diseñándolo de acuerdo con lascondiciones socioeconómicas, culturales y políticas del paísy en congrcuencia con la cultura nacional. Fue operadoformalmente con la creación de una superestructura: laSecretaría de Educación Pública (SEP) que sería el organismofederal responsable de la política educativa nacional y estaríaintegrado originalmente por cuatro departamentos: elDepartamento Escolar, el de Bibliotecas y Bellas Artes, elde Educación Indígena y el de Alfabetización. “El modeloeducativo nacionalista partía de un concepto de educación humanistaintegral que tendía a promover el desarrollo de las diferentes facultadesdel individuo, integrando la educación con la cultura” (OliveraCampirán, 2005: 2), las creencias, tradiciones y costumbres,sobre la base de una amplia participación social que seconsolidaría cuando los estados y municipios contaran consuficientes recursos financieros propios y las asociacionesciviles se fortalecieran a partir de cada municipio.

Proyectos de Educación Rural e Indígena (1924-1942)

Olivera refiere que como parte del proceso mismo de laRevolución Mexicana surge el proyecto de educación ruralcomo una de las mejores y más amplias alternativas de


solución adecuada al contexto económico, sociopolítico ycultural del país, para enfrentar y resolver los problemas dela educación del campesinado. Se concibió la educaciónindígena como un fenómeno integral en el que habría departicipar el sector educativo, agrario y de salud; la escuelarural se orientaba a responder a las características ynecesidades de cada grupo social. Entre sus principales líneasde acción se encuentran las escuelas primarias rurales,elementales y superiores, las escuelas agropecuarias eindustriales y las Misiones Culturales.

Proyecto de Educación Socialista (1934-1942)

Este proyecto tuvo sus antecedentes en la educaciónpositivista y la difusión de las ideas del marxismo-leninismoen el mundo, así como en la necesidad de llevar la reformaagraria y el establecimiento de los derechos laborales a lossectores de la población marginada. Producto de ello sereformó al Artículo 3º de la Constitución que proponía quetoda enseñanza fuera anti-religiosa y gratuita. Además, tantola educación primaria como la secundaria serían impartidasbajo el control directo del Estado y basarían sus contenidosen la doctrina socialista.

Proyecto de Educación Técnica

La educación técnica adquirió importancia a partir de las escuelasde artes y oficios promovidas por los misioneros del siglo XVI.En 1910 “se empezó a visualizar como alternativa de educación accesiblede promoción y movilidad social para los grupos de población con menoresingresos: indígenas, hijos de obreros, campesinos e hijos de militares”(Olivera Campirán, 2005: 7). Es en la gestión del presidenteLázaro Cárdenas que surge el Instituto Politécnico Nacional(IPN) como alternativa de educación superior para la clasetrabajadora. La educación técnica se sustentó en los principiosde que ninguna habilidad se forma si no es por el ejercicio;


ningún conocimiento se consolida sin el uso que de él se hace; yninguna norma de conducta se adquiere de otro modo. Haciafinales de los años setenta se creó el Colegio Nacional deEducación Profesional Técnica (CONALEP) para retener elflujo de aspirantes a la educación superior.

Proyecto de Unidad Nacional (1940-1958)

La política de unidad nacional se inició desde la administracióndel presidente Lázaro Cárdenas, pero se consolidó después. Ladinámica de la industrialización del país y el incrementoprogresivo de la población urbana propició que se abandonarala educación rural para concentrarse en la educación urbana. Seaprobó en 1939 y con este proyecto se intentó limitar los alcancesde la educación socialista, neutralizar el sentido anti-religioso yorientarlo hacia la democracia, el nacionalismo, el uso de lalengua materna en la educación indígena, la divulgación de laciencia, la fraternidad universal, entre otros. Los objetivos delproyecto eran: promover la escuela rural, instruyendoeficazmente al campesino y crear un espíritu cívico para que laspersonas del campo se sintieran parte de la nación; continuar lacampaña de alfabetización hacia todos los mexicanos; construirmás escuelas; aumentar el número de profesores; editar libros yponerlos al alcance de todos; promover la enseñanza técnica ysuperior para la industrialización del país; y, entre otros, estimularla creación artística y la difusión de la misma. De acuerdo conOlivera Campirán, “el proyecto de unidad nacional impulsó la educaciónurbana, pero fue poco efectivo para resolver los problemas de la educaciónrural e indígena y de sectores marginados urbanos” (2005: 9).

Plan de Once Años para la Expansión y Mejoramientode la Educación Primaria (1959-1970)

A pesar de los avances que había alcanzado la educaciónpública hacia los años cincuenta, el rezago educativo eraimpresionante, por lo que Jaime Torres Bodet formuló un


plan nacional para “enfrentar los problemas que planteó la explosióndemográfica, tratando de prever las necesidades que anunciaban lasproyecciones de crecimiento de población con una planeación quepermitiera preparar aulas, maestros y materiales para enfrentarla”(Vázquez, 1995: 927) y cuyas principales metas fueron:incorporar el sistema de enseñanza primaria a los niños de 6a 14 años que no la recibían; establecer plazas suficientes deprofesores de primaria para garantizar la inscripción de todoslos niños de seis años y lograr aumentar el porcentaje de niñosque concluyeran la primaria e instituir el libro de textogratuito. Durante estos años hubo un continuo incrementodel presupuesto educativo y se promovió la participación delos estados y particulares, por lo que fue posible distribuirdesayunos escolares, editar y proporcionar gratuitamente loslibros de texto para primarias, incrementar la matrícula al 60por ciento, reformar los planes y programas de estudio paraprimaria, secundaria y normal, así como promover laactualización y capacitación del magisterio.

Planes y Programas de Reforma, Descentralización yModernización de la Educación (1970-1993)

Como señala Vázquez (1995), la acelerada expansión de laeducación fue acompañada de una baja en la calidad de todoslos sectores. Por eso, la reforma de los años setenta que seplasmó en la Ley de Educación de 1974, promovía un cambiode métodos de enseñanza, destinado a desplazar elmemorístico para “preparar a los niños para un proceso permanentede aprendizaje, se pretendía entrenarlos para inquirir e investigar,procesar la información y responder a problemas variados” (Vázquez,1995: 928). En este periodo, de acuerdo con Olivera, sepueden identificar cuatro etapas: el proceso de reforma de laeducación (1970-1976); el proceso de desconcentración ydescentralización de la SEP (1978-1982); la revolucióneducativa (1982-1985) y la descentralización frustrada (1985-1988); y, finalmente, el proceso de modernización educativa


con el Acuerdo Nacional para la Modernización de laEducación Básica, firmado en mayo de 1992.

a) Proceso de reforma de la educación (1970-1976)

La crisis mundial de la educación repercutió en Méxicocon el movimiento de 1968, en el que se demandabanreformas educativas, sociales y políticas. “Se reformularon loslibros de texto gratuito para primaria, así como los programas deestudio, basándose fundamentalmente en el método científico y en centrarla atención en la formación integral del educando” (OliveraCampirán, 2005: 12). Además, se modernizó y actualizó elsistema de estadísticas continuas de la educación y se hizoun primer intento de descentralización regional de la SEPcon la creación de nueve unidades regionales.

b) Desconcentración de la SEP y Programa “Pri-maria para todos los niños” (1978-1982)

Olivera Campirán re f i e re que después de undiagnóstico del Plan Nacional se encontró que había unenorme rezago en materia educativa, pues la mayoría delpaís contaba con tan sólo el tercer grado de primaria. Elplan educativo orientó sus programas y acciones hacia ellogro de cinco objetivos: “asegurar la educación básica a todala población, vincular la educación terminal con e l s is temaproductivo, elevar la calidad de la educación, mejorar la atmósferacultural del país y aumentar la eficiencia del sistema educativo”(Olivera Campirán, 2005: 13). La estrategia fue orientadahacia dos programas: “Primaria para Todos los Niños” yel “Programa de Desconcentración de los ServiciosEducativos de la SEP”, que fue operado mediante elestablecimiento de las delegaciones generales de la SEPen los estados. En esa época se fundó la UniversidadPedagógica Nacional (UPN), que iniciaba con un programade licenciatura en educación básica.


c) Revolución educativa y descentralizaciónfrustrada (1982-1988)

Durante la administración del presidente Miguel de laMadrid, la descentralización de la educación básica y normalconstituía un objetivo estratégico y transformador que se viotruncado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de laEducación (SNTE). Entre los proyectos estratégicospropuestos para la educación básica estaban:

La integración de la educación preescolar, primaria y secundaria enun ciclo de educación básica, formación de profesores para la educaciónnormal, reorganización y reestructuración y desarrollo de la educación,formación de directivos, equipamiento de planteles educativos, apoyo alos comités consultivos para la descentralización educativa y mejora-miento de la calidad de la educación bilingüe y bicultural (OliveraCampirán, 2005: 14).

Sin embargo, la década de los ochenta fue un tiempo deretroceso para la educación nacional. A pesar de los esfuerzospor mejorar la calidad educativa “las reformas fueron incapacesde cubrir el rezago educativo y mejorar la calidad de la escuela públicamexicana, cuyos contenidos no resultaban pertinentes para enfrentarlos retos del desarrollo económico” (Vázquez, 1995: 928).

d) Programa para la Modernización Educativa(1989-1994)

En la década de los noventa hubo modificaciones funda-mentales en materia educativa, unidas a o producto quizá delos grandes cambios económicos –i.e., la firma del Tratado deLibre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el ingreso deMéxico a la Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómicos (OCDE)- y políticos -el adelgazamiento de laburocracia pública y la apertura del Estado a la participación dediversos sectores sociales, que permitió, entre otras cosas, el


acceso a candidatos de oposición a los gobiernos municipales,estatales y nacional (De Ibarrola y Bernal, 2003). El Programade Modernización Educativa, propuesto en 1989, es un reflejode las nuevas condiciones y tendencias sociales que se gestabanen el país. A partir de entonces se emprendieron accionesencaminadas a

…detonar cambios radicales en la organización y la práctica de laeducación mexicana como: la descentralización de la educación básicay normal y el traslado de la gestión y administración de la operacióncotidiana de las escuelas a los gobiernos de los estados, la obligatoriedadde la educación secundaria para todos los mexicanos, la promulgaciónde la Ley General de Educación 1993, el impulso al preescolar y laprogramación de su obligatoriedad, la búsqueda de la calidad y equidadeducativas por medio de la cobertura, la reestructuración de la educacióntécnica y superior (De Ibarrola y Bernal, 2003: 381).

Asimismo, fue par te fundamental de la reformaeducativa instaurar la evaluación de personas, institucionesy programas como parte de un indicador de calidad y paralos criterios de asignación de presupuesto, al igual quepromover la rendición de cuentas de las instituciones públicasante la sociedad. De acuerdo con estos autores, a diferenciade la reforma de los años setenta en la que se consagraba elprotagonismo del gobierno federal en todos los niveles yfrentes educativos, la de los años noventa se caracterizó porbuscar una mayor participación por parte de la sociedad enla solución de la problemática educativa del país y por abrirespacios a múltiples actores en lo referente al tema educativo.

Como la administración del presidente Carlos Salinas deGortari estaba centrada en la transformación económica del país,en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 se reconoció quela educación era parte del cambio “inevitable” exigido por lastransformaciones mundiales para que una nación en vías dedesarrollo pudiera “competir y avanzar en sus intereses, anticipando


las nuevas realidades” (Vázquez, 1995: 931). El modelo demodernización educativa buscaba, por tanto, eliminar lasdesigualdades geográficas y sociales, hacer más eficiente y demejor calidad la enseñanza, integrar el proceso educativo aldesarrollo económico, emplear modalidades no escolarizadaspara ampliar la educación y reestructurar la organización delsistema, elevar la escolaridad de la población, descentralizar laeducación y fortalecer la participación de la sociedad en elquehacer educativo. De aquí que el presidente instruyera alentonces Secretario de Educación Manuel Bartlett Díaz paraque integrara con “la participación de maestros, padres de familia yorganizaciones responsables, un programa que permitiera realizar la grantransformación del sistema educativo” (Olivera Campirán, 2005: 14).

Pero el atraso con que el secretario puso en práctica ladescentralización administrativa, sumado a la pugna que sosteníacon el SNTE, determinaron su salida de la Secretaría en enerode 1992 y su relevo por Ernesto Zedillo Ponce de León. Durantela gestión de Zedillo firmaron el Acuerdo todos los gobernadoresde las entidades de la federación, representantes del SNTE y elPresidente de la República. Dicho Acuerdo, en teoría, suponíauna “nueva relación entre el Estado y la sociedad… un acercamientoprovechoso entre los gobiernos locales, la escuela y la vida comunitaria, yla revaloración de las funciones de los maestros y de los padres de familiaen la educación básica” (Olivera Campirán, 2005: 17). Eldocumento, publicado en el Diario Oficial de la Federación juntocon un decreto presidencial para la celebración de convenios enel marco del Acuerdo Nacional (Vázquez, 1995), proponíaconvertir los ciclos de educación primaria y secundaria eneducación básica y obligatoria, promover una reformulación delos contenidos y materiales educativos, y una ampliación dedías efectivos de clase. Debido a que se definía la meta depromoción del desarrollo integral del país a través de la“federalización” de la educación, uno de sus puntos fundamen-tales era el traspaso de las enseñanzas de preescolar, primaria,secundaria y normal de la SEP a los gobiernos estatales. Se


entendió por federalización, finalmente, el devolver a los estadosla autoridad sobre el gasto educativo y la administración de losrecursos, manteniendo la Secretaría sólo autoridad sobre losprogramas y la revisión de materiales didácticos y programas entodo el país y se reiteraba la intención de involucrar a lacomunidad en el proceso educativo. Este acuerdo constituyóuna parte importante en el contenido de la nueva Ley Generalde Educación Pública, promulgada el 13 de julio de 1993. LaLey subrayaba la obligatoriedad de las educaciones primaria ysecundaria y su carácter laico.

Finalmente, la nueva Ley de Educación, como veremosen la siguiente sección, también señalaba que los padres defamilia y sus asociaciones, los maestros y su sindicato, y lasautoridades educativas y otros sectores de la sociedad, como laIglesia, interesados en la educación, debían formar Consejos deParticipación Social en la Educación en los ámbitos estatal,municipal y de cada escuela.

2.2 Origen de los Consejos de Participación Social enla Educación

2.2.1 ¿Cuándo surgen y con qué fin?

La Ley General de Educación de 1993 dedica todo uncapítulo a la participación social en la educación y establece lasdisposiciones respecto a la participación de los padres de familiay la sociedad civil en los llamados Consejos de ParticipaciónSocial en la Educación (CPSE). Además de Consejos Escolares,la Ley promovió la creación de un Consejo Nacional (ConsejoNacional de Participación Social en la Educación o CONA-PASE) y de Consejos Estatales y Municipales.

La idea de dichos Consejos es que exista un trabajocolegiado dentro y fuera de la escuela, para que las acciones,

La Ley General deEducación de 1993 dedicatodo un capítulo a laparticipación social en laeducación y establece lasdisposiciones respecto a laparticipación de lospadres de familia y lasociedad civil en losllamados Consejos deParticipación Social en laEducación (CPSE).


políticas y programas que se decidan llevar a cabo dentro delas escuelas sean consensuadas no sólo entre los docentes,directores y supervisores, sino entre otros agentes “externosa la escuela” como son los padres de famil ia y susrepresentantes, autoridades municipales y miembrosdestacados de la llamada sociedad civil que estén interesadosen aportar sus ideas y conocimientos para el buenfuncionamiento de la escuela y del sistema educativo en suconjunto.

2.2.2 Principales atribuciones

El llamado Acuerdo número 280, publicado en el DiarioOficial de la Federación, con fecha 21 de julio de 2000,establece los Lineamientos Generales a los que se ajustaránla constitución y el funcionamiento de los CPSE. DichoAcuerdo señala que en cada estado se constituirá un ConsejoEstatal de Participación Social en la Educación (CEPS) queestará integrado por padres de familia y representantes desus asociaciones, maestros y representantes de su organi-zación sindical, instituciones formadoras de maestros,autoridades educativas estatales y municipales, así comorepresentantes de sectores sociales de cada entidad federativa,especialmente interesados en la educación –y que un órganoanálogo se establecerá en el Distrito Federal.

Respecto al número de Consejeros Estatales, dichoAcuerdo señala que éstos se constituirán por un número nomenor de treinta y no mayor de cincuenta consejeros. Además,el Acuerdo indica que los CEPS constituirán grupos detrabajo permanentes y temporales con el objeto de realizarlas actividades de análisis, investigación, consulta y opinión,sobre los temas que les sean encomendados, así comoformular programas que coadyuven al cumplimiento de suobjeto. Los CEPS, según el Acuerdo número 280, formarán,cuando menos, dos grupos de trabajo permanentes, los


cuales, además de las actividades que le sean encomendadas,desarrollarán tareas relacionadas con los siguientes temasprincipales: 1) formación y desempeño docente; y 2)funcionamiento de la escuela. Además de que otros gruposde trabajo que se establezcan atenderán los asuntos que, deacuerdo con las circunstancias particulares de la entidadfederativa, se consideren prioritarios.

En lo que toca a la conformación de los ConsejosMunicipales de Participación Social (CMPS), el Acuerdonúmero 280 señala que en cada municipio se constituirá unConsejo Municipal, y que último debe integrarse porautoridades municipales, padres de familia y representantesde sus asociaciones, maestros distinguidos, directivos deescuelas, representantes de la organización sindical de losmaestros, así como representantes de organizaciones socialesy demás interesados en el mejoramiento de la educación –elAcuerdo señala que en el Distrito Federal se constituiránconsejos análogos por cada delegación. El Acuerdo indicaque los CMPS se constituirán por un número no menor dequince y no mayor de treinta consejeros. Dichos Consejosestablecerán una coordinación ejecutiva, la cual fungirá comoenlace con la autoridad educativa municipal y el ConsejoEstatal, y establecerán grupos de trabajo de acuerdo con susnecesidades y características.

Finalmente, el Acuerdo número 280 también señala queen cada escuela pública de educación básica se creará unConsejo Escolar de Participación Social (CePS), que estaráintegrado por padres de familia y representantes de susasociaciones, maestros y representantes de su organizaciónsindical, directivos de escuelas, ex alumnos, así como losdemás miembros de la comunidad interesados en el desarrollode la propia escuela. En dicho Acuerdo se establece que losCePS se conformarán por un consejero presidente y hastapor quince consejeros; que se designará a un secretario


técnico, que será nombrado por mayoría de votos de entrelos integrantes de cada CePS; y que, al igual que los ConsejosEstatales y Municipales, los CePS establecerán grupos detrabajo de acuerdo con sus características y necesidades.

2.2.3 Las nuevas atribuciones que les da el PEC

A casi catorce años de haber aparecido, los Consejos parecenser letra muerta. La entrada del Programa Escuelas de Calidad,sin embargo, podría estar dándoles nuevos bríos a losConsejos, pues los ha dotado de nuevas atribuciones, todasrelacionadas básicamente con el funcionamiento delPrograma, como son, en el caso de los Consejos Escolares,el que éstos se constituyan y participen en la validación yfirma del PETE y PAT, supervisen el manejo de los recursosy conozcan y opinen sobre los resultados de las evaluacionesexternas (ver Cuadro 1).


Cuadro 1. Las funciones que les da el PEC a losConsejos

Consejo Funciones Escolar Validar el PETE o equivalente y el PAT elaborados por el Consejo Técnico

Escolar. Apoyar al director de la escuela, o su equivalente, en la realización de tareas administrativas, incluyendo la captura necesaria para el SEI.

Supervisar la administración y comprobación del uso de los recursos.

Apoyar al Consejo Municipal de Participación Social en la obtención de recursos adicionales.

Firmar el PETE o equivalente y el PAT.

Participar en la autoevaluación y su seguimiento, así como conocer y opinar sobre los resultados de las evaluaciones externas.

Municipal Promover el ingreso al Programa de las escuelas ubicadas en su municipio. Gestionar recursos adicionales provenientes del gobierno municipal y de los sectores privado y social.

Conocer y analizar los resultados de las evaluaciones realizadas a las escuelas de su municipio. Apoyar en el seguimiento a las escuelas incorporadas al Programa, manteniendo comunicación permanente con la Coordinación General Estatal del PEC.

Estatal Analizar y opinar sobre la estrategia de operación del PEC en la entidad, los criterios de asignación de recursos y su transferencia a las escuelas.

Participar en la selección, en su caso, de las escuelas que se incorporarán al Programa junto con el Comité Dictaminador y con base en los resultados del proceso de dictaminación. Involucrar a los Consejos Municipales y Escolares de Participación Social en el Programa.

Gestionar recursos adicionales para las escuelas.

Apoyar el seguimiento del ejercicio de recursos por parte de las escuelas incorporadas.

Conocer, analizar y opinar sobre los resultados de las evaluaciones interna y externas.

Apoyar el seguimiento al desarrollo del Programa y resolver las controversias que se susciten, conjuntamente con la Coordinación General Estatal, con base en los criterios establecidos por la Coordinación Nacional del Programa y en las presentes Reglas de Operación.

Los Consejos Municipales, por su parte, se supone quedeben promover el ingreso de las escuelas al PEC, apoyar elseguimiento a las escuelas incorporadas al Programa, y, entre

A la fecha no existe unestudio que dé cuenta decómo están funcionandoen la práctica dichosConsejos: si éstosefectivamente estánoperando, de qué forma,si incluyen o no a actoressociales, y si, por ende,estos Consejos pueden servistos como mecanismossociales-diagonales para larendición de cuentas delsistema educativo.


otras cosas, mantener una comunicación estrecha con laCoordinación Estatal del PEC. En tanto que a los ConsejosEstatales, dicen las Reglas de Operación, les correspondeestar al tanto y opinar sobre la estrategia de operación delPEC y los criterios de asignación de recursos, participar enla selección de escuelas postulantes al Programa, y conocery opinar sobre las evaluaciones internas y externas. Además,el PEC señala que los tres tipos de Consejos apoyarán en lagestión de recursos adicionales para las escuelas.

2.3 Preguntas de investigación y metodología del estudio

Pese a que existen muchas críticas sobre la operación y el nofuncionamiento de estas figuras, se conoce poco sobre el tema,y, en particular, sobre por qué éstos no funcionan. De hecho, alo más se conoce el número de Consejos que han firmado susactas constitutivas, y que éstos, sin duda, han aumentado ennúmero en los últimos años. Pero, a la fecha no existe un estudioque dé cuenta de cómo están funcionando en la práctica dichosConsejos -y si el PEC les ha dado un nuevo impulso: si éstosefectivamente están operando, de qué forma, si incluyen o no aactores sociales, y si, por ende, estos Consejos pueden ser vistoscomo mecanismos sociales-diagonales para la rendición decuentas del sistema educativo.

Por lo anterior, las preguntas centrales que guían estainvestigación son:

1) ¿Qué actividades/ tareas realizan los Consejos deParticipación Social en la Educación (Estatal, Municipalesy Escolares)?

2) ¿Quiénes integran cada uno de estos Consejos?3) ¿Cada cuánto se reúnen los miembros de dichos Consejos,

y con qué agenda?4) ¿Participan los padres de familia y la sociedad civil en los

Consejos?


5) ¿Se puede ver a los CPSE como mecanismos sociales-diagonales/ transversales para la rendición de cuentas?

6) ¿Hasta qué punto se puede decir que el PEC, vía lapromoción/fortalecimiento de los CPSE, está ayudando apromover mecanismos sociales efectivos para la rendiciónde cuentas del sistema educativo y de la escuela?

Para responder las preguntas anteriores se estudió laproblemática y retos que enfrentan los tres tipos de Consejos–Escolares, Municipales y Estatales- en tres entidadesfederativas: Colima, Zacatecas y Puebla. En cada visita decampo se realizaron entrevistas con miembros que integranlos tres tipos de Consejos de Participación Social, buscandotener los puntos de vista de los diferentes sectores que tienenrepresentación en dichos Consejos: autoridades educativasy municipales, supervisores, directores, representantessindicales y representantes de los padres de familia.

Las entrevistas siguieron un formato semiestructurado,i.e. se usaron guiones de entrevista para recabar informaciónsobre la constitución, operación, fallas y aciertos de los CPSE.Se buscó darle la oportunidad a nuestros entrevistados deexpresar comentarios/opiniones que no se habían previstoen los guiones y que contribuyeran a enriquecer la cantidad yla calidad de información recabada.

Cabe señalar que la estrategia general para comenzar elcampo fue solicitar el apoyo del o la Coordinadora delPrograma Escuelas de Calidad en cada entidad; loscoordinadores nos condujeron con otros informantes, y éstosa su vez, en algunos casos, con otros más. El número deentrevistas varió en cada entidad. La estrategia fue lograr lasaturación teórica, es decir, que un nuevo informante ya nonos reportara información muy distinta y/o relevante sobrela temática de estudio.


III. LOS CPSE EN COLIMA, ZACATECASY PUEBLA

EL PRESENTE CAPÍTULO resume los hallazgos másimportantes de las visitas de campo en los estados de

Colima, Zacatecas y Puebla. La información obtenida en lasmás de cincuenta entrevistas realizadas con distintosfuncionarios y actores relacionados con la operacióncotidiana de los Consejos de Participación Social en laEducación revelan que si bien es cierto que con la entradadel Programa Escuelas de Calidad se ha impulsado la creacióny consolidación de dichos Consejos, todavía es un retoenorme el que estas figuras operen conforme con lo previstoen las reglas de operación del PEC y la Ley General deEducación, y que éstas puedan verse como mecanismossociales efectivos para la rendición de cuentas de la escuelay del sistema educativo (véase el capítulo 4).

El capítulo se divide por casos. Se presentan, en eseorden, los casos de Colima, Zacatecas y Puebla. En cadacaso se describen distintos aspectos relacionados con lainstauración y funcionamiento de los Consejos de Parti-cipación Social en la Educación (Estatal, Municipales yEscolares), así como los problemas y retos que enfrenta laoperación de los mismos, esto último de acuerdo con lo dichopor los distintos informantes entrevistados.

3.1 El caso de Colima

3.1.1 Sobre el origen y funcionamiento de los CPSE en la entidad

Los Consejos de Participación Social en la Educación(CPSE), como ya señalamos en el capítulo anterior, seestablecen a partir de 1993 en la Ley General de Educación.No obstante, y de acuerdo con la información proporcionada


por los actores entrevistados, el origen de dichos consejosen el estado de Colima no es del todo claro. Aunque lamayoría de nuestros informantes señaló que la constituciónde los consejos, antes llamados Comités de ParticipaciónSocial, ha sido resultado de un proceso que efectivamenteempezó en 1993 y que se fue desarrollando a través de losaños, hubo quien señaló que éstos no existían antes del PEC,y que fue con la entrada de este Programa que los Consejosempezaron a figurar como tal debido a que la constituciónde los Consejos Escolares es uno de los requisitos para queel PEC opere dentro del plantel.

El Consejo Estatal

De acuerdo con nuestros informantes, las autoridadeseducativas del estado son las encargadas de convocar tantoa las reuniones del Consejo Estatal de Participación Social(CEPS) como a las de los Consejos Municipales deParticipación Social (CMPS). También se encargan de enviaraño con año la normatividad educativa a todos los centrosescolares junto con los manuales de instalación y operaciónde los Consejos, dando recomendaciones sobre el número demiembros, atribuciones, comisiones y otros asuntos, ademásde proporcionar los formatos de actas constitutivas de losConsejos Escolares.

El Consejo Estatal se conforma por el gobernador delestado, quien es su presidente honorario, el SecretarioTécnico, la Coordinación Estatal de los Consejos deParticipación Social, los alcaldes de los diez municipios delestado, el representante estatal de los padres de familia,autoridades de la Unidad de Servicios Educativos de Colima(USEC) y representantes de otros organismos como el sectorsalud. Por lo general, de acuerdo con lo dicho por el Directorde Desarrollo Educativo y la encargada de ParticipaciónSocial de la Secretaría de Educación, el Consejo Estatal se


reúne una o a lo mucho dos veces por año para presentar elprograma educativo del ciclo escolar que inicia e informar algobernador de los avances obtenidos en el ciclo escolarconcluido, así como para dar a conocer los resultados del“Concurso Escuelas de Calidad”6 a las autoridadeseducativas, municipales y comunidad en general, en un eventoen el que se convoca a los medios de comunicación.

Los Consejos Municipales

En Colima hay diez Consejos Municipales de ParticipaciónSocial, uno por cada municipio que integra la entidad. Elfuncionamiento de éstos, sin embargo, varía, como es deesperarse, de un municipio a otro. De acuerdo con laencargada de Participación Social de la Secretaría deEducación, con la excepción de los Consejos Municipales deTecomán y Manzanillo, los otros ocho consejos operan deforma más o menos regular.7

En el CMPS participan, como presidente honorario, elpresidente municipal, que es el líder del sistema educativo, através del secretario técnico o director de Educación y Culturadel municipio; integrantes del cabildo; supervisores de todoslos niveles educativos, desde preescolar hasta el nivelsuperior; directores de escuelas; representantes de la Unidadde Servicios Educativos de Colima (USEC); autoridadeseducativas; miembros del sindicato de maestros; y personasencargadas de protección civil y del sector salud. La encargadade Participación Social en la entidad y un funcionario de laUSEC del municipio de Colima señalaron que los ConsejosMunicipales se instalan cada tres años y se ratifican oreestructuran cada año según la necesidad; esto es, si haymovilidad o ausentismo de varios de sus miembros.

En cuanto al número de personas que integran losConsejos Municipales, los actores entrevistados señalaron


que éste también varía de un municipio a otro y por loregular excede los quince miembros. En el caso de que elmunicipio sea muy pequeño se convoca a consejo a todoslos directores de las escuelas -tal es el caso del municipiode Villa de Álvarez según lo dicho por la Regidora deEducación de la Comisión de Educación y Cultura; porel contrario, si el municipio es grande, de acuerdo con lodicho por la encargada de Participación Social, sólo seconvocan a a lgunas escuelas se lecc ionadas por lasautoridades educativas y municipales.

Respecto a la operación cotidiana de los ConsejosMunicipales -qué tan frecuentemente se reúnen sus miembrosy con qué agenda- se encontró que aunque en efecto se tienencalendarizadas las reuniones de los Consejos –la encargadade Participación Social nos mostró una agenda con fechasprogramadas para estas reuniones- no necesariamente sellevan a cabo dichas reuniones de acuerdo con lo planeado.En aquellos lugares en donde los Consejos se reúnen de formaregular –como en los municipios de Colima y Villa de Álvarez-se encontró que éstos se reúnen cada dos o tres meses, enreuniones que duran aproximadamente tres horas. En estasúltimas, se instalan comisiones de trabajo, siguiendo laestructura del manual que distribuyen las autoridadeseducativas -aunque también es posible crear otras comisionesde acuerdo con la necesidad de cada municipio.

Aunque, en teoría, cada comisión trabaja sobre el temade su injerencia, hace sus propuestas y las presenta al consejoen pleno para su aprobación (y cada comisión tiene la libertadde coordinar su propia agenda con sus miembros),encontramos que no es raro que se llegue a las reuniones deConsejo sin una agenda previamente establecida. De acuerdocon una de nuestras informantes, en las reuniones del CMPSde Villa de Álvarez se llega sin orden del día, lo queobviamente dificulta que haya seguimiento de las acciones


del comité. Así, dijo, las llamadas reuniones de Consejo sevuelven más que un espacio de debate, en un espacio desimulación para cumplir con cuestiones administrativas.

Cuando le preguntamos a nuestros informantes sobre lainjerencia y/o vinculación que t ienen los ConsejosMunicipales con la operación cotidiana del Programa Escuelasde Calidad, encontramos que, de acuerdo con la directoradel PEC en la entidad y la regidora de educación de laComisión de Educación y Cultura de Villa de Álvarez, losconsejos municipales no participan directamente en laconvocatoria del PEC, sino que sólo firman de conformidad.Sin embargo, se nos informó que se les ha dado difusión yrelevancia a los Consejos Municipales porque es a partir deéstos que se hace la rendición de cuentas educativa del“Concurso Escuelas de Calidad”8 y que se informa sobre lasevaluaciones educativas internas que hace el estado año conaño. En cuanto a los recursos del PEC, se nos dijo que elhecho de que los presidentes municipales sean los presidentesde los Consejos Municipales de Participación Social facilitala operación de los recursos del Programa, además de que setiene mayor certidumbre sobre el destino de los apoyoseconómicos que reciben las escuelas que obtienen mayorespuntajes en el “Concurso de Escuelas de Calidad”.

Los Consejos Escolares

Los Consejos Escolares de Participación Social (CePS) seconstituyen, según la mayoría de los informantes entre-vistados, en el mes de septiembre cuando se elige laAsociación de Padres de Familia. Se nos dijo que ambasinstancias se integran en un solo comité y que, de hecho, envarios casos las personas que forman parte de la Asociaciónde Padres son las mismas que integran los Consejos Escolares,por lo que estas dos figuras se coordinan para atender aspectosde infraestructura y quejas en general de los padres de familia.


Encontramos que estos Consejos sí se instalaron a partirde la puesta en marcha del PEC, pues su conformación es unrequisito para participar en el Programa. A pesar de ello, enla mayoría de los casos no firman la hoja de inscripción delas escuelas al PEC, sino que es la Sociedad de Padres deFamilia la que cumple con esta función, además de que noparticipan en la elaboración del proyecto escolar. Aunquenormativamente sí hay diferencias entre la Asociación y elConsejo Escolar, en la práctica se unen y, de acuerdo conuna supervisora entrevistada, “lo hacemos por exigencia de laSecretaría porque si no entregas los documentos de los comités aunqueno funcionen se viene una sanción para nosotros… si no fuera por esotrabajaríamos con la Asociación de Padres de Familia”.

Respecto a quiénes integran dichos Consejos, encon-tramos que el director de la escuela es el presidente del CePSy que en éste también participan docentes, padres de familia,alumnos, ex alumnos y miembros de la comunidad. Suseguimiento, por otro lado, está a cargo de los supervisoresescolares en el ámbito de su competencia al menosteóricamente, ya que según lo señalado por la directora delPEC en algunos casos el CePS “está conformado y nada más”(es decir, no funciona/opera regularmente). Al respecto, laencargada de Participación Social de la Secretaría deEducación señaló que en el estado de Colima se tiene quecerca de un 90 por ciento de los CePS están constituidos,pero que tan sólo un 20 por ciento de ellos opera.

3.1.2 Problemas que enfrentan los CPSE

De acuerdo con la mayoría de nuestros informantes, existendos problemas principales que impiden el buen funcio-namiento de los CPSE en el estado de Colima. El primero deellos, y quizá también el más importante, es que no existeuna cultura de participación social, ya que, de acuerdo conel Director de Desarrollo Educativo “los ciudadanos no

No existe una cultura departicipación social: “losciudadanos no participanni se organizan, todosesperamos que lo haga laautoridad”, “laparticipación social es untérmino que no ha bajadoa la sociedad desmenu-zado, no le hemos podidodecir (a la sociedad) cuáles la forma en que puedenayudar…”


participan ni se organizan, todos esperamos que lo haga laautoridad”. En palabras de la encargada de ParticipaciónSocial de la Secretaría de Educación, “la participación sociales un término que no ha bajado a la sociedad desmenuzado,no le hemos podido decir (a la sociedad) cuál es la forma enque pueden ayudar…” por lo que a pesar de los esfuerzospor abrir espacios a la participación ciudadana todavía seenfrenta una gran apatía por parte de todos los actores.

Un segundo problema, sin lugar a dudas relacionado conesta baja o nula participación, tiene que ver con la falta deconcientización sobre la importancia de la participación detodos los miembros de la sociedad para lograr mejoraseducativas. De acuerdo con lo expresado por la Directoradel Programa Escuelas de Calidad, esta falta de con-cientización se debe a que:

No hemos difundido, quienes debemos hacerlo, la importancia deestos Consejos; creo que se desconoce mucho para qué sirven… y no seha visto la importancia y relevancia que podría tener el que éstosfuncionen… yo creo que básicamente es eso, hay que promoverlosmás, hay que impulsarlos realmente, hay que difundir la importanciade esto, hay que hacer que los maestros y nosotros tengamos claro larelevancia de la participación social en la educación.

De acuerdo con lo dicho por la supervisora de primariasdel municipio de Villa de Álvarez, existe también la idea deque los padres de familia no deben inmiscuirse en los asuntosde la escuela “porque se tiene el temor de que el padre de familiarebase la línea que le corresponde”, ya que si se les abre la puertade la escuela intentarán tener injerencia en el manejo de losasuntos internos de la escuela, así como en la manera en quedictan las clases los profesores.

Además se encontró que tanto en los ConsejosMunicipales como en el Estatal hay muy poca participación


de padres de familia y sociedad en general. Y ello, sin lugar adudas, obedece a que casi no se les convoca, ya que, comolo señala el representante de la sección 6 del SNTE ante elCMPS de Colima, aún existe la creencia de que los padres defamilia no pueden aportar sugerencias en otros ámbitos yaque “todavía se considera que la participación de los padres es paracuestiones económicas” y para mejoras en infraestructura.También se encontró que hay poca participación de losmaestros en los Consejos Municipales y Estatal, ya que, deacuerdo con la supervisora de primarias del Municipio deVilla de Álvarez, asistir a las reuniones de los consejosinterfiere, en la mayoría de los casos, con los horarios detrabajo de los docentes en el aula.

Por otro lado, y de acuerdo con lo señalado por laDirectora del PEC, la deficiencia en el funcionamiento delos CePS se debe a que la instancia de la Secretaría que seencarga de promover la formación y funcionamiento de losConsejos de Participación Social se ha enfocado en darle vidaa los Consejos Municipales y al Estatal, y a promover lasreuniones de estos dos, dejando de lado la promoción de losConsejos Escolares. La Directora del PEC comentó que lapromoción de estos consejos tendría que hacerla el PEC encoordinación con el Departamento de Participación Socialde la Secretaría de Educación.9

Con respecto al funcionamiento de los CMPS, uno delos problemas identificados por los entrevistados es que sonmuy pocas las reuniones que se realizan durante el cicloescolar, por lo que muchos de los proyectos que se tienen alinicio del año quedan pendientes. Tanto el representanteestatal de padres de familia como el representante de lasección 6 del SNTE ante el CMPS de Colima dijeron que unaño es poco tiempo para darle cabal seguimiento a laconsecución de las metas. La supervisora de primarias deVilla de Álvarez señaló que otro obstáculo para el buen


funcionamiento de los Consejos Municipales tiene que vercon el hecho de que en ocasiones la invitación al Consejo sehace, en algunos municipios, con mucha premura por lo quela asistencia no es la deseable, además de que no se convocaa la sociedad en general, sino casi siempre se avisa sólo a laspersonas que participan en las comisiones. Además, noscomentó que en ciertos municipios no hay una coordinaciónde la agenda con otras actividades del municipio, lo cualprovoca que haya empalmes en las actividades y, por ende,poca asistencia de los miembros del Consejo.

Otra dificultad que pudimos identificar en la operacióncotidiana de los Consejos Municipales es que ésta se veafectada por los cambios de escenario políticos, lo cual haprovocado retrasos en su instalación y agendas de trabajo.Es decir, el hecho de que el presidente municipal sea elpresidente honorario del CMPS y tenga que presidir la sesiónimpone restricciones de tiempo y eficacia, pues si no hay unliderazgo claro en las reuniones del Consejo, éstas se tornandesorganizadas e infértiles. La supervisora de primarias delmunicipio de Villa de Álvarez lo expresa así:

Como la tiene que presidir el señor Presidente Municipal, nos tenemosque ajustar a sus tiempos y, generalmente, llega, inicia y se retira,entonces como que también eso nos ha afectado, pues porque si no estála cabeza o quien va a coordinar los asuntos, pues no funciona. Elprimer año que yo llegué aquí estaba otro presidente municipal y él tepermanecía toda la jornada.

De acuerdo con la Directora del PEC, por otro lado, anivel central no se tienen los recursos humanos ni económicospara darle seguimiento a los Consejos Municipales por lo queno existe un instrumento de evaluación que dé cuenta de si sufuncionamiento está siendo efectivo. Finalmente, como nos locomentó el representante de padres de familia a nivel estatal, elhecho de que todo esté por escrito y no haya una estructura que


impulse y dé seguimiento a los Consejos, aunado a la nulaconvocatoria para que los padres de familia participen, provocaque no haya acciones muy concretas de parte de las comisiones,sino que se centren en, como lo señala la encargada deParticipación Social de la Secretaría de Educación, discusionessobre “reconocimientos, de días festivos, de incentivos económicos paralos docentes, de orientación a padres de familia, etc.…” en vez de enuna verdadera preocupación por la mejora educativa.

En cuanto al Consejo Estatal de Participación Social(CEPS) el principal problema tiene que ver básicamente conel hecho de que éste no funciona regularmente. DichoConsejo sólo se reúne una vez al año, lo cual, evidentementese convierte en un asunto protocolario que no tiene ningúnimpacto en la política y quehacer educativos.

3.1.3 Principales retos

Durante las entrevistas se evidenció que el principal reto enColima es lograr que el término de participación social perméea toda la sociedad, es decir, que se fomente una cultura departicipación activa. Además, debe buscarse que todos losmiembros de los Consejos tomen conciencia y responsabilidadde la importancia que tiene el estar atentos, desde susámbitos de injerencia, de las necesidades y problemas que sevan presentando en su comunidad. En este sentido, se tieneque fomentar la idea de que los padres de familia tambiénson una pieza importante en la educación y aprovechamientoescolar de sus hijos.

Además, se debe buscar que, en palabras del repre-sentante de la sección 6 del SNTE ante el CMPS, “lasinstancias participantes (en los consejos) sepan su papel, peroque no se considere la participación de un sector más importanteque la de otro”. De acuerdo con este actor, “el reto es que elConsejo logre integrar la vida de la escuela con la vida social y de

El principal reto enColima es lograr que eltérmino de participaciónsocial permée a toda lasociedad, es decir, que sefomente una cultura departicipación activa.

“el reto es que el Consejologre integrar la vida de laescuela con la vida social yde la comunidad y que sevayan limando lasasperezas para lograr elengranaje de todas laspiezas”.


la comunidad y que se vayan limando las asperezas para lograrel engranaje de todas las piezas”.

También, como lo puntualizaron el representante de lasección 6 del SNTE ante el CMPS de Colima y la supervisorade primarias del municipio de Villa de Álvarez, es necesariobuscar un mecanismo que garantice que los Consejos deParticipación Social cumplan con su función indepen-dientemente del color del gobierno municipal, pues según elrepresentante “todo parte del presidente municipal cuando otorgafacilidades y respuestas rápidas todo funciona bien, pero si no secomplica”. Otro de los retos, de acuerdo con el representantesindical ante el CMPS, es lograr que se hagan compromisospara dar seguimiento a las acciones que se implementen porel tiempo que sea necesario y no solamente por un año.

De acuerdo con lo dicho por el Secretario de Educacióndel estado, el mayor desafío para el correcto funcionamientode los Consejos es que éstos “puedan establecer un programa detrabajo ligado a las metas que se tienen en el Programa Nacional deDesar r ol lo” . El Secretario señaló que hay que darlesindependencia a los Consejos, para que más que serconvocados por las autoridades, se constituyan por propiaconvicción, de acuerdo con la legislación vigente.

Finalmente, consideramos que el mayor reto es lograrque los Consejos Escolares y el Estatal empiecen a funcionarcabalmente. Hasta ahora, como ya lo señalamos, la mayoríade los Consejos Escolares no existen más que en papel, y ahíen donde operan no se diferencian en prácticamente nada delas llamadas Sociedades de Padres de Familia. El ConsejoEstatal, por su parte, sólo se reúne una vez al año, por lo quedicha reunión se puede considerar como un acto meramenteprotocolario. En cuanto a los Consejos Municipales, las únicasinstancias que sí parecen estar operando de forma más regular,el gran reto es que éstos sean más que un espacio de


encuentro inter-estatal entre las autoridades municipales ylas autoridades educativas del estado. Hasta ahora, como yamencionamos, de “social” tienen poco –sólo el nombre. Portanto, y como lo señaló un supervisor de primaria, se debenabrir espacios para la participación de todos, incluidosorganismos gubernamentales y no gubernamentales por igual:“debe abrirse a toda la sociedad para que hagan sus observaciones,comentarios, evaluaciones y aportaciones de propuestas concretas”. Laidea es que, como señaló un funcionario de la USEC “seinvolucre toda la estructura educativa, gubernamental y de padres defamilia para tratar de llegar a mejores niveles en la educación”.

3.2 El caso de Zacatecas


Aunque, de acuerdo con lo dicho por el jefe del departamentode Consejos de Participación Social de la Secretaría deEducación y Cultura del Estado de Zacatecas, los CPSEsurgieron con la promulgación de la Ley General deEducación, en 1993, en las distintas entrevistas realizadasen esta entidad se evidenció que no se tiene una idea clarade cuándo surgieron dichos Consejos ni cuándo empezarona operar. Además, pese a que todos los entrevistadoscoincidieron en que estos consejos ya existían aún antes dela entrada del Programa Escuelas de Calidad, el ConsejeroPresidente del Consejo Estatal de Participación Social nosdijo que éstos “eran un elefante blanco” y que es justo a partirde la entrada del PEC que se le dio más importancia a laparticipación social en la educación y a los Consejos.

El Consejo Estatal

De acuerdo con la información proporcionada por elConsejero Presidente del CEPS, la presidencia de dicho


consejo correspondía originalmente al gobernador del estado,pero el puesto empezó a democratizarse y quedó, finalmente,en la sociedad. El Consejero Presidente es un ciudadanoindependiente que lleva cuatro años en el cargo. El CEPS sereúne de forma periódica -aproximadamente cada tres meses-y, de acuerdo con el esquema que maneja la Secretaría, debeestar integrado por 30 personas elegidas democráticamente,entre las cuales debe haber representantes de las cámarasempresariales, del sindicato de maestros estatal y federal,académicos, maestros de la SEC y padres de familia. A lasreuniones de dicho consejo asisten el Consejero Presidente,un secretario que es nombrado por la Secretaría deEducación, líderes del sector empresarial, académico,sindical, el presidente estatal de padres de familia y distintosmiembros del sector social.

Algunas de las funciones de este consejo consisten envincular a las escuelas con el sector productivo, vigilar quelos directores de las escuelas estén cumpliendo con sufunción, incentivar la base de aprovechamiento que tiene elPEC, tomar algunos acuerdos encaminados a darle apoyo ala educación, entre otras. No obstante, que el consejo sí estáformalmente constituido, el Consejero Presidente señaló queéstos en realidad sólo son un espacio para filosofar, ya queninguno de los temas que ahí se discuten tiene un impactoreal en la política educativa: “saben que existimos, pero no somosun grupo al que se nos escuche”.


Aunque los Consejos Municipales están constituidos desdehace varios años, su funcionamiento depende básicamentede la política del presidente municipal en turno, por lo queéste varía de un municipio a otro. De acuerdo con laCoordinadora Estatal del PEC, la figura de los CMPS sí seconstituye como tal, pero no opera de manera regular en la


mayoría de los municipios y mucho menos tiene algúnresultado de su trabajo. Esta situación se debe a que enZacatecas la figura de mayor importancia es la de los llamadosConsejos de Desarrollo Municipal o Comités de ParticipaciónSocial. Éstos últimos son la máxima autoridad en cadamunicipio, se conforman con miembros de distintos sectoresde la sociedad civil y son los encargados de decidir el destinode los recursos del Ramo 33 –del Fondo de Aportacionespara la Infraestructura Social y Municipal.

Los Comités de Participación Social se constituyen apartir de los comités que se establecen en cada comunidad obarrio. Aunque, de acuerdo con lo señalado por un funcionariode la Dirección de Desarrollo Económico del Municipio deGuadalupe, “los comités de participación social tienen funciones másgenerales, enfocadas más a la infraestructura de sus colonias,comunidades y necesidades de servicios… también se aprovechan paraponer a consideración los temas de educación”. Como sea, lainjerencia de dichos comités en cuestiones educativas sereduce básicamente a aprobar recursos para becas einfraestructura de las escuelas.

La estructura de los CMPS tiene por lo regular alpresidente municipal como presidente honorífico. Los otrosactores que participan en dicho Consejo son el regidor deeducación, el encargado de Participación Social delayuntamiento y distintos actores de la sociedad civil.Respecto al funcionamiento de los CMPS, la informaciónproporcionada por la mayoría de los entrevistados apunta aque los Consejos que se llegan a constituir no operan conregularidad. De hecho el mismo encargado de ParticipaciónSocial y de los Consejos de la Secretaría de Educación dijodesconocer tanto el número de los consejos que estánconstituidos en el estado como el número de los que trabajanefectivamente porque “en algunos lugares están funcionando bien,en otros no y en otros están totalmente abandonados”.


Al parecer, de hecho, la constitución de dichos Consejoses un acto meramente protocolario, como nos contó eldirector de una escuela secundaria del municipio de Zacatecas.Este informante señaló que en su municipio se convocó a laconformación del Consejo Municipal hacía varios años enun acto al que se invitó a la prensa, pero que a pesar de quese les dio columnas en los periódicos, se tomaron la foto ycumplieron con el acto protocolario nunca más se les volvióa llamar. Y lo mismo nos dijo la directora de un jardín deniños del mismo municipio, quien señaló que ella teníaentendido que formaba parte del comité municipal y, sinembargo, no había sido llamada a ninguna reunión. Además,según pudimos constatar con la mayoría de nuestrosinformantes, hay un total desconocimiento sobre cómooperan los CMPS y sobre cuáles son sus funciones. El mismoSecretario de Educación señaló que:

Si uno baja a los Consejos Municipales también son una entelequiaque no hace realmente gran cosa, o sea, se nombra, se instala a principiode la administración, norma el sueño de los justos y vuelve a activarsecuando hay una nueva autoridad… yo hasta donde sé no tienen granconsecuencia, sino que se convierten en algo formal.


El CePS se constituye por lo general a principio del añoescolar. El Consejo Escolar está conformado por el directorde la escuela, maestros, el presidente de la Asociación dePadres de Familia, padres de familia y algunas personasrepresentativas de la comunidad. Según lo señalado pornuestros informantes en el estado de Zacatecas, laconformación de dichos Consejos se dio varios años antesde la entrada del Programa Escuelas de Calidad, aunqueentonces dichos Consejos eran sólo un trámite. De acuerdocon la directora de una escuela primaria: “se puede decir que seconformaba (el CePS) porque nos pedían un documento de que se


nombraba ese conse jo , pero lo hacíamos como mero trámiteadministrativo”. La misma maestra señaló, sin embargo, quees a partir de la entrada del PEC que “se hace un poco másreflexivo la función del consejo como apoyo”, pero que de hecho elConsejo Escolar tiene las mismas funciones que el Comitéde Padres de Familia.

Para el presidente estatal de la Asociación de Padres deFamilia, por su parte, la conformación de los CePS es muydeficiente porque se ven “como una cosa muy secundaria y que nohace falta” por lo que “hablar de consejos es hablar de nulidad anivel escuela” y aunque sí se nombran muchas veces no estánactivados. De acuerdo con la directora de un jardín de niñosdel municipio de Zacatecas, las actividades de dicho Consejose reducen a “llenar los documentos y hacer una evaluación trimestralo semestral de los avances obtenidos”, ya que el Consejo Escolares un mero requisito para poder participar en el PEC.

Vinculación de los distintos Consejos entre sí y con elPEC

El CEPS se vincula con las autoridades del PEC únicamentepara conocer el resultado de las evaluaciones del Programa ytratar de promover su aprovechamiento, pero ni siquiera firmala convocatoria, pues ésta es firmada solamente por elSecretario y el Consejero Presidente del PEC. Por otro lado,el vínculo que existe entre los CMPS, más específicamentelas presidencias municipales, y el PEC, varía de un municipioa otro. De acuerdo con lo dicho por los funcionarios del PEC,hay algunos municipios que aportan recursos para el PECporque les interesa mucho el asunto de la foto y dar a conocerla aplicación de sus recursos. Mientras que en otros lavinculación con el PEC termina cuando se fija el montogeneral para dar a las escuelas y se reparten los cheques acada una de ellas, sin importarles cuál será el destino de esosrecursos. También se nos dijo que hay municipios como Calera


de Víctor Rosales y Fresnillo en los que se discute en elcabildo los apoyos a destinar para el PEC y se proponen losmontos, habiendo pedido con anterioridad a las autoridadesdel PEC una lista con todas las escuelas inscritas en elPrograma para hacer un estudio de lo que cada escuela solicitay una valoración del apoyo real que el municipio puedeotorgar.

Hay que señalar que, de acuerdo con lo observado encampo, los CePS no tienen ninguna injerencia en la operacióncotidiana del PEC en las escuelas, ya que éstos, luego deconstituirse no vuelven a reunirse ni siquiera para validar ofirmar el PETE y/o el PAT. Durante la visita de campo seencontró que es la sociedad de padres de familia quien firmade conformidad el PETE y el PAT -a pesar de que, comonos dijeron los funcionarios del PEC, cuando las escuelasdeciden participar en el Programa, el PEC se vincula con lasescuelas para dar una capacitación y dar a conocer lasfunciones que habrá de cumplir cada uno de los actoresescolares, incluido el Consejo Escolar.

Finalmente, según la información proporcionada porlos actores entrevistados, existe poca información respectoa las funciones y actividades que realizan los Consejos; ypocos vínculos o contacto entre los distintos Consejos –Escolares, Municipales y Estatal.


Es muy probable que el principal problema que impide elfuncionamiento y en muchos casos la constitución de losConsejos de Participación Social en la Educación en el estadode Zacatecas, se derive del hecho de que éstos no tienenningún peso dentro de la estructura educativa y/o social delestado, como sí lo tienen, por ejemplo, los llamados Consejosde Desarrollo Municipal o Comités de Participación Social,


cuyas funciones se enfocan principalmente a canalizar losrecursos destinados a la infraestructura de los municipios.De hecho, el Secretario de Gestión Social y ParticipaciónCiudadana de la Secretaría de Educación señaló que los CPSEse han visto como un consejo más y no se les ha dado laimportancia que debieran tener; en este sentido, nos dijo, haganado más la obligatoriedad que la voluntad de querealmente trabajen. Además, de acuerdo con lo dicho por elConsejero Presidente del CEPS, la Secretaría de Educaciónestá fallando en su papel de inducir a los presidentesmunicipales a constituir sus consejos.

Por otro lado, y de acuerdo con lo dicho por los directoresde escuelas entrevistados en el municipio de Zacatecas, elobstáculo que impide tanto la constitución como el funcio-namiento de los Consejos Escolares es que no se sabeexactamente qué son, para qué sirven y cuáles son sus funciones,es decir, falta información sobre estos consejos; además, de queexiste la percepción de que se duplica la representatividad yfuncionalidad de las Asociaciones de Padres de Familia. Respectoa los problemas para que funcionen los llamados ConsejosEscolares el representante estatal de la APF señaló que “se hahecho ya una costumbre y cultura ver a los padres de familia únicamentecomo recolectores de cuotas y no se nos ve como parte importante de lapolítica educativa”.

El funcionamiento de los CMPS, por su parte, deacuerdo con lo dicho por nuestros informantes, depende dela voluntad y el interés que los presidentes municipales tengansobre el tema educativo, ya que, como lo señala el ConsejeroPresidente del CEPS, “todo está en la actitud del presidentemunicipal y del regidor encargado de educación; si al regidor le gustael sector educativo vamos a tener respuesta, pero cuando a uno u otrono les interesa el tema, no podemos hacer que trabaje”. En otraspalabras, no hay forma de obligar a que dichos Consejos seconformen.


Finalmente, con respecto a la operación del CEPS, tantoel Consejero Presidente de dicho Consejo como el representanteestatal de la Asociación de Padres de Familia, señalaron que elConsejo Estatal no funciona adecuadamente porque falta elapoyo económico tanto del sector gubernamental como delsector educativo –i.e., el propio Consejo tiene que sufragar susgastos operativos. Los dos actores entrevistados señalaronademás que como el Consejo no tiene representatividad niproyección, lo que ahí se decida no es tomado en cuenta pornadie: no representa un grupo de presión.


Durante la visita de campo se evidenció que el principal retoque enfrenta el funcionamiento de los CPSE en el estado deZacatecas tiene que ver con dar a la sociedad la informaciónnecesaria sobre qué son los Consejos, para qué sirven y laimportancia que pueden tener en la mejora del nivel educativoen el estado, de formal tal que dejen de ser un ente alienígenoy que puedan promover una verdadera participación de lasociedad civil. Por otro lado, también sería idóneo estableceruna instancia que permita articular, coordinar y vigilar a losdistintos Consejos, dada la gran dispersión territorial queexiste en la entidad –de hecho, el encargado de ParticipaciónSocial y de los Consejos en la Secretaría de Educación estatalcomentó que se está pugnando por una reforma para crear lafigura de los Consejos Regionales y faci l i tar así lacoordinación del resto de los Consejos.

3.3 El caso de Puebla


De acuerdo con la Presidenta del Consejo Estatal deParticipación Social, los CPSE surgen en 1993 con la

El principal reto queenfrenta el funcio-

namiento de los CPSE enel estado de Zacatecas

tiene que ver con dar a lasociedad la informaciónnecesaria sobre qué son

los Consejos, para quésirven y la importancia quepueden tener en la mejora

del nivel educativo en elestado, de formal tal que

dejen de ser un entealienígeno y que puedanpromover una verdadera

participación de lasociedad civil.


promulgación de la Ley General de Educación. Aunque pornormatividad deben estar constituidos los ConsejosEscolares, Municipales y el Estatal, en Puebla, sin embargo,existen Consejos que no están considerados dentro de la ley,pero que de hecho funcionan con mayor regularidad. Losllamados Consejos Regionales de Participación Social oCOREPSES se forman por petición de las CoordinacionesRegionales de Desarrollo Educativo o CORDES. Éstasúltimas se instituyeron en Puebla luego de la descon-centración de la Secretaría de Educación Pública promovidapor el entonces gobernador Manuel Bartlett Díaz. Aunque latarea prioritaria de las CORDES es la promoción de laparticipación social en la búsqueda del desarrollo educativoregional, éstas se han convertido en uno de los ejes centralesde la organización política y social del estado.

El estado de Puebla se divide en 217 municipios, cadamunicipio a su vez se organiza mediante un procedimientoelectoral en Juntas Auxiliares (organismos auxiliares degobierno), de acuerdo con el tamaño de las comunidades -silas comunidades son pequeñas se nombra un juez de partecomo autoridad local en lugar de una Junta Auxiliar. Losmunicipios de Puebla se agrupan en 19 regiones o CORDES.En cada CORDE hay un Consejo Regional de ParticipaciónSocial (COREPSE), en cuya estructura par ticipan elCoordinador regional de desarrollo educativo, el jefeadministrativo, el coordinador de apoyo al desarrolloeducativo, los presidentes municipales o de juntas auxiliares,el Regidor de educación, el Regidor de salud, el Regidor degobernación, Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo, lospresidentes de distintos Consejos y el Representante de padresde familia a nivel estatal. Éstos se reúnen aproximadamentecada tres meses, según el calendario descriptivo emitido porla SEP, y los temas a tratar se dividen por mesas de trabajo obien por actores según la injerencia que tengan sobre un temaen particular, con el objeto de dar soluciones a los problemas


de la región. Su ámbito de acción, sin embargo, trasciende alo meramente educativo, ya que de hecho las CORDES tienentambién una función política, pues se les usa para promoverel voto, la participación social y como apoyo para los eventosdel gobierno, de modo que cualquier partido que llegue algobierno estatal las usará para esos fines.

De acuerdo con el Coordinador estatal del PEC, lasCORDES atienden servicios que se brindan a nivel estatal, loscuales se dividen en dos rubros: lo administrativo y lo técnicopedagógico. En cuanto a la función educativa de las CORDESse identifican dos actores, los Asesores Técnico Pedagógicos ylos Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo. Los ATPtrabajan directamente con el jefe de sector y supervisor de lazona, recibiendo un salario por parte de la SEP, mientras quelos Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo dependen de laCORDES y son los encargados de promover la participaciónsocial y generar acciones de la comunidad a la escuela y de laescuela a la comunidad.

Los ATDES son, de acuerdo con dos de nuestrosinformantes, las figuras encargadas de promover la creación delos CPSE en la zona que tienen asignada mediante un proyectode trabajo, creando estrategias de operatividad al conglomeraren ciertos espacios geográficos la reunión de varios CePS yformar los consejos habitacionales, de comunidad, barrio,inspectoría o de junta auxiliar, previamente a reuniones decarácter municipal y regional, dando asesoría técnica a las juntasauxiliares, asesorando a autoridades municipales y tratando degenerar compromisos de los distintos actores hacia la educación.De acuerdo con el Coordinador estatal del PEC, la tarea de losasesores técnicos es:

Insistir para que (los consejos) tuvieran actividad conforme lo establece lanorma, no nada más conformarlo, sino que se generaran acciones deacuerdo a la iniciativa de cada uno de los asesores y las indicaciones de cada


región, generando la unión de varias escuelas que estén dentro de lacomunidad para establecer redes de participación social.

A pesar de que la CORDE es la figura central en el estado,el funcionamiento de los Consejos Regionales de ParticipaciónSocial no es homogéneo en toda la entidad, sino que varía deuna región a otra, de acuerdo con el interés y convocatoria decada Coordinador regional, pues ellos son los encargados deorganizar a los Consejos y delinear su Plan Táctico; así que cadauno tiene una forma particular de trabajar.

El Consejo Estatal

La Presidenta del Consejo Estatal de Participación Social, quienfuera Subsecretaria de Educación Básica en Puebla durante losgobiernos de Manuel Bartlett y Melquíades Morales, comentóque el CEPS se instaló en Puebla en 1994 como Consejo EstatalEducativo Poblano, siendo hasta 2001 que cambió su nombre aConsejo Estatal de Participación Social. El CEPS está integradobásicamente, de acuerdo con el periódico oficial del estado, porseis consejos: el Consejo de Ciencia y Tecnología, el Consejodel Deporte, Consejo de Educación Básica, Consejo deEducación Media y Superior, Consejo de Educación Física y elConsejo de Participación Social; y, es un órgano de orientacióny apoyo ubicado en la parte de staff en el organigrama de laSEP. Su objetivo es, según nuestra informante, elevar la calidadde la educación a través de la participación social corresponsablede autoridades educativas, gobierno y sociedad civil. Éste espresidido por el secretario técnico, cuyo nombramiento seencuentra a cargo del secretario de educación pública y delgobernador del estado, hasta la fecha ha habido en Puebla tressecretarios técnicos.

El funcionamiento del CEPS ha variado a lo largode los distintos gobiernos, distinguiéndose básicamentetres etapas: la primera, durante el gobierno de Manuel


Bart le t t , en la que se le d io un gran impulso a laconsolidación de esta figura; la segunda, correspondienteal gobierno de Melquíades Morales en la que se restóimportancia a la part ic ipación socia l por lo que elfuncionamiento del CEPS no se llevó a cabo de maneraregular y sólo se limitó a hacer algunas capacitaciones; y,finalmente, la del gobierno de Mario Marín en el que elfunc ionamiento de l CEPS vue lve a se r un puntoimportante del programa institucional y del Plan Estatalde Desarrollo con lo que se ha impulsado su reactivación.

Es entonces a partir del gobierno de Mario Marín quese tomó protesta al pleno del Consejo en el cual participanlos seis consejos, autoridades municipales, las diecinueveCORDES, empresar ios, org an izac iones no guber-namentales y gubernamentales, profesores y sociedadcivil. Se hacen por lo menos dos sesiones plenarias en lasque se reúnen cerca de mil quinientas personas, paraestablecer las polít icas a seguir , dar seguimiento alprograma institucional y sectorial, con el compromiso de,según la presidenta del CEPS, “trabajar para la calidadeducat i va , per o con cor r e sponsabi l idad”. Se trabajan lasdistintas problemáticas por medio de mesas de trabajo enlas que se busca l l egar a a lgunos acuerdos y darseguimiento a los resultados obtenidos hasta que sevuelvan a reunir. En cuanto a los subconsejos queconforman al Consejo Estatal de Participación Social, larepresentante del CEPS señaló que, cada uno de lossubconsejos sesiona por lo menos cada bimestre parahacer l a p laneac ión en sus áreas. No obstante, e lcoordinador regional de la CORDE de San Pedro Cholula,señaló que el CEPS había funcionado anteriormente, peroque tenía mucho tiempo de haber dejado de sesionar; estonos lleva a pensar que no existe suficiente difusión einformación respecto a las actividades que realiza elCEPS.



En el CMPS participan el presidente municipal que es elpresidente del consejo, el regidor de educación, lospresidentes de las juntas auxiliares, directores de escuelas,supervisores, jefes de sector, el sindicato, autoridadeseducativas y civiles del municipio. Según la informaciónproporcionada por el Coordinador regional de la CORDE deSan Pedro Cholula, se invita a una asamblea plenaria en laque se informa cuáles son los objetivos y actividades quetiene que realizar el Consejo Municipal y se informa la partelegal que lo sustenta, “se somete a votación y se eligen a losrepresentantes de l conse jo munic ipal… se l evanta e l ac tacorrespondiente con lo cual queda constituido el consejo y después sehace la toma de protesta como simple protocolo”. Este Consejo sereúne, según la normatividad, cada tres meses, pero deacuerdo con la regidora de educación del municipio de Juan.C. Bonilla, la CORDE es la que trata de promover a travésde los Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo laconformación de dichos Consejos, sin tener mucho éxito,pues no funcionan regularmente debido a que los miembros,que en principio son entre treinta y cuarenta, no asisten a laconvocatoria del Consejo y, en otros casos, porque “decimosmuchas cosas, planeamos, imaginamos, nos ilusionamos y muchas vecesno sirve para nada… y ahora sólo es un requisito que nos piden de laCORDE…” De hecho las reuniones del Consejo Municipalse dan en la mayoría de los casos por insistencia de lacoordinación o de los asesores técnicos quienes son losencargados de convocar, asesorar y dar seguimiento a loscompromisos establecidos.

De hecho, varios de los actores entrevistados en Puebladijeron desconocer a ciencia cierta si los CMPS estabanconstituidos en todos los municipios y si realmente estabanfuncionando. La representante del CEPS comentó que los CMPS,anteriormente llamados Consejos Municipales de Participación,


habían funcionado años atrás como detonadores de proyectosproductivos enfocados más a la economía que a la educación,pero que actualmente no estaban conformados de manerageneralizada en los 217 municipios y que, aunque se ha tratadode comprometer a los presidentes municipales con la educaciónmediante la conformación de sus Consejos, no se ha logradouna respuesta satisfactoria. Señaló que, por un lado, lospresidentes municipales no tienen claro cómo operarlos y, porotro lado, “se han hecho consejos de esto, de aquello y a un consejo másya no le entran”.


Es al inicio del ciclo escolar cuando se debe nombrar alConsejo Escolar de Participación Social, éste se conformapor el director de la escuela que de acuerdo con la norma esel presidente del consejo, el representante de maestros, unrepresentante sindical, el presidente de la Asociación dePadres de Familia, padres de familia y algunas personasrepresentativas de la comunidad. De acuerdo con elresponsable de la CORDE de San Pedro Cholula, desde laimplementación de la Ley General de Educación se intentótrabajar con los consejos escolares, es decir, anteceden a laentrada del PEC; aunque éstos operaban básicamente bajoel auspicio y control de los supervisores escolares y directores.No obstante que, como lo señaló una funcionaria que estuvoa cargo del área de Participación Social del PEC, los CePStienen más de seis años instituidos como estructura en todaslas escuelas de educación básica de Puebla “no se sabe cómoestaban funcionando antes o si estaban funcionando” y, tampoco setienen datos sobre cuántos de dichos consejos estánconstituidos y funcionan en la entidad; sin embargo, dadoque la conformación de éstos es un requisito para perteneceral PEC al menos está garantizada la constitución de cerca dedos mil quinientos consejos pertenecientes a las escuelas inscritasen el Programa. La misma funcionaria señaló que es a partir de


la entrada del PEC que se impulsó no sólo la constitución delos CePS, sino también su funcionamiento. Pero:

Aunque están constituidos en todas las escuelas los CePS,cuando nosotros platicamos con gente de las CoordinacionesRegionales de Desarrollo Educativo, sabemos que a lo mejor seles pone a trabajar muy poco o se involucran poco, a lo mejorestán de nombre y de constitución o a lo mejor los CePS sonlos comités de padres de familia. En palabras de la representantedel CEPS “los CePS sí son obligación, pero básicamente no operan y síaparece la conformación de los consejos en el papel, pero la ley es muygeneral y no determina bien sus funciones”.

Por otro lado, la directora de la escuela Héroes del 5 demayo comentó que anteriormente los CePS se “hacían comoun requisito, llenábamos las actas constitutivas del consejo y ahíquedaba, pero ahora hay que reunirse porque el consejo tiene quevigilar que los recursos se apliquen”. De acuerdo con estainformante, el CePS debe sesionar por lo menos tres o cuatroveces al año, al inicio para constituirse o renovarse, para dara conocer la planeación de la escuela, cuando se reciben losrecursos del PEC y cuando se entregan cuentas de lo que sehizo con el dinero, pero aunque se trata de llevar a cabo estasreuniones no siempre es posible reunir a todos los miembrosen sesión por lo que, en la mayoría de las escuelas, se optaporque sea algún representante de los padres de familia elque cumpla con las funciones del consejo, pues como lo señalóla directora de una escuela secundaria, “como que se duplicanlas acciones y no tiene caso estar llenando una gran cantidad de papelespara quedar bien… y no le encuentro sentido práctico a ese Consejo”.

Vinculación de los distintos Consejos entre sí y con elPEC

De acuerdo con la representante del CEPS, se visitan escuelasde manera aleatoria para corroborar que los CePS estén


constituidos y para identificar la problemática que hay en lasescuelas de la entidad, retomando, por decreto del gobiernodel estado, el seguimiento de los resultados educativos enlas escuelas –tanto las que están incorporadas al PEC comolas que no lo están. De hecho, según esta funcionaria el CEPSparticipa en el proceso de dictaminación para la autorizaciónde los recursos a las escuelas.

La vinculación de los Consejos Municipales con el PECes, por su parte, prácticamente inexistente, ya que como semencionó anteriormente, la mayoría de los CMPS en Pueblano están constituidos. Y lo mismo puede decirse para el casode los Consejos Escolares, no obstante que, de acuerdo conlos directores de escuelas entrevistados, los CePS debencumplir con la función de contraloría social. Sin embargo, enla mayoría de los casos, la única acción que llevan a cabo losCePS es firmar su acta constitutiva, ya que éste es un requisitopara que las escuelas puedan ingresar al PEC. Pero los CePSno ayudan ni firman de conformidad los llamados PETE y/o PAT, sino que son las sociedades de padres de familia lasque cubren esas funciones.

Finalmente, según lo dicho por nuestros entrevistados,parece existir poca información respecto a las funciones yactividades que realizan los distintos Consejos. A lo más,unos saben de la existencia de los otros, pero no existe ningúntipo de vinculación entre los diferentes Consejos.


El principal problema que impide el funcionamiento y enmuchos casos la constitución de los Consejos de ParticipaciónSocial en la Educación en Puebla, se deriva del hecho deque los CPSE parecen no ser naturales a la forma deorganización del estado. Lo cual, sin duda, se agravó en laadministración estatal anterior, ya que los Consejos no fueron


considerados como relevantes dentro del espacio de laplaneación estatal.

Además, como en los casos de Colima y Zacatecas, enmuchos casos los Consejos no existen o funcionan porque,de acuerdo con la representante del CEPS, hay un grandesconocimiento sobre la importancia de la participaciónsocial en el mejoramiento de la educación y de la funciónque tiene cada uno de los Consejos, es decir, no es muy clarocómo deben operarse ni cuál es el rol de los distintosmiembros. A pregunta expresa de por qué no funcionan losConsejos, la representante del CEPS nos dijo: “básicamente sedebe al desconocimiento de las funciones, la gente que participa nosabe qué hacer y ha faltado difusión por parte de la Secretaría deEducación Pública”. De acuerdo con lo dicho por el DirectorOperativo de Educación Básica, no existe una cultura departicipación social a través de los Consejos porque no sesabe para qué sirven y hace falta una vinculación entre todaslas autoridades educativas y los distintos Consejos.

Por su parte, el responsable de la CORDE de San PedroCholula nos dijo que en Puebla hay un problema que esrecurrente y que tiene que ver con que “no fácilmente se reúnenlos Consejos si no es por insistencia de la Coordinación (la CORDE)o de los Asesores Técnicos de Desarrollo Educativo…”. Señaló quede hecho la gran mayoría de las veces se convoca a lasreuniones de Consejo a través del Regidor de Educación,que es quien se involucra un poco más: “es el Regidor deEducación con el Asesor Técnico quien coordina, convoca y trata dedar seguimiento a las acciones de los Consejos”.

Encontramos que el Consejo Estatal no ha funcionadode manera consistente desde su conformación porque hasufrido cambios en el apoyo del gobierno estatal, es decir, eltema de la participación social a través de los Consejos noha sido siempre el eje del gobierno estatal, razón que ha


provocado interrupciones en su funcionamiento. Respecto alos Consejos Municipales, en particular, hay que anotar quesu funcionamiento depende en buena medida del interés quelos Presidentes Municipales y/o Regidores de Educacióntengan sobre el tema educativo; como no hay forma de obligara la conformación de dichos Consejos se deja de lado suoperación. De hecho, la promoción del CMPS está a cargode las CORDES a través de los Asesores Técnicos de DesarrolloEducativo, quienes tratan de generar acuerdos y compromisosa través de concientizar a los Presidentes Municipales de laimportancia de la conformación de sus Consejos, pero no tienenautoridad moral ni política sobre ellos.

En cuanto a los Consejos Escolares, por otro lado, deacuerdo con lo dicho por varios de los funcionarios ydirectores de escuelas entrevistados, el obstáculo que impidetanto la constitución como el funcionamiento de dichosConsejos es que no se sabe exactamente qué son, para quésirven y cuáles son sus funciones, es decir, falta informaciónsobre estos Consejos, y ello provoca que las escuelas no sepancómo deben operarlos. De acuerdo con el Director Operativode Educación Básica:

No se ha logrado que se integren los Consejos…estuvimos visitando escuelas y preguntamos que si teníanintegrados sus Consejos, al final hubo una reunión deevaluación y el consenso fue que había maestros que nosabían qué era un Consejo Escolar y en otras escuelas sí sesabía, pero no había un trabajo sistematizado del Consejo.

Además, las cuestiones administrativas que implica elcorrecto funcionamiento del CePS se vuelven una carga quele resta tiempo a los directores para dedicarse a cuestionespedagógicas y, también, existe la percepción de que se duplicala representatividad y funcionalidad de las Sociedades dePadres de Familia, es decir, hay un problema de traslape de


actividades. Por otro lado, existe la idea de que si se le permiteal padre de familia o a los miembros de la comunidad queparticipen en la escuela, éstos puedan llegar a quererimponerse en cuestiones pedagógicas y de intervenir de másen las decisiones de la escuela. Además de que falta, segúnel Director Operativo de Educación Básica: “una cultura paraque el padre de familia se acerque más al maestro y se interese máspor el trabajo cotidiano de sus hijos”.


Según la mayoría de los funcionarios entrevistados, elprincipal reto que enfrenta el buen funcionamiento de losCPSE en Puebla tiene que ver con dar a la sociedad lainformación necesaria sobre qué son los Consejos, para quésirven y la importancia que pudieran tener en la mejora delnivel educativo estatal. Ello además, contribuiría a que dejende ser un ente alienígeno y un espacio de simulación yprotocolo, ya que, en palabras del responsable de la CORDEde Atlixco: “si no se conoce qué es la participación social no sepueden operar los Consejos”. Puebla también tiene el reto deestablecer un mecanismo adecuado para articular, coordinary vigilar a los distintos Consejos, tomando en cuenta losdistintos niveles de gobierno. Uno de nuestros entrevistadosseñaló que el mayor reto es establecer redes de vinculaciónque interactúen en cinco niveles -escolar, comunitario,municipal, regional y estatal- para poder responder con mayoreficiencia a los problemas educativos. Y aunque ésta es unatarea desarrollada por los ATDES es importante establecermecanismos de seguimiento y rendición de cuentas que vayanmás allá de la labor de dichas figuras, pues la participaciónsocial no puede recaer en la voluntad y/o disposición de éstas.

El principal reto queenfrenta el buenfuncionamiento de losCPSE en Puebla tiene quever con dar a la sociedadla información necesariasobre qué son losConsejos, para qué sirveny la importancia quepudieran tener en lamejora del nivel educativoestatal.


IV. AVANCES EN MATERIA DEPARTICIPACIÓN CIUDADANAY RENDICIÓN DE CUENTAS

EN ESTE CAPÍTULO se analizan los avances que ha habidoen materia de participación ciudadana y de rendición de

cuentacs del sistema educativo en las tres entidadesfederativas bajo estudio, a raíz de la entrada del ProgramaEscuelas de Calidad y del impulso que éste le ha dado a losllamados Consejos de Participación Social en la Educación.

El capítulo se divide en dos secciones. En la primerasección se presenta un análisis comparativo de los principaleshallazgos de la investigación de campo respecto al origen yfuncionamiento de los Consejos, y sobre las principalesproblemáticas y retos que enfrenta la operación de dichasfiguras. En la segunda sección, por otro lado, se analizan loscasos de estudio a la luz de lo que dice la literatura sobrerendición de cuentas; al final de esta sección se presenta unareflexión general sobre los avances en materia de participaciónciudadana y rendición de cuentas en los casos estudiados.

4.1 Los tres casos de estudio

A pesar de las diferencias en la información sobre el origende los Consejos en los estados es posible advertir que en loscasos estudiados se percibe que fue a partir de la entrada delPEC que se le dio mayor importancia a la conformación yfuncionamiento de los Consejos; aunque éstos, en su granmayoría existen sólo en papel y para cumplir con los requisitosde incorporación del Programa, es decir, no hay una“contraloría social” efectiva.

Como vimos en el capítulo anterior, el funcionamientode los Consejos Estatales en los tres casos de estudio no es


muy regular y varía tanto en la frecuencia de sus sesionescomo en los efectos que tiene su trabajo y su conformación;por ejemplo, en Colima no participan padres de familia y/ootros actores sociales, sino casi exclusivamente autoridadeseducativas y de gobierno. En Zacatecas, en cambio, aunquela presidencia del CEPS está a cargo de un ciudadanoindependiente y se convoca a distintos sectores de la sociedadcivil a participar, la llamada “sociedad civil” participa poco.Además de que, a diferencia de lo que ocurre en Colima,falta el interés de autoridades gubernamentales, cuya presenciafinalmente da voz y promoción a estos Consejos. El caso dePuebla, por su parte, es difícil de analizar, pues no ha habidocontinuidad en la conformación y trabajo del Consejo.

No obstante que hay estas diferencias, al entrevistar alos informantes en los tres estados fue claro que inde-pendientemente de la composición del Consejo Estatal y dela frecuencia de sus sesiones, ninguno de éstos tiene unimpacto real en la política educativa del estado ni funge comoun espacio de debate, consulta, orientación o apoyo paraelevar la calidad educativa en sus respectivas entidades, sinoque, en el mejor de los casos, se limitan a ser espacios deencuentro de diferentes sectores de la sociedad, en su mayoríaautoridades educativas, para cumplir con el protocolo de suconformación.

En lo referente a los Consejos Municipales se evidencióque la mayoría de éstos sólo se constituyen para cumplir conlos requisitos administrativos y de convocatoria del PEC,pero que de hecho muchos de ellos no funcionan de formaregular, no cumplen con las funciones de gestionar recursospara la mejora de los servicios educativos, ni de conocer ydar seguimiento a las actividades de las escuelas; además, suoperación depende en buena medida del interés que tenganlas autoridades municipales y estatales sobre el temaeducativo. Así, se puede decir que estos Consejos sirven

Independientemente dela composición delConsejo Estatal y de lafrecuencia de sus sesiones,ninguno de éstos tiene unimpacto real en la políticaeducativa del estado nifunge como un espacio dedebate, consulta,orientación o apoyo paraelevar la calidad educativaen sus respectivasentidades, sino que, en elmejor de los casos, selimitan a ser espacios deencuentro de diferentessectores de la sociedad, ensu mayoría autoridadeseducativas, para cumplircon el protocolo de suconformación.


básicamente como espacios protocolarios en los que no existela participación de actores sociales.

En cuanto a los llamados Consejos Escolares, lasentrevistas hechas a los diversos informantes en los tresestados evidenciaron que con la entrada del ProgramaEscuelas de Calidad se “impulsó” (obligó) la constitución delos CePS. Por otro lado, aunque existen varios motivos porlos que, de acuerdo con la perspectiva de los informantesentrevistados, la mayoría de los Consejos Escolares deParticipación Social no funcionan, el principal de ellos pareceser que el éstos se ven como figuras ajenas y/o extrañas a laoperación cotidiana de la escuela. Se percibe además quedichos Consejos duplican las funciones de las Sociedades dePadres de Familia.


Cuadro 2. Origen y funcionamiento de los Consejos deParticipación Social en la Educación

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PEC.

- S

e co

nstit

uyen

por

se

r req

uisit

o de

l PE

C só

lo

en

acta

s, pu

es n

o op

eran

. - N

o se

tien

e co

noci

mie

nto

sobr

e cu

áles s

on su

s

fun

cion

es y

/o su

im

porta

ncia.

- S

e tie

ne la

pe

rcep

ción

de

que

éste

dup

lica

las

fun

cion

es d

e la

Aso

ciac

ión

de

Padr

es d

e Fa

mili

a. - N

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tos

sobr

e cu

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s est

án

cons

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dos y

ope

ran.


Est

ado

Orig

en d

e lo

s CP

SE

CEPS

CM

PS

CePS

Zaca

teca

s N

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y in

form

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n ex

acta

sobr

e su

or

igen

aun

que

se

sabe

que

exi

stían

an

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el P

EC.

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n es

paci

o pa

ra

“filo

sofa

r” y

lo q

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ahí s

e di

scut

e no

tie

ne u

n im

pact

o re

al

en la

pol

ítica

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ucat

iva.

Pa

rtici

pan

en é

ste

dife

rent

es se

ctor

es

de la

soci

edad

, per

o cu

enta

con

poc

a pa

rtici

paci

ón d

e au

torid

ades

de

gobi

erno

y

educ

ativ

as.

- No

se ti

ene

info

rmac

ión

sobr

e el

núm

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de

CM

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ue e

stán

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nstit

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s y q

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efe

ctiv

amen

te fu

ncio

nan.

- E

xist

en e

n pa

pel,

pero

la

may

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no o

pera

n.

- No

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ni si

quie

ra

espa

cios

info

rmat

ivos

o

pro

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lario

s. - E

sta

figur

a no

es

rele

vant

e en

la

orga

niza

ción

d

el e

stad

o.

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gra

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scon

ocim

ient

o de

cu

áles s

on su

s fu

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nes y

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tilid

ad.

- Su

conf

orm

ació

n an

tece

de a

la

entra

da d

el

PE

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ero

com

o m

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ite

adm

inist

rativ

o.

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el P

EC

se

impu

lsó su

co

nstit

ució

n en

ac

tas,

p

ero

no o

pera

n co

mo

tal.

- Exi

ste

la

perc

epci

ón d

e qu

e se

dup

lica

la

rep

rese

ntat

ivid

ad y

fu

ncio

nalid

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e las

A

PF.

- No

se ti

ene

cono

cim

ient

o so

bre

qué

son

y pa

ra q

ué

sirv

en.

- No

exist

e in

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ació

n so

bre

cuán

tos e

stán

c

onst

ituid

os y

fu

ncio

nan.


Est

ado

Orig

en d

e lo

s CP

SE

CEPS

CM

PS

CePS

Pueb

la

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artir

de

1993

por

pr

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ión

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gobe

rnad

or B

artle

tt.

En

la ad

min

istra

ción

an

terio

r se

dejó

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su

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iona

mie

nto

y al

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e la

in

vest

igac

ión

apen

as

se h

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co

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ero

no se

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uest

o a

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iona

r por

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no se

pue

de a

firm

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nada

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é es

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ejo.

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iona

ndo.

-S

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n y

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iona

mie

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e di

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n y

orga

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los

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an e

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ero

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tiza

que

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CeP

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rtene

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es

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stán

co

nfor

mad

os e

n pa

pel y

no

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an.

- No

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be b

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s son

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func

ione

s. - S

e tie

ne la

pe

rcep

ción

de

que

dupl

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las

acc

ione

s de

la A

PF.


Est

ado

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no

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iona

n lo

s C

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cuan

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la

pa

rtici

paci

ón

de la

so

cied

ad

civi

l en

los

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sejo

s

En

cuan

to a

l fu

ncio

nam

ient

o de

los C

ePS

En

cuan

to a

l fu

ncio

nam

ient

o de

los C

MPS

En

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nam

ient

o de

los

CEPS

Colim

a

-No

exist

e un

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ltura

de

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cipa

ción

socia

l. -A

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de

los

acto

res

invo

lucr

ados

en

la

educ

ació

n.

-Falt

a de

co

ncien

tizac

ión

sobr

e la

impo

rtanc

ia de

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ción

de

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cieda

d en

mejo

ras

educ

ativ

as.

-Tem

or a

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lo

s pad

res d

e fa

mili

a se

in

misc

uyan

en

las d

ecisi

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de

la e

scue

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el tr

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de

prof

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es.

-Se

ha v

isto

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s pad

res

sólo

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o re

cole

ctor

es

de c

uota

s. -D

esin

teré

s de

los p

adre

s a

invo

lucr

arse

en

la

educ

ació

n.

-Se

conv

oca

poco

a p

adre

s de

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ilia

y so

cied

ad c

ivil

a pa

rtici

par d

e las

act

ivid

ades

de

los

cons

ejos

.

-La

inst

anci

a de

la

Secr

etar

ía en

carg

ada

de

prom

over

los

Cons

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no

ha

hech

o su

ficien

te

prom

oció

n a

los

CePS

. -N

o se

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pa

rtici

paci

ón d

e lo

s pad

res

porq

ue se

tem

e a

que

quier

an

inci

dir s

obre

cu

estio

nes

peda

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cas.

-La

invi

taci

ón a

las

sesio

nes s

e ha

ce c

on

prem

ura

y ha

y au

sent

ismo.

-L

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enda

del

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nsej

o no

se

coor

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con

las

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es d

e lo

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icip

ios.

-El

func

iona

mie

nto

de lo

s Con

sejo

s de

pend

e de

l pa

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pol

ítico

en

el g

obie

rno.

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oca

parti

cipac

ión

de

la so

cied

ad c

ivil

prov

oca

disc

usio

nes q

ue

poco

tien

en q

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ver c

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ejora

s ed

ucat

ivas

y se

vu

elve

pr

otoc

olar

io.

-Las

m

odifi

caci

ones

qu

e se

hac

en a

ni

vel c

entra

l im

pide

n co

ntin

uida

d en

el

traba

jo d

el

Cons

ejo.

-L

o ho

mog

éneo

no

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iona

en

todo

s lad

os y

se

ha re

duci

do a

un

acto

pr

otoc

olar

io.

Como ya mencionamos, un problema importante es queno existe información suficiente sobre qué son los Consejos,quién los constituye, cuáles son sus funciones, cada cuántodeben sesionar, entre otras cosas; y menos aún sobre laimportancia que éstos podrían tener en el quehacer educativo–e.g., en la calidad y pertinencia de los programas educativos-lo que, sin duda, se traduce en un bajo interés, incluso de losmismos agentes educativos, para participar en dichasinstancias.

En el caso específico de los Consejos Municipales, espreciso señalar que estos se ven como una carga, ya queademás de estos, también existen otros Consejos –e.g., de

Un problema importantees que no existe

información suficientesobre qué son los

Consejos, quién losconstituye, cuáles son sus

funciones, cada cuántodeben sesionar, entre

otras cosas; y menos aúnsobre la importancia queéstos podrían tener en el

quehacer educativo.


Obra Pública, de Desarrollo, etcétera. Esta suerte de“consejitis” –la organización de sus sesiones y el seguimientode lo que ahí se acuerda- abruma a las autoridades.

Respecto a la baja participación de actores sociales enlos Consejos, varios de nuestros informantes –incluidos lospropios agentes educativos- mencionaron que algunosdocentes no están de acuerdo con abrir las puertas de laescuela a los padres de familia y la llamada sociedad civil,pues temen que personas sin la experiencia y escolaridadsuficientes opinen o intenten injerir sobre los asuntos internosde la escuela o sobre asuntos pedagógicos que “sólo lescompeten a los maestros”. En las visitas de campo se hizoevidente que no se han abierto espacios en las escuelas parala participación de los padres de familia porque se ha hechouna costumbre verlos como recolectores de cuotas o comoapoyo en las labores de mejora de la infraestructura escolar.


Cuadro 3. Principales problemas que enfrenta laoperación de los CPSE

Est

ado

¿P

or

qu

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cio

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los

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PSE

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cu

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s

En

cu

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cion

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d

e lo

s C

ePS

En

cu

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al

fun

cion

amie

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d

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s C

MP

S

En

cu

anto

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cion

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nto

d

e lo

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po

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s la

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e lo

s C

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par

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pac

ión

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s d

e lo

s co

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jos,

sin

o

que

ésta

se

da

po

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isti

nta

s ví

as.

-Tem

or

a q

ue

los

pad

res

se

inm

iscu

yan

en

d

ecis

ion

es d

e la

es

cuel

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pro

feso

res.

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co

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zaci

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so

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la

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anci

a d

e q

ue

los

pad

res

par

tici

pen

en

la

edu

caci

ón

. -S

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sto

a

los

pad

res

sólo

co

mo

re

cole

cto

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cuo

tas.

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teré

s d

e lo

s p

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s a

invo

lucr

arse

en

la

ed

uca

ció

n.

-Se

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voca

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oco

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adre

s d

e fa

mili

a y

soci

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civ

il a

par

tici

par

en

los

Co

nse

jos.

-Fal

ta

info

rmac

ión

so

bre

qu

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n,

par

a q

ué

sirv

en y

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ué

fun

cio

nes

ti

enen

. -S

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erci

be

que

se

du

plic

a la

re

pre

sen

tati

vid

ad

y fu

nci

on

alid

ad

de

las

SPF

. -S

e ti

ene

tem

or

a q

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si s

e ab

ren

es

pac

ios

par

a la

p

arti

cip

ació

n d

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s p

adre

s d

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a, é

sto

s d

esee

n in

terv

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en

asu

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s p

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uci

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nam

ien

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PS

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del

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te

mu

nic

ipal

y e

l re

gid

or

de

edu

caci

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en

la

mej

ora

ed

uca

tiva

. -N

o e

xist

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mec

anis

mo

s p

ara

ob

ligar

a lo

s p

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tes

mu

nic

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es a

co

nfo

rmar

el

CM

PS.

-Fal

ta d

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oyo

ec

on

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ico

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se

cto

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ber

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l y

edu

cati

vo p

ara

cub

rir

gast

os

adm

inis

trat

ivo

s y

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vid

ades

. -N

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e le

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ión

al

con

sejo

po

r lo

q

ue

no

tie

ne

infl

uen

cia

en la

p

olít

ica

edu

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va.


Est

ado

¿Por

qué

no

func

iona

n lo

s C

PSE

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to a

la

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ción

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la

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edad

civ

il en

los

Cons

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cuan

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los C

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En

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to a

l fu

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nam

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los

CMPS

En

cuan

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ncio

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los C

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Pueb

la

-Los

CPS

E n

o so

n na

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la

orga

niza

ción

de

Pueb

la.

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scon

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ient

o so

bre

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impo

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e de

la

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cipa

ción

so

cial

en m

ejor

as

educ

ativ

as.

-Se

sabe

poc

o de

las

func

ione

s y

oper

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n de

los

Cons

ejos

.

-Tem

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que

lo

s pad

res s

e m

etan

en

deci

sione

s de

la es

cuel

a y

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mae

stros

. -F

alta

conc

ient

izac

ión

sobr

e la

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rtanc

ia de

qu

e lo

s pad

res

parti

cipe

n en

la

educ

ació

n.

-Des

inte

rés d

e lo

s pad

res p

or

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r en

tem

as

educ

ativ

os.

-Se

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oca

poco

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adre

s de

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ilia

y so

cied

ad c

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a pa

rtici

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n lo

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form

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n so

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func

ione

s y

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ació

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l Ce

PS.

-Lo

adm

inist

rativ

o ab

sorb

e tie

mpo

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los d

irect

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e

impi

de q

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po

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bajar

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CePS

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slape

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activ

idad

es d

el

CePS

y la

APF

. -S

e tie

ne te

mor

de

que

el p

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de

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ilia

reba

sen

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ea a

su

parti

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ción

y

quie

ra in

cidi

r en

cues

tione

s pe

dagó

gica

s.

-La

cons

tituc

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y fu

ncio

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ient

o de

los C

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de

pend

e de

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pr

esid

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educ

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form

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ob

ligar

a su

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nstit

ució

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mie

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los

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s.

-Cam

bios

en

el

apoy

o de

l go

bier

no e

stat

al pr

ovoc

aron

que

se

dej

ara d

e lad

o su

fu

ncio

nam

ient

o.

De acuerdo con la problemática expuesta anteriormentey con la perspectiva de los informantes, algunos de losprincipales retos que enfrentan los Consejos de ParticipaciónSocial en la Educación son: 1) dar información a la sociedadcivil y a las autoridades educativas sobre cuáles son lasfunciones de los Consejos; 2) dar a conocer la importanciaque tiene la participación de los padres de familia en laeducación de sus hijos, lo cual incluye sensibilizar al docentey demás actores educativos sobre la importancia de que los

Algunos de los principalesretos que enfrentan losConsejos de ParticipaciónSocial en la Educaciónson: 1) dar información ala sociedad civil y a lasautoridades educativassobre cuáles son lasfunciones de los Consejos;2) dar a conocer laimportancia que tiene laparticipación de lospadres de familia en laeducación de sus hijos,


padres participen; 3) comprometer a los actores educativosy miembros de los Consejos a que conozcan sus funcionesy cumplan con éstas; 4) garantizar que el funcionamientode los Consejos sea independiente del part ido quegobierna; y 5) en los casos de Zacatecas y Puebla,es tab lecer un mecanismo adecuado para ar t icu lar ,coordinar y evaluar a los Consejos, tomando en cuentalas restricciones que impone la gran dispersión territorialde ambos estados.

Es necesario, por tanto, hacer lo posible para resolverla problemática que enfrentan la constitución y, sobretodo, el funcionamiento de los Consejos para que estossean mecanismos sociales efectivos para la rendición decuentas del sistema educativo. Pero el reto es enorme: esmuy importante dar información sobre qué son losConsejos y para qué sirven. No es posible participar enaquello que no se sabe siquiera que existe.

4.2 Los casos de estudio a la luz de la teoría sobre rendi-ción de cuentas

Aunque en los tres estados visitados la percepción generales que los CPSE no están funcionando conforme con loestablecido en la Ley General de Educación o en lasReglas de Operación del PEC, se debe dejar en claro quesí hay diferencias en los estados en cuanto a la informaciónque se tiene sobre el funcionamiento e importancia delos Consejos y en la constitución y trabajo de los mismos.Por tanto, pese a que los CPSE parecen ser letra muertay, en el mejor de los casos, espacios de simulación, hayque analizar los factores que dificultan la constitución yfuncionamiento de estos Consejos para poder entendermejor en qué contexto se espera que exista la rendiciónde cuentas del sistema educativo. Por ello, a continuación

... 3) comprometer a losactores educativos y

miembros de los Consejosa que conozcan sus

funciones y cumplan conéstas; 4) garantizar que el

funcionamiento de losConsejos sea inde-

pendiente del partido quegobierna.


se mencionan algunos de los factores más importantesque a nuestro juicio dificultan la operación de dichosConsejos.

Un factor que pudiera parecer trivial, pero que resultamuy importante a la hora de ver la problemática que enfrentala operación de los Consejos tiene que ver con la dispersióngeográfica de los estados visitados, pues es un hecho que enun territorio menos extenso, como Colima, se puede dar unamayor difusión al trabajo de los Consejos y un mejorseguimiento tanto a su constitución como a las actividadesque desempeñan. Así por ejemplo, mientras que en Colimase pudo observar que las autoridades educativas tienen mayorfacilidad para organizar las reuniones de los Consejos,promover la participación social, la constitución de dichosConsejos y generar compromisos con las autoridadesmunicipales, en los estados de Zacatecas y Puebla esto seantoja un tanto imposible. En el primer caso, porque se tratade un estado que presenta, entre otras cosas, una ampliadispersión territorial. Puebla, por su parte, se encuentradividida en 217 municipios, y en dicho estado hay muchascomunidades marginadas, de difícil acceso. En ambosestados, por tanto, la tarea de organización y coordinaciónde agendas para sesiones de los Consejos se torna muycomplicada; y, de hecho, las autoridades educativas y del PECsaben muy poco sobre el funcionamiento de dichos Consejosy/o sobre las acciones que se llevan a cabo en los distintosmunicipios.

Por otro lado, como ya mencionamos, tanto en Pueblacomo en Zacatecas existe una suerte de “consejitis”, es decir,existen varios Consejos en donde se tratan y/o discutendistintos temas, lo cual provoca que al proponer nuevosconsejos para la participación social en la educación se tengapoco interés por parte de la sociedad civil en general aparticipar en ellos.


Un aspecto que también influye en la constitución yfuncionamiento de los Consejos es el liderazgo e interés quelos gobernadores de los estados y los secretarios o regidoresde educación tengan sobre las cuestiones educativas. Esposible que si la participación social a través de los Consejoses un tema considerado como eje rector del estado, el interésque muestren las autoridades de gobierno de la entidad bajehacia los otros niveles de gobierno, es decir, hacia losmunicipios y de éstos hacia las escuelas. De lo anterior sederiva que existen varios factores que facilitan o dificultanla constitución y operación de los CPSE y, por ende, tambiénla rendición de cuentas en los estados.

4.2.1 Las dimensiones de la rendición de cuentas en los estudiosde caso

Para responder si efectivamente el PEC, a través del impulsoque le ha dado a los Consejos de Participación Social en laEducación, está ayudando a promover mecanismos socialesefectivos para la rendición de cuentas del sistema educativo,es necesario recordar la definición propuesta por Schedler(1997: 5): “A le rinde cuentas a B cuando A está obligada ainformar a B sobre sus acciones y decisiones (pasadas ofuturas) para justificarlas y para sufrir un castigo en el casode que A tenga un comportamiento no deseado o ina-propiado”. A la luz de esta definición hay tres elementosesenciales para la rendición de cuentas, a saber: lainformación, la justificación y la sanción. Es pues, a travésde estas dimensiones, que analizamos los casos de estudio.

En lo referente a la primera dimensión de la rendición decuentas, es decir, la de información, la literatura señala queel primer paso fundamental en el proceso de rendición decuentas es que se dé a conocer a los ciudadanos las políticasque se implementan con sus presupuestos respectivos. Sillevamos este análisis al ámbito educativo, se requiere,

Hay tres elementosesenciales para la

rendición de cuentas: lainformación, la

justificación y la sanción.


primero que nada, que se constituyan los Consejos, pues éstosson, en principio, los espacios designados para que los padresde familia y otros actores sociales puedan opinar y participaren el tema educativo -a través de dichas instancias se suponeque se da la información de los avances logrados en materiaeducativa. Sin embargo, como vimos, en la mayoría de loscasos no se está cumpliendo con esta primera dimensión,debido a que los Consejos, sobre todo los Consejos Escolares,no operan en la práctica, es decir, sólo existen en papel.

Por otro lado, como ya señalamos, informar en actosprotocolarios multitudinarios los resultados educativos delmunicipio y/o estado, como sucede en el caso de Colima,tampoco es suficiente, pues la rendición de cuentas en unsentido más extenso –en una segunda dimensión- no sóloimplica el acceso a la información -la transparencia- sinotambién la justificación –y el derecho de réplica- de lasdecisiones que se toman. Por lo tanto, el que los Consejosestén constituidos es una condición necesaria para la rendiciónde cuentas, pero no suficiente. Cumplir con la segundadimensión de la rendición de cuentas implicaría que en efectolos Consejos sirvieran como espacios para solicitar laexplicación y justificación del uso de los recursos públicos alas autoridades o servidores públicos -a nivel escuela,municipio y/o estado.

Finalmente, para cumplir con la tercera dimensión de larendición de cuentas, se necesita que existan castigos/sanciones para los funcionarios y/o agentes educativos queno cumplan con los compromisos y obligaciones adquiridas.

Así, al analizar los casos de estudio, tomando en cuentaestas tres dimensiones, es posible concluir que en ningunode los estados visitados se puede hablar de una rendición decuentas en un sentido amplio, pues los Consejos, ahí dondeefectivamente operan, son instancias a través de las cuales

Cumplir con la segundadimensión de la rendiciónde cuentas implicaría queen efecto los Consejossirvieran como espaciospara solicitar laexplicación y justificacióndel uso de los recursospúblicos a las autoridadeso servidores públicos -anivel escuela, municipioy/o estado. Y paracumplir con la terceradimensión de la rendiciónde cuentas, se necesita queexistan castigos/sancionespara los funcionarios y/oagentes educativos que nocumplan con loscompromisos yobligaciones adquiridas.


sólo se informa a la ciudadanía, aunque de forma muygeneral, sobre algunas de las principales acciones en materiaeducativa. De hecho, en ninguno de los tres tipos de Consejos,en los respectivos niveles en que se suponen que operan, lospadres de famil ia y/o la l lamada sociedad tienen laoportunidad real de pedirle cuentas a la escuela y al conjuntodel sistema educativo.

Como vimos, en ninguno de los estados visitadosfuncionan a cabalidad los Consejos Escolares. Aunque se diceque muchos de éstos ya se han constituido –se ignoran losnúmeros exactos- la mayoría de nuestros informantes nosdijo que es un hecho que éstos no operan en la práctica y quesu constitución es un mero trámite que se sigue, sobre todo,en las escuelas beneficiadas por el Programa Escuelas deCalidad para cumplir con el requisito de incorporación delmismo.

Respecto a la constitución y operación de los ConsejosMunicipales, pudimos constatar que éstos no estánfuncionando en Puebla y que en Colima y Zacatecas suoperación resulta ser muy deficiente. En Zacatecas, porejemplo, hasta el momento de la investigación, no había unregistro claro de los municipios que habían constituido susrespectivos Consejos, ni mucho menos de cuántas veces sereúnen a sesionar dichas instancias. Se nos dijo que la mayoríade los CMPS que se constituyen no operan de manera regular,y que, de hecho, se constituyen sólo para la foto –para lasactas. En Colima, por su parte, aunque sí existe másinformación sobre la constitución y operación de los ConsejosMunicipales, ya que, como vimos anteriormente, el estadoestá compuesto por sólo diez municipios y por tanto es másfácil supervisar desde el nivel central la agenda de reunionesde los Consejos Municipales, encontramos que a dichasreuniones no asiste la sociedad civil. Al no incluir laparticipación de los padres de familia y de la sociedad civil


en sus reuniones, estos Consejos se convierten en merosespacios de interlocución entre autoridades educativas ymunicipales, dejando de lado su potencial para convertirseen mecanismos sociales para la rendición de cuentas delsistema educativo.10

En lo referente a los Consejos Estatales se encontróque sólo en Zacatecas hay una verdadera participación de lallamada sociedad civil. En el caso de Colima el CEPS sereúne una o dos veces al año, pero no cuenta con laparticipación activa de la sociedad civil, sino que éste, aligual que los CMPS, es más un espacio de encuentro para lasautoridades educativas y municipales, a través del cual se dainformación al gobernador y a la sociedad en general sobrelos avances en materia educativa y sobre los resultados delConcurso Escuelas de Calidad.11 Sin embargo, como dichainformación se da en actos protocolarios multitudinarios, noexiste el derecho de réplica: los asistentes reciben un mini-informe de actividades, pero el formato de las reuniones nose presta para que se pueda pedir una mayor explicación delo que ahí se informa por lo que no se cumple más que con ladimensión informativa de la rendición de cuentas del sistemaeducativo.

Por su parte, aunque el CEPS de Zacatecas sí estáconstituido y se reúne de manera más o menos regular, éstees, en palabras de su presidente, “un espacio para filosofar”, yaque ninguno de los temas que ahí se discuten tiene un impactoreal en la política educativa: “aunque saben que existimos, nosomos un grupo al que se nos escuche”. Hay que recordar que enZacatecas, a diferencia de Colima y Puebla en donde lapresidencia del CEPS está a cargo del gobernador del estado,quien encabeza dicho Consejo es un ciudadano inde-pendiente.12 Así, aunque el CEPS de Zacatecas es un espacioen el que sí existe la participación de la sociedad no es unmecanismo eficiente para la rendición de cuentas del sistema


educativo ni para pedirle cuentas al mismo ni siquiera en ladimensión informativa.

En cuanto al CEPS en Puebla no se puede afirmar nadasobre su funcionamiento, ya que al momento de lainvestigación apenas se había conformado, pero aún no sehabía activado y no se dispone de información sobre cómohabía estado trabajando anteriormente; de hecho, en la pasadaadministración se dejó de lado su funcionamiento por lo queno es posible inferir hasta qué punto dicho Consejo seconstituyó/funcionó como un mecanismo social para larendición de cuentas.

De la discusión anterior es posible concluir lo siguiente.Los Consejos Escolares en los tres estados visitados nocumplen con ninguna de las dimensiones de la rendición decuentas. En cuanto a los Consejos Municipales es posibledecir que salvo el caso de Colima, dichos Consejos no sonespacios que cumplan al menos con la dimensión informativa.Finalmente, en lo que se refiere a los Consejos Estatales enel caso de Puebla y Zacatecas tampoco se está cumpliendocon ninguna de las dimensiones de la rendición de cuentas,no así en Colima en el que el CEPS sí cumple con la dimensióninformativa. A manera de conclusión, se puede decir que enninguno de los tres casos de estudio es posible hablar de queexista una rendición de cuentas en sentido amplio.

4.2.2 El PEC y los Consejos: ¿rendición diagonal de cuentas?

Como señala Ackerman (2004a y 2004b), la participaciónde la sociedad civil puede robustecer la rendición de cuentasa través de la supervisión directa y la presión que se puedeejercer sobre asuntos específicos, sacando a la luz los abusosde poder, ejerciendo presión polít ica, elevando lasexpectativas sobre el desempeño de los funcionarios o bienparticipando directamente en las propias instituciones.

La participación de lasociedad civil puede

robustecer la rendición decuentas a través de la

supervisión directa y lapresión que se puedeejercer sobre asuntos

específicos, sacando a laluz los abusos de poder,

ejerciendo presiónpolítica, elevando lasexpectativas sobre el

desempeño de losfuncionarios o bienparticipando direc-

tamente en las propiasinstituciones.


Como ya vimos, el Programa Escuelas de Calidad sepresenta como una política de descentralización que buscafortalecer la capacidad de autogestión de las escuelas a partirde un esquema de cofinanciamiento, participación social yrendición de cuentas, que tiene como fin lograr mejoraseducativas. Así, para transparentar y rendir cuentas a lasociedad civil de lo que ocurre en las escuelas, el PEC planteacomo una de sus principales estrategias invitar a los padresde familia a que participen en la elaboración y/o validaciónde los proyectos escolares que las escuelas presentan paraobtener apoyos del Programa y dotar de funciones específicasa los llamados Consejos de Participación Social.

Las escuelas que reciben apoyos del PEC, por tanto, debenpresentar un Programa Estratégico de Transformación Escolary un Plan Anual de Trabajo que supone la participación deactores educativos y padres de familia. Esto sienta las bases delproceso de rendición de cuentas de tipo diagonal, pues suponeque al involucrar –hacer corresponsables- desde la etapa deplaneación a los distintos actores, éstos tendrán mayoresincentivos a ser partícipes y vigilantes de la actuación de losdemás actores involucrados. Así, se plantea que la rendición decuentas sea un elemento intrínseco a todas las escuelas decalidad, en donde cada actor se obliga a informar a los otrosmiembros de la comunidad escolar sobre el resultado de susacciones y esto mismo podría o debería aplicarse a nivel municipioy estado. Por tanto, el PEC impulsa, al menos teóricamentehablando, los cimientos para que se de una rendición de cuentasde tipo diagonal, ya que efectivamente abre los espacios paraque la sociedad civil participe y vigile desde dentro las accionesque la escuela, municipio y/o estado lleva a cabo con los recursosdel programa.

Como vimos, la operación del PEC y de los CPSE distamucho de ser en la práctica lo que se planteó en los objetivosdel Programa.


Al respecto se pueden mencionar los resultados de unainvestigación realizada en los estados de Aguascalientes yMichoacán titulada El impacto del Programa Escuelas de Calidad enla Rendición de Cuentas en la Escuela, coordinada por Teresa Bracho,en el que se señala que efectivamente el PEC es un instrumentoque por sí mismo cuenta con una estructura de incentivosproclive a la rendición de cuentas, pero que en el momento enque es insertado en el funcionamiento cotidiano de la escuelase enfrenta a varias tensiones que obstaculizan su operación.Dicha investigación advierte que a nivel escuela se les informaa los padres de familia sobre los avances, resultados y gastoshechos con recursos del PEC, pero que éstos no participan enla elaboración del PETE y PAT. También se encuentra que existeun gran desconocimiento de cuáles son las funciones del ConsejoEscolar y que hay cierta reticencia al interior de las escuelasmismas a admitir la colaboración de actores externos tanto encuestiones académicas como en la conformación de los planesde trabajo. Si bien los resultados de dicha investigación sóloson válidos para las escuelas visitadas, el estudio arroja luz sobrelo que podría estar sucediendo en otros estados y, en todo caso,confirma lo que se ha expuesto en a lo largo del presente reporte:los CPSE no están siendo mecanismos efectivos para que se déla participación de la sociedad civil ni la rendición de cuentasdel sistema educativo en ninguno de los tres niveles: escolar,municipal y estatal.

De hecho la mayoría de nuestros informantes, en los tresestados, mencionó que no se sabe qué son los Consejos ni paraqué sirven, por lo que es de esperar que la sociedad no participea través de estas figuras –no las usa para solicitar información,explicación y justificación del uso de los recursos otorgados porel PEC y/o de los avances obtenidos en materia educativa.

Además, hay que subrayar que “si el control social sólose puede traducir en conocer las justificaciones de los sujetosinterpelados, su eficacia es mínima… es consustancial a su


ejercicio la posibilidad de imponer sanciones (o premios) afin de conseguir los cambios necesarios” (Cunill Grau, 2007:10). Así, los Consejos de Participación Social en la Educaciónen los estados de Colima, Zacatecas y Puebla no estánfuncionando como mecanismos diagonales efectivos para larendición de cuentas, ya que en su operación cotidiana, conla excepción del Consejo Estatal de Zacatecas, no se incluyela participación de los padres de familia y de otros sectoresde la sociedad civil, y no se puede sancionar literalmente laactuación de los autoridades educativas -ni en el ámbito dela escuela ni a nivel estatal. Los Consejos se limitan a ser, endonde efectivamente funcionan –véase el caso de losConsejos Municipales de Colima- un espacio para elencuentro de autoridades educativas, supervisores, directoresy otras autoridades, es decir, un espacio de encuentro deagentes educativos que al no contar con la participación deactores sociales que los observen y presionen desde adentrotampoco se ven incentivados u obligados a responder por lasacciones llevadas acabo ni por sus resultados.

Los CPSE como son concebidos en el PEC debieranser espacios a través de los cuales los ciudadanos pudieranrealizar acciones específicas de vigilancia para activar losmecanismos formales de control, es decir, que a travésde los Consejos los padres de familia y sociedad civilpudieran presionar, quejarse o denunciar anomalías deltrabajo que se hace en las escuelas , de los agenteseducativos, del mal manejo de los recursos en el estado omunicipio y/o de la falta de resultados.

Los Consejos, para funcionar como mecanismosdiagonales efectivos de rendición de cuentas, deberíanser v i r para que los ac tores soc ia l es ver i f iquen e lcumpl imiento de los ob je t ivos p lanteados en losproyectos, para ver si se utilizaron los recursos de maneraeficiente y para dar seguimiento a las evaluaciones

Los CPSE como sonconcebidos en el PECdebieran ser espacios através de los cuales losciudadanos pudieranrealizar accionesespecíficas de vigilanciapara activar losmecanismos formales decontrol.


educativas. En síntesis, para que exista una verdaderarendición de cuentas de tipo diagonal –tomando en cuentauna definición amplia del concepto de rendición decuentas- se requiere tanto una verdadera participación delos actores sociales, como la posibilidad real de sancionesa los actores educativos y de gobierno que no cumplancon lo pactado. Si bien es cierto que el PEC le dio nuevasatribuciones a los Consejos, con miras a que estos seconvirtieran en verdaderos mecanismos de contraloríasocial, el camino aún es largo por andar.

4.2.3 Reflexión final

Al estudiar los problemas que ha enfrentado la confi-guración y operación de los Consejos de ParticipaciónSocial en la Educación se ha identificado que, en general,éstos no están trabajando conforme con lo establecidoen la Ley General de Educación, ni tampoco en las reglasde operación del PEC. Pese a ello, no se puede negar queel hecho de que gracias al impulso que les ha dado el PEC,se están dando algunos avances en materia de partici-pación ciudadana y de rendición de cuentas del sistemaeducativo.

En el caso de Colima, por ejemplo, nos encontramos conque aunque el funcionamiento de los Consejos de ParticipaciónSocial no se da con regularidad en ninguno de los tres niveles enque éstos debieran operar, sí se tiene un poco más deconocimiento e información sobre cuáles son las funciones dedichos Consejos. Colima tiene la ventaja de ser un estadogeográficamente pequeño, lo que ha facilitado a las autoridadeseducativas la tarea de promoción y vigilancia de los CPSE. Porotro lado, aunque es un hecho que aún falta incluir a la llamadasociedad civil en los Consejos Municipales, éstos últimos estánfuncionando al menos como un punto de encuentro que facilitala vinculación de autoridades educativas y municipales.

Al estudiar los problemasque ha enfrentado la

configuración y operaciónde los Consejos de

Participación Social en laEducación se ha

identificado que, engeneral, éstos no están

trabajando conforme conlo establecido en la LeyGeneral de Educación.


Por su parte, en Zacatecas, como seguramente ocurreen muchos otros estados del país, la amplia extensiónterritorial ha dificultado la promoción, vigi lancia yseguimiento de las reuniones de los Consejos. Ello, sinembargo, no implica que algunos actores sociales participen;de hecho, hay que recalcar que las pocas actividades dedifusión que realiza el Consejo Estatal de Participación Socialse llevan acabo a pesar de no contar con el apoyo económicode las autoridades educativas y/o del gobierno estatal. Así,son ciudadanos independientes los que con sus propiosmedios mantienen el funcionamiento de dicho Consejo ytratan de promover su importancia a través de distintosmedios/canales de comunicación.

Finalmente, en el caso de Puebla también vimos quees difícil coordinar las actividades de los distintos Consejosdebido, entre otras cosas, a la gran extensión territorial ycompleja división política del estado –cuenta con 217municipios- y a que, como en los otros dos casos estudiados,dichos Consejos aún son vistos como entes alienígenos, esdecir, no son naturales a la forma de organización del estado.Así, en Puebla, son las l lamadas Coordinaciones deDesarrollo Educativo o CORDES, a través de sus AsesoresTécnicos en Desarrollo Educativo, quienes han tratado deimpulsar la operación de los Consejos, vía la concientizaciónde distintos actores sobre la importancia de la participaciónde la sociedad civil en materia educativa. Según se nos indicódurante nuestra visita de campo, la actual administración delgobernador Mario Marín pretende volver a dar un impulso adichos Consejos, pues el tema de la participación social esun punto importante del Programa Institucional y del PlanEstatal de Desarrollo.

A manera de reflexión final, podemos decir que, aunquede forma tangencial, la constitución e incipiente operaciónde los Consejos ha traído algunos avances en materia de


participación social y de rendición de cuentas, quizá habríaotras formas más efectivas de impulsar ambas cosas. Dehecho, habría que pensar qué tan factible es imponer laconstitución y operación de los CPSE, ya que se implementaniniciativas de participación como resultado de un requisitopara obtener recursos, fomentando la existencia demecanismos que de hecho lo que hacen es, en la mayoría delos casos, simular participación. Por lo anterior, quizá seríamás deseable fortalecer los mecanismos de participaciónsocial ya existentes, como las asociaciones de padres defamilia, y aprovecharlos al máximo.

También resulta claro que hace falta hacer un trabajode concientización sobre la importancia de la participaciónsocial en la educación, que se dirija tanto a los padres defamilia y otros actores sociales, como a las mismasautoridades educativas, estatales y municipales, incluyendoa los agentes educativos de la escuela -en particular a losdirectores y docentes.

Aunque de formatangencial, la constitucióne incipiente operación de

los Consejos ha traídoalgunos avances en

materia de participaciónsocial y de rendición decuentas, quizá sería más

deseable fortalecer losmecanismos de

participación social yaexistentes, como las

asociaciones de padres defamilia, y aprovecharlos al

máximo.


CONCLUSIONES

Si bien es cierto que hoy en día son recurrentes losdiscursos que abogan por el derecho de los ciudadanos paraexigir una mayor y una mejor educación, también lo es queen la práctica el ciudadano promedio no cuenta con lasherramientas para exigir el cumplimiento de ese derecho.Aunque se ofrece al público mayor información sobre, entreotras cosas, los programas que realiza la Secretaría deEducación Pública, sus reglas de operación, los sueldos desus funcionarios, y las metas y objetivos de las unidadesadministrativas, el acceso a dicha información todavía siguesiendo el privilegio de unos pocos. Además de que quienesno tienen acceso a internet o viven en comunidades rurales,sobre todo aquellas que presentan niveles de marginaciónalarmantes, no sólo no están usando esta nueva información,sino que muy probablemente aún ignoran que tienen derechoa exigirle cuentas tanto a las escuelas a donde acuden sushijos como al conjunto del sistema educativo.

La rendición de cuentas de la escuela y del sistemaeducativo en su conjunto aún enfrenta retos enormes. Unamayor transparencia, como vimos en el Capítulo 1, no essinónimo ni garantía de una mayor rendición de cuentas, almenos en el sentido amplio del término. La rendición decuentas, siguiendo a Schedler (2004: 12), involucra tresdimensiones: información, justificación y sanción, es decir,“obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza aexplicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza desanciones” (2004: 12). Por lo tanto, el cumplimiento de tansólo la primera dimensión –la llamada dimensión infor-mativa- requeriría que la SEP informase a la ciudadanía delas políticas, acciones y programas que lleva a cabo, así comode los resultados (en términos de aprendizaje, deserción yreprobación) que arroja cada escuela en lo particular, y elconjunto del sistema educativo. De hecho, al nivel de la

Si bien es cierto que hoyen día son recurrentes losdiscursos que abogan porel derecho de losciudadanos para exigiruna mayor y una mejoreducación, también lo esque en la práctica elciudadano promedio nocuenta con lasherramientas para exigir elcumplimiento de esederecho.

La rendición de cuentasde la escuela y del sistemaeducativo en su conjuntoaún enfrenta retosenormes.

El cumplimiento de lallamada dimensióninformativa- requeriría quela SEP informase a laciudadanía de las políticas,acciones y programas quelleva a cabo, así como delos resultados (entérminos de aprendizaje,deserción y reprobación)que arroja cada escuela enlo particular, y el conjuntodel sistema educativo.


escuela, implicaría informar a los padres de familia no sólosobre las calificaciones de los alumnos, sino también de losproblemas cotidianos que pueden estar impactando elaprovechamiento escolar de sus hijos y del uso que se les daa los recursos públicos del plantel, entre otras cosas.

La dimensión de la justificación, por otro lado, implicaríaque tanto la escuela, como el conjunto del sistema educativo,le explicara a los padres de familia y la sociedad en generalpor qué se hace lo que se hace (por qué se realizan unasacciones y no otras). En las escuelas beneficiadas por el PEC,ello implicaría explicarle a los padres de familia, entre otrascosas, por qué y cómo se decide qué escuelas entran alprograma, y una vez dentro, cómo se justifica y elabora elPlan Anual de Trabajo de la escuela y el Programa Estratégicode Transformación Escolar (PETE).

Finalmente, la llamada sanción o tercera dimensión quemenciona Schedler (1997), llevada al ámbito educativo,requeriría que en efecto se pueda sancionar/penalizar aaquellos actores educativos (docentes, directivos, super-visores y/o jefes de sector, entre otros), que no esténactuando conforme con la normatividad (e.g., la Ley Generalde Educación, las distintas reglas de operación de losprogramas, etcétera) o que no estén cumpliendo con loscompromisos adquiridos en, digamos, su Plan Anual deTrabajo. Para que se cumpla esta tercera dimensión, por suparte, es imprescindible que los ciudadanos sepan que tienenderecho a exigir información, justificación y resultados a losdiferentes agentes educativos, además de conocer losprogramas y objetivos planteados en dichos programas –i.e.,para saber sobre qué pueden pedir cuentas y exigir sanciones,en caso necesario.

En la práctica, sin embargo, como vimos en el presenteestudio, ninguna de estas dimensiones se cumple a cabalidad.

La dimensión de lajustificación implicaría que

tanto la escuela, como elconjunto del sistema

educativo, le explicara alos padres de familia y lasociedad en general por

qué se hace lo que se hace.

La llamada sanción otercera dimensión

requeriría que en efecto sepueda sancionar/

penalizar a aquellosactores educativos

(docentes, directivos,supervisores y/o jefes desector, entre otros), que

no estén actuandoconforme con lanormatividad es

imprescindible que losciudadanos sepan quetienen derecho a exigir

información, justificacióny resultados a los

diferentes agenteseducativos.


Así, a pesar de que se habla permanentemente de lo importanteque es la participación activa de los padres de familia y de lasociedad civil en su conjunto en el proceso educativo de losniños para poder exigir una mejor educación, lo cierto es que lamayoría de estos actores aún se mantienen al margen de lasdecisiones que se adoptan en la escuela. Esto, como hemosseñalado a lo largo del presente documento, no es gratuito. Alos padres no se les da información sobre los objetivos del PEC,ni sobre los canales que pueden utilizar para participaractivamente en la escuela. De hecho, no se les dice de formaclara que ellos tienen la posibilidad de participar en el CePS, nise les informa en qué consiste la labor de éste o de los otrosConsejos que se supone operan tanto a nivel municipal comoestatal, como un mecanismo de “contraloría social” para larendición de cuentas. La gran mayoría de los padres de familiaignora lo importante que puede ser su participación en lavigilancia/supervisión de las metas que se plantean losprogramas educativos.

Como se evidenció en los casos estudiados, los pocosConsejos de Participación Social que sí operan involucranmuy poco o nada a la llamada sociedad civil, es decir, parecieraque éstos últimos, de “participación social” sólo tienen elnombre. En los estados visitados se pudo constatar que a nivelescolar son el director y los representantes docente y sindical(ambos maestros del plantel) quienes, en caso de operar elConsejo, generalmente se imponen en la toma de decisiones, yaque los padres de familia sólo se encargan de validar i.e. firmar,el PETE. De hecho, en la mayoría de las escuelas, los ConsejosEscolares sólo existen en papel y se dice que sesionan paracumplir con la normatividad del PEC. Y ni qué decir de losllamados Consejos Municipales. Si bien es cierto que éstosfuncionan como instancias de interlocución entre distintosautoridades de gobierno, como los ayuntamientos y las secretaríasde educación estatales, también es un hecho que hay una casinula participación de otros actores de la sociedad civil.

La gran mayoría de lospadres de familia ignora loimportante que puede sersu participación en lavigilancia/supervisión delas metas que se planteanlos programas educativos.


¿Y qué puede hacer, entonces, el ciudadano común ycorriente para promover esta naciente transparencia, perosobre todo para abatir la falta de “justificación” y “sanción”dentro del sistema educativo? Aunque se han creadoinstancias/mecanismos sociales para la rendición de cuentasde la escuela y del sistema educativo, es preciso cuestionarhasta qué punto los tan criticados Consejos Escolares deParticipación Social en la Educación pueden promover la“contraloría social”.

Ya vimos que en la práctica, al menos en los estadosvisitados, la mayoría de estos Consejos no están funcionando.Por otro lado, aunque las sociedades de padres de familia síoperan en la mayoría de las escuelas, es también sabido queestas instancias están atadas de manos, ya que pornormatividad no pueden opinar en asuntos pedagógicos niinvolucrarse en otras actividades distintas a la organizaciónde convivios, las llamadas faenas y la recolección de cuotas.

Por tanto, habría que pensar qué tan factible es obligara las escuelas a que constituyan y promuevan la operaciónde lo que hasta ahora se consideran figuras “alienígenas”.De hecho, si lo que se busca es que en efecto la sociedadcivil participe de forma más activa, no sólo en la organizaciónde convivios y/o faenas para remodelar la escuela, sino encuestiones pedagógicas y/o otros asuntos que tengan unaincidencia mayor en el aprovechamiento escolar de sus hijos,quizá valdría la pena darle más atribuciones a las sociedadesde padres de familia, ya que estas sí llevan años “parti-cipando” en las escuelas. En otras palabras (para promoverla rendición de cuentas del sistema educativo), quizá seríamás efectivo fortalecer los mecanismos que ya existen y quese ha visto que sí funcionan.

Pero el camino es largo y los retos son enormes. Nosólo se requiere informar a los padres de familia sobre sus


derechos y obligaciones, y sobre los resultados que estánarrojando las escuelas y los programas educativos13 , sino quehace falta sensibilizar también a los docentes y demásautoridades educativas sobre la importancia de la parti-cipación social en la vigilancia de los programas educativospara lograr la transformación y mejora de los procesoseducativos. Seguramente esto permitiría una participaciónmás activa por parte de todos los actores involucrados en laeducación a nivel escuela, municipio y estado.

Aunque podemos decir que hay avances notables enmateria de transparencia, pues hoy en día hay un mayoracceso a la información sobre los programas y presupuestoseducativos, dichos avances no son suficientes para que elsistema educativo efectivamente rinda cuentas. La garantíaal acceso de la información que generan las dependenciasresponsables de los programas educativos debe ir acompañadade una mayor evaluación y de un mayor involucramiento yretroalimentación de los usuarios de los servicios.

De hecho, una verdadera rendición de cuentas delsistema educativo demanda una mayor y verdaderaparticipación ciudadana –no simulada, a través de losConsejos y/o de las figuras naturales y ya consolidadas enlas distintas entidades –i.e., las sociedades de padres defamilia. Aunque ha empezado un proceso de transparencia yrendición de cuentas, loable sin duda, su consolidación en laestructura del sistema educativo, desde su administraciónhasta las escuelas, sigue siendo un reto pendiente.

Hace falta sensibilizartambién a los docentes ydemás autoridadeseducativas sobre laimportancia de laparticipación social en lavigilancia de losprogramas educativospara lograr la trans-formación y mejora de losprocesos educativos.

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS104

NOTAS1 Como veremos más adelante, el término “sociedad civil” es ambiguo. Olvera señala que “hasta1999, un significativo sector de la opinión pública solía acotar simbólicamente el significado delconcepto de sociedad civil, limitándolo al campo de las organizaciones no gubernamentales y dealgunos grupos que luchan por la democracia” (2003: 22). Nada más lejos de la realidad. Lasociedad civil también está integrada por empresarios, profesionistas, sindicatos y gremios, conintereses harto diversos, y, por organizaciones que no necesariamente cuentan con una estructuraformal y/o profesionalizada ni democrática (véase Olvera, 2003).

2 Como veremos más adelante, usamos la definición de rendición de cuentas de Andreas Schedler(1997) para básicamente estudiar si a través de dichos Consejos la llamada sociedad civil estásiendo informada de lo que ocurre al interior de las escuelas y en el ámbito educativo: si hay unamayor transparencia y justificación de lo que se hace dentro de la escuela, y de los programas yproblemas educativos. También exploramos si a través de estos Consejos los padres de familiapueden pedir que se sancione o castigue a los actores educativos que no están cumpliendo con sutarea.

3 De acuerdo con Loyo y Muñoz (2001), el poder del SNTE domina el manejo del día a día de lasescuelas en los estados.

4 La Ley de Desarrollo Social define a la “contraloría social” como el mecanismo mediante el cual losbeneficiarios de los programas sociales participan en la vigilancia y evaluación de las políticas pormedio de esquemas establecidos en los propios programas. Esta puede ser, incluso, “una alternativapara la formación de ciudadanía y el empoderamiento de actores sociales que normalmente se encuen-tran en una situación de desventaja frente a actores estatales” (Llerenas, 2006: 2). Véase también FelipeHevia (2006), quien ofrece un diagnóstico sobre la situación de la contraloría social en México.

5 De hecho, hasta hace muy poco tiempo había una opacidad total respecto al aprovechamientode los alumnos: el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación fue creado apenas en2002.

6 En Colima, a diferencia de otros estados, los recursos del PEC se asignan a través del llamado“Concurso Escuelas de Calidad”. Las escuelas son evaluadas, luego de haber concluido el ciclo escolar,y las que “ganan” el mejor puntaje dentro de este concurso se hacen acreedoras a los recursos del PEC.

7 La encargada de Participación Social de la Secretaría de Educación señaló en entrevista que elCMPS de Tecomán no estaba funcionando por la huelga que se mantenía en ese municipio, perono puntualizó la razón por la que no estaba funcionando el consejo del municipio de Manzanillo.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 105

8 Se realiza una reunión macro a nivel municipal para dar a conocer los resultados del concurso deEscuelas de Calidad y dar reconocimiento a las escuelas ganadoras.

9 Fue la misma opinión de la encargada de Participación Social de la Secretaría de Educación,quien señaló que hace falta comunicación entre la Dirección que lleva el PEC y el Departamento deParticipación Social que ella dirige.

10 Los CMPS de Colima se reúnen para dar a conocer los resultados del Concurso Escuelas deCalidad, dar reconocimiento a las escuelas ganadoras, dar los cheques a las escuelas PEC y dar aconocer los avances que el municipio ha tenido en materia educativa. Sin embargo, como yamencionamos, no cuentan con la participación de la llamada sociedad civil; y más bien sonespacios en los que se da información a través de actos multitudinarios.

11 De hecho, se invita al gobernador, autoridades educativas, a los miembros de los Consejos ya la sociedad en general a los actos protocolarios a los cuales acuden los medios de comunicación.

12 De hecho, como ya señalamos, en este Consejo participan varios sectores de la sociedad civil –líderes del sector empresarial, académico, sindical, además del representante estatal de padres defamilia- pero escasea la presencia de autoridades de gobierno y educativas. Quizá esto último sealo que explique el que no se le dé importancia al Consejo Estatal ni el apoyo económico y políticoque requiere para llevar a cabo sus actividades.

13 Sobre esto último hay que puntualizar que persiste el reto de definir mejores formas deinformación sobre el desempeño de las escuelas del sistema de educación básica. Pero enfrentareste reto es muy caro y las pocas evaluaciones que existen no dan cuenta de los procesos deenseñanza-aprendizaje escolares que, claramente, influyen en el desempeño de los niños.


LISTA DE ACRÓNIMOS

ATDE Asesor Técnico en Desarrollo Educativo

CePS Consejo Escolar de Participación Social

CEPS Consejo Estatal de Participación Social

CMD Consejos Municipales de Desarrollo

CMPS Consejo Municipal de Participación Social

CONAPASE Consejo Nacional de Participación Social en la Educación

CORDE Coordinación Regional de Desarrollo Educativo

COREPSE Consejo Regional de Participación Social en la Educación

CPSE Consejos de Participación Social en la Educación

INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

PEC Programa Escuelas de Calidad

PREAL Programa de Promoción de la Reforma Educativa en AméricaLatina y el Caribe

SEP Secretaría de Educación Pública

SPF Sociedad de Padres de Familia

SNTE Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

USEC Unidad de Servicios Educativos de Colima


BIBLIOGRAFÍA

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ANEXO: GUIONES DE ENTREVISTA

Guión entrevista con miembros/representantes del Consejo Estatal deParticipación Social

1) Integración del CEPS

-¿Cuándo se constituyó/ activó el Consejo Estatal de ParticipaciónSocial (CEPS)?/ ¿El surgimiento del CEPS fue paralelo a la entrada delPrograma Escuelas de Calidad?

-¿Quiénes integran el CEPS?

-¿Cuáles son las principales funciones del CEPS?

-¿Cada cuánto se reúnen los miembros de CEPS?

2) Vinculación del CEPS con el CMPS y el CePS

-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación entre el CEPS y los CPSmunicipal y escolar?/ ¿Cómo es esta relación?/ ¿Qué tipo de actividades sellevan a cabo con estos consejos?

-¿Sabe qué porcentaje de municipios con presencia PEC tienenconstituidos sus CMPS?

-¿Y qué porcentaje de escuelas PEC en su entidad tienen constituidossus CePS?

-¿Aproximadamente, qué proporción de los mismos operan actualmente?

3) Vinculación del CEPS con otros actores escolares

-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación del CEPS (de los miembrosde) con los diferentes actores escolares (supervisores, directores, docentes,sociedad (es) de padres de familia y padres de familia en lo individual)?


-¿Se reúne el CEPS con estos actores?/ ¿Cada cuánto?

-Cuando se reúnen, ¿qué temas se tratan?

-Si se reúnen poco o no se reúnen preguntar: ¿Por qué no se reúnen?

4) El CEPS y la operación del PEC

-¿Conoce el Programa Escuelas de Calidad (PEC)?

-¿Ha colaborado el CEPS en el proceso de implementación del PEC?

-¿Participó el CEPS en el proceso de selección y/o convocatoria a lasescuelas de su municipio?

-¿El CEPS gestiona la obtención de recursos adicionales para el PEC?/¿De qué sectores ha obtenido apoyo, y de qué tipo?

-¿Se lleva a cabo algún seguimiento sobre el ejercicio de los recursos en lasescuelas?

-¿Qué otras acciones/ actividades realiza el CEPS para apoyar la operacióndel PEC en las escuelas beneficiarias?

-Si el CEPS existía antes de la entrada del PEC, preguntar: ¿Ha cambiado en algoel papel de los CEPS a raíz de la entrada del PEC en la (s) escuela (s)?/ ¿En qué?

5) Participación del CEPS en el proceso de evaluación del PEC

-¿El CEPS recibe información sobre la operación y evaluaciones interna yexternas del PEC?/ ¿Cada cuánto?/ ¿Quién le informa de dichos resultados?

-¿El CEPS colabora en el proceso de evaluación del PEC?/ ¿De qué manera?

-¿El CEPS da algún tipo de seguimiento (particularmente al ejercicio de losrecursos) a las escuelas incorporadas al PEC?


-¿Qué opinión tiene, en general, sobre los impactos/resultados que ha tenidoel PEC en las escuelas beneficiadas de su estado?

¡Muchas gracias por su tiempo!

— 0 —

Guión de entrevista con miembros/representantes de los ConsejosMunicipales de Participación Social

6 ) Integración del CMPS

-¿Cuándo se constituyó/ activó el Consejo Municipal de ParticipaciónSocial (CMPS)?/ ¿El surgimiento del CMPS fue paralelo a la entrada delPrograma Escuelas de Calidad?

-¿Quiénes integran el CMPS?

-¿Cuáles son las principales funciones del CMPS?

-¿Cada cuánto se reúnen los miembros de CMPS?

7) Vinculación del CMPS con el CEPS y el CePS

-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación entre el CMPS y los CPSestatal y escolar?/ ¿Cómo es esta relación?/ ¿Qué tipo de actividades sellevan a cabo con estos consejos?

8) Vinculación del CMPS con otros actores escolares

-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación del CMPS (de losmiembros de) con los diferentes actores escolares (supervisores, directores,docentes, sociedad (es) de padres de familia y padres de familia en loindividual)?

-¿Se reúne el CMPS con estos actores?/ ¿Cada cuánto?


-Cuando se reúnen, ¿qué temas se tratan?

-Si se reúnen poco o no se reúnen preguntar: ¿Por qué no se reúnen?

9) El CMPS y la operación del PEC

-¿Conoce el Programa Escuelas de Calidad (PEC)?

-¿Ha colaborado el CMPS en el proceso de implementación del PEC?

-¿Participó el CMPS en el proceso de convocatoria a las escuelas de sumunicipio?

-¿El CMPS gestiona la obtención de recursos adicionales para el PEC?/ ¿Dequé sectores ha obtenido apoyo, y de qué tipo?

-¿Qué otras acciones/ actividades realiza el CMPS para apoyar la operacióndel PEC en las escuelas beneficiarias?

-Si el CMPS existía antes de la entrada del PEC, preguntar: ¿Ha cambiado en algoel papel de los CMPS a raíz de la entrada del PEC en la (s) escuela (s)?/ ¿En qué?

10) Participación del CMPS en el proceso de evaluación del PEC

-¿El CMPS recibe información sobre la operación y evaluaciones interna yexternas del PEC?/ ¿Cada cuánto?/ ¿Quién le informa de dichos resultados?

-¿El CMPS colabora en el proceso de evaluación del PEC?/ ¿De qué manera?

-¿El CMPS da algún tipo de seguimiento a las escuelas incorporadas al PEC?

-¿Qué opinión tiene, en general, sobre los impactos/resultados que ha tenidoel PEC en las escuelas beneficiadas de su municipio?

¡Muchas gracias por su tiempo!

Este undécimo número decuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

se terminó de imprimir y encuadernaren el mes de julio de 2007

en Documaster, Av. Coyoacán, 1450;03220 México, D.F.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño y tipografía:Eduardo Isunza Vera

Diseño de Portada:María Enriqueta López Andrade

cuadernos de lacuadernos de lacuadernos de lacuadernos de lacuadernos de la SOCIEDAD CIVILTítulos de la colección

1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOSPÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto.

Alberto J. Olvera.2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA

MEXICANA: el caso de la CNOC.Fernando Celis.

3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS.Morgan Quero.

4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL.Experiencias de una ciudad en transición.

Carlos San Juan.5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD. Nuevas

grupalidades en Guadalajara.Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez.

6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRA-TIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica.

Alberto J. Olvera.7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE LA

FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO.Alejandro Monsiváis.

8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIO-ESTATALESEN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA MEXICANA. (Doscasos para la reflexión).

Ernesto Isunza Vera.9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTO

INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidentemexicano.

Guillermo de la Peña.10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNA HISTORIA

QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE?Florinda Riquer.

cuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

Títulos de la colección1.- CAMPO ELECTORAL, ESPACIOS AUTÓNOMOS Y REDES: EL CONSEJO

GENERAL DEL IFE (1996-2005)Jorge Alonso y Alberto Aziz Nassif

2.- LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARALA RENDICIÓN DE CUENTAS (Diagnóstico actualizado a 2004)

Felipe Hevia de la Jara

3.- LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA EN AMÉRICA LATINA(Ensayo introductorio al libro “Para otra lectura de la disputa por la construccióndemocrática en América Latina”)

Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi

4.- RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO, UN ENSAYO DEINTERPRETACIÓN.

Ernesto Isunza Vera y Felipe Hevia de la Jara

5.- EL INSTITUTO METROPOLITANO DE PLANEACIÓN DEL DESARROLLOSUSTENTABLE DE VERACRUZ-BOCA DEL RÍOLos actores ciudadanos en un espacio de innovación institucional (2000-2005)

Alberto J. Olvera y Efraín Quiñonez León

6.- EL DESEMPEÑO DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS AUTÓNOMOSY LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN MÉXICO: Un análisis de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (1993-2006)

Alejandro Monsiváis Carrillo

7.- DERECHOS HUMANOS Y ALTERNANCIA POLÍTICA (1993-2006):El Caso de la Comisión Estatal de Derechos Humanos Jalisco

Jorge Regalado Santillán y Marcos Pablo Moloeznikn

8.- LOS DERECHOS HUMANOS EN VERACRUZ 1991-2006José Alfredo Zavaleta Betancourt

9.- LEYES DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICAGUBERNAMENTAL LOCALES: La emergencia del derecho a la información

José Rubén Alonso González

10.- EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA:DISEÑO, DESEMPEÑO Y SOCIEDAD CIVIL:La emergencia del derecho a la información

John M. Ackerman

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