Le cont ienda electoral de 2006 puso en evidencia el ab i smo inst i tucional en que so halla el país

en un m o m e n t o decis ivo de su historia. Luis Rubio y Edna J a i m e o f recen aquí un análisis cer tero

y o p o r t u n o sobre los acon tec im ien tos que rodearon ese proceso . Ante todo, alzan la voz sobre

la Imper iosa neces idad de reconst ru i r nuestras Inst i tuc iones y dar forma a un o r d e n pol í t ico

y legal que g o c e de leg i t imidad y p r o m u e v a el desp l iegue del potencial de nuestra i lación,

Tras un repaso histór ico de las inst i tuc iones mex icanas y sus pr inc ipales protagonistas ,

se esbozan en estas pág inas una ser ie de pr inc ip ios que en opin ión de los autores deberán

or ientar la labor de ios po l í t i cos y c iudadanos par t ic ipantes en la recons t rucc ión inst i tucional

que t e n e m o s por delante. Dicha tarea es un desaf ío ineludible e imposte rgab le del Méx ico

democrá t i co .

LUIS RUBIO , d o c t o r en c i e n c i a po l í t i ca p o r la B r a n d é i s Un ive rs i l y , se l ia d e s e m p e ñ a d o c o r n o p r e s i d e n t e de la A s o c i a c i ó n I n t e r n a c i o n a l de Ana l i s tas de R i e s g o Po l í t i co y a s e s o r de l s e c r e t a r l o de Hac ienda, e n t r e o í r o s c a r g o s . A c t u a l m e n t e es p r e s i d e n t e de l C e n l r o de I n v e s t i g a c i ó n para el Desar ro l l o , A, C„ y c o l u m n a t a d e l p e r i ó d i c o Reforma. t s a u t o r de los l ib ros México 21)25: el fulero se cooslroye hoy ( 2 D 0 G ) y ¿Cómo va a elector o México el fletarlo de Ubre Comercio? [ 1992), c o o r d i n a d o r de Políticas economías del México contemporáneo (2001) y c o a u t o r , c o n V e r ó n i c a fia/, de [Ipoder de la compelitividad{2005), p u b l i c a d o s e s t o s l i e s ú l t i m o s por el f o n d o de Cu l tu ra E c o n ó m i c a .

EDNA J A I M E es l i cenc iada e n c i e n c i a s s o c i a l e s p o r el Ins t i tu to T e c n o l ó g i c o A u t ó n o m o d e M é x i c o ; tía p a r t i c i p a d o c o s e m i n a r l o s s o b r e d e s a r r o l l o y e c o n o m í a e i m p a r t i d o c o n f e r e n c i a s m a g i s t r a l e s s o b r e po l í t i ca soc ia l y d e s a r r o l l o . A c t u a l m e n t e es i n v e s t i g a d o r a de l C e n t r o de I n v e s t i g a c i ó n para e l Desar ro l lo , A, C„ y c o l u m n i s t a d e l p e r i ó d i c o ti economista, I o t r o s u s p u b l i c a c i o n e s d e s t a c a n Crecer y conservar. Hacia una política ecológica, tecnología e industria en el futuro de México y, c o m o c o o i d inadara , lofoimaliciad y (sub)desarrollo, lo hecho en México y /I la puerta de ta lev. fl fstado de derecho eo México

7 8 9 6 8 1 6 8 4 4 8 8

Por una democracia eficaz en un entorno ile legalidad y desarrollo

L u i s R u b i o • E d n a J a i m e

CIDAC

LUIS RUBIO • EDNA JAIME

EL ACERTIJO DE LA LEGITIMIDAD

Por una democracia eficaz en un entorno de legalidad y desarrollo

F O N D O D E C U L T U R A E C O N Ó M I C A C E N T R O D E I N V E S T I G A C I Ó N P A R A E L D E S A R R O L L O , A. C .

Primera edición, 2007

Rubio, Luis y Edna Jaime El acertijo de la legitimidad. Por una democracia efi-

caz en un entorno de legalidad y desarrollo / Luis Rubio, Edna Jaime. - México : FCE, Centro de Investigación para el Desarrollo, 2007

194 p. ; 21 x 14 cm - (Colee. Política y Derecho)

ISBN 978-968-16-8449-5 (empastada) ISBN 978-968-16-8448-8 (rústica)

1. Democracia - México 2. México - Política y gobierno - Siglo XX I. Jaime, Edna, coaut. II. Ser. III. t.

LC JC421 Dewey 321.8 R667a

Distribución mundial

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ISBN 978-968-16-8449-5 (empas tada) ISBN 978-968-16-8448-8 (rústica)

Impreso en México • Prinled in México

Í N D I C E

Presentación I n t r o d u c c i ó n ^

I . L a d i s p u t a p o r e l p o d e r s i n r e g l a s n i l í m i t e s . . . 2 3 L o v i e j o y l o n u e v o 2 7 Y l u e g o e l e l a e r a p r i i s t a ¿ q u é ? 3 1 E l f i n d e l a p a z p r i i s t a 3 2

I I . U n m u n d o d e i l e g a l i d a d 4 3 E l c o r p o r a t i v i s m o d e o r i g e n 4 4 L a d e s c o m p o s i c i ó n d e l v i e j o s i s t e m a 4 5 E l c a m b i o e n l a l ó g i c a d e l c o n t r o l 4 8 D o s p i s t a s 5 3 E l d i l e m a " ¿ H a c i a d ó n d e ?

I I I . L a i l e g a l i d a d y e l E s t a d o d e d e r e c h o 5 8 L a s f o r m a s y l a h i s t o r i a 6 0

A l t e r n a n c i a s i n c a m b i o d e r é g i m e n 6 8 E l c i u d a d a n o y l a l e y 7 1

I V . ¿ Q u é h u b i e r a d i c h o R o u s s e a u s o b r e e l M é x i c o d e h o y ? 7 8

V . C o o r d e n a d a s p a r a la r e f o r m a i n s t i t u c i o n a l . . . 9 2 S i l o s h o m b r e s f u e r a n á n g e l e s 9 6 L a s i n s t i t u c i o n e s c u e n t a n 1 0 2 L a s i n s t i t u c i o n e s c o m o e q u i l i b r i o s p o l í t i c o s . . 1 0 6

V I . I n s t i t u c i o n e s , l e g i t i m i d a d y d e s a r r o l l o 1 1 0 D e s a r r o l l o v s . s u b d e s a r r o l l o 1 H L o s t e ó r i c o s ' I n s t i t u c i o n e s y l e g i t i m i d a d ' 2 5

V I I . E l q u é d e l p r o b l e m a p o l í t i c o e n M é x i c o 1 3 3

7

8 Í N D I C E

H a c i a u n d i a g n ó s t i c o 1 3 4 E l p r o b l e m a d e l a l e g i t i m i d a d 1 3 7 E l p r o b l e m a d e l a d i s p u t a p o r e l p o d e r . . . . 1 4 1 L e g i t i m i d a d o g o b e r n a b i l i d a d 1 4 4

V I I I . E l c ó m o d e l p r o b l e m a p o l í t i c o e n M é x i c o : m é t o d o y s u s t a n c i a 1 5 0 L a d e m o c r a c i a c o m o m é t o d o 1 5 1 E n f r e n t a n d o a l M é x i c o r e a l 1 5 7 ¿ C ó m o s e p u e d e a v a n z a r e n e s t a d i r e c c i ó n ? . . 1 5 9 ¿ H a c i a d ó n d e ? 1 6 5 C o n c l u s i ó n 1 7 3

I X . L o s p r o b l e m a s d e M é x i c o n o s o n t é c n i c o s : s e p u e -d e n r e s o l v e r . E l t e r n a c l a v e n o e s " q u é " s i n o " c ó m o " 1 7 6

C o l o f ó n 1 8 6 B i b l i o g r a f í a 1 9 1

No hay nada más difícil de llevar a cabo, ni nada de más dudoso éxito, ni más difícil de conducir, que iniciar un nuevo orden de co-sas. Porque el reformador liene enemigos en todos aquellos que sacan provecho del antiguo orden y sólo distantes defensores en aquellos que se benefician del nuevo orden. Este dis-tanciamienlo proviene en parte del miedo a los adversarios, los cuales tienen la ley de su lado, y en parle de la incredulidad de la huma-nidad, que nunca cree realmente en algo nue-vo hasta que no lo experimenta de verdad.

NICOLÁS MAQUIAVELO, El príncipe ( 1 5 1 3 )

P R E S E N T A C I Ó N

México es un país en efervescencia, un país que aspi ra a su t r ans fo rmac ión . Sin embargo , a veces parec iera conge lado en el t i empo , p a d e c i e n d o los m i s m o s p r o b l e m a s de s iem-pre. La con t i enda electoral de 2006 nos d e s p e r t ó de golpe del ensueño democrá t i co en que nos sumerg imos de mane-ra falaz. La elección recienle hizo pa ten te que seguimos sin resolver los p rob lemas del poder.

La d isputa por el poder en México no reconoce l ímites y su ejercicio no ha encon t rado los cauces ins t i tucionales idó-neos p a r a t r a n s f o r m a r s e en e f icac ia g u b e r n a m e n t a l . Más grave aún, segmentos impor tan tes de la sociedad mexicana desconocen las reglas del juego, no les o to rgan legi t imidad (y por tanto obediencia). Sobran razones para explicar el des-dén del mexicano po r la legalidad: desde el abuso del que es obje to de m a n e r a co t id iana has ta la m a n e r a cap r i chosa en que está se apl ica, s i empre su je t a a la lógica del poder . La ausenc ia del b i n o m i o que c o n f o r m a n leg i t imidad y legali-dad nos tiene a torados , congelados en el subdesarrol lo .

Éste es el t ema del libro. Responde a la imper iosa nece-sidad de recons t ru i r nues t ras inst i tuciones y da r f o r m a a un orden polít ico y legal que goce de legi t imidad, a la vez que p r o m u e v a el desp l iegue del po tenc ia l con que la nac ión cuen ta , as í c o m o el de sus hab i t an t e s . Es fácil p l a n t e a r el p r o b l e m a , pe ro c o m o la p r o p i a h i s to r i a d e m u e s t r a , no es fácil del imitar lo y menos resolverlo. Es te l ibro busca def in i r el p r o b l e m a , r a s t r e a r sus or ígenes . No p r o p o n e r e c e t a s implacables, s ino t raza c a m i n o s y sugiere conten idos . Más i m p o r t a n t e : r econoce las mo t ivac iones de la n a t u r a l e z a h u m a n a y, p o r tan to , p l an t ea las d i rec t r i ces de u n a cons-

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12 P R E S E N T A C I Ó N

trucción inslitucional que las incorpore y no las ignore. En suma, éste es un libro que de manera f ranca aborda el tema más importante para el México de hoy: cómo construir ins-tituciones que resuelvan el acertijo de la legitimidad.

Como todo t r aba jo de CIDAC (Centro de Invest igación para el Desarrollo, A. C.), con este libro pre tendemos bus-car sa l idas a los p rob lemas que nos agobian . De m a n e r a particular, esta obra pre tende apor ta r argumentos , análisis y propuestas al debate en marcha sobre la re forma de nues-tras insti tuciones políticas. Esperamos que los a rgumentos que este libro contiene aporten al debate y ayuden a delimi-tar y dar fo rma a los cambios que el país necesita para asen-tar la democrac ia , la legalidad y el desarrol lo. E s p e r a m o s cumpli r con este cometido.

El CIDAC es una institución dedicada al pensamiento, al es tud io de la rea l idad mexicana ac tual y sus p rob l emas más apremiantes . Su objetivo es presentar ideas en el deba-te público, p lantear opciones viables que promuevan el des-arrollo del país, en tendiendo el en torno mundia l y las ten-denc ias en que el país está inser to. Es t ambién obje t ivo p r imord ia l de CIDAC provecí ' análisis , i n fo rmac ión y pro-puestas concretas de política pública para la toma de deci-siones.

El CIDAC cuenta con un patronato que es responsable de la supervisión de la adminis tración del centro y de la apro-bación de las áreas generales de estudio. Sin embargo, las conclusiones de los diversos estudios, así como su publica-ción, son responsabi l idad exclusiva de los profesionales de la institución. Los estatutos del centro establecen que:

El patronato tiene como función primordial la de hacer posi-ble la consecución del objetivo social, bajo las condiciones más favorables, salvaguardando en todo momento la inde-pendencia de criterio de los profesionales y de sus actividades de investigación y docencia, así como la de sus publicaciones.

P R E S E N T A C I Ó N 13

El patronato conocerá y opinará sobre los proyectos de inves-tigación que hayan concluido los profesionales del centro, pero en ningún caso será su función la de determinar, con-trolar o influenciar el desarrollo ni el contenido de los proyec-tos de investigación o las conclusiones a que éstos lleguen.

E D N A J A I M E

Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C.

I N T R O D U C C I Ó N

No es necesario cambiar.. . la supervivencia no es obligatoria. EDWARD DEMMINC.

El sálelo de la reciente cont ienda electoral resul tó u n o de los peores posibles, pues puso en evidencia el a b i s m o ins t i tu-cional que enf ren ta el país. Lo m á s grave del movimien to de protes ta encabezado por Andrés Manuel López Obrado r no reside en la protes ta en sí, en los p lan tones o en la in ter rup-ción de las vías de comunicac ión , s ino en la pe rcepc ión de u n a p a r t e i m p o r t a n t e de la soc i edad m e x i c a n a de q u e se trata de u n a estrategia legítima de lucha política. La noción de que las u r n a s son el medio a través del cual se de te rmina el g a n a d o r de u n a con t i enda electoral q u e d ó s u m i d a en el lodo de esta d isputa por el poder.

La d i spu ta p o r el p o d e r fue el eje r e c t o r de la pol í t ica mexicana du ran te todo el siglo que siguió a la ca ída de Por-firio Díaz. Plutarco Elias Calles ideó un medio (en la fo rma del Par t ido Nacional Revolucionar io [PNR]) pa ra inst i tucio-nal izar la d i sputa po r el pode r en t re las facc iones y g rupos revolucionar ios t r iunfantes , proceso que, con al t ibajos , f u e e x t r a o r d i n a r i a m e n t e exi toso en el c u r s o de las s igu ien te s décadas . Si bien la ins t i tucional ización polít ica no resolvió los di lemas fundamen ta l e s de la d isputa por el poder, sí per-mi t ió la pac i f i cac ión del país , la c reac ión de u n con tex to propic io p a r a el c rec imiento de la economía y el desarro l lo gradual de la sociedad mexicana.

El m e c a n i s m o ideado p o r Calles tuvo el bene f i c io de forzar a los políticos a d i sputarse el poder den t ro de las ins-t i tuciones, en lugar de recur r i r a la violencia y el a ses ina to

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16 I N T R O D U C C I Ó N

como medio legítimo y normal de ascenso político. Aunque hubo momentos de violencia en las décadas en que el meca-nismo de sucesión funcionó, no cabe la menor duela de que el país gozó de a ñ o s de paz y es tabi l idad. Desa for tunada-mente, el mecanismo inherente al PNR (y sus sucesivas deri-vaciones, el Partido de la Revolución Mexicana [PRM] prime-ro y el Par t ido Revolucionario Inst i tucional [PRI] después) no resolvió en definitiva el tema subyacente: se instituciona-lizó la lucha por el poder, pero no se logró la legitimidad del proceso. Es decir, los políticos aceptaron la disciplina por-que ésta se hacía cumpl i r con cualquier recurso que fue ra necesar io , inc luyendo la "el iminación" del dis idente o un "cañonazo" de dinero de corte obregonista, y no porque, en su fue ro interno, es tuvieran d ispues tos a somete rse a las reglas inherentes al proceso.

Las reglas "no escri tas" de la vida polít ica mexicana eran tajantes. Según el relato de Antonio Velasco Piña,1 esas reglas no sólo fueron escritas, aunque permanecieran secre-tas, sino que su cumplimiento era draconiano. Pero hasta la reciente publ icación de ese relato, todo el s is tema político pr i is ta operó ba jo el pr incipio de que se t r a t aba de reglas implíci tas y, más impor tan te , que todo el a n d a m i a j e legal del país - d e s d e la Const i tuc ión hasta la ú l t ima ley regla-m e n t a r i a - no era más que una m e r a fo rma l idad que se podía violar a voluntad. Resulta evidente que es imposible cons t ru i r y for ta lecer la legi t imidad de un s is tema, inclu-yendo la aceptación de las reglas de la sucesión, cuando la ins t i tuc ional idad de un s is tema polít ico se sus ten ta en no más que reglas no escr i tas y un s is tema legal que resu l ta una mera formalidad para los actores involucrados.

Más allá de las revuel tas (mayores o menores ) que se suscitaron dent ro de la era del partido todopoderoso, como

1 Antonio Velasco Piña, El círculo negro: el grupo detrás del poder en México, México: Editorial Punto de Lectura, 2005.

INTRODUCCIÓN 17

la de S a t u r n i n o Codillo o la del general Migue! Henrique/ . Guzmán , el proceso de sucesión func ionó porque el presi-dente contaba con los recursos e ins t rumentos para hacerlo funcionar. Una ve/, que ese poder comenzó a resquebra jar -se, la disidencia no se hizo esperar. Hay indicios que sugie-ren que Luis Echeverría logró superar un intento presiden-cial por descar r i l a r su cand ida tu ra . Y resul tó evidente el rompimien to del PRI cuando, en el contexto de la nomina-ción de Carlos Sal inas a la presidencia de la República, se escinde la l lamada Corriente Democrát ica encabezada por Cuauh témoc Cárdenas . Una vez resquebra jado , el s i s tema comenzó a "hacer agua" (no to r i amen te en la sucesión de Carlos Salinas), lo que tuvo como lamentable consecuencia el retorno de la violencia como medio de lucha por el poder.

En la medida en que la d isputa por el pode r rebasó el esquema del part ido hegemónico al constituirse otros parti-dos y agrupaciones políticas y, paula t inamente , convertirse éstos en contendien tes fuertes , creíbles y electivos en los procesos electorales, los viejos mecanismos de jaron de ser operantes . No es sólo que de p ron to se presen ta ran retos creíbles a las cand ida turas pri islas, sino que el propio me-canismo de nominac ión del PRI, el l lamado "dedazo", dejó de gozar de legitimidad, incluso dent ro del propio part ido. De esta fo rma la ilegitimidad del sistema se hizo evidente en todos sus frentes. Y las reacciones ante esto no se hicieron esperar. Por ejemplo, todas las elecciones comenzaron a ser impugnadas, al punto en que los partidos de oposición ten-dían a dedicar una parte importante de su presupuesto no a ganar el voto ciudadano, sino a al imentar los conflictos post-electorales. Así nac ieron las l l amadas "concer tacesiones" , que no eran otra cosa que un intento malogrado por salvar un proceso electoral f raudulento y corrupto . Las concerta-cesiones terminaron por convertirse en el método para con-cluir, de manera individual, las disputas electorales, pero no resolvieron el problema de la competencia polít ica ni mu-

18 I N T R O D U C C I Ó N

clio menos la legitimidad del proceso. En retrospectiva, esas negociaciones no hicieron sino agudizar la ilegitimidad de la política mexicana y fomen ta r el c in ismo que caracter iza tanto a los políticos como a la población en general en esta materia, lo que en nada contribuye a lograr la paz política o a la resolución pacífica de conflictos.

Pero el tema impor tante es que las viejas reglas del sis-tema pr i is ta de j a ron de ser operan tes . Dada la c rec ien te erosión de los controles den t ro del PRI, las f i suras in ternas (característ ica de origen del part ido) , adqui r ie ron preemi-nencia , al g rado de que no sólo se dieron r o m p i m i e n t o s como el de la ya menc ionada Corriente Democrát ica , s ino manifestaciones de indisciplina por par te de los perdedores que hubieran sido inconcebibles décadas atrás. Por su par-te, en la medida en que a la disputa por el poder se incorpo-raron otros par t idos políticos (ac tuando éstos, por supues-to, fuera de las reglas del PRI), dejó de ser relevante el viejo mecanismo de disciplina priista const i tuido alrededor de la f igura de los l lamados "candidatos de unidad" a los que se s u m a b a n todos los grupos del part ido, cada uno negocian-do sus intereses a lo largo del propio proceso electoral.

A pa r t i r del año 1988 y, sin duda , de 1994, el proceso electoral adqu i r ió ca rac te r í s t i cas novedosas . Aunque el p roceso t rad ic iona l de n o m i n a c i ó n del c a n d i d a t o del PRI siguió sus mecanismos tradicionales, la cont ienda relevan-te de jó de concen t ra r se al in ter ior del PRI y pasó a es tar lo en la compe tenc ia de éste con los oí ros par t idos . Duran te esos años se elevó el número de gobernadores provenientes de par t idos d i s t in tos al PRI y los con t ingen tes , t an to del Par t ido Acción Nacional (PAN) como del Par t ido de la Revo-lución Democrát ica (PRD), en el poder legislativo crecieron de m a n e r a sos tenida . En este contexto , el a u m e n t o siste-mát ico de confl ic tos postelectorales obligó a llevar a cabo u n a r e f o r m a de las leyes e lectorales , p roceso que es tuvo o r i en t ado a c rea r una cancha compet i t iva en la cual nin-

I N T R O D U C C I Ó N 19

gún candida to o par t ido gozara de ventajas en la cont ienda electoral.

Así las cosas, el en tonces p re s iden te Zedillo op tó por una re forma electoral que fuera aceptable para los par t idos de oposición y logró que su aprobación fuera por unanimi-dad. No obstante , la r e fo rma que llevaría a la creación del Inst i tuto Federal Electoral (IFE) que hoy conocemos no fue un aliciente suficiente para que el propio Zedillo se abstu-viera de conduc i r (o al menos m a n t e n e r su poder de veto) en el proceso de nominación del candida to presidencial de su part ido. Esa re fo rma electoral sufr ió su pr imera p rueba en las e lecciones de 2000, comic ios en los que t r i un fó el candidato del PAN. Dado ese resultado, es imposible saber a ciencia cierta cuál hubiera sido el devenir de esa elección de haber la g a n a d o el PRI. El hecho de que este p a r t i d o fue ra de r ro t ado , legi t imó tan to a la elección c o m o al IFE, así como a toda la es t ructura y legislación detrás de éste.

Las re formas electorales de los noventa habr ían de sub-s a n a r las def ic iencias inheren tes a la vieja e s t r u c t u r a de adminis t rac ión de los procesos electorales. Para comenzar-la act iva pa r t i c ipac ión de los pa r t idos de opos ic ión en la confo rmac ión de la nueva legislación ofrecía u n a garant ía de imparcial idad; a lo anter ior se sumó la integración de un consejo c iudadano para encabezar al IFE, el cual, gracias a su independenc ia y au tonomía , le confe r ía ga ran t í a s a to-dos los contendientes. En una palabra, el con jun to de refor-mas electorales que cu lminaron con la de 1996 lograron lo que apenas unos cuantos años antes parecía imposible: qui-tarle el control de los comicios al gobierno y su part ido.

Sin embargo, lo que hoy resulta evidente para cualquier e spec tador es que n inguna r e f o r m a electoral podía , p o r sí misma , c ambia r la na tu ra leza de la polí t ica mexicana . Lo que esas reformas lograron fue la creación de nuevas reglas de competencia equitativa para todos los part idos políticos, pero no cambiaron la percepción de ilegitimidad que carac-

20 INTRODUCCIÓN

teriza a lodo el concep to de legalidad en el país. Es decir, el hecho ele que se hayan ap robado nuevas reglas (escritas) de competencia política no alteró el ancestral rechazo a la noción de que los hombres deben supedi ta r sus impulsos a las reglas del juego. Es posible que, de no haber ganado un pa r t ido d is t in to al PRI en 2000 (o de no habe r reconoc ido el PRI su derrota) , esa falla se hub ie ra hecho evidente des-de en tonces , tal y c o m o f i n a l m e n t e q u e d ó al descub ie r to en 2006.

La derrota del PRI en el año 2000 cambió el part ido en el gob ie rno , pe ro no a l teró la i r re levancia del s i s t ema legal en la men te de los actores políticos. Aunque la retór ica en la política mexicana es rica en menciones a la legalidad, la Constitución y el Estado de derecho, la realidad plausible es c la ramente dist inta. Además, aunque el "divorcio" ent re el PRI y la p res idenc ia t e rminó por e n t e r r a r las reglas "no escr i tas" que hab ían conduc ido la política y el control al in ter ior de ese part ido, el p r imer gobierno no pri isla ele la era moderna de México se rehusó a llevar a cabo una trans-fo rmac ión ins t i tucional que, p resumib lemente , podr ía h a b e r inc lu ido un ampl io acue rdo polí t ico en to rno a las nuevas reglas que regir ían sobre el c o m p o r t a m i e n t o tanto de par t idos como de políticos.

Ahora, México debe e n f r e n t a r la d u r a rea l idad: c ó m o salir del atolladero en que se encuentra . Aunque el conflicto postelectoral de 2006 ha amainado, es evidente que un país que aspira a un desarrollo integral y equitativo dent ro de un e s q u e m a de modern idad no puede f u n c i o n a r en ausenc ia de un marco legal que efect ivamente rija sobre la c iudada-nía y los procesos polít icos. Y no sólo porque el gobierno cuente con la capacidad y disposición de hacerlo cumplir, sino porque per se goce de amplia legitimidad entre la pobla-ción y los políticos. En otras palabras, el gran reto de México en la actual idad es el de llevar a c abo una recons t rucc ión institucional cuyo objetivo medular debe ser el de definir de

INTRODUCCIÓN 21

m a n e r a consensual un c o n j u n t o de reglas que, a par t i r de ese momento , se conviertan en el marco legal con carác ter obl iga tor io p a r a toda la c iudadan ía , en todo espacio de interacción.

El propósi to de este libro es el de anal izar esta proble-mática, situarla en su correcta dimensión y contexto y plan-tear líneas de acción que podr ían cont r ibu i r a hacer avan-zar esa reconstrucción institucional.

I. L A D I S P U T A P O R E L P O D E R S I N R E G L A S N I L Í M I T E S

México a g u a n t a u n p iano , p e r o q u i z á no dos .

Dicho popular

LA DISPUTA por el poder es un c o m p o n e n t e inheren te a la na-tu ra leza h u m a n a . Los h o m b r e s c o m p i t e n p o r el p o d e r co-m o par te na tura l de su integración en u n a sociedad. El gran t e m a es q u é lleva a que los h o m b r e s se o r g a n i c e n e in t ro-d u z c a n reglas pa ra la vida en soc iedad y, c o m o p a r t e inte-gral de ésta, para acceder al poder.

El p e n s a d o r inglés T h o m a s H o b b e s fue pos ib l emen te el p r i m e r e s tud ioso de la n a t u r a l e z a h u m a n a q u e iden t i f i có las mot ivac iones m á s f u n d a m e n t a l e s del c o m p o r t a m i e n t o de los h o m b r e s y p r o p u s o u n a explicación de aquel los (ac-tores que llevan a los seres h u m a n o s a organizarse y ac tua r en un m a r c o de reglas que les permi ta t an to convivir c o m o lograr su sobrevivencia.

Pa ra Hobbes , la cues t ión m á s i m p o r t a n t e que d e b e re-solverse es c ó m o p u e d e el h o m b r e sa l i r de la violencia , la cual resul ta inhe ren te a la vida en el e s t ado de na tura leza . De acue rdo con la visión que este au to r desarrol la , el hom-bre na tu ra l vive en u n e n t o r n o de v io lencia q u e i m p i d e la vida en sociedad. En función de lo anterior , el objet ivo fun-d a m e n t a l p a r a Hobbes es evi tar la violencia ca rac te r í s t i ca del m u n d o sa lvaje . En es te s e n t i d o el c o n t r a t o social que conc ibe este p e n s a d o r no t iene m a y o r p ropós i t o que el de p o n e r fin a la i n segu r idad que gene ra el e s t a d o de g u e r r a que priva en el m u n d o de na tura leza . Es decir, los h o m b r e s se p o n e n de a c u e r d o p a r a a c a b a r con la i n s e g u r i d a d y

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24 L.A DISPUTA POR EL PODER SIN R E G L A S

cons t ru i r un en to rno en el que sea posible la convivencia humana. 1

Nada de esto era obvio antes de l lobbes . Aunque es evi-den te que el f i lósofo de Malmesbury no inventó en m o d o alguno la realidad, su contr ibución al desarrollo de los arre-glos políticos resulta monumenta l . La regla que no rmaba el compor tamien to del hombre salvaje en Hobbes era la de la violencia. La población vivía en un en torno de pe rmanen te miedo, sufr ía los estragos de un mundo en el que la violen-cia era la única regla del compor tamien to humano. No ha-bía regla que valiera ni límite a la violencia que unos hom-bres pud ie ran infligirle a o t ros como par te de su paso pol-los espacios humanos .

Hobbes y o t ros pensadores y t ra tadis tas del con t r a to social2 tienen m u c h o que aportar le al México de hoy. En el capítulo iv se discutirá precisamente que es lo que Rousseau y otros tratadistas nos pueden apor tar a los mexicanos tan-to para comprender mejor nuestros dilemas como para eva-luar los cursos de acción que podrían facilitar la construc-ción de un nuevo orden político. Baste por ahora plantear el punto de part ida: existe una amplia base teórica e histórica que sustenta un análisis del tipo de problemas y dilemas que e n f r e n t a m o s hoy los mexicanos y que puede servir c o m o fuen te de comparac ión y discusión sobre las a l ternat ivas que tenemos frente a nosotros.

No resulta exagerado decir que la vida política actual en México en ocasiones se asemeja al m u n d o hobbesiano. Los hombres , en este caso los políticos, se disputan el poder sin más límite que el del poder mismo. La elección que acaba-mos de sortear consti tuyó un fiel reflejo del dilema de poder que existe en el país. Los con tend ien tes en t r an al proceso

1 Tilomas Hobbes, Leviatán o la malcría, forma y poder de una república eclesiástica y civil, México: Fondo de Cultura Económica, 1980.

2 Piénsese en J. J. Rousseau, John Locke o David Hume, entre los más importantes.

LA DISPUTA POR EL P O D E R SIN R E G L A S 25

electoral bajo las reglas existentes, pero sólo las respetan en la m e d i d a en que és tas sirven a sus propós i tos . Es decir, pun to por pun to lo con t ra r io a la intención expresa de un régimen f u n d a m e n t a d o en reglas consensuadas con ante-rioridad. El propósi to de un régimen legal es prec isamente el de n o r m a r las relaciones entre la c iudadanía; cuando un ac tor social desconoce las reglas implíci tas en el régimen legal, todo el régimen resulta endeble.

Lo que hizo evidente el proceso de sucesión presidencial reciente es que muchos actores políticos, así como una por-ción s ignif icat iva de la sociedad, ven el marco legal no como norma de compor tamien to sino como un instrumen-to moldeable a los objetivos del caso. Es decir, la ley como in s t rumen to y asp i rac ión y no c o m o m a r c o norma t ivo de cumplimiento obligatorio y sancionable. Éste es el tema del presente libro y quizá el asunto público y político más álgi-do del país. El gran lerna es cómo pasar de la s i tuación en que es tamos — m u c h a s leyes sin su cumpl imien to— a u n a de legalidad. El paso es complejo no sólo por el hecho mis-mo de que adopta r un marco normativo de carácter obliga-torio y sancionable en t raña una t ransformación radical de la naturaleza de una sociedad, sino además porque nuestro peculiar sistema político y su parafernalia retórica han cons-t ruido la imagen de legalidad, las formas , c o m o dicen los políticos, sin que de hecho ésta exista. Es decir, el desaf ío no sólo consiste en pasar de la ilegalidad a la legalidad, sino en c a m b i a r percepciones p r o f u n d a m e n t e a r ra igadas en la sociedad.

En es ta perspec t iva , Hobbes la " tenía fácil" c o m o se dice coloquialmente: a final de cuentas, su hombre salvaje no p re tend ía vivir en un m u n d o de legal idad. El h o m b r e pr imit ivo h o b b e s i a n o vivía en la insegur idad y no exist ía marco normat ivo alguno. En México, el p roblema es, pues, doble: de real idad y de percepción. Como pud imos obser-var r ec ien temente , la urgencia de a t e n d e r el p rob lema es

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evidente; la elección presidencial de 2006 evidenció no sólo las tens iones na tu ra les de un proceso de esa na tu ra leza , s ino los vicios y ca renc ias que de p o r sí ca rac te r izan a la sociedad mexicana y que compl ican u n a t rans ic ión hacia la legalidad.

Quizá no existe proceso más comple jo y difícil en cual-quier sociedad que el de la sucesión polít ica. Se t ra ta del momento más delicado de la vida política de las sociedades, pues es el momento en el que se confrontan personas, ideas, proyectos y conceptos, además de intereses. Un proceso de sucesión política somete a cualquier s is tema político a pre-siones tan to inst i tucionales como de los actores involucra-dos. Por el laclo institucional, el mero hecho de t ransfer i r la estafeta consti tuye una prueba de cont inuidad, de respeto, y da cuen ta de la exis tencia de n o r m a s y p r o c e d i m i e n t o s que hacen posible esa cont inu idad . Por el lado de las per-sonas existen intereses , expecta t ivas y u n a p r o p e n s i ó n a mezc la r los con sus r e sponsab i l i dades ins t i tuc iona les . S¡ estas tensiones son palpables en s is temas polí t icos conso-l idados, es n a t u r a l que sean m u c h o más i m p o r t a n t e s y t r a s cenden t e s en s i s t emas que aún no han logrado con-solidarse.

En las soc iedades o rgan izadas y e s t r u c t u r a d a s existen leyes y reglas que dan forma y establecen límites a los pro-cesos de disputa por el poder y sucesión política, y todos los part icipantes las acatan. El e jemplo histórico de Al Gore en Es tados Unidos (que, t ras pe rde r u n a elección d i spu tada , acató inmedia tamente el fallo de la Suprema Corte una vez que éste fue emitido) es sugerente no sólo de la entereza de la persona, sino de la fortaleza de las instituciones. Es decir, a Gore j a m á s se le ocur r ió d i spu t a r el fallo y, de haber lo hecho, se habr ía quedado solo.

Lo que México ha vivido rec ien temente mues t ra que no existe ese mismo grado de inst i tucionalización. La disputa por el poder no se limita a los canales v conductos que esta-

LA DISPUTA POR EL P O D E R S I N R E G L A S 27

blecen las normas legales, sino que la cont ienda electoral es concebida como u n o de varios posibles medios p a r a acce-der al poder. Otros medios, como marchas , plantones y pro-testas son vistos c o m o medios legí t imos de d i spu ta por el poder. Esto puede parecer paradój ico en u n a sociedad en la que hace apenas una década se acordó y aprobó una legisla-ción electoral por unanimidad , pero no deja de ser la reali-dad política que vivimos.

Pero el ejemplo de la reciente transición política es mera-mente una ventana que nos permite observar un f enómeno m u c h o más g r ande y t r ascenden te : el de la ausenc i a de legalidad, la propensión a desaf iar o romper con los marcos inst i tucionales y la inexistencia de sanciones sociales para este lipo de compor t amien tos . El hecho tangible es que la sociedad mexicana no vive en un marco de legalidad, enten-dida ésta como un cuerpo de leyes que todo m u n d o acepta c o m o legí t imo y que es ap l icado sin m i r a m i e n t o s por el gobierno. La s u m a de estas ausenc ias —la legi t imidad del marco normat ivo y la capacidad y disposición del gobierno de hacerlo cumpli r porque ésa es su función y así está legiti-m a d a por la sociedad— resume el desafío que tiene el país frente a sí.

L o VIEJO Y LO NUEVO

La his tor ia de la d isputa por el poder en México es larga y abul tada . A lo largo del siglo xix, la lucha por el poder fue p e r m a n e n t e . El país vivió una sucesión de luchas , golpes, levantamientos, revoluciones y tomas de poder que respon-d ían a la r ea l idad de u n a soc iedad no i n s t i t uc iona l i zada en la que la mane ra ele acceder al poder, con excepción de algunos periodos cortos, no fue la de las elecciones. Aunque el país adoptó const i tuciones y contaba con un marco nor-mativo formal, a lo largo de todo ese periodo no hubo capa-cidad a lguna de es tablecer reglas efectivas para regular el

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comportamiento social. Gobiernos subían y gobiernos caían, pero por muchas décadas práct icamente n inguno lúe capaz de establecer un basamento de estabilidad que garant izara la paz social y política en un entorno de reglas de comporta-miento predecible.

Fue has ta el advenimiento de lo que luego se conocer ía como los "hombres fuer tes" (o "caudillos") c u a n d o el país exper imentó un pr imer periodo de pacificación. En ausen-cia de un marco legal que fuera conocido, aceptado y reco-nocido como válido por toda la población, la pacif icación del país (proceso que ocur r ió en diversos m o m e n t o s a lo largo del p r i m e r siglo de vida independiente) dependía de la capacidad del gobierno para mantener el control físico y político del país. Es decir, desde un principio, el país vivió temporadas de paz seguidas de periodos ele inestabilidad y viceversa; todo ello dependiendo ele la naturaleza y calidad de los l íderes polí t icos y mil i tares en tu rno . Fue la e ra de Antonio López de Santa Anna y de Beni to Juárez , seguida por la d ic tadura de Porfir io Díaz. Aunque hubo una gradual construcción de un bagaje legal y de una es t ructura jurídica integral, el país nunca logró establecer los fundamen tos de un gobierno de leyes sól idamente anclado en una platafor-ma de legi t imidad y func iona l idad der ivada de ese marco normativo. Hubo gobiernos legítimos (los menos) y gobier-nos funcionales (los más), pero una combinación de ambos atr ibutos fue poco frecuente.

Porfir io Díaz fue el p r imer presidente que logró estable-cer un largo periodo de estabil idad política, mismo que se reflejó en el desarrollo económico del país. A diferencia de o t ros gob ie rnos precedentes , no tab lemente el de Beni to Juá r ez y el de Sebas t ián Lerdo de Tejada, el gob ie rno de Díaz logró su legitimidad no en las urnas sino en la práctica cotidiana: en su capacidad para pacificar al país e imponer orden en todo el terri torio. Díaz estableció reglas de inter-acción política y mantuvo un férreo control que le permit ió

LA DISPUTA POR EL P O D E R SIN REGLAS 29

lograr décadas de paz social y la p r imera e tapa de creci-miento económico sostenido en toda la era independien te del país. Visto en retrospect iva, r e su l t an in te resan tes los para le l ismos en t re aquella era y los t iempos actuales . Con todos sus cont ras tes , no fue del todo dis t in ta la f o r m a en que Porf ir io Díaz a sumió el poder: impuso lo que se l lamó la paz porf i r iana y luego acabó colocando al país en la ante-sala de una guerra civil.

La era de Díaz ilustra fehacientemente los di lemas insti-tucionales que enfrenta el país. Al igual que en la era priista que le sucedió, México experimentó años o décadas de esta-bilidad política y paz social, pero no de un marco de legali-dad que fue ra pe rc ib ido c o m o legí t imo por la poblac ión . Una vez que el natural e indeclinable transcurso del t iempo acabó con el por l i r ia to o que las contradicc iones y limita-ciones del s is tema priista dieron de sí, el país se quedó sin ins t i tuc iones conf iab les y sin un s i s tema legal acep tado c o m o legítimo y al que toda la sociedad se sometiera.

Díaz pacificó el país, trajo u n a era de prosperidad inusi-tada y sentó las bases de lo que hoy podr íamos d e n o m i n a r la p r i m e r a era de modern izac ión . Pero el r ég imen porf i -rista, como los que habrían de seguirle hasta nuest ros días, nunca logró sed imenta r un arreglo político capaz de dar le coherencia y consistencia al desarrollo del país. Cierto: Díaz pacilicó a México pero la cer t idumbre que logró se limitaba al ac tuar de su propio gobierno y, por lo tanto, fue una legi-timidad pasajera, a tada a la persona y su desempeño y no a una institución perdurable.

A lo largo de sus p r i m e r o s cien a ñ o s de vida indepen-diente, el país experimentó todo tipo de gobiernos y revuel-tas, gobiernos buenos y malos, pero ningún ejercicio exito-so de cons t rucc ión de un b a s a m e n t o legal que toda la población acepta ra c o m o legítimo. Ese legado de s o m b r a s nos sigue persiguiendo hasta la fecha.

Como i lustra Roger Hansen en el libro que lo hizo la-

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moso como estudioso de la historia política mexicana 3 , en una perspect iva un t an to cínica, pe ro real is ta , de nues t r a historia, el gran éxito de los regímenes posrevolucionar ios res idió no en su democrac i a o legi t imidad a p u n t a l a d a en las u rnas o en las leyes, sino en el hecho de que se replicó el modelo de desarrollo que había inventado e ins taurado Por-firio Díaz, pero de una manera institucional. En esta visión, la creación del PRI y sus predecesores (el Par t ido Nacional Revolucionario y el Par t ido de la Revolución Mexicana) no fue o t ra cosa que la ins t i luc ional izac ión de la es t ra tegia porf i r iana de control político. En lugar del sistema porfiris-ta un ipersona l , p a r a Hansen el éxito del r ég imen pr i i s ta residió en la habi l idad para cons t ru i r un s i s tema polí t ico igual de unipersonal pero l imitado en el t iempo. Es decir, el gran éxilo del PRI consist ió en que cons t ruyó u n a platafor-ma ins t i tuc ional de gob ie rno (la "monarqu ía sexenal no hereditaria", el inmortal té rmino de Daniel Cosío Villegas), cuya genial idad residía en el límite absoluto del t iempo en el poder. El p res iden te pr i is ta gozaba de vastos poderes , pero su límite absoluto era el del régimen sexenal.

Los regímenes priistas se dist inguieron p o r la paz social que lograron, la inst i lucionalización del confl icto y el des-a r ro l lo de la economía . En f r a n c o con t r a s t e con o t r a s naciones del hemisfer io en ese mismo periodo, el éxito de la era del PRI se puede ap rec ia r t an to en las tasas de creci-mien to e c o n ó m i c o q u e expe r imen tó el país, c o m o en sus implicaciones sociales (comenzando por el c rec imiento de u n a sociedad u rbana de clase media), y en el hecho de que la pac i f icac ión del país fue efectiva y exitosa, lo q u e evitó escenas violentas y golpes de Estado como los que por déca-das proliferaron en el sur del continente.

3 Roger Hansen, La política del desarrollo mexicano, México- SÍPIO XXI Editores, 1991. ' B *

LA DISPUTA P O R E L P O D E R S I N R E G L A S 31

Y LUEGO DE LA ERA PRIISTA ¿ Q U É ?

Al igual que el por f i r i a to , la e ra p r i i s t a fue ex i tosa si se mide en sus logros: se estabilizó el país, se creó u n s is tema de control político, se lograron tasas de c rec imiento eleva-das por muchos años y, sobre todo, se logró el desarrol lo de u n a clase media pu jan te . Cualquiera que sea la razón por la cual llegaron a su término esas dos eras de la historia de México, el hecho tangible es que d e m o s t r a r o n la posibili-dad de constituir una inst i tucionalidad y la capacidad de la sociedad mexicana de vivir con ella. También demos t r a ron que sólo u n a ins t i tuc iona l idad b a s a d a en leyes, y no en cont ro les polí t icos y el c o m p o r t a m i e n t o vo lun ta r io de los involucrados, puede ser pe rmanen te . Luego del porf i r ia to , el país exper imentó una década de violencia y des t rucción. El fin de la era del PRI ha e s t ado igua lmente asoc iado a la violencia, la des t rucc ión ins t i tuc ional y el e s t a n c a m i e n t o económico. Si bien no hay comparac ión posible en la natu-ra leza y, sobre todo , en la d i m e n s i ó n de la v iolencia de a m b a s eras, nada garant iza que el fu tu ro acabe s iendo dis-tinto.

La p regun ta es pues c ó m o r o m p e r con la inercia de los vestigios de la inst i tucionalidad priista sin generar u n a cri-sis de violencia y construir a la vez una p la ta forma de lega-lidad f u n d a m e n t a d a en u n a sólida legi t imidad. Una plata-forma de esa naturaleza consistiría en un marco normat ivo que toda la población acepte como válido y que el gobierno pueda hacer cumpl i r ( tanto por la vía legal como hac iendo uso de la violencia legí t ima) po rque goza de esa legitimi-dad . Esta visión no tiene m u c h a di f icul tad c o m o plantea-miento, al menos en concepto, pero no hay m u c h o s prece-dentes históricos exitosos que ilustren cómo se puede llevar a la práct ica . Las d i f icul tades que ha m o s t r a d o la an t igua Unión Soviética para t ransi tar hacia la democracia son ilus-

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Ilativas del mismo fenómeno, independien temente de que las características específicas sean distintas.

Si uno mira hacia el pasado, resulta que en México nun-ca se dio un pacto como el teorizado por l-Jobbes. No hubo una escena como la imaginada por el pensador inglés en la que los habi tantes de nuestro territorio, luego de vivir en un entorno de violencia e inseguridad, llegaran a la conclusión de que sólo organizándose y en t rando en un pacto podr ían vivir en paz . Más bien, nues t r a h is tor ia está s a t u r a d a de ejemplos que muest ran que fue un poder externo, superior, el que impuso sus condiciones y su paz. La estabilidad polí-tica en el país se logró más bien como imposición desde el poder y eso fue lo que hizo funcional al país y su economía.

Como en el siglo xix y principios del xx con el porfiriato, tan p r o n t o se cigoto ese pode r externo en nues t ra era, el domin io del PRI, se acabaron la paz y las reglas de inst i tu-cionalidad que se derivaban de ese régimen. Así, las úl t imas tres décadas han evidenciado un deterioro constante y siste-mát ico del pode r central izado e imponente de la presiden-cia y, conforme ese deterioro avanzó, crecieron también las amb ic iones de los individuos d ispues tos a p r o c u r a r cual-qu ie r med io para llegar al poder. Es i m p o r t a n t e r eco rda r que el desafío a la autor idad presidencial (autoridad sacro-san ta en la era pri is ta) , comenzó años —de hecho, déca-das— antes de que el PRI perdiera la presidencia en la elec-ción de 2000.

E L FIN DE LA PAZ PRIISTA

Aunque la e ra del PRI luvo m u c h a s s eme janzas con la paz por f i r iana , sus d i ferencias son fundamen ta l e s para enten-der el m o m e n t o actual de la vida institucional y política del país. El reino unipersonal de Porf ir io Díaz se vino aba jo y con éste la estabilidad del país. No así con el régimen priis-ta, cuyas es t ruc turas y fo rmas adquir ieron perfiles insti tu-

I.A DISPUTA P O R EL P O D E R S I N R E G L A S 33

d ó n a l e s que du ra ron décadas . Los priistas, y la población en general , podían creer en la ideología pr i is ta o no, pero a c t u a b a n según las reglas de la discipl ina que el s i s tema imponía: éste contaba —o contó por décadas, hasta 1968— con la indisputada legitimidad para hacerlas cumplir. Como sistema impuesto y no acordado (como supondr ían los tra-tadistas del con t ra to social), el régimen pri is ta gozó de la legitimidad del que liene las a rmas bajo su mando, pero no la de un compacto social que lo sustente.

El PRI no necesitó de alguien como José Stalin, el dicta-dor soviético, que lo i lustrara sobre la legitimidad y el uso de la fuerza. Pero en una ocasión, el personaje ruso dio una lección de poder cuando, presionado por uno de sus aseso-res en el sentido de que no debía emprender un determina-do ac to de repres ión en vir tud de que el papa se lo había pedido, respondió con una pregunta: "¿El papa? ¿Y cuántas divisiones militares tiene a su disposición?" La legitimidad del papa e m a n a del contrato social al que accede todo cató-lico cuando acepta el catecismo y sus reglas, que aunque no sean las del poder civil, son aceptadas por todos sus adep-tos. En sen t ido cont ra r io , la fuerza del poder de Stal in, como la del PRI, podía estar revestida de toda la parafernalia ideológica que uno quisiera, pero al final del día residía en el monopolio del uso de la violencia.

Desde 1968, el régimen priista perdió la legitimidad para el uso de la fuerza y, g radua lmente , perdió tan to el mono-polio ideológico como el del uso de la violencia. Todo esto lia te rminado por dejar a los mexicanos al borde de un abis-mo inst i tucional: un gobierno sin sus tento de legit imidad, sin el monopol io de la violencia y sin una es t ruc tura legal que sea percibida por todos como legítima. Como ilustró la reciente cont ienda electoral, lo grave y riesgoso de la situa-ción ac tual del país reside en la percepc ión que t iene un ampl io segmento de mexicanos de que ac tua r fuera de los marcos legales o inst i tucionales const i tuye una estrategia

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legítima de lucha política. La noción de que las u rnas son el medio a través del cual se de termina al ganador de una con-t ienda electoral q u e d ó s u m i d a en el lodo de esta d i spu ta por el poder.

La paz de Calles, la paz f u n d a d a en la ins t i tucional iza-ción del pode r (en sus pa lab ras "pasar del pode r de los hombres al poder de las instituciones") logró la estabilidad, pe ro no resolvió los d i l emas f u n d a m e n t a l e s ele la d i spu ta p o r el poder. Es to es, a u n q u e pe rmi t ió la pac i f icac ión clel país, la creación de un contexto propicio para el crecimien-to ele la economía y el desar ro l lo g radua l de la soc iedad mexicana, no logró establecer una es t ruc tura insti tucional legítima. Una vez que el régimen perdió su legi t imidad (y, sobre todo, su capacidad para imponer la fuerza), todas sus es t ruc turas se vinieron abajo. A part i r ele ese m o m e n t o era s implemente cuestión ele t iempo para que el PRI perdiera las elecciones y, quizá, nunca se pudiera recuperar como parti-do o sistema hegemónico.

El mecanismo ideado por Calles tuvo el beneficio ele for-zar a los actores políticos a d i sputarse el poder den t ro del m a r c o ele las ins t i tuciones , en lugar ele r ecu r r i r a la vio-lencia y el asesinato como medio legítimo y normal ele ascen-so polít ico. Aunque h u b o m o m e n t o s ele violencia en las décadas en cjiie el mecanismo ele sucesión presidencial fun-cionó,4 no cabe la menor duda ele que el país gozó ele años ele paz y es tabi l idad. D e s a f o r t u n a d a m e n t e , el mecan i smo inherente al P N R - P R M - P R I no resolvió el tema subyacente: se ins t i tuc ional izó la lucha por el poder, pero no se logró la legi t imidad elel proceso . Es decir, los pol í t icos acep ta ron la d isc ipl ina po rque ésta se hac ía cumpl i r con cua lqu ie r recurso que fuera necesar io , inc luyendo la "e l iminación" elel d i s iden te o un "cañonazo" de cor le obregon i s t a , y no

4 Por ejemplo, los casos de Vasconcelos, d e l i n q u e / y Almazán, por citar algunos de los más representativos.

LA DISPUTA P O R EL P O D E R SIN R E G L A S 35

porque, en su fuer o interno, estuvieran dispuestos a some-terse a las reglas inherentes al proceso.

Pero las reglas del juego que los priistas aceptaron como n o r m a pa ra el a scenso polí t ico tenían una carac ter í s t ica excepcional que ahora , en la era poster ior al PRI, ha c reado una pecul ia r s i tuac ión de pervers idad. Aunque todo en el PRI se revestía de la fo rma de la legalidad, en la práctica los priistas aceptaban la ley del más fuerte, el presidente. Inclu-so, iban un paso más allá: las reglas ni siquiera eran conoci-das pues se t ra taba de reglas "no escritas". Los políticos de la época tenían que in terpre tar la voluntad del poderoso y ac tua r en consecuencia . En ocasiones acer taban v en ot ras comet ían errores que, a la postre, podían ser devastadores. Es decir, navegaban en la oscur idad , pe ro p re t end ían que las reglas eran evidentes para tocios. Esta contradicción en-tre la incer t idumbre inherente a una regla que nadie conoce y la pre tens ión de que las reglas son evidentes pa ra todos, nos ha dejado un legaelo especialmente pernicioso.

C u a n d o u n o no sabe cuál es la regla apl icable a una de terminada situación, la probabil idad ele errar es enorme. En la vida práctica, por ejemplo, los priistas tenían que de-terminar si podían meter la mano en la caja ele u n a empresa paraes ta ta l , es decir, si les habían dado un d e t e r m i n a d o puesto como premio o como castigo. Cuando se t ra taba de un premio, el propósito del nombramien to traía implícito el permiso ele robar; cuando se trataba ele un castigo, cualquier paso en falso implicaba la apl icación implacable de la lev pres idencia l . Peor para los pri is tas , las reglas c a m b i a b a n y u n a pe r sona podía es tar elel laclo b u e n o de la regla que desconocía en un m o m e n t o ciado, para pasar súb i t amen te al otro sin conocer la causa. El punto significativo es que la sociedad mexicana se pasó décadas viviendo en un en torno p e r m a n e n t e m e n t e cont rad ic tor io : hab ía m u c h a s leyes es-critas y conocidas por todos, pero las relevantes se intuían porque sólo el presidente las conocía y adaptaba .

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Las reglas "no escrilas" de la vida política mexicana eran ta jantes y fu lminantes . Según el relato de Antonio Vclasco Pina, esas reglas no sólo fueron escritas, aunque permane-cieran secretas, s ino que su cumpl imiento era draconiano. Durante décadas todo el sistema político priista operó ba jo el p r inc ip io ele que se t r a t aba de reglas impl íc i tas y, más importante, que todo el andamia je legal del país —desde la Const i tuc ión has ta la ú l t ima ley reg lamenta r i a— no era más que una mera formalidad que se podía violar a volun-tad. Las leyes escri tas se empleaban para jus t i f icar o legi-t imar las reglas no escrilas y su uso f recuen temente capri-choso.

Resulta evidente que es imposible cons t ru i r y fortalecer la legitimidad de un sistema político, incluyendo la acepta-ción de las reglas de la sucesión, c u a n d o la insti tucionali-dad del s is tema en su con jun to se sus ten ta en no más que reglas no escritas y un sistema legal que es una mera forma-lidad. En este contexto, no es casual idad que la disidencia den t ro del régimen pri is ta comenzase casi inmedia tamen-te después de que el presidente perdió la capacidad de im-poner su voluntad. Ahí están, como muestras, los gritos en el poder legislativo, los precandidatos perdedores que se rebe-lan, los movimientos guerrilleros que cobran fuerza en for-mas inconcebibles en la era de hegemonía del PRI.

Más allá de las revueltas, mayores o menores, que se sus-ci taron dent ro de la era del par t ido todopoderoso, como la de Saturnino Cedillo o la del general Miguel Henríqitez Guz-mán, el proceso de sucesión funcionó porque el presidente con taba con los recursos para hacerlo funcionar . Una vez que ese poder comenzó a resquebrajarse, la disidencia no se hizo esperar. Hay indicios que sugieren que Luis Echeverría logró superar un intento presidencial por descarrilar su can-d ida tu r a y es evidente el r o m p i m i e n t o del PRI cuando , en el contexto de la nominac ión de Carlos Sal inas a la presi-dencia de la República, se escinde la l lamada Corr iente

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Democrá t ica encabezada por Cuauh temoc Cárdenas . Esa disidencia sería la primera de otras varias, aunque distintas y cada una hecha a su manera y propósitos: desde la rebelión zapat is ta hasta la dis idencia de un cand ida to al perder la nominación priista en 1994, seguida del asesinato del can-didato elegido. Una vez resquebrajado, el sistema comenzó a "hacer agua" por doquier, lo cual resul tó no to r io en la sucesión de Carlos Sal inas, en la que r e to rnó la violencia como medio de lucha por el poder.

La sucesión de Carlos Sal inas sería la úl t ima en ope ra r bajo las viejas reglas del régimen priista. La suma del gra-dual co lapso de la legi t imidad del s i s tema, las crec ientes disputas electorales v la escalada de violencia —igual la ori-ginada en la política que en la delincuencia o el narcotráfico, en ocasiones todas éstas vinculadas— llevó a que surgiera una vigorosa oposición política demandando cambios en la legislación electoral . La d isputa por el poder de jó de con-centrarse al interior del PRI para volverse un fenómeno del sistema político en su conjunto. Las viejas reglas de la disci-plina priista pasaron al olvido, abriéndose una nueva caja de Pandora: a partir de ese momento, en ausencia de un actor capaz de imponer la disciplina, la estabilidad del país pasa-ría a depender de la responsabilidad de los actores políticos en lo individual.

En la med ida en que la d i sputa por el poder rebasó el marco del PRI al erigirse otros partidos V agrupaciones polí-ticas en con tend ien tes fuer tes , creíbles v efect ivos en los procesos electorales, los viejos mecanismos de jaron de ser operan tes . No es sólo que de p r o n t o se p re sen ta ran re tos creíbles a las c a n d i d a t u r a s pri is tas, s ino que el p rop io m e c a n i s m o de nominac ión del PRI, el l lamado "dedazo", dejó de gozar de legitimidad, incluso dentro del propio par-tido. La ilegitimidad del viejo régimen comenzó a hacerse evidente en todos sus frentes.

A par t i r del inicio de los noventa , fue rara la elección

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(local, estatal o federal) que no fuese impugnada , al g rado de que los partidos de oposición comenzaron a dedicar una par te impor tan te de su presupues to no a ganar el volo ciu-dadano, sino a fortalecerse con vistas al conflicto postelecto-ral. Así nac ieron las l lamadas "concertacesiones", que no eran otra cosa que un intento malogrado por salvar un pro-ceso electoral f raudulento y corrupto. En términos etimoló-gicos, el neologismo "concer tacesión" s u m a dos vocablos: concertar y ceder. Los priistas, aferrados al poder por encima de cualquier valor, habían gozado por décadas del monopolio del poder en el país y cons ideraban que era imposible (inaceptable es un mejor término) cualquier pérdida electo-ral. Sin embargo , an t e la pres ión real que c o m e n z a r o n a e je rcer los pa r t idos oposi tores , p a r t i c u l a r m e n t e el PAN, y f r en te a un s is tema electoral co r rup to , oscuro y d i señado para ganar por cualquier medio, el gobierno de Salinas lle-vó a cabo negociaciones que los priistas asociaron de inme-diato con "cesiones de poder".

Así, las concer taces iones s irvieron p a r a concluir , de mane ra individual, las d isputas electorales, pero no resol-vieron el p r o b l e m a de la compe tenc i a polí t ica ni m u c h o m e n o s la legi t imidad del proceso. En re t rospect iva , esas negociaciones sólo agudizaron la ilegitimidad de la política mexicana y fomen ta ron el c in i smo que caracter iza hoy en día tanto a los políticos como a la población en general y que en nada contribuye a la paz política o a la resolución pacífi-ca de conflictos. No menos impor tante : la noción de nego-ciar un resu l tado electoral y la percepc ión de que una ne-gociación podr ía modif icar o revertir el resultado llevó a la d isputa que, ya ba jo ot ras reglas del juego, se dio en 2006.

Además de preservar una duda sobre la honorabil idad de los p rocesos electorales, las concer taces iones tuvieron el efecto de aniquilar cualquier negociación política. Es decir, se deslegitimó la esencia de la política. En suma, en aras de la preservación del poder pri ista se fortaleció una cul tura

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de c in i smo e inc redu l idad y se s en ta ron las bases pa ra el vacío institucional que hoy padecemos.

El t ema impor tan te en lodo el cuadro anter ior es que las viejas reglas del s i s tema pr i i s ta de ja ron de ser ope ran te s . Debido a la creciente erosión de los controles al inter ior del PRI, las f i suras in ternas , caracter ís t ica de origen del part i -do, adqu i r i e ron p r eeminenc i a , al g r ado de da r se r o m p i -mientos como el ya menc ionado ele la Corriente Democrá-tica, pero también s i tuaciones de indisciplina por pa r t e de los pe rdedo re s que h u b i e r a n s ido inconceb ib les d é c a d a s atrás. Por su parte, en la medida en que a la d isputa por el pode r se i nco rpo ra ron o t ros pa r t idos pol í t icos ( a c t u a n d o éstos na tura lmente fuera de las reglas internas del PRI), dejó de operar el viejo mecan i smo de disciplina priista en la for-ma del "candidato de unidad", p ropues ta a la que se suma-ban todos los grupos del part ido, cada u n o negociando sus intereses a lo largo del propio proceso electoral.

A pa r t i r del año 1988 y, sin duda , de 1994, el p roceso electoral adqui r ió caracter ís t icas nuevas. Aunque el proce-so de nominación del candidato del PRI siguió sus mecanis-mos tradicionales (incluso en 2006), la cont ienda relevante dejó de estar contenida al interior del PRI para concentrarse en la competencia con otros partidos. En el ínterin, se elevó el número de gobernadores provenientes de par t idos distin-tos al PRT V los contingentes tanto del PAN como del PRD en el pode r legislativo crec ieron de m a n e r a sos ten ida . En este contexto, el s is temático inc remento de confl ictos postelec-torales obligó a la reforma de las leyes electorales, proceso or ien tado a crear una "cancha competi t iva" en la cual nin-gún candidato o par t ido gozara de ventajas en la cont ienda electoral.

El p r e s iden t e Zedil lo op tó por u n a r e f o r m a e lec tora l que fuera aceptable para los partidos de oposición y logró que su aprobación se llevara a cabo por unanimidad . Aun así, la r e fo rma que crear ía al IFE que hoy c o n o c e m o s no lúe ali-

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cienle bastante para que el propio Zedillo se abstuviera de conducir (o al menos mantener su poder de velo) en el pro-ceso de nominación del candidato de su part ido. Esa refor-ma electoral suf r ió su pr imera p rueba en las elecciones de 2000, comicios en los que t r iunfó el PAN. Dado ese resulta-do, es imposible saber a ciencia cierta cuál hubiera sido el devenir de esa elección de haber ganado el PRI. El hecho de que este perd iera legit imó tanto a la elección como al ir;ii, así como a toda la estructura y legislación detrás ele éste.

Las re formas electorales de los nóvenla habr ían ele sub-sana r las def ic iencias inheren tes a la vieja e s t ruc tu ra ele adminis t ración ele los procesos electorales. Para comenzar, la activa par t ic ipac ión de los par t idos ele opos ic ión en la c o n f o r m a c i ó n de la nueva legislación era ga ran t í a ele im-parcialidad; a lo anter ior se sumó la integración de un con-sejo c iudadano para encabezar al IFH que, por su indepen-dencia, ofrecía garant ías a todos los contendientes. En una palabra, el con jun to ele re formas electorales que emprendió el país desde finales de los setenta y que culminó con la de 1996, logró lo que apenas unos cuantos años antes parecía imposible: quitar le el control ele los comicios al gobierno y su partido. Pero, como hoy sabemos, todas esas virtudes no resolvieron el p rob lema de la legit imidad y no lo hicieron porque la ley sigue siendo visla como un ins t rumento y una aspiración, en lugar ele ser entendida c o m o una camisa ele fuerza, como en todos Jos países civilizados y democráticos.

Lo que hoy resu l ta evidente es que n inguna r e f o r m a electoral podía, por sí misma, cambia r la na tura leza de la política mexicana. Lo que las reformas ele los noventa logra-ron fue la creación ele nuevas reglas de competencia equita-tiva para todos los part idos políticos, pero no cambiaron la percepc ión ele ¡ legit imidad que carac ter iza a lodo el con-cepto de legalidad en el país. Es decir, el hecho ele que se hayan aprobado nuevas reglas escritas ele competencia polí-tica, no incidió sobre el ancestral r echazo a la noción de

I.A DISPUTA POR EL P O D E R SIN R E G L A S 33

que los hombres deben supedi ta r sus impulsos a las reglas del juego. Es posible que, de no haber g a n a d o un pa r t ido dis t into al PRI en 2000, esa falla se hubiera hecho evidente desde entonces, tal y como se evidenció en 2006.

La derrota del PRI en 2000 cambió el part ido en el gobier-no, pero no a l teró la i r relevancia del s i s tema legal en la mente ele los políticos y ele la mayor par te de la población. Aunque la retórica en la política mexicana es rica en alusio-nes a la legalidad, la Constitución y el Estado de derecho, la realidad plausible es c laramente distinta. Además, indepen-d ien temente de que el "divorcio" entre el PRI y la presiden-cia t e rminó por en te r ra r las reglas no escr i tas que hab ían conducido la política nacional y el control al interior ele ese partido, es necesario destacar un elemento adicional: el pri-mer gob ie rno no pri is ta ele la era m o d e r n a ele México se r ehusó a llevar a c abo una t r ans fo rmac ión ins t i tucional que, p re sumib lemen te , podr ía haber incluido un amp l io acuerdo político en torno a las nuevas reglas que regirían el compor tamiento tanto ele part idos como ele políticos.

Así las cosas, México se encuen t ra an te una d u r a reali-dad: c ó m o salir del actual a tol ladero. Aunque el conf l ic to postelectoral ele 2006 ha amainado, es evidente que un país que aspi ra a un desarro l lo integral y equi ta t ivo den t ro ele un esquema ele modern idad no puede func ionar en ausen-cia ele un marco legal que efect ivamente rija sobre la ciuda-dan ía y los procesos polí t icos no sólo porque el gob ie rno cuente con la capacidad y disposición de hacerlo cumplir, s ino porque goce ele amplia legitimidad entre la población y,los ac to res pol í t icos. En o t ras pa labras , el gran reto de México en la ac tua l idad es el ele llevar a cabo una recons-t rucc ión ins t i tuc iona l cuyo obje t ivo m e d u l a r sea de f in i r ele manera consensúa! un conjunto ele reglas que, a part ir ele ese momento , se conviertan en el marco legal con carác ter ob l iga tor io pa ra toda la c iudadan ía , en lodo espac io ele interacción.

42 L A DISPUTA POR E L P O D E R SIN R E G L A S

La complej idad del desaf ío es enorme, pues no se refiere sólo a la f o r m a l i d a d , s ino q u e inc luye el c o m p o r t a m i e n t o general de la población. Cier tamente , el impac to de la disi-denc ia de un pol í t ico (o a g r u p a c i ó n pol í t ica) t i ende a s e r mayor que el de un individuo c o m ú n v corr iente y éste es el t e m a c ruc ia l p a r a c u a l q u i e r d i scus ión s o b r e la l ucha p o r el poder. Sin embargo , la lucha p o r el p o d e r es tan sólo un lado de la moneda : el o t ro es el de la legalidad. No se puede esperar que los políticos acepten y se c o m p r o m e t a n a cum-plir un con jun to de reglas, a d e m á s de reconocer c o m o legí-t ima la acc ión pol ic iaca del Es t ado , si t odo el r e s to de la población no lo hace en su vida cotidiana. Dicho de o t ra for-ma, en términos estrictos, no hay diferencia a lguna entre la persona que no respeta un semáfo ro (es decir, viola u n a ley) y la que rechaza un resul tado electoral. Ambas es tán violan-do un mi smo principio: que la ley se aplica a todos y que el fallo de u n tr ibunal de úl t ima instancia es definitivo.

La soc iedad mex icana t iene el e n o r m e re to de t r a n s i t a r de la era de la ins t i tucional idad priista (hoy p rác t i camen te de sapa rec ida ) hacia un E s t a d o de d e r e c h o f u n d a m e n t a d o en la acep tac ión de un m a r c o n o r m a t i v o igual p a r a lodos. Es decir, de la paz de Calles a la paz de la legalidad v de la violencia polí t ica y c r imina l al monopo l io de la fue rza e n c a r n a d o en u n gob i e rno legít imo. De la impos ic ión del viejo rég imen a los de rechos c iudadanos , e m p a t a d o s és tos con las obligaciones que se derivan de la vida en sociedad. La pregunta es cómo llevar a cabo semejante t ransformación .

I I . U N M U N D O D E I L E G A L I D A D

En México la única ley que se aplica es la de la gravedad, y no siempre. Anónimo

E L MUNDO de i legalidad en que vive México no es p r o d u c t o de la casual idad. Tiene toda una historia que se der iva de la na tu ra l eza del s i s t ema polí t ico y del m a r c o n o r m a t i v o q u e se cons t ruyó pa ra hacer lo funcionar .

Desde hace tres décadas , el país exper imenta un inusita-do y c rec ien te n ú m e r o ele conf l ic tos pol í t icos a lo la rgo y a n c h o de su ter r i tor io . Aunque las ca rac te r í s t i cas especif i-cas ele cada conf l i c to var ían —desde invas iones ele t i e r ra has ta pro tes tas , m a r c h a s , p l an tones y l evan tamien tos— su na tura leza es la misma: 110 existe un apego al s is tema legal o a un con jun to ele reglas reconocidas c o m o esenciales pa ra la convivencia pacíf ica . En países con una larga t rad ic ión ele legalidad no tendr ía sent ido a lguno d iscu t i r u n t e m a c o m o éste. Las policías ele países c o m o Suiza, Alemania o Es tados Unidos h a b r í a n i m p e d i d o cua lqu ie r man i fe s t ac ión ilegal y habr í an encarce lado a los inf rac tores . Pero en México es to no sucede así.

Por m u c h o t iempo, a lo largo ele la era "dura" del siste-ma político pri ista, el concepto d o m i n a n t e ele legalidad era el q u e se der ivaba ele la for taleza real y perc ib ida elel gobier-no. En n u m e r o s a s ocasiones, el gobierno mos t ró su capaci-dad y disposición a m a n t e n e r el orden, lo cual a f i anzaba la pe rcepc ión ele que some te r í a a la ley y el o r d e n c u a l q u i e r c o m p o r t a m i e n t o no insti tucional. Esto c o m e n z ó a c a m b i a r a par t i r ele 1968.

Este capí tu lo se aden t r a en la d iscus ión ele lo que cam-

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44 UN M U N D O D E ILEGALIDAD

bió, sus causas y io que revela de las fuentes ac tuales de ile-galidad en el país.

A par t i r de 1968, la e s t ruc tu ra de control que por déca-das util izó el s is tema pri is ta (y por la cual aseguró la estabi-lidad polít ica y económica ) se c o m e n z ó a e ros ionar y prác-l icamente se colapso, al m e n o s a nivel federal, a par t i r de la ejección presidencial de 2000. Esto no es culpa del gobierno que t o m ó las r iendas del país a par t i r de ese m o m e n t o , pe ro es c l a ro q u e és te no h izo n a d a p o r c o n s t r u i r u n a nueva fuen te de inst i tucional idad y legalidad.

E L CORPORATIVISMO DIÍ ORIGIÍN

A g r a n d e s r a sgos la h i s tor ia del México del siglo xx es la h is tor ia del co rpora t iv i smo , y el c o r p o r a t i v i s m o mex icano no lúe ni es d e m o c r á t i c o . Sus res tos y c o n s e c u e n c i a s son observables en lodos los ámbi tos de la vida nacional . Fenó-meno del siglo pasado , el co rpora t iv i smo sigue s iendo u n a realidad viva en s indicatos y c á m a r a s industr iales , caudillis-mos y p rocesos e lec tora les . Sin e m b a r g o , m u c h o ha c a m -biado en el con t en ido de ese corpora t iv i smo, fiel ref le jo de las tendencias p r o f u n d a s de la política nacional .

El c o r p o r a t i v i s m o mex icano lúe c r e a d o pa r a e je rcer el control desde el poder. Su obje t ivo era a s e g u r a r el cont ro l político de las masas , p roceso que se ar t iculó a través de la c reac ión de los s ec to re s del I'RI ( C o n f e d e r a c i ó n Nacional Campes ina [CNC]. Confederac ión de Traba jadores de Méxi-co [CTM] y Confede rac ión Nacional de Organ izac iones Po-pu la res [CNOPJ). La clave del f u n c i o n a m i e n t o del s i s t ema residía en la m a n c u e r n a PRI-presidencia? E r a la p i ed ra de loque q u e h a c í a f u n c i o n a r a ese c o n j u n t o c e n t r a l i z a d o r y concen t rador del poder.

Pero los m e c a n i s m o s de cont ro l del PRI no e ran estát i-cos y, de hecho , e x p e r i m e n t a r o n un c a m b i o d r a m á t i c o en

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los se ten ta , c a m b i o q u e m a r c ó la n a t u r a l e z a de la pol í t ica nacional . El viejo s is tema político func ionó sobre la base de mecan i smos de control v part ic ipación que permi t ían inter-camb ia r disciplina v lealtad a cambio de beneficios para los l iderazgos de organizaciones dedicadas a ese control . Con el colapso gradual que exper imentaron esos mecanismos, el sis-lema fue convi r t iendo (y pervir t iendo) d ichos mecan i smos , t r an s fo rmándo los en in te rcambios de extorsión y chan ta je : benef ic ios a c a m b i o de la no deses tabi l izac ión . Esa t ransi -ción a r ro jó c o m o resul tado un s is tema precario, p ropenso a hacer crisis, pero por ello menos útil para el control de gru-pos políticos y su manipulación para fines electorales.

En la ú l t i m a d é c a d a h e m o s a s i s t i do a la d e s t r u c c i ó n del viejo s is tema, m a s no a la de sus fo rmas y objetivos. He-mos vivido el lin de la pres idencia del PRI y a p e n a s comen-z a m o s a o t e a r sus c o n s e c u e n c i a s . Sin e m b a r g o , a h o r a comienza a ser c laro que el sueño de la democrac i a nac ida "como por ac to de magia" de un proceso m e r a m e n t e electo-ral es nada m á s que eso: un sueño . Las e s t r u c t u r a s f u n d a -menta les de la pol í t ica nac ional no son d e m o c r á t i c a s y, en m u c h o s casos, s iguen r e spond iendo a una lógica corporal i-vista, a u n q u e a h o r a un lanío m á s descentra l izada y bás tan-le m á s libre.

El nuevo c o r p o r a t i v i s m o m e x i c a n o es m u y d i s t i n to al de an taño . El viejo era un ins t rumen to del poder para man-tener el cont ro l en a r a s de hacer avanza r el desar ro l lo eco-nómico del país. El nuevo se ha conver t ido en un mecanis-mo de negoc iac ión y ex to r s ión q u e i m p i d e el d e s a r r o l l o económico y polí t ico del país.

LA DESCOMPOSICIÓN DEL VIEJO SISTEMA

La evolución reciente del país en mater ia política es revela-dora. En f r anco con t ras te con la era del pr i i smo d u r o en el

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que nada se movía sin au tor izac ión , las f o r m a s de hacer política han cambiado radicalmente. Hoy los ins t rumentos reales de negociación política son las invasiones de tierras, las marchas , los plantones, la violencia y la extorsión, des-p lazando la negociac ión pol í t ica y las in s t anc ia s judicia-les. Desde una perspectiva analítica, el cambio es meramen-te de táctica y circunstancia, toda vez que pasamos de una era de imposición y negociación tras bambal inas a una era de act ivismo social y político en las calles. Se t ra ta de dos moda l idades de hace r política, n inguna de ellas democrá-tica. Pero las consecuencias de ese cambio sí resul tan im-por tan tes po rque lo que hoy tenemos no conduce hacia la construcción de un sistema político moderno y transparente. Implica , de hecho, la parál is is en los procesos de decisión política y, en consecuencia, riesgos para el crecimiento eco-nómico por la falta de re formas que conduzcan a u n a ma-yor product iv idad, a t ra igan inversión pr ivada y eleven los niveles de empleo.

En un s is tema político democrát ico , f u n d a m e n t a d o en reglas del juego a las que los actores políticos reconocen co-mo válidas, es decir, que gozan de legitimidad, el gobierno t iene no sólo la facul tad , s ino la obl igación de emp lea r la fue rza para m a n t e n e r el o rden y asegura r una convivencia pacífica en la sociedad. Pero el corporal ivismo y su creciente propens ión a la violencia evidencian la fragil idad de nues-tra democracia. Si bien los avances en mater ia electoral son plausibles, el país está aún muy lejos de h a b e r logrado la ins t i luc ional izac ión del pode r y la consol idac ión de un Es tado de derecho, a m b o s componen tes indispensables de una democrac ia moderna . Las r azones p o r las cuales esto no se ha logrado son muchas , pero resulta indiscutible que ésa es la realidad y que bajo ese rasero debe ser anal izada.

La derrota del PRI en 2000 complicó el problema que ya existía, a d e m á s de exacerbarlo. Lo exacerbó porque con la al ternancia desaparecieron los últ imos mecanismos de con-

UN M U N D O DE ILEGALIDAD 4 7

trol que quedaban en manos del gobierno federal y lo com-plicó porque se mult ipl icaron los demandan te s y peticiona-rios, se dis locó la r elación en t re el gob ie rno federa l y los estatales, y se incorporó al gobierno federal un n ú m e r o ele-vado de func iona r io s sin exper iencia pol í t ica en t e m a s y sectores e m i n e n t e m e n t e polít icos. Es decir, con el "divor-cio" del PRI y la presidencia, el país súb i tamente pasó de un s is tema más o menos coordinado de control a u n o en el que los controles al viejo estilo ya no eran posibles.

La democracia electoral r indió un f ru to inmediato en la f o r m a de una pres idenc ia d i sminu ida y sin capac idad de imposición, pero no en la fo rma de un mejor sistema ele go-b ie rno o de renovados m e c a n i s m o s de par t i c ipac ión y representación política. Lo que los mexicanos experimenta-mos fue la desapar ic ión del viejo s i s tema, pe ro d e j a n d o vivos todos sus mecanismos de control y part icipación, sólo que ahora en manos de líderes sindicales, caciques y gober-nadores.

En este contexto , quizá el f e n ó m e n o más i m p o r t a n t e pa ra la polí t ica mexicana , y el fac tor clave en el p roceso electoral de 2006, ocurr ió en el Distrito Federal: a par t i r de la de r ro t a del PRI en 1997, todo el a p a r a t o del viejo PRI en esa ent idad pasó a manos del PRD. Tanto los perredis tas que l legaron al pode r en la capi tal del país c o m o los pr i i s las que abandona ron su part ido para sumarse a la ola que llegó con el gob ie rno per red is la , h ic ieron suyos los an t iguos mecan i smos de organización y control del PRI, convir t ién-dolos en su p l a t a fo rma de gobierno. Lo ún ico que c a m b i ó con la llegada del PRD al gobierno de la c iudad lúe el nom-bre del dueño y fuente de control de las es t ruc turas corpo-rativistas ya existentes.

De esta manera , el país entró en un proceso de cambio acelerado en el que se desar t i cu la ron las l íneas de control desde la presidencia y el PRI. Pero en lugar de que el corpo-rat ivismo que había sus tentado al viejo s is tema se colapsa-

48 UN M U N D O D E ILEGALIDAD

ra, éste s i m p l e m e n t e evolucionó. Los g randes s ind ica tos que antes habían vivido bajo el yugo del poder presidencial adqu i r i e ron vicia p rop ia y eno rmes márgenes de l iber tad, consti tuyéndose en poderes reales (poderes "lácticos" como se les ha ciado en l lamar) y con liderazgos carentes de con-trapeso o sin exigencia alguna en materia de t ransparencia en su gest ión. Al m i s m o t iempo, muchas de las organiza-ciones sociales y pol í t icas que eran el corazón del PRI se desbandaron, pero muchas más quedaron en poder de nue-vos intereses: el gob ie rno del Distr i to Federal , a lgunos gobernadores, el PRD e inclusive el PRI. Muy pocas acabaron democrat izándose.

E L CAMBIO EN LA LÓGICA DEL CONTROL

Vale la pena echar una mirada retrospectiva porque mucho ele lo que hemos presenciado en los últimos años, y en par-t icular en el rec iente conf l ic to postelecloral , se remi te al c a m b i o de lógica en el control polí t ico que ocur r ió en los setenta, como resultado indirecto del movimiento estudian-til de 1968.

Por décadas luego de su creación, la lógica y mecánica del s i s tema de control del PRI, su inodus operandi tradicio-nal, era el de la integración de todas las organizaciones exis-tentes en el país den t ro clel par t ido. En un s i n n ú m e r o de casos, lúe el part ido mismo el que creó u organizó a grupos diversos con el objeto de integrarlos en una estructura insti-tucional en la que se les pudiera controlar y disciplinar. Una gran diversidad de grupos e intereses acabaron siendo coop-tados, disciplinados, sometidos e insti tucionalizados: algu-nos de ellos representaban actividades o sectores "legítimos" (como los sindicatos, agrupaciones campes inas y sociales), en tanto que o t ros represen taban act ividades "ilegítimas", ilegales y con frecuencia violentas. El objetivo era s u m a r a

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todos ellos, independientemente de su origen o naturaleza, en una es t ructura disciplinaria.

La modalidad y dinámica de la integración fue cambian-do a lo largo del t iempo. En un pr incipio , d u r a n t e la pri-mera etapa de integración del part ido, la lógica era absolu-ta: lo que se buscaba era el control de grupos v sectores con el fin de consolidar el poder político de los gobiernos posre-volucionarios. En este sentido, los gobiernos de los treinta estuvieron dispuestos a emplear cualquier medio para alcan-zar sus objetivos. Esto explica por qué se recurrió a medios tan con t r a s t an te s c o m o la cor rupc ión (a la bien conocida manera obregonista: "nadie resiste un cañonazo de cincuen-ta mil pesos"), el asesinato o el somet imiento por la fuerza (como en el caso clel general Sa turn ino Cedillo en San Luis Potosí o el clel general Francisco Ser rano en la carre tera a Cuernavaca), pero la preferencia fue siempre por el intercam-bio de d i sc ip l ina v lea l tad al p r e s iden t e y al s i s t ema a cambio de beneficios en la forma de acceso al poder y a la riqueza. El objetivo era sumar, d i sc ip l ina re insti tucionali-zar. N o r m a l m e n t e la m e r a a m e n a z a de violencia era sufi-ciente pa ra disciplinar, pero el s is tema s iempre prefir ió la cooptación.

El éxito de la estrategia integradora seguida por el PNR pr imero y el PRM y el PRI después, residió en buena medida en su capacidad de s u m a r organizaciones. Desde luego, una vez conso l idado el régimen, la necesidad de recur r i r a la violencia d isminuyó de manera drástica: la lógica clel sisle-ma había sido establecida y no había razón alguna para que alguien se opusiera (mejor estar dentro que fuera clel siste-ma). Ésta fue la manera de proceder hasta que llegó el mo-vimiento estudiantil de 1968.

El movimiento estudiantil c imbró los cimientos clel sis-tema tradicional. Hasta ese momento , todos los retos que el sistema había enf ren tado a lo largo de los años habían pro-venido de grupos o sectores cuya dinámica era política (par-

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tidos y grupos interesados en acceder al poder) o económi-ca (sindicatos y organizaciones gremiales). El movimiento estudiantil supuso un desafío sin precedentes porque ponía en en t red icho la legit imidad misma del s is tema. Los estu-diantes y sus líderes no disputaban el actuar gubernamental (ni s iquiera las inst i tuciones del gobierno). Lo que ponían en duda era la lógica misma del sistema, al cual considera-ban corrupto, autori tar io e inaccesible.

Para el gobierno, el movimiento estudiantil representa-ba un reto inmanejable. Nada en su historia lo había prepa-rado para lidiar con personas sin raíces guípales, sectoriales o territoriales. Las negociaciones que se establecieron con el iiderazgo estudiantil nunca prosperaron. Se t ra taba de dos lógicas incompatibles. Eso fue lo que, a final de cuentas, lle-vó a un gobierno desesperado a ac tuar de manera violenta. En úl t ima instancia, esa manera de o p e r a r l e había resulta-do exitosa en o t ros de los casos más difíci les a los que se había enf ren tado en el pasado. Sin embargo, como resulta evidente en retrospectiva, la fo rma en que se dio fin al movi-mien to es tudiant i l tuvo consecuenc ias f u n d a m e n t a l e s , de esencia, para el sistema político en su conjunto.

A part i r de ese momento , el sistema cambió en dos ver-tientes paralelas. Por una parte, el gobierno renunció tácita-mente al uso de la fuerza pública como medio para resolver conflictos políticos. Por otro lado, inició una nueva era que f luc tuó en t re el rec lu tamiento (o, por lo menos , el in tento de hacerlo) y la tolerancia hacia el nuevo tipo de organiza-ciones que el movimiento estudiantil había evidenciado. El p ropós i to era resguardar la legi t imidad del gobierno y del sistema, pero el gobierno nunca imaginó las implicaciones de su nueva manera de actuar. Estos dos cambios traerían consigo consecuencias inesperadas.

En la lógica histórica del control, el re la jamien to de la discipl ina par t id is ta y, sobre todo, el a b a n d o n o del uso de la fuerza para someter a organizaciones o personas tuvo el

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electo de incentivar el uso de la violencia para resolver pro-blemas que, an te r iormente , encon t raban salidas den t ro de los marcos institucionales o formales del propio part ido. De esta manera , el gobierno no sólo a b a n d o n ó su función tra-dicional de control político por medio del uso de la violen-cia legítima de que todo gobierno goza, s ino que aceptó en sus filas a un s innúmero de organizaciones cuyo propósi to y modus operandi eran incompatibles con el objetivo histó-rico de man tene r el control. El propio gobierno sembró las semillas de su dest rucción. A la par, el gasto públ ico se in-c rementó de m a n e r a concomitante : si no se podía somete r al inconforme, al menos se podía compra r su lealtad. No es casua l idad que m u c h a s de las m á s cos tosas p res t ac iones sindicales, por ci tar el e jemplo más obvio, fueran concedi-das en los se tenta . En adic ión y c o m o consecuenc ia de lo anterior, el gobierno no modernizó a las fuerzas policiacas, lo que p r o d u j o el e s t ancamien to —el conge lamien to en el t iempo— de la fue rza públ ica , m ien t r a s s i m u l t á n e a m e n t e crecía el potencial de violencia en el Distrito Federal y en el país en general.

Por su pa r t e , el r e l a j a m i e n t o de la insti lucionaliclacl —sobre todo de la disciplina par t id is ta c o m o objetivo pri-mario del desarrollo del sistema— motivó el surgimiento de o rgan izac iones cuya lógica era r ad i ca lmen te d i s t in ta a lo que hab ía s ido la n o r m a a lo largo de las décadas de des-arrollo del sistema. Por pr imera vez en su historia, el parti-do estaba no sólo admit iendo, sino incluso favoreciendo, la c reac ión de organizac iones y act ividades ilegales: la inva-sión de t ierras, las guerri l las , los s ind ica tos d is identes , el bloqueo de vías de comunicación, el narcotráf ico . Esto fue producto, primero, de la renuncia al uso de la fuerza públi-ca por parte del gobierno y, segundo, de su a fán por evitar la inestabi l idad. De esta manera , la tolerancia y la corrup-ción permit ieron el crecimiento y desarrollo de la ilegalidad y la ausencia de institucionalidad que hoy son paradigmát i -

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cas y que a t en í an d i r ec t amen te con t ra el desarrol lo de la economía y de la democracia en el país.

Es decir, el giro que dio el gobierno en 1968 fue mucho más p r o f u n d o de lo apa ren te . Aunque el gob ie rno s iguió incorporando e incluyendo a una inmensa variedad de enti-dades , o rganizac iones y g rupos en su seno, la lógica de la inclusión cambió de manera radical. Mientras hubo capaci-dad económica para repartir, el sistema pudo ser incluyente; cuando ésta se disipó (por la caída en los precios del petró-leo, el endeudamien to excesivo, las crisis recurrentes, etc.), la to lerancia se insti tuyó como política pa ra evitar retos a su legi t imidad y viabil idad, a u n q u e a la larga impl ica ran inestabilidad. Antes, la lógica había sido la de sumar (repar-tiendo beneficios) y disciplinar; ahora la lógica consistía en incorporar con el objeto de que nadie retara al sistema, así fuera un enemigo a muerte del mismo. Ya que la disciplina no se impondr ía con el uso de la fuerza pública, se optó por privi legiar o t ro med io de control : la permis iv idad a cual-quier m o d o de a c t u a r a cambio de que no se re tara al sis-tema. Esto fue lo que llevó a una militancia sindical exacer-bada (lealtad a c a m b i o de benef ic ios) y a u n a to lerancia infinita a cualquier t ipo de actividad o nivel de radicalismo, s iempre y cuando no se re tara la esencia. Desde luego, ese e squema acabó m e r m a n d o al s is tema y lo orilló a la quie-bra. Sin embargo , mien t r a s pe rduró , sirvió al p ropós i to principal, consistente en no encarar ningún desafío.

El resultado fue que el m cambió radicalmente su natu-raleza: dejó de ser un par t ido dedicado a la insti tucionali-dad para convertirse en una organización dedicada a man-tener el poder. Mient ras que an tes era u n a organizac ión ca rac te r i zada por reglas c laras ( aunque m u c h a s de ellas fueran informales) , a part ir de entonces se convirt ió en un sistema sin reglas y cada vez más adaptable. Esa adaptación y tolerancia a los disensos y la indisciplina par t idis ta ero-sionó las reglas tradicionales. En el camino se crearon orga-

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nizaciones cuyo objetivo ulterior era la destrucción del pro-pio part ido, lo que agudizó su pérdida de legitimidad. Esa pérd ida de legi t imidad del s i s tema t radicional tuvo o t ra consecuencia significativa: p rodu jo un desconcier to social generalizado, una ausencia general de puntos de referencia social, moral , ética y política, lo que creó s i tuaciones per-versas, sobre todo en el sent ido en que diversas fo rmas de ilegalidad adquir ieron legitimidad social.

D o s PISTAS

El resul tado neto de esta situación es que hoy coexisten en el país, por así decirlo, dos pistas políticas diferentes: una, la institucional, a través de la cual se procesan las iniciativas de ley, se debate y se discute; y otra, la de los intereses reales y los grupos organizados, que no se someten a la ley o a las reglas que rigen, en lo esencial, al resto de la sociedad. La par te formal o inst i tucionalizada del sistema político tiene una dinámica propia que la hace funcionar de acuerdo con mecanismos legalmente establecidos. Puede haber diferen-cias y confrontaciones , pero éstas se resuelven por los cau-ces formales e inst i tuidos. La par te "no inst i tucional" del s is tema se guía por la regla del poder, la in t imidación y la imposición. Los costos de la existencia de este componente no institucional los paga la c iudadanía en la forma de impe-dimentos al tránsito por las manifestaciones en la vía públi-ca o la ausenc ia de nuevas vial idades (un ae ropuer to , por ejemplo) , pero sobre todo en la imposibi l idad de avanza r hacia un Es tado de derecho, lo que produce una economía enclenque, con pocas opor tunidades de crecimiento y crea-ción de empleo.

La pista no inst i tucional de la polít ica mexicana t iene décadas de existir. Pero es a par t i r del c a m b i o de pos tu ra gubernamental cuando esa pista comenzó a convivir con la

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soc iedad ins t i tuc iona l izada , al g r ado de a b r u m a r l a . Más impor tan te : en n u m e r o s a s localidades, la pista no institu-cionalizada sostiene al gobierno, como ocurre en el Distrito Federal, en tanto que en otras, como ilustra el caso de Oaxa-ca a lo largo de los últ imos meses, es su principal fuente de oposic ión. Las o rgan izac iones y los pa r t idos o p e r a n ba jo una lógica de m u t u a conveniencia: las organizac iones ha-cen avanzar sus intereses a cambio de pres ionar a favor ele las causas de algún polí t ico o par t ido , pe ro fue ra de los marcos institucionales.

De esta forma, en el curso del tiempo, todas estas orga-nizaciones no institucionales acabaron logrando una legiti-midad fundamentada en la defensa de intereses particulares, i ndepend ien t emen te de que su origen o rea l idad hub i e r a sido ilegal. Muchas de esas organizaciones mantienen víncu-los formales con el PRI O con el PRD y la mayoría t iene con-tactos d i rec tos o indi rec tos con polí t icos en lo individual que las usan para su beneficio polí t ico personal a cambio de la promoción de sus propias causas. En la mayoría de los casos es imposible distinguir entre el grupo que realiza acti-vidades ilegales o no inst i tucionales, los par t idos respecti-vos y los "padrinos" políticos. El caso del PRD en el D. F. es paradigmático.

Como se ha argumentado, la "pista insti tucional" es hija del viejo sistema de control político y se apega a sus reglas y características. Es decir, se trata de una forma institucional, mas no democrát ica, de hacer política: se respetan las insti-tuciones y j e ra rqu ías , pe ro sobre todo las for m a s estable-cidas de hacer las cosas. La ot ra pista, la de la polí t ica no institucionalizada, ha adquir ido característ icas muy especí-ficas que hoy definen a la política nacional.

En pr imer término, las característ icas comunes de mu-chas de las organizac iones que hoy c o n f o r m a n el en to rno político son la ilegalidad y la impun idad : invasores de tie-rra, taxis ilegales o tolerados, grupos de choque, guerrillas y

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narcot ráf ico . El sistema político inst i tucional izó la ilegali-dad, dado lo cual no existe costo a lguno de infr ingir la ley. En lugar de crear una fuerza pública moderna que se ganara la legitimidad, un gobierno tras otro abandonó toda posibili-dad de su je ta r a esas organizaciones den t ro de los marcos institucionales. En el colmo del absurdo, en algunos casos la fuerza pública se ha convertido en fuente de seguridad para tales organizaciones.

En segundo lugar, la act ividad económica , sobre todo aquel la no re lac ionada con e m p r e s a s fo rmales de m a y o r peso, pasó a desenvolverse en un en torno de creciente infor-mal idad, sin los f u n d a m e n t o s legales que les pe rmi t i e ra a esas empresas crecer y desarrollarse. Además, en la medida en que la economía informal crece en capacidad de influen-cia política, d isminuye el incentivo para los gobernantes de e l iminar las causas que la p roducen , a fec tando así la pers-pectiva de lograr el crecimiento de una economía mode rna y competitiva.

En tercer lugar, la t ransgres ión de la ley const i tuye un vehículo percibido como legítimo para hacer avanzar cual-quier causa: desde la extorsión hasta el secuestro, la violen-cia y la deslegi t imación del gobierno, el s i s tema electoral , etc. Se pr emia lo ¡legal, se exalta el desafío a la autor idad v se legit ima la t ransgresión s is temát ica de la ley. Los delin-cuentes acaban siendo héroes populares.

E L DILEMA

La existencia de dos pistas, una institucional y otra propen-sa a ser ant is is témica , r e sume la na tu ra l eza de la polí t ica mex icana en las ú l t imas décadas . En la lógica de control que carac ter izó al viejo s i s tema polít ico, es fácil en t ende r las c i rcunstancias que llevaron a integrar a organizaciones no inst i tucionales ( f r ecuen temen te violentas y s i empre en

56 UN M U N D O D E ILEGALIDAD

la ilegalidad) dentro del proceso político: cualquier político, en cualquier país, prefiere tener a la disidencia cerca, pero bajo algún grado de control o influencia, que fuera golpean-do de m a n e r a s i s temát ica . El p rob lema en México es que ese proceso, sumado a la descentralización política del país, lia llevado no sólo a paralizar la toma de decisiones, sino a cond ic iona r cua lqu ie r decisión a las p re fe renc ias de esas organizaciones. Uno podría a rgumentar que, en una demo-cracia, la mayoría debe decidir. Sin embargo, esas organiza-ciones tienden a ser marginales pero muy influyentes por su uso eficaz de la amenaza de disrupción y violencia. Es decir, no son mayori tar ias y a la vez impiden el desarrollo de una sociedad democrát ica y participativa.

Hay muchas y buenas razones que explican la ilegitimi-dad del sistema político y sus consecuencias en términos de la ausencia de Es tado de derecho y un gobierno funcional . Pero eso no cambia el hecho de que la realidad política sea una de dos pistas que compi t en en t re sí y que impiden el desarrollo de una democracia. En este contexto, es evidente que México requ ie re un nuevo arreglo polít ico, u n o que reúna a las fuerzas políticas en un ejercicio por def inir las reglas del juego y, al confer i r les legi t imidad plena, haga posible una t ransformación del gobierno y, por lo tanto, de nuestra fragilidad institucional.

¿ H A C I A D Ó N D E ?

Al comienzo de la adminis tración Fox, en el contexto de la al ternancia de part idos en el gobierno, hubo la posibilidad, al menos en teoría, de marcar una diferencia tajante respec-to al viejo régimen. Esto habría implicado diferenciar a uno de los otros en términos del uso legítimo de la fuerza en una democracia. Sin embargo, al no hacerlo, el gobierno se hizo heredero automát ico de las formas y procedimientos de sus

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predecesores, a sumiendo con ello todos los costos del viejo sis tema político. Es decir, el gobierno de Vicente Fox no se a sumió públ icamente como un gobierno legítimo y, por lo tanto, a r ropado de otros valores y facultades, especialmente en los ámbi tos vinculados con la aplicación de la ley. El re-sul tado es que los grupos e intereses no insti tucionales que existen en el país siguen presionando como si nada hubiera cambiado. En realidad, para ellos nada había cambiado.

Si uno acepta la premisa de que toda sociedad funciona a par t i r de los incentivos que or ientan el compor t amien to de los indiv iduos que la c o m p o n e n , en tonces lo que sería necesario para revertir las tendencias actuales es t ransfor-mar la dirección de los incentivos que existen hoy día. Esto quiere clecir que habr ía que invertir la lógica que hoy carac-teriza al país en un s innúmero de frentes. Específicamente, habr ía que p remia r la responsabi l idad y cast igar —de ma-nera sis temática— el compor tamien to no insti tucional, así como fortalecer el ac tuar c iudadano y desacredi tar el com-portamiento corporativista, lodo ello en un contexto demo-crát ico. La gran p regun ta es c ó m o se tendr ía que ins t ru-mentar un cambio de esta naturaleza y magnitud.

I I I . L A I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O D E D E R E C H O

Obedézcase, que en cuanto a cumplir ya veremos lo que conviene a los intereses de su majestad.

HERNÁN CORTÉS

LAS NARRATIVAS que se c o n s t r u y e n desde el p o d e r son com-p o n e n t e s i n h e r e n t e s al de sa r ro l l o de la l eg i t imidad de to-d o s i s tema político. Son pa r t e del p roceso de cons t rucc ión ideológica que le da f o r m a y con ten ido a un s i s tema de go-bierno, pero t ambién a las f o rmas del poder y a la ident idad de u n país . El r é g i m e n pr i i s ta fue a f a n o s o en la cons t ruc -c ión de su n a r r a t i v a y, c o m o en t o d a s las n a r r a t i v a s , sus objet ivos eran los del poder, lo que n o s i empre implicó que f u e r a n pa r t i cu l a rmen te e sc rupu losas con la ve rdad históri-ca . En el t e m a q u e nos a t añe , el de las i n s t i t u c i o n e s y la legal idad, el r é g i m e n del PRI fue g e n e r o s o en las f o r m a s pero pa rco en los contenidos .

C o m o se ha a r g u m e n t a d o en los capí tu los anter iores , la legal idad n o f u e el e l e m e n t o clave del desa r ro l lo h i s tó r i co del país. Aunque h u b o diversos in ten tos po r h a c e r avanza r la legalidad a lo largo del p r i m e r siglo de vida independien-te, fue has ta el a f i anzamien to del rég imen priista, al f inal de la p r i m e r a m i t a d del siglo xx, c u a n d o la l ega l idad c o m o vocab lo po l í t i co c o m e n z ó a a d q u i r i r re levancia , al m e n o s discurs iva. A pa r t i r de ese m o m e n t o , las f o r m a s adqu ie ren u n a t r ascendenc ia descomuna l , al g rado de conver t i rse fre-cuen t emen te en la sus tanc ia de la polí t ica. El d icho f amoso de don Jesús Reyes Heroles en el sen t ido de que en política "la forma es fondo" no nació en un vacío, s ino en la realidad

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LA ILEGALIDAD Y EL E S T A D O D E D E R E C H O 59

c o n c r e t a de u n pa í s p a r a el q u e las f o r m a s e r an , p rec i sa -mente , el fondo.

El s i s tema polít ico mex icano de la era pr i is ta ya conso-lidada, fue encabezado y l iderado p o r abogados que le atri-b u í a n u n a e n o r m e t r a s c e n d e n c i a ai c u m p l i m i e n t o de la letra de la ley y, p o r lo tanto, se p r e o c u p a b a n p e r m a n e n t e -m e n t e p o r las f o rmas . El c u m p l i m i e n t o de las f o r m a s (se-guir los pasos establecidos en los procesos, respe ta r las ins-tancias y los t iempos) se convirtió en un fetiche. Podía habe r leyes c o n t r a d i c t o r i a s y se p o d í a n v io la r d e r e c h o s civiles o h u m a n o s fundamenta le s , pero mien t r a s se cubr i e ra el expe-d i en t e al pie ele la le t ra de la ley, t o d o el m u n d o q u e d a b a s a t i s f e c h o p o r q u e se h a b í a c u m p l i d o con la l ega l idad . Tal confus ión en t re legal idad y f o r m a nos pers igue has t a nues-tros días.

Lo i m p o r t a n t e es que la polí t ica mex icana a lo la rgo del siglo xx n u n c a vio la legal idad c o m o u n a c a m i s a de fue rza q u e l im i t a r a al gob i e rno y n o r m a r a el c o m p o r t a m i e n t o de la sociedad, el f u n c i o n a m i e n t o de la e c o n o m í a o la in terac-c ión en el m u n d o pol í t ico , s ino c o m o u n i n s t r u m e n t o ele legi t imación, un fait accompli. Mientras los polí t icos se ape-garan a las formas , es decir, a cump l i r la letra, independien-temente del espír i tu de la ley o de la func ión de la legalidad c o m o m e c a n i s m o de p r o t e c c i ó n del c i u d a d a n o f r e n t e al gobierno, supon ían que hab ían c u m p l i d o con la legalidad y, ac to seguido, podían p re t ende r que los mexicanos vivíamos en el m a r c o de un Estado de derecho.

Este cap í tu lo se p r o p o n e s i tua r el t e m a de "las f o r m a s " en su d imens ión his tór ica y política, p a r a luego e n t r a r en la s u s t a n c i a de la legalidad. El p u n t o de p a r t i d a son dos pre-guntas : ¿qué es la legalidad? y ¿hemos vivido y gozado de la legalidad?

60 LA ILEGALIDAD Y EL ESTADO DE D E R E C H O

LAS FORMAS Y LA HISTORIA

México tiene casi doscientos años de vida como una nación independiente. Como se discutió en el pr imer capítulo, esle t iempo se puede dividir en varios periodos: los años de ines-tabilidad del siglo xix, el Porliriato, la Revolución, la era del PRI y el fin del régimen priista. A par t i r de 2000, México entró formalmente en una nueva era política ba jo el pr imer gob ie rno no pr i is ta de la his tor ia mode rna . Cada u n o de estos periodos tuvo sus características, d inámicas propias y desenlace. Por ejemplo, a pesar de la inestabilidad política que lo caracter izó, el siglo xix fue fundamen ta l en la defi-nición de la naturaleza del país que México habría de ser, en la confo rmac ión de es t ruc turas y fo rmas polí t icas que son el sustento de la Constitución de 1917. El régimen porfiris-ta, p r imer periodo en el que se logra un asen tamien to eco-nómico, dio la pau ta para el Lipo de régimen que habría de gobe rna r al país en los años sucesivos. El régimen pr i is ta no sólo insti tucionalizó la lucha por el poder político, sino que logró la pe rmanenc ia de un s is tema que hizo posible, con todas sus d is tors iones y l imitaciones, el desarrol lo de una sociedad de clase media.

La derrota del PRI en 2000 cambió muchos parámet ros de la política mexicana y de la vida nacional en general. El mero hecho de que la presidencia y el l iderazgo del PRI como sis tema de control político se b i furcaran t rans formó la realidad del poder. Independientemente de las atribucio-nes const i tucionales de la presidencia, el poder político se encon t raba concen t rado esencia lmente por el vínculo que existía en t re el poder ejecutivo y el pa r t ido a través de la figura del presidente. La suma de ambos poderes ent rañaba una capacidad enorme de acción e imposición. Con el "di-vorcio" que sobrevino como consecuencia de la derrota del PRI, desapareció la antigua presidencia fuerte, para ser rem-

LA IL.EGALI DAD Y EL ESTADO D E D E R E C H O 61

plazada por una pres idencia cuya for taleza se l imi taba a sus a t r ibuciones const i tucionales por un lado y a la habili-dad política del presidente por el otro. 121 poder presidencial dejó de ser automático.

Así, la presidencia de Vicente Fox consti tuyó un rompi-miento radical de la vida política en el sentido de que el PRI de jó de ser pa r t e clel gob ie rno y con ello desapa rec ió la naturaleza de este part ido como ins t rumento del poder. Sin embargo , a pesa r del c a m b i o de par t idos en el gob ie rno v del cambio en la naturaleza clel PRI, es válido preguntarse si r ea lmente lia perec ido el viejo régimen. Al no e m p r e n d e r una t ransformación institucional importante , una reforma que modif icara las estructuras del poder y sentara las bases para u n a in teracc ión efectiva y funcional en t re poderes públicos —sobre todo el ejecutivo y el legislativo— en cali-dad de iguales, el ant iguo régimen cont inuó existiendo pero ahora sin la funcionalidad de antaño.

El régimen priista se colapso y no fue susti tuido por una nueva organización institucional que respondiera a las nue-vas realidades políticas. Cambió la realidad clel poder, pero se mantuvieron incólumes las instituciones responsables de administrarlo. No menos significativo fue el hecho de que el gobierno del pres idente Fox m a n t u v o una nar ra t iva esen-cialmente presidencialisla a lo largo de su periodo. Es decir, ni siquiera se preocupó por construir una nueva legitimidad democrá t i ca que lo d is t inguiera de sus predecesores . En este sentido, a pesar de la creciente erosión (quizá hasta co-lapso) del rég imen pri ista, todo se man tuvo como si nada hubiera cambiado.

Es i m p o r t a n t e en t ende r los per iodos exitosos que ha vivido el país al igual que sus periodos de crisis para poder const rui r mejores concepciones de lo necesario para el fu-turo. De los periodos que caracterizan la era independiente del país, dos son los que se dist inguen por el hecho de que lograron periodos relativamente largos de paz y estabilidad,

62 LA ILEGALIDAD Y EL ESTADO DE D E R E C H O

desarrollaron un marco legal y político que guió su compor-tamiento y construyeron una narrativa que le confirió legiti-midad al régimen en su conjunto.

Pero, por desgracia, ni el Porfiriato ni el régimen priista construyeron una legalidad liberal, independientemente de la letra de las leyes y p roced imien tos que se adop ta ron en ambos periodos de nuestra historia, el marco normat ivo se cons t ruyó para servir a los objet ivos del rég imen en cada uno de esos momentos , sin considerar los deseos, el poten-cial o los beneficios que d e m a n d a b a la sociedad. En ot ras palabras, la ley en México ha sido s iempre la normatividad que construye el gobierno para guiar su acción, como si se t ra tara de un plan de vuelo, pero no un elemento central de las relaciones políticas entre los propios c iudadanos y entre és tos con el gobierno , c o m o suger i r ían los t r a t ad i s t a s del c o n t r a t o social. Lo an te r io r no impl ica que la ley no sea obligatoria para los miembros de la sociedad, s ino que no existe un régimen de legalidad que establezca, corno se pro-pondrá más adelante en este capítulo, un marco de protec-ción de los derechos c iudadanos donde la letra de la ley es más que una guía, para convertirse en la esencia de la inter-acción de los miembros de una sociedad.

La legalidad que se cons t ruyó en aquel los m o m e n t o s era pa r t e integral de la narrat iva política y su objet ivo era lograr la lealtad de la c iudadan ía hac ia el gobierno , así como el a f i anzamien to de una identidad colectiva, mas no limitar Ja capacidad de acción de los gobernantes. La legali-dad de esos dos reg ímenes era, en pocas pa labras , un ins-t r u m e n t o del poder pa ra m a n t e n e r el control de la pobla-ción. La nar ra t iva p r o c u r a b a que ese i n s t rumen ta l y esos controles fueran a su vez percibidos como legít imos y, por lo tanto, aceptables o tolerables por parte de la ciudadanía. Es decir, la legalidad no era liberal, s ino pa r t e de u n a na-rrativa cons t ru ida para confer i r le legi t imidad al régimen. La d i fe renc ia en t re ley y legalidad tendrá que def in i r se y

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ser resuel ta para que el país p u e d a r e c o n f o r m a r su pac to social.

El PRi no sólo c o n s t r u y ó la na r r a t i va que l eg i t imó su r e i n o (desde los episodios his tór ico-épicos c o m o el de los Niños Héroes, hasta los discursos en torno a la exaltación de la soberanía petrolera, la democracia y la legalidad del régi-men), s ino que incluso logró a r t i cu la r una mitología del poder f u n d a m e n t a d a no en la democracia , s ino en un con-junto de reglas "no escritas". Como se discutió con anterio-ridad, en el país no sólo no existió un régimen de legalidad, s ino que las leyes "reales" y efect ivas e ran desconoc idas excepto para quien o quienes tenían la capacidad de definir-las y hacerlas cumplir. Todos los demás debían ac tua r bajo el supuesto de que había un poder úl t imo que decidiría si el c o m p o r t a m i e n t o de cada individuo era ap rop iado , "legal" o no. No muy distinto, aunque sí más elegante y menos vio-lento, que o t ros reg ímenes de la misma época imperan te s en el sur de Europa , la Unión Soviética y el su r del conti-nente americano.

Pero vale la pena reparar sobre las implicaciones de un régimen f u n d a m e n t a d o en leyes no escritas e, incluso peor, un régimen que combinaba un sistema legal escrito (que no era el verdaderamente importante, pero sí servía para satis-facer los deseos del presidente en turno) con uno que nadie conocía, pero que era el ve rdaderamente relevante. Si esto parece confuso , no deber ía serlo. N ingún ac tor que part i -c ipa ra en la vida públ ica mexicana , igual en los c i rcu i tos económicos que en los polí t icos, ignoraba que el s i s tema político, judicial y legal era adaptable a las necesidades del momento . Y esto funcionaba en dos direcciones: tanto para el gobe rnan te c u a n d o camb iaba de opinión, c o m o p a r a el individuo en lo personal que enf ren taba al gobierno en una si tuación ya de conflicto, ya en torno a un delito, o bien re-ferente a un diferendo sobre el cumpl imiento de un contra-to. Es decir, el s is tema ope raba ba jo la p remisa de que las

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reglas eran cambiantes y que las mismas se podían modili-car ya fuese por una decisión del pres idente o por corrup-ción de los niveles medios bajos de la burocracia.

Quizá no sea difícil explicar los rezagos que experimen-ta el país, y su subdesarrol lo en general, dado esle s is tema caprichoso que servía para gobernar y no rmar la interacción social. Cuando lo relevante para la toma de decisiones son reglas no escritas, n ingún actor sabe bien a bien a qué ate-nerse. Eso implica, por ejemplo, que un ahor rador dude de la solidez de los bancos y le tenga recelo a los banqueros ; que un inversionista no se comprometa más que por perio-dos limitados e invierta en proyectos de muy rápida madu-ración y que los políticos vivan preocupados por los cambios de h u m o r de quien decide las reglas que van a ser relevan-tes ante un cambio de circunstancias. Ante este panorama , parece bas tante lógico que el país funcione de una manera tan inconstante y poco compromet ida como lo hace.

Pero tal vez el peor daño que sufr ió el país como conse-cuencia de la era de las reglas 110 escritas es que nadie pue-de creer en las leyes escri tas en la ac tual idad. En lugar de ver una ley c o m o u n a n o r m a de ca rác te r obl igator io , el mexicano la ve como una guía, cuando no como una aspira-ción. Nadie se siente obligado a cumplir con la ley, máxime cuando observa que muchos otros no lo hacen y que, en la peor de las circunstancias, siempre puede "negociar" la apli-cación de la ley. En pocas palabras, en México no ha habido legalidad. Pero la historia no termina allí.

Las reglas no escritas permit ían a f ianzar la concentra-ción del poder y servían como medio de control y disciplina tanto de la población como de los políticos. Dada su natura-leza de "no escritas", las reglas resultaban ser desconocidas por la mayoría de los habi tantes del país. Los c iudadanos , pero especialmente los políticos, tenían que inferirlas. Como todo sistema normativo, el de las reglas no escritas tenía sus l imitaciones. Un sistema de esa naturaleza funciona rnien-

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tras las reglas 110 se abusan (es decir, no cambian con fre-cuencia y de manera caprichosa) y cuando logran resultados consis tentes y sa t is factor ios para la población en general . Parece evidente que el per iodo del desarrol lo estabi l izador responde bien a esta caracterización: a pesar de descansar en reglas 110 escri tas , el s i s tema func ionaba y sus resu l tados en términos de crecimiento económico, generación de em-pleo y movilidad social fueron patentes.

Pero este sistema se vino aba jo cuando las aspiraciones de la poblac ión resu l ta ron ser más ambic iosas de lo que aquél podía ofrecer. Los mexicanos adultos de los cincuenta o sesenta c o m p a r a b a n los resu l tados observables con sus experiencias de las décadas revolucionarias y de inestabili-dad política. Frente a eso, una economía que crecía al 7%, generaba una situación de casi pleno empleo y permit ía un rápido ascenso social, representaba casi un paraíso. Pero no así para la siguiente generación, cuyas aspiraciones tenían más que ver con acceso a la toma de decisiones, representa-tividad polí t ica y l ibertad personal . En este contexto , no es difícil s i tua r el conf l ic to es tudiant i l de 1968, p r i m e r a gran in ter rupción de la "pax priista", den t ro de las limita-ciones inherentes a un sistema político fundamen tado en la disciplina, el control y la ausencia de libertad política, deri-vado todo ello de tales "leyes no escritas".

El presidencial ismo mexicano no fue un sistema políti-co liberal, s ino más bien un esquema eficiente v funcional de control político. Su mayor virtud fue, sin duda, la insli-tucionalización del poder (y de la disputa por el poder) pues eso pe rmi t i ó la paz social y el desar ro l lo económico . En contraste, su mayor deficiencia residió en su inviabilidad en el largo plazo. Aunque hay muchos mitos respecto al presi-dencial ismo, sobre todo en el sent ido de que se t ra taba de un p o d e r o m n í m o d o y abso lu to , 110 cabe la m e n o r d u d a de que la institucionalización era más amplia v completa de lo aparente . Cier tamente, el presidente contaba con vastos

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poderes para hace r avanza r sus proyectos y preferencias , pero también es claro que existían mecanismos de contrape-so que l imi taban sus peores excesos. Lo que es relevante para esta discusión es que el f u n d a m e n t o legal del sistema presiden.cialista no era liberal y, por lo tanto, todos sus me-canismos, explícitos o de [acto, nunca tuvieron la intención ni fue ron diseñados para servir y proteger al c iudadano de la acción del gobierno. Es en este pun to donde se establece su naturaleza iliberal.

El tema crucial es que el mexicano nunca ha vivido bajo un esquema de reglas conocidas y predecibles que incluyan recursos de pro tecc ión al c iudadano , es decir, de rechos y obligaciones, ambos como par te de una concepción integral de la relación gobierno-ciudadano. Explicar por qué fue así es re la t ivamente fácil. Lo complejo es imaginar fo rmas en que se pueda romper el círculo vicioso que el s is tema políti-co de an taño nos ha legado. Esto es par t icularmente impor-tante a la luz de la contradicción inherente al respeto a las fo rmas pero no al fondo de las leyes, sobre todo porque la na r r a t i va pr i i s ta s igue s iendo u n c o m p o n e n t e cen t r a l de la perspectiva ideológica que compar te una gran parte de la población y que sigue diseminándose aún hoy, lo mismo en el discurso público que en los libros de texto oficiales.

En suma, el s is tema político mexicano no fue liberal y, por lo tanto, no construyó un sistema legal que respondiera a la concepción del cont ra to social en la cual el c iudadano se s u m a a la colectividad en un ejercicio de intercambio de l ibertad natural por l ibertad civil a cambio de vivir en una sociedad con derechos y obl igaciones p e r f e c t a m e n t e deli-mitados . Esta p r imera conclusión no en t r aña un juicio de valor sobre lo existente, s ino un reconoc imien to tan to del or igen de la legi t imidad del s i s tema polít ico pri is ta como de sus l imi tac iones . Esas l imi tac iones se h a n conver t ido en amenazas fundamenta les al desarrollo del país en el lar-go plazo.

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Tan i m p o r t a n t e s son esas a m e n a z a s que el p rop io gobierno, en reconoc imien to implíci to de las l imi taciones existentes, en los años noventa se abocó a p r o c u r a r algún medio para c o m p e n s a r esas l imi taciones o, al menos , ate-nuar las . El Tra tado de Libre Comerc io de N o r t e a m é r i c a (TLC) fue, en una perspect iva polí t ica, m u c h o m á s impor-tante como e lemento de compensac ión de las l imi taciones legales y políticas del régimen priista que como ins t rumen-to económico o comercial. Es decir, el objetivo medula r clel TLC no era regu la r los f lujos comerc ia les y de invers ión a través ele un régimen negociado, sino el de conferirle garan-tías a los inversionistas de la pe rmanenc ia de sus inversio-nes por medio de un mecanismo legal externo. Al f i rmar el TLC, el gobierno mexicano no sólo reconocía la invalidez (e ilegitimidad) del s is tema legal mexicano, sino que recurr ía a mecan i smos externos —un t r a t ado respa ldado por o t ras dos naciones— que serviría como medio generador de con-fianza en la viabilidad de la resolución de disputas . PLiésto en o t ros té rminos , el gobierno mex icano "pidió p res tado" un s is tema legal paralelo para remover la ret icencia de in-versionistas a invertir sin garantías.

En retrospectiva, si bien la adopción del TLC const i tuyó un factor generador de estabilidad económica, también evi-denció las l imitaciones del s is tema polít ico mexicano. Por ejemplo, sólo pueden acceder a los mecan i smos de resolu-ción de d i spu tas inheren tes al TLC invers ionis tas del exte-rior o empresas mexicanas con invers ionis tas de los ot ros países s ignatar ios . Aun c u a n d o sea posible e n t e n d e r esta lógica e incluso defenderla, resulta paradój ico que los mexi-canos acabemos teniendo menos derechos que los extranje-ros cuando se trata de proteger un pat r imonio.

Por supuesto, lo que está mal no es el TLC, s ino todo el s i s tema pol í t ico y legal que resu l ta hoy ser i n a d e c u a d o y disfuncional . El gobierno logró resolver, al menos en parte, las l imitaciones legales en el c a m p o de la inversión extran-

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je ra (que es indispensable para el desar ro l lo económico) , pero no tuvo la capacidad, interés o visión para hacer avan-zar un esquema similar para la interacción económica o de cualquier o t ra na tu ra leza en t re los p rop ios c i u d a d a n o s mexicanos. Fue peor: ni s iquiera se p ropuso comenza r un proceso de modern izac ión legal, ni m u c h o menos llevó a cabo el m e n o r intento de const rui r un nuevo consenso na-cional en to rno al desarrol lo , para no h a b l a r de una am-biciosa const rucción democrá t ica . Incluso cuando llegó el momento de legislaren 1993 y 1996 en materia electoral, sin duda el lema más bás ico de la democrac ia , el ejercicio se limitó es t r ic tamente al ámbi to electoral inmediato. N u n c a se planteó la necesidad de involucrar a la c iudadanía en el proceso de desarrollo económico o de hacer avanzar el régi-men de garant ías efectivas a la población en general.

La legalidad en México acabó s iendo c o m o un chicle que se es t i ra y a d a p t a a cua lquier s i tuación. Todo m u n d o habla de la ley, pero nadie se s iente obl igado a cumpl i r la y has ta se o fende c u a n d o un policía, en u n a s i tuación de tránsito por ejemplo, osa levantar una infracción o señalar una falta. Para una población que por años vivió subordina-da a los vicios del presidencialismo, la legalidad no es más que lo que debe aplicarse a oíros.

ALTERNANCIA SIN CAMBIO DK RÉGIMEN

Al llegar el p r imer gobierno de un par t ido dis t into al PRI a la pres idencia de la República, el país requer ía de una re-fundación institucional. Resulta evidente que el viejo sistema polít ico g i raba en torno a la presidencia , independiente-mente de que la estructura organizacional formal equiparara los poderes y responsabilidades entre los tres poderes públi-cos. Todo m u n d o sabía que la presidencia era el corazón del s is tema y que todo funcionaba en torno a ésta. Pero, como

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se a r g u m e n t ó al inicio de este capí tulo , la a l t e rnanc ia de par t idos en la presidencia const i tuyó una modil icación en la esencia de las es t ructuras de poder real, lo cual demanda-ba la cons t rucc ión de u n a nueva e s t ruc tu ra ins t i tucional que nunca se dio.

Surge entonces la paradoja: el primer gobierno no priista de la era moderna del país no consti tuyó el fin del régimen priista. El gobierno del pres idente Fox optó por mon ta r se en las insti tuciones existentes y presen/arlas, incluyendo la narrativa que las acompañaba . Pero Fox heredó las institu-ciones, mas no los mecan i smos de control que has ta ese m o m e n t o las habían hecho funcionar. En retrospectiva, es claro que fue la combinac ión de las inst i tuciones públ icas (sobre todo la presidencia) con los mecanismos de control y discipl ina del PRI lo que hac ía que func iona ra el rég imen. La victoria de Fox separó al PRI de la presidencia y, con ello, r ompió el vínculo cr í t ico que hacía func iona r al s i s tema político y, por lo tanto, al país.

De esta manera llegamos al momento actual. Seguimos teniendo el con jun to de las viejas instituciones, una narrati-va cada vez más gas tada y menos creída por la población, pero todavía dominan te en el discurso y debate públicos, y una total ausencia de legalidad. En esta época, ya ni las for-mas son relevantes, lo que distancia todavía más el m u n d o de la política respecto de las leyes formales que existen. La naturaleza del problema se pudo obse rva ra plenitud en dos momentos críticos del sexenio foxista: el desafuero y el con-flicto postelectoral. La razón por la cual el desafuero se tor-nó en una brutal derrota del gobierno y de la presidencia no fue que el en tonces je fe del gob ie rno del Distr i to Federal no hub ie ra violado un m a n d a t o judicial, s ino que n ingún mexicano razonable podía aceptar ese cargo como relevan-te o imparcial . Para una nación sujeta pe rmanen temen te a la incer t idumbre legal, a las contradicciones entre lo escrito y lo no escri to, pe ro sobre todo a los capr ichos del gober-

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nante , una acusación a p a r e n t e m e n t e tan m e n o r fue inter-p re tada no sólo c o m o trivial, s ino c o m o u n a impos ic ión desde el poder. Es decir, tal y c o m o ocur r í a en los viejos t iempos.

El conflicto postelectoral creó una ventana singular para observar otra faceta de la misma realidad: un candidato que, a pesar de haber en t r ado en la con t i enda b a j o las reglas existentes, se rehusó a aceptar el resultado y una significati-va porción de la población indispuesta no sólo a respetar a la au tor idad electoral, sino también a aceptar la validez de las instituciones como mecanismo para dir imir diferencias. Se trata de otra versión del mismo fenómeno: las institucio-nes en general y la ley en particular son aceptables s iempre y c u a n d o ar ro jen el resul tado o veredicto de mi preferencia .

En este contexto, parece una verdad de Perogrullo afir-mar que no se puede pedir que los actores políticos se com-porten de acuerdo con un marco normativo que no conside-ran suyo, al que no conocen y que no les confiere derechos, obligaciones y mecanismos judiciales de protección.

Hemos pasado de la disciplina del presidencialismo, dis-frazada de reglas no escritas, pero s iempre con el uso capri-choso y a m o d o del gobernante de las leyes escri tas y todo d e n t r o de un m a n e j o s i empre impecab le de las fo rmas , a la desaparición del respeto no sólo a la legalidad, sino inclu-so de las formas. Al menos en el p lano político, en México ya no existe una legalidad aceptada por todas las partes, ni s iquiera en su aspecto formal . Esto represen ta una severa amenaza a la viabilidad del país como sociedad organizada.

El México de las formas llegó a su fin en algún momen-to de las úl t imas décadas. Hay innumerables indicadores de esto: desde el l engua je de los jóvenes has ta las g roser ías de los polí t icos, la i n fo rma l idad del p res iden te y la total ausenc ia de reconoc imien to ya no de la inexistente legali-dad, sino incluso de sus protocolos y formas. Aunque sería fácil e n c o n t r a r e locuentes e jemplos de cada una de estas

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af i rmaciones (comenzando por la t r is temente célebre frase "¿y Y« P o r qué?" del p r e s iden t e Fox), lo s ign i f ica t ivo es que el país ha llegado a un verdadero impasse en t é rminos de legalidad.

La fal ta de visión del gob ie rno del p res iden te Fox, su incapacidad para apreciar la urgencia de llevar a cabo una t ransformación institucional, llevó a que su gobierno nave-gara en un l imbo legal donde persistieron las formas del vie-jo sistema, pero sin el poder asociado a la presidencia. En el camino, tanto por las l imitaciones del sistema como por los e r ro res del propio gobierno, el pa ís llegó a an iqu i l a r todo vestigio de legalidad asociado al gobierno. En consecuencia, el nuevo gobierno tendrá que lidiar no sólo con los desafíos inmediatos a su presidencia que se p roduje ron como resul-tado de la elección, sino con la urgente t ransformación ins-titucional que no llevó a cabo su predecesor y en condicio-nes mucho menos propicias.

E L CIUDADANO Y LA LEY

La presente discusión se ha concent rado fundamenta lmen-te en el en torno de ilegalidad que impera en el m u n d o polí-tico. En ese espacio es evidente que el país ha llegado a un límite y que no podrá prosperar de no llevarse a cabo cam-bios medulares en la es t ruc tura y na tura leza de las institu-ciones responsables de admin is t ra r el poder. Por desgracia el problema no se limita al m u n d o de la política.

En cierta forma, y por muchas décadas, México vivió en una especie de "mundo esquizofrénico" en donde la política operaba bajo ciertas reglas (las no escritas) en tan to que el resto de la sociedad vivía suje ta a códigos y leyes perfecta-mente identificables. Había leyes y no rmas para todo: para el comerc io y para la inversión, la radio y la televisión, las comunicac iones , el t raba jo , las profesiones , las herencias .

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El mundo de las leyes es vasto y de larga tradición. Las per-sonas y las empresas operan e interactúan dentro del marco norma t ivo inherente a todo ese edificio legal y eso ocur re l i te ra lmente desde que una pe rsona nace, va a la escuela, compra un bien, se emplea, resuelve un diferendo f rente al juez o reclama una herencia. Todo está no rmado y funciona de m a n e r a na tura l . La p regun ta clave es si ese edif icio de leyes consti tuye un régimen de legalidad.

Dicha p regun ta es impor t an t e por al menos tres razo-nes. P r imero que nada, más allá de la perspectiva o visión de los abogados, es evidente que para el mexicano común y corr iente no existe la legalidad. Cuando le toca confrontar -se con una autor idad, sabe bien que lo que cuenta es menos la letra de la ley que la ac t i tud del bu róc ra ta , sea éste un funcionar io público, un policía o un juez. El número de ciu-dadanos que ha suf r ido atropellos es tan monumen ta l que la ley no goza de legitimidad alguna. Al mismo t iempo, las leyes sirven para que cualquier persona que tenga el patri-mon io o la capacidad de agenciarse a un abogado compe-tente pueda der ro ta r al gobierno no por falta de culpabili-dad, s ino por un uso más efectivo e intel igente de los resquicios legales. Imposible asumir la credibilidad del sis-t ema legal c u a n d o la población observa la rea l idad de corrupción en su vida cotidiana o tiene frente a sí la fo rma en que los privilegiados evaden la just icia por o t ro tipo de corrupciones.

En segundo lugar, las leyes son observadas en su forma, mas no en su contenido. Tanto los abogados como los polí-ticos son p ropensos al seguimiento estr icto de las formas , independientemente del contenido o espíritu de las leyes. La situación empeora cuando el cuidado de las formas adquie-re calidad de fetiche, haciendo imposible una distinción en-tre lo que es la ley y lo que es forma. Part icularmente difícil es discutir con un abogado temas de esta naturaleza donde se combinan fo rmas de hacer las cosas con leyes y regla-

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menlos redactados no en función del c iudadano al que van a afectar, s ino de las neces idades o preferenc ias clel legis-lador o, c o m o con f recuencia ocurre , de los intereses que influyen para que así se apruebe. Es decir, la ley en México con f recuenc ia responde a neces idades del m o m e n t o o de un interés particular, pero luego adquiere vida propia y en esa medida se torna en un imped imen to para el funciona-miento normal de u n a sociedad, la competenc ia en la eco-nomía o el desarrollo del país.

F ina lmente , la tercera y más i m p o r t a n t e razón por la cual el tema de legalidad es crucial, es de orden filosófico, a u n q u e sus impl icaciones son f u n d a m e n t a l e s pa ra la vida cotidiana. Desde el pun to de vista de un ciudadano, la lega-lidad no tiene que ver con las leyes, s ino con la defensa de los derechos de las personas f rente al abuso del gobierno. En este sentido, el problema de la legalidad en nuestro país no tiene que ver con las leyes por sí mismas, sino con el pa-radigma que gobierna las relaciones entre las personas y el gobierno, es decir, la esencia de la interacción entre socie-dad y gobierno. México ha vivido ba jo un sistema legal que par te del principio de que el gobierno, en su acepción más ampl ia , lo que los abogados l lamar ían el Estado, está por enc ima de los c iudadanos y que éstos acuden ante sus re-presentantes para resolver sus diferendos. Esta filosofía cho-ca natura lmente con la esencia de la filosofía liberal, donde a través de la legalidad el c iudadano obt iene protección frente al gobierno para evitar que abuse de él.

El paradigma liberal es central al desarrollo económico. Ningún país moderno puede prosperar bajo un régimen de ilegalidad (o ausencia de legalidad) y en la medida en que ésa sea la característica del México de hoy, el país enfrenta-rá p rob lemas fundamen ta l e s . Por ello es necesar io aden-t rarnos en la esencia, en la definición de legalidad ba jo un paradigma liberal.

El cuidado de las formas, eso que es la esencia de núes-

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Ira legalidad en la actualidad, nada tiene que ver con el Es-tado de derecho y, por lo tanto, con la legalidad. En esencia, el Estado de derecho implica "que el gobierno en todas sus acciones se encuent ra suje to a reglas fijas y anunc iadas de a n t e m a n o , reglas que hacen posible prever con suf ic ien te certeza la forma como la autor idad usará sus poderes coer-cibles en d e t e r m i n a d a s c i rcuns tancias" . 1 El énfas is en la legalidad no significa, sin embargo, que si todas las accio-nes del gobierno están autor izadas por la legislación se pre-serve con ello el Estado de derecho.2

En las economías planificadas, como bien lo ha sosteni-do Hayek, no existía un Estado de derecho a pesar de que la ley se l legara a respetar . Ello se deb ía a que la legislación o to rgaba poderes a rb i t ra r ios y discrecionales a las autori-dades de jando en sus m a n o s la decisión de apl icar o no la ley al caso concre to , hac i endo re fe renc ia a lo q u e se con-s ideraba "justo" o conforme a "el bien público". Cuando la legislación se escribe de esta manera se mina el pr incipio de igualdad formal ante la ley e implica que el gobierno puede, con mayor facilidad, o torgar privilegios legales en favor de sus grupos de apoyo. Curiosamente la estructura legal mexi-cana es análoga a la ele los antiguos regímenes comunistas; es común encontrar leyes y reglamentos escritos en términos discrecionales c[ite hacen referencia a lo que en el momen to el gobierno considera el bien común. Las facultades discre-cionales vuelven impredecible el ac tuar del gobierno mexi-cano no sólo po rque son a m b i g u a s y man ipu lab les , s ino t ambién porque resulta s u m a m e n t e difícil que el poder ju-dicial limite o controle este tipo de actos de gobierno debi-do al formal ismo del derecho mexicano y la jur isprudencia de su Suprema Corte.

1 Friedrich Hayek, The RomI lo Serfilont, Chicago: The Univcrsity ot Chicago Press, 1944, p. 72.

2 Douglass C. N orth, liislilutioiis, liisliliilional Chonge a i ni Econoniic Perfonnance, Cambridge: Cambridge Universily Press, 1990.

LA ILEGALIDAD Y E L E S T A D O D E D E R E C H O 75

¿Por qué es crítico el Estado de derecho? Desde el pun-to ele vista de la c iencia económica , el E s t a d o ele d e r e c h o es un e lemento fundamen ta l para el desarrol lo y funciona-mien to ef ic iente ele los mercados , que son la esencia ele la interacción h u m a n a en su vida cotidiana. En efecto, el con-junto ele instituciones legales que integra al Estado ele dere-cho logra ga ran t iza r que los ahor radores , empresar ios , inversionistas o personas en lo individual no serán expropia-dos, que sus opciones ele cómo y dónele ac tuar en el terreno de su vida diar ia —e]iié compran , en qué gas tan, c ó m o se re lac ionan con la au to r idad— serán respe tadas y que ICJS

con t ra tos que s ignan con o t ras pe r sonas serán cumpl idos . La c e r t i d u m b r e o i n c e r t i d u m b r e que el s i s tema legal

o f rece se ven re f le jadas en tóelas las ac t iv idades: si el que t rabaja no tiene garant ía de que su salario se le va a pagar, su t raba jo reflejará esa falta de seguridad; si el que invierte puede ser expropiado en cua lquier m o m e n t o , sus decisio-nes de inversión t end rán como pr ior idad lograr rentabi l i -dad muy elevada en el menor plazo, en lugar de or ientar las a p royec tos de m á s larga du rac ión , que al t i e m p o ele ser r en tab les gene ran los mayores benef ic ios sociales; si un candidato a cualquier puesto de elección popular no cuenta con la certeza de que el voto será respe tado y ele que todos los contendientes aceptarán los resul tados, de jará de tener incent ivos pa ra p r o c u r a r el voto y p re fe r i r á u t i l izar cual-quier recurso político a su alcance para lograr su propósito.

En nuest ra realidad cotidiana se contrastan las dispari-dades en la forma en que se conelucen los asuntos públicos, sean éstos en mate r ia económica o polí t ica, con el impre-sionante rezago que arrastra el país en la esfera de la refor-ma legal e institucional. La falta ele un sistema legal claro y s is temático y de un poder judicial efectivo hace que los cos-tos ele t ransacción en todos los ámbi tos sean muy elevados. Más aún, los arreglos const i tucionales existentes permi ten que el gobierno mexicano, si la necesidad política lo ameri-

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tara, confisque las inversiones o altere los derechos de pro-piedad a favor propio; viole impunemente los derechos hu-manos de los c iudadanos ; acceda al pode r por medio del f raude electoral; y aplique discrecionalmente la ley, de for-ma tal que un impor tante sector de la población no cuente con acceso electivo a la justicia, mientras que ciertos grupos privilegiados se encuentren por encima de las leyes.

Con este p a n o r a m a de por medio, en tonces tiene que ser muy claro el objetivo de cualquier- intento por establecer en el pa ís el Es t ado de derecho. El p r i m e r paso tiene que consistir en el establecimiento de un conjunto de reglas del juego que todas las fuerzas políticas estén dispuestas y se comprometan a cumplir. De ese primer paso se derivaría un con jun to de definiciones igualmente precisas y determina-das que entrañar ía el establecimiento de límites a la acción gubernamenta l : el concepto misino de Estado de derecho se t ransformaría , abandonando la noción de que es meramen-te un c o n j u n t o de n o r m a s que se cambian a conveniencia para volverse un cuerpo dedicado a proteger expresamente al c iudadano. En tercer lugar, a part ir de los dos pasos ante-riores, el gobierno adquirir ía la legitimidad, en paralelo con la obl igator iedad, de hacer cumpl i r las reglas que adopta-ron las fuerzas polí t icas y la c iudadan ía . El c o n j u n t o de todo esto se cons t ru i r ía con la práct ica cot id iana has ta el p u n t o en que la soc iedad en te ra se s in t iera no sólo pa r t e integral del acuerdo político, sino que percibiera la obliga-tor iedad de cumpl i r la ley. De esta manera , la suma de las percepciones individuales y el ac tua r enérgico y c laro del gobie rno t raer ían , con el curso del t iempo, el Es tado de derecho.

Para finalizar v en conclusión, México vive en un mun-do permanentemente contradictorio. La definición implíci-ta de legalidad que caracteriza el actuar de nuestro gobierno y también el de los profesionales del derecho choca con las percepciones de la población y con las d e m a n d a s del mer-

LA ILEGALIDAD Y EL ESTADO DE D E R E C H O 77

cado. Aunque no hay la menor duda de que el sistema legal se ha co lapsado de m a n e r a total en el á m b i t o político, la lachada de legalidad persiste en todo el resto de la vida del país. La pregunta es cuán to puede du ra r este deterioro y la contradicción que en t raña para el país. Como ilustró la re-ciente contienda electoral, la situación actual es insostenible en el ámbito político. Por lo que toca a la sociedad, tenemos la opción, al menos en teoría, de mantener la ficción de que el país puede prospera r con el s is tema legal actual o inten-tar llevar a cabo una transformación.

La diferencia es grande por una razón muy sencilla. En la t ransformación institucional que se avecina, los políticos mexicanos se van a en f r en t a r a u n a disyuntiva muy clara: t end rán que decidi r si r e sponden ante la c iudadan ía o si, como en el pasado reciente, se l imitan a real izar una serie de acuerdos tras bambal inas que ún icamente los involucre a ellos mismos. Involucrar a la c iudadanía implicaría cons-truir un nuevo cont ra to social, definir la relación entre go-bernan te y gobernado y precisar los derechos c iudadanos , j u n t o con las obl igaciones que de éstos se derivan. De ser exitoso un planteamiento de esta naturaleza, el país no sólo saldría de su letargo, sino que su sociedad entera se habría transformado. La alternativa es un acuerdo más, una compo-nenda nueva, una ley de cor ta vida que no haga sino com-prar t i empo (y, sin duda , a lgunas voluntades), pero sin re-solver la esencia del problema.

La gran in terrogante es entonces cómo llevar a cabo la Irán s fo rmac i ó n integral.

IV. ¿ Q U É H U B I E R A D I C H O R O U S S E A U S O B R E E L M É X I C O D E H O Y ?

El más fuerte no es nunca lo bastante fuerte para ser siempre el amo, si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber.

JUAN JACODO ROUSSEAU

A I . INICIO de su ob ra m á s conoc ida , El contrato social, el pensador g inebr ino Juan Jacobo Rousseau se plantea anali-za r "si hay pos ib i l idad de es tab lecer u n a f o r m a legí t ima y segura de a d m i n i s t r a r las re lac iones e n t r e los hombres" . 1

No sería exagerado a f i rmar que si Rousseau estuviera medi-t ando sobre el México de hoy se habr ía hecho u n a p regunta muy similar. El g ran tema del México actual es c ó m o crear condic iones que hagan propicias las relaciones de los hom-bres den t ro de un m a r c o prees tablecido que le conf iera cer-t i dumbre y confiabi l idad a toda la sociedad.

Si bien los c lás icos del c o n t r a c t u a l i s m o t r a b a j a r o n en épocas muy dis t in tas a la nues t ra , sus p l an t eamien tos y vi-siones nos permiten e lucubrar sobre las diferencias y simili-tudes ent re aquellos t iempos y los actuales. No es imposible que de sus percepc iones sea posible der ivar a lgunas leccio-nes aprovechables para nues t ra era.

Cada u n o de los tres t ra tadis tas del con t ra to social más conocidos , a saber, Ti lomas Hobbes , j . J. Rousseau y John Locke, vivió en un m o m e n t o dis t into y distintivo de la histo-ria del desar ro l lo h u m a n o , y sus percepciones , observacio-nes y p lan teamientos respondían n í t idamente a su momen-

' J. .1. Rousseau, The Social Contrae!, Londres: Pengnin, 1968.

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to histórico. Ti lomas Hobbes escribe al inicio del siglo xvn, en u n a era de inestabil idad política an te r io r a la guer ra civil inglesa. Sus escri tos c a u s a b a n furor, lo cual lo obligó a pe-dir apoyo a uno de los b a n d o s pa ra pro tegerse de los otros . Un en to rno propic io pa ra hablar de u n es tado de na tura leza lleno de i n c e r t i d u m b r e e in segur idad . J o h n Locke escr ibe a p e n a s u n a s d é c a d a s m á s t a rde q u e Hobbes , p e r o su pers-pectiva era to ta lmente dist inta. El vivía en la Ingla ter ra que había surgido de la guerra civil y conocía la exper iencia de p r i m e r a m a n o . T ranscu r r í a la e ra de N e w t o n y Descar tes , del desar ro l lo c ient í f ico y la pleni tud de la I lus t rac ión. Por su parle, para c u a n d o Juan Jacobo Rousseau escribe, en los a lbores de la Revolución f rancesa , en la s e g u n d a mi t ad del siglo XVIII , E u r o p a vivía la G u e r r a de los Sie te Años e n t r e Gran Bre taña y Francia , en que m u c h o de lo que es taba en d i s p u t a e r a n los t e r r i to r ios de Amér ica . Ing la t e r r a h a b í a p a s a d o la revolución de Cromwel l , la g u e r r a civil q u e crea la Cámara de los Comunes en el Pa r l amen to e inicia el des-a r ro l lo pol í t ico de la Ing la te r ra m o d e r n a . Es la e r a de la lucha en t re la E d a d de la Fe y la E d a d de la Razón y Rous-seau se coloca en un u m b r a l excepc iona l p a r a o b s e r v a r y m e d i t a r s o b r e las imp l i cac iones de los c a m b i o s pol í t icos y las gue r r a s p a r a la vida del h o m b r e en sociedad. Aunque la d is tancia en el t i empo entre Locke y Rousseau lúe relati-v a m e n t e p e q u e ñ a , sus pe r spec t ivas re f le jan d o s m u n d o s r a d i c a l m e n t e d i s t in tos . No es c a s u a l i d a d q u e s u s p lan tea -mientos d i f ieran en punios fundamenta le s .

Hobbes vivió u n a e ra de conf l ic to , g u e r r a s e insegur i -dad y ése es el pun to de par t ida de su análisis. E n el e s t ado de na tura leza hobbes iano, los hombres viven a ter ror izados . Lo único que hacen es cu idarse de sus semejan tes po rque la violencia es p e r m a n e n t e y pers is tente . La ún ica m a n e r a de a c a b a r con esa s i tuac ión de g u e r r a e i n segu r idad es acep-t ando reglas del juego nuevas que den lugar a un gob ie rno capaz de m a n t e n e r el o rden . En ese sent ido , el Leviatán de

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Hobbes (su concepción del Estado) 110 es ni una democra-cia ni un Es tado liberal. Su único objetivo es solucionar la violencia que viven los hombres en el estado de naturaleza.

Pero el Es t ado de Hobbes no hace su apar ic ión de la nada ni es p r o d u c t o de u n a casua l idad for tu i ta . Son los hombres, acosados por el miedo, quienes aceptan sumarse en un con t ra to a través del cual in te rcambian esa l ibertad natural en la que apenas pueden sobrevivir (y donde todos tienen derecho a lodo y eso los hace vivir con miedo porque nada es seguro) por la vida en sociedad donde una ent idad artificial (el gobierno) tiene el monopolio de la fuerza, antes perteneciente a cada uno de los hombres en solitario. Para Hobbes, un acuerdo que no en t raña la capacidad de hacer-se cumpli r son meras palabras y por ello el contrato es fun-damental . Ese contra to representa una transferencia mutua de de rechos donde el individuo cede su de recho a todo y obtiene la garant ía de paz por par te del gobierno. Es decir, al en t rar en el contrato, la gente resuelve su principal preo-cupación. Vivir en el Estado que propone Hobbes implica la imposic ión de l ímites a la l ibertad individual , d o n d e el h o m b r e acep ta cumpl i r las leyes y los convenios d ic tados por el Leviatán a cambio de a b a n d o n a r la condición mise-rable que en t raña el estado de naturaleza sin reglas.

Por su parte, Juan Jacobo Rousseau vivió t iempos muy distintos a los del pensador inglés. Por principio de cuentas, el h o m b r e na tu ra l de Rousseau no vive en un es tado de inseguridad, pero tampoco goza de la libertad debido a que 110 cuenta con las ventajas de la vida en sociedad. "El hom-bre más fuer te n u n c a es su f i c i en temen te fue r t e para ser s iempre dueño de sí mismo, a menos de que t ransforme su pode r en de recho y la obedienc ia en obl igación". 2 En la visión desa r ro l l ada por Rousseau , el con t r a to social que celebran los hombres consiste en el intercambio de la liber-

2 J. .1. Rousseau, The Social Conlracl, Londres: Penguin, 1968.

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tad natural por la libertad civil. Para él, sólo la libertad civil tiene valor porque ésta es mucho mayor que la suma de las libertades individuales de los hombres que se incorporan al c o n t r a t o social. A través del con t ra to , los h o m b r e s ganan libertad civil, acceso a la propiedad y la certeza que sólo es posible obtener en una sociedad organizada en la que existe una autor idad.

Para el tercero de los pensadores ar r iba mencionados , el inglés John Locke, todos los h o m b r e s son iguales en el es tado de na tura leza y ése es el f u n d a m e n t o de sus obliga-ciones y respeto de unos a otros. Es decir, el estado natural es un estado de libertad, pero no uno de licencia: el hombre tiene derecho a sus bienes pero no a aulodestruirse. El hom-bre de Locke entra en un contrato social para garantizar sus derechos na tura les , no pa ra in te rcambiar los (o para obte-ner otros como en el caso de Rousseau). El gobierno civil de Locke es un remedio a los inconvenientes del estado de na-turaleza ( incert idumbre, falta de autor idad que dir ima dife-rendos, etc.). Los hombres se ponen de acue rdo para con-tar con u n a e s t r u c t u r a ins t i tuc ional que evite caer en el e s tado de gue r r a y pro te ja su p rop iedad . En la visión de Locke, el objetivo de la ley no es abolir o restr ingir al hom-bre, sino preservar y ampl iar su libertad, porque para Locke no puede haber libertad sin leyes y una estructura guberna-menta l que la haga efectiva. El gob ie rno de Locke no es superior a la suma de los hombres como en el caso de Rous-seau, sino un mero mediador entre los derechos de la socie-dad. La razón por la que los hombres se suman al contra to es para preservar su vida, su propiedad y al mismo tiempo, ampliar su libertad.

Sin embargo, algo que resulta común a los tres modelos propues tos por los pensadores ci tados es que, una vez que el individuo ent ra en el cont ra to social (cualquiera que sea su mot ivación pa ra hacerlo) , el pac to ce lebrado se vuelve obl igatorio y lodos sus in tegrantes deben obedecer las re-

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glas que de aquél puedan derivarse. Pero no puede dejarse de lado el hecho de que las motivaciones sí resultan impor-tantes, sobre todo a la luz de la existencia de posturas con-trapuestas, tales como las que hoy tienden a caracterizar el conflicto político en el país.

El h o m b r e de Hobbes cede su miedo a la muer te , su derecho a hacer cualquier cosa para protegerse, el derecho de f i rmar otros contratos, la igualdad natural v la vida en el e s tado de natura leza . A cambio de eso, obt iene seguridad, un gob ie rno sobe rano , la l iber tad de expresa rse f ren te al soberano, leyes civiles que delinen su propiedad y una defi-nición de lo que es legal e ilegal. En una palabra, el hombre de Hobbes cede poco a cambio de la seguridad que le garan-tiza el gobierno soberano.

El hombre de Rousseau cede la característ ica de ser su p rop io dueño , la l ibertad natural , su i l imi tado de recho de hacer lo que mejor prefiera, la desigualdad física y, en gene-ral, todo aquel lo q u e t rae consigo de or igen. A c a m b i o de estas cesiones, obt iene igualdad f rente al resto de los hom-bres; ob t iene t ambién un gob ie rno genera l q u e de f ine la moral idad de la sociedad, la libertad civil v la igualdad líen-le a la ley. El hombre de Rousseau deja todos sus a t r ibutos or iginales y obt iene a c a m b i o la l iber tad civil, cuyo pun to de par t ida consiste en que "la obediencia de una lev autoim-puesta es la libertad".

El h o m b r e de Locke a b a n d o n a su l iber tad de hace r lo que le plazca, cede su característ ica de juez y ejecutor de las leyes de la naturaleza y el derecho de hacer lo que considere necesar io para su autopreservación. A cambio de eso gana un gobierno con autor idad, seguridad física v patr imonial , la protección de sus bienes v de su vida, una definición del bien y del mal, un c o n j u n t o de reglas de convivencia que son comunes a todos los hombres e igualdad frente a la ley. El hombre en el s is tema de Locke no renuncia más que a su derecho a hacer lo que quiera, pero preseiva sus derechos y

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l ibertades originales, den t ro del marco de la legalidad que entraña el gobierno civil.

De acuerdo con estos pensadores del cont ra to social, el hombre en t ra en sociedad a través de un con t ra to por me-dio del cual cede algunos o todos sus derechos para obtener algo a cambio . Pero existen d i fe renc ias no tab les en cada uno de los s is temas propuestos: Uno, Hobbes, garant iza lo esencial que es la seguridad física. Otro, Rousseau, constru-ye un gobierno que tiene todos los derechos y se coloca por encima de la colectividad. El tercero, Locke, crea un meca-nismo de regulación de la vida entre los hombres , pero éste no los suplanta ni sustituye. Se trata, pues, de tres mane ras muy dist intas de concebir la vida, las relaciones h u m a n a s y la na tu ra leza del gobierno . Pero, sin duda , lo q u e los tres modelos logran es legitimidad tanto de las reglas del juego como del ejercicio de la autor idad y del gobierno.

El objetivo de esta discusión no es revisar la historia o la filosofía que da origen a los contra tos sociales, sino apor-tar una perspectiva en torno a la naturaleza del debate que caracteriza al México de hoy. No sería difícil localizar ejem-plos en el debate mexicano que mues t ran que las tres pers-pectivas están presentes en la manera de concebir al gobier-no y la vida en sociedad. Preocupados por los problemas de cr iminal idad, por ejemplo, muchos mexicanos se p lantean el p rob l ema del gob ie rno en t é rminos que r ecue rdan a lo escrito por Hobbes. Su objetivo no es el desarrollo de largo plazo, sino resolver el problema inmediato de delincuencia. En esa m i s m a perspect iva se puede localizar la d i scus ión sobre la pena de muer te , a u n q u e Rousseau t ambién la habr ía abr igado (al menos) como idea.

Más allá de los temas más elementales de seguridad, la sociedad mexicana se divide en t re aquel los que perc iben , como Rousseau, al gobierno como ent idad super ior dotada de la responsabi l idad de guiar los des t inos del país, f íen te a aquel los que, c o m o Locke, conc iben al gob ie rno c o m o

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una entidad dedicada meramente a resolver los di lerendos en t re las pe r sonas y a a segura r la p ropiedad y la l ibertad. Resulta interesante notar que estas diferencias de perspecti-va cruzan las líneas sociales: igual hay empresar ios que es-peran del gob ie rno indicac iones sobre q u é hacer y subsi-dios que las acompañen, que campesinos pobres que toman la iniciativa de enf ren ta r sus propias carencias y no quieren saber nada clel gobierno. Y viceversa: g rupos sociales que esperan.que el gobierno los subsidie y les garantice la exis-lencia, f r en te a f i lósofos de la u topía que no creen en la existencia de un gobierno.

Toda la discusión anter ior está encaminada a t ra tar de responder una pregunta : ¿es posible recrear en México las condic iones que hagan posible un t r a t ado social, un pacto fundacional que establezca las reglas del juego y se convier-ta en un punto de part ida para el desarrollo de la sociedad? La pregunta no es ociosa. En todas las sociedades hay pers-pectivas fi losóficas cont ras tantes sobre la na tura leza de la sociedad y del gobierno. Pero algo que diferencia a las que son funcionales de las que 110 lo son es el hecho de contar con tin gobierno legítimo con el monopolio de la autoridad y del uso de la fuerza. Independientemente de la perspectiva filosófica que uno prefiera adoptar, lo relevante es determi-nar si es posible lograr esa legitimidad y cómo hacerlo. Es decir, ¿es posible art icular un contrato social en México?

Un con t r a to social implicar ía lograr un consenso , al menos en una ocasión. Es decir, un acuerdo para modificar las reglas del juego (o sancionar las existentes) y aceptar la obl iga tor iedad de su cumpl imien to a par t i r de ese mi smo m o m e n t o . En un país en el que la pa lab ra consenso ha suf r ido un p e r m a n e n t e abuso, vale la pena p regun ta r si el consenso es posible o incluso deseable. Para ejemplificar, en té rminos pragmáticos, no cabe la menor duda de que el consenso es posible. Baste observar el func ionamien to del poder legislativo: mientras que muchas iniciativas de ley se

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estancan y marginan, t ípicamente las más sonadas y debati-das en público, hay l i te ra lmente cientos, y en ocas iones miles, de iniciativas que se aprueban con relativa facilidad. Más allá de su conten ido , es evidente que el consenso es posible. Sin embargo, el consenso en el país refleja típica-mente una de dos circunstancias: la desidia, que es proba-blemente el fac tor más impor t an t e que explica el e n o r m e número de iniciativas que se aprueba (es decir, se aprueban porque nadie se toma la molest ia de s iquiera en te ra rse de su contenido) . Más significativo es el recurso, in f recuente pero no excepcional , a los legisladores para que ap rueben una de terminada legislación bajo el pretexto de que se trata de u n a de e n o r m e t rascendenc ia , a pesar de que, con fre-cuencia, no se trata más que de un acto simbólico que mu-chas veces no cont iene los i n s t rumen tos requer idos pa ra lograr el objetivo propuesto.

Lo peculiar de nuestro sistema político es que la pobla-ción, comenzando por sus legisladores, percibe que el cum-plimiento de la ley y de cualquier obligación que de ésta se derive es algo voluntario. Esto, desde luego, no es relevante en soc iedades en las que nad ie pone en tela de juic io la noción mi sma de la ley, pero es vital en nues t r a sociedad precisamente porque la ley no constituye una regla del jue-go obligatoria para todos, independientemente cíe las prefe-rencias de cada quien en lo individual: el no cumpl imiento es relevante sólo en esos casos. Por eso el t ema central en México no es si los legisladores o par t idos tienen la volun-tad de p a r t i c i p a r e n de t e rminada negociación legislativa, sino el de crear reglas del juego que obliguen a todos a cum-plir las leyes y a aceptar la autor idad gubernamenta l como legítima en su responsabil idad de hacer cumpli r esas leyes.

Volviendo al contrato social, la pregunta central es cómo lograr un consenso 110 sobre una legislación de importancia secundar ia , s ino sobre el hecho mi smo de la legalidad. Cómo, en o t ras palabras , s u m a r a toda la población en un

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ejercicio de adopc ión de 1111 c o n t r a t o social por medio del cual la población in tercambie , al menos , su inseguridad y derecho a autopreservarse por cualquier medio, por un go-bierno legítimo capaz de ejercer la au tor idad y hacer cum-plir las reglas inherentes a ese contra to social.

Como los tratadistas de hace algunos siglos, hay muchas lecciones que el México de hoy p u e d e der ivar de su pers-pectiva y ap rend iza je . Sin embargo , no son m u c h a s las guías que nos dan esos pensadores sobre cómo lograrlo. El tema que México tiene frente a sí nos remite a la esencia de la polí t ica: c ó m o se puede pe r suad i r a la pob lac ión y poi-qué . Se t ra ta de la p a r t e "práct ica" de la polí t ica, pero en realidad tiene que ver con la esencia del poder. Los teóricos del c o n t r a t o social no t r a b a j a r o n m u c h o sobre este tema esencial: explicaron, teorizaron y descr ib ieron tanto el es-tado de naturaleza como el resul tado de adop ta r el contra-to, pe ro no se ded ica ron al t ema cr í t ico: c ó m o pasa r del es tado de naturaleza al del gobierno civil. Uno puede inferir q u e el "gran legislador" de Rousseau c u e n t a con el poder pa ra c o n s t r u i r un consenso , pe ro no hay una explicación cabal de ello.

Lo que está claro es que el con t ra to social requiere del consenso de origen: todos los q u e en t r an en el con t r a to lo acep tan y se someten a las reglas inherentes a éste a part i r de ese momento . La gran pregunta es entonces cómo articu-lar ese contra to y construir el andamia je que lo haga posible.

Quizá no sea sorprendente que los Hobbes, Rousseau y Locke hayan es tado preocupados por o t ras cosas. Los tres es taban t r aba j ando en contextos m u y dis t intos al nuestro, donde lo impor tante era ir más adelante de las monarquías ele su era y n o ten ían concepc ión a lguna ele los gobiernos popu la re s q u e vendr ían en los siglos subsecuen tes . Con seguridad, un consenso en esa época no habría implicado la presencia m á s que de una pa r t e re la t ivamente pequeña de la sociedad. En su t ra tado inti tulado El espíritu de las leves,

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Montese|uieu construye la esencia de la separación ele pode-res y da f o r m a a un comple jo ins t i tuc iona l que hace m á s fácil la construcción ele un consenso, pero tampoco resuel-ve el p rob lema de fondo. Lo que es evielente es ejue el con-trato no se proeluce a la manera ele un acto ele magia, s ino que tiene que ser construido; y ésa es la esencia ele la políti-ca. México va a r equer i r de un c o n s t r u c t o r ele consensos para poder t r ans formar al país.

En su acepción legal, un contra to s iempre involucra un in tercambio recíproco. Rousseau y Hobbes p ropon ían que los integrantes elel pacto entregaran todo a cambio de obte-nerlo todo y más, cada u n o a su manera . En la polít ica los acuerdos típicos no son ele toelo por toelo, sino específicos en su alcance, y el cons t ruc to r elel consenso t iene que c o n t a r con fichas pa ra poder repart i r a cambio ele s u m a r adeptos y generar lealtades. Se t ra ta ele alge> m u c h o más sutil q u e lo avizorado por los tratadistas. Al p roponer que cediera toelo a cambio ele todo, el hombre hobbes iano obtiene seguridad frente a la alternativa ele vivir una vida miserable y corta. A la luz ele sus opciones, el acuerdo t iene sentido, aun si pierde libertad. El hombre roussoniano d e m a n d a un mayor núme-ro ele sat isfacies es po rque está ceelienelo m u c h o más : por na tu ra l eza ya cuen ta con un g rado ele segur idad , así qeie espera no sólo ésta, s ino t ambién un gob ie rno capaz ele sa t i s facer de m a n e r a proact iva sus o t ras expectat ivas. Por su par te , el h o m b r e ele Locke que cons t ruye el c o n t r a t o quiere la protección ele sus libertaeles y no su rendición. En cada u n o ele estos casos se trata de u n a negociación y el ciu-d a d a n o miele qué puede g a n a r a c a m b i o ele lo que cede. Cuando se llega al punto en que ambos lados pueden actuar, el con t ra to es factible y todos aceptan vivir ba jo sus reglas.

La mayor pa r t e ele los c i u d a d a n o s ele un pa í s p o d r í a n part icipar en un proceso ele negociación dent ro ele las líneas descri tas en el pár ra fo anterior, pues su único interés es lo-grar un acuerdo que les permita vivir en sociedad y maximi-

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zar sus opor lunidades de desarrollo. La pregunta compleja es c ó m o se s u m a a los ac tores que t ienen intereses con-t rapuestos a los del resto de la sociedad, como pueden sel-los criminales, los narcotraíicanles, las maltas sindicales o los intereses políticos y empresariales que viven cómodamente ba jo el si ala quo. Desde la perspect iva aquí ana l izada , la p regun ta es qué se les puede da r para que en t ren al con-t ra to y, po r ese medio, a b a n d o n e n sus de rechos previos a cambio de una vida legítima en sociedad. Quizá la fo rma de a t a c a r esos in tereses resida en conver t i r los en el hombre prototípico planteado por Hobbes, es decir, forzarlos a vivir bajo el terror. Terror de que van a ser perseguidos, a tacados y cercados, hasta ser encarcelados o aniqui lados. Es decir, tienen que ser persuadidos, por cualquier medio posible o necesario, de que la protección inherente a la vida en socie-dad es m u c h o más atract iva que su "l ibertad" actual para depredar a la sociedad o vivir de la violencia y criminalidad.

Una alternativa podría ser la de sobornar esos intereses para que se sumen, pero esla manera de proceder no haría s ino a c e n t u a r la inequ idad e implicaría p remia r una con-duc ta ilegal, un mal pr incipio para una sociedad que pre-tende construir un marco de legalidad. En virtud de lo ante-rior, ese tipo de actores no deben tener más alternativa que la cárcel o una amnist ía y la presión tiene que ser suficien-te, inc luyendo la a m e n a z a creíble de que la cárcel es una opción realista, para forzarlos a preferir la vida en sociedad a u n a p e r m a n e n t e inseguridad. Evidentemente , la precon-dición para que funcione un esquema de esla naturaleza es que el gobie rno tenga ins t rumentos reales y creíbles, ade-más de la disposición pa ra usar los con esos lines. Sin esa amenaza creíble, no hay factibilidad de lograr la reciproci-dad esperada.

Esla concepc ión sugiere que esos intereses - i legales , depredadores , c r imina les o, s implemente , a b u s i v o s - no necesar iamente se incorporarían al contra to a partir de sus

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condic iones actuales . El cons t ruc to r del consenso, el go-bierno, tiene que adminis t ra r y manipular las condiciones, de tal suer te que los c iudadanos potenciales c o m p r e n d a n que el cont ra to , el Es tado de derecho, es su me jo r opción frente a su realidad actual o sus prospectos fu turos . El go-bierno logra este objetivo al incorporar al narcolra l icante , disidente, monopolista o depredador en el contrato, y le con-fiere c i u d a d a n í a a través de esa manipulac ión , que no es otra cosa que el ejercicio efectivo del poder.

El consenso no se forja en un instante ni de golpe para lodos. El consenso se construye en ocasiones por grupos o par t idos, en o t ras c i u d a d a n o por c iudadano . En a lgunos casos se tiene que desarrollar una amplia v ambiciosa estra-tegia para forzar a un actor individual a ent rar en el proce-so; lal sería el caso de los na rco l ra f ican tes o ac tores cuyo poder desborda a cualquier autor idad en lo individual. Esto no es dist into al esfuerzo que se realiza en el poder legislati-vo para conseguir votos para una de terminada iniciativa o el proceso que sigue una autor idad para perseguir a un cri-minal. La d i fe renc ia aqu í reside en que todos tienen que sumar se al p roceso y, una vez aden t ro , a ca t a r las nuevas reglas. Ese es el concepto de lograr el consenso de una sola vez: para lo impor tan te y como fundamen to del desarrol lo integral de una sociedad.

La sus tanc ia del consenso es la obedienc ia a la ley. El consenso consti tuye la aprobación de un marco normat ivo (que puede ser el existente o un conjunto de normas que se adopta para este objetivo) y la aceptación del monopolio del uso de la violencia, así como de la legitimidad del gobierno como actor encargado de hacer cumpli r ese marco normati-vo. Sócra tes a f i rmaba que la razón de ser del Es tado es la obediencia de las leyes. Michael Walzer — escribiendo sobre otra materia, el residente extranjero— af i rmaba que aunque no sea un c iudadano que conscientemente se sumó al con-senso, acepta la obediencia a las leyes por el hecho de vivir

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en ese entorno, un tema que John Rawls p ro fund izó hasta convertir lo en una filosofía en sí misma. Al final del día, el c i u d a d a n o acepta ser gobernado. A cambio de esa acepta-ción, en un sistema democrát ico par t ic ipa en el proceso de gobierno, adquiere todos los derechos para compet i r por el poder y gobernar si gana el voto popular. Henry David Tho-reau dejó de paga r sus impues tos en pro tes ta por la inva-sión es tadunidense a México (la l lamada "guerra mexicana" en la historia de ese país); cuando lo fue a visitar el escritor Ralph Waldo Emerson le preguntó: "¿Qué haces ahí aden-tro?", a lo que Thoreau respondió: "La pregunta importante es qué haces tú ahí afuera" . Thoreau sabía que al de jar de cumpl i r la ley (pagar sus impues tos ) es taba v io lando la legalidad porque había aceptado las reglas del juego y aho-ra se atenía voluntar iamente a las consecuencias.

Visto desde esta ópt ica, el mov imien to postelectoral encabezado por López Obrador representó un repudio del cont ra to porque su derecho a par t ic ipar en el proceso polí-tico y de disputar el liderazgo nacional estuvo s iempre suje-to a su aceptación de las reglas v leyes de la cont ienda polí-tica y de las au to r idades electorales r esponsab les de su adminis t rac ión y calificación. Un actor en esas circunstan-cias puede alegar que esas autor idades usurparon el poder de la autor idad administrativa pero, en la tradición socráti-ca, de todas maneras estaría obligado a cumpl i r las reglas.

En sus es tudios sobre los dis identes (sobre todo aque-llos individuos que optaron por deser tar del ejército estadu-nidense en la época de Vietnam), Walzer plantea una mane-ra de r o m p e r con el a m a r r e socrát ico. Para el res idente ext ranjero de Walzer la al ternativa a ceñirse a las reglas es acep ta r que nunca d i spu ta ra el poder. Es decir, t iene que cumpl i r con las leyes y sujetarse a la obligatoriedad que és-tas entrañan, aun cuando no necesar iamente las endose. Sin embargo, una vez que uno vota o participa de cualquier for-ma en un proceso político, u n o tiene que aceptar su resul-

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lado porque ha consent ido las reglas y se ha beneficiado del derecho de participar, aun perdiendo. El compromiso con-tractual es aceptar el resultado, y la sociedad tiene el dere-cho de exigir su lealtad al contrato mismo.

En suma, la gente se adhiere al contra to porque calcula los benef ic ios que puede generar le con t r a los cos tos que pud ie ra soportar . El con t r a to t iene que ser lo sui ic iente-men te atract ivo como pa ra que, a final de cuentas , la vida en sociedad acabe s iendo por lo menos tan atractiva como lo que el c i u d a d a n o t iene que ceder por par t ic ipar . En el caso de los poderosos, los disidentes, los criminales y otros actores que se benefician desproporc ionadamente del statu quo, la solución es hacerles la vida tan difícil que la vida en sociedad resulte un respiro.

La perspect iva teórica del desaf ío que en f r en t a el país es t r ansparen te y permi te imaginar u n a opo r tun idad efec-tiva de const rui r un consenso capaz de s u m a r a toda la so-ciedad. Las claves de un proceso de esa na tura leza residen en cuat ro elementos: a) el contenido del contrato, que debe ser suf ic ientemente atractivo para que todos puedan caber; b) la capacidad del const ructor del consenso para elaborar, admin i s t r a r y man ipu la r los procesos que s u m e n a unos y fuercen a los ot ros a uni rse al consenso; c) con ta r con u n a amenaza creíble, paso por paso, para ir fo rzando a los cri-mina les y depredadores ; y d) la capac idad de o rgan iza r y admin i s t r a r la fuerza clel Es tado y la disposición pa ra em-plearla de una manera inteligente y proactiva.

V. C O O R D E N A D A S P A R A LA R E F O R M A I N S T I T U C I O N A L

Pero qué es el gobierno en sí, si no el mayor reflejo <-le la naturaleza humana. Si los hom-bres fueran ángeles, no se necesitaría ningún gobierno. Si los ángeles fueran el gobierno, 110 se necesitaría un control externo ni interno. Al formar un gobierno que será administrado por hombres sobre hombres, la gran dificultad yace en esto: primero se debe permitir al gobierno que controle a los gobernados; y en segundo lugar obligarlo a controlarse a sí mismo.

JAMES MADISON, El Federalista n ú m . 51

EN IÍL capí tu lo an te r io r se hace la p regunta de si es posible crear en México las condic iones que hagan propicio un con-trato social, un pac to fundacional que establezca las reglas del juego y se convierta en un pun to de par t ida para el des-ar ro l lo de la soc iedad. Un m a r c o legal a c e p t a d o por todos que conf ie ra ce r t idumbre , d i r ima confl ic tos e inst i tuciona-lice la au to r idad y la d isputa po r el poder.

La idea de este pacto ha r o n d a d o la d i scus ión públ ica desde hace años . Ante la inminente erosión de la insti tucio-nal idad priista, no pocos a r g u m e n t a r o n la necesidad de un nuevo p a c t o polí t ico o r i e n t a d o a es tab lece r nuevas reglas del juego que dieran cabida a la plural idad política que en-tonces emerg í a . Ese pac to n u n c a se conc ib ió ni convocó . No serían los gobiernos priislas los que l lamarían a su pro-pia sepul tura . E11 su lugar, se dio un proceso de re fo rmas in-c r e m é n t a l e s , un e je rc ic io de p res ión-ces ión que c u l m i n ó

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C O O R D E N A D A S PARA LA REFORMA 93

con una r e f o r m a electoral que despo jó al PRI de su cont ro l sobre el proceso electoral. En ello se concen t ró la r e fo rma a la polí t ica mex icana has ta c u l m i n a r con la a l t e rnanc ia de par t idos en el poder. Así cre ímos sellar nues t ro t ránsi to a la política competi t iva.

Vista en retrospectiva, la ru ta del g radua l i smo reformis-ta quizá era la única posible para México d a d o el balance de fue rzas , in te reses y e s t r a t eg ias de las lue rzas pol í t icas en disputa . El PRI no ant ic ipó su derrota , m u c h o menos prepa-rar ía el t e r r eno p a r a esa even tua l idad . Si acced ió a refor -m a r las reglas e lec tora les lo hizo p o r q u e cons ide ró que la a l te rna t iva e ra m á s ca ra y calculó, sin acier to , que podr í a m a n t e n e r el poder aun en un en to rno de competenc ia elec-toral creciente.

D u r a n t e el g o b i e r n o de Car los Sa l inas , las r e f o r m a s e lec tora les inc ip ien tes t en ían el fin de c o n t e n e r los con-flictos pos te l ec to ra l e s q u e a p a r e c i e r o n con r e c u r r e n c i a y virulencia en el país. También fueron u n a fo rma de corres-p o n d e r al PAN por su apoyo a r e fo rmas cons t i tuc ionales de gran s igni f icado p a r a la agenda mode rn i zado ra del gobier-no salmista . La lógica de la r e fo rma electoral subsiguiente , a la que se l lamó la " reforma definitiva", no puede sustraer-se del fat ídico 1994, c u a n d o la violencia política reapareció en el pa í s en la f o r m a de a se s ina tos pol í t icos y un movi-miento guerri l lero que desaf ió con las a r m a s al Es tado me-xicano. Las r e f o r m a s e lec tora les mex icanas su rg ie ron del confl ic to y la contraposic ión de intereses. No e m a n a r o n de la m e n t e de p r o m i n e n t e s c o n s t r u c t o r e s de ins t i tuc iones , sino de la negociación, de acuerdos y pactos parciales. Esta ru ta , sin e m b a r g o , no gene ró f ru to s en la a d m i n i s t r a c i ó n pasada. En los seis años del gob ie rno de la a l ternancia , no h u b o avance sus tan t ivo . No se r eab r ió el exped ien te de lo electoral, pe ro t ampoco se avanzó en el rep lan teamien to de las inst i tuciones políticas del Estado. Parecería que las fuer-zas pol í t icas i m p u l s o r a s de la r e fo rma electoral encon l r a -

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ron el edén una vez que obtuvieron el acceso a las rentas que antes eran exclusivas del par t ido de Estado. Hasta ahí llegó su ímpetu reformador.

La pregunta es cómo salir del impasse en el que nos en-contramos. Si bien hay quienes festinan la muer te del viejo animal político, no hay más que observar las líneas de con-t inuidad en t r e el p resen te y el viejo e s t ado de cosas para modera r el en tus iasmo. La ausencia de legalidad, los débi-les mecanismos de rendición de cuentas, la nula representa-tividad del s i s tema polí t ico son tan pa ten tes hoy como lo fueron en el pasado. Por ello resulta tan difícil dist inguir el antes y después y que def inir esa marca sea un tema acalo-rado en t r e académicos . Es evidente q u e nos fa l ta ron los actos simbólicos y todo el oropel con el que viene asociado un cambio ele régimen, pero también las inst i tuciones que son consus tanc ia les a una democrac i a desar ro l lada . No debe sorprendernos que el problema ele legitimidad se sos-tenga has t a el presente , que cor ra por la m i s m a línea ele nuestra insuficiente t ransformación institucional.

Puestos en la situación en la ejue es tamos no se vislum-bra fácil re tomar la ru ta ele la reconstrucción institucional. La distr ibución ele poder en la actual idad es muy distinta a la que predominara cuando las pr imeras re fo rmas electora-les tuvieron lugar. Son múl t ip les las ins tancias y personas que de ten tan y d i sputan el poder, son mayores las fuentes ele velos y muy variados los intereses en disputa. Una dispu-ta que, además, se dir ime en dos pistas: la ele los márgenes imperfectos ele nuest ra es t ructura política formal v la ele la i legal idad. Esta p lura l idad de in tereses , de d i fe renc ia ele opin iones , ele pos tu r a s e n c o n t r a d a s q u e en ocas iones lle-gan a ex t r emos violentos, son inhe ren te s a la condición h u m a n a y se mult ipl ican en la medida en que las socieda-des se hacen complejas . El reto para todo s is tema político es c o o r d i n a r es tos intereses, aco ta r los y m i n i m i z a r sus efectos perniciosos. En pa labras de un teórico ele la políti-

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ca1 el reto consiste en domest icar la violencia intrínseca que surge ele este juego en el que los intereses se confrontan . De eso trata la institucionalización política, y del éxite> o fracaso en la consecución ele ese cometido depende el desarrollo.

El re to que tiene México f rente a sí es fenomenal : debe inscribir la multiplicielael ele intereses en disputa den t ro ele reglas que sean acatadas por todos y conducir los y estructu-rarlos a través ele insti tuciones de manera que no expolien a la sociedad s ino p romuevan su desarrol lo. Fútil e indesea-ble ser ía p re t ende r acal lar la divers idad que d is t ingue a la sociedad, sostenía J a m e s Madison en u n o de los a r t ícu los que confo rman El Federalista; fútil pre tender unan imidades cuando lo ejue existe son contraposiciones. En sus palabras, el remedio no es supr imi r la libertad, causa última ele toda diferencia, s ino poner a raya sus efectos perniciosos a tra-vés ele reglas, insti tuciones. Jus t amen te ésa es la encruci ja-ela que enfrenta el país.

A las sociedaeles polí t icamente elesarrolladas les ha cos-laelo a ñ o s llegar a los ar reglos ins t i tuc ionales q u e les han pe rmi t i do ese equi l ibr io en t r e l iber tad y p rogreso . El si-guiente capítulo aborda el rico y extenso debate sobre insti-tucionalización y desarrollo. La pregunta para México es qué r e fo rmar y cómo hacer avanzar esa t r ans fo rmac ión . Este capítulo no of rece receta a lguna, tan sólo una perspect iva ele la polí t ica que se cen t ra en las ins t i tuc iones , desde la óptica ele la elección pública y desde la visión nee>inst i lucio-nal. El objetivo es ofrecer mapas conceptuales robus tos que puedan or ientar la re forma insti tucional tan menc ionada y necesaria. También se eieliene en el elebate del cambio insti-tucional, ele las explicaciones que elenlro del en foque de la elección racional —paraguas bajo el cual coexisten corrien-tes diversas— se da al proceso evolutivo ele las inst i tuciones

1 Esta es la linca argumentativa de Roberl Bates en Prosperíty and Vio-lence. The Polilical Rconnmy nf Develnpitienl, Nueva York: W. W. Norton & Companv, 2001.

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y de c ó m o éstas deben ref lejar un equi l ibr io político para que sean observadas y acatadas, para que sean electivas en su p ropós i t o de res t r ing i r el c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o y en esa medida generar la cer t idumbre más básica en la con-vivencia humana . Se concluye con una reflexión de todo lo que esto implica para la realidad política del México de hoy.

S i LOS H O M B R E S FUERAN Á N G E L E S . . .

Ésta es una f rase a t r ibu ida a J a m e s Madison, uno de los arqui tec tos de la Consti tución nor teamer icana , quien dejó p lasmado su pensamiento sobre la política y las cuestiones públicas en una serie de artículos que formarían par te de El Federalista. La f rase , inocua en apar ienc ia , condensa una m a n e r a de conceb i r al individuo y sus mot ivac iones y, en consecuencia , toda u n a filosofía de la política y sus meca-nismos de operación. Los hombres no son ángeles, sostenía Madison, sino individuos que actúan movidos por intereses concretos , por el á n i m o de maximización. Es por ello que requie ren un gob ie rno que cont ro le o coord ine esos áni-mos, que es tablezca o acote las reglas de lo posible y las haga cumplir. Pero era precavido al alertar sobre los riesgos de que el Es tado adquir iera tal au tonomía que se impusiera y abusara de los gobernados. Jus tamente por ser un gobier-no fo rmado por hombres sobre hombres es que requería de mecan i smos para cont ro la rse a sí mismo. Dilícil no escu-char a Madison en el m o m e n t o actual del país.

C o m o solución a esta p rob lemát ica , Madison plantea un sofist icado mecanismo de pesos y contrapesos que debe-ría aco ta r la voracidad de las ambiciones de los políticos y de los intereses en disputa y de esta manera proteger a los c iudadanos del abuso. Un esquema que debería tener la vir-tud de al inear los intereses de las personas con los intereses de los cargos o del puesto cualquiera que fuera éste dentro

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de la estructura estatal. Para Madison las "buenas reglas" son la respuesta a "las bajas pasiones".

En este p lan teamiento , es evidente, los individuos son modelados para comportarse de tal manera que maximizan ut i l idades subjet ivas an te las res tr icciones que en f r en t an . Este postulado conceptual es parte de la herencia intelectual de la teoría económica , y la verdad de las cosas es que ha servido bien a los economistas. Proviene de las contribucio-nes originales de los economistas clásicos, cuyo gran descu-br imiento fue que los individuos que ac túan movidos por intereses propios pueden generar, sin advertirlo, resultados que sirvan al interés global "social" dada una red apropiada de leyes e ins t i tuciones . De estas raíces del siglo xvm, del postulado del Homo economicus, los economistas y la eco-nomía analizan el compor tamiento de las personas que par-ticipan de d is t in tas m a n e r a s en los mercados y, med ian t e esto, ana l izan el f u n c i o n a m i e n t o de las ins t i tuc iones de mercado mismas. Trasladado a la política, de esto es lo que trata la teoría ele la elección pública.

La teoría de la elección pública es una perspectiva de la política q u e surge de u n a extensión y apl icación de las he r r amien t a s y mé todos de los economis ta s a la toma de decis iones públ icas o colectivas. Adopta, po r un lado, el postulado del Homo economicus tal como ha sido descri to y, por el otro, el enfoque de la economía como intercambio (catatexis), que era el enfoque privilegiado también por los economistas clásicos antes de que la ciencia económica se cent rara más en cues t iones de as ignación de recursos y la eficiencia y en tantos modelos matemáticos. De esta mane-ra, tan to los mercados c o m o el Es tado son mecan i smos a través de los cuales la cooperac ión se o rgan iza y se hace posible. Ambos consti tuyen redes de insti tuciones que per-miten el in te rcambio en donde cada individuo persigue su propio interés.

En la medida en que las interacciones políticas entre las

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personas se modelen como un proceso complejo de inter-cambio, en el cual las ent radas sean evaluaciones o prefe-rencias individuales y el proceso mismo se conciba como el medio a través del cual estas preferencias posiblemente divergentes se combinen o amalgamen de a lguna manera para conformar patrones o resultados, se vuelve más o me-nos necesario que la atención se diri ja hacia el proceso de interacción mismo y no hacia los resultados en sí mismos. ¿Cómo se hace mejorar un mercado? Lo que se hace es faci-litar el proceso de in tercambio median te una reorganiza-ción de las reglas de intercambio, con t ra to o acuerdo. Lo mismo aplica para la política: para mejorar la es necesario r e fo rmar las reglas en las cuales se desarrol la el juego de la política. No se quiere sugerir que esta mejoría resida en la selección de individuos mora lmente super iores , quienes emplearán sus facultades de alguna manera a favor del inte-rés público. Un juego se def ine por sus reglas, y la única manera de producir un juego mejor es cambiando esas re-glas. De esta manera, la teoría de la elección pública permite analizar regímenes constitucionales alternativos o conjuntos de reglas y discut i r el func ionamien to predecible de arre-glos consti tucionales distintos. Como a f i rmaba uno de los pr incipales exponentes de la elección pública: si se desea mejorar la política, debemos observar las reglas, debemos observar la constitución misma.2

Cuando el postulado del Homo economicus sobre el com-por tamiento h u m a n o se combina con el pa rad igma de la política como intercambio, surge una teoría económica de la política. Al modelar a las personas como poseyendo inte-reses propios tal y como sucede en otros aspectos de su comportamiento, el desafío es diseñar y construir las insti-tuciones básicas o reglas que limiten al máximo posible el ejercicio de tales intereses de modo expoliador y que dirijan

2 Estas ideas se pueden encontraren J. Buchanan v O. Tullook, B¡ cálcu-lo del consenso, Barcelona: Planeta, 1993.

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esos intereses a favor del interés general. Así pues, no debe sorprendernos descubrir las raíces de una perspectiva de la elección pública en los escritos de los fundadores de los Estados Unidos, y sobre todo en las contribuciones de James Madison a El Federalista.

Si seguimos estos planteamientos, es difícil esperar un cambio en el compor tamiento de los actores en la política mexicana sin cambiar las reglas en las que éstos interactúan. Podemos hacer exhortos hasta el infinito para que los polí-ticos se sometan a la ley o que los políticos actúen con res-ponsabilidad respondiendo al interés del c iudadano. Éstos no serán efectivos si el marco institucional, si las reglas del juego no se t ransforman en un sentido que promuevan ese tipo de resultado o solución.

Estos p lan teamientos también nos aler tan sobre lo extraviado de nuestro discurso y de nuestras discusiones en torno a la r e f o r m a del Estado. La mira ha es tado pues ta en los lugares incorrectos . En lugar de en foca rnos en las reglas que rigen la multiplicidad de intercambios que ocu-rren cot idianamente en los distintos espacios de la política nacional, lo que podr íamos l lamar los microprocesos de la política, y hacer un mapeo que ubique dónde están los pro-blemas institucionales para proponer cambios (ya sea sus-tantivos o en el margen) que podrían darles solución, nos hemos concen t rado en propues tas de cambio radical, en modelos macro que al no repara r en procesos y sus dolen-cias, podrían dejarnos incluso peor de lo que estamos en la actualidad.

Discutiendo acerca del diseño de reglas const i tuciona-les, un politólogo norteamericano alertaba sobre los riesgos de imponer modelos constitucionales extraños a las realida-des y problemáticas que se pretendía resolver. Conminaba a "conocer a fondo la nación para la que se está construyen-do; de lo contrario, el producto final, por excelente que sea en sí mismo, resultaría imperfecto al ponerlo en la práctica,

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sobre todo si la nación ya eslá formada, con sus gustos, sus cos tumbres , sus pre ju ic ios y sus def ic iencias , d e m a s i a d o p r o f u n d a m e n t e a r ra igados para que los nuevos in je r tos puedan llegar a sofocarlas". En nues t ra discusión sobre la re forma de las inst i tuciones políticas pareciera que hemos adop tado el camino contrario. Que buscamos injertos más

que soluciones. Las ins t i tuc iones impor tan , porque t an to en política

c o m o en economía , d e t e r m i n a n el resul tado. Explican la evolución de una sociedad, su ímpetu o su es tancamiento . Lo mi smo que la existencia del Es tado de de recho o la de un Estado prelor iano. Este tema es par t icu larmente sensi-ble p a r a noso t ros q u e h e m o s d a d o por c ier to que la fal ta de legalidad es tan propia de nuestra idiosincrasia que será difícil si no es que imposib le des te r ra r la . La ausenc ia del es tado de derecho, más que cuestión de ident idades cultu-rales, es un problema de instituciones inadecuadas.

Adam Przeworskí y ot ros autores adscri tos a la escuela de la elección racional , han reconoc ido que el Es t ado de de recho requiere de una extensa red de inst i tuciones para hacerse efectivo. Se puede convocar a la observancia de la ley a través de un pacto, de un acto fundacional , pero nece-si tan exist ir las ins t i tuc iones a d e c u a d a s para su sosteni-miento en el largo plazo. Afi rman que el imper io de la ley logra au to imponer se c u a n d o los actores —gubernamenta-les o sociales— concluyen que acatar el imperio de la ley les resul ta convenien te o, en su defecto, cues ta —y caro— no observarlo. Por parte de la autoridad es necesario que de ella e m a n e una amenaza creíble de castigo o sanción a quien la incumpla , pero el vigilante a su vez requiere de vigilancia. Para que la violación de la ley resulte costosa, debiera tam-bién existir esa amenaza de castigo para el gobierno infractor.

Para Weingast , i m p o n e r costos al gob ie rno inf rac tor resulta complejo dado el enorme problema de coordinación que en f ren tan los c iudadanos al a c tua r de mane ra elescen-

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tralizada. "Las dificultades para coordinar las acciones des-cent ra l izadas de los c iudadanos afectan sus posibi l idades de impone r cos tos c u a n d o los gobe rnan tes no cumplen la ley".3 Según Wiengast, dado que las violaciones de los go-bernantes al imperio de la ley tiene consecuencias distribu-tivas desiguales, el gobernante puede ganar el apoyo o con-sen t imien to de aquel los g rupos que se benef ic ien de esas t ransgres iones . Estos efectos d is t r ibut ivos d i f e renc iados evitan la coordinac ión de acciones y la imposición de cos-tos. Przeworski,4 en cambio, confía en que buenos mecanis-mos institucionales pueden dar garantía de protección a los derechos de los c iudadanos, un indicador inequívoco de la existencia de un Estado de derecho.

Mecanismos horizontales de separación de poderes v de pesos y contrapesos protegerían al c iudadano de un Estado arbitrario; en tanto que los mecanismos verticales, las elec-ciones, pe rmi t i r í an al c i u d a d a n o e jercer control sobre el gobierno, cast igar lo en caso de haber infr ingido la lev. En a m b o s niveles, la comple j idad es eno rme . En c u a n t o al diseño de mecanismos ele pesos y contrapesos, éstos deben ser tan comprens ivos c o m o sea posible. En pa labras del autor, no debe quedar instancia del gobierno libre ele tener un aud i to r o cont rapeso . En cuan to a las elecciones, éstos son mecanismos tan imperfectos, tan ocasionales, que difí-cilmente sii-ven con eficacia en su propósi to ele controlar al gobierno. Cejn toelo, es el ins t rumento más poderoso con el que cuenta el c iudadano para ejercer ese control y m a n d a r las señales correc tas a los gobernan tes . Ambas vert ientes, que al fin v al cabo se resumen en factores institucionales, promueven las condiciones para el imperio ele la lev.

1 Bai rv Weingast, "Polilical Foundalions of Deniociacy and the Rule oí Law" en American Polilical Science lieview, vol. 91, 1997, pp. 245-263.

4 Adam Pr/.eworsk¡, "El Estado v el ciudadano" en Política y gobierno, 1998.

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LAS INSTITUCIONES CUENTAN

Éste es el gr i to de gue r r a con el q u e diversos estudiosos entraron al campo de batalla del análisis histórico y econó-mico convencional pa ra reivindicar el papel de las institu-ciones en el devenir de las sociedades. La crítica que hacía Buchanan al referir que la ciencia económica había relega-do el enfoque del intercambio, lo re tomaba en oli o sentido Douglass C. Nor th al adver t i r que la teor ía económica se hab ía conver t ido en m á s y m á s ma temát i ca . . . con capaci-dad de precisar cada vez menos y menos.

Como historiador económico, North señala las enormes lagunas del pensamien to económico convencional, a saber, la expl icación e c o n ó m i c a a lo la rgo del t i empo, el papel crucial de las instituciones, de los incentivos económicos, de las no rmas formales e informales (la mayoría de estas últi-mas de ca rác t e r cu l tura l ) en las in te racc iones pol í t icas y económicas, claves para entender el ascenso, estancamiento y decl inación económica de los países. A Nor th le interesa expl icar los g randes de t e rminan te s del de sempeño econó-mico en largos periodos históricos. En esa indagación des-cubre la rica interacción entre, por 1111 lado, la innovación, el conocimiento y las habil idades or ientadas al mejoramiento product ivo y la cultura, y por el otro, las insti tuciones y los costos de t ransacción y t ransformación , para concluir afir-mando "que las instituciones proporcionan la es t ructura de incentivos de una economía; a medida que ésa evoluciona, modula la dirección del cambio económico hacia el creci-miento, el es tancamiento o la declinación".

Para entender el planteamiento de Norlh es importante en-tender la mecánica de su razonamiento. En principio, define a las instituciones como "las reglas del juego en una sociedad".s

5 Douglass C. Norlh, Institutions, Institiitional Change añil Economic Performance, Cambridge: Cambridge Universily Press, 1990, p. 3.

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Estas, a f i rma, nunca operan en el vacío, s ino que están in-corporadas en las organizaciones, de las cuales las más im-por tan tes son pa r t e de lo que gene ra lmen te iden t i f i camos como "el Estado". La distinción que hace Douglass C. Norlh en t re ins t i tuc iones y o rgan izac iones es c o n c e p t u a l m e n t e impor tante , porque trata de establecer una separac ión en-tre las reglas que restringen el c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o y los agentes que personif ican tales reglas y que inf luyen en ellas. Las inst i tuciones (entre ellas, la Const i tución, la con-fo rmac ión del b a n c o centra l , los a t r i bu tos legales de los ministros del poder ejecutivo, el código electoral o los pro-cedimientos para n o m i n a r candidatos de un par t ido políti-co) no se ciñen a reglas que estén, por así decirlo, "grabadas en piedra", sino que los actores que per tenecen a organiza-ciones específ icas (tales como los d ipu tados de una asam-blea nacional , los f u n c i o n a r i o s de un b a n c o cen t ra l , un ministerio de educación, un instituto electoral o un par t ido d e m ó c r a t a c r i s t i ano) las t r a tan de m o d i f i c a r p a r a lograr a lgunas ventajas; mientras que otros actores que se benefi-cian del statu qno p redominante t ra tan de conservar las ins-ti tuciones y asegurarse de que se apl iquen estr ic tamente.

Por lo tanto, la continuidad de las instituciones y, al mis-mo tiempo, su posibilidad de t ransformarse d inámicamente llegan a ser compatibles, si uno considera las insti tuciones y las o rgan izac iones c o m o c r ia tu ras d i ferentes . Las insti tu-ciones dan un sent ido de permanencia (estructura) , en tan-to que las o rgan izac iones que las pe r son i f i can s i e m p r e están en movimiento (cambios), porque los diferentes acto-res que las constituyen tratan de modif icar o conservar sus rutinas, l incamientos, posturas legales y hasta las "culturas" que caracterizan a cada organización.

En la prác t ica , o rgan izac iones e ins t i tuc iones es tán entre lazadas: es muy difícil separar las c u a n d o se es tudian e jemplos concre tos ele c ó m o las ins t i tuc iones por sí solas afeclan el desempeño económico. A pesar de eslas dificulta-

104 C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

des, de aquí en ade lan te se m a n t e n d r á la d is t inción en t r e instituciones y organizaciones. Esto se hace porque las orga-nizaciones nos permiten mantener el problema de la acción al frente de la discusión: las instituciones no "actúan" por sí solas; son los individuos que las conforman, con metas co-munes o en conflicto, los que actúan. Las organizaciones (y los empresa r io s que las c o n f o r m a n ) son los agentes del

cambio institucional. Las ins t i tuc iones son i n t r í n s e c a m e n t e polí t icas, por-

que se ocupan de la as ignación de recursos y de poder. Es más , las organizac iones luchan por e je rcer inf luencia po-lítica en las ins t i tuc iones y dejan la huella de sus éxitos y f r aca sos en el m a r c o ins t i tuc iona l . Por cons igu ien te , las inst i tuciones n o pueden ser "neutras", en el sent ido de des-p r e n d e r s e de las o r g a n i z a c i o n e s po l í t i c a s q u e las ro-dean . S iempre son resul tado de un proceso político. Desde luego, las in s t i t uc iones p u e d e n y, con f r ecuenc ia , deben a s i g n a r r e c u r s o s o p o d e r de m a n e r a j u s t a y sin sesgos; pero esto no niega que esa objetividad y equidad sean pro-duc to de convenios y equi l ibr ios polí t icos que , en p r imer lugar, vuelven viables y respe tadas a tales inst i tuciones . Si se a c e p t a es to , r e su l t a q u e u n aná l i s i s i n s t i t uc iona l del Es t ado debe ser político, en cuan to a pode r d i scern i r cuá-les conf igurac iones de poder, intereses e ins t i tuciones son las q u e le p e r m i t e n a un E s t a d o f o m e n t a r el de sa r ro l l o e c o n ó m i c o y social , m i e n t r a s que o t ra con f igu rac ión no lo hace.

En sus es tud ios sobre las o rgan izac iones , y m á s pre-c i s amen te sobre sus pos ib i l idades de acción colectiva en la consecuc ión de 1111 fin d e t e r m i n a d o (un bien colectivo, en la jerga que uti l iza el au tor ) , Mancu r Olson nos of rece un a n á l i s i s p r iv i l eg iado p a r a e n t e n d e r c ó m o es q u e las o rgan izac iones ope ran y cuáles son las cond ic iones para q u e la acción colectiva se pueda presentar . En una de sus o b r a s s e m i n a l e s , El ascenso y decadencia de las nacio-

C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A 101

//e.s,6 Olson expone las razones por las que organizaciones que ena rbo lan in tereses par t i cu la res acaban s iendo más efectivas en sus propósitos que aquellas que abrazan intere-ses más incluyentes. Su explicación estriba jus tamente en la capac idad de estas ú l t imas de organizarse para p romover un bien colectivo, mismo que puede traducirse en una regu-lación que imponga bar re ras de en t rada a una actividad, o bien una regulación que permita extraer rentas económicas en de t r imento del desarrol lo económico y del interés gene-ral, por ci tar dos ejemplos evidentes. En este sent ido las ins-tituciones no son neutras. Tal como lo sostenía North, las or-ganizaciones buscarán incidir en la definición de las reglas para su propio beneficio. Justamente , la manera en que una sociedad procese estos intereses v dé salida a los problemas de acción colectiva de tal forma que se mit igue la asimetría en t re la capac idad de organización de aquel los individuos con in te reses par t i cu la res versus el resto de la sociedad, de te rmina en buena medida la capacidad do desarrol lo en el largo plazo. E jemplos his tóricos de nac iones p rósperas que acabaron dec l inando por efecto de estos intereses son ampl i amen te d o c u m e n t a d o s t an to en la ob ra de Olson co-mo en la de North.

Visto desde es ta perspect iva, cuán ta razón tenían los padres fundadores de la nación vecina del norte al sostener que era necesario crear mecanismos de pesos y contrapesos en la es t ructura política de aquel país. La fórmula que com-bina s epa rac ión de pode res con m e c a n i s m o s de pesos y cont rapesos fue concebida no sólo para proteger al ciuda-dano del gobierno, sino para prevenir la tiranía de aquellos intereses que, en la terminología de Olson, cuentan con una capacidad desproporcionada de acción colectiva vis a vis el resto de la soc iedad . Si bien 110 hay rece tas apl icables a nuestra realidad, al menos conceptual mente puede trazarse

" Mancur Olson, The lii.ie and Decline ofNalions, New I laven: Vale Uni-versitv Press, 1982.

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la r u t a ele hacia dónde debe e n c a m i n a r s e nues t r a recons-trucción institucional.

LAS INSTITUCIONES COMO EQUILIBRIOS POLÍTICOS

Dicho lo anterior, la pregunta relevante, la cuestión que este libro busca indagar es cómo establecer (y arr ibar a) un mar-co institucional que a la ve/, que promueva el desarrollo del país, sea legítimo. Como se menc ionaba líneas ar r iba y pol-lo que se expone en este capítulo y en posteriores, no es tlilí-cil e lucubrar sobre el qué de nuest ra r e fo rma institucional. El t ema comple jo es c ó m o in ic iar y c o n d u c i r un proceso que nos lleve al arreglo deseado.

La reconst rucción insti tucional que el país requiere no es un t r aba jo de escr i tor io en los que erudi tos en materias diversas p lasmen sus buenas intenciones. La construcción de ins t i tuciones es u n p roduc to de la política, de la nego-ciación en t re actores , de la con f ron t ac ión —pero también conciliación— de intereses v posturas. Un marco institucio-nal se convierte en referencia pa ra los jugadores y una res-tricción efectiva a su compor tamien to cuando éstos lo san-cionan, cuando se llega al punto en que "todos" consideran más conveniente ceñirse a sus dictados que ac tuar al margen de ellos. En o t ras palabras , c u a n d o el marco insti tucional crea el espacio para que los ac tores puedan hacer avanzar sus intereses es cuando se a r r iba a un consenso institucio-nal. Jus tamente , a f i rma Przeworski, la democrac ia genera una expectativa intertemporal: el derrotado de hoy puede ser el ganador del mañana . Esta expectativa es un poderoso ali-ciente para jugar conforme a las reglas establecidas.

Si m i r a m o s a nues t ro pasado, el rec iente y el remoto, p o d e m o s cons t a t a r q u e los consensos ins t i tuc iona les han s ido escasos, si no es que inexis tentes en nues t ro país. El siglo xix es vivo e jemplo de la incapac idad ele las fuerzas

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políticas de entonces para arr ibar a arreglos insti tucionales en los que todos tuvieran cabida. Las diversas const i tucio-nes p romulgadas en el siglo ref lejaban o bien los intereses del g rupo t r iunfante (ya fuera éste de liberales o conserva-dores) y por tanto no representaban un equil ibrio perdura-ble, o eran una calca de una consti tución extranjera (la nor-t eamer icana p r inc ipa lmen te ) que se a d o p t a b a c o m o u n a forma de tregua f rente al caos. El divorcio entre la letra de la ley y la realidad s iempre fue patente.

El rég imen de la posrevolución, p o r su parte , si bien logró imponer sus reglas por medio de las balas (como afir-maba don Fidel Velázquez) o del dinero, no pudo sostenerse c u a n d o la corre lac ión de fue rza s pol í t icas y la soc iedad cambió. La falta de legitimidad acabó por enterrarlo.

La pregunta relevante en nuestros días es si las socieda-des política y civil mexicanas están en condiciones de arr ibar a ese consenso ins t i tuc ional . C ie r tamente , c o m o se men-cionaba en el capí tulo anterior, r equer i remos un construc-tor de consensos : n ingún ar reg lo o consenso se d a r á por generación espontánea, pero vale p regunta rnos si hay indi-cios, condiciones, que nos permi tan tan sólo especular qué tan lejos o cerca es tamos de un eventual consenso institu-cional. A final de cuentas la mera intención no podrá fructi-ficar si no encuent ra las condiciones adecuadas .

Adam Przeworski se ha d a d o a la ta rea de re f lex ionar sobre el tipo de condiciones políticas que hace factible o no el consenso ins t i tuc ional . Sus h ipótes is son suge ren te s y aplicables a la realidad mexicana de hoy y ayer. En su pri-m e r a h ipótes i s , P rzeworsk i p l a n t e a q u e u n a co r re l ac ión de fuerzas igual i tar ia que a d e m á s es reconoc ida c o m o tal p o r los ac tores , a r r o j a u n a s i tuac ión en e x t r e m o host i l pa ra a r r i ba r a un consenso inst i tucional ; c u a n t o y m á s si las preferencias que las partes profesan son intensas y con-trapuestas (central is tas vs. federalistas, por c i tar un ejem-plo de n u e s t r o pasado) . En es te caso lodo puede pasar ,

109 C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

incluso la guerra civil. Tal como ocurr ió a lo largo de nues-tro siglo xtx.

Una segunda situación está dada por una correlación de fuerzas c laramente desigual y esto es conocido por las par-tes. En este caso, a rgumenta Przeworski, las consti tuciones t ienden a d i señarse para servir los intereses de un grupo, pa r t ido o a l ianza. Lejos de ser d o c u m e n t o s imparc ia les y neutrales, que representen verdaderos acuerdos en los que cada una de las partes ceda ciertas cosas para obtener otras tantas a cambio, los arreglos institucionales que emanan de esta configuración de fuerzas buscan asignar el poder para servir los intereses del grupo que ha salido victorioso de la lucha polí t ica. Estas cons t i tuc iones , según d icho autor, d u r a r á n has ta que la configuración de fuerzas existente se mantenga. El México posrevolucionario cabe perfectamen-te en esta categoría.

En u n a tercera s i tuación, Przeworski p lantea que los ac tores polí t icos no conocen cuál es el ba lance de fuerzas políticas existente, esto es, no conocen qué actor será fuerza mayor i ta r ia o qué ac tor o ac tores serán fue rzas minori ta-rias en la democrac ia . Este es el me jo r escenar io posible para el establecimiento de un equilibrio constitucional ópti-mo y estable a lo largo del t iempo. Según el autor, en este caso cada una de las fuerzas políticas buscará instituciones que den garantías en contra de la adversidad política tempo-ral, en contra de ciclos de opinión desfavorables, en contra de camb ios de a l ianzas con t ra r ias a sus intereses. Así, los ac tores polít icos calcularán que existe cierta probabil idad de que cada u n o resul te ser una fuerza minor i t a r i a en un momento dado, por lo que tendrán incentivos para introdu-cir en las cons t i tuc iones reglas que a u m e n t e n el poder de negociación de las minorías y diversos pesos y contrapesos cons t i tuc iona les que debi l i ten el poder de las mayorías . ¿Estamos en esta situación?

Un op t imis ta embr i agado con los c amb ios recientes

C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A 101

quizá nos ubique en este tercer supuesto; un pesimista con-vencido de la idea de que el país está f rac turado irremedia-blemente, con segur idad nos colocaría en el pr imero. Con esta aparente ambigüedad es difícil responder a la pregunta con que abr ió este capí tulo: ¿es posible ar t icular un pacto político o a r r ibar a un consenso institucional? La respuesta no puede ser contundente . Depende de los incentivos e inte-reses de los políticos que deben empujar lo y/o de la posibili-dad de manipu la r las condiciones para moverlos en esa di-rección. Capí tu los pos te r iores a b o r d a n estos p u n t o s con más ampli tud.

VI . I N S T I T U C I O N E S , L E G I T I M I D A D Y D E S A R R O L L O

Los cambios pueden tener lugar despacio. Lo importante es que tengan lugar.

CONFUCIO

M É X I C O no es el p r i m e r país q u e e n f r e n t a el re to de lograr u n a inst i tucional ización política plena. De hecho, son pocas las nac iones que logran c rea r condic iones pol í t icas e insti-tuc ionales c o n d u c e n t e s al desar ro l lo desde su nacimiento. C u a l q u i e r o b s e r v a d o r p o d r á a p r e c i a r q u e los pa íses que c o m ú n m e n t e son d e n o m i n a d o s d e s a r r o l l a d o s c o m p a r t e n cier tas caracter ís t icas que, con todas sus diferencias , entra-ñan u n a c la ra ins t i tuc iona l idad . Ciertamente, n i n g u n o de esos pa í ses n a c i ó desa r ro l l ado . Los s iglos q u e les t o m ó a F r a n c i a o Ing la t e r r a a r r i b a r a la e s t ab i l idad de q u e gozan sus sociedades hab lan p o r sí mismos . Pero lo q u e sin duda d i ferencia a los países desarrol lados de aquel los que se que-da ron rezagados en el c a m i n o es la e s t ruc tu ra institucional que le da f o r m a a su gobierno, les pe rmi te d i r imi r d isputas y ar t icu lar la par t ic ipación social.

Este capí tulo p lan tea el p rob lema del desarrol lo, revisa s o m e r a m e n t e la l i t e r a tu ra de los p r o c e s o s de mode rn i za -ción económica y de las t ransic iones a la democrac ia que se han dado en las ú l t imas décadas , todo ello c o m o un preám-bu lo p a r a a c e r c a r n o s al t e m a cr í t ico: ¿ q u é se r e q u e r i r í a para desarrol lar inst i tuciones que nazcan con legi t imidad y d e n f o r m a a un g o b i e r n o c a p a z de h a c e r c u m p l i r la ley, a m é n de con ta r con legit imidad plena p a r a hacer lo?

110

I N S T I T U C I O N E S , L E G I T I M I D A D Y D E S A R R O L L O

Dl-SARROLLO KS. SUBDIISARROLLO

El concep to de desarrol lo c o m o par te de la discusión sobre el avance de u n a e c o n o m í a o de u n país, es a lgo relat iva-m e n t e rec ien te . Si u n o se a c e r c a a la h i s to r i a de la E d a d Media puede perca ta rse de un hecho interesante: las econo-mías no expe r imen taban crec imiento . Las pe r sonas hac ían lo m i s m o todos los años y m a n t e n í a n c o n s t a n t e s sus m u y ba jos niveles de vida. Dado que no exist ía el c o n c e p t o de p roduc t iv idad , e ran pocos o nu los los e s fue rzos p o r mejo-r a r s i gn i f i c a t i vamen te la tecnología e m p l e a d a en los pro-cesos product ivos . No es difícil imag ina r a un peón t raba-j a n d o en un señor ío feudal p o r ahí del a ñ o 500 de nues t r a era , e m p l e a n d o la m i s m a tecnología q u e su d e s c e n d i e n t e qu in i en tos u ochoc ien tos años m á s tarde . Al m e n o s en un s e n t i d o e c o n ó m i c o , el r i t m o de c a m b i o en el m u n d o se-guía pa t rones muy dis t in tos a los que c o n o c e m o s en la ac-tua l idad.

Las economías del m u n d o c o m e n z a r o n a expe r imen ta r cambios notables con la apar ic ión de lo que luego habr ía de conoce r se c o m o la Revolución indus t r ia l , t r a n s f o r m a c i ó n his tór ica en b u e n a med ida coe t ánea de la l l amada I lus t ra-c ión . Ambos p rocesos socia les l i b e r a r o n p o b l a c i o n e s y ab r i e ron espac ios d o n d e an tes pa rec ían no existir. Algunos de sus s u b p r o d u c t o s , c o m o i lus t ra la Ing l a t e r r a r e t r a t a d a m a g i s t r a l m e n t e p o r la p l u m a de Char l e s Dickens , f u e r o n poco encomiables , pero sin d u d a const i tuyeron t r ans fo rma-ciones decisivas en la historia de la h u m a n i d a d .

Cua lqu ie r pe r sona que haya obse rvado las es tad ís t icas de c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o a lo la rgo de los siglos, va a encon t r a r que la economía del m u n d o no c a m b i ó m u c h o en cientos de años . La gráf ica s iguiente es sugeren te de la for-ma en que el m u n d o se t r a n s f o r m ó a pa r t i r del m o m e n t o en que el c o n j u n t o de mejores m a n e r a s de hace r las cosas,

112 INSTITUCIONES. LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

GRÁFICA VI.I. PIH per eapita mundial (ajustado por inflación)

FUIÍNTE: Macldison, The Worlil Ecunomy: A Milleuial T'erspective, p. 264.

nuevas tecnologías y los avances en el conoc imien to cien-líf ico es tuvieron al a lcance de las pe r sonas c o m u n e s y corrientes.

Algo s imi la r ocur r ió con el c rec imien to demográf ico . Luego de vivir en condiciones paupérr imas por milenios, el c r e c i m i e n t o de la poblac ión e m p a t ó al de las economías . Una economía en crecimiento permit ió dar cabida y susten-to a más personas y eso ocurr ió en el contexto de una signi-ficativa mejor ía en los servicios de salud e higiene básica, todo ello v incu lado también a los avances cient í f icos. La gráf ica que sigue mues t r a u n a pend ien te p rác t i camente indistinguible, al menos en tendencia, a la del crecimiento económico.

Sin embargo , los pa t rones de c o m p o r t a m i e n t o econó-mico y demográf ico no fueron los mismos en todo el mun-do. Al menos en los últ imos doscientos años, resulta eviden-te que és tos han sido rad ica lmen te d is t in tos en los países

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO I 13

GRÁFICA VI.2. Población mundial (miles de millones)

FUIÍNTB: htli)://\vw\\\uc.w\\ui.edii/~steplitiiih\'ebstul]/deiiiographs/\\'(>rld.liliul

europeos v sus ex colonias que los observados en práctica-men te el res to del m u n d o . Algunos a u t o r e s expl icaron el f e n ó m e n o c o m o e lec to de la re lación que d e n o m i n a b a n "centro-perifer ia" , concep to que luego dar ía sus t en to a la teoría de la dependencia, que procuraba explicar el subdes-arrollo c o m o efec to del hecho, un tan to tautológico, de la existencia del desarrollo. O sea, unos eran subdesarrol lados porque los o t ros les imped ían desar ro l la rse v no p o r sus propias razones.

El hecho indiscutible es que mientras algunas naciones lograron t rascender la condición de pobreza (o, como hoy se diría, de subdesarrollo), otros más se quedaron en el mis-mo lugar, con el agravante además de que aquellos avances cient íf icos y de sa lud q u e con t r ibuyeron al c rec imien to poblacional en el á m b i t o de los países ricos, hicieron lo mismo en el resto del mundo . Es decir, mient ras que unas naciones crecieron tanto en su economía como en su pobla-

I 14 I N S T I T U C I O N E S , L E G I T I M I D A D Y D E S A R R O L L O

ción, otras lo hicieron mucho más en la población que en la economía , lo que acen tuó la pobreza que ac tua lmente los caracteriza.

La gran pregunta que innumerab les estudiosos han in-tentado responder a lo largo de los úl t imos cien años (pero sobre todo en la época posterior a la segunda Guerra Mun-dial), es por qué se dieron esas diferencias; específicamente, qué factores contr ibuyeron a que unas naciones se desarro-llaran y otras no. Cada nación tiene su historia y ésta refleja procesos peculiares y específicos. His tór icamente , algunas lograron arr ibar a lo que hoy l lamamos desarrollo, en tanto que otras f racasaron. La evolución comparat iva de Francia e Inglaterra , dos naciones que hoy sin duda per tenecen al desarrollo, resulta por demás sugerente.

Visto en retrospectiva, es evidente que Francia e Inglate-rra tenían todo pa ra ser igua lmente ricos y desarrollados, pero su proceso de evolución fue todo menos lineal. Se tra-taba de naciones con historias paralelas, gran interacción a lo largo del t i empo y caracter ís t icas físicas fundamenta l -mente indistinguibles. Sin embargo, su proceso de desarro-llo no fue paralelo y sí muy distinto. Con la Revolución in-dustr ia l , Inglaterra elevó espec tacu la rmen te su tasa de crecimiento, lo que la hizo destacar de inmediato, algo que le t o m ó décadas a Francia empatar . Por el lado político, Francia experimentó un largo proceso de ajustes y desajus-tes, violencia y toda clase de intentos por consolidar un sis-tema político funcional, pero no fue sino hasta la década de los c incuen ta del siglo xx —ciento o c h e n t a años después de su revolución— en que acabó de darle forma a una estruc-tura institucional y un sistema de gobierno que le confirió la trascendencia que hoy tiene. Inglaterra también tuvo sus ex-per imentos y revoluciones a lo largo de varios siglos hasta que a f ianzó el s is tema pa r l amenta r io que ac tua lmente la gobierna.

Lo que a m b a s naciones lograron, el factor que explica

I N S T I T U C I O N E S , LEGITIMIDAD Y D E S A R R O L L O I 15

su desar ro l lo actual , fue cons t ru i r ins t i tuc iones p rop ias , adecuadas a su realidad y apropiadas a sus c i rcunstancias . Esas inst i tuciones y fo rmas de gobierno en ocasiones pue-den parecer similares, pero son dist intas y genera lmente no son t ransfer ib les . Por e jemplo, Austral ia , c o m o o t ras ex colonias br i tán icas , he redó el s i s tema p a r l a m e n t a r i o de gobierno, pero sus fo rmas part iculares son c la ramente dis-tintas. Mientras que Francia acabó mezclando fo rmas par-lamentar ias con presidencialistas, Inglaterra desarrol ló un s is tema polí t ico pecul iar que no func iona r í a en Francia , y viceversa.

La gran lección que se d e s p r e n d e de todo ello p a r a el caso de México es que no existe tal cosa como las "recetas aplicables". Si bien p u e d e n existir metodologías y fo rmas pol í t icas idóneas p a r a c rea r un e n t o r n o propic io p a r a la inst i tucionalización y adopción de u n a fo rma de gobie rno adecuada para nues t ra real idad actual, los mexicanos ten-d remos que for ja r las a par t i r de nues t ras c i rcuns tanc ias y capacidades.

Una manera útil para comenzar a entender los paráme-tros de lo posible es revisar la bibliografía sobre el desarro-llo, la modernización y las t ransiciones políticas. La biblio-graf ía no es, en m o d o alguno, un sus t i tu to de la p rác t i ca política, pero sí permi te establecer un pun to de referencia conceptual e his tór ico que puede ser útil pa ra la discusión posterior sobre la construcción de una nueva institucionali-dad con legi t imidad. En el cap í tu lo iv se dio u n a p r i m e r a discusión sobre las apor taciones de los t ra tadis tas del con-trato social. Lo que sigue es u n a revisión de la bibl iografía m á s reciente , de las ú l t imas décadas , sobre los c a m b i o s económicos y polí t icos que han ca rac te r i zado al m u n d o subdesarrol lado.

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LOS TEÓRICOS

La teor ía de la modernización nace en la década de los cin-cuenta cuando, en el entorno de la posguerra, se crean toda clase de instancias internacionales y multilaterales (como el Banco Mundial, las Naciones Unidas y la Comisión Econó-mica para América Latina [CEPAL]) dedicadas a la promo-ción del desarrollo político. Los estudiosos de la moderni-zación, igual polilólogos como Kart Deulsch y Daniel Lerner, que economis tas como Walt Wlrilman Roslow y Simón Kuznets, comenzaron por t ipificar las característi-cas de las sociedades t radicionales pa ra compara r l a s con las modernas . Típicamente , sus es tudios ident i f icaron la modern idad con el desarrol lo económico y todo lo que lo acompaña (niveles de escolaridad, analfabetismo, distribu-ción del ingreso, características físicas de las viviendas y sus servicios). La perspectiva que destacaban era la del cambio es t ructura l que caracter izaba la transición de una econo-mía agrícola hacia una industrial y urbana y las implicacio-nes políticas de esos cambios. Seymour Martin Lipset lúe el pr imero que vinculó las dinámicas económica y política al establecer correlaciones entre el nivel de ingreso per capita y la probabilidad de avanzar hacia la democratización polí-tica.1 Su hipótesis de partida era que a medida que se eleva-ra el ingreso per capita, la población sería cada vez menos tolerante hacia los gobiernos y s is temas represivos. En otras palabras, para Lipset existía una correlación entre el ingreso y la transición hacia la democracia.

Al t rabajo original de Lipset le siguió un enorme núme-ro de estudios dedicados a analizar estas correlaciones para intentar explicar los casos anómalos: aquellos que mostra-ban avances en un sent ido dist into al que pronost icaba la

1 S. M. Lipset, Polilical Man, Nueva York: Doubletlay, 1960.

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hipótesis original. Barrington Moore encontró una correla-ción entre el crecimiento de la democracia y el desarrollo de las clases medias.2 El propio Roslow preparó casi una prescripción, un con jun to secuencial de pasos que, de seguirse, llevaría ineluctablemente a una sociedad del atra-so al desarrollo. Pero pronto la teoría se vio enfrentada con la realidad de un súbito ascenso en el número de conflictos civiles, gobiernos militares y dictaduras que comenzaron a proliferar en los años sesenta.

La realidad vino a c imbrar la discusión entre los analis-tas de la modernización, para quienes, en buena medida, la premisa implícita había sido que las sociedades agrar ias eran inherentemente inestables, en tanto que las desarrolla-das eran por natur aleza políticamente estables. Sin embar-go, los procesos de desarrollo económico experimentados a partir de la segunda Guerra Mundial habían conducido en una dirección distinta a la anticipada. La discusión sobre la modernización prácticamente terminó cuando, en 1969, un debate entre Samuel Huntington y P. R. Brass llevó a la con-clusión de que el fac tor de te rminan te de la inestabil idad política no es la sociedad agraria ni la desarrollada, sino el proceso mismo de modernización que, al afectar estructu-ras e ins t i tuciones tradicionales, in t roduce e lementos tic conflicto que la sociedad no tiene capacidad de procesar.

En los años setenta se inaugura un nuevo tema de dis-cusión: lo impor tan te ya no es la modernización y sus implicaciones políticas, las cuales habían dominado la dis-cusión académica en las dos décadas anter iores , sino los procesos de transición hacia la democracia. A diferencia dé-los sesenta, década en que un s innúmero de países en Áfri-ca, América Latina y Europa había exper imentado golpes de Estado v gobiernos militares, lo que destaca en los seten-ta es la democra t izac ión que inician sobre todo España v

2 Barrington Moore, Social Origins of Diclalorsliip and Dcmocracy, Boston: Beacnn Press, 1966.

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Portugal y que luego seguir ían otras naciones latinoameri-canas.

Juan Linz, Allred Stepan, Philippe Schmit te r y Guiller-m o O'Donnell son pioneros en el estudio de las transiciones hacia la democracia , procesos que van ca tegor izando para poder hacer factible la comparac ión ent re dist intos países. En una serie de es tudios concep tua les y regionales , estos au to res van cons t ruyendo los c imientos de u n a teoría que da cuen ta de la transición política. La discusión involucra factores centrales de un proceso de transición que van des-de la rup tura del régimen anterior, la conformación de pro-cesos de nueva inslitucionalización, la consolidación demo-crá t ica y el r o m p i m i e n t o de r eg ímenes democrá t i cos . Es decir, la discusión sobre las transiciones comprende todo el proceso que podría estar involucrado en el paso de un régi-men au to r i t a r io a u n o democrá t ico , inc luyendo su propia destrucción.

Para Linz y Stepan, en su obra t i tulada Problemas en la transición y consolidación democráticas,3 hay tres tipos de procesos críticos para la consolidación que se acumulan en capas: el de comportamiento, el de acti tudes y el de procesos legales o constitucionales. Para estos autores, cuando las tres capas se consolidan se genera una si tuación política en que la democracia se convierte en el único proceso posible (tlie only game in town). Desde luego, una definición tan abstrac-ta se presta a interminables disputas, como la que lia carac-terizado a México en los últimos años, sobre cuándo comien-za y cuándo termina un proceso de transición política.

El factor actitudinal que i n c o r p o r a n estos au to res es p a r t i c u l a r m e n t e problemát ico , toda vez que las ac t i tudes son cambiantes y nunca hay u n a sola que caracterice a toda la población. Linz y Stepan plantean un con jun to de medi-das para de terminar las acti tudes respecto a la democracia,

1.1. Linz y A. Slepan, Probleins of Democratic Transilion muí Consotiila-lion, Ballimore: Johns Hopkins Universitv Press, 1978.

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muchas de ellas sugerentes de la dificultad inherente a una medición objetiva de estos temas. Por ejemplo, m u c h a s de sus conclusiones están ancladas en mediciones sobre varia-bles un tanto vagas e imprecisas que reflejan más act i tudes q u e for ta lezas ins t i tucionales . Dos de las p r e g u n t a s q u e in tegran sus cues t ionar ios son sugeren tes de la d i f icu l tad p a r a d e t e r m i n a r ac t i tudes . Por un lado, p r e g u n t a n si "es preferible la democracia a otro tipo de régimen"; pero, por otro, buscan sabe r si "no hay g r u p o s s ignif ica t ivos en la sociedad in tentando derrocar ser iamente al gobierno demo-crát ico o iniciar u n a secesión", todo ello a par t i r de medi-c iones de ac t i tudes . El p rop io J u a n Linz, en un es tud io anterior,4 insistía en que la oposición más peligrosa de una democrac i a con f recuencia está in tegrada por ac tores que se conciben a sí mismos como demócra tas y que están con-vencidos de que su ac tuar está or ientado a salvarla o mejo-rarla , no a des t ru i r la . Parece impos ib le conc lu i r que una democrac ia se puede apun ta l a r en meras act i tudes. Es allí donde radica la importancia de las instituciones.

Phi l ippe S c h m i t t e r c o n c e n t r ó m á s su a t enc ión en los acuerdos en torno a los procedimientos y el lunc ionamien-to co t id iano de las democrac i a s incipientes . Cr i t i cando el t r aba jo desa r ro l l ado por Linz y S tepan , S c h m i t t e r a rgu-menta que lo decisivo de una democrac ia no son sus fo rmas o act i tudes , s ino el proceso por medio del cual los ac tores logran un a c u e r d o respec to a las reglas del juego que ha-brán de regular y regir sobre la competenc ia y la coopera-ción. El pun to es crucial. Lo impor tante de una democracia es su funcionamiento, que está de te rminado menos por las act i tudes y los compor tamientos , que por los hechos consu-m a d o s en la prác t ica co t id iana . A m e d i d a q u e los ac to re s políticos se convierten en par te del proceso polít ico y que-dan, de hecho, a t rapados por las reglas que ese proceso ha

4 J. Lin/., Tlie Btvakdawm of Democratic Regí mes, Ballimore: Johns Hop-kins Universily Press, 1978.

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adoptado, la democracia comienza a ser posible. Es decir, lo que hace func ionar una democracia no es el hecho de que haya un acuerdo sobre las reglas del juego, sino que los actores sientan que no tienen alternativa alguna respecto a su cumpl imiento . Cuando esos actores se sienten "atrapa-dos", la democracia comienza a florecer.

Para la mayoría de los estudiosos de las transiciones, lo fundamenta l de un proceso de democrat ización no reside en el voto o el componen te electoral de una democrac ia , por más que éste sea crucial, sino en las instituciones que le dan fo rma . En sent ido cont rar io a Samuel Hunt ington y Adam Przeworski, Linz, Stepan y Schmi t te r a rgumentan que los procesos electorales son necesarios, pero no sufi-cientes. Más impor tante para ellos son los acuerdos sobre las reglas que permiten ir afianzando las formas democráti-cas de hacer política. Esas reglas pueden referirse a cosas tan mundanas , pero críticas, como el orden de participa-ción en un debate público, hasta otras tan complejas y fun-damenta les como la aceptación de la integridad territorial de una nación. A final de cuentas, la principal lección que ar ro ja la teoría de las t ransiciones es que la capacidad transparente de procesamiento de las demandas de una so-ciedad es la que hace posible la supervivencia de una demo-cracia. El gran tema es cómo construirla.

En los años noventa dio inicio una nueva era en torno a la discusión de las transiciones políticas. Esta era fue inau-gurada en buena medida por el trabajo de Adam Przeworski. Para este au to r y su grupo, la modernización, entendida como incremento en el ingreso percapita, no es un factor cau-sal en el proceso de democratización. Su argumento central es que existe una correlación entre el nivel de ingreso per capita y la pe rmanenc ia de las fo rmas democrá t icas (el nivel de ingreso constituye un freno al posible rompimiento de una democracia ya establecida), pero que todas las socie-dades, independientemente de su nivel de ingreso prome-

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dkf, pueden lograr acceder a la democracia. Esa conclusión pasó a convertirse en una especie de verdad revelada en los medios académicos hasta que un g rupo encabezado por David Epstein y Robcrt Bales demostró que la democracia no es una categoría que se pueda def in i r en términos de blanco o negro (se es democrá t ico o no), sino que existe otra categoría relevante (denominada democracias parcia-les) que altera las correlaciones identificadas por Przeworski. En una palabra, este grupo de académicos argumenta que es posible llegar a cualquier resultado cuando se reduce la realidad a categorías excesivamente abstractas.

Para Epstein y Bates, entre otros, una "democracia par-cial'' cuenta con algunas de las características que se asocian con una democracia , pero se compor tan de maneras muy dist intas a las democracias consolidadas. Fareed Zakaria, en su libro t i tulado Democracias no liberales, a r g u m e n t a que las democracias parciales son propensas a la inestabi-lidad política porque no cuen tan con es t ruc turas institu-cionales que protejan a los c iudadanos y funcionen c o m o contrapeso frente a los políticos. La discusión sobre las de-mocracias no liberales de Zakaria o las parciales de Epstein y Bates tiene implicaciones fundamenta les . Por ejemplo, para un gobierno que está in tentando la democrat ización de su país hay variables que adquieren un significado de enorme importancia. Las correlaciones entre ingreso v demo-cracia, al igual que las carencias insti tucionales de las de-mocracias parciales se convierten en piedras de toque para una transición exitosa.

Esta discusión es crítica para el avance de re formas económicas y políticas, y muchos estudiosos han intentado determinar si hay relaciones de causalidad respecto a la de-mocracia. Independientemente de si las hay, no cabe la me-nor duda de que la solidez de las instituciones que existen en el momento en que se inicia un proceso de democratiza-ción es determinante para el resultado. Un país con fuertes

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tradiciones judiciales, como suelen ser las ex colonias britá-nicas, t iende a tener una mayor probabil idad de lograr una transición exitosa que aquellos que no heredaron institucio-nes similares. Para los que no las heredaron, la pregunta es entonces cómo construir las y desarrollarlas.

La bibl iografía académica ofrece a lgunas perspectivas in teresantes sobre la construcción inst i tucional . Por ejem-plo, Robert Pu tnam se dedicó a explicar las diferencias exis-tentes ent re el sur y el norte de Italia. Su pun to de part ida fue el evidente contras te que presentan a m b a s regiones en términos de su desarrollo político y económico. Cómo es po-sible, se pregunta , que 1111 mismo país, con una historia si-milar, a r ro je dos resul tados tan d r a m á t i c a m e n t e distintos: un norte desarrollado, democrát ico y exitoso frente a un sur subdesa r ro l l ado , sin ins t i tuc iones func iona les y con una economía que no guarda semejanza alguna con la del norte. El análisis que ofrece Pu tnam para explicar los contrastes tiene que ver con dos historias dist intas de desarrollo insti-tucional, el tipo de relaciones que caracter izan a la gente en cada región y, sobre todo, la fortaleza de las organizaciones de la propia sociedad. Las conclusiones de Pu tnam son dos m u y claras: u n a democrac i a sólo puede ser exitosa en la medida en que existe una sociedad activa y organizada. Es decir, que un gobierno débil y cor rupto ac tuando en el con-texto de una sociedad que no es participativa tiende a gene-ra r m á s pobreza y m e n o s r iqueza . Al m i s m o t iempo, su segunda conclus ión es que un gob ie rno enc lenque y no represen ta t ivo crea cond ic iones p rop ic ias p a r a que crez-can la corrupción y la cr iminalidad.5

Forzosamente , cualquier revisión de la bibliografía re-lativa a temas como el desarrollo económico o la institucio-nalización política va a ser parcial e incompleta. Cada autor escoge los textos que cons idera re levantes a la discusión

5 Robert Putnam, Making Democrticy Work. Princelon: I'i inceton Uni-versity Press, 1994.

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específica e ignora aquellos que pueden plantear u n a visión dist inta que no contribuye a su objetivo particular. Recono-ciendo esc factor, también es necesario ser imparcial en un e l emen to centra l de la rea l idad que nos ha tocado vivir: unos países se desarrollan y otros 110. En temas como el del desarrollo, la bibliografía liende a dividirse en dos grandes campos : aquellos que analizan, explican o p romueven una visión del desarrollo enmarcada en la globalización y aque-llos que son cr í t icos de esa perspect iva, lo que les lleva a p ropugna r modelos alternativos y desafíos al o rden econó-mico y/o político imperante. Si bien ambas perspectivas son en te ramente respetables, parece evidente, casi de Perogru-11o, que tiene m u c h o más sentido t ra tar de imitar modelos y esquemas probados por su éxito que aquellos cuya raciona-lidad es la de p roba r al ternativas sin n ingún pa rangón exi-toso que mostrar . Es decir, tiene m u c h o mayor sent ido in-t en ta r dup l ica r éxitos c o m o el de las nac iones e u r o p e a s o nor teamericanas , como han hecho todos los países exitosos que no pertenecen a esas regiones (como Corea, Chile y, en m u c h o s sent idos , has ta la India y China) , que e m u l a r las acciones de aquellos que pre tenden desaf iar las leyes de la economía y aun al sentido común.

Dentro de esta manera de ver al mundo , destaca el libro de David Landes (La riqueza y pobreza de las naciones)b en que, s iguiendo el hilo de la historia, se aboca a ana l izar la dis tr ibución de la r iqueza en el mundo . Landes a rgumen ta que la manera en que cada nación respondió ante la Revo-lución industr ial de t e rminó su nivel relativo de pobreza o r iqueza en el m u n d o . Aquellas nac iones que a sumie ron la industr ial ización y adap ta ron sus es t ruc turas tanto econó-micas c o m o pol í t icas de m a n e r a consecuen te , a c a b a r o n s iendo ex t rao rd ina r i amen te prósperas . Landes anal iza los factores que acaba ron s iendo de te rminan tes en la diferen-

6 David Landes, The Weallh and Poverty ofNalions, Boston: W. W. Nor-ton, 1999.

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ciación de las naciones en esle punto de quiebre y, luego de repasar aquéllos relacionados con el clima, los recursos na-turales y la geografía, concluye haciendo su propia proposi-ción: la capacidad para llevar a cabo una revolución econó-mica depende de un conjun to de factores culturales sin los cuales la industrial ización es imposible. En su perspectiva, esos rasgos cul tura les - c o m o t rabajo , ahor ro , honest idad, paciencia y t e n a c i d a d - con t ras tan con los de las naciones que nunca se t ransformaron y esa ausencia explica el atraso permanente (y creciente) que sufren.

Otro análisis digno de mencionarse es el real izado por William Bernstein en su obra El origen de la abundancia. Más que explicar el pasado, el au tor busca analizar los fac-lores que sustentan el crecimiento económico en la actuali-dad y la fo rma en que se perfila el desarrollo económico del futuro. Para Bernstein, el desarrollo depende del marco en el cual los seres humanos piensan, interactúan y llevan a cabo t r ansacc iones económicas . Ese marco se r educe a cua t ro elementos clave: los derechos de propiedad, el método cien-tífico, los mercados de capital y las comunicac iones . Aun-que el texto examina la evolución de cada uno de estos ele-mentos institucionales en el curso de la historia, su enfoque dirige la vista hacia el futuro: las naciones que cuentan con estos factores prosperarán, en tanto que aquellas en que no logren es tablecerse como mecanismos esenciales de la in-teracción humana fracasarán. Part iendo de estas premisas, Bernstein se aboca a explicar qué hace posible el crecimien-to y c ó m o se han desenvuel to las nac iones que han sido incapaces de adop ta r esas cua t ro inst i tuciones o estructu-ras centrales. Con respecto a América Latina, sostiene que la historia mues t ra una gran propensión a imponer "engo-rrosas, odiosas y devastadoras regulaciones" que no hacen sino ma ta r el potencial económico. De part icular importan-cia p a r a un m u n d o que r á p i d a m e n t e se o r i en ta hacia los servicios c o m o fuen te de r iqueza, Berns te in en fa t i za que

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los derechos de propiedad se tornan cada vez más determi-nantes para el desarrollo y que es crucial que estén debida-mente definidos. Asimismo plantea que el Es tado de dere-cho es mucho más importante que la justicia social, porque la s egunda es inconcebible sin Jo pr imero . Las insti tucio-nes, concluye, son el factor medu la r del desarrol lo de u n a nación y esas inst i tuciones no son las que preocupan a los políticos, s ino aquel las que regulan el f u n c i o n a m i e n t o de los mercados , las reglas del juego, la igualdad ante la ley y las l ibertades civiles.7

Una conclus ión evidente del anál is is que cons t ruye Berns te in es que resul ta muy fácil p r e t ende r que el statu quo de una nación sea pe rmanen temen te sostenible, cuan-do en real idad las naciones t ienden a di ferenciarse de u n a manera acelerada en función de la existencia de los elemen-tos clave para su desarrollo. En su texto, utiliza el e jemplo de la potencia de la época de Miguel de Cervantes para ilus-trar lo que ocurre cuando una nación se confía demasiado. Como observó M iguel de Cervantes respecto a la batalla de Lepanto, "se desengañó el m u n d o y todas las nac iones del error en que estaban, creyendo que los turcos eran invenci-bles".8 Lo mismo se puede decir de una economía y su po-tencial de desarrollo: aquella nación que no cuente con las instituciones capaces de hacer posible el desarrollo tiende a perder.

INSTITUCIONES Y LEGITIMIDAD

Duran te los años noventa , en México se llevó a cabo una larga discusión en torno a la l lamada reforma política, cuyo contenido lúe exclusivamente electoral. En retrospectiva, lo

7 Williarn Bernstein, The Birlli ofPlenlv, Nueva York: McGraw llill, 2004.

8 Miguel ele Cervantes, El ingenioso hidalgo don Quijote de la Mancha, Barcelona: Iberia, 2001, capítulo xxxix.

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que hubie ra permi t ido una transición política más tersa, y con m a y o r p robab i l idad de éxi to en el caso mexicano, hub i e r a s ido u n a r e f o r m a más a m p l i a q u e inc luyera u n a t r ans fo rmac ión inst i tucional que pud ie ra darle fo rma a la nueva democrac ia , así c o m o capac idad para p rocesa r los conflictos y ajustes que inevitablemente vienen asociados a esos procesos. Aun así, como sugiere la rápida revisión de la bibliografía, incluso la más tersa de las transiciones polí-ticas no hubiera resuelto problemas centrales del desarrollo económico. En este sentido, resulta evidente que la legitimi-dad en nues t ro país tendrá que provenir no sólo de la exis-tencia de ins t i tuc iones polí t icas idóneas , s ino t ambién de aquellas capaces de hacer posible un desarrollo económico sostenido y equitativo.

Las instituciones son el corazón tanto de la legitimidad c o m o del desarrollo. Como se discut ió en el capí tu lo ante-rior, las inst i tuciones 110 son edificios aus te ros y elegantes en los que despachan func ionar ios excepcionales, s ino sis-temas de part icipación política y regulación social y econó-mica diseñados para darle cauce al desarrollo de una socie-dad. Lo impor t an t e de una inst i tución no es el edif icio en que se aloja o las personas que la adminis t ran, sino su con-tenido y permanencia . Baste señalar que muchas institucio-nes ni s iqu iera t ienen edif ic ios o personal . Es decir, debe entenderse por insti tución un con jun to de reglas pr imar ias que dir imen y guían el compor tamien to de dist intos actores en un con tex to d a d o (a la m a n e r a del desar ro l lo teórico expuesto por Douglass C. Nortli).9

Independientemente del pasado, que ya está dado, cual-qu ie r país p u e d e c a m b i a r su fu tu ro . Un buen p u n t o para comenza r sería t r ans fo rmando su modelo institucional. En los próximos capítulos se proponen algunas líneas de discu-sión que podrían servir pa ra u n a ambiciosa t ransformación

9 Douglass C. Nortli, liislilntions, Institaticmal Chance and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

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inst i tucional . Sin embargo , como ilustra el texto de Bern-stein, las instituciones más importantes para el desarrollo de un país no suelen ser las que motivan más a los políticos y, sin embargo, su impacto sobre las personas y el crecimien-to de la e c o n o m í a es e n o r m e . Es decir, pa ra q u e México logre un acelerado crecimiento de su economía, apun ta lado éste en los sectores más dinámicos y de mayor valor agrega-do (es decir, los que generan mejores empleos y niveles de ingreso) es necesario que construya pr imero el marco insti-tuc ional re levante p a r a ello ( sobre todo lo re la t ivo a un Es tado de legalidad y derechos de propiedad).

Pero n ingún país puede aspi rar a cons t ru i r semejan tes insti tuciones si no ha logrado pr imero estabilizar su estruc-tura política, a l canzado plena legi t imidad en t re todos los actores políticos que integran el sistema y garant izado los de-rechos de la c iudadanía . Es decir, es imposible const i tuir un Es tado de derecho y cualquiera de sus derivados, como los derechos de propiedad, si 110 existe un reconocimiento ple-no entre los actores políticos de los derechos c iudadanos o de los límites a su marco de acción. Si bien existen m u c h o s individuos que en lo personal , y por su propia concepción de la responsabil idad política y moral , ac túan como si exis-tieran esos marcos y límites, n inguna nación puede funcio-nar cor rec tamente mientras la operación política, c iudada-na, gubernamenta l , económica y social en general dependa solamente de la buena voluntad de los individuos. Para que un país pueda func ionar debidamente y propicie el desarro-llo integral de las pe r sonas y de la e c o n o m í a es necesar io que las personas estén l imitadas por las ins t i tuciones y no al revés.

Cont rar io a lo que se discute con gran f recuencia en el país, lo crucial no es la arqui tectura política que caracteriza a las insti tuciones y su interacción, sino la legitimidad con que cuen ten . Una univers idad de reciente c reac ión puede copiar los temarios y materiales de las mejores universidades

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del m u n d o pe ro no por eso logrará un de sempeño similar. Lo mi smo resulta cierto para las insti tuciones. Como toda creación humana , las instituciones responden a las caracte-rísticas específicas de cada sociedad, a las de su historia y, por supuesto, a las de las fobias y filias de quienes hayan sido sus cons t ruc tores . A los f ranceses les tomó casi dos siglos llegar al punto de contar con una es t ructura política funcio-nal, adecuada a sus necesidades. En el curso de esos años y décadas , p r o b a r o n y expe r imen ta ron de lodo: lo m i s m o revoluciones que imper ios , pa r l amen tos y d ic t aduras . Lo que acabaron const ruyendo fue un híbrido que funciona en aquel país, pero muy probablemente no lo haría en ningún otro lado debido a que nadie más tiene una historia similar.

Lo anter ior no pretende sugerir que no se pueda apren-der de otras experiencias, probar formas nuevas, imitar algu-nas insti tuciones. Todo lo contrario: sería absurdo negar las v i r tudes que mues t ran a lgunas es t ruc tu ras inst i tucionales en países exitosos. Pero también sería absurdo ignorar otro error igual de frecuente: lo fácil es identificar ejemplos atrac-tivos de éxito, sin r e p a r a r en o t r a s exper iencias s imi lares que no han sido exitosas. Los s is temas pa r lamenta r ios in-glés o a l e m á n i lus t ran la func iona l idad de s i s t emas de gob ie rno con dos poderes (es decir, e jecut ivo y legislativo fusionados) , pero es igualmente importante observar siste-mas s imilares que son m u c h o menos funcionales , como el i taliano o el h indú. ¿Qué nos hace suponer que, de adoptar México un s i s tema par lamenta r io , a c a b a r í a m o s dupl ican-do la experiencia inglesa y no alguna de las ot ras? Lo mis-mo p u e d e dec i r se respec to del h íb r ido f r ancés o de cual-quier otro.

Si se acepta el p lan teamiento de que lo esencial reside en la legi t imidad de un s i s tema inst i tucional , en tonces lo que tiene que ser anal izado es la forma en que se logra esa legitimidad. Igual de impor tante es diferenciar entre la legi-t imidad de un sistema político en su con jun to y los avalares

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de cada m o m e n t o específico. Como ilustró la elección pre-sidencial de 2000 en México, no es lo mismo la legitimidad pasajera del momento de la elección (en buena medida otor-gada gracias a la derrota del PRI en ese caso part icular) que la legi t imidad del s i s tema polí t ico en su c o n j u n t o (el cual había venido exper imentando décadas de erosión sistemáti-ca). De la misma manera , n ingún s is tema político sost iene su leg i t imidad por m u c h o t i empo si su economía resul ta inviable (como lo i lustraron en su m o m e n t o tanto la Repú-blica de Weimar a lemana en los años veinte como la época de la depres ión en Es tados Unidos, en los años treinta del pasado siglo).

Las instituciones son producto de la experiencia históri-ca de cada país y de su capacidad para adaptarse a los tiem-pos cambiantes . Pero en su esencia, las insti tuciones no se construyen al ampa ro de una discusión cerrada y privada (o tanto c o m o lo permi tan los medios en nues t ra era) den t ro del poder legislativo, sino en la discusión abierta y partici-pativa en la sociedad en su integridad. La legitimidad no se deriva del p lacer de los polít icos, s ino del reconoc imien to que la sociedad en su conjun to le otorga a las instituciones.

Cier tamente, los polít icos son s iempre actores clave en la c o n f o r m a c i ó n de coal ic iones que, en las d e m o c r a c i a s representativas, son el medio a través del cual se aprueban las consti tuciones, las leyes y las instituciones. Pero de nada sirve u n a const i tución que no goza del reconocimiento po-pular. Cuando en España, en la era posterior al f ranquismo, se creó una comisión para la redacción de una nueva cons-titución, el proceso fue abierto y participativo tanto a lo lar-go del e jercicio de in tegración del texto (a través de foros diversos en que todo aquel que quiso p u d o par t ic ipar) , como en la discusión posterior a su redacción, proceso que incluyó deba tes enardec idos y discusiones públ icas en to-dos los medios informativos v especializados.

El objetivo pr imordial de una re fo rma institucional no

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es complace r a los p romoto re s de r e f o r m a s específ icas ni adop ta r sus recomendaciones , sino cons t ru i r instituciones capaces de darle forma a los procesos políticos, dir imir con-troversias y fomenta r el desarrollo integral de la sociedad y la economía. En ese proceso de construcción, lo medula res que quienes les vayan dando lorma piensen en grande y sean generosos, pero no de acuerdo con sus propios raseros, sino con aquellos que la sociedad en general vaya estableciendo. En una sociedad tan desigual como la mexicana, fenómeno que se acentúa por la historia de corrupción, subordinación y mediatización que ha sufrido buena parte de la población a lo largo de su his tor ia , es cr í t ico que toda la sociedad se sienta representada y no sólo aquellos con mayor influencia política o mediática.

Como sugiere la h is tor ia de la fal l ida Convención de Aguascalientes en 1915, un proceso de construcción institu-cional en nuest ro país no puede residir en la imposición de un d o c u m e n t o cons t i tuc iona l o f u n d a c i o n a l que no goce de apoyo popular, pero tampoco puede consistir en la incor-poración de todos los g rupos polít icos y sociales mediante cesiones y concesiones específicas que, como ocurr ió en la Convención de Que ré t a ro en 1917, a r ro jó un documento acep tab le pa ra lodos los par t ic ipantes , pe ro no funcional para el desarrollo de u n a nación.

En sentido contrario a lo que comúnmente se discute en el país en la actualidad, el gran reto de una transformación ins t i tuc ional no va a residir en la adopc ión de un modelo de t e rminado de es t ruc tura de gobierno, s ino en la integra-ción del consenso nacional que lo respalde. Los verdaderos desaf íos van a p roveni r no de San Lázaro , sede del poder legislativo, s ino de Oaxaca y de Monterrey, Ti juana y Gua-clalajara. Las preguntas clave para el f u tu ro político del país t ienen menos que ver con la c o n f o r m a c i ó n de u n híbrido ejecutivo-legislativo, un tanlo a la francesa, en la fo rma de un p r i m e r min i s t ro o jefe del gab ine te que t an to gusta a

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quienes ven en la erosión del ejecutivo la ún ica solución a los problemas políticos del país, que con la const rucción de consensos nac iona les con los cua les se logre d o t a r de u n verdadero apoyo popular a las nuevas insti tuciones.

Lo central de u n a cons t rucc ión inst i tucional reside en que la población haga suyas las inst i tuciones. Cuando eso ocurra, se habrá logrado la legitimidad. De ahí que la consi-de rac ión centra l p a r a la r econs t rucc ión ins t i tuc iona l del país tiene menos que ver con las fo rmas específicas que con el apoyo popular . Todavía más impor tan te : pa ra que la le-g i t imidad sea pe rmanen t e , ese apoyo p o p u l a r no p u e d e a r t i cu la r se sobre la co r rupc ión en la f o r m a de dád ivas y conces iones de cua lqu ie r tipo, s ino en el convenc imien to . Nues t ros polí t icos r ec l aman la impor t anc i a de la polí t ica, pe ro su experiencia se deriva casi ín tegramente del empleo de métodos que, a u n q u e aceptables en la prác t ica política cotidiana, resultan ilegítimos en los momentos fundaciona-les o refundacionales de una nación.

Pensa r en g r a n d e impl ica sólo u n a cosa: c o n s t r u i r u n sistema político apropiado y funcional para México; un sis-tema que rompa el paradigma existente, se aboque exclusi-v a m e n t e a la c o n f o r m a c i ó n del c o n j u n t o de m e c a n i s m o s que af iance a las insti tuciones y que construya una base de legalidad en los té rminos descritos y discutidos en el capítu-lo tu. Es decir, sean pocos o m u c h o s los c a m b i o s que se adopten (y la lógica sugeriría que deben ser más bien pocos pero e x t r a o r d i n a r i a m e n t e bien conceb idos pa ra c a m b i a r fo rmas de in teractuar y, sobre todo, para al inear los objeti-vos de los pol í t icos con los del desar ro l lo del país) , esos cambios deben gozar de plena legitimidad.

Cuando los es tadunidenses cons t ruyeron su a n d a m i a j e const i tucional a f inales del siglo xvm, sus d iscus iones ver-saron (casi todas ellas) en torno a los incentivos que las ins-t i tuciones c rea r í an y los equi l ibr ios que ser ían necesar ios pa ra ga ran t i za r su p e r m a n e n c i a más allá de los valores y

132 I N S T I T U C I O N E S , LEGI TIMIDAD Y D E S A R R O L L O

c o m p o r t a m i e n t o s de los h o m b r e s c o m o seres falibles. Al final de ese p roceso lo que p r o d u j e r o n f u e u n a e s t ruc tu ra innovadora y creativa que rompía con los pa rad igmas antes existentes. Muchos políticos tradicionales y personajes de la época d i spu ta ron sus contenidos. Pero lo fundamenta l resi-d ió en la legi t imidad que lograron en la poblac ión. En un m o m e n t o famoso, y un tanto cómico, de ese proceso, un ciu-d a d a n o c o m ú n y cor r i en te increpó a Ben jamín Frankl in , uno de los actores del proceso, sobre las razones por las cua-les habían rechazado la adopción de una monarqu ía como tenía su m a d r e patr ia , Inglaterra. La respuesta de Franklin es indica t iva del re to que seguía: lo que p r o d u j i m o s , d i jo Frankl in , fue una repúbl ica , "si es que us tedes la p u e d e n sostener".

Nues t ro reto n o debe medi r se en t é rminos del n ú m e r o de cambios que se lleve a cabo en la legislación o es t ructura institucional actual. El reto consiste en produci r una estruc-tura que func ione y que t ambién sea legít ima en todos los r incones del país. Es decir, el re to cent ra l no cons is te (en ese estilo tan nues t ro) en t r ans fo rmar lo todo de la noche a la m a ñ a n a , s ino en l l evara cabo cambios serios, inteligen-tes y relevantes, tan pequeños como sea posible, para hacer func iona l al s i s t ema polí t ico. Un s i s tema func iona l y un acelerado crecimiento económico que de ahí se derivaría es todo lo que se necesita para comenza r a cons t ru i r el apoyo popu l a r y p o r lo t an to la legi t imidad. C o m o decía Ramón Menéndez Pidal, "lo bueno, si breve, dos veces bueno".

VIL. E L Q U É D E L P R O B L E M A P O L Í T I C O E N M É X I C O

¿Por dónele hay que empujar este país para lle-varlo adelante? Mafalda

M É X I C O es un país s a tu rado de contradicciones . La cul tura política, hija de siglos de experiencias acumuladas , ha crea-do c i rcunstancias y real idades que dominan el en torno polí-tico nacional. Tanto las realidades c o m o las contradicciones se nu t r en m u t u a m e n t e h a s t a p roduc i r hechos confl ic t ivos en la vida cotidiana. Esos hechos pueden referirse lo m i s m o a los mercados sobre ruedas que a la adminis t rac ión muni-cipal, a los procesos electorales o a la presunción de corrup-ción de los func ionar ios públicos. El con jun to ha creado la rea l idad pol í t ica nac iona l ac tual , una rea l idad de falta de legi t imidad y de d isputa por el poder. Como se discut ió en el capítulo anterior, el gran tema para México en la actuali-dad es c ó m o t r ans fo rmar sus instituciones para desarrol lar mecan ismos que hagan posible un proceso de loma de deci-s iones que sea e f ic ien te y t r anspa ren te , r ep resen ta t ivo de las preferencias del electorado v visionario, todo ello al mis-mo tiempo.

Claramente , muy pocos s is temas políticos en el m u n d o satisfacen lodos esos requisitos. Sin embargo, es imperativo pone r la m i r ada tan al io c o m o sea r azonab le y, al m i s m o tiempo, no dejarse l imitar por consideraciones de lo que es real is ta esperar . Este cap í tu lo se aboca a d iagnos t i ca r el p rob lema que e n f r e n t a m o s y se p ropone desmenuza r lo de-dos maneras . Pr imero, se hace el diagnóst ico del p rob lema y se establece un p lanteamiento para ser discutido. Luego se

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154 E L CÓMO DEL P R O B L E M A P O L Í T I C O EN M É X I C O

plantea un método para separar de mane ra lógica el cami-no que permit i r ía enf ren ta r los problemas que el diagnósti-co arrojó. Específ icamente, lo que se p ropone es separar el proceso de reconstrucción institucional en dos canales: por un lado el qué y por o t ro el cómo. Esta mane ra de enfocar la discusión permite separar el método de la sustancia, por-que al confundir los es imposible resolver cualquier proble-ma . Este capí tu lo se aboca al qué; el s iguiente p ropone el cómo.

HACIA UN DIAGNÓSTICO »

En la actual idad México vive en lo que podr ía denominarse u n a "burbuja de irrealidad" y su sociedad experimenta una p r o f u n d a división de perspect iva. No es q u e (como asegu-ran lecturas superf iciales y ap resu radas de las muchas en-cues tas que pro l i fe ran en el país) la sociedad mexicana se encuent re dividida en dos mitades. Ciertamente, hay temas que desatan pasiones, como lo fue el electoral a lo largo del a ñ o pasado , pero la mayor par te de la pob lac ión t iende a concen t ra r se en las cosas cercanas a su vida que determi-nan su bienestar de una mane ra m u c h o m á s definitiva. Es decir, u n a p e r s o n a p u e d e ser m u y act iva pol í t icamente , pe ro su interés en los temas políticos t iende a concentrarse en los t iempos electorales. La historia mues t ra que la ma-yor par te de la sociedad mexicana se a jus ta r áp idamente a los cambios y se dedica a resolver su vida. En este sentido, más allá de las diferencias en temas del momento , lo que sí divide a la sociedad de una manera duradera y p ro funda es la perspect iva sobre el papel del gob ie rno en el desarrol lo de la sociedad y la func ión de la ley en el camino . Aunque quizá pocas personas articularían sus diferencias de esta ma-nera, se t ra ta sin duda de un t ema que divide a la sociedad.

La g ran división en la sociedad mexicana se refiere menos a la ideología o a liderazgos políticos que a su pers-

E L CÓMO D E L P R O B L E M A P O L Í T I C O EN M É X I C O 135

pectiva respecto al func ionamien to de una sociedad organi-zada. Cualquier análisis legal o sociológico aseverar ía que una sociedad funciona (sólo puede funcionar) dent ro de un m a r c o de reglas del j uego que todos acep tan c o m o par te integral de su part ic ipación en ella. Sin embargo, ésa no es la manera en que funciona la mayor par te de nues t ra socie-dad. Una par te de ella exige que se cumplan las reglas que existen, en tanto que otra las repudia como si no existieran. Aunque esta división es un tanto artificial en la vida cotidia-na, resulta de gran trascendencia en términos del desarrollo de largo plazo del país.

En la sociedad mexicana hay pe r sonas d e d i c a d a s y c o m p r o m e t i d a s con las reglas del juego vigente: son razo-nab l emen te cau ta s y respe tuosas de las reglas de t ránsi to , aceptan que existe un marco legal obligatorio igual en ma-teria cr iminal que electoral y cons ide ran que la e c o n o m í a in fo rma l cons t i tuye u n a a f r e n t a al desar ro l lo económico . En la misma sociedad hay personas que, por razones prag-mát icas o ideológicas, p iensan e x a c t a m e n t e lo con t r a r io : consideran que las reglas vigentes fueron impuestas por los ricos y poderosos pa ra su beneficio, ven la economía infor-mal c o m o u n a m a n e r a de igualar las in jus tas cond ic iones de su exis tencia (sobre todo porque les pe rmi t e acceso a b ienes c o m o películas, discos compac tos o software a pre-cios ba jos) y no cons ide ran a la compe tenc ia ac tua l c o m o una manera sana y normal de llegar al poder.

Es posible que estas caracterizaciones t iendan a carica-tu r iza r la conf ron tac ión de perspect ivas que se han vuelto paradigmáticas en la sociedad mexicana actual, pero no por ello dejan de ser una fotografía fehaciente de las mismas. El único factor que se presta a exageración es la propens ión a conver t i r es tas par t i cu la r idades en verdades absolu tas , en u n a línea imborrable que separa el blanco del negro. En la realidad cotidiana, muchas personas que exigen apego a las reglas es lán p e r f e c t a m e n t e d i spues tas a c o r r o m p e r a un

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policía de t ránsi to y seguramente son pocos los que nunca han copiado o comprado un disco compacto o programa de c o m p u t a c i ó n pi ra ta . Lo m i s m o resul ta c ier to de qu ienes t ienden a sent i r se "víctimas" de una consp i rac ión in jus ta por parle de los poderosos: muchos de ellos se ofenden cuan-do no se les respeta su lugar en una cola a la e n t r a d a del cine y c ier tamente demandan 1111 aca tamiento acrít ico ante un resul tado electoral que les favorece (el contraste entre el resultado de la elección presidencial frente al de la guberna-lura de Chiapas que ganó el PRD es sugerente) . La cu l tura política del mexicano, curt ida a lo largo de siglos de gobier-nos generalmente mediocres y casi todos ellos autoritarios, creó seres más bien pragmáticos , adaptables a las circuns-tancias.

En el á m b i t o polít ico, pero sobre lodo en el electoral , estas diferencias de perspectiva se agudizan. La legislación electoral vigente en el país constituye un t r iunfo de la nego-ciación sobre el conflicto y de la construcción de una socie-dad f u n d a m e n t a d a en reglas es tablec idas por enc ima de aquella dependiente de decisiones aleatorias o discreciona-les. Si bien esa legislación, como cualquier otra, es perlecti-ble, ningún mexicano tiene la menor duda de que constituye un pilar del desarrollo del país. Sin embargo, en retrospecti-va, es igualmente evidente que el hecho de que la legislación haya gozado de virtual u n a n i m i d a d c u a n d o se a p r o b ó en 1996, no representó más que un voto pragmát ico por parte de a lgunos par t idos políticos. Es decir, la gran paradoja es que virtual mente nadie en México cree o acepta las reglas vigenLes porque son las reglas del juego, s ino porque todos sus incentivos los llevan a apoyarlas o respetar las estricta-mente en términos pragmáticos: sea por pudor o por el po-der. Si bien las reglas que norman los procesos electorales gozaron en un pr incipio del a cue rdo consensúa! de todas las fue rzas políticas, es imposible hacer un dis t ingo entre un rég imen general perc ib ido c o m o ¡legal y u n o de sus

EL CÓMO D E L P R O B L E M A P O L Í T I C O EN M É X I C O I 57

aspec tos específ icos que, a d i ferencia del resto, efectiva-mente gozó de legitimidad inicial.

Pero antes de ent rar en una discusión sobre las posibles sal idas al en tue r to que estas cont rad icc iones representan , es impor tante diagnost icar el p roblema que en f ren tamos y delinir una manera de confrontarlo. Es impor tante identifi-car c o r r e c t a m e n t e la na tu ra leza del p rob lema . Si el diag-nóstico está equivocado, las presuntas soluciones o respues-tas serán fallidas.

En México tenemos dos problemas que se relroalimen-lan, pero que no son iguales. Uno tiene que ver con la legiti-midad y el o t ro con la d i spu ta por el poder. Aunque cada uno de los problemas se nutre del otro, 110 son equivalentes.

E L PROBLEMA DE LA LEGI TIMIDAD

Por un lado, existe un p rob lema de legi t imidad: una por-ción impor tan te , quizá mayori tar ia , de la población no se conceptúa parte de la estructura institucional del país y, pol-lo tanto, no se s iente represen tada . A las ins t i tuciones las considera a jenas , representat ivas de ot ra par te de la socie-dad o s imp lemen te irrelevantes. En o t ras palabras , no las considera legítimas, lo que la lleva a rechazarlas y percibir-las c o m o espur ias . Sin embargo , que las ins t i tuc iones no cuen ten con legit imidad no implica que la población las desafíe: s implemente no se siente representada por ellas.

Esta peculiar manera de proceder y concebir al gobier-no y al pode r está só l idamen te anc lada en la his tor ia del país. Por décadas a lo largo del siglo xx (pero en real idad desde la época prehispánica y la colonia española), el mexi-cano común fue siempre 1111 subordinado frente al poderoso: igual ante el noble que frente al conquistador, el gobernador o el cacique. Las organizaciones políticas que se crearon en el siglo xx para ejercer el control de la población, por con-

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ducto de los sindicatos u otras entidades similares, no hacían otra cosa que canalizar los agravios a través de mecanismos institucionales; todo ello con el objetivo de controlar, no de desar ro l la r o r ep resen ta r al c iudadano . Lo que cambió en las úl t imas décadas del siglo XX fue la aparición de una cla-se media urbana , usualmente no sujeta a cacicazgos y con-troles directos, pero sin acceso al poder, sin capacidad de avanzar o siquiera da r a conocer sus opiniones o preferen-cias a quienes decidían temas fundamenta les para su deve-nir. En adición a lo anter ior , la fal ta de legi t imidad se ha exacerbado por c i rcuns tanc ias t an to ances t ra les como re-cientes: las crisis económicas, los choques de expectativas, p romesas insatisfechas y la sensación f recuentemente gene-ralizada de que "hay quienes abusan de todos y se salen con la suya". En este contexto, es imposible esperar que se des-arrolle un c iudadano protot ípico del ágora griega: respon-sable, activo y participativo. Más bien, lo que surgió fue una cu l tu ra política cínica, i r respetuosa y a la vez pragmática: se ap rovechan las o p o r t u n i d a d e s que se p resen tan , pero t a m b i é n se ejerce la e n o r m e l iber tad que impl ica no estar suje to al reino caciquil o a liderazgos cor ruptos y avasalla-dores, si ése es el caso.

Pa ra ese c iudadano , c o m o para cua lqu ie r o t ro en el m u n d o , las ins t i tuciones formales no sirven más que para hacerle la vida difícil: son los burócra tas y los proveedores de servicios quienes complican la existencia y la hacen cos-tosa; los bancos que cobran comis iones a s t ronómicas (al m e n o s en porcen ta je ) p o r concep to del pago de servicios básicos (como luz o teléfono); los políticos que se burlan del electorado y los manifes tantes que cierran calles sin reparar en el daño que le hacen a su causa y al c iudadano "de a pie". En una palabra, no es posible que las insti tuciones del país gocen de legit imidad cuando prác t icamente nadie las con-templa como propias o como mecanismos eficientes o efec-tivos para resolver sus problemas.

E L CÓMO D E L P R O B L E M A POLÍTICO EN M É X I C O 139

El t e m a electoral no es más que u n a ext rapolac ión de las percepciones cotidianas. Cualquier c iudadano que cuen-ta con su credencial de elector sabe que hay u n a es t ruc tura sólida detrás del apara to que se la entregó. Cuando llega el día de las elecciones, ese c iudadano puede observar c ó m o su fotografía está en el padrón electoral y los funcionarios de la casilla cotejan cu idadosamen te la credencia l con d icho listado. La experiencia individual respecto al sistema electo-ral es contundente . Y, sin embargo, el conflicto postelectoral de 2006 revela que todos esos avances y logros no son sufi-cientes para garant izar la legitimidad de u n a elección. Con buenas o malas razones, un número significativo de mexica-nos no es tuvo d ispues to a aceptar el resu l tado que ar ro ja-ron las urnas, consideró que hubo fraude o, al menos, estuvo d ispues to a d u d a r del proceso cuando uno de los candida-tos d isputó el resul tado. Cuando llegó el m o m e n t o de pro-bar la eficacia de la inst i tución, el eslabón débil de todo el proceso —el reconocimiento del resul tado por pa r t e de los cand ida tos—, todo el edif ic io ins t i tuc ional que se hab ía construido se vino abajo.

La legitimidad del proceso acabó m a n c h a d a no porque éste h u b i e r a s ido c o r r o m p i d o , s ino p o r q u e las reg las no fue ron su f i c i en t emen te c o m p r o m e t e d o r a s p a r a ob l igar a los par t ic ipantes a aceptar el resultado. Y éste es el tema de fondo . En este sen t ido , el con t r a s t e con la e lección esta-d u n i d e n s e del a ñ o 2000 es revelador p o r q u e nos mues t r a el revés de la moneda : a pesar de las eno rmes def iciencias del p roceso e lectoral e s t adun idense , la for ta leza ins t i tu-cional general en aquel país es tan a b r u m a d o r a que Alberl Gore, el cand ida to derro tado, aceptó el resul tado sin más . Por su par te , a pesar de lo ex t r ao rd ina r i amen te sólido del p roceso y la e s t r u c t u r a electoral que existe en México, la deb i l idad ins t i tuc ional general favoreció (o h izo posible) un movimiento de protesta que aún no concluye.

En el p róx imo capí tu lo se d iscut i rán m e c a n i s m o s que

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podrían permitir la reducción de la brecha de legitimidad en nues t ro país. Baste seña la r en este m o m e n t o que el pro-blema existe, que hay antecedentes históricos que lo explican y que representa una visión, un sentir mucho m á s amplio y general izado que trasciende el mero ámbi to electoral. Igual-mente relevante es el hecho de que la fal ta de legit imidad tiene consecuenc ias tanto económicas c o m o políticas. La legitimidad es fundamenta l para el desarrollo de una socie-dad poi que implica que las reglas del juego serán respetadas y que un gobernante cumpl i rá una promesa porque no tie-ne más remedio que apegarse a las reglas. La legitimidad se torna imposible cuando las reglas son cambiantes, las trans-gresiones acaban siendo impunes y el c iudadano siente que "le t o m a r o n el pelo", c o m o se dice co loquia lmenle . En la práctica diaria, un ahor rador o empresar io puede optar en-tre inversiones muy rentables pero de largo t iempo de madurac ión frente a o t ras de corto plazo de madurac ión y menos rentables. En un país en que el s is tema de gobierno y el s i s tema legal gozan de legitimidad, es posible que am-bos, empresar io o ahorrador, lomen una decisión respecto a esa inversión en términos financieros; en un país en el que la legitimidad es endeble, lo probable es que decidan en fun-ción de variables políticas: el t iempo que le falta a un sexe-nio para terminar, la credibilidad individual de los políticos a cargo, etc. No es casual que el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLC) se concibiera precisamente como un mecanismo para dotar de certeza a los inversionistas de que las reglas es tablec idas en el t r a tado mi smo se respetarían independientemente del gobierno que estuviera en turno. El ejemplo del TLC: podría servir de base para considerar opcio-nes para a l ianzar la legitimidad al interior del país.

EL CÓMO D E L P R O B L E M A P O L Í T I C O EN M É X I C O I 57

E L PROBLEMA DE LA DISPUTA POR EL PODER

En adición al p rob lema de la legitimidad, en el país existe una d i spu ta por el poder ab ier ta , rea l izada p o r cua lqu ie r medio. Algunos polí t icos se apegan a las reglas del juego (igual aquel las que de te rminaban los procesos de sucesión en la era presidencialista que las actuales en el plano estric-tamente electoral) y ot ros que t ienen una visión del poder que d o m i n a sobre cua lqu ie r o t ra cons iderac ión . Quienes par t i c ipan en esta d i n á m i c a r echazan de en t r ada todo el marco ins t i tucional exis tente a menos de que sirva a sus propósi tos . Lo central (su objet ivo centra l ) es el acceso al poder y lodo el resto es secundar io . Pueden a r ropa r su in-tención con una promesa de honestidad o con un programa social o desanol l is ta pero su propósito es el control del po-der, en ocas iones para ejercerlo, en o t ras so lamente pa ra ocuparlo, pe ro el objet ivo per se es el poder. Quienes com-parten esta visión conc iben al m a r c o inst i tucional c o m o irrelevante y por lo tanto ilegítimo, pero están dispuestos a emplearlo de manera táctica si sirve a sus objetivos.

Albert Core, en la elección del año 2000 en su país, pudo haber in ten tado la movilización de sus simpatizantes, esta-blecer un p lantón o desa f i a r con a lguna ot ra estrategia el resultado de la elección. El hecho de que no hiciera nada de eso puede deberse a sus propios valores ét icos o políticos, pero sin d u d a también se debió a la eno rme fortaleza de las instituciones de su país. De haberlo siquiera intentado, lodo mundo se hubiera reído de este político. Rebelarse simple-mente no era una opción. Y no lo era porque las institucio-nes nor teamer icanas gozan de legit imidad plena. Ése es el factor q u e d is t ingue a un s is tema polí t ico conso l idado de uno que tiene serios p rob lemas de legitimidad. Es decir, el problema en México no es que a lgunos políticos estén dis-puestos a d i spu t a r se el pode r por cua lqu ie r med io v sin

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l ímites, s ino que las ins t i tuciones no gozan de la legitimi-dad necesaria para impedírselos.

El problema real, p ro fundo y fundamenta l de México es uno de legitimidad. El otro, el de la disputa por el poder, es una consecuencia de la falta de legit imidad y, p o r lo tanto, del déficit en t é rminos de for taleza legal y polí t ica para encauzar y controlar aquél. Una sociedad que no cuenta con ins t i tuc iones a m p l i a m e n t e perc ib idas c o m o legí t imas es u n a soc iedad inviable. Sus procesos polí t icos son disfun-cionales, su economía no se desarrolla al máx imo de su po-tencial y quienes la integran adquieren una perspectiva per-manentemente cínica de sus gobernantes. Por lo tanto no se consideran a sí mismos como par te de la sociedad organiza-da. Dicho de otra forma, no se conciben como ciudadanos.

Un problema de legitimidad de esta naturaleza tiene que ser e n f r e n t a d o a cabal idad. Requiere acciones decisivas e intel igentes po rque cons t i tuye un desaf ío a lo más funda-mental de la sociedad. De esa realidad se deriva la ausencia de Es t ado de de recho y la d i s func iona l idad del gobierno. Una sociedad que no cuenta con un gobierno legítimo e ins-tituciones ampl iamente percibidas como representativas no puede tener un marco de legalidad que garantice el desarro-llo t an to polít ico c o m o económico . La legi t imidad es el corazón del desarrollo integral, todo lo cual cier tamente no hace fácil su construcción y desarrollo.

El p rob lema de la d i s p u t a por el pode r por cua lquier medio es algo muy distinto: es una consecuencia de la falta de legi t imidad. Existen cona tos de guerri l las , p lan tones y, en general, disputas no insti tucionales por el poder porque las insti tuciones son disfuncionales y no gozan de legitimi-dad. Es decir, es la ausencia de legitimidad la que explica v c r ea la o p o r t u n i d a d q u e ap rovechan para a c t u a r grupos dec id idos a t o m a r el pode r por cua lqu ie r medio . En una sociedad en la que las insti tuciones son ampl iamente perci-bidas como legítimas, cualquier disputa por el poder se re-

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suelve por la vía institucional; puesto en otros términos, una d i spu ta por el p o d e r en u n a soc iedad cuyas ins t i tuc iones gozan de legi t imidad se e n f r e n t a con toda la fue rza de la au to r idad . El gob ie rno español o el inglés c u e n t a n con el pleno respaldo de sus poblaciones para l idiar con los gue-rr i l leros vascos o i r landeses respec t ivamente , p o r q u e sus insti tuciones son percibidas con claridad como representa-tivas y, por lo tanto, legítimas. Lo mismo se puede decir de los grupos violentos extremistas en Estados Unidos (como los que p rocrea ron el Ku Klux Klan o aquel los que de tonaron u n a bomba en un edificio federal de Oklahoma en los años noventa) . La existencia de legi t imidad no impide que un grupo dispute el poder por medios violentos o sea disrupti-vo, pero sí le confiere facultades plenas a la autor idad para enfrentar los .

La d i fe renc ia en t re estos dos f e n ó m e n o s —la legitimi-dad y la disputa por el poder— es fundamenta l . Se trata sin d u d a de dos p rob l emas dis t in tos , a m b o s comple jos y con d inámicas c l a r amen te d i ferenciadas . Pero el de la d isputa por el poder no se puede resolver en tanto no se lleve a cabo u n a reforma de las instituciones con el pleno concurso de la sociedad. Es a pa r t i r de tales r e f o r m a s como se puede ac-tuar en el segundo frente. Aunque existe la propensión obvia y natura l a t ra ta r de negociar r e fo rmas y acuerdos con los g rupos insur rec tos o con aquel los que buscan hace r se del poder por medios no institucionales, la realidad es que cual-qu ie r negociación de esa na tu ra leza cons t i tuye u n paso m e r a m e n t e táctico para ellos. Es decir, esos g rupos recha-zan de ent rada el poder establecido y j amás le reconocerán legitimidad. Por esa razón resulta imperativo const rui r pri-mero el proceso de legitimidad para que sea todo el peso de una sociedad el que permita hacer irrelevante la pretensión de legi t imidad popu la r de g rupos dis identes . O, p u e s t o en o t ros términos, es necesar io que la sociedad tenga capaci-dad de de te rminar sus prioridades en el proceso político en

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lugar de que sean grupos políticos los que decidan las prio-ridades c iudadanas .

LEGITIMIDAD o GOBERNABILIDAD

I lablar de legitimidad, a la que Max Weber definía como la "aceptac ión del régimen de dominac ión" , 1 no implica ha-blar de gobierno o, como ahora se dice, de gobernabi l idad. La gobe rnab i l idad implica la capac idad de acción del go-bierno, capacidad de movimiento y de acción. En el caso de México, los gobiernos de las úl t imas décadas pueden haber ca rec ido de ese r econoc imien to a su de recho de gobernar , pero n u n c a perdieron la capac idad de hacerlo. La diferen-cia resulla fundamenta l : la legitimidad habla de creencias y valores, de la aceptación del poder establecido y su derecho, s i m u l t á n e o con la obl iga tor iedad de c u m p l i r con sus fun-ciones, incluida la de m a n t e n e r el orden a través (en pala-bras del mi smo Weber) del uso del l lamado monopol io de la violencia. Diversos actores políticos, intereses o c iudadanos pueden d i spu ta r l e al gob ie rno mex icano su legi t imidad, pero nunca, al menos hasta ahora , han logrado impedi r que éste ac túe , a u n q u e en a lgunos casos ( como en la d isputa por la c o n s t r u c c i ó n del a e r o p u e r t o en Ateneo el pasado sexenio) le han impuesto límites muy claros.

Ev iden temen te , el m u n d o ideal es u n o en que un go-b ie rno goza de legi t imidad pa ra pode r rea l iza r su enco-mienda (es decir, gobernar) . En ese esquema, un gobernan-te no sólo t iene la capac idad pa ra c u m p l i r sus func iones , sino que a d e m á s goza de la aceptación de la población y del r e c o n o c i m i e n t o a sus f unc iones y facu l t ades . Esa es la s i tuac ión t ípica de los gob ie rnos de países desarrol lados , d o n d e la d e m o c r a c i a impl ica la exis tencia de legit imidad

' Max Weber, Economía y sociedad, México: reí-, 1975.

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casi de m a n e r a a u t o m á t i c a . No o c u r r e así en países q u e ca recen de esa leg i t imidad , cua lqu ie ra que sea la causa . Comúnmente , en una democracia consolidada, un gobierno que pierde su legit imidad es i n m e d i a t a m e n t e cas t igado en las urnas , lo que le impide con t i nua r en el poder. Ese es el caso protol íp ico de los s is temas pa r lamenta r ios de gobier-no, donde la pérdida de conf ianza puede ser instantánea, o de las elecciones in te rmedias en aquel los países que cuen-tan con un sis tema de t ipo presidencial, donde el efecto vie-ne a se r el m i smo . Sin embargo , la pé rd ida de c o n f i a n z a hacia un g o b e r n a n t e no impl ica que su pa r t i do p ie rda el poder ni que estalle una crisis de gobernabi l idad. Véase por e j emplo el caso inglés: la r emoc ión de Margare t T h a t c h e r liace a lgunos años o los amagos en con luí de Tony Blair en lechas recientes , son indicat ivos de mov imien tos or ienta-dos a c a m b i a r al l íder del par t ido, mas no al pa r t ido en el gobierno.

Hi jo del p res idenc ia l i smo pri is ta , el s i s tema pol í t ico mexicano con frecuencia entra en contradicciones un tanto peculiares. El electorado lleva casi diez años rechazando de manera s i s temát ica el monopo l io del p o d e r p o r pai te del PRI, as í c o m o de cua lqu i e r par t ido . En c u a t r o e lecciones legislativas (1997, 2000, 2003 y 2006) el electorado ha votado por lo que se conoce bajo el término de "gobierno dividido", es decir, una dis tr ibución del poder en la cual el pres idente no goza de una mayoría automát ica en las cámaras del con-greso y, p o r lo tanto , de u n a capac idad para i m p o n e r sus preferencias y agenda legislativa. Al mi smo t iempo, en una visión un tanto nostálgica, muchos críticos v comentar i s tas af i rman, c u a n d o 110 lamentan , que la ausenc ia de mayor ía

automática en el congreso implica una supues ta ingoberna-bilidad.

Veamos lo s iguiente: s i tuac iones de ingobernab i l idad son aquel las que se p resen tan c u a n d o un gobierno, literal-mente, ha perd ido toda capacidad de acción, incluso de 1110-

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vimiento. En los últimos años, sobran ejemplos de situacio-nes c o m o ésas: gobiernos en Bolivia, E c u a d o r y Argentina que acabaron siendo l i teralmente acorra lados e impedidos pa ra t o m a r acciones y decisiones, has ta que fue ron forza-dos a renunciar . Se puede d iscut i r m u c h o sobre dónde empieza la gobernab i l idad y dónde t e rmina , pe ro resulta evidente que en la actualidad México no vive inmerso en un problema de gobernabil idad.

Una cosa es la ingobernabi l idad y ot ra m u y dist inta la incapacidad de un gobierno para imponer sus preferencias legislativas o de cualquier otra naturaleza. Un mal desempe-ño del ejecutivo, propuestas inadecuadas o incluso aquellas que son técnicamente adecuadas pero por cualquier razón inaceptables para el congreso, no son el equivalente a una si tuación de ingobernabil idad. I rónicamente , las alusiones' a la existencia de ingobernabil idad se incrementan cuando el gobierno mexicano enf ren ta el f racaso en sus proyectos legislativos. Mucho más endeble es su posición frente a las amenazas que signif ican el narcot ráf ico y la cr iminalidad, donde el gobierno no sólo hace m u c h o que abandonó toda pretensión de poseer el monopolio de la violencia antes cita-do, s ino que incluso hay regiones del país que c laramente no están bajo su control.

Todos estos t emas a b o n a n en con t ra de la legitimidad del gobierno, pero no justif ican, excepto en el sentido de la s e g u r i d a d púb l ica , u n a d e f i n i c i ó n de i n g o b e r n a b i l i d a d . Y esto nos lleva a los círculos viciosos que se han converti-do en paradigmát icos de la realidad nacional en los últimos años . El gobierno no ha logrado avanzar sus p rog ramas o proyec tos (pensemos en la fall ida cons t rucc ión del aero-puer to en Ateneo, por ejemplo) , en buena medida porque no ha sabido emplear y desplegar sus recursos; el hecho es que su inmovil idad se debe mucho más a su propia sensa-ción de i legit imidad que a una s i tuación de ingobernabili-dad. Es decir, el gobierno está en control del ejército y otras

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fuerzas que le permit i r ían hacer valer sus decisiones (lo que impl icar ía capac idad de gobernar ) , pe ro no lo ha h e c h o p o r q u e se percibe a sí m i s m o como i legít imo o, al menos , percibe el uso de la fuerza del estado como ilegítimo. Desde luego, d a d a s las ca rac te r í s t i cas de la mayor pa r t e de las fue rza s pol ic iacas en el país, cua lqu ie r c i u d a d a n o quizá pensaría igual, pero ése no es en modo alguno un argumen-to aceptable , po rque hace m u c h o t iempo que el gob ie rno debió emprender la profesionalización de sus policías.

Si bien México no vive un p rob lema de ingobernabi l i -dad, es evidente que no es r emota la posibil idad ele que un problema de esta naturaleza se presente. La incapacidad de cumpl i r con su comet ido (por ejemplo, en té rminos de cre-c imien to económico o segur idad públ ica) impl ica que el gobierno p ierde te r reno y, concomi tan temen te , capac idad de acción. Tarde o temprano, la población comenzar ía a pre-guntarse : ¿cuál es el sent ido de pagar impues tos y espei-ar acciones del gobierno cuando éste nunca sabe cómo actuar? Esta pregunta no es hipotética: se trata de un planteamien-to real en localidades como Oaxaca o Tijuana. El riesgo de que esto ocu r r a deber ía ser la razón pr inc ipa l p a r a que el gobierno federal ac tuara y t r ans formara su perspectiva.

En suma, México no vive un problema de ingobernabi-lidad, pero su gobierno no tiene garant izada la superviven-cia. En este sent ido, es clave no c o n f u n d i r las es t ra teg ias políticas que se podrían contemplar para enf ren ta r e, ideal-mente, resolver el problema de legitimidad, con la naturale-za del problema. El problema del s is tema político mexicano es u n o de legi t imidad, no de gobernabi l idad ni de d i spu ta por el poder. Desde luego, parale lamente a los esfuerzos que el gobierno haga por resolver la crisis de legitimidad, tendrá que l idiar con la d i spu ta por el poder y su man i f e s t ac ión hermana , la criminalidad, y los intentos de otros actores por paral izarlo y removerlo. La manera en que el gobierno deli-na el problema será crucial para su solución.

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En la realidad política actual, situación que implica un desa l ío a la legi t imidad no sólo del s i s tema polí t ico en su con jun to s ino del propio presidente y su gobierno, es natu-ral que un grupo insurrecto pretenda crear una si tuación (o al menos la apar ienc ia) de caos. La his tor ia está s a tu r ada de r icos e j emplos de gobiernos que lograron sacudi r se la percepción de caos y la ilegitimidad asociada a éste, esen-cialmente a través de medidas que poco a poco consolidaron al gobierno v redujeron el apoyo hacia a los grupos o intere-ses insur rec tos . La l amosa "guerra de la pulga" i lustra c ó m o la credibil idad del gobierno se incrementa en íorma paralela a su capacidad para reducir o e l iminar las causas del apoyo a la insurrección. En la medida en que la pobla-ción pe rc iba que sus r ec l amos y que jas van rec ib iendo atención y son resueltas, el apoyo a una insurrección tiende a desaparecer.

El p u n t o neurálgico de todo s i s tema polí t ico que en-frenta una crisis de legitimidad es aquel en que la población acaba d i spues ta a sacr i f icar su l ibertad de hace r lo que le plazca, inc luyendo apoya r u n a insurrección, a c a m b i o de vivir en una sociedad que funcione y satisfaga sus necesida-des principales. Una estrategia de gobierno que eslé orien-tada a enf ren ta r y resolver las causas p rofundas de la ilegiti-midad es una estrategia con una alta probabil idad de éxito. Lo impor tan te es lograr interpretar cor rec tamente la natu-raleza y origen del r ec lamo y empa ta r lo con medidas que e fec t ivamente p u e d a n remover las causas . En muchos casos, lo fácil es emp lea r sub te r fug ios —igual "quinazos" que subsidios , cooptac ión o conces iones— para in tentar someter a un contr incante. Sin embargo, la historia sugiere que la m a n e r a de resolver una crisis p ro funda de legitimi-dad es cambiando la realidad, no pre tendiendo esconderla.

Por supues to , hay muchas mane ras de maqui l la r o es-c o n d e r la real idad, pe ro la más pernic iosa es aquel la que emplea medios legítimos e institucionales para darle cauce

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a quienes pretenden minar o sabotear esa institucionalidad. Hace ya m u c h o que Karl Popper advert ía el riesgo que enf ren tan las sociedades democrát icas de facilitar una insu-rrección por medio de las instituciones consti tuidas para la part icipación c iudadana . 2 Lo crucial es e l iminar las causas que hacen posible y, sobre lodo, deseable, la insurrección. No hay mejor prueba de éxito de lo anter ior que un político insurrecto que se queda solo.

Sea cual lucre la manera en que se quiera definir la pro-blemática que enfrenta el sistema político mexicano, resul-la evidente que su principal déficit es de legitimidad. El res-to de las complicaciones son en buena medida resultado de esa c i rcuns tanc ia . La gran p regun ta es c ó m o a l canza r la necesaria legitimidad.

2 Karl Popper, Ope„ Sociclywul lis l-ncmics. Prmeeton: Princclon Uni-versity Press, 1973.

V I I I . E L C Ó M O D E L P R O B L E M A P O L Í T I C O E N M E X I C O : M É T O D O Y S U S T A N C I A

Ésle es nuestro estilo: primero rompemos la cascara del huevo y luego nos ponemos a buscar una sartén.

VÍCTOR SHF.YMOV, Tower of Secrets

LA CLAVE p a r a e n f r e n t a r los p rob l emas de leg i t imidad que ca rac te r i zan al pa ís radica en s epa ra r el mé todo de la sus-tanc ia ; es decir, en 110 mezc la r los obje t ivos que se persi-guen con los med ios p a r a decidir c ó m o llegar a ellos. Ello impl ica a v a n z a r hac ia la def in ic ión de la f o r m a en que se dec id i r á el f u t u r o sin mezc la r l a con el c o n t e n i d o de ese fu turo .

Un buen ejemplo de esto son, o deben ser, los procesos electorales. La legislación electoral no es más que un con-j u n t o de reglas y p roced imien tos . Nada en esa legislación versa sobre los objetivos que deben perseguir los candidatos ni el c o n t e n i d o de sus p r o g r a m a s o p r o p u e s t a s . Una cosa son los mecan i smos que establece la ley y ot ra la sustancia e m a n a d a de cada pa r t i do o cand ida to . Es decir, la legisla-ción está d i señada pa ra ser un mé todo pa ra la elección de c a n d i d a t o s a f unc iones de gobie rno , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de los objetivos que cada uno de ellos persiga. Un candida to puede ser de izquierda, de derecha o de cent ro , y eso nada tiene que ver con la manera en que se elige. Y viceversa: un cand ida to puede gana r o pe rde r de acuerdo con los procedi-mien tos codi f icados en la legislación, independ ien temente de la ideología o pos tura que profese.

Nues t ra legislación electoral lia s epa rado el con ten ido

1 so

EL C Ó M O DEL PROBLEMA POLITICO EN MÉXICO 151

de los p rogramas par t id is tas del p rocedimien to para gana r una elección. La propues ta que se desarrolla en este capítu-lo es que se adopte exactamente el m i s m o pr incipio pa ra la cons t rucc ión de la legalidad en el país como sus tento esen-cial de la legitimidad.

LA DEMOCRACIA COMO MÉTODO

La f u n c i ó n cent ra l de tocio s i s t ema polí t ico es p r o c e s a r demandas , ofrecer canales de comunicac ión pa ra solventar crisis y a r t icu lar mecan i smos de negociación. Estos t emas han sido mater ia de discusión ent re pract icantes y objeto de aná l i s i s por pa r t e de e s tud iosos y a c a d é m i c o s desde hace siglos. Hace 500 años , Maquiavelo escr ibió el "manua l del p rac t ican te de la política".1 Desde entonces , i nnumerab l e s es tudiosos de a m b o s lados del espect ro academia-prác t ica han ofrecido sus perspectivas sobre la fo rma en que funcio-na o debe funcionar un sistema político. Locke y Tocqueville o f rec ie ron a lgunas perspect ivas; es tud iosos m á s rec ientes han apor tado otras. Si uno revisa la literatura, se va a encon-trar con que las expl icaciones sobre el f u n c i o n a m i e n t o de un s is tema político democrá t ico funcional van desde la ca-pacidad innata de Los individuos para au togobernarse has ta la ética protes tante , p a s a n d o por la t radición legal teutóni-ca. La l i te ra tura de las ú l t imas décadas t iende a s epa ra r se en tres escuelas de pensamiento: a) la que vincula el funcio-n a m i e n t o efect ivo de un s i s tema polí t ico con un c o n j u n t o de condic iones sociales y económicas , como el nivel de in-greso percapita, nivel p romedio de alfabet ización y de urba-nizac ión (por e j emp lo S e y m o u r Mar t in Lipset); b) la que vincula la democrac ia y, de hecho, cualquier s is tema políti-co, con la capac idad de resolución de confl ic tos y reconci-

1 Nos r e f e r i m o s o b v i a m e n t e a su i nmor t a l ob ra F.l príncipe.

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I¡ación en t re los g rupos de una sociedad (i.e., Cari Frie-dr ich , E. E. Schal tscheider , Ralph Dahrendor l , Arend Lij-phart) . Un subgrupo de esta misma escuela vincula la esta-bilidad de una democracia a la existencia de es t ructuras de autor idad y hegemonía en toda la sociedad por medio de las escuelas, iglesias, empresas , s indica tos y o rgan izac iones cívicas (los autores van desde Antonio Gramsci hasta Harry Eckslein); y e ) f ina lmente , un tercer g rupo enfa t iza la ne-ces idad del a c u e r d o o c o n s e n s o c o m o el f u n d a m e n t o de u n a c o n s t r u c c i ó n pol í t ica es table , sea és te en la f o r m a de una creencia común en ciertos elementos fundamenta les o en un consenso sobre los procedimientos y las reglas del juego. Algunos au to re s en esta cor r ien te hablan sobre los "acuerdos pa ra diferir" (Ernest Barker), o t ros enfa t izan la capac idad de "empat ia y disposición a par t ic ipar" (Daniel Lerner) y otros más hablan de una "cultura cívica" (G. Almond y S. Verba) o del compromiso necesario con los valores de-mocrát icos , sobre todo ent re los miembros de la clase po-lítica (Roberl Dahl).

Como puede notarse , cada una de es tas escuelas pro-pone perspectivas dist intas sobre cómo se art iculan o cómo se puede p rovocar la ar t iculación de e s t ruc tu ras polí t icas capaces de c u m p l i r con las func iones m e d u l a r e s de todo s i s tema político: resolver confl ictos y p rocesa r demandas . En sus apor tac iones , t an to los es tudiosos c o m o los prac-t icantes ref lejan los m o m e n t o s y las sociedades que están obse rvando . No es en tonces una casua l idad que quienes e s tud ian soc iedades es tables codi f ican var iables c o m o la sociedad civil, en tanto que aquellos que es tudian socieda-des en conf l ic to a p u n t a n hacia un consenso básico como f u n d a m e n t o para la const rucción de inst i tuciones capaces de lograr esos objetivos.

Para u n a soc iedad c o m o la mexicana , en la que exis-te un nivel elevado de confl ic to ent re los polít icos y sobre el acceso y uso del poder, la única manera de c o m e n z a r a

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ar t icular una es t ructura capaz de darle viabilidad a un sis-tema político es comenzar por el principio; por los factores que permitan acuerdos sobre lo elemental. Cuando no exis-ten consensos sobre los procedimientos, mucho menos pue-de haberlos sobre los temas sustantivos. Por eso es necesa-rio comenzar por los procedimientos y quizá no haya nada más útil en este sent ido que t omar c o m o pun to de par t ida la def inición a c u ñ a d a por el economis ta aus t r íaco Joseph Schumpe te r en su obra magistral Capitalismo, socialismo y democracia.

La democracia , según Schumpeter, no es otra cosa más q u e un mé todo . Para ese célebre pensador, la democrac i a no debe entenderse en los términos tradicionales ("gobierno del pueblo, para el pueblo y por el pueblo" o similares), sino c o m o un método: "un ar reglo ins t i tucional para a r r i ba r a decisiones políticas a través de las cuales los individuos ad-quieren el poder de decidir por medio de una batalla com-petitiva por el voto popular".2 En esta concepción, la demo-cracia no tiene un conten ido part icular; más bien, se trata de un mecan i smo a través del cual un candida to o par t ido se disputa el favor p o p u l a r e n las urnas. La democracia es el medio a t ravés del cual se decide y no en t r aña cons idera-ción a lguna de valor: el m i s m o m e c a n i s m o puede servir p a r a q u e gane un pa r t i do u otro, u n a ideología u ot ra , un proyecto u otro. Bajo este principio es como se puede plan-tear la d i le rencia en t re mé todo y con ten ido para avanza r hacia la conformación de un Estado de derecho.

En abst racto , el concepto es muy claro y su aplicación bastante evidente. El problema estriba en cómo aplicarlo a una realidad concreta, máxime cuando ésta muestra un ele-vado grado de conflictividad. Vayamos por pasos.

De en t rada , es impor t an t e reconocer, c o m o se a p u n t ó en el cap í tu lo v, q u e existe una conexión di rec ta en t r e la

2 Joseph Schumpeter, Capilalism, Socialisni aml Democrocy, Nueva York: Harpe r , 1962, p. 34.

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es t ructura y conformación de las insti tuciones y los incenti-vos que éstas producen para el compor tamien to de los acto-res políticos. Las instituciones son eso, formas y estructuras, med ios a t ravés de los cuales se d iscute el conten ido , por eso no hay que confundir los . Una cosa es el proceso y otra la sus tanc ia . La ún ica m a n e r a de resolver el p rob l ema de legit imidad es separando lo uno de lo otro. La clave radica en acordar los métodos y procedimientos por medio de los cuales se ar r ibará a una decisión, pero esa decisión no está l imi tada , a priori, en f o r m a o en con ten ido . C u a n d o esto ocurre , una sociedad puede avanzar hacia la d iscusión de los temas de fondo sin provocar una crisis en cada etapa.

En años recientes hemos podido observar la prolifera-ción de p ropues tas para so luc ionar el p rob lema polít ico e institucional del país. Algunas son m u c h o más específicas y func iona les (enfocadas a modi f i ca r a lgunos e lementos de las e s t ruc tu r a s polí t icas o ins t i tuc ionales existentes) , que t ransformadoras de lo existente. Otras son mucho más ambi-ciosas: fundacionales en su carácter. Algunas buscan corre-gir deficiencias, otras t ienden hacia la propues ta de nuevas m a n e r a s de e s t r u c t u r a r al c o n j u n t o de la soc iedad mexi-cana . T íp icamente , las p r i m e r a s p r o c u r a n o f rece r correc-c iones a lo existente, en tan to que las s egundas p lan tean una redef in ic ión radical . Las p r imeras p r o p o n d r í a n cam-bios en, po r e jemplo, la f o r m a en que se elige a los gober-nantes, modif icaciones en los plazos de pe rmanenc ia en el poder (corno un menor periodo presidencial o la reelección para legisladores), al teraciones a las campañas electorales y otros mecanismos or ientados a corregir deficiencias o crear incent ivos p a r a un me jo r d e s e m p e ñ o polí t ico y electoral . Por o t ro lado, en años recientes ha prol iferado un conjunto de propuestas que apunta hacia un replanteamiento del sis-tema político, generalmente para implantar, parcial o total-mente , un s i s tema p a r l a m e n t a r i o y, c o m o consecuencia , redefinir la naturaleza de la presidencia. Algunas de las pro-

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puestas tienen u n a mayor lógica o congruencia histórica (o inclusive u n a m a y o r apl icación p rác t i ca que otras) , pe ro cabe señalar que todas son respetables de entrada. Habien-do dicho esto, tal y como se discutió an ter iormente , lo im-portante no es el contenido de la propuesta especílica, sino el p roceso de decis ión que llevaría a la adopc ión de u n a de te rminada reforma. En otras palabras , lo relevante sería c o m e n z a r por a c o r d a r un m é t o d o p a r a la decis ión y no ent rar de lleno en la discusión del contenido.

Como lo sugiere el párrafo anterior, en el país existen di-ferencias d r a m á t i c a s sobre los con ten idos de lo que ser ía necesario o deseable modif icar en el en torno institucional y político para en f ren ta r el p roblema tanto de funcional idad c o m o de legi t imidad del s is tema en su con jun to . Como se d e s p r e n d e de lo escr i to l íneas a r r iba , a u n q u e existen mu-chas sutilezas trascendentales que diferencian a las diversas p r o p u e s t a s específ icas , hay dos g r andes l íneas de pensa-miento: las que pre tenden hacer funcional y efectivo el sis-t ema pres idencia l , p a r a lo cual p r o p o n e n cor recc iones y ajustes, y las que se proponen modif icar el s is tema para im-plan ta r un modelo de tipo par lamenta r io o semipar lamen-tario. Ambas propuestas exponen la racionalidad, experien-cia y preocupaciones de quienes son sus autores y todas ellas ofrecen respetables e inteligentes aportes a la discusión.

Pero lo que es evidente en el México real (en el México del conflicto), es que n inguna de estas aprox imac iones re-solvería el p rob l ema del país en t an to no es tén p re sen te s dos condiciones: pr imero, y fundamenta l , que se def ina un mé todo para la discusión y eventual aprobac ión de a lguna propuesta o reforma. Segundo: que el proceso gane credibi-lidad y legi t imidad p a r a que el gob ie rno no sólo lo p u e d a hace r cumplir , s ino que no tenga más remedio que a c t u a r de esa manera .

Estos puntos son la esencia de nuestro di lema actual. Al con fund i r contenido con método de aprobación a c a b a m o s

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haciendo imposible la discusión de propuestas de solución, así c o m o la aprobación de alguna que tuviera opor tunidad de funcionar . En tanto el mé todo de discusión, ascenso al poder y resolución de d i spu tas no sea independ ien te del contenido de lo que se discute y de las propuestas ele los dis-tintos candida tos en una elección, el país seguirá paraliza-do. En la elección pres idencia l de 2006, un con tend ien te e m p a t ó los con ten idos de su p ropues ta con el resu l tado electoral, descal i f icando por esa vía el t r iunfo de cualquier o t ra p ropues ta o cand ida to . Esa combinac ión , a r t i cu lada con un evidente objetivo, resul ta ser enemiga de la demo-cracia y de la funcional idad de un s is tema político, lo que hace tanto más difícil separar el contenido del método.

El mé todo resulta esencial pues es el factor que deter-mina la legit imidad. La legitimidad no depende, no puede depender, del contenido, sino del proceso. Cuando todos los in tegrantes de u n a sociedad aceptan el método, la institu-ción adquiere legitimidad y eso permite ir a la discusión de la sus tanc ia . Por e jemplo, en el caso de las elecciones, la re forma electoral realizada en 1996 fue un acuerdo sobre el mé todo para elegir a un gobernante , mas no una garant ía de que una determinada persona o part ido ganaría las elec-ciones. Es decir, se separó el método del contenido. En 2006 pud imos observar las l imitaciones de ese consenso inicial. Resultó evidente que lo electoral es una condición necesaria mas no suf ic ien te para lograr resolver los p rob lemas de legitimidad de una sociedad. En otras palabras, para poder lograr la legi t imidad integral de las inst i tuciones políticas será necesario ir a cada una de esas ins tancias y lograr un consenso sobre el mé todo en todos los ámbi tos : el del go-bierno, el poder judicial , la interrelación ent re los poderes públicos y, para culminar, respeto a las leyes que van a nor-mar la convivencia en la sociedad.

En la actualidad vivimos inmersos en pleitos intermina-bles sobre la sustancia de las soluciones, pero por esa vía es

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imposible llegar a un acuerdo. Se contraponen visiones tan d i a m e t r a l m e n t e opues t a s que no hay m a n e r a de lograr acuerdos al respecto. Más impor tante aún: esas discusiones resul tan en buena medida irrelevantes para el con jun to de la sociedad, la cual no se siente representada en ellas e intu-ye que responden solamente a los intereses part iculares de los polít icos o par t idos . Es por eso que hay que c o m e n z a r por el método.

Tan extraviados están nuestros legisladores en sus discu-siones sobre contenidos que no pueden resolver, que termi-nan por perder de vista procesos e lementales . Quizá nada i lustre mejor la na tura leza de tales en tue r tos que resa l ta r los a b s u r d o s a los que pueden conducir . Por e jemplo, du-rante el proceso de transición de u n a pres idencia a o t ra a part i r de la elección de julio de 2006, los legisladores entra-ron de lleno en una in terminable discusión sobre conteni-dos de la tan discut ida "reforma del Estado". Por su parte, el en tonces pres idente electo Calderón presentó su agenda legislativa, misma que fue en buena medida ignorada pol-los polí t icos y los legisladores, p r e o c u p a d o s más por sus propios temas. La escena en su con jun to es reveladora: no existe un mé todo a c o r d a d o para la d iscus ión de agendas entre los propios legisladores o con el ejecutivo; no se reco-noce que las d i fe renc ias en pos tu ra s son tan g randes que sin un método para diferenciar las es imposible llegar a un acue rdo y, quizá lo más impor tante , no hay una compren-sión de que n inguna de las conclus iones a las que lleguen por esos medios gozará de aceptac ión en l re la población.

E N F R E N T A N D O AL M É X I C O REAL

Los métodos y procedimientos implican ciertas maneras de hacer las cosas. La sociedad mexicana cuenta con un sinnú-mero de p roced imien tos per fec tamente establecidos, aun-

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q u e m u c h o s no gocen de leg i t imidad . El p r i m e r paso pa ra a v a n z a r hac ia la ins l i tuc iona l izac ión (es decir, la legit ima-ción) de los mé todos y p roced imien tos exis tentes res ide en lograr u n a legi t imidad original . El segundo, en hacer valer y c u m p l i r esos m é t o d o s y p r o c e d i m i e n t o s . Desde luego, el g r an t e m a polí t ico del México de hoy, el México pos ter ior al conf l ic to postelectoral de 2006, es c ó m o lograr d icha legiti-midad original . Pero el s egundo tema, el de a f i anza r v hacer cumpl i r los procedimientos , no resul ta menor.

En abs t rac to , y s igu iendo a los t r a t ad i s t a s del con t ra to social, el es tab lec imiento de u n acue rdo fundac iona l que se t r aduzca en legit imidad no es algo difícil de conceptual izar . S in embargo , en la prác t ica co t id iana y ba jo un e n t o r n o de confl ic to, d i spu ta y r ispidez es to es algo m u c h o m á s difícil de lograr . Todos los a c t o r e s po l í t i cos r e l evan te s pueden estar de acuerdo en el concepto y, sin embargo, ser incapaces de t raduc i r lo en acción polí t ica. En este en to rno , el p r imer ob je t ivo del g o b i e r n o d e b e r í a se r el de c r e a r u n a m b i e n t e p r o p i c i o pa r a la c o n f o r m a c i ó n de un a c u e r d o gene ra l de esencia . Es decir, es tablecer puentes de comunicac ión , mos-t rar respe to a las diferencias , reconocer perspect ivas distin-tas y a b r i r e spac ios p a r a d i s m i n u i r t ens iones y f u e n t e s de oposición visceral. No menos impor tan tes son los avances en t emas "reales", sobre todo económicos , q u e p u e d a n condu-cir a u n a d i sminuc ión real de la r ispidez y a un mayor apo-yo social . En la m e d i d a en q u e se m a n t e n g a n las dos pers-pect ivas en pa ra l e lo — a p e r t u r a y r e spe to p o r un lado con éxitos en el o t ro— se podrá ir g a n a n d o la legi t imidad a par-t ir de r e s u l t a d o s , m i s m a q u e e v e n t u a l m e n t e p o d r í a hace r pos ib l e un a c u e r d o s o b r e lo f u n d a m e n t a l . En o t r a s pala-bras , d e b i d o a q u e u n a c u e r d o de o r igen es impos ib l e de e n t r a d a , hay q u e cons t ru i r lo a pa r t i r de los resu l t ados y no hay q u e c o n f u n d i r las dos cosas.

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¿ C Ó M O S E P U E D E AVANZAR BN ESTA DIRECCIÓN?

Debido a la s i t uac ión en q u e nos e n c o n t r a m o s , el ob je t ivo cen t r a l del g o b i e r n o t e n d r í a q u e se r el de p r o c u r a r q u e todos los conflictos, independien temente de su origen o diná-mica espec í f i ca , se e n c a u c e n a t ravés de los m e c a n i s m o s ins t i tuc ionales de resolución de confl ictos. Es decir, en f ren-ta r los p r o b l e m a s a través del p roceso polí t ico y/o jud ic ia l . En la ac tua l idad , sólo los p rob l emas y conf l ic tos en t re polí-t icos y sus o rgan izac iones se d i r i m e n a t ravés de los pode-res legislativo y jud ic ia l ( aunque , po r s u p u e s t o , e s to no es c ier to de g rupos no ins t i tucionales que t ienen ce rcan ía con po l í t i cos a c t u a n d o en la f o r m a l i d a d ) . La p r e g u n t a es poi-qué sucede y qué se puede hace r al respecto . Una pa r t e de la r e spues ta es his tór ica; la o t ra es polí t ica. C o m p r e n d e r esas dos d inámicas es clave pa ra avanza r hacia u n a es t ra tegia de solución.

La soc i edad m e x i c a n a , c o m o todas las a g r u p a c i o n e s h u m a n a s , se fue desar ro l lando de a c u e r d o con el m a r c o ins-t i tuc iona l , legal, pol í t ico y e c o n ó m i c o en el que e s t a b a in-ser ta . Ese marco , que suf r ió c a m b i o s i m p o r t a n t e s a lo largo de la h i s to r ia , a c a b ó m o l d e a n d o la r ea l i dad q u e hoy nos caracteriza. Es decir, si se quiere modif icar la realidad actual, se t iene que a s u m i r u n a modi f icac ión sustancial del m a r c o in tegral que or ienta , guía e incent iva los c o m p o r t a m i e n t o s par t iculares de cada u n o de sus componen te s .

Hay m u c h a s m a n e r a s de e n f o c a r las ba t e r í a s g u b e r n a -m e n t a l e s en es ta d i r ecc ión . Las t res q u e s i g u e n s o n suge-r e n t e s de los c a m i n o s q u e p o d r í a n s e r a d o p t a d o s c o m o m o d e l o s p a r a r eo r i en t a r el desa r ro l lo de la soc iedad mexi-c a n a . Se t r a t a d e r e p l a n t e a m i e n t o s f u n d a m e n t a l e s d e la m a n e r a de s e r y f u n c i o n a r de la soc iedad , p e r o pa r t i cu la r -m e n t e del gob ie rno , s o b r e todo en los á m b i t o s en q u e és te in te rac túa con los gob ie rnos es ta ta les y con los o t ros pode-

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res públ icos . Aunque los modelos e n t r a ñ a n un replantea-mien to casi de esencia de la e s t ruc tu ra ins t i tucional del país, n inguno podría ins t rumentarse de inmediato por una simple decisión gubernamental . Más bien, el p lanteamiento sería que el gobierno adopte una estrategia clara y bien deli-nida para instrumentar la , poco a poco, a través de cada una de sus acciones, así sean éstas pequeñas o a p a r e n t e m e n t e intrascendentes: a final de cuentas, los incentivos se produ-cen cada vez que el gobierno actúa.

El pun to anter ior es vital: no exisle gobierno en el mun-do que pueda c a m b i a r toda la real idad de su país de la noche a la mañana . Sin embargo, al adoptar una estrategia de cambio , un gobie rno sí puede c o m e n z a r a i m p a c t a r el desarrollo de una manera sistemática. Al mismo tiempo, es crucia l reconocer , c o m o se discut ió en el cap í tu lo v sobre inst i tuciones, que todo lo que hace un gobierno impacta a la sociedad y genera incentivos. En caso de no existir ese sent ido estratégico, los incentivos que se producen acaban siendo disonantes (cuando no contradictorios) con la esta-bilidad del país y/o con el objetivo de t r ans fo rmar la reali-dad actual. Es imperativo que el gobierno adopte una estra-tegia de acción or ientada a la integración de los grupos no ins t i tuc ionales a los marcos ins t i tucionales . Toda desvia-ción en este sen t ido ser ía un retroceso; todo apoyo, un avance.

En t é rminos conceptua les , existen tres c a m i n o s posi-bles. Cada uno de ellos refleja posturas, ideas y concepcio-nes d i s t in tas sobre el m u n d o , pero todos se e n c u e n t r a n anc lados en la rea l idad actual . Es decir, pa ra todos ellos existen promotores y partes interesadas.

a) El p r imero consistir ía en acelerar el proceso de des-central ización adminis t ra t iva y política (fortalecien-do la inversión públ ica , las apor t ac iones federales, las potes tades fiscales de los es tados y munic ip ios y

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la normat ividad requerida para tal efecto), así como apos t a r a que los es tados y munic ip ios desar ro l len sus capacidades para resolver problemas por sí mis-mos a través de un proceso de tipo "ensayo y error", a c u m u l a n d o y c o m p a r t i e n d o exper iencias a fin de que, poco a poco, se vaya reconst i tuyendo la capaci-dad de gobernar. Cada es tado alentaría dist intas for-mas de par t ic ipación política, a la vez que act ivaría m e c a n i s m o s de cont ro l de la población que segu-ramente osci lar ían entre la ampl ia y libre participa-ción c i u d a d a n a y un férreo control gube rnamen ta l , según la naturaleza del gobernador y las c i rcunstan-cias part iculares del estado. La competencia entre los estados generaría incentivos para a t raer la inversión privada, lo que se tornaría en un mecanismo de con-trol de los abusos y excesos de los propios gobiernos es ta ta les o, en su caso, munic ipa les . Es decir, ba jo este modelo de solución es ta r íamos f rente a un pro-ceso de largo plazo que desembocaría en la regionali-zación del país, con el beneficio de que, en al menos una alta proporción de los estados, se fortalecería la capac idad de resolución de confl ic tos . El gob ie rno federal perdería peso específico y su función medular sería crear las condiciones apropiadas para fortalecer la descent ra l izac ión y coo rd ina r al c o n j u n t o de la federación. Este camino reclamaría negociaciones a nivel local, a cue rdos en t re fue rzas polí t icas muni -cipales, estatales o regionales y pactos ent re los go-be rnadores y diversos grupos , sectores o in tereses locales. Dado que existe u n a menor t ransparencia a nivel estatal y munic ipa l que a nivel federal , es tas negociac iones no es tar ían exentas de riesgos. De adoptarse este camino, sería fundamenta l cuidar que los c amb ios legislativos que se den para for ta lecer a los estados en su propia capacidad de gobierno no

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desar t icu len la capac idad in tegradora del gobierno federal.

b) El segundo modelo perseguir ía un objet ivo similar, pero recurr iendo a mecanismos radicalmente distin-tos. El p ropós i to ser ía corregi r los excesos que ha generado la descentralización, sobre todo en el ámbi-to liscal y, a la vez, mantener una es t ructura nacional más o menos integrada y encauzada por criterios co-munes en lo general. Por un lado, el gobierno promo-vería la rápida descentralización del país, pero a partir de un con jun to de reglas, acuerdos e incentivos que genera ra pa t rones s imilares de desar ro l lo o, al me-nos, una unidad común de propósito. El objetivo con-sist ir ía en cons t ru i r un s i s tema ins t i tucional fun-d a m e n t a d o en reglas y acuerdos escritos pero, sobre todo, en incentivos virtuosos que el gobierno federal es tar ía en posibi l idades de generar. Con un cambio en Jos incentivos que en la actualidad premian la vio-lencia y la irresponsabilidad (lo que supone reformas en la estructura del pacto federal para fortalecer a los gobiernos estatales y locales pero, al mismo tiempo, hace r posible la rendic ión de cuentas) , el gobierno federal podr ía ir d a n d o fo rma a u n a nueva realidad pol í t ica en un plazo no demas i ado largo. La expe-riencia combinada de años de cen t ra l i smo seguidos de varios más de fallida descent ra l izac ión , con sus consecuentes vicios en términos de violencia y delin-cuencia , serviría para r e p l a n t e a r l o s marcos institu-cionales actuales, así como para adop ta r soluciones híbridas en términos de centralización y descentrali-zación en temas como el de la del incuencia y el nar-cot ráf ico (que son generales) , a d i fe renc ia de otros, t íp icamente regionales, como son los relativos a la tenencia de la tierra. Este camino permitir ía cambiar los incentivos "desde arr iba", negociac iones a cual-

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quier nivel de gobierno o pactos entre intereses, gru-pos, sectores o cúpulas. Esta alternativa es más insti-tucional y menos riesgosa, aunque tiene la desventa-ja de que un gobie rno dividido e n f r e n t a e n o r m e s dificultades para decidir.

c) Un te rcer c a m i n o sería la r ecen t ra l i zac ión pol í t ica . Este c a m i n o impl icar ía a b a n d o n a r la descent ra l i -zación que ha tenido lugar en los últimos años, procu-raría r e imponer controles verticales y buscar ía crear condic iones de ce r t i dumbre y desarrol lo a pa r t i r de pactos copulares, la res t ructuración del s is tema polí-tico y la modif icación del modus operandi del s is tema a pa r t i r del ap rend i za j e de las ú l t imas décadas . Es decir, puesto en términos extremos pero ilustrativos, se perseguiría la reconstrucción, dent ro de un marco democrát ico , del s is tema político priista. Este cami-no llevaría a acciones verticales, aunque con todas las consultas y part icipaciones diversas que fue ran nece-sarias. En esta vertiente se tendrían que hacer efecti-vos los compromisos de los es tados "irresponsables" (por ejemplo, en temas fiscales) como medio de cen-tralización. Es decir, el gobierno federal tendr ía que ac tua r con consis tencia , exigiendo el c u m p l i m i e n t o de todos los acue rdos y obl igaciones en todos los temas, y más con respecto a los estados incumplidos. Un camino de esta na tura leza no tendr ía que impli-car la reconstrucción del viejo presidencial ismo sino, al con t ra r io , la a r t i cu lac ión de u n s i s t ema federa l central izado en lo administrativo, con estados demo-crát icos f u n c i o n a n d o en paralelo. La pr inc ipal dife-rencia respecto al pasado residiría en que el gobierno federal tendría capacidad administrat iva para coordi-n a r y exigir cuentas , pe ro con equi l ibr ios pol í t icos producto de una equidad entre los es tados y la fede-ración.

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Cada 11110 de los t res c a m i n o s c o n c e p t u a l e s c o n d u c e a un objet ivo dis t into . El p r imero tendr ía c o m o modelo a seguir es t ruc turas políticas como la sueca o, incluso, algu-nas de las facetas de la e s t ruc tu ra españo la ac tual . El se-gundo, que resulta un híbrido, parte del reconocimiento de los obstáculos implícitos y de la complejidad inherente a un proceso de descentralización abrupta . Este modelo es simi-lar al que ha ins t au rado el gobierno ruso actual luego de décadas de control au tor i ta r io desde el centro , seguidas de una abrup ta descentralización. Finalmente, el tercero de los modelos responde al reclamo de lograr una restauración "inteligente" de las vir tudes del viejo sis tema político, pro-cu rando e l iminar los vicios de antaño. Aunque no hay paí-ses q u e hayan recen t ra l izado de esta m a n e r a , sí existen e jemplos claros de corporativísimo y controles centrales en soc iedades m o d e r n a s c o m o Suiza y Chile. Lo que t ienen en común los tres escenarios es que el gobierno, entendien-do este té rmino en un sent ido amplio, reconoce que es im-perativo ac tua r a lin de evitar un desca labro político y so-cial. El gob ie rno ac túa para r econs t ru i r la capac idad de acción del Estado.

Lo impor tan te no es modif icar lodo el func ionamien to de la soc iedad de la noche a la m a ñ a n a (algo rea lmen te imposible) , s ino c o m e n z a r a a l te ra r los incent ivos que la hacen funcionar . Tales incentivos deben def in i rse a par t i r del mode lo de sociedad y gobierno que se desea construir , a u n q u e su consecución pudiera llevarse décadas. El mejor e jemplo de lo an ter ior es la Rusia actual: luego de una dé-cada de conflictos, desart iculación y rompimientos institu-cionales (que, al menos en concepto, no han sido terrible-mente distintos a nuestra experiencia), el gobierno de Putin ha ido t r ans fo rmando paula t inamente el esquema de incen-tivos i m p e r a n t e y ha logrado una reor ien tac ión cabal del sistema político de su país. En lugar de conflicto permanen-te entre el congreso y la presidencia hoy existe en aquel país

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una mecánica funcional de trabajo; en lugar de desarticula-ción en t re el gob ie rno central y las regiones, hoy existen mecan i smos que obligan a todos los agentes a la coopera-ción. Aunque insuficientes, esos cambios le han permi t ido comenzar a recuperar la capacidad de gobernar.

¿ H A C I A D Ó N D E ?

El objetivo que se persigue es institucionalizar a los grupos que actúan al margen del sistema y, en particular, su inodtis operandi como medio para recuperar la legitimidad del go-bierno y del s is tema político en general. Es decir, el objetivo tiene que ser abr i r opor tunidades de solución a conflictos y d i spu tas por la vía polít ica o judicial formal y abier ta , ce-r r a n d o toda o p o r t u n i d a d de negociación extralegal o ex-trainstilucional.

Lógicamente , la consecución de este objet ivo llevaría años, pe ro sus benef ic ios comenza r í an a ser visibles en la med ida en que se ins t rumente una estrategia idónea para alcanzarlo. Es decir, no es necesario construir todo un dise-ño estratégico que obligue al gobierno a cambiar su manera de ser y ac tuar de la noche a la mañana , pero sí sería nece-sario llevar a cabo dos cambios cruciales: primero, adop ta r un sent ido est ra tégico y s is temát ico en el a c tua r guberna-mental; v, segundo, tener clar idad sobre el tipo de s is tema político al que se aspira a llegar en un plazo razonable . El punto clave de toda esta estrategia radica en el hecho de que cada vez que el gobierno actúa, crea incentivos.

Para a lcanzar ese objetivo se requiere de cua t ro grandes líneas de acción:

¡) Facilitar el acceso de toda la población que vive fuera de los marcos institucionales o legales, sea el ámbi to que lucra, a la insti tucionalidad.

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2) Cerrar, de m a n e r a gradual , todas las avenidas de solución de conf l ic tos p o r vías no ins t i tucionales y avanzar s is temáticamente en esa dirección.

3) Desarrol lar fue rzas públ icas del o rden modernas e incentivar su t ransformación en los ámbi tos estatales y municipales.

4) Actual" con consis tencia y de mane ra sistemática en todos los ámbitos.

1) Facilitar el acceso a la legalidad

A la fecha, el éxito político en el país se halla con gran fre-cuencia asociado con la promoción, representación y aban-de ramien to de causas e intereses ilegales. Es ahí donde se encuent ra la competencia política m á s encarnizada y es ésa la poblac ión m á s p r o p e n s a al r ad i ca l i smo y al conflicto. Es ta rea l idad expresa diversas ca renc ias en la sociedad mexicana pero, sobre todo, revela un problema fundamen-tal en el modas operandi gubernamenta l . En el fondo, esta problemát ica evidencia la debilidad de otras fuentes de aso-ciación y organización y lleva a que sea rentable enarbolar causas ilegales. Especí f icamente , la impun idad selectiva y la legalidad precaria en que vive la mayoría de la población mexicana propic ian la prol i feración de la economía infor-mal, el desarrol lo de organizaciones que protegen la ilega-lidad y, peor, la creación de mecanismos en los que se inter-c a m b i a lealtad p o r p re r roga t ivas d iversas d e n t r o de la in formal idad . Los de rechos colectivos acaban s iendo más importantes que los individuales: se supr imen al individuo v sus derechos a cambio de la promoción de intereses de gru-po de todo tipo. De esta manera , la lógica de manipulación se torna incontenible.

La respuesta genérica a esta si tuación sería el iminar los incentivos que conducen a la ilegalidad e informal idad. En

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específ ico, habr ía varias l íneas es t ra tégicas que se ten-ían que seguir:

a) Faci l i tar la fo rmal izac ión de aquel los agentes que ac túan en la in formal idad , e l im inando la complej i -dad burocrát ica que la causa (la zanahoria) y penali-zando su part icipación en ella (el garrote).

b) For ta lecer la c iudadan izac ión de la poblac ión , es decir, abr i r toda clase de avenidas para el desarrol lo político de la población y el ejercicio de sus derechos c o m o c i u d a d a n o s con el objet ivo de desa r t i cu la r la lógica colectiva y r o m p e r a las o rgan izac iones pro-pensas al confl ic to desde adent ro . En t re las estrate-gias fact ibles para avanza r hacia estos objet ivos, el gobierno podría: • promover que la Suprema Corte fortalezca los dere-

chos del c iudadano frente al Estado; • facili tar la prol i feración de agrupac iones ciudada-

nas fundamentadas en los individuos; • desincentivar las vías no c iudadanas de interacción

con el gobierno; • disminuir y eventualmente cancelar los beneficios e

incentivos que conducen a la ilegalidad. c) Abandonar la lógica "juarista" que diferenciaba a los

amigos del gobernante de sus enemigos: todos tienen que ser t ra tados con el mismo rasero: "todos coludos o todos rabones", es decir, • aprovechar cada instancia y oportunidad para mos-

t ra r la existencia de un a p a r a t o de jus t ic ia plena-mente imparcial : desde las p r o c u r a d u r í a s y el mi-nisterio público tanto federal como locales, hasta el poder judicial en pleno; y

• mostrar, a part i r del ac tuar cot idiano del gobierno, que los conf l ic tos t ienen que d i r imi r se y, más im-portante, que se pueden dirimir, por medio del po-

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der judicial o, en su caso, a través de la representa-ción legislativa.

d) Llevar a cabo modif icaciones legislativas de alto im-pacto para este propósito, entre las que se encuentran: • general izar los electos del juicio de amparo ; • acabar privilegios al facilitar la defensa de intereses

difusos; • a b a r a t a r el acceso a la just icia , favorec iendo u n a

defensa legal y 110 violenta; • abr i r medios para la consolidación de demandas de

personas en juicios iguales (class aclion suits). • facilitar la acción colectiva independiente (es decir,

d e m a n d a s d i rec tas del c i u d a d a n o f ren te a las di-versas ins tancias gubernamenta le s , r educ iendo el uso de mecanismos que, en su origen, fueron crea-dos para mediat izar cualquier iniciativa ciudadana. Esto impl icar ía ab r i r vías para le las a las actual-men te existentes. Hay buenas r azones para que existan ent idades como la Procuraduría Federal del Consumidor , p o r e jemplo, pe ro s iempre y c u a n d o no sean monopo l ios pa ra la acción legal, lo cual con faci l idad se t r a d u c e en media t izac ión y ab re fuentes y opor tunidades de control político incom-patibles con una sociedad democrá t ica y moderna;

• instituir la canalización de casos, en procedimientos judiciales civiles v penales, util izando procedimien-tos d i fe renc iados depend iendo del t ipo de casos (p roced imien tos s imples y ráp idos para los senci-llos, y procedimientos e laborados para los comple-jos). Esto se implantó con éxito en años recientes en el Reino Unido (donde se conoce como la Reforma Woolf).

La i legalidad liene prest igio po rque resul ta rentable . Esta se deriva de un s i n n ú m e r o de c i rcuns tanc ias que re-

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quieren soluciones concretas. Algunos ejemplos de ello son los s iguientes: de rechos de propiedad mal def in idos que favorecen invasiones de predios y o t ras acciones de esta na tura leza ; la faci l idad con que la au to r idad expropia sin indemnización; la existencia de servicios legales as imétr i -cos (quizá de manera más extrema de lo común); leyes mal hechas, altos costos de transacción; efectos part iculares de las sentencias y efectos limitados de los amparos; leyes que n o resarcen el cos to de los procesos; ausenc ia de colegia-ción obligatoria de los abogados (situación que, para rever-tirse, requeriría que éstos adquir ieran facultades para califi-car calidad y cancelar una cédula profesional); indefensión legal (v política) de los c iudadanos; percepción generaliza-da de injust icia , etc. Muchos de estos t emas no requie ren emprender modil icaciones legislativas, sino cambios admi-nistrativos que el propio gobierno puede llevar a cabo si lie-ne un sentido estratégico en su actuación.

E11 suma, la p r imera línea de acción buscaría facilitar el acceso a la vida insti tucional. Fn el caso de la fallida cons-trucción del ae ropuer to de Ateneo, por ejemplo, la incerti-d u m b r e asociada al uso de la vía judicial (los tribunales), o la percepción de que el uso de tal vía era imposible (y, por lo t an to inviable), llevó a los machetes . La idea sería que la población tuviera una posibilidad razonable de ganar en un conflicto legal con el gobierno vía los tr ibunales v que lodos los agraviados, independientemente de su si tuación econó-mica, pudieran beneficiarse de una decisión individual.

2) Cancelar las vías de solución no institucional

Una vez c readas las condic iones para que la población se inst i tucionalice, es crucial emplear medios legales de pre-sión para l o r z a r a la población a incorporarse al circuito de la legalidad. Se t ra tar ía de un proceso paralelo al anterior,

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d i señado p a r a e n t r a r en operac ión de m a n e r a pau la t ina , con un rezago de t iempo, pero con el uso decidido tanto de incent ivos c o m o de ac tuac iones de la fue rza públ ica (en cualquiera de sus denominaciones) a fin de ir obligando a la institucionalización. Lo crucial para que un proceso de esla natura leza pueda prosperar es que la población perciba que son mayores los benef ic ios de ins t i tuc ional izarse que de q u e d a r f u e r a de la misma . Sin la exis tencia de esta per-cepción, todo el ejercicio resultaría inútil. Los individuos se someten al poder legal no porque les guste, s ino porque lle-ga un m o m e n t o en que el statu quo resulta intolerable para todos. Así entonces, el gobierno tiene que dedicarse a volver intolerable el statu quo no institucional.

Naturalmente , cualquier cambio o alteración del esque-ma de incentivos imperan te en t r aña un choque con aque-llos intereses que se benefician y explotan el statu quo. Por ejemplo, a lgunos grupos políticos son verdaderos expertos en explotar tales conflictos. En consecuencia, la clave para lograr el éxito en una estrategia de esta naturaleza reside en atacar problemas, situaciones, eventos y temas, pero no par-tidos. De o t ra mane ra , lo único que se lograría sería c rear nuevos conflictos. Es decir, es crucial no culpar a un part ido de la situación actual, sino asociarlo en un proceso de cam-bio; lo que se reprueba es el ac tuar no inst i tucional y no al pa r t ido que ha hecho uso de la existencia de esos grupos . Por ello, hab r í a q u e segui r l íneas es t ra tég icas c o m o las siguientes:

a) diseñar mecanismos que demuestren que la legalidad es un medio más efectivo para resolver conflictos que la ilegalidad. Es decir, se gana más y los costos resul-tan menores si se sigue la vía institucional. Algo hasta ahora inexistente;

b) llevar a cabo acciones inst i tucionales l imi tadas que vuelvan inefect ivo el c a m i n o de la i legalidad, sin

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a m e n a z a r con ello a la e s t ruc tu r a pa r t id i s t a en su conjunto;

c) penal izar severamente, pero de mane ra incremental , cualquier transgresión a la ley;

d) convertir cada t ema en una cont ingencia susceptible de convencer a los diversos actores políticos de que el camino de la ilegalidad no es rentable; es decir, con-vertir los problemas en opor tunidades .

El objet ivo de cance la r el acceso a la i legalidad o a la solución de conflictos por esa vía debe ser concebido como una "pinza", la cual debe ir a compañada de un fácil acceso a la legalidad. En la medida en que existan los medios para resolver confl ic tos , la i legalidad debe ser pena l izada . Sin embargo, no se puede penalizar la ilegalidad de manera exi-tosa si esos medios no existen o no son conocidos y percibi-dos como efectivos por los ciudadanos.

3) Desarrollar una fuerza pública moderna

La poblac ión mexicana m u e s t r a dos pe rcepc iones fuer te-mente arraigadas: una , aborrece la violencia y, dos, tiene un profundo temor a las policías, a las cuales considera abusivas, cor ruptas e incapaces de ac tuar sin violencia. Esta dual idad explica en buena medida la razón por la cual la población ap laude cuando el gobierno se re t rac ta ante la posibi l idad de un choque violento (como en los l amen tab le s casos de Ateneo, Lázaro Cárdenas y Oaxaca) y que las policías no go-cen de credibilidad alguna. Esta situación no hace sino evi-denc ia r la urgencia de mode rn i za r a todas las pol icías del país, profes ional izar los minis ter ios públicos, for ta lecer al poder judicial en los ámbi tos locales y facilitar el acceso de la poblac ión al p roceso judicia l . La creac ión de la Policía Federal Preventiva constituye un avance significativo en lér-

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minos de la construcción de credibilidad y bien podría ser-vir de mode lo para la modern izac ión del c o n j u n t o de las policías del país, aunque seguramente se requerirían incen-tivos federales para induci r ese c a m b i o a nivel estatal y municipal .

La historia reciente del país ilustra de mane ra contun-dente la imposibilidad de reformar y t ransformar el sistema de segur idad de manera parcial. Todo el apa ra to policiaco y de segur idad padece lacras que d e m a n d a n una t ransfor-mación integral. Se requiere modif icar toda la cadena que hace cumpl i r la ley así como la estructura de procuración e impar t ic ión de justicia. Aunque evidentemente no es posi-ble hacer lodo de manera simultánea, la visión de la reforma que se e m p r e n d a tiene por luerza que ser integral , porque de lo con t ra r io no se lograría más que avances s imbólicos sin relevancia para la c iudadanía ni beneficio para el des-arrollo. En el conjunto , el tema de la seguridad pública no es independiente del ministerio público y éste no se puede separar de la capacidad de investigación profesional de las procuradurías . De la misma forma, la separación artificial y a b s u r d a e n t r e policías preventivos y de invest igación no hace s ino gene ra r r u p t u r a s e incapac idad de l idiar con la de l incuencia . S u m a d o a lo anterior, el s i s tema judicia l re-quiere una t ransformación que haga electiva y expedita la justicia. Los juicios orales son un buen principio, pero sólo eso: sin una t r ans fo rmac ión integral el resu l tado no será encomiable.

4) Actuar de manera congruente y mostrando consistencia

Ningún proyecto de cambio político y cultural como el que se requie re puede ser exi toso si 110 viene a c o m p a ñ a d o de muest ras de consistencia por parte del gobierno. Todas sus en t idades tienen que dedicarse al mismo objetivo: Hacien-

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da, facil i tando el pago de impuestos; Economía, reduciendo la complej idad burocrát ica, sobre todo para la creación de empresas , revisión de edificios, ele; el IMSS fac i l i tando los procesos pa ra el regis t ro y pago de cuotas ; Gobernac ión , abocándose a la negociación de conflictos; el poder judicial, logrando la s impl i f icación y el r áp ido acceso a la just icia , etc. En la ac tua l idad , lodo el a p a r a t o de gob ie rno parece d iseñado para dificultarle la vida al c iudadano. Esto expli-ca, en buena medida, la existencia de grupos que ac túan al margen de la legalidad, caracter izados por compor tamien-tos no ins t i tucionales . Además, la consis tencia t iene t am-bién que ser una práctica cotidiana de los gobiernos cslata-les v munic ipa les . Se traía de 1111 c a m p o natura l p a r a un ejercicio de liderazgo presidencial: vistoso, llamativo y poco amenazante .

CONCLUSIÓN

En el m o m e n t o ac lual no existe una a m e n a z a cre íble de que el gobierno tenga capacidad de obligar a la población a ac tuar den t ro de los marcos institucionales. Al no gozar de legit imidad, el gobierno es incapaz de ar t icular una estra-tegia que implique un cambio significativo en las act i tudes c iudadanas . Tanto la ausencia de esos marcos instituciona-les en un s i n n ú m e r o de instancias c o m o los incentivos ne-gativos que el propio gobierno ha creado para la institucio-nalización, le restan credibilidad lanío al gobierno como a la posibil idad de evitar confl ictos violentos. El gobierno sólo puede incidir en la realidad mediante un cambio de incenti-vos v los incent ivos se der ivan t an to de las ins t i tuc iones como de su ac tuar cotidiano.

Lo an te r io r indica que el gobierno debe c rea r las con-dic iones para que esa a m e n a z a sea creíble. Se t ra tar ía de ejercicios cont inuos y permanentes que faciliten el acceso a la legalidad, seguidos de e jemplos s i s temát icos en q u e se

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muest ra que la ley se cumple y se hace cumplir. En un pla-no abstracto, esto implicaría renovar los pactos que confor-man al Estado: hacer que la ley regule el c o m p o r t a m i e n t o de la sociedad. El pr imer paso para a lcanzar esa renovación exige acuerdos políticos fundamentales : el consenso, al me-nos una vez, de que todas las fuerzas políticas reales se su-man a la legalidad (al procedimiento inherente a la ley); el segundo paso es el de la instrumentación: una estrategia de pol í t icas públ icas que avance poco a poco en la solución de conflictos. Es decir, se trataría de forjar los acuerdos gene-rales, hacer creíble el ac tuar gubernamental , a la vez que se logra que sus acciones cobren popu la r idad . La combina-ción sería crucial.

También se podr ía recurr i r a otros mecanismos , como una potencia l negociación en mater ia agr ícola con el go-b ierno n o r t e a m e r i c a n o al a m p a r o del TLC, pa ra induci r c o m p o r t a m i e n t o s ins t i tucionales : en lugar de p ro tes tas y presiones, se recurre a mecanismos formales de resolución ile conflictos. Es decir, el gobierno puede y debe apalancar los ins t rumentos que tiene a su alcance y convertir todos los existentes en medios para inducir compor tamien tos apega-dos a la legalidad.

El lanzamiento de un p rograma de esta naturaleza ten-dría que part i r del reconocimiento de errores previos, pero seguido de acciones concre tas y muy fác i lmente compren-sibles por el mexicano c o m ú n y corriente; que sepa que se t ra ta de u n p r o g r a m a ser io que, en efecto, le faci l i tará la vida al c iudadano (lo opuesto de lo que ocurre en la actuali-dad, por ejemplo, cada que el gobierno habla de impuestos y su supues ta s implif icación). Es decir, se requiere mucha concreción en un proyecto de esta naturaleza.

A final de cuentas, el país va a cambiar sólo en la medi-da en que la población se haga responsable de sus acciones. Eso no va a ocurr i r mientras no exista una ciudadanía . Sólo una c iudadan ía activa puede conf ron ta r a las organizacio-

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nes y líderes que hoy la manipulan y llevan al confl icto vio-lento. Se t ra tar ía , en pocas pa labras , de desa r t i cu l a r los incentivos que hoy existen para que la población sea repre-sentada por rufianes y mafias de todo tipo. Lo que se requie-re es abr i r los cauces de c iudadanizac ión en todos los pla-nos, pai te de lo cual se encuent ra en el fue ro del ejecutivo federal , y p a r t e en el pode r judic ia l . La o p o r t u n i d a d que este e squema presenta es c rear un d e t o n a d o r p a r a el cam-bio que el gobierno ofreció a la población, la opor tun idad de hacer un "antes y después". Se t ratar ía de un diseño que mues t re que el viejo sis tema ya no funciona, que es impera-tivo el cambio del s is tema legal y que el gobierno está avan-zado en esa dirección. En suma , se t ra tar ía de u n a oportu-nidad para obligar a la población a de ja r de ver pa ra a t rás y c o m e n z a r a concentrarse en el futuro. Lo fundamen ta l para lograrlo sería un gran ejercicio de liderazgo presidencial.

I X . L O S P R O B L E M A S D E M E X I C O N O S O N T É C N I C O S : S E P U E D E N R E S O L V E R . E L T E M A C L A V E N O E S " Q U É " S I N O " C Ó M O "

Un viaje de d iez mil k i l óme t ros e m p i e z a p o r u n solo paso . Proverbio chino

EN TIL sexenio que a c a b a de conc lu i r México logró lo q u e parecía imposible: una transición de la monarqu ía al feuda-lismo. Aunque sarcàstica, la f rase r e sume el difícil momen-to q u e nos ha tocado vivir. En lugar de e x p e r i m e n t a r u n cambio integral de régimen, una ambic iosa t rans formación ins t i tuc iona l , el p r i m e r gob i e rno no pr i i s la ele la h i s to r ia m o d e r n a del país desperdició la opor tun idad dorada de ini-cial' un cambio p ro fundo , de gran aliento, en las es t ruc turas pol í t icas del país . En vez de un sal to hac ia ade lan te c o m o espe raba la población, el país se es tancó o, peor, r ep rodu jo m u c h a s de nues t r a s peores exper iencias del pasado , sob re todo del siglo xix.

La de fensa que empleó el p res idente Fox para expl icar su f racaso fue que el Congreso y el resto de los par t idos no quis ieron cooperar . De ser veraz, esta explicación conlleva-ría a que el p rob lema de México es tan comple jo y p r o f u n d o que n ingún ser racional lo puede resolver. Sin embargo , si u n o se aleja un poco y t o m a d i s t anc ia de la i n t e r m i n a b l e pol i t iquer ía cot id iana , lo evidente es que los p r o b l e m a s de México no son técn icos ni excepcionales . C ie r t amen te , el país expe r imen ta p rob l emas difíciles, pero n inguno de im-posible solución. El pun to es que nadie se lia abocado a crear las condic iones para que puedan ser resueltos.

P lan teado en o t ros té rminos , México no e n f r e n t a pro-

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blemas t écn icamente irresolubles. De hecho, existe un am-plio c o n s e n s o en toda la s o c i e d a d p o l í t i c a m e n t e involu-c r a d a r e s p e c t o a los ob je t ivos q u e d e b e n p e r s e g u i r s e e inc luso sob re a l g u n o s de los med ios . Donde hay d i f e ren -cias, que c i e r t a m e n t e no son triviales, es en a lgunas de las po l í t i cas e spec í f i ca s , s o b r e t o d o en m a t e r i a e c o n ó m i c a , que pod r í an c o n t r i b u i r a d e s t r a b a r el p roceso de desa r ro -llo. Pero en t é r m i n o s e s t r i c t a m e n t e técnicos , los p rob le -m a s de México es tán def in idos , no son excepcionales , y las es t ra teg ias que p e r m i t i r í a n e n f r e n t a r l o s son b a s t a n t e cla-ras y p rec i sas . Lo que fa l ta es c r e a r cond ic iones que per-m i t a n s e p a r a r la p rob lemá t i ca técnica de las p re fe renc i a s polí t icas, que es p r ec i s amen te el objet ivo p r o p u e s t o en es-te texto.

Ése es el t e m a m e d u l a r del país: lleva d é c a d a s sin ser adminis t rado. Gobiernos van y gobiernos vienen, pero nadie resuelve los p rob lemas que lo aque jan . Unos gobiernos por desidia, otros por incompetencia y a lgunos más por conflic-to de intereses, el hecho es que el país se ha venido deterio-r a n d o no p o r q u e no exis tan so luc iones a sus p r o b l e m a s , s ino porque los responsables de resolverlos están más preo-cupados por objetivos de corto plazo, intereses personales o su s iguiente chamba , c u a n d o no por el juicio de la historia. Tan p r e o c u p a d o s han e s t ado nues t ro s g o b e r n a n t e s q u e n u n c a acaban hac iendo la c h a m b a que les fue encomenda -da po r el e lec torado. Si es to es c ier to en m u c h o s te r renos , c ie r tamente lo es en el político.

Pero si uno otea la real idad de ot ras naciones, lo pr ime-ro que salta a la vista es que los objetivos y preocupaciones de los pol í t icos en todos esos lugares son e x a c t a m e n t e los mi smos que mot ivan a los nuestros . S iendo esto así, lo que proceder ía sería en t ende r por qué esas preocupac iones lle-van a la acc ión en unos lugares y a la pará l i s i s en o t ros . C o m o ha sido discut ido repe t idamente en este libro, la dife-rencia fundamen ta l radica en dos temas: los incentivos y los

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medios. Por lo que toca a incentivos, en México un político no avanza en su ca r r e ra si pers igue los intereses más am-plios de la colectividad, mien t r a s que eso es lo na tu ra l en países desarrollados. De esa lectura de la realidad se tendría que concluir que el p r imer gran enfoque sobre el fu turo ten-dría que ser p rocurar un al ineamiento de los incentivos que n o r m a n el juicio y las decisiones de los pglíticos con los del país. La ot ra gran d i fe renc ia reside en la ausenc ia de una separación, de una "muralla china", que diferencie la forma de ana l iza r y d i r imir confl ictos de la sus tanc ia de los mis-mos. Al país le urge a tender tanto el confl icto de objetivos entre los políticos y el país, así como el de la toma de deci-siones, es decir, el de la separación del proceso de decisión respecto de la sus tanc ia de la misma. No hay razón por la que no pudiéramos hacerlo.

Ningún país puede t ransi tar por cambios tan profundos c o m o los que ha expe r imen tado México en las úl t imas décadas, sin suf r i r p ro fundos ajustes, dis torsiones y crisis. Aunque la nación ha logrado sobrevivir, es evidente que tan-to el nivel de tolerancia de la población c o m o la incapaci-dad de resolver problemas cotidianos, pa ra no mencionar la tasa de crecimiento de la economía, han llegado a su límite. La elección de 2006 y todo el conflicto que ésta suscitó evi-denc ia ron de m a n e r a fehaciente las l íneas de rup tu ra que caracter izan a la sociedad, par t i cu la rmente en lo referente a las percepciones respecto a la ley y la legalidad. Una vez más , quedó claro que nues t r a s ins t i tuc iones no gozan de leg i t imidad ni de la fue rza para hace r valer sus procedi-mientos . En el camino quedó en en t red icho la legitimidad del gobierno y de las inst i tuciones clave para el desarrollo e c o n ó m i c o y la es tabi l idad polít ica. La p r e g u n t a es cómo salir del callejón en que estos vicios nos han dejado.

En esta obra se han discutido los temas centrales que el pa ís e n f r e n t a y se ha p ropues to un m é t o d o pa ra crear los lundamentos políticos e institucionales que podrían permi-

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tir salir del atolladero. Lo que resta es concluir esos plantea-mientos y resumir las propuestas .

Para comenzar , México no tiene un p rob lema de leyes, s ino de legalidad. El n ú m e r o de leyes en el país es casi in te rminable . Desde la Const i tución, d o c u m e n t o que t ra ta temas fundamenta les como las garant ías individuales pero t a m b i é n detal les prec isos sobre c ó m o deben conduc i r s e a lgunos c o m p o n e n t e s de la polít ica educat iva , laboral o económica , has ta las miles de leyes r eg lamen ta r i a s , hay pocos resquic ios de la. sociedad mex icana que no están regulados por alguna ley. Es decir, leyes no nos fa l tan pero muy pocas se cumplen o hacen cumplir. Este hecho obliga a p r e g u n t a r n o s cuál es el p ropós i to de p r o p o n e r m á s leyes, nuevas leyes o r e f o r m a s a las leyes vigentes, c u a n d o las existentes no operan . En otras palabras , de qué sirve cam-biar u n a ley en u n país en el que hay m u c h a s leyes en el papel pero no un Es tado de derecho que obligue a su cum-pl imiento y le conf iera legitimidad al gobierno para hacer-las cumplir.

El p r o b l e m a de México es de legal idad y ése es el que hay que atacar. La discusión pública se concent ra en nuevas leyes y en r e f o r m a s a las existentes, pe ro no en lo funda-menta l . Por e jemplo, en vir tud del conf l ic to poste lectora l del año pasado, está de m o d a a r g u m e n t a r la neces idad de una nueva legislación electoral. Ciertamente, la legislación electoral, como todo en la vida, podr ía ser me jo rada , pero los conflictos que se susci taron a par t i r de la elección tienen menos que ver con el contenido de la ley que con la acepta-ción de las provis iones inherentes a la misma . Es decir, el problema no es de la ley misma, sino del poder: sus detrac-tores no la aceptan como mecanismo para resolver una dis-puta por el poder, razón por la cual cualquier modificación que la ley suf ra no va a cambia r el tema de fondo. Por otra parte, la sociedad mexicana ha dedicado enormes recursos, en términos de t iempo y esfuerzo, a los temas electorales, lo

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que ha impedido discutir lemas, como los sugeridos anles, respec to a la f o r m a de resolver p rob lemas económicos o educativos que son esenciales para el desarrollo.

Muchas leyes requieren cambios, ajustes o una sustitu-ción cabal . Pero la fo rma como se han a p r o b a d o las leyes exis tentes a lo largo del t i empo f r ecuen temen te r e sponde menos a las necesidades del país o a un análisis serio y res-ponsable por par te de los legisladores, que a las preferen-cias del presidencialismo de antaño o de los grupos de inte-rés que han aprendido a empu ja r sus legislaciones favoritas sin que causen revuelo. Aunque seguramente éstas no son prácticas desconocidas incluso en países desarrollados, nues-tro principal problema en este ámbito, y quizá nuestro prin-cipal problema del todo, es de legalidad. Mientras ese pro-blema no sea superado, las leyes no servirán más que para jus t i f i ca r los intereses de g rupos de d u d o s o valor p a r a el desarrol lo del país o la imposición gubernamenta l en mo-mentos de necesidad.

En suma, en el país tenemos muchas instituciones pero de pobre efectividad. Desde que el entonces presidente Plu-tarco Elias Calles, en 1928, convocó a la construcción de un país de insti tuciones para te rminar con el país de caudillos y personal ismos, México ha visto crecer y desarrol larse un s innúmero de instituciones. Como se discutió en este libro, m u c h a s de éstas se c rea ron para m a n t e n e r un férreo con-trol sobre la población. Luego vino una era de crecimiento de organizaciones de la sociedad civil y, más recientemente, la pro l i fe rac ión de inst i tuciones polít icas que organizan a grupos políticos o intereses del mismo tipo (como la Cona-go). En paralelo, ha habido un importante desarrollo institu-cional en la forma de una Suprema Corte independiente, un Banco Central a u t ó n o m o e insti tuciones electorales ciuda-danas, por citar los ejemplos más patentes.

La prol i feración de inst i tuciones ha tenido dos conse-cuencias impor tantes . Ante todo, ha di luido el poder de la

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presidencia y creado un entorno de incipientes pesos v con-trapesos en la sociedad mexicana. El viejo presidencial ismo ha s ido d e r r o t a d o de m a n e r a inst i tucional : con en t idades que tienen responsabi l idades propias y cuya caracter ís t ica medular es acotar el poder del ejecutivo federal. No es exce-sivo a f i rmar que el sistema de gobierno que hoy caracteriza a México es más abier to y democrá t i co respecto de lo que fue en el pasado; cuenta ahora con pesos y contrapesos que, a u n q u e con def ic iencias y l imitaciones, han c a m b i a d o la naturaleza del gobierno mexicano y su propensión a abusa r de la c iudadanía .

Lo anterior, sin embargo, no ha resuelto las deficiencias en el f u n c i o n a m i e n t o del gobierno o en su capac idad de hacer cumplir la ley. De hecho, en paralelo a la construcción institucional, se ha observado un deterioro en la capacidad y funcional idad del gobierno que a su vez limita el potencial de desarrol lo democrá t ico del país. Parece evidente que el país pasó de un sistema de gobierno que engendraba un pre-s idente todopoderoso , a uno en el que el ejecutivo federal t iene a t r ibuc iones l imi tadas y muy poca capac idad de acción. Si bien algunos de los presidentes recientes carecie-ron de habilidades políticas para compensar las debilidades estructurales de la presidencia en la era posterior al lin del viejo régimen, el tema impor tan te es que el país ha experi-m e n t a d o un de te r ioro en su de sempeño social, polít ico y sobre lodo económico, en buena medida por la erosión de facultades que ha experimentado la presidencia. Por supues-to, la erosión del poder presidencial ha sido resul tado de la decisión explícita de los volantes al impedir la repetición de una presidencia fuerte y evitar con ello los excesos y abusos del viejo presidencialismo. El hecho relevante es que el país se ha quedado con un gobierno disfuncional, un grave pro-blema de legit imidad y una incapacidad, concebib lemente estructural , para crear condiciones propicias que induzcan una elevada y sostenida tasa de crecimiento económico.

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El t ema central de esle l ibro ha s ido la legalidad. La legalidad en México se ha vuelto una burla. Hoy, mediante la amenaza de violencia, cualquier grupo medio organizado de polí t icos, campes inos , c i udadanos o de l incuentes , da igual, puede no sólo violar el o rden y la legalidad, s ino in-cluso imponer le sus preferenc ias y condic iones a la socie-dad en su conjunto . Tal es el caso de innumerables planto-nes, regiones "autónomas" y zonas tomadas , como ocurrió por meses en Oaxaca o años atrás en la UNAM. La violencia y, más que eso, la amenaza de violencia, se ha convertido en el ins t rumento favorito para la promoción de intereses par-ticulares. Como se a rgumen tó en el segundo capítulo, aun-que esta s i tuac ión se exacerbó en los ú l t imos años por la fo rma en que el gobierno del presidente Fox respondió ante el conflicto en Ateneo, sus raíces se remontan a los setenta. El hecho relevante es que la legalidad ya no es vista como un bien público, es decir, como algo deseable por igual para toda la población, independientemente de su condición so-cial o económica o su lugar de residencia.

De hecho, la legalidad ha perd ido t an to te r reno en los últimos años que la ecuación entera de la relación gobierno-legalidad-orden-convivencia-ciudadanía se ha tergiversado. En el caso reciente de Oaxaca, los invasores del cen t ro de la ciudad en varias ocasiones se quejaron amargamente de la posibilidad de que se usara la fuerza pública para remover-los, c o m o si ellos tuvieran derechos super io res a los de la c iudadanía que perdió acceso a sus casas, oficinas o lugares de empleo. El país tiene que encont rar una forma de rever-tir esta tendencia, porque la alternativa es el caos. Es decir, el país t iene que e n c o n t r a r una m a n e r a de rede f inir las reglas fundamenta les de interacción c iudadana , una forma que involucre a toda la sociedad en un ejercicio que sume, conduzca a acuerdos sobre métodos y procedimientos para evi tar que la i m p u n i d a d siga c a r c o m i e n d o a la sociedad mexicana.

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Si bien la legalidad nunca fue una de las característ icas del ant iguo sistema priista, sí existía un conjunto de reglas y una habilidad y disposición para hacerlas cumplir. Como se discutió en el pr imer capítulo, esas reglas no eran democrá-ticas ni liberales, pero sí efectivas en cuan to a la existencia de un concepto normativo y a la capacidad de hacerlas valer. Esa capac idad existía en la pres idencia , que era de donde e m a n a b a n las propias reglas. Lo que México requiere es la cons t rucc ión de u n a capac idad inst i tucional que repl ique la func ión que antes tenían esas reglas y su cumpl imiento , pero de una manera no personalizada y caprichosa.

Es decir, lo que México necesi ta es conver t i r se en un país de reglas. La característica principal de una nación que cuen ta con reglas para n o r m a r el c o m p o r t a m i e n t o de sus c iudadanos es que todos saben a qué se at ienen. Las reglas son conocidas , lodos saben en qué consis ten y todos pue-den esperar u n a aplicación no d i sc r imina tor ia de las mis-mas. Si las reglas se definen en un acuerdo original (algún tipo de con t ra to social que, al estilo de los t ra tad is tas dis-cut idos en el capí tulo iv, se convierta en un acto fundacio-nal que comprometa a todos), el gobierno adquiere la legiti-midad para hacerlas cumpl i r por encima de cualquier otra consideración.

Un país de reglas es lo cont ra r io a un país de caciques, delincuentes o de impunidad flagrante. Tanto la definición de las reglas como su cumpl imiento no dependen de la volun-tad de 1111 individuo o incluso de un gobierno, sino que resul-tan de un acto de la sociedad que, a part ir de ese momento , le confiere legit imidad al gobierno. Exactamente lo contra-rio al gobierno que hemos tenido en el úl t imo siglo.

La sociedad acuerda las reglas en un ejercicio c o m o el descri to en el capí tulo VIII, donde se acepta de en t r ada que la clave de la estabi l idad y la convivencia civilizada radica en la existencia de un método que todos consideran neutral para de te rminar quién gobernará y cómo lo hará. Los mis-

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mos procedimientos servirían para la discusión legislativa: se separa el contenido del método de decisión, de tal mane-ra que nadie pueda disputar la neutral idad de los medios y se pueda concentrar en lo sustantivo de una legislación. En nuestro caso, se haría un ejercicio incluyente para la del ¡ili-ción de las reglas y se responsabilizaría al poder judicial de la determinación de los casos en que se justifique el uso de la fuerza pública para que, a su vez, el ejecutivo pueda actuar. La s u m a de estos procesos a r ro jar ía predictibil idad y, con ello, la con f i anza de la c iudadan ía , bases ind ispensables para la legitimidad.

En suma, el país tiene que avanzar hacia una reversión completa de la lógica que, de manera perversa, se ha adue-ñado de las formas políticas y compor tamientos de grupos sociales y políticos, además del propio gobierno. En el sen-tido en que Max Weber lo estableció, sólo el gobierno puede tener acceso a la violencia; más bien, el gobierno debe tener el m o n o p o l i o de la violencia. El gob ie rno mexicano t iene que recobrar esa capacidad. El uso de la violencia por cual-quier otro actor debe tener consecuencias. En la actualidad, el gobie rno mexicano, al igual que toda la población, vive temeroso de recurr i r a la fuerza pública, las policías, por la experiencia acumulada a lo largo de los años de su falta de profesionalismo y los costos asociados a su mal desempeño. C la ramente , la solución a este p rob l ema específ ico t iene que consist ir en la formación de fuerzas policiacas moder-nas y profes ionales que no incurran en esos er rores y cos-tos. Pero como se ha a rgumentado en este libro, la existen-cia de fue rzas pol ic iacas modernas , a todos niveles de gobierno, es una condición necesaria para el desarrollo po-lítico e institucional del país, pero no es suficiente. Policías modernas , profes ionales y responsables permi t i r ían elimi-nar la identificación que hoy se hace entre el uso de la fuer-za (una condic ión necesar ia en cua lqu ie r soc iedad) y la represión (un acto de autor idad en el contexto de un gobier-

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no autoritario). Uso de la fuerza y represión son dos concep-tos distintos pero que han acabado siendo entendidos como idénticos por todos aquellos que gozan de impunidad.

Un cuerpo policiaco moderno es una condición necesa-ria para el desarrollo del país, pero no es una condición sufi-ciente. La única manera de lograr ese desarrollo es recupe-rando la legitimidad de las instituciones, y eso va a requerir un acuerdo político de esencia. Un acuerdo sobre las reglas básicas del juego, reglas sin las cuales el país no tiene salida porque la alternativa es el caos y la impunidad que lo nutre.

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Los hombres viejos plantan árboles como un acto de fe, precisamente porque saben que no van a vivir para disfrutar su sombra. N E I .SON MANDELA ante la Comisión de Justicia Y

Reconciliación.

M É X I C O se encuen t ra en un m o m e n t o crucial de su historia. El reciente confl icto electoral evidenció carencias y dificul-tades que tienen que ser enfrentadas. A part i r de ese conflicto, se puede observar el f u tu ro del país en t é rminos optimistas, de un vaso m e d i o l leno, o pes imis tas , de u n vaso m e d i o vacío. El h e c h o es que t e n e m o s lo que t e n e m o s y con eso hay q u e t r aba ja r . C o m o dice el viejo p rove rb io ch ino , los t i empos de di f icul tad son t ambién t i empos de opor tun ida -des. Y así es como hay que ver el f u tu ro del país.

La o p o r t u n i d a d es g r ande y las pos ib i l idades inf ini tas . Todo lo que se requiere es cons t ru i r las condic iones que las hagan posibles. Los países exitosos no han con tado con san-tos ni con grandes visionarios. Lo que h a n ten ido son hom-bres y muje re s con gran sent ido común , capaces de art icular un c o n j u n t o de reglas del j uego i d ó n e a s p a r a sus c i rcuns-tanc ias . Y eso es p r e c i s a m e n t e lo q u e r equ i e r e el pa ís en es te m o m e n t o : reglas del j uego c la ras , t o d a s ellas f u n d a -m e n t a d a s en el sent ido común .

No impor t a qué tan b r i l l an tes sean las reglas que se c o n s t r u y a n o el cá lculo que cada u n o de los pa r t i c ipan t e s realice sobre la naturaleza del ser h u m a n o ; a final de cuen-tas lo que impor t a es que las reglas p a r t a n de la sensa tez y después todo m u n d o se c o m p r o m e t a a cumpl i r las y hacer-

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las cumpl i r . Las reglas t i enen q u e r e s p o n d e r a p r inc ip ios e lementa les de la na tura leza h u m a n a , pero t a m b i é n tienen que cumpl i rse . El país que nazca de esas reglas p rospe ra rá en la med ida en que ellas r e s p o n d a n al sen t ido c o m ú n y el gobierno sea capaz de hacerlas cumplir .

Es te l ibro no p r e t e n d e i m p o n e r el c o n j u n t o de reglas específ icas que México requiere . Más bien, ha buscado pro-pone r el concepto de lo que se requiere y los pr incipios que deben or ien ta r la labor de los polí t icos que par t ic ipen en el p roceso . Lo q u e r e s t a es p l a n t e a r a l g u n a s ideas sobre la na tura leza y lógica que debe carac ter izar el edificio institu-cional que está por construirse .

El p r i m e r g r a n p r inc ip io es q u e el ob je t ivo ú l t i m o de todo lo que nues t ros políticos cons t ruyan debe re sponder al b ienes tar del c iudadano, pues éste es el corazón del país. Es el c i u d a d a n o quien debe c o n t a r con las h e r r a m i e n t a s para hace r posible el progreso. El c i u d a d a n o es el corazón de la act ividad polít ica y el cent ro del desarro l lo económico . Un s i s tema polí t ico sólido tiene que apos t a r al b inomio ciuda-d a n o - c o n s u m i d o r c o m o c e n t r o y c o r a z ó n del desar ro l lo y del fu tu ro .

En s e g u n d o lugar, la r e s p o n s a b i l i d a d m e d u l a r del go-b i e r n o debe c o n c e n t r a r s e en c r e a r cond i c iones p rop ic ias p a r a que el c i u d a d a n o p u e d a desarrol larse y, con ello, con-t r i bu i r al desa r ro l lo del país . Sin c i u d a d a n o s no hay des-arrollo y, por lo tanto, no hay país. En la actual idad se reco-noce, si bien de u n a m a n e r a abs t r ac t a , la impor tanc ia del c iudadano , pe ro n a d a se ha hecho p a r a que éste pueda en-cabezar su prop io desarrol lo y, por lo tanto, el del país.

Tercero, la lógica que debe impe ra r en la construcción ins t i tuc ional es la de s impl i f i ca r la vida del c iudadano. Es f u n d a m e n t a l r e c o n o c e r que el c i u d a d a n o tiene una vida difícil desde que se levanta has ta que se acuesta: todo son colas, d i f icul tades y requisi tos. En lugar de crear condicio-nes que le faci l i ten la vida (y el t raba jo , la inversión y el

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ahorro), el país parece diseñado por un actor kalkiano dedi-cado a hacer lodo difícil, costoso y engorroso.

Cuar to , para que eso sea posible es necesar io a l inear los intereses del poder ejecutivo y del poder legislativo con los del desarrollo del país. En la actualidad venios deseos de co-operación, pero se trata de algo coyuntural y por ello es ne-cesar io ins t i tuc iona l i za r la re lación. Una vez c reada u n a e s t ruc tu r a que incent ive la cooperac ión , los legis ladores e n c o n t r a r á n razones para en t ende r se con el e jecut ivo y éste para p rocurar su part icipación permanen te v sistemá-tica.

Quinto, México no necesita grandes re formas políticas, electorales o institucionales. Tenemos una natural propen-sión a legislar grandes reformas, una verdadera necedad por cambia r las leyes, pero no una capacidad y dedicación pro-badas a s impl i f i ca r las cosas v, por ese medio, c r ea r una me jo r real idad. Requer imos reglas del juego y no g randes postulados aspiracionales, pequeños ajustes institucionales que modif iquen las prácticas políticas cotidianas al alinear-se los intereses y objetivos de legisladores, part idos y la pre-sidencia. Menos, pero bien hecho, es mucho mejor que ot ro elefante b lanco que nadie necesita.

Sexto, en su esencia, lo que se requiere son nuevas re-glas del juego que se aprueben por unan imidad y que gocen de un ampl io acuerdo político. Una vez aprobadas , el ejecu-tivo tendrá que dedicarse a hacerlas cumpli r sin miramien-to. En un país que manifiesta tanta diversidad de creencias, pos turas , p r io r idades y preferencias ( como bien i lustró el confl icto del a ñ o 2006), la clave está en las reglas más que en los objetivos: mient ras se respeten las reglas (de acceso al poder, de pesos y con t rapesos , respe to a las minor ías , p ropiedad , etc.), los cambios de objetivos que acompaña-ran a tin nuevo gobie rno no tendr ían por qué a m e n a z a r a nadie.

Sépt imo, las reglas que se acuerden tendrán que hacer-

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se cumplir, para lo que será necesario consti tuir una fuerza policiaca efectiva que se gane el respeto de la c iudadan ía por lo escrupuloso v profesional de su t rabajo. Sin embar -go, el p roblema de segur idad pública no es independien te del de p rocurac ión e impar l ic ión de jus t ic ia v és tos no se pueden resolver sin resolver los entuer tos que cor rompen y hacen imposible el progreso de la justicia en sus fases más fundamen ta l e s : las que aba rca el minis te r io públ ico y su incapacidad invesligativa actual.

Octavo, es impera t ivo cons t ru i r una democrac ia ama-ble en la que todos ganen . Un buen lugar para c o m e n z a r sería el de darle una salida institucional a los perdedores en las cont iendas electorales. Por desgracia, hay que notar que no lodos los pe rdedores se c o m p o r t a n c o m o el d e r r o t a d o c a n d i d a t o pres idencia l priisla en el a ñ o 2000, F ranc i sco Labaslida. En la medida en que la democrac ia dé sal idas a los perdedores, aquellos que opten por desafiarla sólo con-seguirán hundirse más.

Noveno, no hay que despreciar al mexicano. La historia m u e s t r a que los mexicanos somos tan capaces de cumpl i r las reglas del juego como cualquier otro pueblo. La era del PRI v su disciplina prueba que cuando existen reglas claras, lodo m u n d o se al inea. Lo que hoy requer imos es un régi-men político liberal que establezca reglas claras, escri tas v conocidas por lodos, así como un gobierno capaz y dispues-to a hacerlas cumpl i r de manera legítima e indisputada. En lugar de temerle al mexicano, hay que hacerlo el centro de a tención polí t ica, pues eso ga ran t i za rá que toda la pobla-ción tenga sus intereses perfectamente alineados con los del país, algo que no ha exist ido en toda nues t ra vida c o m o nación independiente.

Décimo, el país lleva años d is f ru tando de una situación económica cómoda gracias al subsidio que han representa-do las remesas provenientes de mexicanos en el extranjero, pero sobre todo de elevados precios del petróleo. Sin em-

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Los hombres viejos plantan árboles como un acto de fe, precisamente porque saben que no van a vivir para disfrutar su sombra. NEI .SON MANDELA ante la Comisión de Justicia y

Reconciliación.

M É X I C O se encuent ra en un m o m e n t o crucial de su historia. El reciente confl icto electoral evidenció carenc ias y dificul-tades que tienen que ser enfrentadas. A part i r de ese conflicto, se puede observar el f u tu ro del país en t é rminos optimistas, de un vaso m e d i o l leno, o pes imis tas , de u n vaso m e d i o vacío. El h e c h o es q u e t e n e m o s lo que t e n e m o s y con eso hay q u e t r aba ja r . C o m o dice el viejo p r o v e r b i o ch ino , los t i empos de d i f icul tad son t ambién t i empos de opor tun ida -des. Y así es c o m o hay que ver el fu tu ro del país.

La o p o r t u n i d a d es g r a n d e y las pos ib i l idades inf ini tas . Todo lo que se requiere es cons t ru i r las condic iones que las hagan posibles. Los países exitosos no han contado con san-tos ni con grandes visionarios. Lo que h a n tenido son hom-bres y muje re s con gran sent ido común , capaces de art icular un c o n j u n t o de reglas del juego i d ó n e a s p a r a sus c i rcuns-tanc ias . Y eso es p r e c i s a m e n t e lo q u e r e q u i e r e el pa ís en es te m o m e n t o : reglas del j uego c la ras , t o d a s ellas f u n d a -m e n t a d a s en el sent ido común .

No i m p o r t a qué tan br i l l an tes sean las reglas q u e se c o n s t r u y a n o el cá lculo que cada u n o de los pa r t i c ipan t e s realice sobre la na tura leza del ser h u m a n o ; a final de cuen-tas lo que impor t a es que las reglas p a r t a n de la sensatez y después todo m u n d o se c o m p r o m e t a a cumpl i r l a s v hacer-

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las cumpl i r . Las reglas t i enen que r e s p o n d e r a p r inc ip ios e lementa les de la na tura leza h u m a n a , p e r o t amb ién t ienen que cumpl i rse . El país que nazca de esas reglas p rospe ra rá en la med ida en que ellas r e s p o n d a n al sen t ido c o m ú n y el gobierno sea capaz de hacer las cumplir .

Es te l ibro no p r e t e n d e i m p o n e r el c o n j u n t o de reglas específicas que México requiere. Más bien, ha buscado pro-pone r el concepto de lo que se requiere y los pr incipios que deben or ientar la labor de los polít icos que par t ic ipen en el p roceso . Lo que res ta es p l a n t e a r a l g u n a s ideas sob re la na tura leza y lógica que debe carac te r izar el edificio institu-cional que está po r construirse .

El p r i m e r g r an p r inc ip io es q u e el ob je t ivo ú l t i m o de todo lo que nues t ros políticos cons t ruyan debe re sponder al b ienes tar del c iudadano , pues éste es el corazón del país. Es el c i u d a d a n o qu ien debe con t a r con las h e r r a m i e n t a s pa ra hace r posible el progreso. El c i u d a d a n o es el corazón de la act iv idad polí t ica y el cen t ro del desarro l lo económico . Un s is tema polít ico sólido tiene que apos t a r al b i n o m i o ciuda-d a n o - c o n s u m i d o r c o m o c e n t r o y co razón del desar ro l lo y del fu tu ro .

En s e g u n d o lugar, la r e s p o n s a b i l i d a d m e d u l a r del go-b i e r n o debe c o n c e n t r a r s e en c r e a r cond ic iones propic ias p a r a que el c i u d a d a n o p u e d a desarrol larse y, con ello, con-t r i bu i r al de sa r ro l lo del pa ís . Sin c i u d a d a n o s no hay des-arrol lo y, po r lo tanto, no hay país. En la actual idad se reco-noce, si bien de u n a m a n e r a abs t r ac t a , la impor tanc ia del c iudadano , pero nada se ha h e c h o pa ra que éste pueda en-cabezar su propio desarrollo y, por lo tanto, el del país.

Tercero, la lógica que debe i m p e r a r en la construcción ins t i tuc ional es la de s impl i f i ca r la vida del c iudadano. Es f u n d a m e n t a l r e c o n o c e r que el c i u d a d a n o tiene una vida difícil desde que se levanta has ta que se acuesta: todo son colas, d i f icul tades y requisi tos. En lugar de crear condicio-nes que le faci l i ten la vida (y el t raba jo , la inversión y el

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bargo, ta rde o temprano , los flujos de petróleo d isminui rán , c o m o lo han hecho en o t ros m o m e n t o s crí t icos de nues t r a his tor ia rec iente . Es t i empo de c o m e n z a r a actuar , pues la a l t e rna t iva ser ía un pa ís e m p o b r e c i d o j u s t a m e n t e c u a n d o su potencial es mayor.

B I B L I O G R A F Í A

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