Los desafíos de la prevención del delito en América...

Este País116 Noviembre 2000

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Los desafíos de la prevención del delito en América Latina

PEDRO JOSÉ PEÑALOZA Y FELIPE ESPINOSA-TORRES

We have .flown the air like birds and,m,atn the sea like fishes, but we have yet to learnthe simple act of walking the earth like brothers. Martin Luther King

Introducción

En 1996, la cuadragésima novena Asamblea de la Organización Mundial de la Salud(otvts), adoptó la resolución wHa49.25, estableciendo que la prevención de la violenciaes una prioridad de salud pública y llamando a la elaboración y aplicación de un urgen-te plan de acción.1

La alarma del organismo internacional tenía y tiene plena justificación: en los alboresdel nuevo siglo, enfrentamos una nueva epidemia: la de la violencia y la delincuencia.El anterior director general de la oMS, David L. Heymann, lo explicó en los términossiguientes:

La violencia está rápidamente sobrepasando a las enfermedades infecciosas como laprincipal causa de morbilidad y de mortalidad prematura en todo el mundo. Por muchotiempo, la violencia ha sido una epidemia olvidada y la respuesta social ha sido muchomás reactiva que preventiva... Actualmente es la causa número uno de muertesprematuras en la población joven.2

Aun cuando es un problema que se presenta en todas las naciones y, en esencia, tienelos mismos componentes causales y similares manifestaciones, la violencia no es deigual magnitud ni se expresa de la misma forma en las diversas regiones del mundo.

América Latina es una de las regiones con mayores grados de violencia y delincuenciaen el mundo. Esta situación es relativamente reciente: ha sido durante el último terciodel siglo xx que los problemas relacionados con la violencia y la delincuenciaaumentaron en forma rápida y significativa en Latinoamérica. La violencia, por elnúmero de víctimas y la magnitud de las secuelas que produce, ha alcanzadoproporciones epidémicas y se ha convertido en uno de los problemas más graves desalud pública en la mayoría de los países de la región.3

Los costos humanos, sociales y económicos son de tal dimensión que algunos autoresno dudan en afirmar que la violencia en la actualidad es el principal factor limitante parael desarrollo integral de Latinoamérica.4

En este mismo orden de ideas, no es casual ni exagerada la afirmación de que laviolencia y la delincuencia son problemas ya no sólo de seguridad pública, sino de


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seguridad nacional, que amenazan, además, las posibilidades de transformacióndemocrática v el desarrollo sostenible de los países latinoamericanos.5

Los esfuerzos gubernamentales para frenar la inseguridad y la violencia en la región nohan dado los frutos deseados. Los enfoques punitivos en las políticas públicascontinúan siendo predominantes, excluyendo o minimizando la aplicación de lasestrategias basadas en la prevención, las que en el ámbito internacional han co-menzado a mostrar su eficacia.6

Éste es, precisamente, el principal desafío de una visión moderna de seguridad pública:adoptar un nuevo paradigma basado en la prevención del delito, a fin de que éste seael eje central de las políticas gubernamentales en la materia.

En los países desarrollados de Europa, en Canadá y en Estados Unidos de América,aún de manera lenta y con grandes dificultades, la visión preventiva va conquistandoespacios dentro de las políticas públicas. En América Latina tiene un mayor trecho porrecorrer. Pero el camino se ha iniciado.

Con el propósito de avanzar por esa vía, en las siguientes líneas se explican laviolencia y la delincuencia como categorías sociales; se enuncian los fundamentos delos dos paradigmas vigentes en materia de seguridad pública: el punitivo y elpreventivo; se describe la magnitud que los fenómenos violentos y delictivos han al-canzado en los países y ciudades latinoamericanos; y, finalmente, se señalan los ejesde una política moderna de seguridad pública, basada en la prevención del delito y enla participación ciudadana.

Bases conceptuales de la violencia y la delincuencia

En virtud de que la violencia es un fenómeno complejo, multicausal y multifacético,existen muchas formas de definirla y clasificarla. Para los fines de este trabajo,concebimos a la violencia como "el uso intencional de fuerza física contra uno mismo uotra persona, o contra un grupo o una comunidad, que resulte o tenga alta probabilidadde resultar, en lesiones, muerte o daño psicológico".7 Debido a que la definiciónseñalada implícitamente descarta a la violencia no intencional, los accidentes noquedan incluidos en la misma.

Otra distinción que es pertinente señalar es la referente a violencia .y delito. Este últimoes un quebrantamiento de la lev, por lo que se encuentra determinado por losordenamientos Jurídicos vigentes en determina do momento y sociedad. De tal maneraque, un mismo acto puede ser o no ser considerado un delito, dependiendo de lasleyes que rijan en un país, estado, provincia o ciudad en el momento que el acto serealiza. Un claro ejemplo lo constituye la ejecución de un reo en el estado de Texas,donde existe la pena capital: se trata de un acto violento pero en ese estado no es undelito, por el contrario, es calificado como un acto de justicia.


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En el sentido inverso, ejemplos de delito no violento podrían ser: un fraude bancario; unacto de soborno; o, bajo determinadas circunstancias, el ejercicio de la prostitución enaquellos lugares donde ésta se encuentre tipificada como delito.

La asociación entre delito y violencia ha venido creciendo durante los últimos años, loque cualitativamente magnifica los costos humanos, sociales y económicos. Eldelincuente ya no se restringe al uso de la violencia verbal como forma de intimidación,sino que ahora es más proclive a lastimar físicamente a la víctima. En especial, losdelitos patrimoniales son, con mayor frecuencia, ejecutados con violencia: el asalto atranseúnte, el robo de vehículos, a casas-habitación, a comercios y al transporte, sonejemplos actuales de lo aquí mencionado.

Entonces, se pueden distinguir los siguientes tipos de violencia y delincuencia:-Violencia no delincuencia] Violencia delincuencial Delincuencia no violenta Delincuencia violenta

Las diferencias, sobre todo las referentes a la violencia delictiva o no delictiva,dependen más del andamiaje jurídico que de la naturaleza del propio fenómeno.

Se pueden identificar vínculos causales entre violencia y delincuencia. La violencia estambién una actitud aprendida, y "el primer lugar de aprendizaje es el hogar, en uncontexto donde las conductas violentas (incluyendo el castigo físico) en la mayoría delos casos no se consideran fuera de la ley".8 Así, el abuso crónico durante la niñezpuede ser precursor de una conducta violenta en la vida adulta y, por ende, un factorde riesgo delincuencia.9

Los otros ámbitos donde se aprende la violencia son: la escuela, la calle y elvecindario.10 Los medios de comunicación, en especial, el cine y la televisión, se hanconvertido en otra fuente de aprendizaje de la violencia. Se ha demostrado que enniños escolares la exposición repetida a programas de televisión violentos es un factorpredictor de comportamiento violento diez años más tarde, independientemente delgrado inicial de agresividad de tales niños11

Es pertinente diferenciar la violencia, tal y como se ha definido aquí, de la actitud deautodefensa y de respuesta innata del ser humano ante situaciones o estímulos que loagreden o lo amenazan. Esta actitud es expresión de la capacidad del hombre paraadaptarse y transformar su entorno. Se trata, entonces, de un fenómeno comple-tamente distinto al de la violencia intencional que se aborda en este texto.

La delincuencia, por su parte, es un complejo fenómeno social que ha llegado aconvertirse en el principal objetivo de la seguridad pública. De hecho, la delincuencia esuna categoría social que tiene una etiología multifactorial, la que va mucho más allá dela esfera policial o judicial. Es decir, no se trata de un asunto que solo compete apolicías y delincuentes. El entorno social y familiar de los individuos y de lascomunidades constituye el ámbito donde se generan e interactúan los factores de


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riesgo delincuencial. Éstos son de diversa índole: económicos, sociales, familiares,culturales, políticos, laborales, educativos, psicológicos e individuales, entre otros. Suinteracción es la que da como resultado que grupos e individuos tengan mayoresprobabilidades de optar por la actividad delincuencial.

Está muy generalizada la actitud de reducir la causalidad de la delincuencia adeterminado factor socioeconómico, o a determinada característica individual, biológicao psicológica, de los delincuentes. En especial, reiteradamente se le vincula con lapobreza. Esta forma de ver el problema no resiste el menor análisis y confrontación conla realidad al no poder explicar por qué no todos los pobres son delincuentes y, encambio, por qué se genera la delincuencia entre los estratos económicos altos; o porqué el delito ha aumentado en los países desarrollados en las épocas de mayorprosperidad y mejor seguridad social; o por qué no se establece una relación directa delos índices delincuenciales con los niveles de empleo,12 o por qué en algunos países deAmérica Latina, los mayores índices de violencia se encuentran en las ciudades demayores ingresos.13

En cambio, cuando se ha investigado con mayor profundidad la relación entre factoressocioeconómicos y delincuencia, se ha podido demostrar que el grado de cohesiónsocial existente en una comunidad determina el nivel de violencia delincuencial, aun encasos de que exista gran inequidad económica en dicha comunidad.14 Una vez más: noes la pobreza la que explica la delincuencia. Sin embargo, este tipo de simplificaciónerrónea se encuentra muy extendida, aceptada y difundida tanto entre los que tomanlas decisiones como en la misma sociedad civil.

A diferencia de concepciones unicausales, la definición que aquí se describe sostienela multicausalidad del fenómeno delincuencial. No es una sola causa, aislada, la queproduce la delincuencia: la pobreza por sí sola no es causa de la delincuencia, comotampoco lo son por sí solos la desintegración o disfunción familiar, el desempleo, lamarginalidad social, la adicción a las drogas, la deserción escolar y los demás factoresde riesgo que se señalan más adelante. Es la interacción de estos factores endeterminados contextos lo que da lugar al surgimiento de la delincuencia. Insistimos: setrata de un fenómeno social, un fenómeno de grupos humanos y no de individuosaislados.

Ahora bien, la delincuencia, sobre todo la organizada, es la, forma de violencia socialque se manifiesta en la actualidad como el, fenómeno de mayor peligrosidad para eldesarrollo armónico y sano de la sociedad. Su creciente poderío económico y político laha llevado a infiltrar, corromper y dominar gobiernos, organismos de justicia, cuerpospolicíacos, así como a penetrar todos los círculos sociales, desde los más altos ytradicionales hasta los más vanguardistas y los más bajos. Por esta razón, como ya semencionó, en algunos países tanto desarrollados como en desarrollo, la delincuenciaha dejado de ser sólo un problema de seguridad pública para ser también un problemade seguridad nacional.

Paradigmas de seguridad pública


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De manera esquemática, se puede afirmar que existen dos grandes paradigmas quedan sustento a las políticas vigentes en seguridad pública:• Punitivo• Preventivo

Como su nombre lo indica, el paradigma punitivo se basa fundamentalmente en elcastigo a los delincuentes, mientras que el preventivo se enfoca hacia las causas queoriginan la delincuencia.

Estos paradigmas no necesariamente son excluyentes; por el contrario, pueden ydeben ser complementarios. La teoría moderna de la seguridad pública sostiene la ne-cesidad de integrar ambos paradigmas, haciendo énfasis en la conveniencia de atacara la delincuencia desde sus causas y no sólo en sus efectos; propone que deben serconsiderados como procesos continuos donde el resultado (la prevención o elabatimiento de la delincuencia) es lo que importa.

Algunos autores15 hacen un símil al comparar las medidas punitivas con los fósforos yla prevención del delito con el fuego producido por aquéllos. Pero, los fósforos son sólouno de los instrumentos para producir fuego; hay otros, desde las lentes de aumentohasta la yesca. La prevención del delito es el resultado, mientras que la punición essólo uno de los posibles instrumentos para lograr dicho resultado.

Para enfatizar esta visión, la Organización de las Naciones Unidas en la última décadaha modificado su concepto de prevención del delito: hasta 1990, el término se utilizabaen un sentido amplio, abarcando tanto medidas punitivas como preventivas;posteriormente, adquirió un significado más preciso, al considerar que la prevención estoda medida tendiente a "atacar los factores causales del delito, incluidas lasoportunidades para la comisión de delitos.16

De igual manera, los autores modernos no identifican las medidas preventivas comoprácticas "blandas", ni las punitivas como "duras". Tal identificación es definitivamenteerrónea, en virtud de que una medida de carácter preventivo puede, en determinadascircunstancias, ser muy efectiva y "dura", mientras que una punitiva aplicada sincriterio, puede ser "blanda" e ineficaz. La prevención del delito no es calificada por elcontenido "blando" o duro" de sus programas, sino por sus impactos en el abatimientode la delincuencia.

Sin embargo, todavía hoy en el mundo lo que se practica en la gran mayoría de lospaíses es un modelo parcial, limitado e ineficiente de seguridad pública en el que lasmedidas punitivas son las hegemónicas, e incluso las únicas que se implementan."Desde la visión punitiva, la prevención del delito aparece como algo anodino,prescindible e ineficaz.

La principal debilidad de las políticas de seguridad pública que se ejercen actualmenteen la mayoría de los países que enfrentan serios problemas delincuenciales, consisteen la aplicación exclusiva del paradigma punitivo, soslayando o minimizando la


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instrumentación de medidas preventivas. Tal actitud es profundamente incorrecta por losiguiente:

a) Implica una visión reduccionista de la delincuencia, ya que considera que laseguridad pública es un asunto de policías y delincuentes y que, por tanto, se puedeenfrentar únicamente con medidas policíacas y represivas.

b) Presupone que la delincuencia es un fenómeno que existe por se, un fenómenopropio de las sociedades "modernas" o resultado de la "naturaleza humana".

c) Ignora o soslaya los múltiples y diversos factores causales que la originan, es decir,implícitamente se apoya en un modelo de unicausalidad.

d) Reacciona ante los hechos delictivos, esto es, marcha a la retaguardia de ellos, conlo que los delincuentes, de esta forma, siguen manteniendo la iniciativa y ganandoterreno.

e) Es ineficaz e ineficiente, como lo demuestran los magros resultados que han tenidolas políticas de seguridad pública sustentadas exclusivamente en la punición deldelincuente.

f) Es onerosa en la medida en que, ante sus deficientes resultados, se responde conmayores incrementos en los presupuestos asignados a seguridad pública, los queinvariablemente se utilizan en reforzar los métodos punitivos.

Las medidas punitivas deberían aplicarse sólo de manera selectiva y con objetivos muyprecisos. En la lucha contra el crimen organizado, tienen mayor importancia y eficaciaque en el caso de la delincuencia común; son más efectivas cuando son precedidas deuna labor de investigación y de inteligencia, que permite identificar y golpear conprecisión y contundencia a las bandas organizadas que operan en las grandesciudades. Si además, éstas son desarticuladas cuando comienzan a delinquir ennuevos territorios, entonces, la punición tendrá un efecto preventivo de primeraimportancia, al evitar que los jóvenes y niños de esos lugares puedan ser cooptadospor la delincuencia organizada.

La mejor forma de combatir con eficacia a la delincuencia es la prevención, en especial,la prevención primaria. Ésta consiste en actuar antes de que se produzca el delito, esdecir, intervenir sobre sus causas potenciales. Por tanto, los grupos de la poblaciónprioritarios son los de los niños y jóvenes, en particular, los menores de 18 años, sinque esto implique dejar de lado a los grupos poblacionales de mayor edad y que vivenen zonas urbanas de alto riesgo delincuencial.

Existen otros dos niveles de prevención: secundaria y terciaria. La secundaria -tambiénllamada "específica" o "situacional"- es aquella que, reconociendo la existencia de ladelincuencia, busca incidir tanto en las víctimas como en los delincuentes, con tresobjetivos centrales:


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a) Detección temprana de los delincuentes y de los grupos en riesgo a fin de romper lacadena delincuencial.b) Acotamiento de las actividades delictivas (hacer más difícil el trabajo a losdelincuentes).c) Limitación de los daños.

La prevención secundaria es la más difundida por los medios y utilizada por laciudadanía. Como ya se mencionó, da por hecho que existe la delincuencia y ésta essu principal limitación preventiva. Sin embargo, es de gran utilidad no sólo al dificultar ydisminuir la actividad delincuencial, sino al detectar a los delincuentes en una faseinicial, porque permite una mejor y más rápida readaptación social de los mismos.

La prevención terciaria es la que se realiza cuando los delincuentes ya se encuentranen la cárcel y su principal objetivo es el de lograr su readaptación social. Este nivel deprevención, en general, es muy poco aplicado en los países de América Latina, lo queconstituye una grave deficiencia, puesto que las prisiones más que centros dereadaptación social son verdaderas escuelas del crimen.

El esquema de prevención que aquí se presenta, si bien tiene su antecedente en losmodelos utilizados en salud pública desde los años cincuenta18 ha sido modificadosustancialmente, con un doble propósito conceptual y metodológico:a) Ser más precisos y enfáticos en la etiología multicausal que tiene el fenómenodelincuencial.b) Considerar los factores de riesgo no como variables individuales de carácterdeterminista, sino como productos sociales, susceptibles de modificación.

La ventaja del esquema es que facilita la programación sistematizada de acciones; sudesventaja es su utilización dogmática e inflexible. De cualquier forma, es un bueninstrumento pedagógico, lo que explica su inclusión en el presente texto.

Magnitud de la violencia y la delincuencia en América Latina

Es conveniente iniciar este apartado señalando que uno de los problemas al que seenfrenta el investigador que desee precisar y comparar las características cuantitativasy cualitativas de la violencia y la delincuencia en América Latina, es el de lainsuficiente, inexacta, imprecisa y no estandarizada información que las institucionesoficiales tienen, la que además en muchos casos no fácilmente proporcionan.

Ésta, que seguramente es una experiencia compartida por muchos estudiosos deltema, debe ser materia de atención por parte de los gobernantes. Es imprescindiblecontar con información veraz, oportuna y accesible, como primer paso para laelaboración de diagnósticos precisos y programas de intervención eficaces y viablesque impacten positivamente en las causas y los efectos de la violencia y la delincuenciaen los países latinoamericanos.

La insuficiente atención institucional de las víctimas de los delitos contribuye también ala existencia de un amplio margen de error en las cifras oficiales.


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Además, existe un .subregistro significativo de delitos, fundamentalmente por dosmotivos:a) Delitos no denunciados. Algunos producto de la desconfianza en los órganos deprocuración de justicia, y 6 de tales sucesos.19

b) Delitos que, aun cuando se denuncien, no son clasificados adecuadamente.Ejemplo: en Río de Janeiro, en 1995, se reportaba un gran número de sucesos comode intencionalidad desconocida. A1 mejorarse los instrumentos de registro, creciósustancialmente el número de homicidios y suicidios.20

Un ejemplo típico de delitos que no son denunciados son los que atañen a la violenciafamiliar. Esto se debe a atavismos culturales, por un lado, y a vacíos jurídicos, por otro.Por ejemplo, en la Ciudad de México no fue sino hasta julio de 1996 cuando se aprobópor primera vez una Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. Se estimaque en América Latina, 6 millones de niños sufren de abuso severo, incluyendo elabandono, y 80 mil niños mueren cada año como resultado de abuso por parte de lospadres.` Los estudios parecen indicar que la violencia contra los niños es igual o mayorque contra las mujeres.22

Los siguientes datos, la mayoría de ellos resultado de un estudio multicéntricoefectuado en diversas ciudades latinoamericanas,` ilustran la magnitud y la gravedadde los fenómenos que nos ocupan:

• En América Latina, en 1996, se produjeron 140 mil homicidios, es decir, uno cadacuatro minutos, con una tasa promedio de 30 por cien mil habitantes.• Cada latinoamericano pierde el equivalente a casi tres días anuales de vida saludablepor causa de la violencia.• 28 millones de familias son sujetas a hurto o robo en un año; en otras palabras: 54familias son robadas cada minuto, esto es, aproximadamente una por segundo.

• La violencia, medida por cualquiera de los indicadores anteriores, es cinco veces másalta en Latinoamérica que en el resto del mundo.• La violencia sobre los bienes y las personas representa una destrucción ytransferencia de recursos de aproximadamente 168 mil millones de dólares, esto es el14.2°Ic del PIB latinoamericano.

• Los costos de la atención médica asociada con la violencia alcanzan la suma de 2 milmillones de dólares, lo cual es apenas un pequeño componente de las pérdidas ensalud. La destrucción de capital humano en años perdidos por muerte o discapacidades mucho más importante. Baste decir que su proporción del Pm equivale a casi toda lainversión en educación primaria que se realiza en América Latina.

• En recursos de capital se pierde anualmente el 4.8% del pis, o sea, la mitad de lainversión privada de la región latinoamericana.• El costo de los bienes que se hurtan, roban o atracan y los pagos por extorsión ysecuestro alcanzan a representar, aproximadamente, 25 mil millones de dólares


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anuales, lo que resulta mayor que todo el impacto distributivo que las finanzas públicastienen a través de los impuestos y el gasto.• La mayoría de las víctimas de homicidio son hombres jóvenes: e169% de ellos tieneentre 15 y 29 años de edad.24

• Cada año, entre un 10 y un 40% de las mujeres latinoamericanas sufren violenciafísica por parte de su pareja; entre un 30 y un 75°% de mujeres adultas con parejasufren abuso psicológico.25

Para precisar más la gravedad de la situación, se expondrán con mayor detalle losdatos estadísticos relativos al homicidio, que es el delito que expresa la mayor violenciay en el que existe menos subregistro.En 29 países americanos analizados por la Organización Panamericana Sanitaria(OPS), en 1994 se registraron 116,623 muertes por homicidio, de las cuales el 88.6%correspondió al sexo masculino y el 11.4% al femenino. Estas cifras son 65% más altasque las de 1980 en el sexo masculino, con un aumento de 73% en años potenciales devida perdidos (APVP). En el sexo femenino son 30% más altas, con un incremento de33% en .APVP. Las muertes por homicidio intencional o doloso fueron de 7 a 12 vecesmás frecuentes en varones en 1994 en las diferentes subregiones del continente.26

Las mayores tasas de mortalidad por homicidio se registran en hombres de 15 a 24años de edad.27 En el cuadro l se presentan las tasas de homicidio de hombres deeste grupo de edad en algunos países de América, dividiéndolos en tres niveles:elevadas, intermedias y bajas.

De las defunciones causadas por homicidio en América, 28.7% fueron de adolescentesde 10 a 19 años de edad. En 10 de los 21 países del continente americano, con unapoblación de más de 1 millón de habitantes, el homicidio ocupa el segundo lugar entrelas principales causas de defunción del grupo de 15 a 24 años de edad y es una de lascinco causas principales en 17 de esos países.28 También en el grupo de hombresentre los 25 y 34 años de edad, el homicidio llega a ocupar el segundo lugar comocausa de muerte en diversos países.

Éste es precisamente uno de los aspectos más preocupantes de la violencia: loshomicidios no sólo tienen como víctimas a los adolescentes y jóvenes, sino tambiéncomo actores. En Cali, por ejemplo, más de una tercera parte de los asesinatoscometidos en 1993, fueron ejecutados por bandas de sicarios integradas en su mayoríapor gente joven, mientras que más del 50% del total de muertes por homicidio,reportadas en esa misma ciudad colombiana durante el mismo periodo de tiempo,fueron de jóvenes menores de 25 años.29

En parte, lo anterior es resultado de la actividad del crimen organizado, ya sea debido alos "ajustes de cuentas" entre las bandas, ya sea por los enfrentamientos con losorganismos de seguridad pública. Es sabido que el crimen organizado, ligadogeneralmente al narcotráfico, es el tipo de delincuencia que más daños ocasiona a lasociedad. Es explicable: un negocio ilícito que maneja 500,000 millones de dólares alaño30 tiene la fuerza suficiente para dotar a sus sicarios con mejores armas que las quetienen los policías en la mayor parte de los países.


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Aun cuando se ha documentado el hecho de que en las grandes ciudades elincremento de los delitos violentos se asocia al tráfico y al consumo de estupefacientesy otras drogas31 no se debe olvidar que la actividad de la delincuencia organizadaexplica sólo en parte que la violencia se esté apoderando de las calles de nuestrasciudades. Hay otros factores, sobre todo de índole cultural, que también contribuyen agenerar tal situación: la persistencia en muchas regiones de Latinoamérica de unaancestral "cultura de la violencia", y la deficiente experiencia y mecanismos eficaces desolución pacífica de conflictos.32

En el cuadro 2, se presentan las tasas específicas de mortalidad (por 100,000habitantes) por homicidio, según sexo, por subregiones geográficas de América, en losaños 1984 y 1994. Destaca el hecho de que mientras en Canadá y Estados Unidos latasa por homicidio permaneció sin cambios, en el área andina (Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela), la tasa se duplicó en esos 10 años, con lo que, en 1994 en estosúltimos países, la tasa de mortalidad por homicidio era 6 veces mayor que en los dosmencionados países de América del Norte. En México, la tasa de homicidio seincrementó ligeramente durante estos 10 años, al pasar de 18.2 en 1984 a 19.5 en1994.

En algunos países como Colombia, el homicidio es la primera causa de muerte enhombres jóvenes. En ese país, en 1995, hubo 25,283 homicidios que equivalieron a977,725 años potenciales de vida perdidos (APVP)33 En Venezuela, en 1990, hubo31,861 homicidios, con una tasa de 154 por 100,000 habitantes, lo que constituyó el13.6% del total de delitos. El 20.1 % de esos homicidios (6,405) estuvieron ligados alnarcotráfico.

En México, los homicidios constituyen la segunda causa de muerte en los dos gruposetáreos de mayo productividad en la vida: el de I S a 24 años y el de 25 34 años deedad. A nivel general, los homicidios son 1 novena causa de muerte en el país.34

Sólo como dato comparativo: en Estados Unidos d América, durante 1995 secometieron 21,200 homicidios; en 16% de ellos, los responsables fueron menores de18 años.` Diversos investigadores han documentad, que en ese país, durante losúltimos años, ha crecido e número de jóvenes involucrados en delitos violentos tanto encalidad de victimarios como de víctimas.`

Otra manifestación, no menos importante de la violencia y la delincuencia, laconstituyen las lesiones no fatales y las discapacidades que éstas ocasionan. En esteaspecto, la OMS y el Banco Mundial han estimado que tales productos de la violenciacontribuyen con el 14.5% del peso total de la enfermedad en los países desarrolla dos,y con un 15.2% en los países "en desarrollo". N obstante la similitud de las cifras, existeuna sustancia diferencia en los patrones regionales, particularmente e cuanto a laslesiones intencionales. En los años 90, la violencia tuvo mayor impacto en los paísesdel Sub-Sahara de África (6%), en China (4.7%), en América Latina (4.5%), el OrienteMedio (6.2%) y los países d Europa del este (5.8%), que en las demás regiones demundo."


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La violencia y la delincuencia urbanas

Las ciudades son las que más resienten los embates d la violencia y la delincuencia.Se ha postulado que la metrópolis mayores de un millón de habitantes, con ucrecimiento rápido y gran desigualdad social, presentan mayores tasas devictimización.38 Los resultados d estudios de victimología sugieren la división de tresgrupos de ciudades con distintos niveles de incidencia delictiva: un primer grupocompuesto por ciudades de menos de 100 mil habitantes, que presentan índicedelictivos relativamente bajos; un grupo intermedio integrado por ciudades entre 100mil y un millón d habitantes; y un grupo de altos índices delincuenciales conformado porciudades de más de un millón d habitantes39

Las hipótesis que se han propuesto para explicar 1 relación positiva entre incidenciadelictiva y tamaño d las ciudades, son:a) Las ciudades más grandes poseen mejores víctimasb) Las personas en riesgo delincuencial se concentra en las grandes ciudades.c) La probabilidad de arrestar y condenar a los delincuentes es menor en las ciudadesgrandes, ya sea por la escasa producción de arrestos o porque las grandes ciudadesagobiadas por muchas necesidades no invierten lo necesario en policía y justicia yporque la cooperación con la fuerza pública es menor que en las grandes ciudades.38

Ya se comentó en el capítulo anterior que, en las grandes ciudades, el incremento de ladelincuencia se asocia también al tráfico y al consumo de drogas, involucrandoespecialmente a los jóvenes. Éste es un fenómeno de creciente importancia ypreocupación en las ciudades latinoamericanas, porque las bandas de narcotraficantestienen una gran capacidad para cooptar adolescentes, e incluso niños, a quienesinducen primero en el consumo y después en la distribución de las drogas,corrompiéndolos con el garlito de ganar dinero y, frecuentemente, proporcionándolescierto "prestigio" en su vecindario.

La cocaína se ha convertido en los últimos años en una de las drogas con mayordemanda por parte de los jóvenes latinoamericanos. En el caso de las principalesciudades mexicanas, su consumo ha aumentado a tal grado que está desplazando alas drogas tradicionales como la marihuana y los solventes.40 Esto nos habla de que elcrimen organizado se ha abierto un gran mercado en nuestras ciudades. Cada vez esmás frecuente encontrar a niños y adolescentes, provenientes de barrios marginales,vendiendo drogas y portando armas en las calles de las urbes latinoamericanas.

Además, las armas y el alcohol son elementos frecuentemente relacionados coneventos de violencia. Las muertes por esta razón ocurren en mayor número en horasde la noche y el amanecer, especialmente los fines de semana y los días feriados. Elcontexto social en que se mueve la víctima es importante: las riñas y los atracos sonfactores de riesgo de homicidios para los hombres; mientras que la vivienda es factorde riesgo para las mujeres.41


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El grupo poblacional más numeroso de víctimas está conformado por hombres jóvenesentre los I S y los 35 años de edad, de estratos socioeconómicos bajos y que viven enáreas urbanas marginadas (favelas, ciudades perdidas, etcétera.42

Durante los últimos 20 años, la violencia urbana en Latinoamérica se ha duplicado otriplicado, de tal manera que ha crecido más rápido que las ciudades. Esto ha sucedidoen la Ciudad de México, Sao Paulo, Río de Janeiro, Buenos Aires, Lima, Bogotá,Caracas, Medellín, Cali, San Salvador y Guatemala.43

De igual forma, las tasas delincuenciales en las ciudades son mayores que laspresentadas a nivel nacional.` El ejemplo de la capital venezolana es ilustrativo:Caracas, con aproximadamente el 15°1o de la población nacional, concentró en 1990el 43°7° del total de delitos cometidos en el país.45

Por otra parte, en todas las ciudades se pueden precisar áreas urbanas criminógenas,las que pueden ser zonas "productoras" o "receptoras" de delincuentes mixtas. Suidentificación permite ubicar las áreas en que es necesario concentrar los esfuerzos delos gobiernos y de los ciudadanos,46 así como planear y aplicar estrategias yprogramas más eficaces para combatir delincuencia.

En el cuadro 3, se muestran las probabilidades c tienen los habitantes de algunasciudades del continente americano de morir asesinados. Destaca el hecho de c altas ysimilares probabilidades de ser víctimas homicidio se encuentran tanto en ciudadesestadounidenses como en latinoamericanas. Es pertinente mencionar que cuando setoma como base poblacional área metropolitana, en el caso de las ciudadesestadounidenses las tasas disminuyen notablemente, mientras c sucede lo contrariocon las ciudades latinoamericanas.

La explicación radica en el hecho de que mientras Estados Unidos, generalmente, enlos suburbios vive población con más recursos económicos, servicios, violenciapolicíaca..., en la periferia de las ciudades América Latina se ubican usualmente lossectores marginales, con menos lazos solidarios y mayores prof mas socioeconómicosy culturales (véase cuadro 3).

La estrategia moderna de seguridad pública.

El enfoque moderno e integral de la seguridad pública, que poco a poco se va abriendoespacio en las políticas públicas de un creciente número de países, es congruente conel enfoque social y comprehensivo de la violencia y la delincuencia explicado al iniciodel presente texto

De tal manera que la estrategia moderna, integral, democrática y eficaz de luchacontra la delincuencia contempla -de manera esquemática- la conjunción cuatroelementos estrechamente ligados entre sí:

a) Política social del gobierno que evite la interacción de los factores de riesgodelincuencial, sobre todo en la población infantil y juvenil (prevención primaria).


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b) Participación organizada, activa, informada, consciente y autónoma de losciudadanos.c) Profesionalización y saneamiento de la policía estableciendo, a la vez, nuevasformas de relación con la ciudadanía, por ejemplo, a través del policía comunitario.d) Readaptación y reinserción social efectiva de reclusos (prevención terciaria); conespecial atención los primodelincuentes.

Por tanto, una política moderna en la materia que ocupa obliga a actuar en múltiplesfrentes, estableciendo estrategias y programas interinstitucionales y multidisciplinariosque ataquen las causas no sólo los efectos y que, a la vez, aseguren la participaciónefectiva de la ciudadanía. En ninguna parte del mundo se ha logrado derrotar a ladelincuencia sólo con medidas policíacas o represivas. Ésta es una enseñanza de laexperiencia internacional que debería ser considerada con la mayor importancia por losgobiernos latinoamericanos.

Ahora bien, entre los principales factores de riesgo delincuencial que es posibleidentificar en los países latinoamericanos, están los siguientes:

a) Disfuncionalidad familiar"b) Inequidad (grado de)c) Violencia intrafamiliar (en particular, maltrato a menores)d) Deserción y/o frustración escolare) Marginalidad (índices de)f) Deficiente o nula solidaridad vecinalg) Desempleoh) Adiccionesi) Ausencia de programas extra-escolares (utilización del ocio)j) Insuficientes opciones recreativas y culturalesk) Influencia negativa de los medios1) Cultura de la violencia.m) Infraestructura urbana inadecuada

La contraparte de estos factores de riesgo puede identificarse como factores deprotección contra la delincuencia. En el caso de América Latina, destaca la tradicionalsolidaridad familiar y comunitaria (que algunos investigadores definen como "capitalsocial"), que constituye un elemento fundamental de los programas de prevenciónsocial del delito. Su adecuado aprovechamiento puede significar la diferencia entre eléxito y el fracaso en la lucha contra la actividad delictiva.

Por tanto, la idea-fuerza que rige las acciones de la moderna seguridad pública tienedos vertientes que son complementarias: a) evitar la interacción de los factores deriesgo delincuencial, y b) reforzar los factores protectores contra la delincuencia.

De tal suerte que es sobre esos factores de riesgo (causales) en los que debemosintervenir a fin de convertirlos en su contrario, es decir, en factores protectores contra ladelincuencia. Por esta razón, diversos organismos internacionales han adoptado unasencilla definición de prevención: conjunto de acciones que disminuyen o acotan los


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factores de riesgo delincuencia] y que, a la vez, fortalecen los factores protectores."Con la misma orientación, la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos deAmérica utiliza esta definición para referirse específicamente a la prevención primaria.`

Las políticas de seguridad pública deben dejar de ser patrimonio de las áreaspolicíacas para involucrar de manera decidida a las áreas sociales de gobierno. Losfactores de riesgo delincuencial no van a ser combatidos eficazmente por los cuerpospolicíacos (aunque debemos precisar que los nuevos policías deberán ser capacitadospara actuar también sobre los factores sociales). En América Latina se requiere que laacción gubernamental contra la delincuencia esté cada vez más permeada por losocial. No hay otra forma de implementar una adecuada política preventiva.

Por ejemplo, existe evidencia empírica de que la desintegración familiar es unimportante factor de riesgo en la generación de la delincuencia (lo que no quiere decirque de familias disfuncionales van a surgir automáticamente jóvenes delincuentes, sinoque dicho factor interactuando con otros factores de riesgo significa una mayorprobabilidad de generación de delincuencia, en relación a otras familias que nopresentan tal problema). En efecto, investigadores como Sampson y Lauritzen" handemostrado que en comunidades con altos niveles de desintegración familiar, la tasade victimización violenta es tres veces mayor que en comunidades con bajos niveles dedesintegración familiar. Identificado este factor de riesgo, ¿qué necesitamos hacer?

En este caso, el enfoque moderno, integral y preventivo de la seguridad pública nospermitiría, en primer lugar, reconocer que el asunto de familias disfuncionales esmateria de intervención de la política pública. Esto, que podría parecer una verdad deperogrullo, significa un avance notable porque en el esquema tradicional, punitivo, de laseguridad pública tal intervención no tendría ninguna fundamentación

En segundo término, requeriríamos conocer las características particulares delfenómeno en el ámbito local. Por ejemplo, en un estudio realizado en el sur de laCiudad de México se encontró un índice de disfuncionalidad del 26%,51 es decir, enuna de cada cuatro familias populares de esa zona de la ciudad, encontraríamos estefactor de riesgo.

Si sabemos que, en promedio, el 37.6% de la población de la capital mexicana estáconstituida por niños y jóvenes menores de 19 años,`' y si suponemos -sólo comoejercicio- que el índice de disfuncionalidad familiar encontrado en el estudio antesmencionado es generalizable a toda la ciudad, entonces podemos hipotetizar queaproximadamente 800,000 niños y jóvenes menores de 19 años viven con este factorde riesgo delincuencial en el Distrito Federal. Un problema de esta magnitud,indudablemente, justifica y exige el diseño y aplicación de programas gubernamentalesespecíficos.


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Supongamos -para seguir con el ejemplo- que en esa zona de la ciudad donde serealizó el multicitado estudio, hay una gran unidad habitacional donde vive unsignificativo número de niños y jóvenes pertenecientes a familias disfuncionales.Supongamos también que esos niños y jóvenes después de la salida de la escuela seencuentran ociosos y sin la compañía u orientación de sus padres o tutores;supongamos, además, que en esa unidad habitacional existe una oferta de drogas, envirtud de que opera en la zona una banda de narcotraficantes. (Por cierto, ninguno deestos supuestos están alejados de la realidad). Entonces, aquí se van conjuntadodiversos factores de riesgo delincuencial, sobre los que es necesario actuar.

En este ejemplo, un programa de prevención del delito y de seguridad públicacontendría, por tanto, acciones tales como: organización de comités ciudadanos porcalle, barrio o unidad habitacional; creación y/o reforzamiento de los lazos solidariosvecinales; sesiones de orientación y terapia familiar; talleres de solución de conflictos;instrumentación de actividades extraescolares; recuperación de espacios deconvivencia vecinal para actividades recreativas; creación de microempresas,cooperativas u otras opciones laborales; ofertas culturales, artísticas y deportivas;tratamiento médicos psiquiátricos para jóvenes adictos; instalación del programa del"policía de barrio" (comunitario); implementación de opera vos policíacos para ladetención de los integrantes de 1 bandas de narcotraficantes, entre otras.

Los resultados de un programa de intervención integral de este tipo, de acuerdo con laexperiencia internacional,53 serían mucho más exitosos que aquel que únicamentecontemplara medidas punitivas.

Conclusiones

Es indispensable ubicar a la delincuencia como uno los retos más importantes que lospaíses Latinoamérica nos tienen en su horizonte. No se trata sólo de concebir estedesafío como un catálogo de buenos deseos -1 cuales por cierto siempre hay quetener-, sino como u nueva visión frente a un problema que está carcorniendo las basesde la convivencia de la sociedad misma.

Los enormes costos humanos, sociales y económicos que ocasionan la violencia y ladelincuencia en América Latina, obligan a todos, gobierno y sociedad civil. a re ¡izar nosólo los mayores esfuerzos sino a utilizar las mejores, más eficaces y modernosmétodos y estrategia para erradicar estos fenómenos que se han convertido un cáncerque amenaza destruir la paz y la armonía social de nuestras naciones.

La alternativa en materia de seguridad pública es prevención del delito. Ésta será unaestrategia que regirá las políticas gubernamentales de seguridad pública en futuro. Lasmedidas punitivas se utilizarán en forma extraordinaria y selectiva. En nuestra época, laprevención apenas se está abriendo camino, pero conforme vaya generalizándose suaplicación, mejores y más rápidos resultados observaremos en el combate contradelincuencia. Sus beneficios serán evidentes tanto en corto como en el mediano y largoplazos.


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La acción pública en esta materia tendrá, por tal un marcado carácter social.Paulatinamente, dejará irse identificando con la punición. De esta forma, el perfil delpolicía se modificará sustancialmente: será más parecido al de un profesional detrabajo social que aun detective especializado en artes marciales o en mar de armas,sin que esto signifique que no estará capacitado en tales habilidades. Ante laposibilidad de hechos delictivos, la disuasión por parte de la policía ser arma másefectiva para someter a los presuntos o potenciales delincuentes.

La prevención del delito está necesariamente liga, a, un modelo básico de sociedad;así los tipos de políticas preventivas compatibles con una sociedad democrática sonesencialmente distintos de aquellos preconizados bajo un régimen autoritario. Con talorientación, en un modelo moderno de prevención del delito, los ciudadanos nosolamente son beneficiarios pasivos de las políticas estatales, sino también partícipesactivos en el proceso preventivo.

Sin una política de Estado, que renueve y cambie la vieja e inoperante cultura de laseguridad pública, no será factible enfrentar con éxito a los factores que promueven ladelincuencia, ni tampoco se tendrán los instrumentos para derrotar al crimenorganizado.

Una visión integral de la seguridad pública exige la confluencia institucional de granparte de las dependencias del Estado, si no es que de todas ellas. Es imprescindiblesacar a la seguridad pública del terreno policiaco y colocarla en el ámbito multifactorialy social, a fin de analizar causas y efectos, y unificar las políticas que el Estado tieneque instrumentar para garantizar el desarrollo armónico y estable de los sereshumanos.En el caso de los países latinoamericanos, se requiere construir una propuesta de largoplazo, que se convierta

La prevención, atención, promoción y educación para la salud en una política deEstado, que no esté sujeta a los vaivenes electorales, ni a los estados de ánimo de lospolíticos. Es real y posible edificar un nuevo entramado institucional que garantice a laseguridad pública el lugar central que le corresponde; que facilite que su origen nuclearen el Estado se fortalezca y modernice.

En síntesis, la prevención del delito debe ser considerada como la matriz fundamentalde actuación gubernamental para desalentar e inhibir la comisión de hechos ilícitos.Éstos son algunos desafíos; complejos, sí; difíciles, sí; pero, como diría el dirigentebrasileño Luis Ignazio Da Silva "Lula", requerimos "vivir sin miedo a ser felices.

Nota:Si los lectores desean consultar la bibliografía y las notas de este artículo, favor dedirigirse a las oficinas de la revista, pues no se incluyeron por razones de espacio.

P. J. Peñaloza está diplomado en la Universidad Iberoamericana, es fundador del Ptto,ex diputado federal, ex asambleísta del DF y actualmente director general de


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Participación Ciudadana para la Prevención del Delito del Gobierno del DF. F.Espinosa-Torres es profesor de carrera de la uNatvt, fundador del Par) y actualmentedirector de coordinación y participación institucional.

Niveles de prevención del delito.

Tasas de homicidio en hombres de 15 – 24 años de edad, en diversos países enAmérica (1996).


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Tasas especificas de mortalidad (por 100,000 habitantes) por homicidio, según sexo,por subregiones geográficas de América Latina, en los años 1984 y 1994.

Desarrollo sustentable en México.La dimensión ambiental


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Probabilidad de ser victima de homicidio y tasas de homicidio por 100,000 habitantesen diversas ciudades de América.


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Los desafíos de la prevención del delito en América...

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