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Los i ncentivos tributarios a la Inversión: Promoción de empleo o pérdidas de oportunidades para para el desarrollo. Abelardo Medina Bermejo San Salvador, Mayo 2014
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Los incentivos tributarios a la
Inversión: Promoción de
empleo o pérdidas de
oportunidades para para el
desarrollo.
Abelardo Medina Bermejo
San Salvador, Mayo 2014
TEMAS
1. El principio tributario de capacidad de pago.
2. El modelo teórico para el impulso a los incentivos tributarios a la
inversión.
3. Experiencia en el mundo en el establecimiento de incentivos a la
inversión
4. La experiencia en Centroamérica
• Los efectos sobre la producción y el empleo
• El sacrificio fiscal y el gasto tributario derivado
5. La nueva generación de incentivos, post OMC
6. Conclusiones
7. Recomendaciones
El principio de capacidad de pago
• Establece que los habitantes de un país debemos contribuir al
Estado, por medio del pago de impuestos, los que deben
aplicarse de acuerdo a la capacidad de cada persona; de tal
forma que quien tenga mas pague mas.
• En las leyes, regularmente se presenta en el sentido que los
impuestos deben estar en proporción, en función o de acuerdo a:
la riqueza, los ingresos o las rentas.
– Guatemala: Arto. 243 de la Constitución.
– El Salvador: Implícito en el numeral 6º. Arto. 131 de la Constitución.
– Honduras: Arto. 351 de la Constitución.
– Nicaragua: Arto. 114 de la Constitución.
– Costa Rica: Interpretación del Arto. 18 de la Constitución, Sala Constitucional.
– Panamá: Arto. 264 de la Constitución.
– República Dominicana: numeral 6º. Arto. 75 de la Constitución
El principio de capacidad de pago,
en la práctica
Mas impuestos indirectos…
30.8%38.2% 34.6% 35.4% 35.6%
47.5%37.0%
69.2%61.8% 65.4% 64.6% 64.4%
52.5%63.0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Costa Rica a/ El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá RepúblicaDominicana
Impuestos Directos Impuestos Indirectos
El principio de capacidad de pago,
en la práctica
• El otorgamiento de tratamientos tributarios diferenciados,
representan una excepción al principio de capacidad de pago,
por ende, se encuentra en sentido inverso a la justicia fiscal
dentro de los países…
• Implica que un grupo de habitantes de un país no pagará
impuestos o por lo menos, no lo hará en función de sus
ingresos, rentas o riqueza.
• Entonces, ¿porque se otorgan incentivos tributarios a la
inversión? Debe existir alguna justificación en donde
predomine el interés general sobre el particular…
El modelo teórico
• Teóricamente
𝑃𝐼𝐵 = 𝑓 (𝐾, 𝐿, 𝜏), en sentido positivo
• Esto significa que un aumento de:
– Capital (Inversión)
– Población ocupada en el proceso de producción
– Tecnología y capacitación de los trabajadores
aumento del PIB
• Mas inversión, implica una mayor demanda de empleo por parte
de los empresarios.
• Ahora bien, las decisiones de inversión dependen de muchos
factores, entre los que destacan: la tasa de interés, el nivel de
salarios, los impuestos, la estabilidad cambiaria, etc.
El modelo teórico
• Si se otorga una exención del pago de impuestos al
empresario, especialmente de los impuestos directos, y los
demás factores son satisfactorios para la inversión, se crea una
ventaja competitiva artificial, la cual permitiría que se atraiga
más inversión (i.e. nueva), y con ello generar más empleo.
• La nueva inversión y producción será sostenible en el largo
plazo, si y solo si, la demanda crece y se sostiene.
• Para la sociedad, el modelo tendría sentido, aun cuando viola
el principio de capacidad de pago, si los beneficios que se
obtienen del otorgamiento de tratamientos especiales,
sobrepasan a los costos sociales, dentro de ellos, el sacrificio
fiscal.
La experiencia en el mundo.
• El otorgamiento de incentivos tributarios a la inversión formó
parte de la estrategia de desarrollo, de países desarrollados y en
desarrollo, durante la década de los años cincuenta y sesenta
del siglo XX.
• Dentro de las formas que toman los incentivos están:
– Exención de impuestos
– Reducción de tasas tributarias
– Tratamientos contables especiales: depreciación acelerada, devolución
de crédito fiscal de impuestos, deducciones especiales, etc.
– Creación de zonas extraaduanales con tratos fiscales especiales (zonas
francas)
– Créditos tributarios por generación de empleo.
La experiencia en el mundo.
• La focalización o targeting geográfico o sectorial (industrias
estratégicas): enfoque en turismo, call centers, tecnología de
información, etc.
• La promoción de inversiones.
– Los servicios al inversionista
– El marketing del país.
– La creación de marca país.
– Las ferias y convenciones
• Los incentivos a la inversión y el race to the bottom.
La experiencia en el mundo.
Incentivos a la IEDPaíses miembros de la
OCDE (Porcentaje)
Países en desarrollo
(porcentaje)
Derechos a la importación de bienes de capital exentos 5 56
Exenciones tributarias 20 55
Permisos para invertir / reinvertir utilidades 30 49
Tasas del impuesto más bajas 5 45
Exención del IVA para bienes de capital 0 34
Depreciación acelerada 30 30
Derechos de importación de materias primas exentos 5 30
Exención del IVA para materias primas 5 24
Devolución de derechos de importación 5 24
Trato preferencial para ingresos por exportación 0 20
Arrastre de pérdidas en el Impuesto Sobre la Renta 0 18
Reducción en impuestos y tasas locales y municipales 30 18
Exención del IVA para insumos exportados 10 18
Préstamos subsidiados 45 18
Fuente: Timothy Goodpeed (2006) en CEPAL, Inversión, Incentivos fiscales y gastos tributarios en América Latina
La experiencia en el mundo.
• La necesidad de crear otro tipo de incentivos a la inversión, la
atención a los factores estructurales generales:
– Creación de institucionalidad específica.
– El fortalecimiento de la coordinación institucional: Las ventanillas
ágiles
– Flexibilización a los requisitos de contratación de personal.
– El financiamiento compartido de estudios de pre-factibilidad
– La capacitación del Recurso Humano: la importancia del desarrollo
social.
– Inversión en activos inmovilizados: aeropuertos, puertos.
– Los contratos sociales.
– Cambio de las políticas de exenciones, hacia las políticas de tasas bajas
con financiamiento específico a programas públicos de desarrollo,
investigación y competitividad.
20 Factores críticos para la inversión
Fuente: MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency)/Banco Mundial (2005), “Developing an Investment Promotion Agency, Chapter 2”, FDI Promotion Center, citado en Cepal (2007), Nicolo Gligo S., “Políticas activas para atraer inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe” (disponible en línea en http://www.eclac.org/ddpe/publicaciones/xml/1/29021/lcg2667e.pdf)
Factor % de importancia
1 Acceso a consumidores 77
2 Ambiente político y social estable 64
3 Facilidad para hacer negocios 54
4 Calidad y confiabilidad de la infraestructura y servicios básicos 50
5 Habilidad para contratar profesionales técnicos 39
6 Habilidad para contratar ejecutivos 38
7 Nivel de corrupción 36
8 Costos laborales 33
9 Seguridad y criminalidad 33
10 Habilidad para contratar personal calificado 32
11 Impuestos nacionales 29
12 Costo de los servicios básicos 28
13 Caminos 26
14 Acceso a materias primas 24
15 Disponibildiad y calidad de universidades y formación técnica 24
16 Disponibildiad de terrenos con servicios habilitados 24
17 Impuestos locales 24
18 Acceso a proveedores 23
19 Relaciones laborales y sindicatos 23
20 Servicio transporte aéreo 23
Factores para atraer inversión
“We find a general pattern if we compare country characteristics.
There is considerable dispersion with respect to the six key
drivers. Some countries attract investors with tax incentives. Many
countries show strong entrepreneurial culture and deal
opportunities. There is great dispersion in economic activity,
especially with respect to emerging markets and in the human and
social environment.
However, the two key criteria, depth of capital markets, and
investor protection and corporate governance make the difference
across the large sample”
The Venture Capital and Private Equity Country Attractiveness Index, 2013
• El proceso de integración centroamericana y los
primeros esfuerzos globales por promover la inversión.
• Los procesos de represión financiera
• El manejo del tipo de cambio
• La estrategia tributaria
• La estrategia de promoción de exportaciones y el
aparecimiento del modelo de zonas francas en la región.
• La liberalización cambiaria y financiera
• La restricción del salario real
• La nueva estrategia tributaria
La experiencia centroamericana
Incentivos tributarios comunes otorgados en
Centroamérica
• Suspensión de Derechos Arancelarios a la Importación,
mientras no se formalice la internación del bien
• Suspensión del pago del Impuesto al Valor Agregado, mientras no
se formalice la internación del bien
• Impuesto Sobre la Renta
– Exención del pago empresarial por un plazo definido
– Exención del pago sobre dividendos
• Exención de los impuestos por formalización de traspaso de
bienes
• Exención del pago de impuestos municipales
• Exención de impuestos específicos por comercialización de
ciertos productos
• En general, en los considerandos de las leyes aprobadas que
contemplan el otorgamiento de incentivos tributarios a la
inversión, se justifican los mismos bajo el supuesto que:
– Contribuirán a aumentar el nivel de empleo
– Permitirán a los pobladores del país el alcance de empleos dignos.
– Aumentarán el flujo de inversión al hacer atractivo y competitivo al
país.
– Permitirán un aumento sostenido de la producción.
– Facilitarán la estabilidad económica general.
• De alguna forma, se establece que socialmente, la pérdida de
ingresos tributarios (sacrificio fiscal) se justifica, como
consecuencia de la potenciación de la actividad económica y el
alcance de mas y mejores empleos para los pobladores.
• La crítica de la OMC
Los efectos sobre el empleo y la producción en
Centroamérica
% de Desempleo Total
Centroamérica y República Dominicana
2000-2013
FUENTE: Datos oficiales de cada país.
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá República Dominicana
% de Informalidad*
Centroamérica y República Dominicana
1989-2012
FUENTE: Elaboración propia con base a datos de CEPAL. * Medido por el Subempleo en las áreas urbanas.
25
30
35
40
45
50
55
60
19891990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Rep. Dominicana
Formación Bruta de Capital Fijo
Centroamérica y República Dominicana
2000-2012
FUENTE: Banco Mundial y Datos oficiales de cada país.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Costa Rica Dominican Republic Guatemala Honduras Nicaragua Panama El Salvador
Crecimiento del PIB real
Centroamérica y República Dominicana
Período 2003-2013
-3.0%
-1.0%
1.0%
3.0%
5.0%
7.0%
9.0%
11.0%
13.0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20122013
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Rep. Dominicana
FUENTE: Datos oficiales de cada país.
• Diferencia entre los conceptos de sacrificio fiscal y gasto
tributario
– Métodos y complicaciones para la medición
– La incorporación de los beneficios tributarios en las reglas de
cálculo del impuesto.
– Falta de cultura de rendición de cuentas: ¿y los beneficios
directos?
• Efectos tributarios:
– Sobre la evasión y la elusión tributaria
– Sobre la incidencia tributaria
– Sobre el aumento de la base tributaria
– Sobre la moral tributaria.
• ¿Y la mejora en el bienestar social?
El sacrificio fiscal y el gasto tributario
• La grada tributaria del primer año y el efecto sostenido
de largo plazo..
Cuantificación de gasto tributario
País Año % del PIB
Costa Rica 2012 0.8%
El Salvador 2009 0.7%
Guatemala 2011 0.3%
Honduras 2012 1.9%
Nicaragua 2009 1.1%
Panamá N.D.
República Dominicana 2013 0.3%
FUENTE: Fuentes oficiales
Estimación del Gasto Tributario en ISR
La nueva generación de incentivos, post OMC
• La diferencia con respecto al régimen anterior. La
profundización y la ampliación de los beneficios tributarios.
• Los casos de Honduras y Nicaragua
– La focalización de incentivos sectoriales
– La creación de zonas económicas: ¿cesión de soberanía?
• Nuevamente el race to the bottom
– Mas sacrificio fiscal
• Los resultados que se esperan
– Preservación y ampliación de los beneficios a los mismos
empresarios
– ¿Y el desempleo?
Conclusiones
• El otorgamiento de incentivos a la inversión son una
violación al principio tributario de capacidad de pago.
• Los incentivos tributarios a la inversión son
solamente uno de los factores que pueden influenciar
la localización de la inversión, sin embargo, no es el
mas importante.
• Los incentivos a la inversión pueden ser socialmente
deseables, si el valor esperado de los beneficios, tanto
en la generación de nuevos empleos, nueva
producción como en nuevos tributos, sobrepasan al
sacrificio fiscal.
Conclusiones
• En la práctica no existe evidencia que muestre que han
producido un efecto derrame sobre la sociedad, aun
cuando si hay beneficiarios directos de los incentivos a
la inversión.
• En general no hay estadísticas de los beneficios
directos sobre el empleo.
• Con diferencias en la cuantificación y en los niveles de
gasto tributario, existe un efecto sostenido sobre la
recaudación y sobre otras variables tributarias.
• Debido al gasto tributario permanente y a la falta de
beneficios tangibles, las políticas de incentivos
tributarios parecen ser un oportunidad perdida de
desarrollo económico.
Recomendaciones
• Las autoridades de los países centroamericanos deben
evaluar sus políticas de atracción de inversión, las
cuales deben considerar el fortalecimiento de todos
los factores que influyen sobre la toma de decisiones
empresariales.
• La política de atracción de inversión debe ser
regional, para evitar el race to the bottom.
• La política de atracción de inversión debe evitar el
otorgamiento de incentivos tributarios, los cuales no
han demostrado tener un efecto significativo sobre el
empleo, la producción y el bienestar social.
Recomendaciones
• Si posteriormente a la evaluación de las políticas de
inversión, aún se mantiene el propósito de otorgar
incentivos a la inversión, los mismos deben ser
limitados y concedidos a posteriori, luego de
presentar los resultados esperados.
• Debe establecerse la obligación legal de las
autoridades encargadas de rendir cuentas sobre los
beneficios obtenidos, por el otorgamiento de tratos
especiales.
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