Los perfiles de la gobernación y la gestión pública al comienzo del siglo XXI - Luis Aguilar...

8/3/2019 Los perfiles de la gobernacin y la gestin pblica al comienzo del siglo XXI - Luis Aguilar Villanueva

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LOS PERFILES DE LA GOBERNACIN Y LA GESTINPBLICA AL COMIENZO DEL SIGLO XXI

por Luis F. Aguilar Villanueva*

A la memoria del amigo Carlos Castillo Peraza

Para quienes en mi generacin se dedicaban a asuntos de poltica,gobierno y administracin pblica la referencia intelectual y profesional fun-damental fue naturalmente la accin administrativa y de gobierno del Estadodesarrollador mexicano en el marco de un sistema poltico unipartidista. Yse trat de una referencia mvil, pues los perfiles de la gobernacin y laadministracin pblica cambiaron en correspondencia con el auge, ladecadencia, la crisis, el ajuste y la reforma (inconclusa) del Estadodesarrollador, as como cambiaron los enfoques tericos, las problemticas,los temas y los productos de la disciplina poltica y de la administrativa. La

reciente alternancia democrtica en la cspide del ejecutivo federal, que cul-mina las alternancias estatales y municipales, representa indudablementeun punto de inflexin en la historia poltica de Mxico y ocasionarseguramente nuevos cambios en el ejercicio del gobierno y la administracinpblica y, por consecuencia, cambios tambin en las orientaciones y tesis dela ciencia poltica y administrativa.

El propsito de este artculo es contribuir a la descripcin y anlisissobre los perfiles que la gobernacin (G) y la administracin pblica (AP) hanido adquiriendo en los ltimos aos y que adquirirn seguramente en lasprximas dcadas del pas, al ejercerse previsiblemente en condiciones msfirmes de republicanismo democrtico y federal y en condiciones de economaglobal y nueva economa. Mis consideraciones tendrn como foco de atencinprincipal y hasta nico la G y la AP, por lo que dejar de lado otros temassignificativos y cruciales relacionados con las instituciones polticas, losmovimientos polticos, las organizaciones civiles o el diseo de polticas pblicasespecficas. La perspectiva de mis consideraciones ser ms administrativa que

* Profesor de Gestin Pblica y Anlisis de Polticas Pblicas del Colegio de Mxico yprofesor del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid. E-mail: [email protected]

POSTDataDataDataDataData8, Septiembre/2002 (pgs. 83-114)


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poltica, pero sern desarrolladas desde un concepto de AP como componenteintrnseco de la G, distante de toda forma exasperada de dicotoma o separacinentre administracin y poltica. En realidad, ofrecer una consideracin terica

sobre la gobernacin en condiciones de sociedad plural y poltica republicanademocrtica y de ella desprender una consideracin/propuesta terica sobrela organizacin y funcionamiento de la AP, que fcilmente podra desplegarseen mtodos y tcnicas de diseo y gerencia de organizaciones y procesos, peroque slo enunciar de forma somera. Tratar de ofrecer de manera predominanteuna exposicin analtica y argumentativa, pero no renunciar a hacer tambinobservaciones valorativas y acaso propuestas prcticas. Quiero decir con elloque, por un lado, hablar de los nuevos perfiles que la G y la AP mexicana hanadquirido y muy probablemente adquirirn en las dos prximas dcadas de

consolidacin democrtica, federalista y fiscal del Estado mexicano. Por otro,hablar de los perfiles que deber adquirir para corresponderse con la naturalezarepublicana, liberal, democrtica y federal del Estado mexicano, para acoplarsecon la emergente naturaleza plural y abierta de la sociedad mexicana y paraajustarse a la dinmica de la economa global y de la nueva economa queconstituyen realmente un cambio de poca que impactar en las instituciones,la poltica y la administracin.

A manera de introduccin: las dos tendencias de la AP

A la vuelta del siglo dos son las tendencias que animan y reorientan ala administracin pblica, entendida sta como estructura y proceso degobierno, como ejercicio profesional y como disciplina. La primera tendenciarecupera, reactiva y reconstruye la naturaleza pblica de la AP, mientras lasegunda recupera, reactiva y reconstruye la capacidad administrativa de la

AP. Las dos tendencias tienen puntos de convergencia y complementariedad,

pero tambin orientaciones, preferencias, temas y acentos distintos.En parte, las dos tendencias se relacionan directamente con lasrespuestas que se dieron en las dos dcadas pasadas para enfrentar y superarla crisis poltica y econmica de los Estados sociales, particularmente la delos Estados desarrolladores de formato autoritario, pero en parte respondena los nuevos retos y riesgos que al Estado y a sus gobiernos plantean tanto laconfiguracin ms diferenciada y abierta de las sociedades como latransformacin radical y acelerada de la economa del mundo. Cada tendenciarepresenta as una respuesta a las insuficiencias e inconformidades con el

pasado gubernamental y administrativo, al que cuestionan y critican, y cadauna brota de las preocupaciones sobre el futuro social, tratando de anticiparlo.

Luis F. Aguilar Villanueva


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En efecto, la primera tendencia de reactivacin de Lo Pblico de/en laAP es una consecuencia directa de la lucha reciente por democratizar al rgimenpoltico y es resultado del despertar de la ciudadana y la sociedad civil que

ahora toman partido sobre la actuacin de los poderes pblicos y se pronuncianen los asuntos pblicos que son de inters para sus comunidades. Es asimismoresultado del muy reciente descubrimiento social de la importancia del Estadode derecho, en el sentido especfico de que la ley su observancia y aplicacinconstituye el principio bsico de coordinacin social y convivencia en lassociedades libres, diferenciadas y abiertas y en sociedades que se han vueltoinseguras y violentas por el crecimiento del delito. La segunda tendencia, laque acenta la reconstruccin de la capacidad administrativa de la AP, guardaindudablemente relacin directa con las medidas de ajuste y equilibrio

hacendario, que fueron indispensables para poder sacar al Estado desarrolladorde su bancarrota fiscal y marasmo administrativo y que son indispensablespara mantener la salud de las finanzas estatales; pero obedece tambin a lanecesidad de asegurar la capacidad de respuesta de las democracias(particularmente de las nacientes) a la demanda social por bienes, servicios yoportunidades que emerge de una sociedad con sectores cada vez msdiferenciados y autnomos y, a la vez, con grandes ncleos de poblacinarruinados por la pobreza de sus condiciones de vida. En el fondo, las dostendencias renovadoras de la gobernacin y la AP la pblica y la gerencialtienen mucho que ver con la definicin y consolidacin del papel que el Estadoy, particularmente, el gobierno habrn de cumplir para provecho de suscomunidades en las condiciones inditas de globalizacin econmica, revolucintecnolgica de la informacin, la nueva economa, regionalizacin,resurgimiento de las identidades locales, agudizacin de las desigualdadessociales y riesgos ambientales.

Por recuperacin y reactivacin de la naturaleza pblica de la APentiendo bsicamente el acento que hoy en la disciplina y en la prctica

administrativa se pone en la legalidad de la actuacin gubernamental (no ala arbitrariedad, la excepcin, la discriminacin y la impunidad), en latransparencia de los gobiernos en el ejercicio de los recursos pblicos (no alpatrimonialismo y a la corrupcin) y en la rendicin de cuentas al pblicociudadano sobre las razones de sus decisiones y los resultados de su accin.

Asimismo entiendo por reactivacin de la naturaleza pblica la exigencia deque las polticas pblicas y los actos de autoridad perseveren en su orientacinhacia el inters/beneficio pblico del conjunto de la comunidad poltica (encontrapunto a las tradiciones de clientelas y prebendas) y la exigencia de

que los ciudadanos participen en la deliberacin de los asuntos pblicos yen la puesta en prctica y evaluacin de las polticas pblicas.

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Por recuperacin y reactivacin de la capacidad administrativa de laAP entiendo bsicamente el acento que hoy se pone en la incorporacin deformas organizacionales y mtodos gerenciales en las estructuras

gubernamentales a fin de otorgar sentido de direccin a los gobiernos ypotenciar el manejo de sus entornos, favorecer la economa-eficacia-eficiencia-calidad en la provisin de los bienes y servicios pblicos y, sobre todo, asegurarque la accin de gobierno y administracin tenga como resultado crear/agregar valor (pblico) a los activos de sus comunidades desarrollar capacidadsocial, razn por la cual comienzan a introducise en la AP formatos deorganizacin postburocrtica y se incorporan los mtodos de planeacin/direccin estratgica, administracin de calidad, rediseo de procesos, gestindel conocimiento, etctera.

El punto en que coinciden las dos tendencias es en la centralidad delciudadano, que ambas recuperan y revaloran por diversas razones y caminos.Por la vertiente pblica ocurre la recuperacin del ciudadano cuando mediantevarios argumentos doctrinales y movilizaciones reales se reconoce y acepta en conexin con la tradicin republicana ms que con la estrictamente liberaly democrtica el derecho o la obligacin o la libre opcin de los ciudadanosa comprometerse y corresponsabilizarse con el bien de su comunidad polticay, por consiguiente, a ser sujeto activo de la deliberacin poltica sobre losasuntos pblicos y a ser sujeto participante en la AP, en contrapunto a unalarga tradicin terica y prctica que en los mejores casos valor al ciudadanocomo nacional, elector y contribuyente, pero que en la dimensin gubernativay administrativa lo consider siempre objeto y destinatario pasivo de suaccin: el ciudadano como el gobernado y el administrado por definicin.Por la vertiente gerencial ocurre la recuperacin del ciudadano cuando enlos enfoques de gestin estratgica se le entiende como agente crucial delentorno gubernamental-administrativo, cuyos comportamientos en variosmbitos de la vida asociada representan oportunidades y amenazas para la

legitimidad y efectividad funcional del gobierno, o cuando conforme a lafilosofa de la administracin de calidad se le entiende como el usuario/cliente del servicio pblico cuyos requerimientos y expectativas deben sersatisfechos. Por las dos vertientes, se rompe con el tradicionalensimismamiento de la AP o con la tradicional visin internalista de la

AP1 y se le corrige, sustituye o complementa segn la materia de las polticaspblicas y los objetos/objetivos de administracin.

1 Por visin internalista o tambin gubernamentalista de la AP entiendo la tesis

tradicional y generalizada que reduce la AP al conjunto de las organizaciones, procesosy programas del gobierno en accin, el cual suele ser pensado como el rector superior



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Dicho de otro modo, las nuevas tendencias de la G y AP desarrollancada una, con sus teoremas y tcnicas propias, un enfoque alternativo que serelaciona principalmente con la calidady ya no con la cantidad (de reas de

intervencin de gobierno, de aparato administrativo, de programas, de personal,de presupuesto y gasto, etc.), que fue el signo y la consigna del pasado reciente.Y se trata de la calidad institucional, que reivindica y restablece como criteriosde la accin gubernativa y administrativa los principios de legalidad,transparencia, responsabilidad/rendicin de cuentas y participacin ciudadana.

Y se trata de la calidadgerencial, que aspira a restablecer la capacidad y efectividadde la G y AP mediante el anlisis de polticas, la direccin estratgica, laadministracin de calidad, la reorganizacin por procesos ms que por unidadesfuncionales, la administracin por resultados ms que de insumos, los formatos

de descentralizacin decisional y operativa dentro y fuera del aparato de gobierno(mediante contratos o no), las formas asociativas pblico-privado-social en elabordaje de los problemas pblicos, etctera.

De manera sobresaliente, las dos tendencias representan un quiebrecon la discusin poltica y terica reciente sobre la reforma del Estado y dela AP en condiciones de crisis, la cual centr principalmente su atencin enrevisar la necesidad o la conveniencia del vasto mbito de la intervencinestatal en la economa y, por ende, el tamao del aparato de la gestin

e independiente de una sociedad supuestamente atrasada, anmica e incompetente. Deesta tesis se deriva en corolario que la AP consiste primeramente en la actividad de dirigiral conjunto de organizaciones, programas y funcionarios que integran el gobierno(microadministracin) y, acto seguido, en la actividad de dirigir mediante ellos a lasociedad (macroadministracin). En esta tesis no se acepta o no se resalta la posibilidadlegtima de que los ciudadanos por fuera de sus representantes elegidos y ms all de suderecho a opinar y deliberar sobre la actuacin del gobierno o sobre los asuntos pblicosde su comunidad pudieran incidir en la decisin sobre los objetivos y estndares de losbienes y servicios de la AP o pudieran mediante varias formas organizativas (privadas,

civiles, comunitarias, etc.) convertirse en sujetos o actores administrativos pblicos, quese hacen cargo de la provisin de determinados bienes y servicios pblicos paradeterminadas poblaciones, mediante esquemas de asociacin y cooperacin con elgobierno o, de manera independiente, mediante esquemas de facultacin/delegacin yregulacin gubernamental. En suma, en esta visin, la AP es esencialmente un procesode estricta competencia y responsabilidad del poder pblico, especficamente del poderejecutivo o gobierno, siendo los ciudadanos por definicin los gobernados, losadministrados. A la raz de esta visin internalista o gubernamentalista de la AP seencuentra una concepcin especfica e inveterada que deposita de manera exclusiva ocapital en el gobierno la gobernacin de la sociedad, considerando que sta es de suyo

ingobernable o incapaz de autogobierno. Ver ms adelante el apartado La Gobernacincomo principio de este artculo.



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gubernamental, examinando con particular circunspeccin el nmero de lasempresas pblicas, la funcin que desempeaban y los resultados prcticosque podan acreditar. En conexin, las dos tendencias dejan ver que ya no

guardan una relacin significativa con la problemtica de la crisis(fiscal,poltica, administrativa), que se convirti en la referencia obligada deprcticamente todos los estudios y rediseos administrativos durante losaos ochenta y principios de los noventa. Por consiguiente, las nuevastendencias de la G y la AP tampoco parecen reproducir en sus tesis y propuestaslos lineamientos del llamado consenso neoliberal de primera generacin oConsenso de Washington2, que fueron oportunos y necesarios para superarla crisis y que representaron el enfoque y discurso mundialmente dominantede las dcadas recientes. Se desplazan, en cambio, hacia lo que llamo

Consenso OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el DesarrolloEconmico), que asume y reelabora las tesis y mtodos administrativos dela Nueva Gestin Pblica (New Public Management).

Dicho de otro modo, las dos tendencias emiten seales de que la disciplinaadministrativa y el reordenamiento administrativo de los gobiernos hancomenzado a liberarse del enfoque de Finanzas Pblicas3. Este enfoque, quefue el nico o el dominante en las dos ltimas dcadas, insisti en la exigenciaineludible del ajuste, en la estabilizacin macroeconmica, en el equilibrioingreso/gasto y, por ende, difundi y defendi las tesis acerca de la necesidadde redimensionar al Estado, compactar el aparato gubernamental, reducirlos costos de operacin de la AP, maximizar econmicamente el rendimiento

2 Por Consenso de Washington se entiende el consenso sobre polticas de reformaeconmica al que llegaron en 1990 representantes de gobiernos latinoamericanos,funcionarios de organismos internacionales y expertos acadmicos, que participaron enuna conferencia organizada por el Instituto de Economa Internacional en Washington (elnombre se debe a John Williamson, directivo del instituto). Los consensos sustantivos se

tradujeron en 10 instrumentos de poltica: disciplina fiscal, priorizacin del gasto pblicoen educacin y salud, reforma tributaria, tasas de inters determinadas por el mercado,tipo de cambio competitivo, polticas comerciales de libre mercado, apertura a la inversinextranjera, privatizaciones, desregulaciones y certidumbre en los derechos de propiedad.

3 Aunque la aplicacin del enfoque de Finanzas Pblicas a la AP obedeci a las razonesprcticas de superar la crisis fiscal de los Estados sociales desarrolladores y fue apuntaladopor el consenso neoliberal mundial, el enfoque se present como un conjunto de teoremasy propuestas de reestructuracin y refuncionalizacin de la AP, consideradas correctaspor tener sus fundamentos en el neoinstitucionalismo econmico o en la nueva economapoltica, muy en boga desde los aos ochenta, con sus supuestos y modelos de eleccin

pblica o sus modelos de costos de transaccin (asimetra de informacin) y,particularmente, los de la llamada relacin principal-agente.



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de las unidades administrativas y del personal de gobierno y reformar elpresupuesto pblico para convertirlo en un instrumento riguroso(transparente?) del control del gasto y del desempeo. Es evidente que no se

puede debilitar o revertir el enfoque que prioriza la responsabilidadgubernamental bsica de asegurar la estabilidad y prosperidad de sus sociedadesmediante un horizonte macroeconmico confiable y finanzas pblicas sanas,as como es justificado y aceptable reconocer que toda poltica y gestin pblicaconsume recursos y, por ende, que es necesario desarrollar en el gobierno laconciencia de costos y practicarla mediante finos anlisis de costo-beneficio ocosto-efectividad. Sin embargo, no se puede aceptar pasivamente, como enaos pasados, que la AP pierda su especificidad institucional y se desvanezca lasignificacin de su aporte a la accin de gobierno, quedando totalmente

absorbida, controlada y disminuida por el enfoque de finanzas pblicas consu imperativo exclusivo de reduccin de costos y eficiencia econmica porsobre todas las cosas, como tampoco es aceptable sin ms su enfoqueinternalista de la AP, que a lo largo de estos aos se ha propuesto nica opredominantemente mediante mltiples presiones racionalizar y estabilizareconmicamente a la AP y reducir su monto en el gasto pblico, sin mirarms all de las fronteras del gobierno y sin interesarse prioritariamente en lacalidad de los bienes y servicios pblicos que se prestan a los ciudadanos4. Enresumen, la salud financiera y la eficiencia econmica son una dimensin de lanueva AP y G, pero en la AP hay ms aspectos que las Esbsicas (economa,eficacia, eficiencia) de toda buena administracin, tales como la calidadinstitucional de su actuacin y la calidad del servicio pblico, dos aspectoscuya plena satisfaccin queda an pendiente en la AP (no slo mexicana).

De la crisis a la gobernacin

Gran parte de la produccin mundial de la ciencia poltica y la AP defin de siglo tuvo como su horizonte la crisis: la crisis efectiva de los Estados

4 El enfoque de finanzas pblicas est dominado por el supuesto/teorema microeconmicode la minimizacin de costos del producto o servicio, aceptado como el nico criterioracional de decisin del consumidor o del productor en condiciones de escasez ycompetencia. A ello se debe que no tome en consideracin otras caractersticas denaturaleza ms gerencial o administrativa como el valor del producto o servicio para suconsumidor, que representa un punto central de la administracin estratgica y decalidad (cadena de valor), o la diferenciacin del producto o servicio y/o el valor

intangible de la marca, que son factores bsicos en la direccin estratgica para alcanzarla ventaja competitiva o la excelencia respecto de competidores.



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sociales(istas) y de sus ideologas y polticas, o la probabilidad de crisis de lademocracia bajo condiciones de Estado asistencial o de bienestar, o laprobabilidad de la crisis del capitalismo, o la probabilidad de crisis de las

democracias emergentes. En consecuencia, la mayor parte de los estudiospolitolgicos y administrativos de fin de siglo fueron explicaciones de la crisiso bien enunciados normativos (tcnicos, valorativos o institucionales) sobrelas formas de superarla. Por lo dems, la crisis de la poltica y la economaalcanz tal popularidad en el lenguaje social y meditico que no slo se utilizpara describir las aciagas situaciones sociales que se vivan, sino que se convirtien la categora intelectual principal para describir, explicar y revertir elagotamiento de la poltica y la economa con su caudal de males personales ysociales. En sntesis, la poltica, el gobierno y la AP han sido pensadas por

dcadas desde el esquema mental de la crisis5.En mucho la aceptacin de la crisisen el medio intelectual y profesional

como referencia terica y prctica se debi a que un buen nmero de politlogosy publiadministrativistas sobresalientes se adscriban explcita o implcitamenteal marxismo, cuyo enfoque dialctico de la historia social otorgaba un lugarfundamental y productivo a la crisis, considerada como el desenlace de todasituacin/estructura de clases. El enfoque haba sido reelaborado y revitalizadoen los aos setenta y ochenta con los trabajos de J. Habermas y C. Offe6, entreotros, que mostraban como la proclividad inherente de la sociedad capitalista ala crisis haba sido detenida por la aparicin de los Estados sociales y de bienestarque comenzaban a su vez a manifestar vulnerabilidades y tendencias de crisis, ytambin con los escritos de A. Gramsci, que mostraban que la crisis haba podido

5 El concepto de crisis es variado, multvoco, particularmente cuando pretende poseer uncarcter terico, y contiene entonces enunciados sobre sus aspectos centrales o sobre losfactores causales que la provocan. En trminos descriptivos generales, por crisis se entiendeprincipalmente aquella situacin que se presenta cuando los problemas, conflictos y

necesidades de una sociedad superan la capacidad de respuesta, coordinacin yconduccin de su instancia de gobierno, con el efecto de dar inicio a procesos dedebilitacin, desorganizacin y descomposicin, que toman mltiples formas de agitacin,crtica, conflicto, delito y desercin.

6 Me refiero al libro de Habermas, J., Problemas de legitimacin del capitalismo tardo,Buenos Aires, Amorrortu, 1973 y al libro de Offe, C., Contradictions of the Welfare State,London, Hutchinson, 1984. Cercanos a esta literatura y ledos en nuestro medio son ellibro de OConnor, J., The Fiscal Crisis of the State, New York, St. Martins Press, 1973;y el libro de Linz, J. J., Crisis, Breakdown and Reequilibration, Baltimore, Johns HopkinsUniversity Press, 1978, que representa el ensayo terico de la coleccin editada por

Linz, J. y A. Stepan, The Breakdown of Democratic Regimes, Baltimore, Johns HopkinsUniversity Press, 1978, que incluy estudios de casos de Amrica Latina.



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ser evitada no tanto por la fuerza de la dominacin estatal de clase como afirmabala ortodoxia marxista sino por la hegemona de la visin burguesa sobre la vidaen sociedad. Pero en gran parte se debi tambin a las preocupaciones sobre el

futuro y la viabilidad de las democracias de las economas industrializadas yEstados sociales del bienestar, que alcanzaron su manifiesto mundial en elinfluyente libro The Crisis of Democracy: report on the governability of democraciesto the Trilateral Commission7. En sentido contrapuesto, la conciencia y augeintelectual del concepto de crisis se debi asimismo al poderoso renacimiento dela economa neoclsica y de la sociologia de la accin colectiva (combinada contemas de filosofa liberal de la justicia), que mediante numerosos teoremas ymodelaciones de eleccin racional y estudios de casos mostraban que las economasestatizadas o colectivizantes, sea de los Estados sociales welfaredemocrticos o de

los socialistas/socializantes autoritarios o de los desarrolladores, condenaban aempresas y naciones a la decadencia, crisis y colapso8.

Muchos Estados latinoamericanos y Mxico en particular norespresentaron excepciones a la regla. Durante los aos ochenta y noventa, lacrisis se volvi la categora central y popular de descripcin e interpretacin dela realidad poltica, econmica y publiadministrativa del pas. Discursivamenteun buen nmero de intelectuales y hasta de autoridades y funcionarioscoincidieron en afirmar que el modelo de desarrollo iniciado en el pas en los

7 En este libro (obra de Crozier, M., S. Huntington y J. Watanuki, New York, New YorkUniversity Press, 1975) aparece por primera vez el concepto de la sobrecarga, quelograr difusin mundial y que ser la base para las tesis del ajuste fiscal y de la reformaneoliberal de los gobiernos con problemas inmanejables de dficit fiscal. Por sobrecargase entiende la desproporcin existente entre las demandas sociales, estimuladas por laexpansin democrtica de la participacin ciudadana y los activismos de los partidospolticos, y los recursos pblicos disponibles y la autoridad poltica de los gobiernos parapoder darles respuesta, lo cual tiene como efecto desequilibrar (inflacionar) la economay desestabilizar el rgimen poltico. La propuesta prctica, que se desprender lgicamente

de la propensin de la democracia social a la crisis, consistir en la necesidad de reducirla demanda social e incrementar la oferta o la capacidad de oferta de los gobiernosdemocrticos mediante varios instrumentos de poltica hacendaria y econmica.

8 Son numerossimos los autores y libros crticos de la economa neoclsica. Un autor centralde la sociologa de la accin colectiva es Olson, M., con sus dos libros influyentes:The Logicof the ColectiveAccion: Public Goods and Theory of Groups, Cambridge, Harvard UniversityPress,1965; yThe Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and SocialRigidities, New Haven-London, Yale University Press, 1982. En ellos se presentan variosargumentos y casos para demostrar que las gestiones de propsito colectivo e igualitario,democrticas o no, deterioran los activos y la riqueza social disponible y desincentivan la

produccin, ocasionando mltiples perversiones de desresponsabilizacin social y deineficiencia econmica, que condenan firmas y naciones a la decadencia y crisis.



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aos cuarenta (de industrializacin interna, sustitutivo de importaciones,estatalmente sostenido y protegido) haba entrado en crisis irreversible, de lamisma manera como manifestaba su agotamiento y derrumbe inminente el

sistema poltico posrevolucionario de partido dominante (PRI), organizacincorporativa de la poltica y poder presidencial. Democratizacin del rgimen(transicin democrtica) y liberalizacin de la economa (cambio estructuralde la economa) fueron entonces las estrategias que se consideraron idneasen el pas para superar la crisispoltica y econmica. Sin embargo, por mltiplesfactores pero particularmente por las persistentes prcticas autoritarias yclientelares estas medidas anticrisis provocaron, durante su implementacin,nuevas y ms agudas crisis, como la electoral-poltica de 1988 y la fiscal-financiera de 1994, que obligaron a su vez a respuestas ms profundas y urgentes

de reforma electoral y ajuste fiscal para poder hacerles frente.En el terreno de la poltica y la AP (mexicana), la idea y el lenguaje de la

crisis han sobrevivido en la problemtica sobre la gobernabilidad de la democracia,cuyo planteamiento estndar se ha caracterizado por una insistente preocupacinpor la ingobernabilidad eventual-posible-probable de la democracia naciente y,en consecuencia, por la pregunta de qu hacer para evitar la crisis de gobierno.El clima de incertidumbre e inquietud por la amenaza de una posible o probablecrisis deja traslucir de algn modo que el arreglo democrtico mexicano actualno est suficientemente equipado para cumplir y asegurar la funcin requeridade direccin de la sociedad. Por esta razn, la pregunta sobre las capacidadesdirectivas de los gobiernos democrticos, que constituye el corazn de la cuestinacerca de la gobernabilidad, se plantea en negativo y de manera limitada, pensandoen cmo anticipar los graves conflictos y problemas previsibles de un gobiernodemocrtico todava en fase de asentamiento, presionado por la persistencia delas prcticas del viejo rgimen y que tiene enfrente irresueltas agudas necesidadesy desigualdades sociales que padecen un gran nmero de ciudadanos. En cambio,la cuestin de la gobernabilidad, cuando se libera de su ambiente de crisis,

consiste en plantearse en positivo y con visin de larga duracin la cuestinsustantiva y mayor acerca del tipo de gobierno, rgimen y hasta de Estado querequerimos las condiciones con(in)stitucionales, polticas, hacendarias,organizativas y gerenciales que requerimos a fin de que el gobierno democrticosea factor de coordinacin, fortalecimiento y xito de la sociedad, en vez dedesorden, atraso, costo y dao.

El inters que despierta la cuestin sobre la gobernabilidad con trasfondoy en clima de crisis obedece a la juventud o inestabilidad de la democraciamexicana que tiene todava que lidiar con la sobrevivencia de las prcticas del

antiguo rgimen poltico y que est an muy atrasada en la construccininstitucional del orden poltico y social que es propio de la democracia. Se



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debe tambin a que el gobierno democrtico naciente no ha podido anacreditar satisfactoriamente su capacidad de conduccin y respuesta social, lacual parece estar por debajo de los ingentes problemas/necesidades sociales de

sectores de la poblacin, y a que las reformas de liberalizacin econmicatodava no han generalizado sus beneficios. Y, en el fondo, la intensa focalizacinen la cuestin sobre la (in)gobernabilidad se debe al hecho de que el gobierno,la institucin gobierno, sigue ocupando todava el lugar central e irremplazablede direccin y coordinacin de la sociedad mexicana, dado que buena parte delas organizaciones sociales y localidades del pas no parecen poseer una aceptablecapacidad o suficiencia para resolver sus problemas y autoregularse o tiendena ser dependientes del gobierno en el desahogo de sus problemas sea por realnecesidad o por oportunismo.

Examinado analticamente, el acento insistente y tardo en la(in)gobernabilidad de la democracia se debe en gran parte a la aceptacin delas tesis de la transicin democrtica9 y a su reelaboracin mexicana. Alinicio de la insurgencia democratizadora en el pas, en los aos ochenta,como respuesta de la sociedad a la debacle financiera del Estado mexicanodesarrollador-autoritario y al desplome de la economa nacional, la luchapor la democracia como forma de gobierno tuvo bien o mal su motivo defondo en la creencia o en la conviccin de que la democracia, por suscaractersticas (representatividad, control interno entre poderes, escrutiniociudadano y sanciones electorales peridicas, etc.), representaba un gradosuperior de gobierno, es decir, posea una capacidad directiva de la sociedadsuperior a la del autoritarismo presidencial, que era el principal agente causalde las crisis. Y obviamente esta capacidad directiva superior, menos propensaal error y a la irresponsabilidad, dependa de los muchos controles ycontrapesos que introduca el rgimen democrtico. Sin embargo, laarticulacin inicial entre democracia y capacidad de gobierno (o de mejorgobierno) comenz a debilitarse cuando ms tarde, a partir de 1989, en

Mxico se incorpor, reelabor y populariz la expresin transicindemocrtica al debate intelectual y a la accin poltica.En este enfoque, la democratizacin mexicana fue entendida como el

trnsito o paso de un rgimen autoritario a uno democrtico y, msprecisamente, como alternancia en el mando supremo del Estado, es decir,como destitucin de una clase poltica considerada autoritaria,

9 Me refiero, dentro de la amplia literatura de la transicin, a los cuatro volmenes originaleseditados por Schmitter Ph. y G. ODonnell (Transiciones desde un gobierno autoritario,

Buenos Aires, Paids, 1988), que abrieron y enmarcaron el debate de la democratizacinen Mxico y otros pases.



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democrticamente irrecuperable, y su sustitucin por una clase polticaalternativa, democrticamente confiable. El proceso electoral alcanz entoncesel ms alto rango y se presuma que la alternancia mediante la va electoral

representaba por s misma la condicin necesaria para constituir el rgimendemocrtico y era la condicin suficiente para que el gobierno democrticodesplegara su capacidad de direccin y coordinacin social. A la base de estapresuncin y expectativa (simple pero motivadora) estaba el supuesto causalconductista de la teora transicionista, segn la cual nuevos pactos entrelites sociales significativas y/o nuevos lderes, respaldados con fuertes consensossociales y con trayectorias polticas no contaminadas por inscripcionesautoritarias, generaran nuevas prcticas polticas y administrativas querestableceran o estableceran gradual o aceleradamente las instituciones de la

democracia y sostendran su funcionamiento con eficacia y calidad.Juicio aparte sobre la debilidad del supuesto causal, es de observar que

el enfoque transicionista, debido entre otras cosas a su carcter ms poltico/politolgico (insistencia en acuerdos bsicos entre lites o fuerzas relevantes)que institucionalista y gerencial, propici una separacin insostenible entre lademocracia como proceso electoral y la democracia como ejercicio/capacidadde gobierno. Dicho de otra manera, el extraordinario nfasis que se depositen el problema de cmo asegurar la legalidad, competitividad y equidad delproceso electoral para fines de la alternancia ocult la importancia del problemade cmo crear, desarrollar y sustentar las condiciones institucionales y operativasdel ejercicio de gobierno para viabilidad y beneficio de la sociedad10. Los golpesde la realidad mexicana la irresuelta cuestin indgena, el crecimientoimparable del delito, la penetracin del crimen organizado en los aparatos delEstado, los crmenes polticos, la agudizacin de la pobreza y la exclusinsocial nos hicieron ver que la relacin entre democracia electoral y capacidadde gobierno, la relacin entre alternancia en el gobierno y competencia degobierno, era incierta y, sobre todo, estaba toda por construirse11.

10 Es justificado y explicable el nfasis que se puso en la legalidad e imparcialidad de losprocesos electorales, dado que el sistema poltico de dominacin unipartidista (PRI)tena uno de sus dispositivos ms efectivos e indignos en el bloqueo o la irrisin de laslibertades polticas de los ciudadanos durante la contienda electoral y en el cmputo delos resultados de los comicios. Elecciones legales, arbitradas por autoridadesindependientes e imparciales, eran la condicin bsica y crucial para la democratizacindel rgimen. Sin embargo, este acento, que ha sido unilateral hasta muy recientemente,impidi tener una visin ms integral de la conformacin y funcionamiento del ordenpoltico de la democracia.

11 He desarrollado ms especficamente estas consideraciones en Gobernabilidad y Democracia,en Gutirrez, E. y F. Castaeda (coords.), El Debate Nacional, II. Escenarios de la



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El olvido transicionista de que la democracia es fundamentalmente unorden poltico un orden de instituciones que regulan de manera especfica lasrelaciones entre los poderes pblicos y entre stos y los ciudadanos (con sus

organizaciones civiles y polticas)12

y que por consiguiente engloban yfundamentan los procesos mediante los cuales los ciudadanos eligen y constituyensus autoridades pblicas ha hecho que muchos descubran tardamente que laalternancia, particularmente ahora que es un hecho real en la cspide del gobiernofederal (con el gobierno de Vicente Fox), constituye indudablemente una de lascondiciones esenciales y fundantes del rgimen democrtico, pero que de suyo y con el arreglo institucional actual es insuficiente para asegurar la capacidadde gobierno de la democracia recin fundada. Para disponer de un gobiernodemocrtico funcional, capaz y socialmente aceptado por su desempeo y

resultados, se requiere adicional y simultneamente edificar, restaurar o renovarde inmediato otras instituciones polticas por ejemplo, la relacin del poderlegislativo con el ejecutivo y las instituciones judiciales13, as como lasinstituciones y actividades de la productividad/distribucin econmica, lasinstituciones de identificacin e integracin social y, por cierto, dar forma a unagestin pblica eficaz y de calidad.

Se requieren ms condiciones que las electorales para que la democraciaafiance y demuestre su capacidad de gobierno/conduccin/regulacin socialy as se eviten las crisis y se aminoren las preocupaciones sobre lagobernabilidad y la crisis de las democracias. Es obvio que no podrn gobernarexitosa o satisfactoriamente los gobernantes democrticamente elegidos sindisponer de las instituciones apropiadas, sin las formas organizacionales ylos esquemas gerenciales adecuados y sin las prcticas idneas decomunicacin y concertacin entre gobierno y sociedad. A esta tarda tomade conciencia de una obviedad no registrada ni destacada por nuestrosdemocratizadores sobresalientes corresponde la empresa urgente y hastaprecipitada de reforma o renovacin institucional a la que hoy damos el

nombre de Reforma del Estado o Reforma Poltica del Estado o, en tonoDemocratizacin, UNAM y DIANA, 1998; y en Democracia y Transicin, enTrayectorias,

Ao 1, N 1, septiembre-diciembre de 1999, Universidad Autnoma de Nuevo Len.12 Para el desarrollo argumentado de este tema ver, entre otros, a Romero, J. J., La Democracia

y sus Instituciones, IFE, 1998, particularmente en sus caps. III La construccininstitucional de la democracia y IV Las instituciones de la democracia.

13 Por cierto, se trata de las instituciones relacionadas con los fundamentos republicanos yliberales de la democracia (gobierno de leyes, divisin de poderes, significacin dellegislativo, sistema de justicia confiable, libertades civiles, esfera pblica, participacin

ciudadana, etc.) ms que con los procesos polticos igualitarios de la democracia, que hansido los ms destacados en el pas en estos aos.



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menor, la urgencia por definir y acordar Polticas de Estado que sobrevivana las peripecias de los altibajos de la poltica partidaria.

Las tesis transicionistas, al no haber resaltado la importancia crucial

que tienen las instituciones, las polticas y los procesos administrativos parael ejercicio eficaz y capaz de los gobiernos democrticamente constituidos,proyectaron entonces una democracia dbilelectoralmente fuerte perogubernativamente dbil y propiciaron que la gobernabilidad de lademocracia surgiera de inmediato como un problema de gran relevancia yurgencia y se le colocara adems con tonos de inquietud dentro de la gramticadel riesgo-eventualidad-probabilidad de crisisde gobierno o crisis de lademocracia. No es casual que los transicionistas, al tomar conciencia de loslmites de su enfoque y teoremas, hayan construido enseguida un segundo

campo terico, el de la consolidacin de la democracia, en el que introducenentonces las consideraciones sobre las condiciones institucionales y lascondiciones de desempeo del gobierno14.

Justamente su parentesco con la crisisha hecho que la cuestin de lagobernabilidad haya perdido o comience a perder centralidad y primaca tantoterica como prctica, en la medida que se considera que el riesgo-eventualidad-probabilidad de la crisis del gobierno democrtico podr ser anticipada,contenida o atenuada si se construyen apropiadamente (estratgicamente) lasinstituciones fundamentales de la democracia republicana y liberal y, enconexin, si la accin de gobierno cuenta con los recursos (polticos, hacendarios,administrativos, etc.) que son necesarios para coordinar y conducir a su sociedadde manera efectiva. La cuestin de la gobernabilidad, planteada bajo supuestosde crisis, con todo su dramatismo, se desvanece cuando la pregunta encuentrasu respuesta en lagobernacin o es englobada por la cuestin de la gobernacin.En efecto, la posibilidad de evitar la crisis o la posibilidad de gobernar va adepender de la capacidad efectiva de gobernar del gobierno y esta capacidad semuestra y acredita en las pautas (formal o informalmente institucionalizadas)

que siguen los agentes gubernamentales y los instrumentos que emplean pararelacionarse con los diversos sectores y grupos sociales cuya diferenciacin se

14 Esta dualidad entre transicin y consolidacin democrtica exhibe una idea muysuperficial de la democratizacin de los regmenes polticos, como si se tratara de unproceso por etapas, en el que tienen lugar diversas interacciones entre los agentes polticos,que avanzan y se acumulan segn sus resultados, sin una visin integral de las condicionesestructurales del orden poltico que es propio de la democracia y que fundamenta,integra y orienta los mltiples momentos y actividades de los agentes polticos empricos

del proceso. Conceptos descriptivos de momentos o acciones empricos, elevados alrango de conceptos tericos, muestran defectos insalvables de mtodo y teorizacin.



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vuelve ms explcita y activa en condiciones de democracia y mercado, con elfin de crear y consolidar la coordinacin entre los actores participantes en unasociedad. Y evidentemente la coordinacin es la condicin bsica tanto para

asegurar la integracin y la paz social como para realizar los objetivos de beneficiogeneral para la sociedad.En la actual perspectiva poltica y administrativa, la pregunta programtica

o proyectual de la gobernabilidad, que se refiere a la averiguacin de cules son lasrealidades que otorgan la capacidad de gobernar a los gobiernos democrticos enconcreto, cules son los componentes fundamentales del orden institucional polticoy administrativo de la democracia, sin perder su importancia y relieve, se incorporadentro de la pregunta operativa del gobernar que supone, reclama o reconoce laexistencia de esas capacidades, aunque se interesa ms bien en su vigencia y

efectividad, en su ejercicio de hecho y en sus rendimientos concretos, en lamanera como esas capacidades que posee el gobierno se desenvuelven, operan enla realidad y arrojan rendimientos. Por consiguiente, el foco de la atencin tericay poltica se desplaza hacia los procesos operativos y arreglos prcticos mediantelos cuales poderes pblicos, gobiernos, actores polticos y actores sociales seentienden, ajustan, complementan, asegurando as la coordinacin, articulaciny viabilidad de sus sociedades, que por sus condiciones de democracia y economade mercado se distinguen por la libertad, la diferenciacin y la apertura15. Lacrisis, sea que haya ocurrido o sea probable, particularmente la crisis de todo unsistema poltico y/o econmico, deja de ser el referente principal y toma su lugarla gobernacin, el ejercicio efectivo de gobierno que, en tanto sea idneo y exitoso,cerrar el paso a cualquier asomo de crisis.

15 La distincin entre la cuestin de la gobernabilidad y la cuestin de la gobernacin es dematices, en trminos lgicos, pero es sustantiva polticamente. Ambas tienen comoobjeto la pregunta sobre las capacidades del gobierno democrtico. Pero la primera seinterroga y responde sobre las capacidades de gobierno entendidas como los recursos o

poderes que debe poseer/disponer el gobierno para estar en aptitud de gobernar o parapoder gobernar a su sociedad, mientras la segunda pregunta se refiere a las capacidadesentendidas como poderes en accin, eficaces, cuyos resultados o efectos son las situacionesdeseadas de coordinacin, conciliacin y prosperidad social. Capacidad o ser capaztiene una doble denotacin o sentido. En la primera pregunta se refiere principalmentea los poderes que se necesitan poseer de antemano para ser gobierno, para poder conducirsu sociedad hacia sus objetivos, mientras en su segundo sentido denota las acciones queacreditan que un gobierno es en realidad capaz y efectivo, que muestran queefectivamente puede conducir su sociedad hacia sus objetivos. La distincin entre lasdos preguntas recuerda y reproduce la famosa distincin aristotlica entre potencia y

acto. O, en los trminos cibernticos contemporneos, recuerda y reproduce tal vez ladistincin entre virtualidad y realidad.



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El enfoque de la gobernacin representa en las actuales condiciones elenfoque intelectual, poltica y administrativamente apropiado. Coyunturalmente,por un lado, porque al considerarse conforme al guin terico-poltico

transicionista que la transicin/alternancia democrtica en Mxico ya ha sucedidosatisfactoriamente (pues sta ha tenido lugar nada menos que en el sitio de lapiedra angular del viejo rgimen, en la presidencia), el problema que se planteaes el de la acreditacin del gobierno democrtico como agente realmente capazde direccin, coordinacin y articulacin social, con resultados concretos yregistrables. Por otro lado, hay asimismo buenas razones estructurales o estratgicaspara considerar que el enfoque de gobernacin es productivo terica yprcticamente. Al estar en medio de un cambio de poca, cuya realidad msnotoria es la destruccin creativa que ocasionan la economa global y la nueva

economa, y en medio de una situacin nacional urgida de desarrollo, bienestar,seguridad e integracin social, es absolutamente necesaria una instancia estratgicade conduccin social efectiva, que a travs de varias acciones catalice los recursose iniciativas de la sociedad econmica y civil e incentive su alineamiento haciaobjetivos de utilidad social general. En este enfoque de gobernacin, es lgicoque la AP cobre un nuevo rango conceptual y prctico por ser un componenteesencial y decisivo.

La respuesta a la cuestin coyuntural y estratgica implica lgicamentedos grandes pasos o dimensiones. En primer lugar, el (re)diseo estratgico delas instituciones pblicas, particularmente en los puntos que son bsicos ocruciales para una gobernacin de seguro carcter respublicano, liberal ydemocrtico, es decir la urgente Reforma del Estado. Sin embargo, ms allde la ingeniera constitucional, procede tambin renovar las prcticas polticasy administrativas de interlocucin e interaccin del gobierno con los partidosde la sociedad poltica y con las organizaciones econmicas y sociales de lasociedad civil, dejando atrs las decisiones verticales de gobierno inconsultas eindiscutibles en cualquier asunto, la opacidad en la elaboracin y puesta en

prctica de las polticas, los ucases burocrticos y los forzados alineamientoscorporativistas de los grupos demandantes, para dar paso a enfoques deinterlocucin y negociacin que no podrn ser en todos los casos horizontalespero s ms persuasivos y de resultados suficientemente aceptables.

La Gobernacin como Principio

La problemtica de la gobernabilidad suele plantearse bajo el supuesto

incuestionado de que el agente principal o nico de regulacin, conducciny coordinacin social es el Estado, ms concretamente el poder pblico y, en



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particular, el gobierno ejecutivo. Este supuesto es enteramente congruentecon el supuesto estatista vigoroso, caracterstico de nuestra cultura poltica,que se vincula con el supuesto de la baja capacidad y suficiencia de la sociedad

para resolver sus problemas de sobrevivencia y convivencia. El doble supuestose ha mantenido, a pesar de que muchas de las inquietudes sobre lasposibilidades de xito del gobierno democrtico naciente procedanprecisamente de constatar que en la sociedad mexicana a la vuelta del siglohaba ya actores polticos, econmicos y sociales, poderosos y autnomos,autosuficientes y autorregulados en muchos mbitos de sus vidas, concapacidad de disenso frente a los planes, decisiones y estilos de gobierno.

En ese planteamiento estndar, la cuestin de la gobernabilidad consistaentonces en preguntarse nica o principalmente sobre la creacin y desarrollo

de las capacidades de gobernar del gobierno, considerando y relegando a lasociedad como una realidad a ser gobernada por considerarla atrasada,incompetente, dividida e incapaz de autoregulacin, autodesarrollo yautogobierno. La sociedad era entendida como el problema ms que comoparte de la solucin de los problemas16. Este supuesto del gobierno como elagente nico de la gobernacin de la sociedad y de sta como una realidadingobernable no ha sido slo idiosincrtico de Mxico, sino que ha sido elenfoque que ha permeado la concepcin poltica y administrativa de la mayorade los Estados sociales y socialistas del siglo XX que, a pesar de su banderasocial, se distinguieron paradjicamente por su estatismo y por su escepticismorespecto de las capacidades de la sociedad. En el fondo, las concepciones de ungobierno dominante y una sociedad desordenada y subordinada tienen sus

16 Este es un punto que merece desarrollo. La teorizacin y formacin del Estado modernoha tenido dos vertientes, la que se basa en un concepto de sociedad como intrnsecamenteincapaz de entenderse, coordinarse y autoregularse y la que se basa en un concepto quereconoce la capacidad de autogobierno de la sociedad pero que registra tambin que

existen situaciones de convivencia que rebasan su capacidad y que se requiere entoncesde una fuerza exterior para restablecer el orden, la certidumbre de los intercambios y lacooperacin. Entre nosotros, por muchas razones, reales y artificiales, la tesis de laincapacidad de la sociedad ms que la de su insuficiencia autoregulatoria y autoproductivaha sido la tesis dominante y, en consecuencia, el Estado ha sido considerado como lacondicin absolutamente necesaria de organizacin para asegurar la existencia y elequilibrio de la vida en sociedad y los dirigentes estatales han sido considerados como losagentes indispensables del gobierno/direccin/coordinacin de una sociedad de suyoingobernable y necesitada de mando y control, y los encargados de pacificarla, regularlae integrarla. En esta visin, los actores privados y los de la sociedad civil (incivil, ms

bien) no aportaban nada significativo para la gobernacin de la sociedad, eran ms bienel origen de los problemas y conflictos que requeran ser gobernados.



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races ms profundas en el paradigma originario jusnaturalista o romnticodel Estado moderno, cuya idea de pacto/contrato social que da origen al Estado,a las leyes y los poderes pblicos se bas en la idea de la natural incapacidad de

los individuos para vivir asociadamente, es decir, en el carcter presocial, asocialo de plano antisocial de la persona humana.A esta concepcin dominante se debe en gran medida que el tema o el

problema de la ingobernabilidad se haya relacionado con el gobierno y no conla sociedad. La sociedad era de suyo supuestamente ingobernable o carente decapacidad de autogobierno, por lo que careca de sentido preguntarse sobre suingobernabilidad. En cambio, el riesgo de ingobernabilidad concerna algobierno, pues se presuman o se conocan circunstancias en las que el gobiernohaba perdido o poda perder su capacidad de sostenerse como el agente rector-

conductor-regulador social frente a la crecida de las presiones, conflictos ydemandas de una sociedad imprevisora, indisciplinada, oportunista,incompetente y subdesarrollada.

Sin embargo, en contradiccin con la tesis, el colapso de los sistemaseconmicos y polticos de varios Estados sociales econmicamenteintervencionistas y polticamente controladores (Mxico constituye un buenejemplo) exhibi dramticamente la incapacidad de los gobiernos fuertes paragobernar sus sociedades por s mismos y la improductividad de sus mecanismosde gobierno, basados en el mando y control unilateral de la sociedad. Y estasituacin inesperada de la debilidad de los gobiernos fuertes di pie para quese comenzara paradjicamente a descubrir la fortaleza de la sociedad, a reconocerla existencia de numerosos procesos e instrumentos de autogobierno yautonoma en el seno de la sociedad que los gobiernos haban desconocido,inhibido o sustituido y a reconocer con mayor claridad que la capacidadefectiva de gobernar del gobierno, de conducir y regular a su sociedad se sustentaen su capacidad/habilidad para acoplar sus planes, decisiones y tareas directivascon los otros poderes pblicos y, particularmente, con los planes, iniciativas,

expectativas y poderes de los sectores privado y social.Se restablece entonces la conciencia o se descubre por primera vez queen el conjunto de la sociedad hay ms capacidades directivas y regulatoriasque las del solo gobierno y que entonces la gobernabilidad ya no depende slode la accin unilateral de gobierno sino de las formas de sinergia discursiva,normativa y operativa que el gobierno establezca con la sociedad para definirasociadamente su sentido de direccin, prioridades de accin, polticas yasignacin de recursos o de su capacidad/habilidad para articular las iniciativasde mltiples actores sociales y para conectar sus proyectos y acciones con los

de la sociedad y sumarles sus capacidades, fuerzas y orientaciones. Es decir, serestablece el sentido social de la gobernacin del gobierno. Los nfasis en la



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democracia representativa, en la participacin ciudadana, en la capacidad yautonoma de la sociedad civil, as como en la productividad e innovacin delos mercados y en la responsabilidad de las personas y familias, son

manifestaciones de esta idea ascendiente del autogobierno de la sociedad, enla que se acepta que el gobierno es agente principal y decisivo en determinadasy numerosas circunstancias para compensar las insuficiencias sociales, pero noel nico ni siempre el ms acertado y efectivo.

Por consiguiente, mientras en la problemtica estndar de la gobernabilidadel foco consista en la averiguacin y construccin de las capacidades que debeposeer el gobierno para gobernar a su sociedad, en la problemtica de la gobernacinel foco se desplaza correctiva y complementariamente hacia fuera del gobierno yse centra en averiguar y construir los dispositivos idneos de relacin del gobierno

con su sociedad (poltica, civil, econmica), que son los que materializan, muestrany acreditan que el gobierno democrtico posee las capacidades requeridas yrealmente gobierna.

El trnsito de la gobernabilidad a la gobernacin contrasta con laconcepcin tradicional del gobernar e introduce novedades tericas y prcticasfecundas, pues el cambio de enfoque hacia la gobernacin no se reduce asustituir el nfasis en los procesos electorales legtimos por el nfasis en elejercicio de gobierno ni tampoco a dejar atrs simplemente la discusin abstractaacerca de cules seran las condiciones institucionales y administrativas queotorgaran al gobierno democrtico la capacidad/posibilidad de gobernar parapasar a discutir en concreto sobre el proceso del gobernar efectivo y exitoso.En realidad, lo novedoso y fecundo del trnsito temtico y problemtico consisteen que se abandona la identidad tradicionalmente consagrada entre gobiernoy gobernacin la nocin del gobierno como el nico agente de la gobernacinde la sociedad y se afirma la tesis de que la gobernacin de la sociedad resultade un proceso de mltiples agentes, en el que el gobierno es el actor principalde la coordinacin/regulacin social general y el actor absolutamente

indispensable en numerosos asuntos y circunstancias sociales, pero que incluyems actores que el gobierno, los cuales poseen recursos y poderes significativosy muestran, adems, suficiente capacidad de autoregulacin (moral, religiosa,tcnica, etc.) en sus relaciones de intercambio y convivencia, y con los cualesel gobierno debe establecer las materias, fines y medios de importancia ybeneficio social.

Distante de nuestra cultura poltica pero no de nuestra experienciasocial, el concepto contemporneo de gobernacin reconoce que por fueradel gobierno y con independencia de l actan en la sociedad otros agentes

de direccin y regulacin social que persiguen en sus comportamientospropsitos particulares pero cuyos resultados, por satisfacer necesidades,



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resolver problemas de vida y generar relaciones de mutuo provecho y ayudaentre las personas, contribuyen significativamente a la coordinacin, cohesiny equilibrio social general. A estos agentes de coordinacin intrasocietal

pertenecen familias, iglesias, organizaciones sociales altrustas o de mutuaayuda, comunidades vecinales, ONGs, agrupaciones de distinto tipo segnlos intereses de las personas y, evidentemente, empresas y mercados. Lasinteracciones de estos agentes civiles y econmicos generan mecanismos deautogobierno societal que suelen ser suficientes en condiciones normales yrutinas de convivencia, pero que necesitan de la accin especial del agentegobierno para reconstruir la coordinacin y restablecer el orden cuando susparticularismos producen agravios, desequilibrios, conflictos y violencia, ocuando sus recursos particulares son claramente insuficientes para realizar

objetivos y proyectos de escala o larga duracin que revisten importanciadecisiva para la calidad de la vida asociada y la viabilidad futura de la sociedad.Ms an, en la mayor parte de las dimensiones actuales de la vida social (conexcepcin de las situaciones de infraccin y delito abierto), la intervencinunilateral del gobierno a espaldas de la sociedad o sin interlocucin yacuerdos bsicos con la sociedad pierde la capacidad de pacificar, generar yrestaurar el orden, ampliar las oportunidades de la convivencia, asegurar elbienestar, movilizar energas hacia proyectos de inters comn: gobernar, ensuma. En situaciones de normalidad social, la gobernacin es cada vez menosmando y control y cada vez ms dilogo, acoplamiento y transaccin entreactores gubernamentales y sociales.

El concepto de gobernacin governanceposee un ncleo conceptualdistintivo, no obstante sus diferencias de componentes, dimensiones,argumentos y acentos. Gobernacin, adems de su sentido tradicional decontrol para la seguridad y estabilidad interna del Estado (sentido que seconserva pero que no es el nico ni necesariamente el principal), significa enprimer lugar la accin de gobernar del gobierno, el ejercicio de gobierno y,

por ende, ms precisamente, el conjunto de prcticas y procedimientosmediante los cuales los gobernantes coordinan, regulan, conducen a losmltiples grupos y sectores que integran su sociedad. Por consiguiente,significa el conjunto de relaciones que los actores gubernamentales establecencon los actores polticos, privados y sociales para resolver los agravios, conflictosy asimetras que se presentan entre ellos desordenando y degradando laconvivencia y a fin de definir interactivamente con ellos cules son losasuntos que son bsicos y/o prioritarios para la calidad y seguridad de la vidaen comn, cules las polticas para atenderlos y cul la manera como se

distribuirn los recursos pblicos escasos (no slo econmicos) entre esosvarios asuntos y polticas y entre los sectores y grupos de la sociedad.



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Gobernacin no es entonces simplemente el gobierno la instancia oinstitucin gobierno, sino la accin del gobierno y es ms que la accinexclusiva o unilateral del gobierno. Es, en cambio, bsicamente la actividad

de coordinacin de la sociedad17

que, para poder llegar a ser tal, generacanales de interlocucin y ajuste con el sector privado y con la sociedad civilmediante variadas formas de reconocimiento, dilogo, negociacin, pacto,tregua, persuasin y disuasin. Gobernacin significa entonces recordar yrescatar que se trata de un proceso relacional y co-dependiente del gobiernoy la sociedad, que tiene como consecuencia una sociedad en equilibrioaceptable de sus intereses y valores. Dicho de otro modo, gobernacin esfundamentalmente el gobernarse de una sociedad, incluyendo la instanciagobierno como un actor importante y con un papel sobresaliente pero no

decisivo ni exclusivo en muchas reas vitales de intercambio y convivencia.En este enfoque, a diferencia de la cuestin estndar de la

gobernabilidad, la capacidad de gobierno de una sociedad: a) no resulta slode procesos electorales legtimos sino del ejercicio efectivo de gobierno; b)no resulta slo de las decisiones del ejecutivo y del desempeo de la AP sinode las relaciones entre los poderes pblicos; c) no resulta slo de las relacionesentre los poderes pblicos y los gobiernos sino de la relacin realmenteexistente entre stos y los ciudadanos singulares y sus organizaciones; d) noresulta slo de las instituciones formales legales de relacin entre Estado/gobierno y sociedad (poltica y civil) sino de las prcticas y modos reales deentendimiento (instituciones o prcticas informales) entre el gobierno y losciudadanos; e) no resulta slo de la accin del gobierno sino de las accionesde actores econmicos (productividad/competitividad, relaciones entre capitaly trabajo, gerencia de las empresas, etc.) y de las relaciones entre los actoressociales (capital social, asociacionismo, cooperacin, identidades ypertenencias, etc.); f) en suma, no es slo un hecho y efecto gubernamentalni slo un hecho poltico, sino un hecho social, pblico-privado.

En esta lnea se mueve la Commission on Global Governancede laOCDE, cuando define a la gobernacin como la suma de las numerosasmaneras como los individuos y las organizaciones pblicas y privadas dirigen/manejan sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente de ajusteentre sus intereses diversos o en conflicto y de impulso a acciones de

17 Normal y correctamente hacemos equivalentes la gobernacin con la regulacin y laconduccin de la sociedad. Pero regular significa crear normas y condiciones quefavorezcan y aseguren la coordinacin social. Y conducir resulta una misin imposible

sin la base de la coordinacin. La coordinacin es el ncleo del gobernar como propsito,accin y resultado.



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cooperacin. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y losorganismos encargados de asegurar su observancia, as como los arreglosinformales que la gente y las instituciones pactan o consideran que son de su

inters y utilidad.Para el Banco Mundial (BM), la gobernacin consiste en: a) la formadel rgimen poltico, las instituciones politicas; b) el proceso de ejercicio dela autoridad y de administracin de los recursos econmicos y sociales de unpas para su desarrollo; y c) la capacidad del gobierno para disear, formulare implementar sus polticas y para cumplir sus funciones18.

Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se ofreceun concepto ms acabado y explcito que, en similitud con OCDE, rebasa lasinstituciones de gobierno y la AP e incorpora al sector privado y a la sociedad

civil. Gobernacin es el ejercicio de direccin de los asuntos de una nacin querealiza la autoridad poltica, econmica y administrativa. Consiste en el conjuntode mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las cuales losciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones,concilian sus diferencias[...] Aunque la gobernacin abarca cada institucin yorganizacin de la sociedad, desde la familia hasta el Estado, tres son las reasimportantes de gobernacin para lograr el desarrollo humano sustentable, asaber: el Estado (las instituciones polticas y gubernamentales), las organizacionesde la sociedad civil y el sector privado 19. En la perspectiva del PNUD hay unsistema de gobernacin, que se integra por la gobernacin econmica (lasdecisiones e iniciativas relacionadas con el crecimiento, la distribucin y elbienestar), la gobernacin poltica (las decisiones de autoridades legtimas sobrelas disposiciones legales y las polticas pblicas, en el marco de las institucionesdel Estado), y la gobernacin administrativa (las decisiones y accionesrelacionadas con la implementacin de las polticas para el cumplimiento de lasfunciones pblicas), cuyo desempeo y equilibrio depende de los resultadosque logran en cada uno de esos campos las interacciones entre los poderes pblicos,

el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. El sistema degobernacin es la estructura institucional formal y organizativa del proceso dedecisin autoritativo del Estado moderno20, en la que concurren, influyen y seajustan gobierno, empresa privada y agrupaciones sociales.

De todas estas definiciones se desprende que la gobernacin/elgobernar(se) de una sociedad est constituido a) por el conjunto deinstituciones formales e informales que enmarcan las acciones del gobierno,

18 Ver Governance and Development, World Bank, 1992.19 Ver Reconceptualising Governance, UNDP, 1997, pg. 9.20 Ver Reconceptualising Governance, UNDP, 1997, pg. 10.



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las de los actores privados y sociales no gubernamentales y sus relacionesentre ellos; b) por las actitudes/aptitudes/habilidades/destrezas de losgobernantes y de los actores privados y sociales para dirigir a sus organizaciones

y para encuadrar conflictos, integrar intereses, construir consensos, compartiriniciativas, resolver problemas, anticipar riesgos, etc., mediante mltiplesformas de entendimiento; y c) por la calidad (idoneidad para el propsito) yeficacia de la gestin gubernamental en el desarrollo de las polticas pblicas,cuyos objetivos, instrumentos y estndares materializan los resultados de lasinteracciones entre gobierno y organizaciones privadas/sociales y mediantelas cuales se da respuesta a problemas y necesidades. En suma, los componentesde la gobernacin son: instituciones, poltica, polticas pblicas yadministracin o gestin pblica, pero en el entendido de que el proceso de

gobernacin de una sociedad se caracteriza por y se sustenta en la multiformeconcurrencia y aporte de los actores del gobierno y de actores nogubernamentales (privados y sociales).

En perspectiva democrtica y de libre mercado (o en condicionesdemocrticas de libertad, pluralidad y apertura de su sociedad) gobernacinsignifica concretamente coordinar, integrar, equilibrar a sociedades que sedistinguen por su multicentrismo, es decir, por la presencia de personas yorganizaciones que son gubernamentalmente independientes, autnomas,diferenciadas entre s, poseedoras de capacidades y recursos propios cuyaeficacia es acreditada con logros notables en sus campos de inters, quemuestran tambin suficiente capacidad de autocontrol y autogobierno ensus actividades, y que tienen bastante poder e influencia en determinadasreas de la vida en comn que son de su inters y preferencia.

Por consiguiente, en la problemtica de la gobernacin democrtica,sin perder importancia la cuestin acerca de la eventualidad/probabilidad/riesgo de crisis social y poltica, lo central est representado por los desequilibrios,las exclusiones y las desintegraciones que tienen lugar en la sociedad, como

resultado de los impactos no deseados de la intrnseca diferenciacin de lasociedad contempornea. No se trata de crisis y colapsos por incapacidad degobierno, en el sentido de que en un determinado momento y en ciertas reaslos problemas rebasan claramente la capacidad del gobierno, sino de desrdenes,conflictos, revueltas, desperdicio de oportunidades, deterioro de la calidad devida, agudizacin de vulnerabilidades y depreciacin de ventajas competitivasdebido a que no existe la apropiada y suficiente coordinacin entre el gobiernoy los otros agentes sociales.

El ncleo del problema de la gobernacin consiste entonces en la

coordinacin de la diferencia social, que tiende a agudizarse, entre muchasrazones, por la mayor diferenciacin poltica y moral, por la mayor



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individualizacin o afirmacin de la autonoma personal, por el resurgimientode las microidentidades (locales o no), por la perspectiva reivindicadora delgnero en las relaciones sociales, por la desmembracin de las instancias

nucleadoras tradicionales (matrimonio, familia, vecindarios, escuela, etc.), porla aparicin de la sociedad global de la informacin con todas sus multiformeswebrelations entre personas, por la nueva economa que incrementa ladiferenciacin de la demanda y disminuye la presencia de intermediariosagregadores y, de manera particular, por la aparicin de la sociedad/economadel conocimiento que al depositar en la produccin/innovacin delconocimiento el motor de la nueva economa incentiva lgicamente la libertad,la crtica, la discusin, la experimentacin, la innovacin y la creatividad. Enestas nuevas condiciones de poca, una gobernacin monopolizada por el

gobierno, que pretenda ejercerse mediante mando, alineamiento y control,con subordinacin de agentes sociales autnomos y creativos, deviene undispositivo tan obsoleto como suicida. En la nueva economa/sociedad delsiglo XXI la viabilidad social y poltica futura se basar en el conocimiento queel poder poltico deber promover y sustentar, aceptando su lgica de libertady diferenciacin como condicin de desarrollo.

Gobernacin y Administracin PblicaNo quiero caer en la fanfarronera terica y considerar que la categora

gobernacin por su utilidad disciplinaria y profesional represente un nuevoparadigma de la AP y/o que nos encontramos frente a un cambio de paradigma;sin embargo, creo que abre y justifica nuevas maneras de concebir a la AP y deorganizarla prcticamente. Por lo pronto y por lo mnimo, la Nueva GestinPblica (NGP) que suele presentarse y autointerpretarse como el nuevo paradigmaadministrativo aparece redimensionada y englobada al menos en nuestro medio

de democracias en consolidacin (con problemas econmicos y socialesrelevantes) por la Nueva Gobernacin o Gobernacin Democrtica. La NGPes una forma (concepcin, actitud, metodologa, tecnologa, etc.) de organizar ygerenciar la accin de gobierno con referencia a los valores administrativos deeconoma, eficiencia, eficacia y algo de calidad, pero que carece de una visin ofilosofa administrativa y de gobierno o bien la desarrolla implcita o explcitamenteaunque sin un asidero o fundamento argumentativo adecuado.

En la perspectiva de la gobernacin, la AP o gestin pblica (GP) es uncomponente de la gobernacin. Y lo es no slo en el sentido amplio de

administracin como el proceso de accin conjunta de mltiples agentesmediante el cual se llevan a efecto o se producen las situaciones deseadas como



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objetivos de la accin del gobierno/pblica21. Ni slo en el sentido de procesodirectivo o gerencial de la accin de mltiples actores y tareas mediante el cualse realizan las situaciones deseadas que representan los objetivos de la accin

gubernamental. Sino en el sentido mayor y estricto de gobernacin, puestoque la AP o GP constituye una actividad de coordinacin-regulacin-conduccin social ex post, por las consecuencias de sus acciones y servicios, ysobre todo ex ante, por el formato de organizacin y funcionamiento quepromueve22. Conviene aadir que en el enfoque de gobernacin pierderelevancia y se supera la tradicional separacin entre poltica y AP, en cuantoestas dos prcticas institucionales son componentes de la gobernacin y encuanto la AP en su denotacin moderna de GP es interdependiente con lapoltica en la definicin, decisin y ejecucin de las polticas pblicas.

La AP como componente esencial de la gobernacin se acredita en elformato y rol que tuvo en el Estado social, al haber contribuido de manerarelevante a la gobernacin de la sociedad por sus resultados y consecuencias,ex post. En efecto, los programas de asistencia, compensacin, desarrollo,bienestar y seguridad social, de cuya definicin, direccin y operacin sehizo cargo la AP mediante la provisin de mltiples bienes, servicios yoportunidades a personas y sectores sociales, acreditaron que sta eraefectivamente un factor o agente de integracin, coordinacin y regulacinsocial y poltica. Sin embargo, al ubicarse en el formato burocrtico degobierno social desarrollador o de bienestar, la contribucin de la AP a lagobernacin consisti bsicamente en sus resultados sociales, por habercontenido o evitado los problemas, conflictos y anomias sociales, y no tantoporque sus formas organizativas y sus patrones operativos de provisin debienes y servicios hayan creado instituciones formales e informales decoordinacin/autoregulacin social entre los grupos sociales y entre stos ylos poderes pblicos. En contraste, la nueva AP, por haber comenzado acuestionar y superar su tradicional autoreferencia gubernamentalista y haber

comenzado a incorporar formas diversas de participacin ciudadana

21 Cualquier teora administrativa contiene un concepto descriptivo de administracin,entendida como accin conjunta, cooperativa, organizada, intencional y racional. Conpalabras ms o menos semejantes, los autores coinciden en afirmar que la administracines la distribucin de diversas acciones o tareas entre mltiples actores, cuya cooperacino integracin de esfuerzos facilita en principio el logro de los objetivos o la produccinde los resultados buscados.

22 He desarrollado estas tesis en Coordinacin social y administracin pblica, en Lechner,

N., R. Milln y F. Valds (coords.) Reforma del Estado y Coordinacin Social, Plaza yValds-UNAM, 1999.



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representativa y responsable como sus condiciones de operacin, se convierteahora, en s misma, por sus caractersticas y pautas de operacin, en unmecanismo de coordinacin social y de coordinacin entre el mundo social

y el Estado. En suma, la nueva administracin pblica, en su mismaorganizacin y en su mismo proceso operativo, ex ante, contribuye al orden,acoplamiento y cooperacin social23; a la gobernacin de la sociedad.

Y esto ha sido posible por la restauracin de la naturaleza pblica dela AP y por la reciente incorporacin de esquemas gerenciales alternativos ensu funcionamiento, dos tendencias contemporneas que implican y fomentanformas de cooperacin y coordinacin entre gobierno y sociedad, dentro dela estructura de la AP y en la misma sociedad. Por el lado del aseguramientode la calidad pblica de la AP, sta comienza a ejercerse en algunos campos

y frente a algunos problemas al incorporar formas de participacin ciudadanaen la definicin de las polticas pblicas y de su puesta en prctica, queimplican y promueven la corresponsabilidad gobierno-sociedad y lacolaboracin intrasocietal, es decir, mediante formas de coordinacin ydireccin compartida. Y por el lado del aseguramiento de la eficacia y calidadadministrativa de la AP, sta ha puesto en el centro de la accin administrativalos requerimientos y expectativas del usuario del servicio pblico, por lo queemerge una articulacin y coordinacin ms directa entre la accin de gobiernoy los requerimientos del ciudadano/usuario de los servicios.

El restablecimiento de la naturaleza pblica de la AP, adems de exigirque las autoridades y los funcionarios hayan sido legtimamente elegidos ydesignados, que acten de acuerdo a las especificaciones de la normatividadpblica y que sean controlados por los otros poderes pblicos, exige tambinla articulacin y enlazamiento entre la AP y los ciudadanos o, dicho en lenguajeusual, exige participacin ciudadana. Este requisito era innecesario para lagobernacin en las visiones internalistas o gubernamentalistas del gobiernoy la AP, muy congeniales a los regmenes autoritarios, en los que el agente de lo

pblico y de la gobernacin de la sociedad era nica o primordialmente elgobierno mismo con su conjunto de organizaciones, programas y personal.Pero ha comenzado a dejar de serlo en el momento en que comienza arestablecerse justamente el carcter de repblica del Estado (Estado de Derecho,leyes universales, igualdad jurdica, etc.) y el carcter liberal-democrtico dela repblica, que ponen en el centro de la accin estatal a la ciudadana con susactividades de construccin, direccin, animacin y corresponsabilidad delespacio pblico24; principio que revierte y acaso pone punto final al carcter

23 Ibidem, pg. 146.24 Por espacio pblico (tambin dicho espacio de lo pblico), esfera pblica, se entiende



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meramente pasivo y subordinado de los ciudadanos en la gobernacin y AP desus comunidades polticas de convivencia.

En sociedades plurales, diferenciadas, abiertas, cuyos actores disponen

de amplia informacin y conocimiento sobre las condiciones relevantes de suvida privada y asociada y disponen de creciente autonoma y suficiencia pararealizar los objetivos de sus vidas, la gobernacin y la AP no puede llevarse acabo sin incorporar la deliberacin de los ciudadanos en las polticas, sin armarlos equilibrios intersociales para obtener su aceptacin (evitando por lo menosel rechazo rotundo) y sin requerir su involucramiento prctico a fin de que laspolticas y programas caminen y alcancen razonablemente sus objetivos. Elesquema gubernativo de mando y control y/o el esquema administrativoburocrtico de prestacin unilateral de servicios, que acostumbra a separar a

los funcionarios activos de los ciudadanos pasivos demandantes (sin nadasignificativo que ofrecer sobre las caractersticas e instrumentos del servicio)comienza a perder vigencia y eficacia en aquellos conjuntos sociales o en aquelloscampos determinados de la vida social en los que est presente una robustadiferenciacin poltico-cultural, en los que las personas cuentan con los recursosclave para lograr por ellos mismos sus objetivos de vida ms significativos, enlos que proliferan mltiples formas autnomas de vinculacin entre las personasque generan autosuficiencia y autorregulacin y en los que son cambiantes lasfronteras entre lo pblico y lo privado (gobiernos que se hacen cargo deproblemas privados y corporaciones que actan en asuntos pblicos). En estetipo de sociedades o de circunstancias sociales el esquema gubernativo nopuede llevarse a cabo ms que mediante procesos de subsidiariedad,complementacin, negociacin y concertacin de los agentes gubernamentales

en general el conjunto de actividades (asegurado institucionalmente) que realizan losciudadanos para establecer sus leyes y poderes pblicos y, de manera ms especfica, seentiende el conjunto de actividades (asegurado institucionalmente) de interlocucin de

los ciudadanos con sus poderes pblicos, en el que los ciudadanos deliberan de maneraindependiente y autnoma sobre los asuntos pblicos de su comunidad poltica yopinan sobre el desempeo de los legisladores, jueces y gobernantes de su comunidad,y en el que los poderes pblicos y los gobiernos responden a los pronunciamientos de losciudadanos y les rinden cuentas sobre las razones de sus decisiones y polticas y sobre lalegalidad, idoneidad y eficacia de su actuacin. En principio, el espacio pblico estabierto universalmente a todos los ciudadanos, se rige por el reconocimiento del otro ypor el razonamiento, se ejerce mediante formas de dilogo en las que se manifiestan,contrastan y depuran las posiciones de grupos diversos y en las que se busca un puntoaceptable de equilibrio entre ellos. En los regmenes republicanos, liberales y democrticos

el espacio pblico es condicin constitutiva de la poltica y del gobierno y estinstitucionalmente fundado en los derechos civiles y polticos de la ciudadana.



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con los agentes de la sociedad civil y poltica en esquemas de gobernacinms que de gobierno; en tanto, el esquema administrativo integra formas departicipacin ciudadana y de ciudadana activa y corresponsable con sus

comunidades de vida o con grupos de consocios.En esta visin intensamente pblica de la AP25, las polticas pblicas y losprogramas de gobierno incorporan total o parcialmente el ciclo de la participacinciudadana: informacin-consulta-asociacin-delegacin-evaluacin-control, queno consiste slo en la deliberacin pblica de los ciudadanos sino en su accinpblica. La participacin no se agota slo en el ttulo de los ciudadanos a exigir serinformados y consultados sobre las decisiones/resultados del gobierno, sobre elestado que guardan sus comunidades de vida y sobre los asuntos pblicos detrascendencia colectiva o a evaluar los resultados de la accin de gobierno, sino que

se extiende a la posibilidad institucional de asociarse cooperativamente con elgobierno en la solucin de determinados problemas o de ser autorizados ysubsidiados (empoderados) por el gobierno para atenderlos por ellos mismosbajo formas de seguimiento y evaluacin gubernamental. Esta interlocucinpermanente entre gobierno y sociedad a lo largo del proceso de la poltica pblicay de su implementacin administrativa, junto con formas asociadas y compartidasde abordaje de los problemas, construye, materializa y asegura formas decoordinacin y acoplamiento entre el gobierno y grupos significativos de la sociedady entre stos mismos (por ejemplo, voluntarios hacindose cargo de necesidadesde sus consocios u organizaciones ciudadanas desarrollando capacidad cvica y/oproductiva entre sus conciudadanos). Y estas nuevas formas de cumplimiento defunciones pblicas y de prestacin de servicios pblicos tendrn como efecto originarvnculos y equilibrios aceptables en la convivencia y sobre todo compartir las visionesy la agenda de la comunidad poltica; en suma, gobernacin de la sociedad.

Por otro lado, los movimientos que se orientan a restablecer la capacidadadministrativa de la AP mediante la incorporacin de formas organizacionalesy mtodos gerenciales postburocrticos, relacionados con la direccin

estratgica y la administracin de calidad y hoy hasta mediante el e-government(el gobierno electrnico/digital, la teleadministracin), a la maneradel e-bussines, tambin constituyen a la AP en factor de gobernacin, porser una actividad que implica y fomenta la coordinacin social.

La direccin estratgica, al recuperar particularmente la importanciadel entorno del gobierno y destacar que el manejo del entorno es condicin

25 Ver Uvalle, R. Los espacios del hombre: el contenido pblico de la administracinestatal, en Trayectorias, Ao II, N 2, enero-abril de 2000, Universidad Autnoma de

Nuevo Len; y Aguilar Villanueva, L. F. La administracin pblica y el pblicociudadano, en Revista del Senado de la Repblica, Vol. 3, N 6, enero-marzo de 1997.



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indispensable para la coordinacin/conduccin de la sociedad hacia sus finespreferidos y para su posicionamiento exitoso en los frentes/campos deseados,destaca entre otras cosas que son los ciudadanos con sus mltiples

comportamientos los agentes principales del entorno poltico-administrativoy los que determinan la orientacin y velocidad de sus tendencias, que lascapacidades varias de los ciudadanos representan oportunidades para lagobernacin y que sus incapacidades de todo tipo las cuales terminarnpor manifestarse en conflictos de vario alcance representan amenazas y riesgospara la gobernacin social. Ahora bien, esta visin estratgica del gobierno yla AP, que se distingue por buscar la coordinacin/equilibrio entre el Internode la organizacin administrativa y el Entorno de la dinmica social y quehace de esa coordinacin/equilibrio el factor determinante para realizar los

fines preferidos de una sociedad o de sus grupos sociales, obliga naturalmentea impulsar formas variadas de relacionamiento y coordinacin del gobiernocon la sociedad mediante la contencin de/negociacin con adversarios, laconsolidacin de acuerdos con aliados y la complementacin de los recursosy capacidades del sector pblico con los del privado y del tercer sector paraaprovechar las oportunidades del entorno y contener sus amenazas y riesgos,con el propsito ltimo de realizar los fines de la sociedad y afianzar oincrementar su posicionamiento; es decir, gobernacin pura.

Por otro lado, la gerencia de calidad al recuperar la importancia de lasatisfaccin de los requerimientos y expectativas del cliente/usuario, articularla satisfaccin/lealtad del cliente externo con la satisfaccin/lealtad del clienteinterno (el personal de la organizacin), hacer de esta vinculacin yacoplamiento entre ciudadano y personal la condicin indispensable para lacreacin de valor para el usuario o para armar la cadena de valor y al favorecer,para ajustarse a las necesidades del usuario, la organizacin por procesos, gruposmultifuncionales y esquemas descentralizados ms que por departamentosfuncionales independientes, jerarquas centralizadoras y excesiva divisin del

trabajo significa claramente un quiebre con la tradicional organizac

Los perfiles de la gobernación y la gestión pública al comienzo del siglo XXI - Luis Aguilar...

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