LOS DESAFIOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL PARA LAS POLITICAS PÚBLICAS EN MÉXICO

Jorge Enrique Horbath - Amalia Gracia

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Jorge Enrique Horbath**

Amalia Gracia***

rev.relac.int.estrateg.segur.5(2):139-159,2010

* El documento es parte del proyecto Transferencias Intergeneracio-nales Asociadas al Cambio de la Estructura por Edad de la Pobla-cin llevado adelante por el Consejo Nacional de Poblacin(CONAPO), en el marco del proyecto Transferencias Intergene-racionales, Envejecimiento de la Poblacin y Proteccin Social enAmrica Latina financiado por CEPAL-CELADE. Agradecemos alMtro. Juan Cruz Olmeda, por sus valiosos aportes en el desarrollodel proyecto.

** Profesor-Investigador Titular del Centro de Estudios Polticos yGestin Pblica de El Colegio de Sonora (COLSON); miembrodel Sistema Nacional de Investigadores (S.N.I.) Nivel 1 del Conse-jo Nacional de Ciencia y Tecnologa de Mxico (CONACYT)[email protected]

*** Profesora-Investigadora Titular del Centro de Estudios del Desarro-llo de El Colegio de Sonora (COLSON); miembro del Sistema Nacio-nal de Investigadores (S.N.I.) Nivel 1 del Consejo Nacional de Cien-cia y Tecnologa de Mxico (CONACYT). [email protected]

RESUMEN

Al considerar las transformaciones demogrficas experimen-tadas por la poblacin mexicana en las ltimas dcadas, ladeuda social acumulada se vuelve an ms apremiante, puesse est agotando el tiempo de rentabilidad que hubierapodido coadyuvar a proporcionar el Bono Demogrfico. Elenvejecimiento de la poblacin evidencia la necesidad de

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LOS DESAFOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL PARA LAS POLTICAS PBLICAS EN MXICO

REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD140

reformas polticas que no solamente cubran el rezago en materia de servicios sociales sino queotorguen garantas a una poblacin que deber soportar mayores tasas de dependencia en uncontexto donde la pobreza no ha disminuido significativamente, pese a los esfuerzos de losnovedosos programas implementados. Como producto de la fragmentacin de la Poltica Pbli-ca, actualmente se le otorga a la poltica social el reto de responder por las grietas que ha idodejando la poltica econmica. Sin embargo, si no se conciben polticas que integren esta esci-sin y no se revierten los rumbos seguidos hasta aqu, el tan mentado bono terminar siendouna pesada factura a pagar con mayor desigualdad y pobreza.

Palabras clave: Envejecimiento poblacional; Polticas Pblicas; Transferencia Intergeneracional.

ABSTRACT

Considering the demographic changes experienced by the Mexican population in recent decades,the accumulated social debt becomes even more urgent as time is running time of return thatwould have been able to contribute to providing the demographic bonus. The aging of thepopulation highlights the need for political reforms that not only cover the backlog in socialservices but give guarantees to a population that will support higher rates of dependency in acontext where poverty has not declined significantly, despite efforts of innovative programsimplemented. As a result of the fragmentation of Public Policy, currently being given to socialpolicy the challenge posed by the cracks which has left economic policy. However, if no policiesare designed to integrate this division and are not followed the directions are reversed here, themuch-vaunted voucher will end up being a heavy bill to pay greater inequality and poverty.

Words keys: Population aging; Public Policy, Intergenerational Transfer.

INTRODUCCIN

Durante las ltimas dcadas la poblacin mexicana ha experimentado cambios sustantivos en sucomposicin por grupos de edad, principalmente como consecuencia de la reduccin paralelade las tasas de natalidad y mortalidad. La combinacin de dichas tendencias ha dado lugar alinicio de un paulatino pero sostenido proceso de envejecimiento poblacional. Si hasta la actua-lidad esta dinmica daba la oportunidad de un bono demogrfico para consolidar el desarrolloproductivo, en el mediano y largo plazo la continuacin de esta tendencia implicar un incre-mento sostenido de la proporcin de adultos mayores junto a la reduccin de la base de lapirmide poblacional.

El objetivo del presente artculo es analizar los desafos particulares que plantean los menciona-dos cambios a las polticas pblicas, haciendo hincapi en las polticas sociales dirigidas a ciertos


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grupos etarios de la poblacin. En primer lugar, se realizan referencias conceptuales sobre laspolticas pblicas, los diferentes tipos y su papel para garantizar los derechos de las y los ciuda-danos. Seguidamente, se analizan las tendencias que explican el envejecimiento poblacional enel caso de Mxico y se consideran sus posibles efectos a largo plazo en los ingresos individualesy de las familias. Finalmente, se presta particular atencin a las nuevas demandas que dichastransformaciones plantean para los sistemas de seguridad social y de atencin de la salud orien-tados al segmento de adultos mayores, as como las oportunidades que la reduccin paulatinadel segmento de nios y nias tiene para el desarrollo de polticas educativas de mayor calidad.

1. DEFINICIONES GENERALES Y PARMETROS PARA DIFERENCIAR LAS POLTICASPBLICAS

Aproximarnos a las polticas pblicas supone dar cuenta de su razn de ser y mbito de accin.La idea misma de polticas pblicas habla de la existencia de una esfera de la vida que excede loprivado o puramente individual y remite a la existencia de una colectividad y en un espacio enla que esta pueda desarrollarse. (Parsons, 2007). Los lmites y alcances de lo pblico se definensocialmente y, como tal, se han ido redefiniendo a lo largo del tiempo. Considerando lo anteriory de modo siempre relativo y transitorio, podemos establecer que lo pblico comprende aque-lla dimensin de la actividad humana que se cree que requiere la regulacin o intervencingubernamental o social, o por lo menos la adopcin de medidas comunes (Parsons, 2007).

Existe una diversidad de definiciones de poltica pblica. En trminos generales y clsicos, seobserva que una poltica estatal supone una toma de posicin que intenta alguna forma deresolucin de una cuestin surgida del seno de la sociedad (Oszlak y ODonnell, 1976). Porcuestin se entiende a los asuntos (demandas, necesidades) que estn socialmenteproblematizados o que se han incorporado a la agenda de discusin pblica. Las polticas pbli-cas, entonces, refieren a las decisiones de una o ms agencias estatales e implican un conjuntode acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Esta-do en relacin con una cuestin socialmente problematizada. (Ozslak y ODonnell, 1976). Elprimer paso para la formulacin de una poltica estatal es justamente el proceso por medio delcual cierta cuestin pasa de la agenda pblica a la agenda de gobierno. Este pasaje requiere queuna particular demanda o necesidad forme parte desde entonces de los problemas, cuestioneso asuntos que los tomadores de decisin han definido como los objetivos de su accin y, msprecisamente, como demandas o necesidades a las que han decidido dar respuestas (AguilarVillanueva, 1995). En esta lnea se inscribe la definicin de Thoenig, quien propone que laspolticas pblicas refieren a lo que los gobiernos deciden o no realizar. A partir de estas consi-deraciones generales surge una serie de temticas que es oportuno plantear aqu.

En primer lugar, debe destacarse que el hecho de que una demanda particular devenga prioritariaen la agenda de gobierno constituye un proceso complejo durante el cual una serie de actores -



con diferente grado de influencia y acceso a recursos de poder- toma posicin y ejerce su influen-cia sobre la arena poltica. Esto significa que en dicho proceso existen relaciones de fuerza particu-lares que no slo determinan qu tipo de necesidad llega a la agenda sino tambin el sentido queella adquiere y las repuestas que genera. Tal como observa Parsons (2007), la definicin del proble-ma que la poltica pblica atender constituye parte del problema y supone una cierta interpreta-cin de la realidad que moldea el tipo de poltica o solucin para resolverlo.

Por otro lado, es necesario no olvidar que el Estado no constituye una entidad monoltica, por locual su toma de posicin frente a una determinada cuestin puede no resultar ni homognea niunvoca ni permanente. Ciertas tomas de posicin implican intensos procesos de negociacindentro del Estado al tiempo que pueden darse situaciones en las que diferentes agencias sesuperpongan sin coordinacin en la generacin de polticas orientadas a atender una mismacuestin. Asimismo, polticas que apunten a atender cuestiones particulares de una determina-da rea pueden -al no tomar en cuenta otras lneas de poltica impulsadas por otras agenciasgubernamentales- generar externalidades que impacten negativamente en otras reas de polti-ca, limitando las posibilidades de xitos de dichas polticas o dando lugar de manera indirecta-al surgimiento de nuevas necesidades anteriormente no atendidas.

En conexin con lo anterior, Kauffer Michel (2002) seala que las autoridades estatales son losprincipales actores de la poltica pblica, pero que dichas polticas no pueden ser entendidas niexplicadas con prescindencia de las estrategias llevadas adelante por otros actores como organi-zaciones, grupos e incluso, individuos estratgicamente ubicados en el sistema de poder. Pese aque la accin del Estado aparece como sustantivamente diferente en tanto est investida de uncarcter obligatorio, esta se inserta en un entramado en el cual se interrelaciona con las acciones(e inacciones) de los otros actores partcipes del juego1.

Finalmente, al formularse con base en una problemtica particular, las polticas pblicas se dise-an por lo general con la intencin de producir efectos en un determinado grupo poblacional,perjudicado por el tema en cuestin, cuyos efectos la poltica se propone revertir. La relacinentre las polticas particulares y la poblacin est atravesada por diferentes problemticas yconsideraciones, que iremos abordando en los prximos apartados.

Algunas categoras para diferenciar los tipos de poltica.

Una primera y posible aproximacin a la diferenciacin de las polticas pblicas implementadaspor el Estado puede ser identificarlas segn el tipo de asunto o problema al que estas pretenden

1 Vale la pena aclarar que estas interacciones tienen lugar en cada una de las etapas del ciclo de las polticastal como lo define Palumbo (1987). Entre dichas etapas podemos identificar: establecimiento de la agenda;definicin del problema; diseo de la poltica; legitimacin de la poltica; implementacin; impacto; termi-nacin (Palumbo, 1987).


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atender. Este acercamiento, esencialmente descriptivo, asume la posibilidad de distinguir anal-ticamente diversas esferas de la vida pblica. Desde este enfoque es posible establecer subtiposde polticas de acuerdo a si estas apuntan a abordar problemticas ligadas al rea econmica, elrea de defensa, el rea de seguridad y as sucesivamente.

Un acercamiento un tanto ms sofisticado sera establecer una categorizacin de las polticas deacuerdo con su impacto real o esperado en la sociedad (Lowi, 1964). Este enfoque apunta asuperar una visin meramente descriptiva reemplazndola por un anlisis que destaca el aspec-to funcional de las polticas. Siguiendo la clsica clasificacin de Lowi (1964, 1972) es posiblehablar de: (a) polticas distributivas, (b) polticas regulatorias, (c) polticas redistributivas y (d)polticas constitutivas.

Las polticas distributivas hacen referencia al establecimiento de una serie de privilegios porparte del Estado con base en conductas de individuos sin que necesariamente se establezcanobligaciones para estos u otros grupos de individuos; las polticas de subsidios constituyen unejemplo paradigmtico de esta categora. Las polticas regulatorias, por su parte, implican elestablecimiento por parte del Estado de reglas generales que intentan influir en el comporta-miento y las conductas de los individuos mediante el uso de sanciones que penan las conductastransgresoras, elevando entonces los costos que ciertos cursos de accin tendran de no cumplirdichas reglas; las polticas de combate a la corrupcin, por ejemplo, pueden ser incluidas dentrode esta categora. En cuanto a las polticas redistributivas, se puede decir que suponen la trans-ferencia de recursos, a partir de la accin coercitiva del Estado, de un grupo de individuos aotros; dentro de esta categora se incluyen todas las polticas que otorgan beneficios o concesio-nes a ciertos individuos cuyos costos tendrn que ser financiados por otros. Finalmente, laspolticas constitutivas hacen referencia a acciones del Estado que apuntan a establecer las reglasbsicas a partir de las cuales se reparte el poder en un determinado marco societal, redefiniendolas condiciones del sistema poltico o administrativo; aqu se incluyen las polticas orientadas a lacreacin de instituciones o agencias gubernamentales, as como aquellas que apunten a generarnuevos marcos normativos.

Una forma complementaria para distinguir a las polticas supone identificar el grupo de pobla-cin al que se propone interpelar. Dicho segmentado de poblacin puede definirse por ciertascaractersticas estructurales (como el grupo etario, sexo, cultura, religin, entre otras) o porcompartir una serie de carencias que la poltica en cuestin intente subsanar (pobreza, des-empleo, carencias nutricionales, por ejemplo). An si algunas polticas afectan a la poblacinen su conjunto porque toman al todo social como eje de su accionar, pueden tener tantoefectos indirectos o no buscados explcitamente sobre ciertos segmentos poblacionales (comoen el caso de algunas polticas macroeconmicas que, al impactar en variables econmicasgenerales como la inflacin o el tipo de cambio, generan efectos particulares en determinadossectores de la poblacin), as como efectos directos y deseados (como en el caso de las polti-cas de poblacin).



2. LAS POLTICAS PBLICAS COMO HERRAMIENTAS PARA GARANTIZAR EL PLENOEJERCICIO DE LOS DERECHOS

Una vez consideradas las definiciones bsicas que permiten clarificar de qu se habla cuando sehace referencia a las polticas pblicas, surge el interrogante sobre para qu se efectan dichasacciones o sobre las prioridades que estas deben atender. En este apartado se propone una seriede reflexiones sobre lo que consideramos fundamental para las polticas pblicas: la generacinde condiciones que aseguren el pleno ejercicio de derechos de los individuos.

Habiendo transitado la primera dcada del siglo XXI nos encontramos ante el desafo de dar cuen-ta de una serie de problemticas que afectan a la poblacin latinoamericana en lo referido a lasatisfaccin de las necesidades bsicas y a las condiciones indispensables para ejercer plenamentesus derechos. La necesidad de transformar el crecimiento econmico en desarrollo se planteacomo una meta que los estados latinoamericanos deben incluir como prioritaria en sus agendas.

Aun con matices, es posible afirmar que la consolidacin de regmenes democrticos en laregin ha llevado a un paulatino aseguramiento de las pautas que dan garantas para el ejerciciode los derechos civiles y polticos. Sin embargo, y en el marco de importantes transformacionesexperimentadas desde finales de la dcada de los ochenta del siglo XX en la matriz econmicade la regin, la realidad latinoamericana muestra an un profundo dficit en relacin a losderechos econmicos, sociales y culturales (DESC) de sus habitantes2. Entre la mencionada cate-gora de derechos, reconocidos por diferentes pactos internacionales a los que los estados lati-noamericanos han adherido3, pueden identificarse el derecho a la educacin, el derecho a laseguridad social, el derecho a la salud fsica, mental y social, el derecho a la proteccin de losancianos, entre otros.

En las ltimas dcadas los pases de la regin han experimentado un aumento en las necesidadesbsicas insatisfechas de la poblacin, situacin que evidencia la vulneracin de los derechos bsi-cos antes mencionados. Entre las tendencias que evidencian esta realidad destacan la consolida-cin de escenarios de pobreza estructural y exclusin social; las transformaciones experimentadaspor los mercados laborales; las dificultades fiscales experimentadas por los Estados latinoamerica-nos y el consecuente deterioro en los niveles de cobertura de la seguridad social y la calidad de losservicios pblicos, as como la ereccin de barreras en el acceso a la educacin y la salud a partirde la proliferacin de mecanismos de mercado en la provisin de dichos servicios.

2 Esto a pesar del mejoramiento que durante los ltimos aos han experimentado los indicadores relaciona-dos a pobreza e indigencia en la regin. Segn cifras de la Cepal (2007), an 190 millones de latinoameri-canos vivan en situacin de pobreza en 2006.

3 Entre los instrumentos de derecho internacional fundamentales deben destacarse el Pacto Internacional deDerechos Econmicos, Sociales y Culturales (Pidesc), aprobado por la ONU en 1966, y el Protocolo de SanSalvador de 1998 que ampla el conjunto de DESCs para la regin.


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En este marco, para evaluar el xito o fracaso de las polticas es cada vez ms importante colocarcomo parmetro principal el cumplimiento de los derechos. Desde un enfoque de derechoshumanos, los planes, las polticas y los procesos de desarrollo estn anclados en un sistema dederechos y de los correspondientes deberes establecidos por el derecho internacional (Oficinadel Alto Comisionado, 2006:15)4. Esta conceptualizacin se sustenta en la nocin de que elEstado tiene la obligacin de respetar, proteger y satisfacer el goce de los mencionados dere-chos. Respetar supone que el Estado no debe interferir ni limitar la libre accin de los individuosen el uso de sus recursos propios y de las colectividades, y proteger implica que debe garantizarque los derechos no sean violados o limitados por la accin de terceros individuos. Mientras quepara el efectivo cumplimiento de estas dos funciones el Estado est principalmente obligado agenerar un marco jurdico que asegure el respeto a la individualidad, la obligacin de satisfacerdetermina la adopcin de una actitud proactiva. Al asumir dicha responsabilidad, el Estadoreconoce su obligacin de asegurar de manera plena el disfrute de los derechos y paralograrlo debe adoptar las medidas necesarias para garantizar a todas las personas que seencuentran bajo su jurisdiccin la oportunidad de satisfacer adecuadamente las necesidadesreconocidas en los instrumentos de derechos humanos, que no pueden alcanzar mediante elesfuerzo personal (Oficina del Alto Comisionado 2003:61).

Teniendo en cuenta lo antedicho, la implementacin de diferentes lneas de polticas pblicas -en especial las polticas econmicas y las sociales- se convierte en el instrumento fundamental apartir del cual el Estado puede llevar a cabo la funcin de garante de los derechos. La Declara-cin de Quito explcitamente propone que los instrumentos internacionales de derechoseconmicos, sociales y culturales no imponen frmulas uniformes, pero requieren al menos queel Estado arbitre los medios a su alcance para cubrir las necesidades mnimas de la poblacin enlas reas involucradas y defina polticas de mejoramiento progresivo del nivel de vida de loshabitantes, mediante la ampliacin del disfrute de esos derechos (Oficina del Alto Comisiona-do 2003:61-62).

En el caso de Mxico, adems de constar en los tratados internacionales signados a los que elpas ha adherido5, la mayora de dichos derechos se encuentran consagrados constitucional-mente y reafirmados por normativas especficas. As, la Constitucin destaca el derecho a laeducacin (Art. 3), el derecho a la proteccin de la salud (Art.4), el derecho a un medio

4 Vale la pena aclarar que la adopcin de un enfoque centrado en los derechos humanos no slo se sostienedesde argumentos de carcter normativo sino que es posible sugerir que dicho acercamiento es asimismopreferible desde un punto de vista ms pragmtico o instrumental, pues polticas sustentadas en dichoenfoque producen resultados mejores y ms sostenibles en materia de desarrollo humano.

5 Adems de las ya mencionadas cabe desatacar la Declaracin del Milenio, aprobada por los jefes deEstado en el marco de la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas que tuvo lugar enagosto de 2000. En dicha Declaracin se establece el compromiso conjunto de los suscribientes paraalcanzar una serie de metas en relacin al desarrollo humano para el ao 2015



ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar (Art. 4), el derecho de los nios y nias asatisfacer sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento (Art. 4), elderecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa (Art 4), el derecho al trabajo digno y tilsocialmente (Art. 123) y el derecho a salarios mnimos generales suficientes (Art. 123).

En consonancia con la Carta Magna, la Ley General de Desarrollo Social (2004) establece en suArtculo 1 que dicha normativa se dicta con el objeto de Garantizar el pleno ejercicio de losderechos sociales consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ase-gurando el acceso de toda la poblacin al desarrollo social (Inc. I), siendo que la Poltica Nacio-nal de Desarrollo Social debe tener como objetivo Propiciar las condiciones que aseguren eldisfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los progra-mas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, as como la superacin de la discrimina-cin y la exclusin social (Art. 11, Inc. I). En tanto el Artculo 6 establece que Son derechospara el desarrollo social la educacin, la salud, la alimentacin, la vivienda, el disfrute de unmedio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminacin en lostrminos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Asimismo, la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes (2000)establece como su principal objetivo garantizar a nias, nios y adolescentes la tutela y el respe-to de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin (Art. 1), siendo que la protec-cin de dichos derechos supone asegurar a nios, nias y adolescentes un desarrollo pleno eintegral, lo que implica la oportunidad de formarse fsica, mental, emocional, social y moralmen-te en condiciones de igualdad. (Art. 3). El Artculo 4 en tanto especifica que El ejercicio de losderechos de los adultos no podr, en ningn momento, ni en ninguna circunstancia, condicionarel ejercicio de los derechos de nias, nios y adolescentes.

Por su parte, la ms reciente Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores (2008) sepropone como el medio para garantizar el ejercicio de los derechos de las personas adultasmayores, as como establecer las bases y disposiciones para su cumplimiento (Art. 1). En tanto,dichos derechos abarcan, entre otros, el derecho a una vida con calidad (Art. 5, Inc. I a), a laproteccin contra toda forma de explotacin (Art. 5, Inc. I e), a tener acceso a los satisfactoresnecesarios considerando alimentos, bienes, servicios y condiciones humanas o materiales parasu atencin integral (Art. 5, Inc. III a), a tener acceso preferente a los servicios de salud (Art. 5,Inc. III b) y educacin (Art. 5 Inc. IV a). El Artculo 6 asimismo dispone que El Estado garanti-zar las condiciones ptimas de salud, educacin, nutricin, vivienda, desarrollo integral y segu-ridad social a las personas adultas mayores. Asimismo, deber establecer programas para asegurara todos los trabajadores una preparacin adecuada para su retiro.

Por ltimo, La Ley General de Educacin (1993) establece que Todo individuo tiene derecho arecibir educacin y, por lo tanto, todos los habitantes del pas tienen las mismas oportunidades deacceso al sistema educativo nacional, con slo satisfacer los requisitos que establezcan las dispo-


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siciones generales aplicables (Art. 2), siendo que El Estado est obligado a prestar servicioseducativos para que toda la poblacin pueda cursar la educacin preescolar, la primaria y lasecundaria (Art. 3). Los artculos 5 y 6 garantizar a su vez el carcter laico y gratuito de dichaeducacin. La Ley General de Salud (1984) establece lo propio en relacin al ejercicio delderecho a la salud, destacando que dicho derecho supone, entre otras cuestiones, La protec-cin y el acrecentamiento de los valores que coadyuven a la creacin, conservacin y disfrute decondiciones de salud que contribuyan al desarrollo social (Art. 2, Inc. III).

Este marco normativo pone en evidencia el ineludible rol que el Estado mexicano debe asumircomo garante de los derechos y establece el horizonte que debera guiar la accin de las polti-cas pblicas. El proponer un acercamiento que privilegie este enfoque requiere clarificar unaserie de elementos que permitan definir programas y polticas concretas. A esto nos dedicare-mos en los prximos apartados.

3. ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL: ELEMENTOS PARA ENTENDER EL PRESENTE YVISLUMBRAR EL FUTURO

Segn el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo, 2008), el descenso sostenido de la morta-lidad es un fenmeno observable desde la finalizacin misma de la Revolucin Mexicana.Entre 1930 y 1943 la tasa bruta de mortalidad disminuy de 26.9 a 21.4, mientras que para1960 dicho indicador se haba reducido a la mitad (ubicndose en 12.8) para continuar sudescenso hasta principios de siglo XXI (hasta representar 5). Paralelamente, la tasa de fecundi-dad continu creciendo hasta mediados de los setenta, perodo a partir del cual, y comoconsecuencia de la difusin del uso de mtodos anticonceptivos, se verifica un brusco y sos-tenido descenso. Entre principios de la dcada de 1960 y el inicio del siglo XXI la tasa defecundidad -nacidos vivos por cada mil habitantes- se redujo desde ms de 45 para 1960 a 25en 2000. (Conapo, 2008).

En trminos generales, la combinacin de ambas tendencias implic durante la segundaparte del siglo XX un sostenido crecimiento poblacional y un aumento significativo de laesperanza de vida. La tasa de crecimiento anual se elev hasta un 3% hacia finales de loscuarenta y continu ubicndose incluso por arriba de dichos valores hasta finales de losaos setenta. Dicha tasa muestra sin embargo valores ms reducidos en aos recientes: en2000 el crecimiento anual se daba a un ritmo del 1.96% mientras que para 2008 las estima-ciones lo ubicaban en el 1.35% anual. (Conapo, 2008). Respecto a la esperanza de vida,mientras en 2000 la vida media de los mexicanos se ubicaba en 73.9 aos, para 2008 estevalor haba ascendido a 76.5.

Una de las consecuencias ms relevantes de la combinacin de estas tendencias, y queparticularmente compete ser considerada en el marco de este trabajo, tiene que ver con las



transformaciones producidas como consecuencia de estas dinmicas en la estructura poredad de la poblacin. Si la participacin de la poblacin infantil (0 a 14 aos) ha comenza-do a decrecer ya desde el ao 2000, el grupo de jvenes (15 a 24 aos) comenzar sudescenso hacia 2011. Mientras la poblacin adulta (25 a 64 aos) continuar su crecimien-to hasta 2040 para luego comenzar a descender, el grupo que registrar mayor crecimientohasta mediados del siglo XXI es el de adultos mayores (ms de 65 aos), que se cuadruplicarentre 2008 y 2050, pasando de cerca de 6 millones en la actualidad a casi 26 millones paramitad de siglo. (Conapo,, 2008).

Estas estimaciones determinan que para 2050 los mayores de 60 aos pasarn a representar al27.72% de la poblacin total del pas, los de 65 aos y ms al 21.27% de la poblacin total y losde 70 aos y ms al 15.33%. Estos valores se ubican muy por encima del 7.79% de la poblacintotal, 5.35% de la poblacin total y 3.45% de la poblacin total que dichos grupos representa-ban respectivamente en 2006 (Reyes Tepach, 2006).

En trminos grficos esto supondr el trnsito de una pirmide poblacional con una base anchay que adopta una forma triangular, como la observada en la actualidad, hacia una en la quedicha base se ha reducido drsticamente y cuya forma se asemeja ms a un hongo o una choza,como la esperada para 2050. (Conapo,, 2008).

Tasa de dependencia demogrfica y pobreza

De acuerdo con estimaciones de Conapo (2008), para el segmento de la poblacin comprendi-da entre los 30 y los 50 aos el monto de ingresos producido por actividad laboral supera almonto destinado a consumo, tanto pblico como privado (Dficit del Ciclo de Vida Econmi-co). Para los grupos ms jvenes y para los adultos mayores, en cambio, esta relacin se revierte,lo que los convierte en dependientes econmicos. En relacin a los adultos mayores, el incre-mento en el monto orientado a consumo est explicado en importante medida por los mayoresgastos en salud en los que dichos grupos de edad deben incurrir. Asimismo, es de destacar quea partir de los 63 aos se observa un cambio sustancial en el patrn de ingresos, que supone unpasaje de los ingresos salariales a los ingresos de fuentes propias (Conapo, 2008).

A partir de los datos anteriores se pueden determinar las consecuencias generales que el procesode envejecimiento de la poblacin implicar en trminos de transferencias de ingresos entrediferentes grupos etarios. En relacin a la poblacin en su conjunto, la tasa de dependenciademogrfica mide la relacin entre la poblacin en edad de trabajar (15 a 59 aos) y aquella queno trabaja (menores de 15 y mayores de 60). Dicha tasa disminuir entre tanto el segmento dela poblacin en edad productiva contine creciendo, mientras que lo opuesto podr observarseen escenarios en los que se verifican aumentos sustantivos de los segmentos de poblacin infan-til y/o juvenil y/o de adultos mayores.


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Si observamos los datos para Mxico, la tasa de dependencia demogrfica registra una cadasostenida desde 1970 y, aunque de modo menos pronunciado, continuar su descenso hasta elao 2025 aproximadamente. ( Conapo, 2008). En 2006 por cada 100 personas en edad detrabajar existan 60 que no, al tiempo que para 2015 sern 53 las personas no activas por cada100 en edad laboral. Sin embargo, los efectos del cambio de tendencia sern evidentes para2050, cuando por cada 100 personas en edad laboral existan alrededor de 80 que no trabajen.(Reyes Tepach, 2006). El crecimiento del segmento de la poblacin de adultos mayores ser loque explique dicho cambio: mientras que para 2006 existan 12.5 adultos mayores por cada100 personas en edad laboral, para 2050 ese nmero se habr casi quintuplicado, estimndosela existencia de 50 adultos mayores por cada 100 personas en edad laboral. Una de las conse-cuencias directas del aumento de la tasa de dependencia ser una disminucin del ingreso percpita, como resultado de la mayor incidencia que tendrn los ingresos percibidos por los adul-tos mayores que tienden en general a ser menores que los ingresos promedios.

Trasladndonos al nivel de los hogares, el envejecimiento paulatino de la poblacin supondr unincremento de la proporcin de hogares que tienen a un adulto mayor como jefe del hogar yhogares que tienen al menos un adulto mayor como uno de sus miembros. Ya para el ao 2002un cuarto de los hogares mexicanos contaba con, al menos, un adulto mayor, siendo que dichaproporcin ascenda a 30.9% en reas rurales, en donde adems 2 de cada 3 hogares sonpobres de capacidades (Gomes, 2006). Asimismo, del total de personas mayores de 60 aos,61.4% era jefes de sus hogares, 24.5% cnyuges y 14.1% tienen algn grado de parentesco conel jefe. (Gomes, 2006).

No est claro que exista una relacin definida entre los hogares cuyos jefes son adultos mayoresy las condiciones de pobreza del hogar (Gomes, 2006). Sin embargo, s es posible establecer queal considerar hogares pobres se observa una distribucin bimodal en cuanto a las edades de losjefes de hogar, ubicndose las mayores frecuencias entre los 30 y 34 aos y luego en los 70 aos.En cualquier caso, no parece ser la presencia de adultos mayores en el hogar lo que determinala condicin de pobreza del mismo sino el aporte en trminos monetarios que el adulto mayorrealiza al ingreso total del hogar (Gomes, 2006). Un anlisis de los hogares con adultos mayorespermite diferenciar aquellos en los que el adulto mayor realiza aportes en manera conjunta conlos miembros adultos del hogar (44.10%), en un 38.2% es el nico que aporta mientras que en17.7% el adulto mayor es dependiente. Comparando estas cifras con los niveles de pobreza esposible observar que a mayor nivel de pobreza ms frecuente es el caso en el que el/los adultosmayores del hogar no realicen ningn aporte o que el ingreso por ellos generados resulte slouna porcin reducida del ingreso total del hogar (Gomes, 2006). Entonces la pobreza de loshogares no aparece asociada a la presencia de adultos mayores sino de nios, siempre y cuandoel adulto mayor contine jugando un rol econmico activo (hecho que puede generalmenteimplicar que ste no se jubile y contine trabajando) en el hogar, ms all del tamao delmismo. En cuanto a la composicin del hogar se observa que los adultos mayores tienden aconformar hogares unipersonales o vivir en pareja cuando no deben enfrentar situaciones de



pobreza, observndose una mayor propensin a que los adultos mayores sean parte de hogaresextensos en el caso de hogares pobres (Gomes, 2006).

Una comparacin de las pirmides de poblacin segn se trate de pobres y no pobres muestraque las mayores diferencias se observan en los grupos etarios que estn en la base de la pirmi-de, siendo dicha base mucho ms ancha para la poblacin pobre. Sin embargo, se observa unmayor ndice de dependencia entre los adultos mayores pobres respecto de los no pobres (Zuigay Gomes, 2002).

Un ltimo punto remite a la certeza que dentro del tipo de ingresos que los adultos mayoresreciben y utilizan para sostener su propio hogar o aportar a los ingresos familiares, el acceso auna pensin marca una diferencia sustantiva, aumentando de manera significativa las posibili-dades de ser parte de hogares pobres en caso de no contar con esa fuente de ingresos (Gomes,2006). As, un anlisis de los ingresos efectivamente percibidos por los adultos mayores pobres yno pobres demuestra que mientras los primeros deben acudir al trabajo por cuenta propia, a laobtencin de subsidios y a remesas familiares para sobrevivir, los no pobres se diferencian de losanteriores a consecuencia del mayor acceso que tienen a pensiones y jubilaciones (Zuiga yGomes, 2002).

El progresivo envejecimiento de la poblacin impondr un lmite temporal a la actual vigenciadel bono demogrfico. De no aprovecharse esta ventana de oportunidad para generar lascondiciones que aseguren un crecimiento econmico sostenido, las consecuencias sern pro-fundamente negativas.

En relacin a las dinmicas familiares, el envejecimiento de la poblacin no necesariamentesupondr un aumento del porcentaje de familias en condiciones de pobreza, aunque en el casode las familias ms vulnerables esto implicar que los adultos deban continuar trabajando enaquellos casos en los que no puedan acceder a una pensin o jubilacin6.

Retomando lo planteado al inicio, las transformaciones en la estructura etaria supondrn unincremento significativo de los sectores de la poblacin por sobre los 60 aos, mientras que almismo tiempo se podr observar una disminucin de la poblacin infantil y juvenil. La reduc-cin que ser experimentada por estos grupos etarios sin duda disminuir las presiones hoy dapresentes en relacin al acceso a la educacin, liberando recursos que pueden ser reorientados.Sin embargo, al mismo tiempo aumentar la necesidad de consolidar un sistema de salud quepueda atender mejor a la poblacin en edad avanzada y extender el acceso de los adultosmayores a pensiones y jubilaciones.

6 Segn estimaciones de Conapo con base en datos del Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000, losadultos mayores de 60 aos tenan para dicho ao casi un 30% de participacin en la PEA, ocupndose un20% en el sector formal y un 80% en el sector informal de la economa.


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4. CAMBIO DEMOGRFICO Y LIMITACIONES DEL SISTEMA VIGENTE DE PENSIONES

Hemos observado que la posibilidad de contar con un ingreso a travs del sistema de pensionesresulta central para que los adultos mayores puedan escapar a situaciones de pobreza ymarginacin. La reforma experimentada por dicho sistema a partir de la promulgacin de unanueva ley de Seguro Social en diciembre de 1995 y la entrada en vigencia de un nuevo sistemaen 1997 -obligatorio en esa primera etapa para todos los trabajadores afiliados al Instituto Mexi-cano de Seguro Social (IMSS)- supuso el pasaje de un esquema de reparto a uno de capitaliza-cin individual.

Dicha reforma coincidi con procesos similares observados en otros pases latinoamericanos,orientados en todos los casos a darle una mayor participacin al mercado e intentando revertirlos profundos dficits asociados a la operacin de los sistemas de pensiones.

Tal como es de extendido conocimiento, los sistemas de pensiones basados en la lgica delreparto financian las pensiones y jubilaciones pagadas a los adultos mayores que han cumplidocon una cierta cantidad de aos de actividad laboral con los aportes que realizan al sistema lostrabajadores en situacin laboral activa. De este modo, la viabilidad del sistema depende demanera significativa de la proporcin entre el nmero de aportantes y el de quienes reciben losbeneficios. Las tendencias hacia el envejecimiento poblacional, por un lado, y el incremento dela esperanza de vida, por el otro, han sido sealados como significativas amenazas para lasustentabilidad de dichos sistemas de reparto, en tanto la conjuncin de dichas dinmicas supo-ne en primer lugar la reduccin de la ratio activos/pasivos al tiempo que se extiende el perododurante el cual los derecho-habientes reciben su jubilacin o pensin7.

En cierta medida, las reformas orientadas a elevar la edad mnima que los trabajadores debenalcanzar para poder acceder a los beneficios de una jubilacin y la promocin de sistemas decapitalizacin individual han sido justificadas como intentos de revertir los efectos negativosderivados del envejecimiento poblacional. El sistema de capitalizacin individual que vino asustituir al de reparto anteriormente vigente se sustenta en la lgica de que cada trabajadordurante su etapa laboral activa debe generar su propia fuente de ahorro, recursos que recupera-r en forma de jubilacin o pensin al momento en el que deje de formar parte del mercadolaboral. En el caso mexicano, al igual que lo que ocurre en otros pases, se establece una pensinmnima garantizada que el Estado se obliga a financiar para el caso de aquellos trabajadores demenores ingresos.

7 Para el caso mexicano, la relacin entre trabajadores activos y pensionados mostr un descenso de 7.1 en1994 a 5.8 en 2006, para el caso de afiliados el IMSS, y de 7.2 en 1994 a 3.6 en 2006 para el caso deafiliados al Issste (Informe de Gobierno 2006).



En Mxico dichas consideraciones inspiraron la generacin de una sistema de capitalizacinque sustituy al sistema de reparto y que se sustent en la obligacin de los trabajadores activosincluyendo en una primera etapa a los trabajadores afiliados al IMSS y extendindose en 2007hacia los trabajadores estatales afiliados al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de Trabaja-dores del Estado (Issste)8- de generar cuentas individuales de capitalizacin en las Administrado-ras de Fondos para el Retiro (Afores)9.

Los datos referidos al crecimiento de la cantidad de cuentas individuales desde la transforma-cin del sistema y la evolucin en la cantidad de dinero administrado por las Afores han sidogeneralmente presentados como una confirmacin del xito del nuevo esquema. Tal como pue-de observarse en la Tabla 1, la cantidad de cuentas casi se cuadruplic entre 1997 y 2007, altiempo que los fondos totales administrados por el sistema se ubicaron en un 13.8% del PIB.

8 El del IMSS y el del Issste resultan ser los regmenes de seguridad social con mayor cantidad dederechohabientes y, por lo tanto, aquellos cuya reforma ha tenido un impacto ms profundo. Todavacontinan existiendo, sin embargo, otros regmenes con reglas y caractersticas particulares que no han sidoan objeto de reformas sustantivas. Entre ellos es posible mencionar los regmenes de trabajadores delsector paraestatal, de las universidades, de los gobiernos estatales y del sector bancario.

9 El nuevo sistema se propuso asimismo como un remedio para las limitaciones en cuanto a la portabilidadde los aportes existentes en el sistema de reparto anteriormente vigente.

Tabla 1.Evolucin de cantidad de cuentas y fondos acumulados

Fuente: Informe de Gobierno 2007. Presidencia de Mxico.

Cantidad de cuentas(Millones)

Fondos acumulados Aforescomo % del PIB

1998 13.8 5

1999 15.6 6.1

2000 17.8 7

2001 26.5 8.7

2002 29.4 9.6

2003 31.4 10.5

2004 33.3 11

2005 35.3 12.1

2006 37.4 13.2

2007 38.5 13.8


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Sin embargo, dichas cifras esconden cuestiones que deben ser analizadas para entender lospotenciales impactos futuros del sistema de capitalizacin. En primer lugar, del total de cuentas,slo un 40% se encuentran activas, es decir que reciben aportes regularmente. El resto aparecencomo inactivas o slo reciben aportes de manera irregular. Por otro lado, del total de la pobla-cin activa, el 65.8% se encontraba por fuera del sistema de seguridad social, mientras que esevalor se ubicaba en 43.6% para el caso de los asalariados. Estas cifras demuestran la importanciaque la economa informal contina teniendo en la generacin de empleos, tendencia que no hapodido ser revertida en los ltimos aos. Segn datos del Banco de Mxico (Alcaraz et al 2008),para fines de 2004 casi un 45% del total de la poblacin ocupada en el mbito urbano cumplasus tareas en el sector informal.

En el caso de los adultos mayores, slo algo ms del 30% recibe una pensin del IMSS o Issste(aproximadamente 3 millones de pensiones sobre un total de casi 9 millones de individuos de60 aos o ms)10, valor que demuestra la extremadamente acotada cobertura alcanzada por elsistema.

Dado el grado de amenaza que el envejecimiento poblacional supone para la sustentabilidaddel sistema de reparto, la principal razn para el reemplazo de este por un sistema de capitaliza-cin individual parece estar en el alivio que a futuro dicha reforma supondr para las cuentaspblicas. Si bien en el corto plazo el gobierno federal continuar financiando los costos genera-dos como consecuencia del perodo de transicin lo que supone que el IMSS e Issste conti-nen proveyendo los fondos para pagar las pensiones de quienes se retiraron con anterioridad alcambio del sistemaen el largo plazo la presin fiscal que actualmente supone el sostenimientodel sistema tender a descender.

Sin embargo, los efectos no parecen ser positivos cuando otros aspectos son considerados, enespecial en lo que refiere a la limitada cobertura del sistema. La reforma no parece haber apun-tado a generar las condiciones para revertir esta realidad. En primer lugar, la imposibilidad de-mostrada por la economa mexicana de absorber en el mercado de trabajo formal a las crecientesgeneraciones que en el presente se incorporan a la vida activa determinar que dichos indivi-duos no puedan contar con una pensin al momento de pasar a formar parte del grupo deadultos mayores. En segundo lugar, las experiencias internacionales han demostrado que la eva-sin suele ser ms elevada en los sistemas de capitalizacin y la mayor transparencia generada apartir de la posibilidad del trabajador de controlar peridicamente su fondo de aportes se vecontrapesada por la posicin de debilidad en la que el trabajador se encuentra en el caso que suempleador no realice los aportes correspondientes. En tercer lugar, la discontinuidad en losaportes como consecuencia de los vaivenes del mercado laboral y la evasin implicar quemuchos trabajadores deban extender su vida laboral para poder alcanzar la cantidad de aos de

10 Datos de Conapo e Informe de Gobierno 2006.



aportes necesarios para poder acceder a la renta vitalicia. En cuarto lugar, los sistemas de capita-lizacin tienden a aumentar las desigualdades entre los beneficiarios: as como en la actualidad2 de cada 3 pensiones resultan insuficientes, es esperable que dicha tendencia se consolide oincluso empeore a futuro.

Las perspectivas resultan preocupantes si vuelve a destacarse el impacto que el acceso a laspensiones tiene en trminos de la reduccin de las posibilidades de caer en situaciones depobreza. Una accin de gobierno orientada a garantizar esquemas de ingresos mnimospara los adultos mayores, atendiendo especialmente a aquellos que se encuentren por fueradel sistema de seguridad social, resulta ya perentoria y ser an ms necesaria en las dca-das por venir.

5. EL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL Y LA PRESTACIN DE SERVICIOS DE SALUD

Tal como diferentes anlisis han sealado, otra de las importantes consecuencias derivadas delenvejecimiento poblacional est dada por las crecientes presiones que el incremento de la espe-ranza de vida genera en relacin a la provisin de servicios de salud. El crecimiento del grupo deedad de adultos mayores supone, por un lado, un incremento de la poblacin con mayoresnecesidades de atencin mdica y, por el otro, un seguro incremento en las tasas de poblacincon enfermedades crnicas y degenerativas e incapacidad.

En la actualidad diferentes sistemas cubren las necesidades de salud de la poblacin de adultosmayores segn su condicin de derechohabiencia, aunque existe una porcin significativa dedicho grupo etario que no cuenta con proteccin de ningn tipo. De acuerdo con los datos quesurgen de la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006, casi un 40% de la poblacin mayorde 60 aos es derechohabiente del IMSS, aproximadamente un 9% del Seguro Popular, un 8%del Issste y un 4% de otras instituciones o prestadores privados, mientras que un 40% aproxima-damente no es derechohabiente de ninguna institucin. (Shamah Levy et al 2008).

Adems de limitada, la cobertura presenta importantes problemas de calidad. Tanto el IMSScomo el Issste tienen sostenidos dficits operativos en sus reas de cobertura mdica, lo cualimpacta en la provisin del servicio como consecuencia de la falta de insumos en las clnicas yhospitales, as como en obras de modernizacin y adecuacin de las instalaciones y equiposexistentes.

La cobertura brindada por las mencionadas instituciones en zonas rurales resulta ser extremada-mente limitada, alcanzando a solo 3% del total de la poblacin ocupada. Por otro lado, lacreciente demanda genera la saturacin de las capacidades de prestacin. Esto ha llevado, porun lado, al aumento de las quejas de los derechohabientes frente a organismos como la Comi-sin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y, por el otro, a una tendencia cada vez mayor de


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los derechohabientes de ambas instituciones a acudir a la medicina privada. De acuerdo condatos del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (Inegi), para 2004 la mitad delos derechohabientes del IMSS prefera acudir a mdicos privados antes que utilizar los serviciosdel Instituto, mientras que lo mismo ocurra con 3 de cada 5 derechohabientes del Issste. (GarcaPonce, 2006).

Si bien el Seguro Popular impulsado por el gobierno federal desde 2002 ha servido para cubrirlas necesidades de un porcentaje paulatinamente creciente de la poblacin (pasando de pocomenos de 300 mil asegurados en 2002 a un total de casi 5.200.000 en 2006), su incidencia totalsigue siendo limitada.

Finalmente, la poblacin que no se encuentra cubierta por ningn seguro de salud ha sidoobjeto de diferentes polticas focalizadas, tanto de programas orientados especficamente a pro-veer servicios de salud a poblaciones particulares (como el caso de Comunidades Saludableso IMSS-Oportunidades), como de programas sociales que incluyen algn componente de saludentre sus objetivos (principalmente el programa Oportunidades, bajo la rbita de la Sedesol).

Las condiciones actuales no parecen proveer razones optimistas para pensar que en las prximasdcadas las crecientes demandas que se generarn como consecuencia del envejecimientopoblacional podrn ser adecuadamente atendidas. Especial atencin requerir la porcin de lapoblacin que no se encuentra protegida por un seguro de salud y que en general coincide concondiciones de existencia ms desfavorables. Proveer las condiciones para mejorar la atencinde instituciones como el IMSS y el Issste aparece asimismo como imprescindible para dar cuentadel desafo que viene.

6. PROGRAMAS DE EDUCACIN Y ASISTENCIA A LA NIEZ

Si bien el envejecimiento poblacional generar mayores demandas en relacin con el segmentode adultos mayores, al mismo tiempo relajar las presiones derivadas de la prestacin de servi-cios a la poblacin infantil al disminuir el peso de este grupo etario.

Este contexto ms favorable deber ser aprovechado para promover acciones que den cuentade las condiciones negativas que todava afectan a la poblacin infantil. De acuerdo con elConteo de Poblacin de 2005 algo ms de la mitad de la poblacin infantil careca de seguro desalud (Conapo, 2007). El Seguro Mdico para una Nueva Generacin creado en 2006 en elmarco del Seguro Popular se plante como una accin en ese sentido, aun cuando slo puedenincorporarse al mismo familias sin seguro social con nios nacidos luego del 1 de enero de2006 (la meta del programa es lograr asegurar al 100% de la poblacin con esas caractersticaspara el final de la administracin del actual Presidente Felipe Caldern que soliciten ser inclui-das en el programa).



Una porcin importante de la poblacin infantil se encuentra inmersa en condiciones de marginaciny pobreza. Cerca de 6.4 millones de nios viven en municipios de alta o muy alta marginacin. Almismo tiempo, la Encuesta Nacional sobre el Uso del Tiempo 2002 revel que de cada diez niosde entre 12 y 14 aos uno realiza trabajo para el mercado y tres trabajos domsticos. Dicharealidad pretende ser atacada en la actualidad a partir de la accin de diversos programas socialescoordinados por la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) y a travs de diversas accionesasistenciales bajo la rbita del Sistema Nacional de Desarrollo Integral de la Familia (Sndif). En losprximos aos ser necesario estudiar la posibilidad de desarrollar iniciativas orientadas, por ejem-plo, a la implementacin de sistemas de ingreso mnimo garantizado por nio con el objetivo degenerar condiciones ms favorables para el desarrollo integral de la poblacin infantil.

Por ltimo, es de destacar que en lo referido a la educacin, la cobertura ha alcanzado nivelescasi universales para la educacin preescolar, primaria y secundaria. (91,97 y 90% respectiva-mente). Sin embargo, an es necesario promover acciones y programas orientados a mejorar lacalidad de la enseanza y preparar mejor a los jvenes para las siguientes etapas de sus trayec-torias educativas. Los magros resultados alcanzados por los estudiantes en las evaluaciones inter-nacionales durante los ltimos aos refuerzan la necesidad de avanzar en este sentido.

CONCLUSIONES

Hemos buscado analizar de qu manera el proceso de envejecimiento experimentado por lasociedad mexicana durante las ltimas dcadas plantea nuevos desafos para las polticas pbli-cas orientadas a atender a grupos etarios particulares de la poblacin.

En lo referente a los programas de gobierno enfocados en los adultos mayores, el limitado alcan-ce del sistema de seguridad social establece un dficit sustantivo del que el Estado debe darcuenta. Tal como hemos destacado, slo una porcin menor de los mayores de 65 aos cuentancon algn tipo de ingreso por jubilaciones o pensiones, y casi la mitad de los mismos no poseeningn tipo de cobertura mdica. Esta situacin parece ser la consecuencia inevitable del pesosustantivo que la economa informal contina teniendo y de la limitada generacin de puestosde trabajo observada durante los ltimos aos en el sector formal. De este modo una porcinmayoritaria de la poblacin debe transitar durante la mayor parte (o la totalidad) de su vidalaboral por empleos precarios dentro de dicho sector, vindose privados de la proteccin otor-gada por la legislacin laboral y no pudiendo por lo tanto constituirse en derechohabientes de laseguridad social. Como consecuencia de lo anterior, al finalizar sus aos activos dichos indivi-duos no pueden acceder ni al derecho de un ingreso garantizado, va pensin, que ayude acostear su supervivencia, ni a la proteccin sanitaria provista por las instituciones de la seguridadsocial. As, la situacin de vulnerabilidad en la que de por s se encuentran quienes han llegadoa esta etapa de la vida se ve agravada por el no poder hacer ejercicio de estos derechos funda-mentales que el Estado debera garantizar.


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Las iniciativas gubernamentales puestas en prctica durante los ltimos aos no parecen haberlogrado revertir completamente esta realidad. Por un lado, la reforma del sistema provisionalestuvo ms orientada a atacar el dficit presupuestario del sistema vigente ms que a generarcondiciones para la expansin de su cobertura. Asimismo, los esquemas de transferenciafocalizados a este grupo etario (tales como el componente Adultos mayores de Oportunidadeso el Programa Adultos mayores de 70 aos y ms, creado hace algunos aos por la Sedesol) porel momento no han logrado ms que un alcance limitado y proveen una cantidad de recursosmuy por debajo de los necesarios para asegurar condiciones de vida dignas.

Por otro lado, el dficit en relacin con la atencin de la salud de los adultos mayores slo se havisto revertido en parte como resultado de la puesta en marcha de programas como el SeguroPopular de Salud o la extensin del Programa Oportunidades. El carcter focalizado del segundodetermina que slo una porcin de quienes no son derechohabientes sean beneficiarios, altiempo que las prestaciones mdicas se orientan fundamentalmente a acciones de carcter pre-ventivo. En cuanto al Seguro Popular, sus alcances tambin son an limitados. El hecho de quese trate de un programa de afiliacin voluntaria y que no cuente con un componenteespecficamente orientado al tipo de cuadros que afectan al sector de adultos mayores (a dife-rencia de lo que ocurre en relacin con los recin nacidos y sus madres) deja en evidencia el nocumplimiento del derecho a la salud para este grupo etario.

Teniendo en cuenta que el segmento de adultos mayores ser el que a mayor ritmo crecerdurante los ltimos aos, de no disearse polticas de carcter ms integral, que logren revertir lasituacin de privacin experimentada por una significativa cantidad de miembros de dichogrupo, la situacin ser todava ms crtica en los aos por venir. La gravedad de dicha situacinparece profundizarse por el impacto negativo que las reformas y programas recin mencionadoshan tenido en relacin al contrato intergeneracional que coadyuva a generar cohesin social. Lareforma previsional ha anulado el supuestos bsico sobre el que se erigieron los sistemas deseguridad social, la idea solidaria de que las generaciones laboralmente activas son las que, apartir de sus aportes previsionales, solventan la supervivencia de las generaciones de adultosmayores ya retirados bajo el entendimiento de que las nuevas generaciones harn lo propio enel futuro. Con el nuevo esquema dicha solidaridad intergeneracional se ve truncada, en tanto setraslada a cada individuo la responsabilidad de generar los recursos para sustentar su propioretiro. Como en otros aspectos de las reformas estructurales llevadas a cabo en el pas y en laregin, todo el peso recae en las personas a quienes se las convierte en responsables (culpables)de no lograr un trabajo digno (ahora decente) y de no poder, en consecuencia, realizar aportesjubilatorios que permitan un retiro decoroso.

En contraposicin, la reduccin del peso de las generaciones ms jvenes en las prximas dca-das genera la oportunidad para proponer una transformacin cualitativa a los programas orien-tados a dicho grupo etario. En lo que especficamente refiere a la poltica educativa, si las ltimasdcadas estuvieron signadas por los esfuerzos para que el sistema lograse incorporar a la mayor



cantidad posible de nios que alcanzaban la edad escolar, dichas presiones tendern a hacersemenores en los prximos aos. Esta situacin generar las condiciones para avanzar en el mejo-ramiento de la calidad de la enseanza impartida en las escuelas, modernizando los aprendiza-jes y vinculando a los nios de manera ms profunda con las nuevas tecnologas.

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LOS DESAFIOS DEL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL PARA LAS POLITICAS PÚBLICAS EN MÉXICO

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