Los órganos del Estado para las relaciones exteriores

Los rganos del Estado para las relaciones exterioresCompendio de Derecho Diplomtico y Consular

COLECCINESCUELA DIPLOMTICA21

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SECRETARAGENERAL TCNICA

SUBSECRETARA

SECRETARAGENERAL TCNICA

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Los rganos del Estado para las relaciones exteriores

Compendio de Derecho Diplomtico y Consular

Dr. Jos Antonio De YturriAgA BArBern(emBAJADor De espAA)

COLECCINESCUELA DIPLOMTICA21

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Escuela Diplomtica

N.I.P.O. publicacin en papel: 501-15-024-7N.I.P.O. libro electrnico: 501-15-025-2ISSN: 1576-2432Depsito Legal: M-31631-2015Unidad editora: Secretara General Tcnica

Disea e imprime: imprenta De la Oficina De infOrmacin DiplOmticaDiseO pOrtaDa: Javier HernnDez (www.nolsom.com)

MINISTERIODE ASUNTOS EXTERIORESY DE COOPERACIN

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Al diplomtico desconocido,a los que creen en la diplomacia como medio

al servicio de la paz y a los que la ejercen a pesar de los pesares

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NDICE

Autoprlogo a modo de explicacin y justificacin ..........................................

Prlogo ..............................................................................................................

CAPTULO I.Introduccin a la Diplomacia.................................................. I. Evolucin histrica................................................................................... II. Concepto de Diplomacia.......................................................................... III. Diplomacia e Historia............................................................................... IV. Diplomacia y Poltica Exterior.................................................................. 1. Diferencias entre Diplomacia y Poltica Exterior ............................. 2. El Poder exterior................................................................................ 3. Control parlamentario de la Poltica Exterior.................................... 4. Poltica Exterior y Comunidades Autnomas.................................... 5. Principio de unidad de accin en el exterior...................................... 6. Poltica Exterior y Accin Exterior.................................................... V. Diplomacia, Globalizacin y Derechos Humanos.................................... VI. Presupuestos jurdicos para las relaciones diplomticas.......................... 1. Personalidad jurdica internacional................................................... 2. Reconocimiento................................................................................. 3.Acuerdo Mutuo..................................................................................

CAPTULO II.rganos centrales del Estado para las relaciones exteriores.. I. Evolucin histrica................................................................................... 1. Jefe de Estado.................................................................................... 2. Presidente del Gobierno.................................................................... 3. Ministro de Asuntos Exteriores.......................................................... II. Funciones.................................................................................................. 1. Jefe del Estado................................................................................... 2. Presidente del Gobierno.................................................................... 3. Ministro de Asuntos Exteriores......................................................... 4. Ministerio de Asuntos Exteriores......................................................

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III. Inmunidades y Privilegios......................................................................... 1. Inviolabilidad..................................................................................... 2. Inmunidad de jurisdiccin................................................................. a) Penal..................................................................................................... b) Civil...................................................................................................... 3.Privilegios..........................................................................................

CAPTULO III.La Misin Diplomtica......................................................... I. Evolucin histrica................................................................................... 1.Edad antigua...................................................................................... 2.Edad clsica....................................................................................... 3.Edad moderna.................................................................................... 4.Edad contempornea.......................................................................... II. Concepto del Diplomtico bilateral.......................................................... III. Principio de la Misin Diplomtica.......................................................... 1.Misin Diplomtica........................................................................... 2.Jefe de la Misin Diplomtica........................................................... a) Cartas Credenciales.............................................................................. b) Incorporacin....................................................................................... c) Acreditacin mltiple........................................................................... 3.Personal de la Misin diplomtica..................................................... IV. Fin de la Misin Diplomtica................................................................... 1.Misin Diplomtica........................................................................... 2.Personal de la Misin......................................................................... V. Funciones de la Misin Diplomtica........................................................ 1.Representacin.................................................................................. 2.Negociacin....................................................................................... 3.Proteccin.......................................................................................... 4.Informacin....................................................................................... 5.Cooperacin....................................................................................... 6.Consulares......................................................................................... VI. Estructura y medios de accin .................................................................. 1.Estructura.......................................................................................... 2.Medios de accin............................................................................... a) Nota Verbal........................................................................................... b) Nota Firmada........................................................................................ c) Nota Colectiva...................................................................................... d) Carta personal...................................................................................... e) Pro-Memoria y Memorndum.............................................................. f) Memorando de entendimiento.............................................................. g) Non Paper........................................................................................ h) Canje de Notas..................................................................................... i) Declaracin........................................................................................... j) Notificacin........................................................................................... l) Protesta ................................................................................................. k) Ultimtum............................................................................................

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3.Medios de comunicacin................................................................... VII. Inmunidades y Privilegios....................................................................... 1.Inviolabilidad.................................................................................... a) Misin Diplomtica............................................................................. b) Asalto a la Embajada de Espaa en Portugal...................................... c) Asalto a la Embajada de Espaa en Guatemala................................... d) Asalto a la Embajada de Estados Unidos en Irn................................. e) Asilo diplomtico................................................................................. f) Personal de la Misin Diplomtica...................................................... 2.Inmunidad de jurisdiccin................................................................. a) Jurisdiccin penal................................................................................ b) Jurisdiccin civil.................................................................................. c) Jurisdiccin administrativa.................................................................. d) Renuncia a la inmunidad..................................................................... e) Testimonio............................................................................................ 3.Inmunidad de ejecucin.................................................................... a) Conferencia de Nueva York de 2004................................................... b) Jurisprudencia de los Tribunales espaoles......................................... c) Compensacin por la no ejecucin...................................................... d) Posible conflicto de la inmunidad con las normas de ius cogens..... 4.Privilegios......................................................................................... a) Misin Diplomtica............................................................................. b) Personal de la Misin Diplomtica......................................................

CAPTULO IV.La Misin Consular............................................................... I. Evolucin histrica.................................................................................. 1.Inicio................................................................................................. 2.Auge................................................................................................. 3.Declive............................................................................................... 4.Resurgimiento.................................................................................... 5.Sitaucin actual................................................................................. II. Concepto del Cnsul................................................................................ III. Principio de la Misin Consular............................................................... 1.Oficina Consular................................................................................ 2.Jefe de la Oficina Consular................................................................ a) Carta Patente........................................................................................ b) Exequatur............................................................................................. IV. Fin de la Misin Consular........................................................................ V. Funciones de la Misin Consular............................................................... 1.Caracterizacin de las funciones consulares..................................... 2.Funciones polticas............................................................................ a) Proteccin............................................................................................. b) Otras funciones ................................................................................... 3.Funciones administrativas ............................................................... a) Pasaportes ...........................................................................................

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b) Visados ............................................................................................... c) Registro Civil ..................................................................................... d) Servicio militar ................................................................................... e) Participacin electoral ........................................................................ f) Inspeccin y control de buques ........................................................... 4.Funciones jurdicas .......................................................................... a) Funciones notariales ........................................................................... b) Defensa de menores e incapacitados .................................................. c) Sucesiones .......................................................................................... d) Auxilio judicial ................................................................................... 5.Funciones asistenciales .................................................................... a) Proteccin de los ciudadanos ............................................................. b) Asistencia a emigrantes ...................................................................... c) Ayuda a los reclusos ........................................................................... 6.Funciones diplomticas ................................................................... VI. Estructura y medios de accin ................................................................. 1.Estructura ........................................................................................ 2.Medios de accin ............................................................................. 3.Medios de comunicacin ................................................................. VII. Inmunidades y Privilegios ...................................................................... 1.Inviolabilidad ................................................................................... a) Oficina Consular ................................................................................. b) Personal consular ............................................................................... 2.Inmunidad de jurisdiccin .............................................................. 3.Inmunidad de ejecucin ................................................................... 4.Privilegios ........................................................................................ 1.Oficina Consular .............................................................................. 2.Personal consular .............................................................................

CAPTULO V.Representaciones Permanentes de Estados ante Organizacio-nes Internacionales .................................................................................

I. Evolucin histrica ................................................................................. II. Concepto del Diplomtico multilateral .................................................. 1.Representacin Permanente ............................................................. 2.Diplomtico multilateral .................................................................. III. Principio de la Representacin Permanente ........................................... 1.Representacin Permanente ............................................................. 2.Personal de la Representacin Permanente ..................................... 3.Organizaciones Internacionales con sede en Espaa ....................... IV. Fin de la Representacin Permanente ..................................................... 1.Representacin Permanente ............................................................. 2.Personal de la Representacin ......................................................... V. Funciones de la Representacin Permanente ......................................... l.Funciones comunes .......................................................................... 2.Funciones propias ............................................................................

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VI. Estructura y medios ................................................................................ 1 Estructura de la Representacin Permanente.................................... 2. Medios de accin ............................................................................ 3.Medios de comunicacin ................................................................. VII. Inmunidades y Privilegios ...................................................................... 1.Inviolabilidad ................................................................................... 2.Inmunidad de jurisdiccin ............................................................... 3.Privilegios ........................................................................................ VIII. Representaciones Permanentes de Estados ante Organizaciones Inter-

nacionales Regionales ...........................................................................

CAPTULO VI.La Diplomacia ad hoc: Misiones Especiales ................... I. Evolucin histrica ................................................................................. II. Concepto ................................................................................................. 1.Misin Especial .............................................................................. 2.Diplomacia "ad hoc" ........................................................................ a) Emisarios personales ......................................................................... b) Misiones econmicas, comerciales y de ndole tcnico ..................... c) Agentes priados .................................................................................. III Principio de la Misin Especial ............................................................. IV. Fin de la Misin Especial ....................................................................... V. Funciones de la Misin Especial ............................................................ VI. Estructura y medios ................................................................................ 1.Medios de accin ............................................................................. 2.Medios de comunicacin ................................................................. VII. Inmunidades y Privilegios ...................................................................... 1.Inviolabilidad ................................................................................... 2.Inmunidad de jurisdiccin ............................................................... 3.Privilegios ........................................................................................

CAPTULO VII.La Diplomacia ad hoc: Diplomacia de Conferencia ...... I. Evolucin histrica ................................................................................. II. Concepto ...................................................................................................... 1.Conferencia .......................................................................................... 2.Delegacin. ........................................................................................... III. Principio de la Conferencia ......................................................................... 1. Iniciativa ...................................................................................................... 2. Trabajos preparatorios ................................................................................. 3. Reglamento Interno ..................................................................................... IV. Fin de la Conferencia .................................................................................. V. Funciones de la Delegacin ........................................................................ VI. Estructura y medios de accin .................................................................... 1.Medios de accin de la Delegacin ..................................................... 2.Medios de accin de la Conferencia .................................................... a) Plenario ....................................................................................................

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b) Comisiones Principales ........................................................................... c) Comisin e Verificacin de Poderes ....................................................... d) Comit de Redaccin .............................................................................. e) Secretara ................................................................................................. 3.Medios de comunicacin ..................................................................... VII. Inmunidades y Privilegios ........................................................................... 1.Inviolabilidad ........................................................................................ 2.Inmunidad de jurisdiccin .................................................................... 3..Privilegios ...........................................................................................

X.Bibliografa ............................................................................................... I. Obras de carcter general o referentes a ms de un captulo ................ II. Introduccin a la Diplomacia ............................................................... III. rganos centrales del Estado para las Relacines Exteriores ................ IV. La Misin Diplomtica ........................................................................ V. La Misin Consular .............................................................................. VI. Las Representaciones Permanentes ante Organizaciones Internaciona-

les ......................................................................................................... VII. Las Misiones Especiales ....................................................................... VIII. Las Delegaciones en Conferencias Internacionales..............................

NDICE DE MATERIAS ..................................................................................

NDICE ONOMSTICO .................................................................................

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AUTOPRLOGO A MODO DE EXPLICACIN Y JUSTIFICACIN

Al regresar a Madrid tras mi jubilacin en 2006, el catedrtico de Derecho In-ternacional de la Universidad Complutense, Luis Ignacio Snchez, me propuso que diera un curso sobre Los rganos del Estado en las relaciones exteriores, en un Master sobre Derecho Internacional y Relaciones Internacionales orga-nizado por la Facultad de Derecho. Era un reto atractivo y tarea nada fcil, pues haba que condensar en ocho lecciones lo esencial del Derecho Diplomtico y Consular, materia que haba explicado aos antes durante un curso acadmico completo en la Facultad de Ciencias Polticas de dicha Universidad.

Desde entonces he venido dando cada ao un mini-curso al respecto. Un da de finales de Abril de 2015, al trmino de una clase, se me acerc un alumno y me pregunt si 1e poda facilitar bibliografa sobre el curso que estaba impar-tiendo, y le seal que entre el material que la Secretara les haba facilitado figuraba una relacin de los libros de consulta recomendados para cada tema. Me contest que era consciente de ello, pero que la citada lista inclua demasiadas obras y que lo que l necesitaba y deseaba era un nico texto que cubriera todo el temario del curso. Le respond que no me era posible satisfacer su deseo porque no conoca ningn libro de ese tenor. Se haban publicado numerosos libros y ar-tculos sobre los Jefes de Estado y los Ministros de Asuntos Exteriores, sobre las Misiones Diplomticas y Consulares y las Representaciones Permanentes de los Estados ante las Organizaciones Internacionales, y sobre las Misiones Especiales y la Diplomacia de Conferencia, pero no exista a mi conocimiento una obra que abordara todos y cada uno de estos tema de una manera transversal y conjun-ta. Entonces, el alumno me dijo con una desarmadora candidez:Y porqu no lo escribe Vd.?.Tras hacerme yo a m mismo la pregunta, me contest:Por qu no?, y voil o nous en sommes.

En 1961, cuando estaba preparndome para ingresar en la Escuela Diplomtica, un profesor amigo me encarg que recogiera material para la elaboracin de un

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libro de la serie El Gobierno informa sobre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la prctica de Espaa en materia de relaciones internacionales. Ello me llev a bucear en los recnditos archivos del Ministerio en la medida que me fue posible que no fue mucha y a pasar horas investigando en la Direccin de Tratados, que como el arpa de Gustavo Adolfo Bcquer, de su dueo tal vez olvidada y cubierta de polvo se ubicaba en una covachuela situada en una de las torres del Palacio de Santa Cruz. Estaba a su frente un anciano Ministro, no excesivamente interesado en la praxis espaola de los tratados, y actuaba de facttum un probo funcionario administrativo con gafas redondas y manguitos, que pastoreaba con esmero una coleccin de mugrientas cartulinas verdes, en las que registraba el iter de los tratados internacionales en los que Espaa era Parte. Un botn de muestra del estado catalctico en que se encontraba el Registro de Tratados fue mi conversacin con el citado funcionario, cuando tras haber comprobado con estupor que en la cartulina relativa a la Carta de San Francisco no apareca Espaa entre los miembros de la ONU se lo hice saber, y l me contest con contun-dencia y conviccin:Pues, si no figura, es porque Espaa no ser miembro de la ONU. Sin comentarios!.

No le faltaba algo de razn, porque la Carta de San Francisco y la mayora de los tratados que establecan los estatutos de sus Organismos especializados, as como muchos otros instrumentos internacionales, no haban sido publicados en el Boletn Oficial del Estado, Biblia de la que se nutra el funcionario para rellenar sus fichas, y no haban quedado, por tanto, sepultados en los nichos del ruizafonesco cementerio de tratados. Una de las tareas que llev a cabo duran-te mi perodo de Secretario General Tcnico fue precisamente la de impulsar la publicacin en el BOE de la Carta de las Naciones Unidas aprovechando la aprobacin de una enmienda a su texto, para no cantar la gallina de manera demasiado ominosa, as como de los tratados constitutivos de los Organismos especializados que no haban sido an publicados.

Otra de las labores que emprend en mi breve andadura como Secretario Ge-neral Tcnico fue instalar la sede de la Direccin de Tratados en un local digno y reforzar su plantilla, a la que se haban sumado con carcter provisional al-gunos jvenes y prometedores profesores universitarios, como Eduardo Vilario que sera posteriormente catedrtico de Derecho Diplomtico y Consular en la Universidad Complutense o Gregorio Garzn catedrtico de Derecho Inter-nacional en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Como Asesor Jurdi-co Internacional, haba participado en la elaboracin del Decreto 801/1972 sobre ordenacin de la actividad de la Administracin del Estado en materia de trata-dos internacionales, que introdujo un poco de orden en el proceloso ocano de los tratados, y que pese a su precariedad ha estado en vigor hasta fecha bien reciente. Tras un arduo trabajo de limpieza y sistematizacin de sus archivos, inici el proceso de informatizacin del Registro, que culmin, poco despus de

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mi cese, mi sucesor Ramn Villanueva, experto en la materia, con el que haba colaborado en mi poca de Asesor jurdico y en la suya de Director de Tratados.

El amplio material recolectado durante mi investigacin en el Ministerio me sirvi de base para dar en 1962 un curso en la Escuela de Funcionarios Interna-cionales sobre Poltica Exterior de Espaa. Dediqu la ltima clase prctica del curso a un debate crtico entre los alumnos poco habitual en la poca sobre la poltica exterior de nuestro pas, en el que actuaron como abogado de-fensor y como fiscal, respectivamente, dos futuros diplomticos: Camilo Alon-soVega, que malogr su carrera tras pedir la excedencia pocos aos despus de su ingreso, y Juan Antonio Yez-Barnuevo, que ha tenido una brillante carrera como Director del Gabinete Internacional del Presidente del Gobierno de Felipe Gonzlez, Secretario de Estado de Asuntos Exteriores, Representante Perma-nente de Espaa ante la ONU y Jefe de la Asesora Jurdica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores.

En el curso acadmico 19711972 fui nombrado Encargado de la Ctedra de Derecho Diplomtico y Consular de la Facultad de Ciencias Polticas de la Universidad Complutense, puesto en el que ces tras la dotacin de la ctedra y el nombramiento para cubrirla del distinguido profesor y diplomtico, Antonio Poch, que fue mi jefe en la Asesora Jurdica Internacional, en la Delegacin de la III Conferencia de las Naciones sobre el Derecho del Mar y en la Embajada de Espaa en Portugal, un excelente maestro y un gran amigo.

Iniciaba mis recientes clases en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense con una presentacin profesional de mi persona en los mbitos acadmico y diplomtico. En el primero, he sido Profesor Ayudante de Derecho Internacional Pblico y Privado en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Encargado de la Ctedra de Derecho Diplomtico y Consular en la Facultad de Ciencias Polticas de dicha Universidad, Profesor visitante en la Academia de la Haya de Derecho Internacional, Profesor de Derecho Interna-cional en la Escuela Diplomtica y Profesor Asociado de Derecho Diplomtico y Consular en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. En el segundo, he desempeado los puestos de Subdirector General de Cooperacin Terrestre, Martima y Area Internacional, Jefe de la Asesora Jurdica Interna-cional, Secretario General Tcnico y Presidente del Consejo de Asuntos Exterio-res en el Ministerio de Asuntos Exteriores; Embajador en Irak, Irlanda y la Fede-racin de Rusia con acreditacin mltiple en Armenia, Azerbaiyn, Bielorru-sia, Georgia, Kazajstn, Kirguistn, Tayikistn, Turkmenistn y Uzbekistn; Embajador-Representante Permanente ante la ONU en Viena; Jefe-Adjunto de la Delegacin de Espaa ante la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y jefe de las Delegaciones espaolas en numerosas Confe-rencias Internacionales; Embajador en Misin Especial para Temas Martimos; Consejero Cultural en Lisboa; y Cnsul en Dusseldorf y en Oporto.

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No trataba con ello de hacer alarde de mi currculum vitae por vanidad o presuncin, ni de contar mis batallitas como un Abuelo Cebolleta diplo-mtico, sino que lo haca con el objetivo de mostrar a los alumnos que, salvo el econmico, haba tocado todos los palos de la diplomacia bilateral y multilateral diplomticos, jurdicos, culturales, administrativos y consulares y que lo que les iba a exponer no me lo haba contado nadie, ni lo haba aprendido en los libros especializados, sino que lo haba vivido y experimentado en mi propia carne. Si algn mrito tienen ests pginas, que recogen mis explicaciones en la ctedra que no ex catedra, es que estn basadas en la experiencia y avaladas por ella. El Embajador Amaro Gonzlez de Mesa ha titulado su libro de memorias Esto no es histrico, es verdad y yo podra decir algo semejante. No se trata tanto de la mera transcripcin de las normas diplomticas vigentes o de una exposicin de las opiniones de los tratadistas y de los especialistas en la ma-teria que, en parte, lo es, como de un reflejo de mi experiencia profesional a lo largo de 55 aos de carrera diplomtica y universitaria, por lo que es inevitable que pueda resultar a veces un tanto subjetivo.

No pretende este libro ser acadmico, erudito y brillante, sino prctico y pedaggico, una obra que facilite la comprensin del Derecho Diplomtico y Consular a los estudiantes y a las personas interesadas en las relaciones interna-cionales. Por obvias razones del escaso tiempo disponible para dar todo un curso acadmico en ocho lecciones, la obra es necesariamente de reducida extensin, pero como afirmaba acertadamente Baltasar Gracin lo bueno, si breve, dos veces bueno y ms vale quintaesencias que frragos. Se trata de un com-pendio de las normas bsicas del Derecho Diplomtico y del Derecho Consular, que puede resultar til por su carcter transversal y omnicomprensivo, a pesar de su brevedad.

He incluido diversas ancdotas extradas de mi experiencia diplomtica al-gunas divertidas, otras quizs no tanto, que he considerado oportunas y tiles para explicar las disposiciones vigentes o las opiniones expresadas, ejemplificar algunos acontecimientos y hacer menos farragoso el texto y ms atractiva la lectura de algunas partes de la obra que resultan demasiado ridas, pues segn deca un conocido pedagogo hay que ensear deleitando.

Con este libro quiero rendir homenaje a quienes fueron mis maestros en la Universidad y en la Diplomacia, Mariano Aguilar y Antonio Poch, y a mis her-manos mayores en el Derecho Internacional, Juan Antonio Carrillo y Julio Die-go Gonzlez Campos, compaeros de la Universidad de Sevilla y entraables amigos, eximios profesores que tanto contribuyeron al desarrollo de la prctica diplomtica espaola. Juan Antonio pilot la nave que llev a Espaa el des-embarco en el territorio hasta entonces ignoto de los Derechos Humanos y fue maestro de muchos diplomticos. Julio que tambin asumi una funcin de magisterio respecto de numerosos diplomticos, entre los que me encontraba

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particip como asesor jurdico en varias Conferencias Internacionales espe-cialmente en la primera fase de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y tradujo y coment en 1965 junto con Marcelino Ore-ja el libro de Philippe Cahier Derecho Diplomtico Contemporneo, que se ha convertido en un autntico clsico en la materia. Vaya a ellos va mi homenaje pstumo y mi emocionado recuerdo

Deseo dejar constancia de mi agradecimiento a los profesores Luis Ignacio Snchez asimismo a ttulo pstumo, Araceli Mangas y Rubn Carnerero, que han hecho posible que haya dictado, y siga dictando, un curso sobre Los rganos del Estado en las relaciones exteriores en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Tambin deseo rendir pleitesa a los compaeros di-plomticos que como Antonio Poch, Santiago MartnezCaro, Jos Manuel Lacleta, Marcelino Oreja, Amador Martnez Morcillo o Juan Antonio YezBarnuevo dedicaron sus esfuerzos al estudio y a la enseanza del Derecho Di-plomtico y Consular. Mi agradecimiento se hace extensivo a tantos compaeros que aun sin profesar su enseanza hacen pedagoga de los mismos en su cotidiano y annimo quehacer diplomtico o consular.

Quiero, por ltimo, agradecer a mi hijo, Enrique de Yturriaga Saldanha, sus comentarios y sugerencias, que me han permitido revisar, corregir y mejorar el texto inicialmente redactado del presente libro, y a la Escuela Diplomtica mi alma mater junto a la Universidad Hispalense por su generosa disposicin a editarlo.

.Madrid, 30 de Junio de 2015.

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PRLOGO

Sent una viva satisfaccin al recibir de mi buen amigo y compaero Jos An-tonio de Yturriaga Barbern el borrador de su excelente Tratado sobre rganos del Estado para las Relaciones Exteriores. Lo he ledo con gran atencin, he subrayado muchos de sus prrafos y he aprendido multitud de cosas de un texto que interesa no slo a estudiosos del servicio exterior sino a cuantos se preocu-pan por la Organizacin del Estado, sus competencias y funciones, las relaciones internacionales, la globalizacin, las misiones ante organizaciones regionales o las Misiones Especiales.

El libro revela la experiencia de un gran servidor del Estado que ha participa-do activamente y desde las ms altas responsabilidades en destinos de particular relevancia y, al mismo tempo, el estudio riguroso que muestra su conocimiento profundo de los temas desde una perspectiva acadmica, con numerosas citas que enriquecen un documento de necesaria lectura para quienes de una u otra manera han de ocuparse de las relaciones internacionales.

Dado el magnfico autoprlogo del Embajador Yturriaga, poco puedo aa-dir para comentar el libro, si no es para poner de manifiesto que las preocupacio-nes que en el texto se contienen responden a preocupaciones que sent hace aos, en mi condicin de profesor encargado de la ctedra de Derecho Diplomtico en la Facultad de Ciencias Polticas de la Universidad Complutense. Ms an, en 1965 nos propusimos el profesor Julio Gonzlez Campos y yo escribir un manual sobre Derecho Diplomtico. Habamos preparado el plan de trabajo y reunido una abundante bibliografa cuando, en un viaje a Pars, encontr en una librera un libro de Philippe Cahier titulado Derecho Diplomtico Contemporneo, que responda exactamente al propsito que Julio y yo habamos compartido.

Le llev un ejemplar y, al entregrselo, le dije que nuestro libro ya estaba escrito y que le sugera que lo tradujramos al castellano, aadiendo citas de la jurisprudencia espaola. As lo hicimos, con el sentimiento de no haber puesto a

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prueba la originalidad de nuestras ideas pero con la tranquilidad de que enrique-camos un buen texto con la aportacin espaola.

Transcurridos cincuenta aos, en los que hemos perdido a Julio Gonzlez Cam-pos y a un fraternal amigo de ambos y del autor del libro, el profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, que tanto nos haba animado en nuestro propsito, echo mi mira-da atrs y recorro mentalmente instituciones y ocupaciones que me han permitido transitar por espacios que haba ledo en informes y documentos y que luego puse en prctica en mis responsabilidades pblicas en la Subsecretara y el Ministerio de Exteriores, en el Consejo de Europa y ms tarde en el Parlamento Europeo y en la Comisin Europea, donde tuve el honor de trabajar con un presidente excepcional, Jacques Delors, a quien debo gratitud y reconocimiento.

Mucho ha cambiado la vida internacional desde entonces y por ello me ha complacido recorrer las pginas de la obra de Jos Antonio de Yturriaga, que con el rigor y la competencia que le caracterizan, me ha puesto al da de la his-toria y la actualidad del papel que corresponde a los rganos para las relaciones internacionales.

Tradicionalmente las relaciones de Estado con el mundo exterior eran consi-deradas como un mbito de accin especfica del Ministerio de Asuntos Exterio-res, y a l corresponda normalmente el desarrollo de las relaciones diplomticas y las negociaciones propias de la vida internacional; pero como ya entonces opinaban profesores como el Dr. Virally esa divisin del trabajo hace ya tiem-po que est sometida a discusin en todos los Estados. Por eso, ya entonces, se adverta de la necesidad de diplomatizar la representacin exterior del Esta-do, especialmente en el marco multilateral, ya que los problemas econmicos y sociales, por ejemplo, deberan ser abordados y debatidos por personas ms directamente interesadas en los mismos que los diplomticos. Al menos, se ha dicho, tales personas deberan quedar asociadas a la formulacin de la poltica en cuestin, en cuanto mejores representantes del sector de la Administracin ms directamente afectado o de los medios y grupos sociales y econmicos interesa-dos en la poltica de que se trate.

Desde perspectivas menos radicales, se ha dicho tambin que el Ministerio de Asuntos Exteriores no est preparado, en gran nmero de pases al menos, para asumir las funciones y responsabilidades que hoy se esperan de l, en especial en reas de cooperacin internacional, econmica, cientfica o tcnica.

No obstante, la responsabilidad de los Ministerios de Asuntos Exteriores en materias de cooperacin internacional, multilateral o bilateral, se basa en ra-zones slidas, muy superiores a las meramente tradicionales o de inercia: en primer lugar, la cooperacin internacional reclama una coherencia externa y en-cierra siempre, al menos potencialmente, una innegable dimensin poltica; en segundo lugar, el dilogo directo entre sectores tcnicos en el plano bilateral

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o multilateral encierra siempre el riesgo de un planteamiento estrecho, exclu-sivamente sectorial, de los problemas. Los intereses defendidos por los exper-tos no tienen por qu coincidir automticamente con los intereses generales del Estado, ni siquiera con los de la Comunidad internacional en su conjunto, aparte de que conviene retener aqu el hecho de que la prctica registra la realidad, para muchos acaso paradjica, de que son los Ministerios de Asuntos Exteriores los que mejor pueden resistir a los grupos de presin, nacionales o internacionales.

La coordinacin de la accin internacional, y ms ampliamente de la coopera-cin internacional, suscita difciles y delicados problemas, tanto a las Organiza-ciones Internacionales donde el problema ha sido planteado desde hace tiempo y, hasta cierto punto, ha encontrado cauces de solucin, aunque no siempre sean eficaces como a los Estados paradjicamente, menos preparados institu-cionalmente que las Organizaciones Internacionales para intentar resolverlos.

En un mundo crecientemente interdependiente y complejo, en el que la distin-cin entre poltica internacional y poltica interna muchas veces resulta ficticia, la responsabilidad y la funcin de los Ministerios de Asuntos Exteriores no deben ni pueden quedar reducidas a servir de portavoces o de mecanismos de comunica-cin. Por el contrario, a ellos incumbe el deber importante de inculcar a los otros Ministerios el sentido de la cooperacin internacional, que muchas veces les falta por razones estructurales, dada su primordial preocupacin sectorial por proble-mas internos. Ahora bien, el Estado es cada vez menos impermeable al medio in-ternacional, por lo que la separacin entre asuntos internos y asuntos exteriores no puede hacerse rgidamente, ya que todos los Ministerios desde los ms tcnicos a los ms polticos se abren a la cooperacin internacional y participan en la vida internacional, aunque lo hagan de forma ciertamente limitada. Hay que reconocer, no obstante, que en su mayora no han sido concebidos ni estn estructuralmente preparados para esta tarea, lo que ha trado consigo un doble problema: de una par-te, la adaptacin de la Administracin nacional, incluido el Ministerio de Asuntos Exteriores, a las exigencias de la cooperacin internacional; de otra, la redefinicin de las funciones de los Ministerios de Asuntos Exteriores.

En este ltimo orden de cosas, la accin de los Ministerios de Asuntos Exte-riores, para ser eficaz, debe reunir determinados requisitos. En ocasiones, ha de desbordar el marco administrativo e incluso el gubernamental, para convertirse en un centro de direccin y de coordinacin de un conjunto ms vasto y ms pro-fundo, que llega incluso a las fuerzas sociales. Otras veces esa accin desborda el marco estricto del Ministerio de Asuntos Exteriores para expresarse como parte esencial de la funcin gubernamental.

Los Ministerios de Asuntos Exteriores, en conclusin, han de ser los prin-cipales responsables del servicio exterior del Estado y de la cooperacin inter-nacional, los centros de direccin y coordinacin del vasto y complejo haz de servicios estatales y pblicos que hoy participan en las relaciones internaciona-

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les. Es la conciencia de esta responsabilidad, precisamente, la que explica que incluso se haya propuesto bautizarlos, como en el caso de Espaa, Ministerio de Cooperacin.

Estas reflexiones nos permiten avanzar una primera, conclusin: ante las transformaciones experimentadas en la sociedad internacional y en las relacio-nes internacionales, de un lado, y en la concepcin del Estado, de otro, pudiera pensarse que un criterio vlido en la bsqueda de nuevos modelos capaces de dar una respuesta adecuada a los problemas presentes, debera basarse en las siguientes directrices:

1. Toda rama de la Administracin ha de preocuparse de la coherencia de su actividad, interna y externa, con la del Estado, y ello tanto en el plano bilateral como en el multilateral.

2. El Ministerio de Asuntos Exteriores debe ser el principal responsable de la accin exterior del Estado, respetando como es lgico las competencias de la Presidencia del Consejo de Ministros, donde reside la funcin de determinar la poltica exterior del Estado, y sin afectar a las competencias de los otros Ministe-rios. Pero es el Ministerio de Asuntos Exteriores el que debe coordinar todas las actividades susceptibles de tener reflejo internacional.

3. El Ministerio de Asuntos Exteriores cuida de las relaciones con los dems Estados y con las Organizaciones Internacionales; de las negociaciones relativas a la adopcin de acuerdos internacionales; de la defensa de los derechos y de los intereses pblicos y privados en el campo internacional; y del desarrollo de las actividades nacionales en el extranjero.

4. l Ministerio de Asuntos Exteriores no debiera dar el concurso del Estado a cualquier iniciativa de una Organizacin Internacional o de otro Estado, sin haber verificado la compatibilidad de tal iniciativa con la orientacin global de la poltica interior del Estado.

Otro de los temas que se aborda en el libro y que me preocup hace tiempo, tanto en mi actividad docente como en la prctica de las relaciones internacio-nales, es el control de la poltica exterior en un sistema democrtico. Asunto ste de extraordinaria complejidad porque ya, desde un primer momento, pa-rece enfrentarnos con una disyuntiva de difcil solucin. Se trata de compagi-nar las necesidades de eficacia de una accin exterior, que casi por definicin debe ser conducida de manera discreta y rpida, con las no menos respetables exigencias de supervisin y control por parte de los representantes del pueblo democrticamente elegidos. Se trata tambin de compaginar el poder y el de-recho de iniciativa que reside en el Gobierno y que, en el caso de la poltica exterior, adquiere perfiles peculiares, con el deber y el derecho, por parte de las instituciones parlamentarias, de ejercer sus facultades controladoras sobre la accin del Ejecutivo.

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El dilema ciertamente no es nuevo y sus soluciones no son fciles. A primera vista se nos plantea en trminos de una dualidad casi irreconciliable y no son pocos los pensadores polticos o los polticos pensadores que reflexionando o actuando en el seno de estructuras democrticas se han manifestado con cierta nostalgia en favor de la eficacia que para la gestin de la poltica exterior parecen encerrar los sistemas autoritarios, all donde el control parlamentario de cual-quier accin de gobierno y en particular de la poltica exterior o bien no existe o bien ha sido convertida en una simple y automtica ratificacin de las decisiones adoptadas por el Gobierno.

Resulta significativo recordar cmo, por ejemplo, ya en 1974, James Schle-singer entonces Secretario de Defensa de los Estados Unidos afirmaba que en contraste con la sociedad americana, una sociedad cerrada como la de la Unin Sovitica no tiene dificultad en proseguir con la distensin y simultnea-mente reforzar sus esfuerzos defensivos. Aunque la afirmacin probablemente intentaba hacer frente a quienes criticaban el alto nivel de gastos de defensa de los Estados Unidos, la verdad es que, acaso sin proponrselo, Schlesinger aada su voz a la larga lista de quienes han sostenido y puesto nfasis en la superioridad de los Estados autoritarios sobre los democrticos en lo relativo a la conduccin de la poltica exterior.

Dando un salto de cuarenta aos desde las explicaciones de Schlesinger, mi conviccin es que el anlisis comparativo de los sistemas autoritarios y de los sistemas polticos democrticos no muestra superioridad alguna intrnseca de los sistemas autoritarios sobre los democrticos. Puede ser que aqullos ten-gan objetivos y propsitos ms claros, pero acaso tambin ms simplistas, ms consistentes, pero acaso tambin ms errados y alejados del verdadero inters nacional, de la comunidad poltica nacional. Nada induce, en cambio, a concluir que la poltica exterior de un sistema democrtico tenga que ser menos continua o menos adaptable que la de un sistema autoritario. La de los sistemas democr-ticos tiene adems una mayor compatibilidad. Con este trmino entiendo que los objetivos de una poltica exterior han de ser realistas, realizables y elaborados en funcin del medio internacional y del medio poltico interno.

Durante los ltimos seis aos en mis funciones de Consejero de Estado, he seguido con especial inters los temas que afectaban a la poltica exterior y uno de ellos ha sido el dictamen sobre la ley de Accin y del Servicio Exterior del Estado. Se trata de un texto ambicioso por su contenido en el que el propsito era ofrecer un cuadro general y sistemtico de la accin y del servicio exterior del que se careca. Aunque es un tema didcticamente til, mi impresin es que no es propio de una ley, dado que lo que en esa norma aparece congela su ran-go normativo, es decir, que en lo sucesivo ser precisa otra ley para introducir la ms mnima modificacin. Esto es peligroso y, en consecuencia, a mi juicio conviene regular por reglamento lo que no sea estrictamente necesario hacer por

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ley. Por otro lado, el texto respira un exceso de formalismo. Impone ciertos tr-mites que o no se cumplen o no se cumplirn; es decir, son innecesarios y hasta contraproducentes.

En cuanto a los principios rectores, se mencionan la eficiencia, la eficacia, la especializacin y los servicios de inters general. Lo considero superfluo. No hace falta una ley para saber que la Accin Exterior del Estado, como cualquier otra, ha de tender a tales fines. Las leyes deben ser sobrias. Lo mismo cabe decir respecto a la transparencia y a la lealtad institucional. Por otro lado, se habla de ordenacin y coordinacin. Es lo mismo?. Se tiene la impresin de que en la ley no est claro lo que es la coordinacin y su conservacin y esto es un tema capital de la ley. Cundo hay que ordenar y cundo hay que coordinar? Hasta dnde puede llegar la coordinacin?. Mientras esto no se aclare habr problemas.

Un tema especialmente delicado es el relativo a las Comunidades Autnomas. Es una cuestin en la que es necesario dejar las cosas claras desde el principio para evitar conflictos posteriores. El principio bsico es establecer las medidas que regulan y coordinan.

Un ltimo tema que quisiera abordar es el relativo a los instrumentos, medios y sistema de la accin exterior. El modelo de una estructura integrada por Presi-dencia del Gobierno, Consejo Poltico junto con un Consejo Ejecutivo y Grupos de Trabajo y el Ministerio de Asuntos Exteriores, es un asunto que requiere re-flexin. Sobre todo me preocupa el Consejo Ejecutivo, con carcter permanente, integrado por expertos en accin exterior con funciones de rgano de asesora y de trabajo del Presidente del Gobierno y del Consejo de Poltica Exterior, bajo la dependencia directa del Director del Consejo. Las consecuencias son la creacin de un nuevo rgano de la administracin, la incorporacin de representantes de las Cortes, Comunidades Autnomas, y actores no estatales, cuando la estrategia debe corresponder a la Administracin del Estado. Me temo que se producir una duplicacin y una fuente de conflicto respecto del Ministerio de Asuntos Exteriores.

La experiencia del Departamento Institucional de Presidencia del Gobierno al menos lo que yo recuerdo de mi poca demuestra que su actuacin se centra en adecuar a las prioridades del Presidente del Gobierno, las lneas de Po-ltica Exterior y las correspondientes acciones, tanto del Ministerio de Asuntos Exteriores como del resto de la Administracin, as como proponer la agenda exterior del Presidente y elaborar sus carpetas informativas.

Todo ello exige un grandsimo trabajo, con lo que la labor adicional del Con-sejo Ejecutivo corre el riesgo de producir una dilacin en las decisiones. Por ltimo, el Ministerio de Asuntos Exteriores puede quedar reducido a una funcin de apoyo del ejecutivo, pero deja de ejercer como poder central en la Poltica y la Accin Exterior. Para resaltar el papel coordinador e integrador del Ministerio, se podra recurrir al existente aunque poco utilizado Consejo Superior de

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Asuntos Exteriores, que podra organizar grupos de trabajo a los que se incorpo-raran expertos de Instituciones del Estado, Comunidades Autnomas y actores no estatales.

Concluyo con una preocupacin que senta hace tiempo y que ahora voy a mencionar. Me refiero a las Misiones diplomticas y Oficinas consulares en las que puede producirse el peligro de fragmentacin de la autoridad efectiva del Jefe de Misin en relacin con los consejeros tcnicos de los Ministerios sec-toriales, que pueden ser sometidos por ley a una estricta dependencia orgnica y funcional de sus Ministerios de origen. La superioridad jerrquica del Jefe de Misin, en la prctica, puede quedar reducida a una cuestin protocolaria sin competencia material sobre el fondo. El nico recurso que el Jefe de Misin ten-dra para hacer prevalecer su criterio frente a la instruccin que los consejeros tcnicos reciban para el ejercicio de sus competencias sera acudir al Ministerio de Asuntos Exteriores. Echo en falta unas clusulas especficas en cuya virtud esos consejeros tuvieran que informar con carcter previo al Jefe de Misin de las instrucciones recibidas de los Departamentos Ministeriales de los que depen-den orgnica y funcionalmente. Debe quedar claro que el Jefe de Misin es a quien corresponde la responsabilidad ltima de las decisiones.

Concluyo reiterando mi felicitacin a mi querido y admirado Jos Antonio de Yturriaga por el ingente trabajo llevado a cabo, que muestra su slida prepara-cin jurdica, su larga experiencia acadmica, su brillante ejecutiva diplomtica y su ejemplar actuacin en cuantos destinos ha servido a Espaa, tanto dentro como fuera de las fronteras. A todo ello debo aadir su calidad humana, su ser-vicio a la verdad, su independencia de criterio y su contribucin a travs de Voz Ppuli a exponer sus opiniones sobre los temas ms acuciantes de la actualidad poltica internacional y tambin de lo que sucede en el interior de Espaa. El equilibrio, la serenidad y la riqueza de sus cometarios y observaciones, a m personalmente me han ayudado a comprender y analizar realidades y nos ofrece siempre el rigor y la disciplina de un gran jurista y extraordinario escritor cuyos documentos nos ilustran y nos ensean.

marcelinO OreJa aguirre Embajador de Espaa Presidente de la Academia de Ciencias Morales y Polticas

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CAPTULO I

INTRODUCCIN A LA DIPLOMACIA

I.Evolucin histrica. II.Concepto de Diplomacia. III.Diplomacia e Histo-ria. IV.Diplomacia y Poltica Exterior: 1.Diferencias entre Diplomacia y Poltica Exterior; 2.El Poder Exterior; 3.Control parlamentario de la Poltica Exterior; 4.Poltica Exterior y Comunidades Autnomas; 5.Principio de unidad de accin en el exterior; 6.Poltica Exterior y Accin Exterior. V.Diplomacia, Globalizacin y Derechos Humanos. VI.Presupuestos jurdicos para las relaciones diplomticas: 1.Personalidad jurdica internacional; 2.Reconocimiento; 3.Mutuo acuerdo.

Segn Miguel ngel Ochoa, la misma naturaleza de la Diplomacia, fluctuan-te y polivalente, permite diversos acercamientos a su materia y el planteamiento de diversas cuestiones, especialmente el quando el origen de la Diploma-cia y el quid su concepto. Definir la Diplomacia y colocarla en el tiem-po son los modos ms seguros para bien entenderla en su naturaleza propia y en el dilatado transcurrir de sus hechos1.

I.Evolucin histricaMuchos autores consideran que la Diplomacia ha acompaado a la Humani-

dad desde los albores de su existencia. Harold Nicolson la sita en la tiniebla que precedi al alba de la Historia. Sus inicios se sitan en el momento en que un grupo de monos antropoides que habitaban en cuevas se dio cuenta de que sera provechoso llegar a algn tipo de acuerdo con los grupos vecinos para es-tablecer los lmites de sus respectivos campos de caza. Asimismo se dio cuenta

1 OCHOA, Miguel ngel. Historia de la Diplomacia Espaola. Biblioteca Diplomtica Espa-ola. Madrid, 1990. Volumen.I, p.22

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de que una negociacin no poda concluir satisfactoriamente, si los emisarios de cualquiera de los grupos eran asesinados nada ms llegar al lugar de encuentro. De aqu surgi el primer principio que se estableci firmemente: la inmunidad diplomtica2.

En esta misma lnea, Jos Manuel Lacleta ha sealado que el da en que, despojndose de sus rudimentarias armas en signo de paz, un primitivo se acer-c a quienes disputaban un terreno de caza a los de su grupo para acaso por seas convenir con ellos una tregua o un reparto, haba surgido un primer emisario diplomtico que desempeaba las dos funciones ms caractersticas de la Diplomacia: representar y negociar. Cuantos quienes reciban la visita de aquel emisario tenan a tentacin de negarse a escucharlo e incluso de impe-dirle que volviera a reunirse con los suyos estaban poniendo, sin imaginarlo, la primera piedra de lo que con el paso de los siglos denominamos hoy Derecho Diplomtico. Si el emisario no hubiera recibido un trato especial que le permitiera cumplir su misin y desempear su funcin, no habra sido posible la relacin entre poderes independientes, trato que en este primitivo estado signific respetar su vida y su libertad y le permiti exponer sus propuestas y regresar a su tierra o al seno de su grupo, llevando la respuesta re-cibida. Dicho trato ha sido elaborado a travs de una compleja serie de normas jurdicas que constituyen junto con la determinacin del modo y manera de ejercer la funcin diplomtica3.

Con cierto sentido del humor, Felipe Ximnez de Sandoval situ el nacimien-to de la Diplomacia en el Paraso Terrenal, aunque su principal protagonista no fue Adn o Eva, sino la serpiente4. Segn Ren AlbrechtCarri, cuando los contactos de los hombres no asumieron la forma de un enfrentamiento abierto de fuerza bruta, fue necesario el establecimiento de un sistema cualquiera en sus relaciones recprocas y eso era, en sentido lato, la Diplomacia5. Surgi, pues, la Diplomacia de un Estado de necesidad. En su famoso tratado El Embaxador, Juan Antonio Vera y Ziga a ella atribuy el nacimiento de la actividad diplo-mtica. Cuando la diosa Pandora envi al mundo las calamidades y trabajos en vez de los bienes que le haban depositado los dioses, despus de aquel siglo dorado y feliz, cuando ya los hombre habitaban casas y dividan lo propio y lo ajeno, entonces comenzaron las embajadas para cobrar la justificacin o poca fuerza de los unos, lo que la ambicin y mayor parte de los otros les haba toma-do o para conseguir otros deseos y contratos6.

2 NICOLSON, Harold. The Evolution of Diplomatic Methods. Londres, 1954, p.10. 3 LACLETA, Jos Manuel. Derecho Diplomtico y Cancillera. Escuela Diplomtica. Madrid, 1977, p.3. 4 XIMNEZ DE SANDOVAL, Felipe. Dilogos de la Diplomacia. Madrid, 1945, p.31. 5 ALBRECHT-CARRIE, Ren. A Diplomatic History of Europe Since the Congress of Vienna. Harper and Row. Nueva York,1958, prlogo. 6 VERA Y ZIGA, Juan Antonio. El Embaxador. Madrid, 1620, p.22.

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Robert Redslob ha considerado que la Diplomacia es tan antigua como los pueblos mismos7 y Maulde-La-Clavire que es tan antigua como el hombre y slo perecer con l. Esta idea ha quedado consagrada en la Convencin de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomticas, al afirmar que desde antiguos tiempos, los pueblos de todas las naciones han reconocido el estatuto de los funcionarios diplomticos8. La Diplomacia ha nacido como un producto de las relaciones entre los grupos humanos organizados, capaces de tratar entre s desde su propio carcter soberano e independiente, y de apoderar para ello a emisarios protegidos por la inviolabilidad. Donoso Cort seal que, as como desde que existen los hombres existen las transacciones, la Diplomacia existe desde que existe el Esta-do. De igual opinin es Vladimir Potemkin, que ha afirmado que la Diplomacia apareci en los tiempos ms remotos, pero, en el verdadero sentido en que la entendemos, slo surgi con el desarrollo del Estado9. A juicio de Miguel ngel Ochoa, parece razonable adscribir su nacimiento a las relaciones entre Estados, tanto ms cuanto que los datos histricos de los primeros Estados los grandes Imperios de la Antigedad proporcionan testimonio de embajadas y embaja-dores, misiones entre monarcas o ciudades, con sus tareas e instrucciones, sus poderes e inmunidades, sus normas y sus frmulas, los itinerarios de sus viajes, los resultados de sus tratos, los regalos de que eran portadores, los avatares de sus misiones, y las recompensas a sus servicios, cosas que se asemejan mucho a los caracteres de la Diplomacia de todas las pocas10.

Alexandre Moret y Georges Davy van an ms lejos al observar que, durante lar-go tiempo, hemos credo que la Diplomacia era una invencin de los sutiles polticos del Renacimiento, pero esta ilusin se desvanece cuando se examinan los despachos cruzados entre los Faraones de Egipto y los Reyes de Babilonia, de Asiria, de Mittani y de Khatti, los tratados de alianza ofensiva y defensiva, los convenios comerciales y los casamientos polticos. Tales son los expedientes de los archivos de El-Amarna y de Bogas-Keui, que nos descubren los secretos del concierto internacional en los si-glos XV y XIV antes de nuestra era11. Quizs la primera Embajada que en la Historia pueda aducirse sea la que, en el tercer ao de gobierno de del Rey acadio Sargn, en el siglo XXIV a.C., recibi de una ciudad extranjera para ofrecerle productos y pedir ayuda contra un monarca vecino. Hay en ella dos elementos claramente asimila-bles al actual contenido de las relaciones diplomticas: el intercambio comercial y la alianza militar. Se conoce el nombre de la ciudad Gas, del reino amenazador Burushkanda y el enviado Nur Dagal12.

7 REDSLOB, Rbert. Histoire des grands principes du droit de gens. Pars, 1933, p.71. 8 Prrafo 1 del Prembulo de la Convencin de Viena sobre Relaciones Diplomticas. Viena, 18 de Abril de 1961. BOE n. 21, de 24 de Enero de 1968. 9 POTEMKIN, Vladimir. Historia de la Diplomacia . Editorial Grijalbo. Mjico, 1966, p.5 10 OCHOA. Op. cit. en la nota 1, pp.25-26. 11 MORET, Alexandres/DAVY, Georges. La evolucin de la Humanidad: De los clanes a los Imperios. Cervantes. Barcelona, 1925. 12 OCHOA. Op. cit. en la nota 1, pp.26 y 28.

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Gins Vidal y Saura, en cambio, ha estimado que la creacin de la Diploma-cia, como representacin permanente de los Estados es relativamente reciente. La Antigedad la desconoci por completo, pese a los que en su afn de buscar a todo arcaica progenie creyeron distinguirla en la misma cuna de la Humani-dad. .Emplearse en buscar vestigios suyos en los pueblos del antiguo Oriente, es dejarse arrastrar por el inocente prurito de creer que as se ennoblece lo que no necesita tan alta genealoga para consolidar su existencia. La Diplomacia no se conoci en los tiempos antiguos, ni an en casi toda la Edad Media, y solamente en el siglo XV hace su verdadera aparicin13.

Vidal tiene razn, aunque slo en parte, pues, si bien es cierto que la Diploma-cia moderna naci cuando las embajadas pasaron de ser itinerantes y ocasionales a residentes y permanentes a comienzos de la Edad Moderna, determinadas formas de Diplomacia existan ya, con otros caracteres, desde milenios atrs. Para Ochoa, la Diplomacia es una a lo largo de su devenir histrico: ha existido desde la Anti-gedad y evolucionado hasta quedar configurada como lo est en la actualidad. No se trata de llamar relaciones diplomticas a lo que los pueblos prehistricos pudie-ron haber ejercido, sino de establecer el origen probado de tales relaciones en las fuentes histricas. La bsqueda de la Diplomacia de ayer ha de hacerse a menudo partiendo de lo que hoy sabemos que es, para liberndola de cosas accesorias o ajenas hallarla en edades lejanas. La Diplomacia naci hace milenios, pero no se llamaba as. Como el personaje de Molire que hablaba en verso sin saberlo, los diplomticos de la Antigedad y del Medioevo no saban que hoy los llamaramos con ese nombre. Existi con otros nombres y, a veces, con modos peculiares de actuacin en cada poca, pero con unidad de contenido y similitud de formas14.

Miguel ngel Ochoa ha sacado las siguientes conclusiones: La Diplomacia puede tenerse por surgida tan pronto como los grupos humanos ejercieron un propsito de arreglo pacfico de sus controversias mediante la negociacin enco-mendada a determinadas personas, su existencia es histricamente comprobable desde que se conocen los Estados en la Antigedad, la Diplomacia moderna na-ci en el Renacimiento europeo con el establecimiento de las primeras misiones permanentes, y la profesional como funcin atribuida a una carrera propia del Estado a finales del siglo XVIII15.

As pues, la Diplomacia ha ido evolucionando desde sus orgenes hasta nues-tros das en sus funciones, en su organizacin y estructuras, y en sus protago-nistas. En la poca antigua hasta el siglo XV trat de solucionar problemas concretos entre grupos humanos por medio de emisarios y Embajadas especia-les y sus funciones primordiales fueron la representacin y la negociacin. Al tratarse de misiones ocasionales y temporales, su estructura era mnima y sus

13 VIDAL y SAURA, Gins. Tratado de Derecho Diplomtico. Madrid, 1926, p.18. 14 OCHOA. Op. cit. en la nota 1, pp.27-29. 15 OCHOA. Op. cit. en la nota 1, p.27.

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ejecutores eran miembros del clero, la nobleza o la milicia, no especializados en la materia, que tenan que formar sus propios equipos. En la poca clsica del siglo XV a comienzos del XVIII se introdujo la funcin de la proteccin de los intereses de los Estados y de sus ciudadanos y se abus de la funcin de informa-cin, sustituida por el espionaje y la intromisin en los asuntos internos de otros Estados. Aunque subsistieron las misiones temporales, se crearon las permanen-tes, cuya estructura se fue desarrollando y ampliando, y el personal empez a es-pecializarse, aunque siguieran las jefaturas en manos de las lites de los Estados. Durante la poca comprendida entre el Congreso de Viena de 1815 y la I Guerra Mundial se regul la funcin de informacin y se consolid la de proteccin. Se establecieron normas sobre la organizacin y funcionamiento de las misiones y sobre el estatuto de sus miembros, que se profesionalizaron al convertirse en funcionarios del Estado mandante. En la poca contempornea a partir de la Gran Guerra de 1914 se introdujo la funcin de la cooperacin, que es llevada a cabo por las Misiones permanentes y temporales, y se increment la Diploma-cia multilateral con la aparicin de numerosas Organizaciones Internacionales. El personal se ampli, profesionaliz y tecnific con la incorporacin de exper-tos no diplomticos de carrera, y se desarroll junto a la bilateral clsica la Diplomacia multilateral, con el protagonismo no slo del Estado, sino tambin de las Organizaciones Internacionales, las Organizaciones no Gubernamentales y las Corporaciones transnacionales.

II.Concepto de DiplomaciaSegn Eduardo Vilario, la evolucin histrica de la Diplomacia muestra

que desde sus orgenes se trata de una actividad ejercida por unas personas que actan en nombre de sus pueblos o entes polticos a los que representan como medio para relacionarse entre s con el fin de negociar pacficamente asuntos de inters comn, personas y rganos a los que por su carcter representativo se les dar un trato privilegiado que incluye principalmente la inviolabilidad en el ejercicio de sus funciones. Las definiciones de Diplomacia que a lo largo de la Historia han sido propuestas por la doctrina, an sealando los elementos esen-ciales de la accin diplomtica, han mostrado sus diferencias, en la medida en que se recojan en ellas unos u otros de los elementos integrantes de tal concepto. La representatividad y la negociacin son los elementos bsicos identificadores de la Diplomacia, con independencia de las dems funciones que puedan llevar a cabo y del status ms amplio o reducido que en cada caso se conceda a los agen-tes diplomticos para que para ejerzan su actividad. Los autores del siglo XIX la definieron como arte o como ciencia o como ambas cosas y con un carcter descriptivo, sobre la base de las funciones diplomticas16. As, Alphonse Rivier la

16 VILARIO, Eduardo. Curso de Derecho Diplomtico y Consular. Tecnos. Madrid, 1987, pp.76 y 89.

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defini como la ciencia y el arte de la representacin de los Estados y de las negociaciones17, Charles Martens como la ciencia de las relaciones y de los intereses respectivos de los Estados o el arte de conciliar a los pueblos entre s18, Paul PradierFodr como un derecho de Gentes aplicado o el arte de representar a las autoridades y los intereses de un pas cerca del Gobierno de las potencias extranjeras, de velar por que los derechos y la dignidad de su pas para que no sean desconocidos o menospreciados en el exterior, de administrar los asuntos internacionales y de dirigir, segn instrucciones recibidas, los negocios polticos19, el Conde de Garden como el arte o la ciencia de las negociaciones, que comprende todo el sistema de los intereses que nacen de las relaciones esta-blecidas entre las naciones, y que tiene por objeto su seguridad, su tranquilidad y su dignidad respectivas, y que tiene como objetivo directo e inmediato el man-tenimiento de la paz y de la buena armona20, o el Conde de SainteAulaire como la primera de las ciencias inexactas y la ltima de las Bellas Artes21.

Ms recientemente ha sido definida por Daniele Vare como el arte de obtener lo que se quiere aplicado a la poltica exterior22 y por Ernest Satow como la aplicacin de la inteligencia y del tacto a la conduccin de las relaciones ofi-ciales entre los Gobiernos de los Estados soberanos23. Para Philippe Cahier, la Diplomacia se sita en el plano de las relaciones internacionales, por lo que slo puede tener lugar entre sujetos de Derecho Internacional. El hecho de que los Estados no puedan ignorarse entre s los lleva a tratar de acomodar sus objetivos divergentes mediante la negociacin, por lo que existe diplomacia cuando hay contactos pacficos entre dos Estados a travs de discusiones y negociaciones. Por ltimo, frente a las concepciones tradicionales que la limitan a las cuestiones polticas, la Diplomacia tambin abarca las relaciones econmicas y tcnicas entre los sujetos de Derecho Internacional. En consecuencia, la define como la manera de conducir los negocios exteriores de un sujeto de Derecho Internacio-nal a travs de de medios pacficos y principalmente la negociacin24.

En esta misma lnea, Eduardo Vilario define la Diplomacia como aquella actividad ejecutora de la poltica exterior de un sujeto de Derecho In-ternacional llevada a cabo por rganos y personas debidamente representativos del mismo, ante otro u otros sujetos de Derecho Internacional, para, por medio

17 RIVIER, Alphonse.Principes du droit des gens. Pars, 1896, volumen I, p.1. 18 MARTENS, Charles. Manuel diplomatique. Leipzig, 1866, p.2. 19 PRADIER-FODR, Paul. Cours de droit diplomatique. Pars, 1899, volumen I, p.2. 20 CONDE DE GARDEN. Trait complet de diplomatie ou thorie gnrale des relations exte-rieures des puissances de lEurope. Pars, 1833, volumen I, p.1. 21 BEAUPOLI, Louis-Clair de, CONDE DE SAINTE-AULAIRE. Considration sur la Dmo-cratie. Pars, 1850. 22 VARE, Daniele. Il diplomatico sorridente. Verona, 1941. 23 SATOW, Ernest. A Guide to Diplomatic Practice.Longman, Green & Co. Londres, 1957, volumen I, p.1. 24 CAHIER, Philippe. Derecho Diplomtico Contemporneo. Rialp. Madrid, 1965, pp.16-19

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de la negociacin, alcanzar, mantener o fortalecer transaccionalmente la paz. Ha de tener como finalidad ltima hacer posible, con tales medios, la construccin o existencia de una comunidad internacional justa que, a travs de la cooperacin, permita el pleno desarrollo de los pueblos25. A mi juicio, cabe definir la Diplo-macia de forma sucinta, como la formulacin y realizacin de la poltica exterior de un sujeto de Derecho Internacional a travs de medios pacficos. Uno de sus trazos ms caracterstico es el de la utilizacin de medios pacficos, frente a la tesis de Karl von Clausewitz de que la guerra anttesis de la diplomacia es pura y simplemte la continuacin de la Diplomacia del Estado26.

La Diplomacia no es tal si no recurre al uso de medios pacficos, especial-mente la negociacin. Para Harold Nicolson, la Diplomacia no es un fin sino un medio, no un propsito sino un mtodo. Busca mediante los razonamientos, la conciliacin y el intercambio de intereses, impedir que se planteen mayores conflictos entre Estados soberanos. Es el instrumento a travs del cual la poltica exterior procura alcanzar sus fines mediante acuerdos, ms bien que por la gue-rra. La ha definido como el manejo de las relaciones internacionales mediante la negociacin, el mtodo merced al cual se ajustan y manejan esas relaciones internacionales por medio de Embajadores y enviados. Es el oficio o arte del diplomtico. En cuanto direccin ordenada de las relaciones entre un grupo de seres humanos y otro, es mucho ms vieja que la Historia27. Como ha sealado el Tribunal Internacional de Justicia en 1980, la institucin de la diplomacia ha demostrado ser un instrumento esencial para la eficaz cooperacin en la comuni-dad internacional, que permite a los Estados no obstante las diferencias de sus sistemas constitucionales y sociales llegar a la mutua comprensin y resolver sus divergencias por mtodos pacficos28.

La Diplomacia tambin ha tenido sus detractores, a los que ya contest en 1838 Charles-Maurice de Talleyrand en un histrico discurso pronunciado en Pars: La Diplomacia no es la ciencia de la astucia y la duplicidad. Si la buena fe es necesaria en alguna parte, lo es sobre todo en las transacciones polticas, porque es ella precisamente la que las torna slidas y duraderas29.

En opinin de Eduardo Vilario, no corresponden al concepto de Diplomacia las figuras denominadas diplomacia no oficial, diplomacia privada o semi-diplomacia, que desde finales de los aos 50 han venido desempeando un papel creciente en la vida internacional por los resultados positivos que su utili-

25 VILARIO. Op. cit. en la nota 16, p.90. 26 CLAUSEWITZ, Karl von. De la guerra. Barcelona, , 1976, p.320. 27 NICOLSON, Harold. La Diplomacia. Fondo de Cultura Econmica. Mjico, 1975, pp.14-15. 28 TIJ. Apartado 91 de la Sentencia de 24 de Mayo de 1980, relativa al personal diplomtico y con-sular de los Estados Unidos en Tehern. En FERNNDEZ TOMS, Antonio. Derecho Internacional Pblico: Casos y Materiales. Tirant lo Blanch. Valencia, 1991, p.282. 29 TALLEYRAND, Charles-Maurice. Elogio del Conde de Reinhardt. Academia de Ciencias Morales y Polticas. Pars, 1838.

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zacin ha producido en las relaciones interestatales. Se trata de actividades que, si bien sustancialmente por su contenido podran considerarse diplomticas, no son formalmente Diplomacia, pero que precisamente por ello facilitan una gran flexibilidad para propuestas, iniciativas y planteamientos al margen de todo compromiso formal. Tales calificaciones corresponden a figuras como la accin de individuos o entes que, sin tener la condicin de diplomticos, superponen o solapan. su actividad privada y oficial, as como las acciones espontneas o solicitadas de entidades privadas, Organizaciones no gubernamentales o per-sonas individuales con relevancia internacional30.

La Diplomacia, que es necesaria para regular las relaciones pacficas entre los hombres, necesita contar con normas por las que regirse. De ah que Diplomacia y Derecho aparezcan desde el comienzo unidos entre s, determinados ambos por la meta de la paz31. El Derecho que rige la Diplomacia no puede ser otro que el Derecho Diplomtico, encargado de regular las actividades de los rganos encargados de las relaciones de los Estados y de las Organizaciones Interna-cionales. De ah que Jos Sebastin de Erice haya definido la Diplomacia de forma un tanto redundante como el arte de aplicar los principios del Derecho Diplomtico32.

El Derecho Diplomtico, aunque es parte del Derecho Internacional, no se identifica con l. No es un Derecho Internacional aplicado o como ha afirmado algn autor un Derecho Internacional en marcha. En opinin de Jos Ma-nuel Lacleta, mientras el Derecho Internacional regula las relaciones entre los miembros de la Comunidad Internacional, el Derecho Diplomtico se ocupa tan slo de las relaciones entre los rganos encargados de de las relaciones exterio-res de dichos miembros. Existe una estrecha vinculacin entre ambos Derechos, tanto sustantiva como formal. Materialmente, porque los rganos de relaciones exteriores que actan en nombre y representacin de de un sujeto de Derecho Internacional han de cuidar de que los actos imputados a su mandante se confor-men a las normas que regulan sus relaciones con los dems sujetos. Formalmen-te, porque una buena parte de las normas que integran el Derecho Diplomtico pertenecen al Derecho Internacional, en el sentido de que tanto sus normas consuetudinarias o convencionales como sus destinatarios son tambin sujetos de Derecho Internacional. En este sentido, es indiscutible que el Derecho Diplo-mtico es una rama del Derecho Internacional. Junto al Derecho Diplomtico in-ternacional, existe otro interno, que recoge las normas dictadas por cada Estado para regular el modo en que se ejerzan las funciones diplomticas en su territorio o por sus representantes en el extranjero. Este Derecho Diplomtico interno tiene

30 VILARIO. Op. cit. en la nota 16, p. 88. 31 OCHOA. Op. cit. en la nota 1, p.25. 32 SEBASTIN de ERICE, Jos. Derecho Diplomtico. Instituto de Estudios Polticos. Madrid, 1954. Volumen 1, p.37.

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relevancia para el Derecho Internacional en cuanto que la prctica estatal contri-buye a la formacin de la costumbre internacional, no slo en su manifestacin legislativa, sino tambin en su interpretacin jurisprudencial33.

Jos Sebastin de Erice lo ha definido como el derecho que determinando las normas de aplicacin y ejecucin de los derechos de cada Estado fija las re-glas para establecer, mantener o suprimir el contacto directo o indirecto entre los pases, y que busca el mejor modo de que sus disensiones se eviten o disminuyan en sus efectos, procurando que las relaciones interestatales sigan por cauces de justicia, moral y amistoso acercamiento34.

Para Philippe Cahier, es el conjunto de normas jurdicas destinadas a regular las relaciones que se crean entre los diferentes rganos de los sujetos de Derecho Internacional encargados de manera permanente o temporal de las relaciones exteriores de tales sujetos35. Jos Manuel Lacleta ha dado una variante a mi juicio mejorada de esta definicin: Conjunto de normas jurdicas destinadas a regular las relaciones entre los diferentes rganos de los sujetos de Derecho Internacional encargados de las relaciones exteriores de tales sujetos, y a garan-tizar el libre ejercicio de las funciones de aquellos rganos36.

III.Diplomacia e HistoriaSegn Miguel ngel Ochoa, la Diplomacia, entendida como medio de rela-

ciones entre los Estados, difcilmente puede separarse de la Historia. En primer lugar, porque no es instantnea sino continuada en el tiempo y, por ello, suscep-tible de ser descrita y referida. En segundo lugar, porque precisamente su relato es una parte muy importante de la Historia de los pueblos, ya que corre paralela a la de los grandes sucesos tratados, paces, alianzas, solucin de conflictos, desarrollo de la poltica exterior de cada Estado. En tercer lugar, porque la Historia, esa Magistra vitae, debe ser bien conocida para que sus lecciones sean bien aprovechadas. Por ello, desde tiempos lejanos, el conocimiento de la Historia ha sido tenido como una condicin del buen Embajador y como requi-sito de la formacin de un buen diplomtico. Todo conocimiento del pasado es siempre til, y especialmente lo es cuando vale para describir la continuidad y derroteros de la accin diplomtica de un pas en su entorno, su accin exterior o la funcin con la que se lleva a cabo la Diplomacia37.

Juan Antonio Vera exiga al Embajador la noticia singular de la Historia38 y Cristbal Benavente sealaba que el conocimiento de las historias es til al

33 LACLETA. Op. cit. en la nota 3, pp. 5-6. 34 SEBASTIN de ERICE. Op. cit. en la nota 31, p.37. 35 CAHIER. Op. cit. en la nota 24, p.19. 36 LACLETA. Op. cit. en la nota 3, p.5. 37 OCHOA. Op. cit. en la nota 1, pp.11-12. 38 DE VERA. Op.cit en la nota 6, p.63.

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Embajador39. Franois Callires afirmaba que era necesario que ste conozca la Historia, incluida la de la nacin en la que est destinado ya que es uno de los principales componentes de la habilidad de un negociador40, y Gins Vidal y Saura que el estudio ms fecundo para el xito de la labor diplomtica es el estudio profundo y sereno de la Historia41.

El adjetivo diplomtico califica la especialidad dedicada al relato y ex-plicacin de los tratos habidos entre las naciones, sus negociaciones, pro-psitos, medios y resultados. La Diplomacia es una parcela que se desgaj de la Historia general para constituir un atractivo modo de narrar y analizar los entresijos de la poltica internacional, tan til para esclarecer la memoria del pasado e identificar sus reglas de conducta. Es el utensilio del que los Estados se han servido a lo largo de los siglos para enhebrar las relaciones entre ellos. Ha existido desde tiempos antiqusimos aunque no tuviese ese nombre y ni siquiera se hubiesen concretado en un modo fijo y uniforme los caracteres de su contenido. Subsisten sus rasgos esenciales conocidos des-de hace milenios y, por ello mismo, consienten hacer una descripcin y un estudio de su desarrollo en las diferentes pocas. Tales rasgos son el hecho del intercambio de Embajadas de modo representativo y negociador, su acre-ditacin y poderes para actuar y la inmunidad que las protega, la existencia de un modo peculiar de relacin entre los Estados soberanos, encomendado a personas debidamente apoderadas para actuar en nombre de cada uno de ellos con los dems, y servir as de contraste de ideas, avenencia de prop-sitos, comunicacin de intenciones, propuesta o aceptacin de frmulas de acuerdo, inicio o afirmacin de amistades o mero intercambio de cortesas, y todo ello con un cdigo admitido que serva de garanta a ese satisfactorio procedimiento de obrar y de entenderse. Todo eso que hoy llamamos Diplo-macia, pero que es muy anterior a ese nombre, es un fenmeno susceptible de ser objeto de consideracin histrica42.

IV.Diplomacia y Poltica ExteriorEl nombre y el contenido de la Diplomacia es polivalente, pues, bajo su deno-

minacin, se engloban el hecho de la relacin interestatal Poltica Exterior y el instrumento o la va de esa relacin Funcin Diplomtica, que comprende los usos y las personas.

39 BENAVENTE, Cristbal. Advertencias a Reyes, Prncipes y Embajadores. Madrid,164 3, p.135. 40 CALLIRES, Franois. La manire de ngocier avec les Souverains, de lutlit des ngo-ciations, du choix des Ambassadeurs et des Envoys, et des qualits necssaires pour russir dans les emplois. Londres, 1717, p.716. . 41 VIDAL y SAURA. Op. cit. en la nota 13, p.179. 42 OCHOA. Op. cit. en la nota 1, pp.13, 17 y 18.

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1.Diferencias entre Poltica Exterior y DiplomaciaEs necesaria una definicin precisa de la Diplomacia que, por su estrecha

conexin con la Poltica Exterior, ha llevado a algunos autores a fundirlas y considerarlas una misma cosa. Se trata, sin embargo, de dos conceptos diferen-tes, aunque estn ntimamente relacionados. Segn Antonio Poch, la Diplomacia integra inexorablemente, modalizndola, la Poltica Exterior. Sin Diplomacia, la Poltica Exterior, aunque pueda existir, se presenta como anmala, atpica y de reducido radio. La Poltica Exterior traza las directrices de la accin inter-nacional de Estado lo que los anglosajones denominan decisin making, mientras que la Diplomacia se ocupa de su ejecucin. Aqulla tiene un carcter sustantivo, frente a sta que tiene un carcter adjetivo. La Diplomacia es un modo particular de realizar las decisiones de la Poltica Exterior slo por medios pacficos, a travs de la negociacin, mientras que la Poltica Exterior puede ser llevada a cabo por medios que aun siendo pacficos son distintos a la negociacin como la presin ideolgica o econmica e incluso por medios no pacficos, como el recurso a la fuerza armada. La Diplomacia se inserta en la Poltica Exterior, pero no se agota en ella. Lo inverso no es verdad. Diplomacia y Poltica Exterior no se equivalen, ni pueden superponerse exactamente en sus lmites de actividad y despliegue. Los instrumentos a disposicin de la Poltica Exterior son muy variados y a diferencia de la Diplomacia pueden incluir la actividad blica43.

La Poltica Exterior es la accin ad extra de un sujeto de Derecho Interna-cional en sus relaciones con otros sujetos, mientras que la Diplomacia no es ms que una forma entre otras de ejecutar esa Poltica. Una y otra conciernen en opinin de Harold Nicolson al ajuste de los intereses nacionales con los internacionales. La poltica est basada sobre una concepcin general de las exi-gencias nacionales y esta concepcin se deriva de la necesidad de autodefensa de las formas constantemente cambiantes, de las ventajas econmicas y estratgicas y de la situacin de la opinin pblica, afectada en el tiempo por diversos facto-res, como la enrgica actividad o el agotamiento, los perjuicios o las simpatas ideolgicas o humanas, o la ambicin para el futuro o el orgullo del pasado. La Diplomacia, por otro lado, no es un fin, sino un medio, el instrumento con el que la Poltica Exterior procura alcanzar sus fines mediante acuerdos44. Eloy Merino ha considerado que la Diplomacia es el instrumento de que se vale la Poltica Exterior de cualquier Estado para la realizacin de sus planes y conse-cucin de sus objetivos45.

43 POCH, Antonio Del lugar de la Diplomacia. En Pensamiento jurdico y Sociedad Interna-cional Libro Homenaje al Profesor Antonio Truyol. Centro de Estudios Constitucionales/Universidad Complutense. Madrid, 1986, pp.1005-1006. 44 NICOLSON, Harold El Congreso de Viena. Madrid, 1960, pp.195-196. 45 MERINO, Eloy Historia de la Diplomacia. Editora Nacional de Cuba. La Habana, 1985, p. 14.

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La Poltica Exterior de un Estado es, para Manuel Medina, parte de la pol-tica general del mismo, la forma en que el Estado conduce sus relaciones con otros Estados46 y, para Marcel Merle, la parte de la actividad estatal volcada hacia fuera, es decir, la que en contraste con la poltica interior aborda los problemas que se plantean ms all de las fronteras47. Gregori Tunkin concluye que, aunque no el nico, la Diplomacia es el medio ms importante para llevar a cabo la Poltica Exterior48. Segn Eduardo Vilario, no es exacto decir que la Poltica Exterior y la Diplomacia son complementarias porque estn en distinto plano, pero s son completivas. La Diplomacia no tiene existencia separada de la Poltica Exterior y ambas instituciones son interdependientes e interactivas49.

2.El Poder ExteriorEn sentido lato, por Diplomacia se entiende el conjunto de rganos de un

sujeto de Derecho Internacional encargados de las relaciones oficiales formales con otros sujetos los centrales y los perifricos. No deber, en cambio, en-tenderse por ta

Los órganos del Estado para las relaciones exteriores

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