SERIE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO 6

LOS PRECIOS, LA PROPIEDADY LOS MERCADOS EN LAASIGNACIN DEL AGUA

Terence R. LeeAndrei S. Juravlev

NACIONES UNIDASComisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Santiago de Chile, 1998

LC/L.1097Octubre de 1998

El presente trabajo fue preparado por Terence R. Lee y Andrei S. Jouravlev de la Divisin de Medio Ambiente yDesarrollo de la CEPAL. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, sonde la exclusiva responsabilidad de los autores y no coinciden necesariamente con las de la Organizacin.

3NDICE

Pgina

Resumen....................................................................................................................... 5

Introduccin................................................................................................................... 7

I. Mercados del agua y asignacin del agua..............................................................12

A. Condiciones necesarias para el comercio........................................................ 13

1. Derechos de propiedad........................................................................... 13 2. Informacin.............................................................................................14 3. La posibilidad de intercambio.................................................................. 15 4. Actividad de mercado............................................................................. 15

B. Tipos de transacciones.................................................................................... 16

1. Ventas.................................................................................................... 16 2. Contratos de arriendo.............................................................................. 16 3. Contratos de opcin................................................................................ 18

C. El mercado como sistema para la asignacin del agua.................................... 19

D. Experiencia con los mercados del agua........................................................... 23

1. Mercados del agua en Chile.................................................................... 23 2. Comercializacin del agua en la Huerta de Alicante, Espaa.................. 24 3. Los mercados del agua en los Estados Unidos........................................ 25

II. El diseo de un mercado del agua......................................................................... 29

A. La asignacin inicial de derechos de agua....................................................... 29

1. Aspectos principales............................................................................... 29 2. Procedimientos alternativos.................................................................... 31 3. Experiencias nacionales en la asignacin inicial de derechos.................. 34

B. Derechos de agua permanentes versus temporales......................................... 37

C. Seguridad hidrolgica y normas de asignacin................................................ 40

III. Costos de transaccin y transporte......................................................................... 44

A. Costos de transaccin...................................................................................... 44

1. Costos de transaccin no inducidos por polticas..................................... 47

2. Costos de transaccin inducidos por polticas......................................... 50

a) Implicaciones para la comercializacin del agua...............................50b) Implicaciones para la poltica reguladora........................................... 55

B. Costos de transporte y necesidades de infraestructura..................................... 56

4Pgina

IV. La regulacin de los efectos externos de las transferencias de agua...................... 62

A. Efectos sobre el caudal de retorno................................................................... 62

1. Implicaciones para la comercializacin del agua..................................... 63 2. La regulacin de los efectos sobre el caudal de retorno.......................... 64

B. Efectos en el propio caudal.............................................................................. 67

1. La proteccin de los intereses de los usuarios del agua en supropio caudal en los mercados del agua................................................. 68

2. Cuestiones principales............................................................................ 70

a) El carcter de bien pblico de un caudal........................................... 70b) Externalidades de las transferencias................................................. 71c) La necesidad de coordinacin............................................................ 71

C. Efectos sobre la zona de origen....................................................................... 73

1. Efectos econmicos................................................................................ 73 2. Efectos sobre los sistemas de distribucin del agua................................75 3. Efectos culturales.................................................................................... 75

V. Las distorsiones y las imperfecciones del mercado................................................ 77

A. Poder de mercado, especulacin, acaparamiento y mercados estrechos....... 77

1. El poder de mercado en la comercializacin del agua.............................77

a) Comportamiento monopolstico y monopsnico................................. 77b) El poder de mercado en el mercado de productos.............................79

2. Otras imperfecciones del mercado.......................................................... 80

a) Mercados estrechos........................................................................ 80b) Especulacin..................................................................................... 81c) Acaparamiento.................................................................................. 82

B. Polticas pblicas alternativas para tratar los problemas del poder de mercado, laespeculacin y el acaparamiento..................................................................... 83

1. La norma de pertenencia........................................................................ 83 2. La doctrina del uso beneficioso...............................................................84 3. Impuestos...............................................................................................87

Bibliografa.................................................................................................................... 89

5Resumen

El presente documento examina los medios de incorporar el uso de las seales delmercado, mediante los precios, en la gestin de los recursos hdricos con el fin de mejorarla eficiencia en la asignacin del agua. Revisa un abundante material de la literaturareciente sobre los derechos de uso de recursos comerciables as como las experienciasreales con la implementacin de programas de derechos de aguas comerciables tanto enAmrica Latina como en el resto del mundo. Los temas analizados comprenden lascondiciones necesarias para el funcionamiento adecuado del mercado del agua; lasfortalezas y debilidades potenciales que tendran los mercados como medios de asignacindel agua; las caractersticas de la operacin de un mercado del agua; los tipos detransacciones; la asignacin inicial de derechos de agua; aspectos de diseo, incluidos losderechos de agua permanentes y temporales, la seguridad hidrolgica y normas deasignacin; las limitaciones de los mercados y los factores que pueden afectar surendimiento, como las externalidades (el caudal de retorno, los efectos sobre el propiocaudal y en la zona de origen), el poder de mercado, los costos de transaccin y transporte,y las medidas para mitigarlos; y las oportunidades de expandir el papel y el alcance de losmercados del agua.

7Introduccin

Tras muchos aos de debates en los foros internacionales y entre los organismosinternacionales encargados de la gestin del agua, en los Principios de Dubln, aprobadosen la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente celebrada en enero de1992, dentro de la retrica de las reuniones internacionales sobre la gestin de los recursoshdricos se reconoci finalmente que el agua es esencialmente un bien econmico. Elcuarto de los principios de Dubln postula que: el agua tiene un valor econmico en todossus diversos usos en competencia a los que se destina y debera reconocrsele como unbien econmico. sta no es una propuesta muy novedosa. Los economistas interesadosen la gestin de los recursos hdricos han sostenido desde siempre la necesidad dereconocer que el agua es un bien econmico y que no hay que tratarla como poseedora deuna importancia singular sino como un bien entre todos los dems.

Esto no significa negar que el agua en cuanto bien tenga caractersticasespeciales; por ejemplo, la provee la naturaleza en parte almacenada y enparte como flujo, y est disponible sin costo en algunos lugares, peroresulta caro transportarla a otros. No obstante, cualesquiera que sea larazn que se aduzca, la supuesta importancia singular del agua no resisteel menor anlisis (Hirshleifer, De Haven y Milliman, 1960).

Si el agua es un bien econmico, entonces su asignacin podra regirse por elmercado. Por muchos aos, se ha reconocido ampliamente en la literatura que sinmercados es difcil, sino imposible, evaluar la demanda real de servicios vinculados con elagua, porque las funciones de demanda no pueden estimarse en tal situacin (Fox yHerfindahl, 1994). En lugar de los mercados y las seales para la toma eficiente dedecisiones de inversin que stos ofrecen, se han sugerido numerosos sustitutos complejose insatisfactorios. Todos estos sustitutos tienen en comn que slo ofrecen seales pobres,sino incorrectas, que son esencialmente arbitrarias y no ofrecen soluciones reales para elproblema de lograr la asignacin eficiente del agua. La nica solucin es basarse en lamedida de lo posible en los precios y, por tanto, en los mercados cuando se trate de laasignacin del agua y de las inversiones conexas en servicios productivos. Si la eficienciaes la meta, entonces la funcin de la asignacin administrativa tiene que restringirse aaquellas pocas reas donde los mercados no pueden desarrollarse y a la regulacin de losmonopolios naturales.

A la luz del problema en materia de informacin, parece haber pocasesperanzas de que los criterios administrativos puedan asignar el aguaincluso con una eficiencia mnima entre los procesos que resulte en bienescomercializables. No es razonable suponer que un funcionario o una ...junta sepan cunto vale el agua en cada uso de ella, cosa que es necesariapara conocer la eficiencia econmica de cada decisin de la junta. Parasolucionar la carencia de informacin habra que aplicar un proceso similaral del mercado para asignar el agua a la produccin de bienescomerciables. El enfoque regulador y los escasos fondos disponibles ...

8pueden luego centrarse en las reas que los necesitan, es decir, en decidirlas necesidades de agua para los bienes no comerciables (Lynne, 1988).

Sin embargo, cuando se propicie la introduccin, extensin o mantenimiento de laintervencin pblica en la asignacin del agua hay que tener muy en cuenta la medida desu eficacia. Los criterios administrativos de asignacin del agua suelen criticarse por sudependencia implcita de la capacidad de unos pocos decisores, dentro de una estructuracentralizada, para actuar con objetividad, omnisciencia y responsabilidad en aras delinters pblico (Anderson y Leal, 1988). Tal como se comentaba en los debates sostenidoshace ms de 30 aos sobre el tema en los Estados Unidos de Amrica,

... que si bien la intervencin pblica era necesaria, no tena porqu sersuficiente para mejorar la eficiencia. Para que la intervencin sea tambinuna condicin suficiente para mejorar la eficiencia, hay que elaborarcriterios apropiados y, suponiendo en ltimo trmino que existe un mtodoviable para hacerlo, aplicarlos con la fidelidad suficiente para asegurar quelos objetivos de la intervencin pblica en aras de la eficiencia sonrelativamente aproximados (Krutilla, 1966).

Al analizar la poltica pblica de la gestin del agua y la cuestin de utilizar losprecios e introducir los mercados como el instrumento principal para asignar el agua y, portanto, para la gestin de la misma, hay que entender que controlar el uso de los cursos deaguas es un problema econmico bsico de asignacin de recursos (Freeman y Haveman,1971). Este hecho es igualmente vlido para los aspectos de calidad y cantidad de laasignacin.

Resulta interesante reflexionar que el extenso y prolongado debate sobrelas polticas pblicas de gestin del agua en los aos sesenta en losEstados Unidos generaron pocas innovaciones en las prcticas de gestindel recurso. Las decisiones en materia de gestin y asignacin del aguasiguieron en gran medida en manos de los organismos burocrticosnacionales o estaduales. El uso de los precios y los mercados y de lasinstituciones encargadas de las cuencas fluviales ha revestido sloimportancia marginal hasta hace muy poco cuando aument el uso de losmercados en la asignacin del agua en los estados occidentales de laUnin (Freeman y Haveman, 1971).

Si nos situamos ms en el presente y en los problemas actuales de gestin delagua en Amrica Latina y el Caribe, la creciente participacin privada en la gestin delagua ha trado consigo como corolario la mayor apertura de la gestin del agua a lasfuerzas del mercado y la aplicacin creciente de los principios econmicos a las decisionessobre asignacin del agua, al menos en algunas zonas. Asimismo, ha aumentado el intersen emplear directamente los precios y los mercados como los instrumentos principales paraasignar el agua. Un indicio de este inters es el cmulo de literatura que analiza laexperiencia de los pocos lugares en que existen mercados del agua, en particular el graninters demostrado en la experiencia chilena.

La adopcin de un criterio de mercado para la asignacin del agua en Chile hadespertado gran inters en todo el mundo, aunque todava casi no se ha hecho un anlisiseconmico serio de la experiencia chilena. Las conclusiones del nico anlisis econmico

9que se ha efectuado sugiere la importancia de remediar esta carencia (Hearne e Easter,1995), pero no cabe duda que se ha escrito mucho ms sobre el sistema chileno actual quesobre cualquier sistema previo de asignacin del agua adoptado en cualquier otro paslatinoamericano.

Hay varias razones de por qu est creciendo en muchos pases latinoamericanosy del Caribe, as como el mundo en su conjunto, el inters en los mercados del agua comomedios de asignacin del recurso. La economa de los recursos hdricos de muchos pasesest entrando a una fase madura caracterizada por una oferta inelstica de nuevosrecursos e interdependencias crecientes entre los usos y los usuarios del agua (vase elcuadro 1). A medida que la economa del agua madura, la atencin de los participantes enlos procesos normativos se desplaza gradualmente del inters en expandir y subsidiar eldesarrollo del sector a la generacin de ingresos, la gestin de la demanda y lareasignacin. La fuerza que impulsa el inters en utilizar los precios y mercados es lapercepcin de que la introduccin de la comercializacin del agua puede representarbeneficios sustanciales, beneficios que representan el costo de oportunidad de no modificarlas instituciones existentes encargadas del recurso de forma que promuevan un uso mseconmicamente eficiente del suministro de agua disponible. Adems, est la percepcinadicional de que otros mecanismos de asignacin no conseguirn que el agua se utilice conla eficiencia deseada.

Cuadro 1

Caractersticas de los sistemas de recursos hdricos maduros

Concepto Fase madura Concepto Fase madura

Abastecimiento deagua a largo plazo

Inelstico Competencia porel agua entre losusos

Creciente

Demanda de aguadistribuida

Elevada y creciente; elstica aprecios bajos, inelstica a precioselevados

Conflictos yexternalidades

Son caractersticas la elevacin dela capa fretica, la salinizacin de latierra, el caudal de retorno salino, lasalinizacin del agua subterrnea, lacontaminacin del agua, etc.

Condicin fsicade los sistemas deembalse ydistribucin

Una gran proporcin estenvejeciendo y necesita repararse yrenovarse

Costo social desubvencionar elmayor uso delagua

Elevado y en aumento

Fuente: adaptado de Randall (1981).

Tradicionalmente, los nuevos usuarios podan obtener agua mediante la asignacinde derechos de agua no reclamados previamente. Actualmente, en los pases de AmricaLatina y el Caribe, aunque el suministro global es abundante, en muchas reas condesarrollo econmico concentrado, toda el agua superficial y gran parte del aguasubterrnea est asignada. A su vez tambin se han obtenido nuevos suministros de aguamediante la construccin de instalaciones de almacenamiento y transporte, obrasemprendidas habitualmente con la ayuda de subsidios pblicos considerables. Ahora sereconoce en general que esta poltica ha llevado a inversiones en proyectos cuya viabilidad

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econmica real es dudosa, al derroche del agua y a efectos negativos sobre el medioambiente.

Adems, dado que en muchas zonas ya se han explotado las fuentes hdricasmejores y menos onerosas y la atencin se centra ahora cada vez ms en fuentes mscaras y situadas en lugares inconvenientes, los costos de los nuevos proyectos hancomenzado a aumentar vertiginosamente. Los aumentos sucesivos de la capacidad dealmacenamiento de los embalses producen rendimientos decrecientes del rendimientoseguro. En consecuencia, al disminuir las opciones de incrementar el suministro de aguamediante la manipulacin del caudal superficial y tener que recurrir a inversiones cada vezms cuantiosas para aumentar el almacenamiento, los costos de los nuevos proyectoscomienzan a elevarse en forma espectacular (Frederick, 1993). Esto ocurre precisamentecuando los subsidios pblicos se han recortado notoriamente e incluso han desaparecido enmuchos pases como resultado de presupuestos pblicos limitados, prioridades socialescambiantes, falta de apoyo poltico para los mtodos tradicionales de financiar la gestindel agua, y preocupaciones crecientes acerca de los costos ambientales de los nuevosproyectos.

Por otra parte, debido al crecimiento de la poblacin, la urbanizacin y el desarrolloeconmico, la disponibilidad de agua per cpita est disminuyendo. En coincidencia con lademanda creciente de agua para usos agrcolas, industriales y ambientales, as como deagua potable y para saneamiento, ha habido cambios estructurales importantes en laseconomas nacionales. Al mismo tiempo que las demandas de usos en el propio caudal yextractivos del agua se expanden con el crecimiento econmico y demogrfico, lacontaminacin disminuye las cantidades disponibles de agua de buena calidad y aumentalos costos de tratarla. Cabe prever que habr una demanda creciente para reasignar elsuministro entre los usos.

Una vez que se introduzcan los mercados y se establezcan los derechos depropiedad respecto a este recurso, cabe prever que las transferencias de derechos de aguaocurrirn cada vez que los beneficios netos de una reasignacin sean positivos, hasta quelos valores marginales, abonados los costos de transaccin y transporte, se igualen entrelos usuarios, los usos y las ubicaciones del agua. Las transacciones proseguirn hasta quea todos los usuarios les sea indiferente comprar o vender derechos de agua. Dado que lastransacciones de mercado son precipitadas por la diferencia de valor del agua en usos yubicaciones alternativos que tienen que ser de una magnitud suficiente como paracompensar los costos de transaccin y transporte, es difcil que estos mercados surjan,sean dinmicos u operen con eficacia cuando el recurso sea excedentario o cuando hayafuentes alternativas de agua barata. Es por este motivo que la actividad del mercado sueleintensificarse en perodos de suministro insuficiente volvindose menos activa o latente enperodos de abastecimiento normal. En Chile, por ejemplo, los mercados son ms activosen aquellas cuencas situadas en el norte del pas donde el recurso es ms escaso (Donoso,1994). Tambin en Texas, aunque las transferencias de derechos de agua superficiales hansido posibles en teora durante varias dcadas, stas no se iniciaron hasta no adjudicarseplenamente la primera cuenca fluvial hace ms de 20 aos, concentrndose gran parte dela actividad en el valle inferior del Ro Grande donde prcticamente no existen aguassubterrneas (Chang y Griffin, 1992).

Los hechos observados sugieren, tal como lo demuestra con creces el anlisis deeste documento, que los mercados del agua funcionan, pero que su buen funcionamiento

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requiere el conocimiento claro del marco institucional y legal, el establecimiento de normasy reglamentos claros respecto a los derechos de propiedad exclusivos, la necesidad decontar con mecanismos de transferencia sencillos y, como corolario, un mnimo deinterferencia burocrtica en el mercado. Son estos componentes indispensables los queaqu se analizan. Adems, se ofrecen mltiples ejemplos del funcionamiento de losmercados del agua en la prctica y de las innovaciones que se les han introducido amedida que se ha adquirido experiencia.

A su vez, se reconoce que la introduccin de los mercados del agua no constituyeen modo alguno la solucin universal de los problemas que encara la gestin de losrecursos hdricos. Dicho mercado es un instrumento de gestin. Sin embargo, es uninstrumento que distribuye la carga y las dificultades de la gestin entre una poblacin msnumerosa, permite una mayor participacin en las decisiones de gestin y puede introduciruna mayor flexibilidad en los sistemas de gestin. Sin embargo, el establecimiento dedichos mercados demanda a su vez nuevas competencias y actitudes de parte de laadministracin pblica, los sistemas judiciales y los usuarios del agua, as comoinversiones en el registro de derechos, sistemas de seguimiento y medicin, y tal vez enmejorar los sistemas de distribucin y transporte del recurso. En suma, los requisitosprevios necesarios para la existencia de un mercado del agua viable son los mismos quese necesitan para una gestin adecuada del agua (Simpson, 1994b).

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I. Mercados del agua y asignacin del agua

En un mercado del agua, sta se asigna a un precio determinado mediante el libreintercambio de algn tipo de derecho de propiedad para usarla, ya sea por un perodolimitado de tiempo (arriendo) o a perpetuidad (venta). Son las interacciones entre loscompradores y vendedores de derechos las que constituyen el mercado del agua. Estemercado es la institucin, formal o informal, que facilita el intercambio de derechos de aguaentre compradores y vendedores (Cummings y Nercissiantz, 1992). Los mercados del aguase distinguen de otros procesos de asignacin por las caractersticas siguientes (Colby,1988):

La transferencia del agua es la finalidad real de la transaccin y el valor delrecurso es distinto del valor de otros bienes y servicios involucrados en latransaccin. El mercado del agua existe cuando los derechos de agua son bienescon una identidad distinta de otra propiedad real. Hay muchos ejemplos de loque se ha denominado mercados del agua implcitos, en que el agua se vendecomo una parte de la transferencia de tierras, aunque la finalidad de latransaccin sea obtener agua (Colby, Crandall y Bush, 1993). Talestransacciones no pueden considerarse como mercados del agua, sino ms biencomo ejemplos de un medio de evadir restricciones burocrticas o legislativasineficientes.

La fuerza motivadora es la percepcin mutua por los compradores y vendedorespotenciales de que la transaccin es la que ms los beneficia dadas lasoportunidades alternativas que se les ofrecen; en consecuencia, la reasignacines totalmente voluntaria.

Ninguna autoridad central determina la transferencia, aunque puede condicionaro regular el precio y otras condiciones; se generan en transacciones voluntariasnegociadas entre compradores y vendedores dispuestos.

Para que un mercado asegure flexibilidad en la asignacin del suministro de aguaexistente, slo basta que dentro de cualquier mercado dado exista un margen comerciablesujeto a una reasignacin de bajo costo, aunque sea una pequea parte del suministro total(Howe, Schurmeier y Shaw, 1986b). Dado que los volmenes de agua susceptibles dereasignarse son generalmente escasos, cabe prever que los mercados del agua seannormalmente relativamente pequeos o estrechos. El nmero de transacciones no dicemucho acerca de la capacidad de un mercado para reasignar con eficiencia los recursoshdricos en respuesta a variaciones del valor de la productividad marginal del agua. Elnmero de transacciones es una funcin de muchos factores, que incluye la asignacininicial de derechos de propiedad.

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A. Condiciones necesarias para el comercio

La construccin eficiente de todo mercado requiere la existencia de las condicionesnecesarias para que se produzca el intercambio: i) derechos de propiedad bien definidos;ii) informacin pblica sobre la oferta y demanda de derechos de agua; y, iii) la posibilidadfsica y legal de que se produzca el intercambio (Curie, 1985). De estas tres condicionesnecesarias es de primersima importancia la existencia de derechos de propiedad biendefinidos. En el caso del agua, los derechos de propiedad definen y limitan los derechos yobligaciones recprocos de sus tenedores y de stos con el resto de la sociedad para usaruna cierta cantidad de agua, que puede definirse volumtricamente o proporcionalmenterespecto a un caudal fluvial o de un canal. Si los derechos estn mal definidos, no se puedeconfiar en los procesos de mercado para asignar los recursos hdricos con eficiencia. Esuna responsabilidad fundamental de los gobiernos, en lo que respecta a los mercados,definir, asignar e imponer los derechos de propiedad en este mbito. Las polticasgubernamentales desempean un papel decisivo en definir el marco institucional para queopere y funcione el mercado mediante la definicin, asignacin e imposicin de losderechos de aguas.

La naturaleza escurridiza y elusiva del agua puede plantear problemas cuando setrata de establecer, definir e imponer los derechos de propiedad, que son los fundamentosesenciales de todo mecanismo de asignacin de mercado, pero no tanto como paradescartar la posibilidad o conveniencia de utilizar precios y mercados regulados paraintroducir incentivos econmicos a fin de restringir el uso, fomentar la conservacin yfacilitar la reasignacin del suministro (Frederick y Kneese, 1988). De hecho, pareceposible que mediante la estructuracin minuciosa tanto de los derechos de propiedadcomo de las limitaciones del mercado, puede lograrse mucho basndose en los incentivosde mercado (Griffin y Boadu, 1992).

1. Derechos de propiedad

La manera cmo se definan los derechos de propiedad estructurar los incentivos ydesincentivos que los miembros de la sociedad encaran en sus decisiones respecto a lapropiedad, el uso y la transferencia del agua. Para que los participantes en el mercadoestimen el valor de un derecho de agua, deben poder formarse expectativas segurasacerca de los beneficios y costos vinculados con poseerlo y transferirlo y la medida en queest protegido de que otros lo vulneren (Colby, 1988). Slo sobre esa base pueden tomardecisiones econmicas lgicas sobre el uso y transferencia del agua. Si los derechos depropiedad no estn bien definidos, la incertidumbre consiguiente reducir su valor previstoy el incentivo para transferirlos (Shabman y Cox, 1986). Para lograr una asignacineficiente de recursos mediante el mercado, la definicin de los derechos de propiedad debesatisfacer las condiciones de especificidad, exclusividad, transferibilidad, integralidad yexigibilidad (Tietenberg, 1988; Saliba y Bush, 1987):

Los derechos y obligaciones recprocos de los tenedores de derechos de agua yde stos con el resto de la sociedad deben especificarse e imponerse a fin deque stos puedan formarse expectativas seguras respecto a los beneficios queemanan de sus derechos. Las condiciones que afectan los derechos de agua,sus transferencias, y las obligaciones de sus propietarios deben definirse con

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claridad, de preferencia como parte del derecho o en el cuerpo legal queespecifica los derechos de los propietarios. Este derecho debe definirse entrminos fcilmente comprensibles y medirse con facilidad en el terrenoutilizando mtodos prcticos (Simpson, 1994b).

Para que los mercados del agua contribuyan a una asignacin eficiente delrecurso y produzcan seales de precio apropiadas, los compradores yvendedores, y no un tercero, tienen que gozar de todos los beneficios y asumirtodos los costos vinculados con la propiedad, el uso y la transferencia de losderechos de agua.

Los derechos de agua deben transferirse fcilmente y a bajo costo mediante laventa o arriendo y no deben vincularse a determinados sectores, usos,prioridades o a otra propiedad.

Los derechos de agua deben describirse con todos los atributos necesarios (porejemplo, la cantidad desviada, el cronograma y los lugares de desviacin, uso yretorno) que generan valor y pueden afectar a otros usuarios. Los hechosobservados en los mercados del agua del oeste de los Estados Unidos sugierenque los precios de mercado estn muy influenciados por caractersticasespecficas de los derechos y transacciones del agua (Colby, Crandall y Bush,1993). Por otra parte, como los mercados operan con mayor eficiencia cuando elproducto negociado es homogneo, la definicin del derecho no debe serdemasiado detallada. Mientras ms detallada sea la definicin del derecho depropiedad del agua, mayor ser la heterogeneidad entre los distintos derechos ylos costos de transaccin para los compradores y vendedores potenciales, y porende, ser ms difcil organizar un mercado (Howe, Schurmeier y Shaw, 1986b).

Los tenedores de derechos de agua deben ser capaces de captar los beneficiosderivados de las decisiones sobre el uso y transferencia del agua. Dado que losderechos no pueden hacerse cumplir a la perfeccin, la propiedad ser siempreprobabilstica; pero cuando las probabilidades de captar beneficios de un usodeterminado son pocas, es menos probable que el propietario destine el recursoa dicho uso (Anderson, Terry, 1982). Los derechos de agua deben estarprotegidos de la incautacin o usurpacin involuntaria por otros, incluido elEstado. La observancia de los derechos de agua a travs de los tribunales, omediante el control mutuo, es necesaria para asegurar su validez. El derecho deagua debe registrarse e inscribirse para minimizar la posibilidad de disputasacerca de su propiedad. Para que los derechos se cumplan, cada usuario debetener la posibilidad de vigilar el uso del agua y detectar las infracciones y debeexistir la capacidad y autoridad legal para sancionarlas. Las sanciones debenrepresentar una amenaza creble e inducir el cumplimiento.

2. Informacin

La informacin pblica disponible sobre la oferta y demanda de derechos de agua debeincluir los medios para identificar los compradores, vendedores e intermediarios ocorredores potenciales, y los medios para suscribir contratos ejecutorios. Tambin seprecisa informacin hidrolgica para definir el derecho. Varios tipos de informacin sonesenciales para que los tenedores de derechos tomen decisiones lgicas, por ejemplo,sobre las caractersticas legales e hidrolgicas de los derechos de agua, el costo demedidas alternativas de obtener agua. Esto implica la existencia de sistemas idneos dedatos y seguimiento.

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3. La posibilidad de intercambio

Hay que tener un conjunto claramente definido de normas de transferencia para permitirque las transacciones de mercado se produzcan cuando los compradores y vendedores lodeterminen. Las transacciones deben estar supeditadas slo a la observancia de unconjunto conocido de normas comerciales o criterios de transferencia. ste es un requisitoprevio para que el mercado del agua tenga continuidad. Cuando las normas detransferencia no se conocen con certeza antes de que los agentes econmicos contemplenuna transaccin y los participantes potenciales en el mercado no pueden predecir durantesus negociaciones si la transaccin propuesta va a ser o no aprobada, no hay incentivospara que la toma de decisiones basada en el mercado tenga continuidad (Curie, 1985).Asimismo, deben existir las posibilidades fsicas para que las transferencias negociadas sematerialicen, a saber, sistemas de transporte, sistemas de seguimiento, etc. El vendedortiene que ser capaz de movilizar fsicamente el agua a un lugar adecuado o el compradortiene que ser capaz de captar el suministro y transportarlo hasta el lugar en que se proyectausarlo (Price, 1994). Esto puede requerir servidumbres o la compra de derechos de pasopor la propiedad de otros.

4. Actividad de mercado

Las transacciones de mercado ocurren cuando tanto los compradores como los vendedorespotenciales perciben que pueden obtenerse beneficios econmicos transfiriendo agua a unafinalidad, lugar o tiempo de uso en que genera rentabilidades netas ms elevadas de lasque producen los patrones de uso existentes. Las transferencias ocurren en formaautomtica siempre que los beneficios netos de una reasignacin son positivos hasta quelos valores marginales se igualan entre los usuarios, los usos y las ubicaciones del agua.Las transacciones proseguirn hasta que a todos los usuarios les sea indiferente comprar ovender derechos de agua. Deben satisfacerse tres condiciones para que se produzca unatransaccin de mercado: i) el vendedor debe recibir una oferta de precio que a lo menosiguale tanto las rentabilidades sacrificadas debido a los derechos de agua a que harenunciado como los costos de transaccin y transporte que sufraga; ii) a su vez, elcomprador tiene que esperar que la rentabilidad de la compra supere tanto el preciopagado al vendedor como los costos de transaccin y transporte que sufraga; y iii) para elcomprador, los costos totales vinculados con la adquisicin de mercado de derechos deagua tienen que ser inferiores a los costos de la fuente de suministro alternativa menosonerosa (Colby, 1988).

Dado que las transacciones de mercado son precipitadas por la diferencia del valordel agua en usos y lugares alternativos, la que debe poseer la magnitud suficiente comopara compensar los costos de obtener agua mediante el proceso de mercado, los mercadosdel agua slo operarn cuando el agua sea lo suficientemente escasa y, por ende, valiosa.A la inversa, es difcil que los mercados del agua operen cuando queden muchos derechosde agua sin asignar, cuando siguen favorecindose las inversiones en el suministro deagua en desmedro de su reasignacin, cuando los costos de transporte y transaccin sonmuy elevados, o cuando hay otras fuentes de agua a bajo costo.

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B. Tipos de transacciones

Uno de los beneficios principales de los mercados del agua son las posibilidadesprcticamente ilimitadas de reasignar el recurso, siendo la nica restriccin real el ingeniode las partes negociadoras (Driver, 1986). Las transferencias de derechos de agua puedenasumir una variedad de formas, en que cada una sirve una finalidad operacional diferenteen un sistema de recursos hdricos (Israel y Lund, 1995). La eleccin de la forma detransferencia del agua depende de la estructura del mercado, las consideraciones legales yde terceros que la transaccin debe atender, la definicin y caractersticas del derecho deagua, los costos de transaccin, las caractersticas de la oferta y demanda, otrascondiciones locales y, sobre todo, las necesidades de las partes en la transaccin.

1. Ventas

La transferencia permanente del ttulo, que incluye todos los beneficios, costos, riesgos yobligaciones vinculados con el derecho suele ser la respuesta a las variaciones de largoplazo en las condiciones de demanda y oferta que incrementan el valor marginal del aguaen algunos usos y lo disminuyen en otros. La venta es la estructura de mercado preferidacuando el objetivo es satisfacer cambios de demanda permanentes (Howitt, 1997). Cabesuponer que la transferencia permanente de derechos de agua mediante la venta es menosfrecuente que los contratos de arrendamiento.

Las ventas son comunes en las transferencias intersectoriales, en que la agriculturade riego es el vendedor dominante y los usuarios urbanos los principales compradores. Enel oeste de los Estados Unidos, por ejemplo, mientras que las transferencias intraagrcolasocurren en muchas reas, las transferencias de agua desde la agricultura a los usosmunicipales e industriales es la forma predominante de transacciones de mercado (Saliba yBush, 1987). En Chile, las ventas de agua intraagrcolas as como las ventasintersectoriales, son comunes en muchas zonas (Hearne e Easter, 1995; Gazmuri yRosegrant, 1994).

2. Contratos de arriendo

El arriendo de derechos de agua entraa la venta del recurso, pero no de los derechos. Enel arriendo, el arrendador conserva el ttulo de los derechos de agua y al expirar el contratohay que devolverlos. El arriendo es la respuesta de mercado preferida a las variaciones decorto plazo de las condiciones de la oferta y demanda. Suele considerarse que estasoperaciones constituyen un mercado del agua para entrega inmediata.

Los usuarios pueden considerar ventajoso suscribir contratos de arriendo pordiversas razones. El arrendador tiene la oportunidad de obtener ingresos con el comerciotemporal de derechos de agua sobrantes sin tener que renunciar a ellos. El arriendo esparticularmente conveniente cuando los usuarios necesitan satisfacer una demanda deagua adicional a corto plazo; una demanda a largo plazo pero variable; cualquier uso quetenga un ciclo vital predecible y fijo; un uso de duracin incierta, por ejemplo, un agricultorcuyos productos varan de precio; suministros muy variables, por ejemplo, cuando noresulta econmico transportar agua en perodos de abastecimiento suficiente; usuarios queno estn dispuestos o no pueden destinar los recursos necesarios a comprar el derecho de

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agua o que desean limitar su propiedad de derechos de agua; y acontecimientosimprevistos (Shupe, Weatherford y Checchio, 1989; Saliba y Bush, 1987).

En un contrato de arriendo tpico, el pago del arrendatario al propietario del derechode agua (el arrendador) se hace generalmente en cuotas peridicas, pero tambin puedehaber un pago adelantado para concretar el arriendo. Los contratos de arriendos suelen serrenovables. En los distritos de riego lo habitual es que el arriendo dure una sola temporada,pero puede prolongarse ms, incluso por varias dcadas. Por otra parte, los arriendospueden ser muy breves, a veces slo por unas pocas horas. En el corto plazo, el arriendosuele ser una fuente de agua ms barata que la transferencia permanente, pero el aguapuede fluctuar y flucta de precio, el suministro de agua slo est asegurado hasta queexpira el contrato, tambin existe el gasto derivado de los costos de la renovacinconstante para aquellos que dependen del arriendo a corto plazo, y existe el riesgo delincumplimiento, ya que el arrendatario slo posee un contrato que lo protege, y no underecho de propiedad (Scott y Coustalin, 1995).

Los contratos de arriendo pueden satisfacer las necesidades ms diversas. Suflexibilidad los vuelve una opcin atractiva para muchos usuarios, y los mercados dearriendo suelen ser muy dinmicos, sobre todo entre los vecinos propietarios de derechosde agua en los distritos de riego. Los arriendos, a menudo de naturaleza informal, suelenser la forma predominante de las transacciones de mercado. En los mercados informales,la mayora de las transacciones consisten en arriendos de corto plazo, porque lasdificultades para hacer cumplir los contratos impiden la transferencia permanente dederechos de agua.

En Chile, por ejemplo, el arriendo ha sido una forma mucho ms dinmica dereasignacin del agua que la venta de derechos (TASC, 1996). Tal vez la forma detransaccin ms socorrida sea el arriendo entre agricultores vecinos cuyas necesidades deagua difieren a lo largo del ciclo de cultivo (Gazmuri, 1994; Gazmuri y Rosegrant, 1994).En California, la comercializacin del agua tambin se caracteriza por un nfasis en losmercados estacionales para entrega inmediata (Howitt, 1997).

En este contexto, una forma peculiar es el arriendo de los derechos adquiridos conrecompra, habitualmente a los propietarios originales y a menudo por un pago nominal,cuando los derechos son adquiridos en previsin de necesidades futuras. El arriendo conrecompra permite que el nuevo propietario se beneficie del agua mientras no la utiliza.Adems, en aquellas jurisdicciones en que el derecho del agua puede perderse despus deun perodo de no haberlo utilizado, asegura el uso beneficioso continuado de los derechosde agua y sirve de proteccin contra la caducidad. Cuando la retrocesin en arriendo escondicional, los derechos de agua generalmente se retroceden al propietario original, salvoen los aos secos.

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3. Contratos de opcin

Los contratos de opcin, conocidos tambin como mercados del agua contingentes ointerrumpibles, son un acuerdo de largo plazo para arrendar, y a veces vender, un derechode agua cuando ocurre una determinada contingencia, casi siempre una sequa (contratosde opcin para aos secos). Muchos de los beneficios de los contratos de opcin puedenobtenerse mediante el arriendo a corto plazo sin tener que suscribir compromisos de largoplazo, pero el arriendo puede incrementar el riesgo vinculado con los ingresos de losparticipantes y derivar en costos de transaccin ms elevados, incluidos la inversin ensistemas de distribucin y los costos en mediciones para garantizar el cumplimiento(Hamilton, Whittlesey y Halverson, 1989). Hay ejemplos de su uso tanto en los EstadosUnidos como en Chile. Un arreglo tpico, en Chile, es el pago de una suma prenegociadade un fruticultor a un agricultor que se dedica a cultivos anuales por la opcin de suministrode agua en caso de sequa (Thobani, 1997).

Los contratos de opcin suelen emplearse para transferir agua de la agricultura deriego a los usuarios no agrcolas durante los perodos de estiaje. Los contratos de opcinpara aos secos son una alternativa atractiva cuando los usuarios cuentan con suministrosde agua adecuados en aos normales. Dichos contratos aportan agua durante las sequas aun costo inferior al de la adquisicin o el arriendo. Un estudio de caso en el noreste deColorado sobre el uso de los contratos de opcin para el uso temporal del agua de riegocomo seguro contra la sequa para las empresas urbanas de agua potable, concluy queeste mtodo es econmicamente viable en una amplia gama de condiciones (Michelsen yYoung, 1993).

Los contratos de opcin son particularmente atractivos porque el arrendadormantiene seguro el suministro de agua de largo plazo, recibe compensacin por la opcin,que incluye la del ingreso perdido cuando sta se ejerce y la complejidad adicional quesignifica planificar las actividades comerciales, y conserva el acceso al agua durante lascondiciones de suministro normal cuando la opcin no se ejerce. Para el arrendatario, elcontrato ofrece un medio de obtener un suministro de agua adicional, en condicionespredeterminadas, cada vez que se presenta una contingencia dada y a un precioespecificado.

Los contratos de opcin son complejos. Esto obedece en parte a la necesidad decontemplar el riesgo que corre el arrendatario de que el derecho de agua no est disponiblecuando llegue el momento de ejercer la opcin. Asimismo, obedece en parte a lapreocupacin del arrendador de que el contrato limite sus derechos de propiedad y puedalimitar la capacidad de beneficiarse de transacciones futuras, por ejemplo, la oportunidadde vender, aunque este aspecto puede solucionarse incluyendo en el contrato el derechoal primer rechazo que permite al vendedor conservar la opcin de vender los derechosantes del trmino del contrato, pero ofrece al tenedor de la opcin el derecho a igualar elprecio ofrecido (Michelsen y Young, 1993). Adems, parar rendir los mximos beneficios,los contratos de opcin requieren compromisos contractuales de largo plazo, a menudo dehasta veinte aos o ms, duracin que puede presentar muchas incertidumbres.

La compensacin suele ajustarse con el tiempo para contemplar variaciones encuanto al uso del agua, costos de produccin, tecnologa y dems condiciones delmercado. Pueden emplearse varios mtodos de pago: una suma alzada, los pagos anuales,o una combinacin de ambos cuando se ejerce la opcin. Esta ltima es una alternativa

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muy atractiva, porque ninguna de las partes necesita prever plenamente el nmero y lamagnitud de las interrupciones durante todo el perodo del contrato (Hamilton, Whittlesey yHalverson, 1989). Los vendedores podran verse compensados en especie, por ejemplo,mediante tarifas ms bajas por la produccin del comprador, como en el caso de lastransferencias del riego a la generacin de hidroelectricidad, donde los agricultores puedenser compensados con tarifas ms bajas por la energa que emplean en bombear el agua.

C. El mercado como sistema para la asignacin del agua

Las caractersticas recomendables de un sistema ideal de asignacin del agua comprendenla flexibilidad en la asignacin del suministro, la seguridad de su tenencia para los usuariosestablecidos, la capacidad de confrontar los usuarios con el costo de oportunidad integraldel agua, lo predecible del resultado del proceso de reasignacin, la equidad eimparcialidad, y la capacidad de reflejar los valores colectivos, pblicos y sociales (Howe,Schurmeier y Shaw, 1986b). El crecimiento y la eficiencia econmica exigen un equilibrioentre flexibilidad y seguridad. Aunque la seguridad de tenencia puede reducir la flexibilidad,y viceversa, ambas pueden lograrse simultneamente mientras los usuarios puedanresponder voluntariamente a los incentivos para reasignar el suministro.

Los mercados del agua son flexibles porque son por su propia naturaleza unainstitucin descentralizada y orientada por incentivos, y no centralizada y reguladora. Latransferibilidad de los derechos en el mercado otorga la libertad de reasignar el agua segnvaran las demandas y condiciones econmicas, sociales y ambientales. En una sociedaddinmica con valores en constante cambio, es esta transferibilidad la que asegura laflexibilidad. Los empresarios formulan continuamente ideas novedosas sobre cmo utilizarlos recursos. Son sus ofertas de comprar y vender estos recursos lo que genera elprogreso. Si no se permite la transferibilidad no existe una manera efectiva de que elsistema responda a las variaciones de la oferta y demanda (Anderson, 1985).

Si los derechos de agua son transferibles, los valores marginales del agua,descontados los costos de transaccin y transporte, se igualan entre los usuarios, los usos ylas ubicaciones. La igualacin se da porque el mercado ofrece un incentivo y un mediopara que los usuarios reasignen los derechos de agua a usos de mayor valor cada vez quela reasignacin vaya a generar beneficios positivos netos. La transferibilidad de losderechos en el mercado permite que surjan y obtengan el suministro nuevos usos yusuarios, impide el despilfarro y fomenta la conservacin del recurso. Asimismo, ofrece unincentivo continuo para la adopcin, investigacin y desarrollo de tecnologas msavanzadas para la utilizacin, conservacin y produccin del agua. Por lo tanto, un sistemade asignacin del agua basado en el mercado ser resistente a las crisis y estar abierto aaprovechar las oportunidades.

Los mercados exigen la seguridad de tenencia, lo que a su vez contribuye afomentar el uso eficiente, la conservacin del recurso y la inversin de capital. La seguridadde tenencia del agua puede contribuir adems a fortalecer y consolidar la autonoma de lasorganizaciones de usuarios. La seguridad de tenencia y la posibilidad de adquirir derechosde agua en el mercado fomenta la inversin y el crecimiento de aquellas actividades querequieren un suministro seguro. El hecho de que en el mercado los derechos de agua sereasignen mediante intercambios voluntarios permite que los sistemas de mercado enfrenlos conflictos polticos potenciales sobre la asignacin del recurso (vase recuadro 1).

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Recuadro 1

Mercados del agua y solucin de controversias

Muchos estudios consideran solamente los beneficioseconmicos de la comercializacin del agua. Empero,hay una dimensin poltica en la implementacin de unsistema de derechos de agua seguros y transferibles.La definicin y clarificacin de los derechos depropiedad ofrece un potencial significativo paraminimizar los costos del conflicto de uso en recursosde usos mltiples (Pearce, 1989). Por otra parte, losmercados pueden contribuir a enfriar algunos de losgraves conflictos sobre la asignacin del agua.

Los sistemas de mercado tienen la tendencia acalmar el conflicto poltico, sobre todo porquecualquiera que obtenga un recurso tiene que abonar alpropietario previo un precio que lo satisfaga (Williams,1983). Las transferencias de mercado son siempretransacciones voluntarias en que las partes slointervienen si estiman que es la mejor de lasoportunidades alternativas que se les ofrecen. Encambio, la asignacin administrativa suele generarconflictos intensos porque la concesin de un derechode agua a un usuario necesariamente excluye a otro yno hay una compensacin pecuniaria para la cuenca deorigen. Los mercados del agua modifican el carcter dela negociacin sobre las transferencias del recurso:

en vez de la lucha poltica, en que la regin perdedoraes derrotada por la regin victoriosa, la negociacinpuede convertirse en un proceso de intercambio debeneficio mutuo (Williams, 1983).

Los mercados, al ofrecer incentivos para laconservacin del agua y el tratamiento de aguasservidas, pueden contribuir a reducir los conflictosentre los intereses ambientales y los usuarios. Loseconomistas ecolgicos prefieren a menudo lossistemas de derechos de propiedad en vez de lossistemas de fijacin de precios, porque los primerosdefinen los lmites ecolgicos y luego dejan que elmercado determine cules son los precios y cobrosnecesarios para mantener el uso dentro de esos lmitesen el espacio y en el tiempo. Conforme a este criterio,los sistemas de derechos de propiedad tienden a serecolgicamente ms confiables que los sistemas defijacin de precios ... los gobiernos habitualmente novaran los precios en respuesta a la variacin de lascondiciones y oportunidades econmicas ... Sinembargo, cuando se emplea el derecho de propiedadpara definir el lmite, los procesos de mercado asumenla tarea. El valor queda determinado por la oportunidadde mercado dentro de lmites ecolgicos (Young,1997).

Aunque las transacciones de mercado garantizan la seguridad de tenencia acompradores y vendedores, los derechos de terceros son vulnerables a las externalidadesde las transferencias de aguas. Si los usuarios no asumen todos los costos y beneficiosvinculados con sus decisiones, entonces stas pueden beneficiarlos aunque seanrealmente ineficientes desde una perspectiva social global. Por ende, para asegurar que lastransferencias de mercado produzcan realmente beneficios sociales netos, lacomercializacin del agua tiene que hacerse dentro de un marco institucional que obligue acompradores y vendedores a tomar en cuenta los impactos sobre otros sin restringirdemasiado la transferibilidad del recurso.

El mercado confronta directamente fijando un precio de equilibrio y haciendotomar conciencia a los participantes actuales y potenciales en el mercado sobre lacapacidad de comprar y vender a ese precio si lo desean a los usuarios del agua con elcosto de oportunidad real de sus decisiones en materia de uso y transferencia y losobliga a tomar en cuenta este costo de oportunidad. Para que el propietario seaplenamente consciente de los costos de oportunidad de sus actos, los derechos depropiedad tienen que ser transferibles. Cuando el propietario no est facultado paratransferir su recurso a otro uso, no va a considerar los costos de oportunidad integrales delotro uso (Anderson, Terry, 1982). Por lo tanto, los mercados del agua corregiran lasdeficiencias en materia de asignacin del recurso, sean cuales fueren las polticas defijacin de precios seguidas por las autoridades. Dado que (en los mercados de derechos)

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el agua tendra un precio que reflejara el costo de oportunidad para el usuario, tendera ausarse con eficiencia aunque las sumas recaudadas por las autoridades no cubrieran elcosto total o marginal del recurso (Randall, 1981).

La ventaja principal del mercado es su capacidad de recopilar, procesar y utilizar lainformacin con eficiencia, capacidad que es irremplazable. Las condiciones de oferta ydemanda varan continuamente, y esta informacin se halla fragmentada y dispersa entretodos los usuarios reales y potenciales y adems es especfica en tiempo y lugar con unagran varianza entre los ecosistemas localizados. Si las autoridades pblicas tuvieran lainformacin necesaria para establecer compensaciones recprocas entre los usuarios,incluidas la informacin acerca del valor del agua en todos los usos alternativos y lascondiciones de oferta y demanda para cada usuario, podran determinarse polticasreguladoras que aseguraran la asignacin eficiente del recurso. Dado que las autoridadespblicas no pueden adquirir tal informacin a un costo razonable, los sistemas de derechosde agua no comercializables no pueden lograr la eficiencia econmica y la equidad, ytienden a aplicar una asignacin que es rgida en el tiempo e indiferente al cambio de losvalores sociales (Howe, 1996 y 1997b). Es imposible que un burcrata bien intencionadopueda saber qu constituye un uso beneficioso sin las transacciones de mercado. Es latransaccin de derechos de propiedad bien definidos y exigibles lo que permite que losindividuos que conocen las peculiares circunstancias de tiempo y lugar ... coordinen susaber (Anderson, 1985).

El comercio continuo de derechos de agua genera precios que coordinando lainformacin y las preferencias dispersas indican el costo de oportunidad del agua o suescasez relativa. El precio es una seal rica en informacin que resume toda la informacindisponible para los participantes en el mercado y motiva niveles apropiados de accinindividual en respuesta a la variacin de las condiciones de oferta y demanda, con lo quedesempea la funcin decisiva de racionar la asignacin de recursos a diferentes usos yusuarios. Por ende, los derechos de agua transferibles crean un sistema de incentivoseconmicos en que los que conocen mejor la rentabilidad del agua en su uso proyectado los propios usuarios son alentados a emplear ese conocimiento para asignar el agua ausos de mayor valor y maximizar as el valor econmico obtenido del escaso recurso conun mnimo de aparato burocrtico. Por cierto que la medida en que los precios de mercadoobservados midan con exactitud el valor de escasez del agua y fomenten su asignacineficiente, depender de la medida en que las caractersticas del mercado se aproximen aaquellas del paradigma competitivo (Cummings y Nercissiantz, 1992).

Los mercados son predecibles en el sentido de que los recursos se reasignanmediante transacciones que ocurren en respuesta a variaciones de la oferta y demanda,pero la flexibilidad que se busca con el mercado reduce la predecibilidad futura. En elmercado los precios futuros de las transferencias de agua, y por ende la distribucin deequilibrio de los derechos de agua, son por definicin desconocidos. En consecuencia, esdifcil o imposible prever la magnitud que podra alcanzar la reasignacin de un uso a otro.Aunque los mercados del agua pueden introducirse sin mayores dilaciones y estogeneralmente no acarrea grandes problemas, puede ser difcil y oneroso, o imposible,revertir la situacin tambin hay que tener en cuenta la irreversibilidad de la decisin demercado (Kemper, 1996). Si surge una situacin inconveniente, el Gobierno tendra querecomprar los derechos, una empresa compleja y de costo prohibitivo, o expropiarlos, loque tiende a ser polticamente impracticable y, de lograrse, podra minar la confianza de losinversionistas en la economa.

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La gestin de los recursos hdricos debe ser adaptable y dinmica, es decir, debetratar de aprender de la experiencia. Si se esperan resultados sorpresivos, tal vez lacomercializacin inicial debera realizarse dentro de una cierta escala bajo supervisinreguladora, a fin de minimizar la posibilidad de resultados adversos irreversibles (Young,1997). Conforme a este criterio, un proceso evolutivo lento podra ser ms bien una ventajaque una desventaja. Por cierto que los pasos iniciales deben ser consistentes con laestructura definitiva del sistema. Comenzar de a poco permite a las instituciones y a laspartes la posibilidad de ajustarse y familiarizarse con el sistema. Dado que la mayora delos esfuerzos iniciales sentarn precedentes, habr que realizarlos con calma. Sinembargo, una vez establecidos los precedentes el proceso se volver ms expedito, rpidoy capaz de absorber mejor un mayor nmero de participantes ... y transacciones(Tietenberg, 1995). Empero, la experiencia de Chile sugiere que dada su naturaleza losmercados del agua pueden evolucionar con mucha lentitud y por lo tanto esta inquietudpuede no materializarse.

Las transacciones de mercado son imparciales en el sentido de que lareasignacin del agua se produce mediante transacciones voluntarias mutuamentebeneficiosas en que todas las partes involucradas perciben ventajas; todas tienen que salirmejor paradas que antes o si no alguna se abstendra de comerciar. Sin embargo, losmercados slo pueden garantizar la equidad si ningn participante puede influir en losprecios del mismo. Adems, a menos que las transacciones se realicen dentro de un marcoinstitucional en que los participantes tienen que tomar en cuenta los impactos sobreterceros, los mercados en general no puede garantizar la equidad respecto a terceros losque pueden verse afectados por sus transacciones.

Dado que los precios futuros de las transferencias de agua y la asignacin deequilibrio son desconocidos cuando se toma la decisin de introducir la transferibilidad delos derechos de agua, las implicaciones distributivas no pueden conocerse de antemano.En general, no existe una razn en particular para esperar que un mercado del agua tengaque conducir necesariamente a una asignacin equitativa de los recursos hdricos omodificar de alguna manera la distribucin del ingreso. Si la equidad y otros valorescolectivos, pblicos o sociales destacados relacionados con el uso del agua son parteimportante de las polticas de recursos hdricos, habra que optar por cierta regulacingubernamental. Habitualmente estas inquietudes pueden atenderse dentro de la lgica delsistema de mercado, por ejemplo, mediante la adquisicin de derechos de agua oreservndolos en la asignacin inicial de derechos. Por otra parte, las inquietudes enmateria de equidad tal vez deban tratarse fuera del mercado, aunque en definitiva y a lalarga estn interrelacionados. El problema es la distribucin del ingreso y no el mecanismode asignacin del agua. En suma, es difcil que la comercializacin del agua cree nuevosproblemas de distribucin desigual o injusta que escapen a la poltica gubernamental(Scott y Coustalin, 1995).

Por ltimo, aunque en teora algunas metas de la asignacin del agua, como lapredecibilidad, equidad e imparcialidad, y la necesidad de reflejar valores colectivos,pblicos o sociales, podran estar mejor servidas por instituciones ajenas al mercado, laexistencia de estos problemas no implica necesariamente una alternativa no de mercado(Anderson, Terry, 1982), porque la falla del mercado en cierto sentido abstracto nosignifica que una alternativa no de mercado no vaya a fallar tambin en el mismo sentidoabstracto o en algn otro (Castle, 1965). Por ende, la comparacin pertinente es entre las

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soluciones de mercado imperfectas y las soluciones administrativas o polticas imperfectas,y no entre soluciones de mercado imperfectas y el espejismo de las solucionesadministrativas idealizadas.

D. Experiencia con los mercados del agua

Los beneficios de los derechos de agua comercializables no son ilusorios, estnconfirmados por muchos estudios empricos, semiempricos y tericos. Los estudiosefectuados en varios pases han estimado las prdidas econmicas emanadas de no poderservirse del mercado para reasignar el agua de los usos de menor valor a otros de mayorvalor. Estas prdidas, o beneficios no realizados de la comercializacin del agua,representan el costo de oportunidad de no modificar las instituciones del rubro existentesde manera que promuevan el uso ms econmicamente eficiente de ... un suministroescaso (Vaux, 1986). Los hechos ms significativos sobre los beneficios de la asignacinde mercado los suministran, empero, los estudios empricos de los mercados del agua enChile, Espaa y los Estados Unidos de Amrica.

1. Mercados del agua en Chile

La existencia de derechos de propiedad del agua seguros parece haber hecho unacontribucin notable al crecimiento global del valor de la produccin agrcola chilena desde1980. La introduccin de los mercados del agua coincidi con un incremento considerablede la produccin y productividad agrcola. El incremento ocurri en una agriculturadependiente en gran medida del riego, sin un aumento significativo de la superficie regada.Sin embargo, la influencia de los mercados del agua no puede separarse ntegramente delos efectos de la estabilidad econmica y otras reformas econmicas, especialmente laliberalizacin del comercio y derechos de propiedad de la tierra seguros. Sin embargo,estos mercados parecen haber logrado reducir la necesidad de construir nuevainfraestructura hidrulica y haber mejorado la eficiencia global del riego. El afianzamientode los derechos de propiedad ha contribuido tambin a consolidar la autonoma de lasorganizaciones de usuarios del agua (Bauer, 1997). Por otra parte, en un perodo de 10aos se transfiri menos de 5% de los derechos de agua (Pea, 1996).

Un estudio de las transferencias de mercado de derechos de agua en los valles deElqui y Limar en el norte de Chile revela beneficios econmicos considerablesprovenientes de dicho comercio (Hearne e Easter, 1995). Estos beneficios se dan tanto enel comercio intersectorial como en el comercio entre agricultores. Los beneficioseconmicos del comercio intersectorial son relativamente modestos en la cuenca del roElqui porque el agua se transfiere de los agricultores lucrativos al abastecimiento de aguapotable urbano, de modo que aunque el beneficio financiero para el vendedor esconsiderable, los beneficios econmicos de la reasignacin son relativamente exiguosporque si el agua no es utilizada por su propietario, ser utilizada por otros agricultoresaguas abajo (vase el cuadro 2). En la cuenca del Ro Limar, se estima que las gananciasbrutas y netas promedio son de 2.47 dlares y 2.40 dlares por cada metro cbico por aotransferido, respectivamente.

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Cuadro 2

Ganancias de las transacciones en el valle del Elqui, Chile

Nmero de Ganancias (dlares por accin)

accionestransadas

Brutas Netas, descontadoslos costos detransaccin

Transacciones con la empresa de aguapotable 298 675 658

Otras transacciones intersectoriales 63 1 160 1 139

Transacciones entre agricultores 351 934 839

Total / Promedio 712 846 790

Fuente: Hearne e Easter (1995).

2. Comercializacin del agua en la Huerta de Alicante, Espaa

En la Huerta de Alicante, tal como en Chile, la propiedad del agua est separada de lapropiedad de la tierra. El agua se distribuye por rotacin a una tasa fija, aproximadamentela misma cantidad de agua en cada rotacin sucesiva, y la proporcin de agua disponiblepara cualquier tenedor de derechos de agua vara con cada rotacin segn los derechos deagua adquiridos en cada ocasin (Maass y Anderson, 1978). Antes de cada rotacin sepone un aviso que anuncia la fecha en que va a comenzar la rotacin e informa a lostenedores de derechos de agua que deben retirar, dentro de un perodo prescrito, susalbalaes o billetes para participar en ella. Una vez asignados, los billetes, disponibles endoce denominaciones correspondientes a un suministro constante de agua que oscila entre1 hora y 1/3 minuto, se transan libremente en una subasta pblica y en un mercadoinformal. La comunidad realiza un esfuerzo genuino para brindar informacin a losagricultores a fin de que puedan comprar y vender agua en forma inteligente y haycorredores que facilitan el comercio. Un modelo de simulacin diseado para comparareste sistema con otros existentes en Espaa, en que no se permiten las transacciones,indica que el enfoque de mercado adoptado en Alicante es el ms eficiente en trminos deaumento neto del ingreso regional. Las diferencias no son grandes cuando la escasez deagua es moderada, pero son significativas cuando es severa.

La comparacin de varios procedimientos operacionales diferentes de corto plazo,incluida la comercializacin de derechos de agua, para distribuir el agua de riego entrminos de su impacto sobre el aumento neto del ingreso regional en Espaa, combinandolas condiciones en Murcia y Valencia, y en los Estados Unidos, combinando las condicionesen Colorado y Utah, indic que entre los procedimientos que no dependen dealmacenamientos estacionales, mercados y prioridades por tipo de cultivo son los mseficientes (Maass y Anderson, 1978). Empero, estos ltimos son muy inequitativos y se hanutilizado slo como una respuesta de corto plazo en sequas graves, mientras que elprocedimiento de mercado es bastante equitativo. Los resultados muestran que los

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mercados son los ms eficientes de todos los procedimientos de regulacin de caudalesconsiderados, y que la opinin convencional de que los procedimientos muy eficientes nosirven para distribuir el ingreso con equidad entre los beneficiarios, mientras que los que slo hacen son ineficientes ... no se aplica a una gran variedad de condiciones de laagricultura de riego (Maass y Anderson, 1978).

3. Los mercados del agua en los Estados Unidos

Los mercados del agua funcionan en muchos estados occidentales de los Estados Unidos.Un estudio comparativo de estos mercados en los estados de Arizona, California, Colorado,Nevada, Nuevo Mxico y Utah demostr que: i) son un mecanismo importante deasignacin del agua en muchas zonas y tienden a generalizarse ms; ii) parecen serrelativamente eficientes en asignar el agua entre los usos reconocidos como beneficiososen los cdigos de agua estaduales, con patrones de transferencia que indican claramente elpaso desde los usos de menor valor a los de mayor valor; iii) los efectos sobre terceros queinvolucran a los usuarios consuntivos del recurso, es decir, las externalidades del caudal deretorno, se reflejan generalmente en las decisiones y precios de mercado, pero no lasrelacionadas con usos en el propio caudal, la calidad del agua y dems valores que noestn representados en los derechos de agua; y iv) los mercados del agua suelen desviarseconsiderablemente del modelo del mercado competitivo (vase el cuadro 3), y los preciosde mercado observados slo serviran como una aproximacin grosera del valor social delsuministro de agua adicional (Saliba y Bush, 1987, Saliba, 1987; Saliba y otros, 1987).

Los estudios de determinados sistemas muestran resultados igualmente favorablesen materia de eficiencia. El mercado de arriendo del agua de riego en el Northern ColoradoWater Conservancy District y en cinco grandes empresas de riego de la cuenca SouthPlatte ha derivado en una eficiencia considerable y ha permitido evitar prdidasconsiderables en la produccin de cultivos (Anderson, 1961). Asimismo, ha reducido lasprdidas que se producen cuando los usuarios se traban en costosos y prolongadosconflictos legales. Las normas y costumbres elaboradas para las transferencias de aguaposibilitan un mejor ajuste de la relacin tierra-agua de la que se observa normalmente enla agricultura de riego occidental. Podran servir de ejemplo para otras zonas sobre cmoajustar las diversas necesidades de los usuarios del agua (Anderson, 1961).

Una revisin de dos dcadas de la actividad del mercado en el valle inferior del RoGrande de Texas hall prcticas activas de comercializacin del agua con volmenesimportantes de agua agrcola transferidas para uso municipal e industrial (Chang y Griffin,1992). El anlisis de transacciones de mercado representativas indic que los beneficiosmunicipales de la comercializacin del agua superaron con creces los costos deoportunidad agrcolas. El estudio estima que los beneficios municipales de lastransacciones oscilan entre 5 000 dlares y 17 000 dlares por 1 000 metros cbicoscomparados con los valores del agua perdidos por los regantes que fluctan entre 249dlares y 1 894 dlares por 1 000 metros cbicos en circunstancias agrcolas optimistas.

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Cuadro 3

Restricciones en los mercados del agua

Restricciones Efectos Restricciones Efectos

Competenciaimperfecta yrestricciones demercado

Los participantes en el mercado olos organismos pblicos restringenlos niveles de precios y demscondiciones de la transferencia demercado, y los precios observadosreflejan estas restricciones.

Incertidumbre Incertidumbre respecto alsuministro y demanda futura deagua, y el marco legal que rige lastransferencias de agua influir enlas decisiones de mercado y losprecios observados.

Efectos externos delas actividades demercado

Los precios de mercado noconsideran los valores de las partesajenas al proceso de negociacinde precios o los impactos de lastransferencias sobre terceros.

Equidad y solucinde controversias

Las barreras econmicas y legalesa la participacin en el mercadopueden crear el acceso inequitativoal agua. Las decisiones sobreasignacin del agua pueden servircomo una forma de solucin deconflictos y tomarse pormotivaciones polticas y noeconmicas. Puede que los preciosde mercado no reflejen plenamenteestas consideraciones.

Fuente: Saliba y otros (1987).

Un estudio de cuatro empresas de riego en Utah observ beneficios considerablesde aumentar el rea en que se permitan las transacciones (Gardner y Fullerton, 1968).Antes de 1948, slo se permita el comercio de agua dentro de las empresas. En 1948, sepudo transferir agua entre empresas as como dentro de cada una. La facultad de transferiragua de riego entre las empresas triplic los precios del arriendo lo que refleja el valordel producto marginal vinculado con los aos antes y despus de pasar a una poltica detransferencias entre empresas en 1948 (a precios constantes de mercado) entre 1934-1941 y 1950-1964.

En 1991, California se hallaba en medio de su quinto ao consecutivo de sequa ylas principales empresas abastecedoras de agua se vieron obligadas a reducir notoriamenteel suministro. Frente a esta emergencia, el gobierno del estado dispuso que el Departmentof Water Resources estableciera y operara transitoriamente un Drought Emergency WaterBank a fin de centralizar la reasignacin del agua de los vendedores a los compradores connecesidades crticas a corto plazo (vase el recuadro 2). El banco, tanto en trminos fsicoscomo financieros, gener el mayor conjunto anual de transacciones de agua a nivelregional habidas hasta entonces en los Estados Unidos y tal vez en el mundo (Howitt,1994). Contribuy a aliviar las condiciones de sequa extrema en California. Se estima quelos beneficios financieros netos de sus operaciones ascendieron a 105 820 000 dlares. Lacomercializacin del agua tuvo tambin un efecto positivo sobre el empleo, que se tradujoen una ganancia neta estadual de 3 741 ocupaciones. El banco del agua se volvi aestablecer en 1992, 1994 y 1995, pero en menor escala, y est previsto implementarlo enel caso de sequas futuras.

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Recuadro 2

El California Drought Emergency Water Bank creado en 1991

Podan participar como compradores lascorporaciones, las mutuales de recursos hdricos y losorganismos pblicos, salvo el Department of WaterResources (DWR). Los compradores tenan quecumplir con criterios rigurosos para demostrar quetenan necesidades crticas. A los vendedores se lesasegur que las transferencias no afectaran lacondicin jurdica de sus derechos de agua y que no seutilizaran para fundamentar la prdida o caducidad delos mismos, y que las transferencias constituiran unuso beneficioso del agua y no constituiran prueba dederroche o uso irracional. Para motivar las ventastempranas, los contratos de compra contenan unaclusula de escala mvil de precios que estipulaba quesi para una fecha determinada el precio promedio detransacciones similares superaba los precios delcontrato en 10%, el vendedor poda exigir el mayor deambos precios.

El DWR estableci un comit de adquisicin deagua, compuesto por representantes de compradorespotenciales, para negociar las condiciones de uncontrato modelo de compra. El comit y los organismosdel gobierno en todos los niveles colaboraron con elDWR para negociar contratos, ofrecer un controlcentralizado de las transferencias de agua y coordinarla distribucin. Cuando el contrato de adquisicinestaba siendo elaborado, los participantes previeronque la demanda excedera la oferta disponible. Por lotanto, se establecieron prioridades para asegurar quese satisfacieran primero las necesidades msurgentes.

Puesto que al comienzo del programa las comprasse centraron en el agua proveniente de tierras enbarbecho, se estableci un precio de adquisicin inicialunos 10 centavos de dlar por metro cbico a finde otorgar un ingreso neto a los agricultores similar alque habran obtenido de trabajar la tierra ms un montoadicional para alentarlos a suscribir un contrato con elbanco. Una vez que se intensificaron las transacciones,result difcil modificar este precio. En

consecuencia, el banco pag los mismos precios por elagua de todos los vendedores. El precio se redujoconsiderablemente cuando mejoraron las condicionesde oferta y demanda de agua.

El banco establecido en 1991 adquiri ms de milmillones de metros cbicos de agua mediante 348contratos equivalentes a unos cien millones de dlares.El banco cobr unos 14 centavos de dlar por metrocbico por el agua suministrada en la plantabombeadora de las obras hidrulicas estaduales delDelta SacramentoSan Joaqun. Este precio cubra elprecio de compra, los costos involucrados en satisfacerlos requisitos de caudal de salida para mover el agua atravs del Delta (esto redujo el monto neto de aguadisponible para suministro), y los costosadministrativos, de seguimiento y ejecutorios. El bancovendi unos 480 millones de metros cbicos de agua a12 compradores, un 80% de este volumen fue parausos municipales e industriales y el resto para laagricultura. El Metropolitan Water District of SouthernCalifornia, que sirve a la ciudad de Los Angeles,compr ms de la mitad del agua.

El hecho de que el agua se adquiera de mltiplesfuentes exigi una coordinacin sustancial paraequiparar las operaciones de almacenamiento ysuministro con las existencias disponibles. Paraminimizar las alteraciones en las operaciones delsistema de transporte y almacenamiento y maximizar elsuministro directo de las existencias del banco que sevolvan disponibles, se acumul el agua proveniente dediversas fuentes y se retuvo en el sistema de transportey almacenamiento hasta que llegara el momento msoportuno. Se desplegaron esfuerzos considerablespara minimizar los impactos ambientales negativos.

En suma, sobre todo dada la naturaleza crtica delorigen del programa, el banco fue un xito total.Proporcion un mercado regulado efectivo quereasign el agua a los usuarios con necesidadescrticas a un costo mnimo.

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(Conclusin)

Logr que California pasara de una condicin desequa crtica a otra en que todas las necesidadescrticas se satisficieron. Los efectos econmicosnegativos fueron mnimos, y en general el bancogener beneficios sustanciales para la agricultura y laeconoma de California. Adems las operaciones delbanco brindaron algunos beneficios a los peces, y a lasespecies silvestres.

De la experiencia en general exitosa de formar unbanco de agua en California cabe destacar que: i) losbancos de agua pueden reducir sustancialmente loscostos y riesgos de las transacciones; ii) lacantidad real de agua

reasignada mediante el programa fue escasa enrelacin con el uso total, pero el precio cobrado por ellafij un valor para toda el agua susceptible de sertransferida; iii) tanto la demanda como la oferta de aguafue ms elstica en funcin del precio de lo que sehaba estimado antes de establecer el banco; iv) elnmero de compradores fue mucho menor que elnmero de vendedores, pero la fijacin de precioselimin todo poder monoplico potencial que podranhaber tenido los compradores; y v) los mercados delagua no requieren en s plazos prolongados degestacin para entrar en funciones.

Fuente: California Department of Water Resources (1991), Frederick (1993), Howitt (1994) y (1997), Israel yLund (1995), McCarthy (1996), Thompson (1992), U.S. Office of Technology Assessment (1993) yWater Facts Group of Washington State (1996).

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II. El diseo de un mercado del agua

La decisin de introducir un sistema de derechos de agua comerciables exige laconsideracin de muchos factores a fin de que este mercado pueda funcionar conexpedicin y equidad. Uno de los aspectos ms importantes es la asignacin inicial dederechos que entraa tanto considerar los derechos adquiridos de los usuarios existentescomo la necesidad de limitar toda ganancia imprevista. Hay que asegurarse de que unavez asignado el derecho ste quede definido con claridad y seguridad y registrado comocorresponde. El establecimiento de derechos individuales no debe hacerse a costa de lasociedad en su conjunto. Sean cuales sean las decisiones que se tomen y las polticas quese adopten el sistema tiene que ser lo ms sencillo posible, los derechos y obligacionesdefinirse claramente y la intervencin del gobierno mantenerse al mnimo.

A. La asignacin inicial de derechos de agua

La introduccin de un sistema de derechos de agua comerciables exige determinarpreviamente el nmero total de derechos por asignar y el mtodo para distribuirlos. Elplanteamiento que se adopte en la asignacin inicial puede tener un impacto considerablesobre la implementacin y eficiencia del uso ulterior de la comercializacin del agua comomedio principal de asignar el recurso. La magnitud de la oposicin poltica a los cambiosnormativos suele ser proporcional a la magnitud de toda redistribucin no compensadavinculada con dichas normas. La forma como se asignan los derechos es decisiva para laaceptacin o el rechazo de un mercado del agua por diferentes grupos de usuarios, losproyectos que son elegantes en el sentido econmico, tcnico o administrativo peropolticamente inaceptables no pueden considerarse seriamente (David y otros, 1980).

1. Aspectos principales

Una caracterstica terica distintiva de la comercializacin del agua en un entorno conmuchos compradores y vendedores, informacin plena, costos de transaccin nulos ydems supuestos restrictivos, es que la asignacin final de derechos de agua ser la mismaprescindiendo de su distribucin inicial. Conforme a este criterio, la asignacin inicial dederechos de agua no influye en modo alguno, salvo por consideraciones de equidad, yaque mientras existan mercados donde los derechos se transfieren libremente la asignacinde equilibrio ser la misma. Al menos en teora, esto implica que en las condicionesadecuadas la asignacin inicial puede utilizarse para perseguir metas distributivas sininterferir en el costo-eficacia (Tietenberg, 1995).

Sin embargo, cuando los costos de transaccin son significativos, porque lainformacin, la negociacin, la contratacin y la puesta en vigor no son gratuitos, y cuandohay poder de mercado o inmovilidad de los recursos, la distribucin inicial de los derechosde agua puede afectar y de hecho afecta la eficiencia con que un mercado del aguaalcanza el equilibrio. Dicha distribucin inicial puede afectar la cantidad de transacciones,la asignacin de equilibrio de derechos y los beneficios agregados de la comercializacin

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del agua. Si los costos de transaccin son tan elevados que impiden el comercio, laasignacin inicial del recurso se considerar como la solucin de equilibrio (Randall, 1983).Estas consideraciones sugieren que existe una solucin de compromiso entre promover laeficiencia y atender a la equidad en la distribucin inicial de derechos de agua.

Las asignaciones iniciales alternativas de derechos de agua entre determinadosusuarios, gobiernos locales, organismos de proteccin ambiental, grupos tnicos, etc.,supondrn conjuntos completamente diferentes de relaciones de negociacin y patronesdiferentes de uso y transferencia del agua (Saliba, 1987). Los resultados de mercadodependen de la distribucin inicial de derechos, ya que una determinada distribucin derecursos (derechos) dar origen a un conjunto de resultados de mercado, mientras que unadistribucin diferente de recursos dar origen a un conjunto diferente de resultados, yambos conjuntos de resultados se consideran ... eficientes y no hay una base deeficiencia econmica para comparar los mritos relativos de ambos resultados (Chan,1995).

Los mercados reasignan los derechos de agua mediante transferencias voluntariasentre compradores y vendedores dispuestos, pero los impactos distributivos de lastransacciones de mercado cmo se distribuyen las utilidades pertinentes de agua, quintiene la proteccin del Estado para usar el agua como desea, quin debe pagar paraobtener derechos de agua, y quin recibe los pagos dependen de la asignacin inicial dederechos de agua y del poder de negociacin. Corresponde al mbito poltico definir elrgimen institucional que determinar la forma de distribucin de las utilidades y estaopcin debe formularse explcitamente habida cuenta de las metas y restricciones(distributivas) en materia de eficiencia y equidad (Bowen, Moncur y Pollock, 1991).

Hay que preocuparse de respetar y no vulnerar los derechos de los gruposdesfavorecidos, como los agricultores pobres y los pueblos autctonos. Es preciso sealara la atencin el sistema propuesto para distribuir y reconocer derechos existentes mediantecampaas de informacin pblica, as como ofrecer asistencia legal y tcnica y prestarasistencia a los grupos desfavorecidos. En Chile, por ejemplo, el gobierno tiene unprograma para facilitar la legalizacin de los ttulos de dominio de los derechos de agua; yha venido gastando ms de 320 000 dlares anuales con este fin (Ros y Quiroz, 1995).

Un aspecto que hay que tocar en el proceso normativo inicial es la posibilidad deque existan ganancias imprevistas cuantiosas y cuestionables para los usuarios que hayanobtenido el agua de proyectos de infraestructura financiados con fondos pblicos, y si elgobierno debera tratar de recuperar los costos de capital de la inversin pblica histricaen obras hidrulicas. Se han propuesto varias soluciones para ocuparse de gananciasaleatorias tan inconvenientes. stas van desde prohibir expresamente las transferencias yrestringir las transacciones, las que de adoptarse tenderan a provocar la asignacinineficiente de recursos y a anular los incentivos para transferir y conservar los recursoshdricos, hasta permitir la transferencia irrestricta, lo que facilitara la reasignacin del aguaa usos de mayor valor, pero a expensas de ganancias imprevistas para los usuariosoriginales. Las posiciones intermedias incluyen la imposicin de un gravamen a lasganancias aleatorias, que las dividen segn una frmula que fomenta las transferencias ypermite no obstante que el gobierno participe en ella (Gould, 1989), y una mayordependencia de mecanismos alternativos para efectuar la asignacin inicial, como lassubastas. Cualquiera que sea el enfoque que se adopte, no debe volver inoperante elmecanismo vital que fomenta la eficiencia mediante las transferencias de mercado los

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usuarios del agua necesitan un incentivo financiero para participar en la comercializacindel recurso. Los subsidios y dems polticas pblicas que inciden en la rentabilidad delagua, distorsionan las decisiones relativas a su uso y transferencia pues permiten que susbeneficiarios ignoren el costo real del recurso. La eliminacin de los subsidios aumentarala cantidad de usuarios de derechos de agua dispuestos a transarlos y reducira los precios.

En la asignacin inicial de derechos de agua, debe considerarse el establecimientode caudales mnimos para proteger los hbitat acutico y ribereo, y dems usos que,debido a su notoria caracterstica de bien pblico, no pueden competir por el agua en elmercado. Cuando no es posible efectuar una asignacin inicial de derechos de agua paramantener un caudal mnimo debido a que los usos histricos han impedido el suministrointegral, puede plantearse la reasignacin por una sola vez de derechos de agua de usosextractivos a usos dentro del propio caudal como medio de corregir las deficienciasnormativas previas que derivaron en la asignacin excesiva a usos extractivos (Griffin yBoadu, 1992). En Chile, aunque la ley no contempla una disposicin de esta especie, slose pueden otorgar nuevos derechos de agua si stos no vulneran los derechos de tercerosy, en los ltimos aos, la interpretacin de derechos de terceros se ha ampliado a fin deincluir la proteccin ambiental y los caudales ecolgicos (Pea, 1996).

Puede esgrimirse un argumento similar para redistribuir por una sola vez el aguaen favor de cualquier grupo desfavorecido como medio de corregir deficiencias normativasprevias. Si se toma la decisin de efectuar tal reordenamiento, es primordial asegurar a losusuarios del recurso que el gobierno ser renuente a intervenir en el futuro, porque laamenaza de nuevas intervenciones slo puede socavar las polticas descentralizadas yfomentar el esfuerzo expropiador improductivo y la accin defensiva (Griffin y Boadu,1992). El gobierno podra optar por ingresar al mercado para adquirir derechos de agua contal fin.

2. Procedimientos alternativos

Al introducir un mercado del agua donde la asignacin administrativa ha sido el sistemaaplicado previamente, el gobierno puede optar por una de dos maneras de distribuir losderechos de agua a los usuarios. Se les puede otorgar derechos de agua gratuitos basadosen alguna norma de distribucin reguladora, habitualmente el registro histrico de laposesin de permisos para el uso del agua existentes en el sistema antiguo, es decir, losderechos adquiridos, o cuando no se cuenta con esos antecedentes, segn otrosparmetros como la tenencia de tierras. La segunda alternativa consistira en que elgobierno vendiera derechos de agua. La venta, para que sea equitativa y capaz deequiparar la oferta y la demanda, debera hacerse mediante subastas ya que se desconoceel valor de los derechos de agua. Tambin pueden combinarse ambos enfoques, comoasignar una parte de los derechos de agua gratuitos reconocidos previamente sobre la basedel uso histrico y el resto mediante subasta. El arrendamiento es posible pero menosatractivo porque no otorgara gran seguridad a los tenedores y reducira la inversin posasignacin.

Aunque el sistema que basa la asignacin inicial de derechos de agua en el usohistrico del recurso es el ms fcil y el ms utilizado, los gobiernos podran extraer mayoreficiencia del sistema subastando todos los derechos al mejor postor, pero esta alternativapresenta costos polticos potencialmente elevados. El reconocimiento de derechosadquiridos representa efectivamente la transferencia de riquezas a los usuarios existentes.

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Las subastas aseguran que la riqueza representada por los derechos de agua se transfieraa la sociedad en su conjunto y evitan las ganancias aleatorias. La solucin de la subastaotorgara cierto significado concreto a la vaga proposicin, tan propia del derecho de aguasvigente, de que las aguas no asignadas ... pertenecen al pblico. La subasta permitira queel pblico materializara esa presunta propiedad, ahora una cuestin retrica, en la forma deingresos percibidos por el tesoro estatal (Williams, 1983). Los usuarios existentes prefierenla aplicacin de los derechos adquiridos a la subasta ya que preservando el statu quo,pueden servir de barrera al ingreso de nuevos usuarios, aumentando as las utilidades delos primeros. Por otra parte, cabe sostener que dado que la capacidad de transferir losderechos de agua otorga una nueva ventaja a los tenedores, es razonable que el gobiernopueda vender al menos parte de los derechos.

La seleccin del procedimiento para la asignacin inicial plantea una serie de otrosinterrogantes en materia de equidad: i) si la equidad debe apli