Los dilemas del + ´¼b 8 8O 8 Ï ¼ O ±±Á...

TRANSPARENCIA, COMBATE A LA CORRUPCIÓN

Y RENDICIÓN DE CUENTAS

Para que la democracia funcione60

Los dilemas del

BG23.indb 60 11/5/17 22:48

Para que la democracia funcione 61

RESUMEN

En años recientes, en América Latina se han presentado numerosos escándalos de corrupción

ese problema. En el caso de México, los escándalos de corrupción e impunidad generaron un movimiento social sin precedentes que culminó con reformas legales que crean el Sistema Nacional Anticorrupción. Este Sistema, que fundamentalmente es un mecanismo de coordina-ción de distintas instancias con responsabilidad en el combate e la corrupción tiene retos para su consolidación y éxito que es importante revisar y tomar en cuenta.

Palabras Clave: Corrupción, Sistema Nacional, Administración Publica, Impunidad, Gobierno

greater institutional strength and a different attitude of society towards this problem. In the case of Mexico, corruption and impunity scandals generated an unprecedented social mo-vement that culminated in legal reforms that created the National Anti-Corruption System. This system, which is fundamentally a coordination mechanism of different instances with

success that it is important to review and take into account.

Keywords: Corruption, National System, Public Administration, Impunity, Government

Por Benjamín Hill Mayoral

Recibido 10/10/17 · Aceptado 30/10/17

BG23.indb 61 11/5/17 22:48




INTRODUCCIÓN1

-

-

in embargo, la historia de la lucha contra la corrupción en América Latina no es -

peración hemisférica buscando su control. Sólo hay que recordar los casos de los expresidentes Fernando Collor de Mello en Brasil (1992), de Carlos Andrés Pérez en

Venezuela (1993) y de Alberto Fujimori en Perú (2000), todos obligados a renunciar como resultado de acusaciones sobre corrupción2.

Históricamente, las transiciones de gobiernos autoritarios, dictaduras militares o auto-ritarismos de otro tipo a sistemas democráticos colocaron el tema del combate a la corrup-ción y la promoción de la integridad pública en la agenda de los gobiernos y generaron al

democracias y la adopción de reformas y políticas públicas que fortalecieran la rendición de cuentas –destacadamente las leyes de acceso a la información pública marcarían una diferencia con el pasado y sería el inicio de un futuro más próspero, acompañado de nuevas

-ción desde la década de 1990 y el impulso a este tema por parte de organismos de coopera-ción internacional y organizaciones de la sociedad civil como Transparencia Internacional.La primera Cumbre de las Américas celebrada en Barbados en 19943, subrayó la importancia de abordar el tema de la corrupción y sirvió de impulso para el lanzamiento en 1996 de la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados America-nos (OEA), un instrumento vinculante para los países miembros de la Organización; se esta-bleció el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamerica-na contra la Corrupción (MESICIC) gracias al cual se le da seguimiento a los compromisos establecidos en la Convención y a 2014 ya se habían realizado cuatro rondas de evaluación

BG23.indb 62 11/5/17 22:48


de los avances entre pares que han involucrado a todos los países de la región. Sumado a esto, la mayor parte de los países de América Latina han suscrito otros acuerdos de coope-ración internacional relacionados con la lucha contra la corrupción, como la Convención de las Naciones Unidas Contra el Crimen Organizado Trasnacional, la Convención de las Na-ciones Unidas Contra la Corrupción y en el caso de los miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la Convención para el Combate al Cohecho de Funcionarios Públicos Internacionales.

-ción, la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad pública. Se dio el surgimiento de una sociedad civil más fuerte, profesional y con mayor capacidad para llevar temas de in-

políticas y acciones anticorrupción; el aumento del interés de los países de la región por for-talecer los sistemas democráticos con reformas que facilitaban el control de los ciudadanos sobre los gobiernos y que generaban mayor apertura de la información, mejores controles y el uso de tecnologías de la información para prevenir la corrupción. A pesar de los esfuerzos realizados durante esos años, algunos retos en el combate a la corrupción persistieron: la captura del Estado por intereses económicos, las fallas en el cumplimiento a nuevas normas anticorrupción, sistemas de descentralización administra-tiva que no incluyeron la adopción de mejores controles en gobiernos o administraciones

4

Muchas reformas anticorrupción se han dado en el contexto de la respuesta a escánda--

hensivas ni integrales. La debilidad de los sistemas burocráticos de carrera5 genera falta de profesionalismo y hacen que las lealtades de los servidores públicos no sean institucionales sino que se mueven en la lógica de los intereses de camarillas políticas. Tampoco se ha avan-zado mucho en temas vinculados a la responsabilidad de las empresas en la parte “activa” o de la “oferta” de la corrupción. El resultado es que a pesar de que la región de América Latina se considera de “ingreso medio”, dos tercios de los países que la integran se encuen-

Transparencia Internacional6. Lo cierto es que no existe ni ha existido ningún país que, adoptando el sistema demo-

crático, se haya encontrado libre de corrupción7. En las democracias como las nuestras, que por regla general carecen de mecanismos de regulación que aseguren la integridad de la relación entre los servidores públicos y la clase empresarial, en donde la sociedad no ha generado los consensos para adoptar una “ética universal”, y en donde además se presentan

BG23.indb 63 11/5/17 22:48




se presentan condiciones para la generación de sistemas informales de competencia injusta y procedimientos sociales que no premian el mérito sino que promueven la búsqueda de rentas y privilegios.

En este contexto, los gobiernos favorecen proyectos que generan mayor oportunidad de sobornos en lugar de destinar los recursos públicos a la satisfacción de las necesidades

corrupción aumenta la incertidumbre sobre el marco normativo y hace que las decisiones del gobierno se vuelvan impredecibles y a capricho, con lo que se afecta la inversión, la creación de empleos, el ingreso de los ciudadanos y del gobierno y en general, se limita la capacidad de una sociedad para buscar su desarrollo.

Sin embargo, como resultado de los recientes escándalos de corrupción en la región, hay algunos signos de esperanza y optimismo. El enjuiciamiento de ejecutivos de empresa y políticos vinculados con el escándalo de Petrobras en Brasil, apuntan al funcionamiento

-tucionales sobre acceso a la información y para crear un Sistema Nacional Anticorrupción que establece mecanismos de coordinación para generar una estrategia anticorrupción

ciudadanos del gasto en educación, salud y otros servicios públicos. En Guatemala, Perú, Argentina y otros países, también hay señales positivas de cambios en la actitud de los go-biernos frente a la corrupción.

Es importante marcar una diferencia de estas acciones con esfuerzos hechos en el pa-sado para el combate a la corrupción. Esta vez no parece que los escándalos de corrupción vayan a ser un tema noticioso pasajero o que se vayan a traducir simplemente en reformas cosméticas. Todo indica que la agenda anticorrupción ha llegado para quedarse en la región y que podemos esperar cambios a profundidad en nuestros países. Este cambio en el alcan-ce y permanencia de la agenda anticorrupción tiene que ver con transformaciones que se han venido presentando en la región en los últimos 15 o 20 años:

1. Ahora, a diferencia del pasado, en la mayoría de nuestros países hemos vivido dentro de un arreglo democrático más o menos estable. La experiencia de vivir

región, ha cambiado las expectativas y las actitudes de los ciudadanos latinoameri-canos frente al desempeño del gobierno, la rendición de cuentas y la corrupción. 2. Las instituciones creadas durante esos años para fortalecer la rendición de cuen-tas han contribuido también a que la respuesta de los gobiernos a nuevos escán-

BG23.indb 64 11/5/17 22:48


dalos sean ahora más articuladas, efectivas y acordes con un sistema democrático desarrollado. 3. Durante estos años, las capacidades, el profesionalismo y la mayor articulación para impulsar causas comunes de las organizaciones sociales, así como el papel de los medios de comunicación independientes para colocar temas de interés general en la agenda pública han aumentado. 4. El uso extendido de internet y las redes sociales también han contribuido a facilitar la movilización social y a que los ciudadanos tengan más información sobre lo que está pasando. 5. Sumado a lo anterior está el hecho de que hoy la disponibilidad de información y de datos por medios electrónicos ha permitido que, vía la investigación periodís-

WikiLeaks, se conozcan ampliamente los detalles y evidencia de casos de corrupción.

En suma, tenemos una sociedad distinta, con expectativas más altas y con nuevas capa-cidades para consolidar en la agenda pública el tema de la corrupción. Los escándalos re-cientes han servido para ser el fermento de un movimiento hemisférico que a diferencia de

de un día. La agenda anticorrupción ha llegado para quedarse, por lo que es fundamental que los gobiernos tomen nota y que inicien una nueva etapa de colaboración correspon-sable al lado de la sociedad para desarrollar estrategias y acciones efectivas y permanentes para controlar la corrupción e impulsar una agenda de integridad pública.

-bierno desencadenaron un movimiento social inédito que bajo la bandera de una propues-ta de una nueva Ley de Responsabilidades Administrativas y una plataforma ciudadana de apertura de la información de los ingresos e intereses de los servidores públicos conocidas en conjunto como la iniciativa “3de3”, lograron impulsar un debate nacional y un conjunto de acciones de gobierno, de reformas constitucionales y legales de amplio alcance y profun-didad; acciones de gobierno que buscan consolidar una política pública permanente para el impulso a la integridad pública y un proceso de reformas que crean nuevos mecanismos de prevención, investigación y sanción de la corrupción y que de hecho, sigue en marcha.

al Sistema Nacional Anticorrupción, los movimientos sociales que llevaron a la creación del sistema y los retos que se le presentan a futuro.

BG23.indb 65 11/5/17 22:48




1. GÉNESIS DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN DE MÉXICO

El 9 de noviembre de 20148, se publicó en un portal electrónico de noticias en México una investigación periodística que daba a conocer que la residencia privada del Presidente de México, un inmueble que en el debate público se le llamó “la Casa Blanca”, era en realidad propiedad de una empresa que contrataba con el gobierno federal y que había sido también contratista del gobierno del estado de México en los tiempos en los que el Presidente En-rique Peña Nieto era gobernador de ese estado. La publicación de esa investigación generó un gran interés y preocupación por parte de la sociedad, pues sugería la existencia de un

Los detalles sobre dicha investigación y la respuesta inmediata son públicos y bien co-nocidos por lo que nos centraremos en las respuestas de política pública y acciones de gobierno vinculadas a la promoción de la integridad pública, así como al movimiento ciuda-dano que dicha investigación contribuyó a articular. La fuerte reacción social que el caso de la Casa Blanca generó se sumó a una tragedia ocurrida precisamente en esas fechas y que fue un detonante de indignación general, que fue la desaparición de 43 estudiantes de una universidad del municipio de Ayotzinapa, en el estado de Guerrero.

La investigación concluyó, después de revisar la evidencia física, hacer pruebas forenses y tomar las declaraciones de los involucrados, que los estudiantes habían sido asesinados a sangre fría y sus cuerpos incinerados en un basurero de Cocula y que las cenizas fueron después arrojadas a un río. Esta investigación ha sido cuestionada por los familiares de los estudiantes desaparecidos, quienes mantienen desde entonces una movilización. En ese ambiente social, tres meses después de la publicación de la nota periodística sobre la llamada Casa Blanca, el 2 de febrero de 2015, el Presidente Peña Nieto realizó una confe-rencia de prensa en la que anunció ocho “Acciones Ejecutivas para Prevenir la Corrupción y

9. Estas acciones fueron:

1. Se ordenó a la Secretaría de la Función Pública tomar las medidas necesarias para que, a partir de mayo de 2015 —mes en que es normativamente obligatorio que los servidores públicos del gobierno federal entreguen a través de un sistema elec-trónico (Declaranet) su declaración de bienes— fuera también obligación de los

de Interés”, que retomara las mejores prácticas internacionales y su diseño contaba con el aval de los expertos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, la OCDE. 2. Que dentro de la Secretaría de la Función Pública, se crearía una Unidad Espe-

BG23.indb 66 11/5/17 22:48


cada dependencia del gobierno federal. 3. Que se emitirían “Reglas de Integridad para el Ejercicio de la Función Pública Federal”. 4. Que se establecerán “Protocolos de Contacto”, entre particulares y los servidores públicos responsables de decidir en los procedimientos de contrataciones públi-cas, licencias, concesiones y permisos.

los procesos descritos en la cuarta acción. 6. Se establecerá una ventanilla única nacional para trámites y servicios del gobier-

reducir con ello las posibilidades de corrupción. 7. La publicación de una lista de proveedores del gobierno sancionados, señalando la causa de la sanción. 8. La ampliación de los mecanismos de colaboración con el sector privado, en ma-teria de transparencia y combate a la corrupción.

Además de esas ocho acciones, ese día el Presidente Peña Nieto dio marcha atrás a la propuesta de desaparición de la Secretaría de la Función Pública, la cual se había planeado sustituir por una Comisión Nacional Anticorrupción; en lugar de desaparecerla, designó a

ordenó al nuevo Secretario dar seguimiento a las ocho acciones ejecutivas y a realizar una investigación de responsabilidades sobre el tema de la “Casa Blanca”.

El 21 de agosto de 201510 , la Secretaría de la Función Pública resolvió que, de acuerdo -

do de la suma de los dos escándalos, la Casa Blanca y Ayotzinapa, se propició la organización espontánea de un movimiento social en contra de la corrupción y la impunidad, que tuvo algunas características particulares que es necesario detallar.

Mauricio Merino, uno de los principales integrantes de ese movimiento, lo describe así: “Escribo la palabra “movimiento” con cautela, porque el que desató esa combinación de

con un liderazgo visible, ni se ha inscrito en la competencia entre partidos, ni ha buscado espacios de representación, ni ha orquestado una agenda común. Sin embargo, se ha ma-nifestado con claridad en las redes sociales, en los espacios libres de los medios [de comu-

diversas organizaciones académicas y sociales.”

BG23.indb 67 11/5/17 22:48




“A diferencia de otros movimientos sociales, este no ha respondido a ninguna de las características habituales del género. Sin embargo, a partir del último trimes-

mexicana sino que ha situado a la impunidad y la corrupción como los dos ene-

como un “movimiento de conciencia” cuya principal aportación, hasta ahora, ha sido abrir una ventana de oportunidad para proponer e impulsar reformas capaces de combatir a esos dos enemigos”11.

En ese ambiente se discutían ya algunos proyectos legislativos para crear un Sistema Nacional Anticorrupción. Unos días antes de la publicación de la investigación periodística sobre la Casa Blanca, el 4 de noviembre de 2014, el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en las Cámaras de Diputados y Senadores, presentó una iniciativa para reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de combate a la corrup-ción, con lo cual se desata un debate legislativo amplio, en el que las organizaciones de la sociedad civil tuvieron un rol fundamental. Esta iniciativa proponía entre otras cosas:

• Crear un Sistema Nacional Anticorrupción, conformado por un Comité Coordinador, un Consejo Nacional para la Ética Pública y un Comité de Participación Ciudadana, que se reúnen para cumplir con las políticas en materia de prevención, corrección, combate a la corrupción y promoción de la integridad pública.

• Que todos los estados estén obligados a reproducir el sistema que se implemente a nivel nacional en su ámbito respectivo. El fortalecimiento de la Secretaría de la Función Pública en materia de prevención, corrección, auditoría, investigación y sanción.

• Que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa contaría con autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones.

• La creación de un Comité de Participación Ciudadana como órgano ciudadano median-te el cual se canalizarían los esfuerzos de la sociedad civil.

El 25 de noviembre, diputados del Partido de la Revolución Democrática también pre-sentan una iniciativa para crear un Sistema Nacional de Anticorrupción. Los primeros días de diciembre de 2014, el PRI presenta una iniciativa propia en la que propone la creación de un Consejo Nacional de Integridad Pública. Se presentaba ya una discusión legislativa amplia, que involucraba los principales partidos políticos.

Estas iniciativas se sumaron a otras de legisladores en lo individual y de grupos parla-mentarios de partidos con representación mas modesta que dieron lugar a una discusión

BG23.indb 68 11/5/17 22:48


inédita en la historia de México, sobre todo por el papel protagónico de la sociedad civil como interlocutor efectivo ante el gobierno, los partidos y los legisladores.

Algunos de los hitos de ese debate público entre el Congreso, el Poder Ejecutivo, los partidos políticos y la sociedad civil fueron: • El 10 de diciembre de 2014, diversas organizaciones sociales anunciaron en conferencia

de prensa que habían establecido una alianza para impulsar la iniciativa de creación del Sistema Nacional Anticorrupción. Dicha declaración tuvo un fuerte impacto en medios de comunicación dentro y fuera de México. Las organizaciones sociales habían acorda-do impulsar una reforma que incluyera la creación de:

o Un Tribunal de Cuentas constitucionalmente autónomo.o Una Fiscalía Anticorrupción independiente y especializada. o Una Secretaría de la Función Pública reformada y con mejores facultades. o Una Auditoría Superior de la Federación reformada con autonomía e in-

dependencia.

• Que el Sistema Nacional Anticorrupción estuviera basado en dos leyes de nueva creación:o Ley Anticorrupción y o Ley Nacional de Fiscalización

• Así como en una reforma a lao Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Este anuncio tuvo como consecuencia el establecimiento de un diálogo directo entre las organizaciones civiles promotoras de la reforma que daría vida al Sistema Nacional Anti-corrupción. La propuesta de reforma constitucional fue aprobada por la Cámara de Diputa-dos el 26 de febrero de 2015, por la Cámara de Senadores el 20 de abril y promulgada por el Presidente Peña Nieto el 27 de mayo de ese año.

El Sistema Nacional Anticorrupción estará compuesto fundamentalmente por cuatro instituciones: tres ya existentes —pero reformadas y fortalecidas— y una nueva.

1. La Secretaría de la Función Pública se fortalece y se conforma como el órgano responsable del control interno y de la innovación administrativa en la Administra-ción Pública Federal. Estará facultada para coordinar un sistema nacional de con-trol interno que involucrará a los órganos autónomos del Estado y a los gobiernos de los estados y los municipios. Contará con un sistema profesional de carrera para los auditores internos de todo el gobierno federal. El titular de la Secretaría seguiría siendo designado por el Titular del Ejecutivo Federal pero tendrá que ser

BG23.indb 69 11/5/17 22:48




2. La Auditoría Superior de la Federación tendrá autonomía constitucional, pues an-tes era un órgano dependiente de la Cámara de Diputados. Coordinará el Sistema

estados. 3. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa iniciará procedimientos de sanción sobre casos de corrupción graves que inicien la Auditoría Superior de la Federación o la Secretaría de la Función Pública. La instancia de nueva creación es la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción. 4. La Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción también podrá iniciar procedimientos de sanción cuando se trate de la comisión de delitos. Tendrá la responsabilidad de investigar, integrar los expedientes y representar a la sociedad ante el Poder Judicial de la Federación, en los casos donde se presuma un delito de corrupción.

La reforma constitucional sentaba las bases generales del Sistema Nacional Anticorrup-ción, pero la discusión sustantiva vendría en la forma que adoptarían las leyes secundarias

vigentes que formaban parte de la agenda de la sociedad civil. El debate no terminaba ahí.

conjunto de siete leyes secundarias que reglamentaban la reforma constitucional. El debate entre congreso, partidos, gobierno y sociedad civil continuó.

2. LA INICIATIVA “3 DE 3”

El 15 de diciembre de 2014, en el contexto de los escándalos, el crecimiento de la inconfor-midad social y la presentación de las organizaciones sociales de su intención de promover un Sistema Nacional Anticorrupción, el Senador del Partido de la Revolución Democrática Zoé Robledo, del estado de Chiapas, en un discurso pronunciado con motivo de la premia-ción al escritor Eraclio Zepeda hizo una propuesta que generó un debate muy amplio sobre los mecanismos institucionales de control de la clase política. En su discurso, el Senador Robledo hizo un llamado a los integrantes de los poderes de la Unión y de todos los niveles de gobierno para asumir tres compromisos públicos: presentar y hacer pública su declaración de bienes o patrimonial, su declaración de pago de impues-tos de los últimos cinco años y una declaración de intereses. Es importante recordar que 2015 sería un año electoral en México. En ese año hubo elecciones para renovar la Cámara de Diputados, así como elecciones de gobernador en nueve estados y 17 congresos locales.

El 2 de febrero de 2015, Federico Reyes Heroles, consejero y fundador de la organi-zación Transparencia Mexicana, retoma la propuesta del Senador Robledo y propone que

BG23.indb 70 11/5/17 22:48


todos los candidatos a puestos de elección popular presenten públicamente, a la manera de la propuesta del Senador Robledo, sus declaraciones patrimoniales, de pago de impuestos y de intereses.

“Es muy sencillo,” -dijo Reyes Heroles- “nosotros [estamos] promoviendo una iniciati-va que se llama Tres de Tres, que presenten los candidatos a los puestos de representación

pagando sus impuestos de manera correcta. El problema no está en tener intereses, el problema es ocultarlos; la discusión en el mundo se ha ido al otro lado. No nos interesa

su patrimonio, entonces ahí está el formato y es central hoy”12. De esta forma nace el movimiento “3 de 3”. Las organizaciones Transparencia Mexicana

y el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) encabezaron entre otras organizacio-nes, la promoción de la propuesta de declaraciones “3 de 3” con una gran respuesta de los comentaristas en medios de comunicación y con el apoyo de la sociedad civil. La claridad del mensaje y la facilidad con la que podía comunicarse, sumado a la indignación social del momento y la “adherencia” mental del slogan “3 de 3”, hicieron que la propuesta lograra una enorme popularidad en la opinión pública.

-ta de apertura de la información de los candidatos a elección popular y transformarla para convertirla en el estandarte de una iniciativa ciudadana de Ley General de Responsabilida-des Administrativas.

Es importante comentar que el papel de una ley de responsabilidades en la legislación mexicana es la de establecer las obligaciones de los servidores públicos, sus responsabi-lidades, procedimientos y mecanismo de denuncia y sanciones para el caso de las faltas administrativas, así como las autoridades competentes en su aplicación. Dos circunstancias hicieron viable la posibilidad de presentar una iniciativa ciudadana:

1. La promulgación de las reformas constitucionales el 28 de mayo de 2015 obli-gaban al Congreso de la Unión a emitir una Ley General de Responsabilidades Administrativas a más tardar dentro del plazo de un año. 2. Una reforma a la Constitución hecha en 2012, facultaba a los ciudadanos a pre-

0.13% del total de los ciudadanos inscritos en el Registro Nacional de Electores en

Transparencia Mexicana y el IMCO, apoyados por un grupo de académicos expertos en legislación anticorrupción, elaboraron una propuesta ciudadana de Ley General de Res-ponsabilidades Administrativas, iniciativa a la que llamaron “3 de 3” debido a que incluía

BG23.indb 71 11/5/17 22:48




en su redacción la propuesta del Senador Robledo de hacer obligatoria para los servidores públicos la publicación de sus declaraciones patrimonial, de impuestos y de intereses. Se

-

“3 de 3” se convertía en tres cosas distintas pero integradas:

• Una propuesta ciudadana de Ley General de Responsabilidades Administrativas, • Una plataforma electrónica, en donde los servidores públicos o personajes relevantes

de la vida política como presidentes de partidos, podían presentar voluntariamente sus tres declaraciones y hacerlas públicas en los formatos que las organizaciones habían

• Un movimiento ciudadano de conciencia como decía Mauricio Merino, en el que la sociedad pudo mostrar su interés de impulsar cambios reales en el combate a la co-rrupción.

El 17 de marzo, las organizaciones proponentes de la iniciativa se presentaron ante el

de 3”, aproximadamente 0.16% del padrón electoral, rebasando el 0.13% que exige la ley, con lo que la iniciativa se volvía factible de ser tramitada por el Senado.

de convocatoria ciudadana inédito y que fue una señal muy clara del interés de los ciudada-nos en impulsar una agenda anticorrupción que controlara el enriquecimiento ilícito de los

La Ley General de Responsabilidades Administrativas era una entre un paquete de cua-tro nuevas leyes y tres leyes reformadas que debían ser aprobadas por el Congreso un año después de la reforma constitucional promulgada el 27 de mayo de 2015. Este paquete comprendía la creación de las siguientes leyes: • Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la cual tiene por objeto establecer las

bases de coordinación del SNA, a nivel federal y local, así como las características del Sistema Nacional de Fiscalización y de la Plataforma Digital Nacional.

• Ley General de Responsabilidades Administrativas, misma que tiene por objeto detallar las responsabilidades administrativas y la obligación de los servidores públicos de pre-

BG23.indb 72 11/5/17 22:48


• Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, cuyo objetivo principal es fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación para el combate de la corrupción.

• Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, una de las principales re-formas es que se crea el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, como un órgano jurisdiccional con autonomía para emitir sus fallos y con jurisdicción plena.

Así como cambios a leyes ya existentes que tienen relación con la prevención y combate a la corrupción: • Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuya reforma crea la Fiscalía

Especializada de Combate a la Corrupción, como un órgano autónomo para investigar y perseguir actos de corrupción.

• Código Penal Federal, que en términos generales establece las sanciones que serán acreditables a quienes cometan actos de corrupción: servidores públicos y particulares.

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las reformas aplicables a esta ley consisten en fortalecer a la Secretaría de la Función Pública para la prevención y com-bate de la corrupción.

la iniciativa “3 de 3” de responsabilidades administrativas, se generaron coincidencias y di-ferencias entre el gobierno, los partidos, el Congreso y la sociedad civil. Las organizaciones promotoras de las reformas, a las que se sumó el sector privado, habían logrado una gran cohesión, organización y claridad en objetivos, por lo que ejercieron una presión substan-cial en el impulso a las reformas y en la manera como habían concebido que estas reformas fueran aprobadas.

El 23 de septiembre de 2015, unas 40 organizaciones de la sociedad civil articuladas por

Anticorrupción”13, en el que advirtieron su inconformidad sobre el rumbo de la discusión -

rales de Responsabilidades Administrativas y del Sistema Nacional Anticorrupción. Algunas de las objeciones fueron relativas a darle más facultades a los auditores inter-

nos y externos de la Auditoría Superior de la Federación y de la Secretaría de la Función Pública, a asegurar la participación ciudadana en los mecanismos rectores del Sistema y de

administrativo y evaluadora de los avances de la política anticorrupción. Las diferencias de visión entre los distintos actores que participaron en la discusión provo-caron que se rebasara el límite de tiempo legal para aprobar estas leyes en el Congreso antes

el Presidente las promulgó el 18 de julio.

BG23.indb 73 11/5/17 22:48




3. EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN Y SUS PRINCIPALES RETOS

El Sistema Nacional Anticorrupción es un mecanismo de coordinación entre distintas ins-tancias competentes en materia de combate a la corrupción. Antes de hacer una descripción de su funcionamiento es necesario ubicar la naturaleza del Sistema Nacional Anticorrupcón en el contexto de las agencias especializadas anticorrupción de otros países.

-des ideales de las agencias o instituciones especializadas en el trabajo anticorrupción con base en las directrices de las convenciones internacionales anticorrupción, la experiencia internacional y una revisión de la literatura especializada. Ese trabajo ha tomado en cuenta

sugiere que es necesaria la construcción de cuerpos en el sector público encargados de la prevención de la corrupción y por otro lado, de agencias que combatan la corrupción mediante la aplicación de la ley.

En suma, la OCDE14 propone que en el diseño de los cuerpos especializados en com-batir la corrupción, los países deben tomar en cuenta todo el rango de funciones que es necesario que asuman las organizaciones anticorrupción:

• Desarrollo de políticas públicas, investigación, monitoreo y coordinación• Prevención de la corrupción y promoción de la ética en las estructuras de poder• Educación y fortalecimiento de la conciencia ciudadana contra la corrupción• Investigación y sanciones

Para poder desarrollar esas funciones, las agencias especializadas anticorrupción deben contar con las siguientes características:

• Independencia de cualquier tipo de interferencia política. Esto supone una clara volun-

den a estos órganos autonomía estructural y operativa, lo cual presume la existencia de procedimientos transparentes para la elección y remoción de sus funcionarios.

• Especialización de los cuerpos anticorrupción, lo cual implica la construcción de es-

la corrupción.•

• Considerando la multiplicidad de formas que adquieren los organismos anticorrupción

BG23.indb 74 11/5/17 22:48


se adapte a las necesidades que presentan los países en distintos contextos. Tomando -

corrupción:• Agencias de propósito múltiple, con facultades preventivas y sancionatorias, de aplica-

ción de la ley.• • -

cional.

El Sistema Nacional Anticorrupción de México busca resolver algunos de los problemas de fragmentación y falta de coordinación entre instituciones responsables de la política anticorrupción, así como solucionar mediante un diseño inédito, la posibilidad de que no exista voluntad política para enfrentar efectivamente la corrupción. En lugar de crear una agencia o una comisión anticorrupción, como se ha hecho en otros lugares y como se intentó hacer en México en algún momento, se hizo un diseño en el que prácticamente no se crean nuevas instancias. Las reformas anticorrupción buscan fortalecer, darle autonomía, aclarar y ordenar las responsabilidades de las distintas instancias ya existentes en el combate a la corrupción, establecer mecanismos para una mejor coordinación y dejar en manos de un comité ciudadano la orientación del rumbo de la política anticorrupción.

BG23.indb 75 11/5/17 22:48




La independencia del sistema, así como el riesgo de falta de voluntad política se ase-gura y se previene de forma respectiva dando la responsabilidad de la conducción de la política anticorrupción al comité de participación ciudadana. El propósito es que un grupo de ciudadanos, independientes y sin compromisos políticos pueden garantizar el diseño e implementación de una política anticorrupción sin interferencia política.

A la cabeza del Sistema está un Comité Coordinador, órgano máximo del sistema, que en todo momento será encabezado por el presidente del Comité de Participación Ciudada-na, cuyos miembros fueron seleccionados por representantes de la academia y de organi-zaciones sociales.

Los integrantes del Comité Coordinador son el representante del Comité de Participa-ción Ciudadana (quien lo preside), el Auditor Superior de la Federación, el Fiscal Especial de Combate a la Corrupción, un representante del Poder Judicial (Consejo de la Judicatu-ra), el Presidente del Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, el Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y el Secretario de la Función Pública. La Ley contempla que en cada una de las 32 entidades federativas (estados y la Ciudad de México) se establezcan sistemas locales semejantes.

En este novedoso arreglo, una posible fuente de problemas para la consolidación de la política anticorrupción es la debilidad institucional del Comité de Participación Ciudadana

BG23.indb 76 11/5/17 22:48


para imponer una agenda verdaderamente independiente y libre de interferencias políticas a instituciones públicas que sí están sujetas al control político de funcionarios públicos elec-tos y nombrados políticamente, como la Secretaría de la Función Pública.

Si bien la reforma anticorrupción establece que los titulares de la Secretaría de la Fun-

que el Presidente en turno haga nombramientos irresponsables, en el contexto más amplio del combate a la corrupción la Secretaría funciona como representante del Poder Ejecutivo ante el Sistema. Esto le da a la Secretaría la posibilidad de coordinar las acciones de la Ad-ministración Pública Federal que tienen que ver con la agenda anticorrupción, incluso las de instancias clave para esa agenda, como otras Secretarías, las áreas de compras de todo el gobierno federal y los órganos internos de control.

A pesar de que la Secretaría de la Función Pública es una dependencia globalizadora de la Administración Pública Federal, se antoja difícil que logre ser la instancia adecuada para coordinar los esfuerzos de otras dependencias del Ejecutivo, destacadamente de se-

Hacienda y las instancias relevantes que la conforman y que son centrales para el control de la corrupción, como el Servicio de Administración Tributaria y la Unidad de Inteligencia

las convenciones internacionales anticorrupción hubiera señalado la importancia de incluir a Hacienda en el Comité Coordinador.

Por su parte el Comité de Participación Ciudadana, de acuerdo con la ley, solamen-te está facultado para proponer la emisión de recomendaciones no vinculantes al Comité Coordinador, el cual podría en votación, rechazar las propuestas de recomendación del Comité Ciudadano. Con facultades tan limitadas para conducir una política anticorrupción independiente frente a otras instituciones con mandato político, es difícil que se cumpla la expectativa de que el Sistema se constituya en un mecanismo que garantice la ausencia de interferencia política.

Otro riesgo posible para el Sistema, es que el Comité de Participación Ciudadana y su área de apoyo administrativo, la Secretaría Ejecutiva, se desgasten en los aspectos burocrá-tico administrativos de la construcción de la Secretaría y en la elaboración de diagnósticos que consuman tiempo y recursos, en lugar de concentrarse en darle un rumbo a la política nacional anticorrupción. A más de seis meses de la instalación del Sistema, no se tiene aún un

de cada una de las instituciones rumbo a los retos inmediatos del combate a la corrupción. No se aprecia tampoco en las decisiones del Comité de Participación Ciudadana sobre

los temas en los que ha decidido concentrar sus energías y desgastar su capital político, como la investigación de casos de espionaje a miembros de organizaciones sociales o de-mandar a inmobiliarias con motivo del temblor de tierra del pasado 19 de septiembre, una

BG23.indb 77 11/5/17 22:48




Es Licenciado en Ciencia Política por el Instituto Tecno-lógico Autónomo de México (ITAM) y Maestro en Adminis-tración Pública por la Univer-sidad de Harvard. Ha realiza-do cursos sobre transparencia

corrupción en la Universidad Central Europea en Budapest y sobre geopolítica energética en la Universidad Diplomática de Azerbaiyán. De 2015 a 2016 fue Titular de la Unidad Espe-cializada en Ética y Prevención

Secretaría de la Función Públi-ca. Actualmente es Jefe de la Unidad de Políticas de Mejora en la Dirección de Planeación del IMSS y columnista del dia-rio el Financiero.

-

entre instituciones para el combate a la corrupción. La ausencia de antecedentes de arreglos institucionales

parecidos al Sistema Nacional Anticorrupción en el mundo impide hacer predicciones sobre las posibilidades de éxito del Sistema con base en ejemplos de política comparada, es posible desde ahora señalar algunos aspectos que represen-tan retos o que posiblemente podrían constituirse en dilemas para la consolidación y éxito de la ambiciosa reforma antico-rrupción. Está en manos del Comité Coordinador y de sus integrantes el prevenir que esos dilemas se conviertan en obstáculos materiales para que el Sistema cumpla con las ex-pectativas de las organizaciones que impulsaron las reformas.

REFERENCIAS

1 Partes de este artículo fueron publicadas en versión ante-rior para el XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, San-tiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

2 Casas-Zamora K., Carter M., Beyond the Scandals: The changing context of corruption in Latin America, Rule of Law Report, Inter-american Dialogue, Washington D.C., Febrero 2017, p.7.

3 DeShazo, Peter, Esfuerzos contra la corrupción en Améri-ca Latina. Lecciones aprendidas, “Documentos de Política sobre las Américas, Volumen XVIII, Estudio 2”, Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), septiem-bre de 2007.

4 Para el caso de México ver Ugalde, Luis Carlos, ¿Porqué -

ro 2015. Ugalde argumenta que la dispersión del poder político generado por la transición democrática y los com-promisos económicos que derivan de los altos costos de las campañas electorales han generado incluso más co-rrupción en un contexto de mayor democracia que en el

Benjamín G. Hill Mayoral

BG23.indb 78 11/5/17 22:48


anterior sistema autoritario. Los incentivos de los políticos están alineados no al control de la corrupción, sino a la continuación de un sistema en el que la corrupción es un elemento que permite asegurar la permanencia en el poder político.

5 Mungiu-Pippidi, Alina , Controlling Corruption Through Collective Action, Journal of Democracy Volume 24, Number 1 January 2013.

6 Corruption in Latin America. Democracy to the rescue? The Economist, Marzo 14, 2015.

7 Concha, Hugo, El fenómeno de la corrupción en el Estado democrático, en La corrup-ción en México: Percepción, prácticas y sentido ético. Encuesta Nacional de Corrup-ción y Cultura de la Legalidad, México, UNAM, 2015.

8 http://aristeguinoticias.com/0911/mexico/la-casa-blanca-de-enrique-pena-nieto/ 9 http://www.gob.mx/presidencia/prensa/anuncia-el-presidente-enrique-pena-nie-

-teres

10 http://www.gob.mx/sfp/prensa/resultados-sobre-la-investigacion-del-posible-conflic-to-de-interes

11 Merino, Mauricio, México: La batalla contra la corrupción (Una reseña sobre las reformas en curso a favor de la transparencia y en contra de la corrupción), Mexico Institute, Wil-son Center, Junio 2015, pp. 2-3

12 http://www.excelsior.com.mx/nacional/2015/02/03/100612013 http://rendiciondecuentas.org.mx/ wp-content/uploads/2015/09/MANIFIES-

TO-SNA-160915-1.pdf14 Specialised Anti-Corruption Institutions. Review of Models, Paris, OECD, 2008

BIBLIOGRAFÍA

“Anuncia el Presidente Enrique Peña Nieto un conjunto de acciones ejecutivas para prevenir

anuncia-elpresidente-enrique-pena-nieto-un-conjunto-de-acciones-ejecutivas-para-preve-

Casas-Zamora K., Carter M. (2017) Beyond the Scandals: The changing context of corruption in Latin America, Rule of Law Report, Inter-american Dialogue, Febrero , Washington D.C.

Concha, Hugo (2015) El fenómeno de la corrupción en el Estado democrático, en La corrupción en México: Percepción, prácticas y sentido ético. Encuesta Nacional de Corrupción y Cul-tura de la Legalidad. UNAM, México.

“Corruption in Latin America. Democracy to the rescue?” (2015)The Economist. Marzo 14, UK. Deshazo, Peter (2007) “Esfuerzos contra la corrupción en América Latina. Lecciones aprendi-

das”. Documentos de Política sobre las Américas. Volumen XVIII, Estudio 2”, Ed. Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), septiembre, Washington, D.C.

BG23.indb 79 11/5/17 22:48




“La casa blanca de Enrique Peña Nieto (investigación especial)” (2014) http://aristeguinoticias.com/0911/mexico/la-casa-blanca-de-enrique-pena-nieto/

mx/wpcontent/uploads/2015/09/MANIFIESTO-SNA-160915-1.pdfMerino, Mauricio (2015) México: La batalla contra la corrupción (Una reseña sobre las refor-

mas en curso a favor de la transparencia y en contra de la corrupción), Institute, Wilson Center, Junio, Washington, D.C.

Mungiu-Pippidi, Alina (2013) “Controlling Corruption Through Collective Action”. Journal of Democracy Volume. 24, Number 1 January, USA.

Poder Ejecutivo Fedeal (2016) “Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacio-nal Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa”. 18/07, Mé-xico. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445048&fecha=18/07/2016

Poder Ejecutivo Federal (2015) “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción”. , 27/05, México. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5394003&fecha=27/05/2015

Secretaria de la Función Pública (2015) “Acuerdo que tiene por objeto emitir el Código de Ética de los servidores públicos del Gobierno Federal, las Reglas de Integridad para el ejercicio de la función pública, y los Lineamientos generales para propiciar la integridad de los ser-vidores públicos y para implementar acciones permanentes que favorezcan su comporta-

-ta=5404568

Secretaría de la Función Pública (2015) “Decreto por el que se reforman, adicionan y dero-gan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública”.

20/10, México. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codi-go=5412068&fecha=20/10/2015

Specialised Anti-Corruption Institutions (2008) Review of Model, Ed. OECD, París, France. “Transparencia Mexicana impulsa declaraciones de bienes por candidato” (2015) http://www.

excelsior.com.mx/nacional/2015/02/03/1006120 Ugalde, Luis Carlos (2015) “ Revista

Nexos, Febrero, México.

BG23.indb 80 11/5/17 22:48

Los dilemas del + ´¼b 8 8O 8 Ï ¼ O ±±Á...

Documents

Transcript of Los dilemas del + ´¼b 8 8O 8 Ï ¼ O ±±Á...