Maestría en Administración Pública El Desarrollo Local ...

Maestría en Administración Pública

El Desarrollo Local Regional y las Políticas Públicas

Helman Quesada Méndez

Docente


Perfil Profesional

Ejecutivo de primer o segundo nivel en grandes organizaciones públicas y privadas,acredita experticia en diferentes sectores económicos , posee liderazgo en altagerencia, planeación estratégica, competitividad, mercadeo nacional e internacional,Consultoría, Sistemas de gestión de calidad, gerencia de proyectos y TIC´s.Con gestión en diferentes países de Europa, estados Unidos y América latina endonde lideró el posicionamiento de empresas, el lanzamiento de productos ymarcas.Docente en pre y posgrados en universidades como la del Valle, Cauca, Autónoma deOccidente, San Buenaventura, Javeriana, Libre, entre otras.

ESTUDIOS FUNDAMENTALES:Doctor Business Administratión (AIU), Magister en administración de negocios (ICESI– TULANE), Especialista en Mercadeo – Negocios Internacionales (ICESI), Economista(UAO), Tecnólogo Ing. Industrial (CCEP).

FORMACION COMPLEMENTARIA:Formación en Docencia (SENA, UAO, UNILIBRE), Auditoria de calidad y Gestión de lacalidad (SENA y CNCF), Cooperación Internacional (SENA), Cátedra CEINFI, (UAO,CONSULTEX), TIC (IBM). Proyectos – Marco Lógico y PMI (UAO), Consultoría (UAO).

PAISES EN DONDE HE ESTUDIADO Y LABORADO:Colombia, Ecuador, Venezuela, Estados Unidos, Tailandia, España y México.

Teléfono: 3206917191

[email protected]

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COLCIENCIAS http://scienti.colciencias.gov.co:8081/cvlac/visualizador/generarCurriculoCv.do?cod_rh=0001491619


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Reconocimiento a los Derechos de Autor.

La redacción que se encuentra en las diapositivas de la unidad 1,Elementos teóricos y conceptuales, es desarrollo de la ESAP, Ariel GómezMantilla- ISBN: 978-958-652-909-9.

La redacción que se encuentra en las diapositivas de la unidad 2, Laspolíticas regionales y de planeación, es desarrollo de la ESAP, Ariel GómezMantilla- - ISBN: 978-958-652-8-644-9.

La redacción que se encuentra en las diapositivas de la unidad 3,territorial en Colombia, es desarrollo de la ESAP, Ariel Gómez Mantilla- -ISBN: ISBN: 978-958-652-908-2.

Los ejemplos son participaciones directas del docente en las gestionesque ha realizado en ejercicio de su trabajo y docencia y de acuerdo a losescenarios en que se desempeñan los estudiantes.

Síntesis De Estrategia Didáctica

Ámbito Clasificación Descripción

Referidas al profesor

De acuerdo con la función

De preparación de contexto o ambiente de aprendizaje; informar sobre los objetivos,métodos y sistemas de evaluación; centrar y mantener la atención; presentar lainformación; organizar los recursos; diseñar las relaciones de comunicación.

Estrategias didácticas propiamente dichas

Enseñanza directa o explícita; enseñanza recíproca (debate profesor-alumno, guía delrazonamiento) y la lección.

Estrategias expositivas

El resumen, la repetición, la focalización, la clarificación y las preguntas.

Referidas al alumno

Enfoque cognitivo Resolución de problemas, auto instrucción, autogestión del aprendizaje y pensamiento envoz alta.

Secuencias de aprendizaje

Para obtener y elaborar información (plan de trabajo, técnicas de lectura y acceso atrabajo, técnicas de lectura y acceso a información y herramientas cognitivas o deaprendizaje, estrategias de escucha), ara fijar y retener información (memorizar, repetir yrepasar) y para exponer o reproducir información (esquemas, presentación y conclusión)

Referidas al contenido

Por función que desempeñan

Actividades de introducción o motivación de conocimientos previos, de desarrollo, desíntesis-resumen, de consolidación, de refuerzo y recuperación y de ampliación /proacción.

Por instrumentos Esquemas conceptuales, redes semánticas o conceptuales y mapas cognitivos.

Por categorías Procedimientos inductivos, deductivos, analíticos y sintéticos.

Referidas al contexto

Modalidades Tutoría entre compañeros, grupos cooperativos, trabajo en equipo y otras estrategiascolaborativas

CategoríasActividades de regulación (seguimiento y control de la actividad) y de organización (tiposde agrupación).

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Políticas Públicas


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Bibliografía Principal Unidad 2

Referencias bibliográficas del contenido disciplinar

Aros, P. (s.f.). Conceptualización de “Espacio”, “Territorio” y “Límite” En: Revista Latinoamericana

de estudiantes de geo- grafía.

Bossier, S. (2001). Desarrollo (local): ¿De qué estamos hablando?*. Transformaciones Globales.

Diccionario RAE. (s.f.). Diccionario de la lengua española. Obtenido de

http://dle.rae.es/?id=VioIAfG

Gelman, C. Y. (2006). Comunicaciones Científicas y Tecnológicas. Obtenido de

http://www.unne.edu.ar/unnevieja/Web/cyt/cyt2006/01-Sociales/2006-S-062.pdf

Hernández, M. (2012). Los Actores Sociales y su Rol Ante los Procesos. OIDLES, 19-21.

Lorenzo, D. A. (20 de Junio de 2016). Eumed . Obtenido de http://www.eumed.net/tesis-

doctorales/2009/dal/Teo- rias%20del%20desarrollo%20regional.htm

NU. CEPAL. ILPES. (2002). Nuevos Enfoques Teóricos, Evolución De Las Políticas Regionales E

Impacto Territorial De La Globalización. NU. CEPAL. ILPES.

Palacios, J. J. (1983). El concepto de región: la dimensión espacial de los procesos sociales.

Revista Interamérica de planificación. Obtenido de

http://www.ucla.edu.ve/dac/Departamentos/AdmPubII/materiales/EL%20CONCEPTO%20DE%20

REGION.pdfValbuena, D. R. (2010). Territorio y territorialidad, Nueva Categoría de Análisis y Desarrollo

Didáctico de la Geografía. UNI-Pluri-Versidad, Vol.10, No.3. Recuperado el 01 de Junio de 2016,

de https://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/ index.php/unip/issue/view/970


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Boisier, S. (2006). Algunas reflexiones para aproximarse al concepto de ciudad–región. Estudios sociales (Hermosillo, Son.). Obtenido de http:// ref.scielo.org/y6pf3xGarzón, C. (s.f.). Obtenido de: http://temporal.ucp.edu.co/desarrollohumanoypaz/old/modulos/encuentrosinternacionales/eventograncolombiano/Mesa_N_4_Planeacion/Planeacion_participativa_en_Colombia.pdf

Ken, C. A. (2014). Desarrollo regional y gestión pública en Quintana Roo (1910 a 2010): estudiode caso: municipio de Othón P. Blanco. Editorial Mi- guel Ángel Porrúa.

Massiris, A. (2010). Determinantes De Los Planes De Ordenamiento Territorial.

Ortega-Montes, J. E. (2008). Crítica a las políticas de desarrollo regional en Colombia en el marco de la globalización: el caso del Departamento de Cordoba. Economía, Sociedad y Territorio.


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DNP. (s.f.). Kiterritorial.

Prieto, L. (s.f.). La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Recuperado de: http://www.umng.edu.co/documents/10162/745281/V3N2_24.pdf

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Unidad didáctica 1.

1.1. Los conceptos, las teorías y los modelos de desarrollo regional.

1.1.1 Una aproximación al concepto de región, espacio, territorio y límites.

Desarrollo del Programa

Unidad Didáctica 1.Elementos Teóricos y Conceptuales

Temas Competencia Genérica Competencias Especificas

Los conceptos, las teorías y los modelos del desarrollo regional.

Colombia país de regiones: región y nación

Construye un concepto de región en el contexto colombiano: país de regiones.

Explica las diferencias de las regiones en Colombia y su relación con el desarrollo territorial.

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Para iniciar se aborda el concepto de Región desde la definición planteada por el diccionario de la RealAcademia Española (RAE), región, del latín regio, -ōnis. Esta es, porción de territorio determinada porcaracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción, topografía, administración,gobierno, etc. Otra acepción de región, que se puede encontrar en el mismo diccionario es:, cada unade las grandes divisiones territoriales de una nación, definida por características geográficas, históricasy sociales, y que puede dividirse a su vez en provincias, departamentos, etc. Por último, todo espacioque se imagina ser de mucha capacidad (Diccionario RAE, s.f.).

En el imaginario cotidiano, la palabra Región se refiere a un espacio o territorio que tiene unascaracterísticas comunes como la delimitación de los factores geográficos, culturales, económicos,administrativos, entre otros. El concepto de región implica una mayor profundidad de análisis porquesu acepción obliga a observar otras concepciones que amplían su conceptualización. Algunas de estasconcepciones se presentan a continuación: “La región no sólo es una geografía modelada por lahistoria, también es una conciencia y una fuerza política. Su desarrollo no transcurre al margen de lasclases y de los conflictos porque en definitiva la región existe cuando hay hombres, individuos, gruposo clases que creen en ella y luchan por ella” (Flores, 1990, Citado por Gelman, 2006). Dichapercepción de la región en la que se priorizan aspectos socio-culturales frente a los geográficos, ayudaa diferenciar el concepto de región como “objeto” del de región como “conjunto de relacionessociales”.

En su acepción más general, la “región” es comprendida como una construcción social. La regiónpuede ser pensada en función de factores económicos, donde la definición está dada por patronescomunes de producción, dotación factorial, interdependencias reales o potenciales (de tipo sectorial uotro), problemáticas o proyectos comunes, mercado de trabajo, entre otros (Keating, 1998, Citado por(Gelman, 2006).

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La posición de Bossier, expresada en muchos de sus textos, es que la región es un territorio organizadoque contiene, en términos reales o en términos potenciales, los factores de su propio desarrollo,con total independencia de la escala. Así, podrán existir regiones grandes o pequeñas, de facto o dejure, con continuidad espacial o con discontinuidad en la virtualidad del mundo actual, pero con unatributo definitorio: la propia complejidad de un sistema abierto (Bossier, 2001).

Para aportar elementos que contribuyan a aclarar los conceptos relacionados con la comprensión de lacategoría región, como espacio, territorio y límites, es necesario acudir a la geografía como unadisciplina base, que brinda algunos elementos para resolver la cuestión. Al respecto (Aros) plantea queabordar “territorio”, “espacio” y “limite” en geografía es tan importante como hablar de lo que son lasenfermedades en el ambiente de la salud o hablar de las formas de enseñanza pedagógica en laeducación. Dicho de otro modo, son conceptos con una implicancia tan fuerte, que conocer susignificado, ámbito de aplicación y repercusiones en la realidad, se vuelve un desafío vital(Valbuena,2010).

Los principios geográficos van concatenados al concepto de espacio geográfico, que varíaconstantemente porque depende de las tendencias epistemológicas de la evolución del pensamientogeográfico.

El espacio como el tiempo no son realidades absolutas, reales y objetivas, son una representación.Son las construcciones mentales de los individuos basadas en las representaciones naturales que noshacemos de la realidad. Así que más que de espacio como entidad absoluta debemos hablar derepresentaciones en el espacio (Valbuena, 2010).

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Sack (1997) enfatiza que los humanos son seres geográficos que transforman la tierra para convertirlaen su casa, pero al hacerlo también son transformados, no solo por medio de la acción que implica estatransformación sino por los efectos que esta tierra transformada produce sobre la especie humana ysobre su sociedad. Nuestra naturaleza geográfica nos mueve a darle forma espacial al mundo.Este mundo moldeado nos transforma de muchas maneras, sin que seamos conscientes de ello. En sutrabajo sobre espacio geográfico, Bonnemaison, 1981 citado por Valbuena (2010), afirma que “losgrupos, las etnias y los pueblos existen por su referencia a un territorio real o soñado, habitado operdido”.

Tricart (1969) concibe el ámbito del espacio geográfico como “la epidermis de la Tierra”: la superficieterrestre y la biósfera, con base en un concepto determinista, que con el desarrollo del pensamientogeográfico fue evolucionando hacia concepciones posibilistas y de intervención humana. Es el espaciohabitable, la oikuméne de los griegos, allí donde las condiciones naturales permiten la organizaciónde la vida en sociedad. Gottman citado por Dollfus (1976, p. 8) afirma que es “el espacio accesible alhombre”, aquel usado por la humanidad para su existencia.

Dollfus (1976) dice que es el soporte de un sistema de relaciones determinadas, a partir de loselementos del medio físico y de aquellos procedentes de las sociedades humanas que lo ordenan enfunción de la densidad de poblamiento, de la organización social y económica y del nivel de las técnicas.Es el tupido tejido histórico que constituye una civilización (Valbuena, 2010).

Por su lado, se considera relevante abordar los planteamientos que realiza Aros con respecto alos enfoques de espacio, territorio y límite, desde el enfoque de la geografía:

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En primer lugar, se aborda la conceptualización de espacio que toma como referencia la geografía. Eneste sentido, reitera que la geografía plantea desde una concepción general, que “espacio” puede serasociado, por el común de las personas con la idea de vacío. No existe nada concreto entre dos o máscosas, “existe un espacio entre tales cosas”. Des- de la geografía, tal imagen es lo más lejano que puedehaber a la idea de que el concepto de espacio se asocie a la no existencia de algo, a la nada.

Palacios (1983) nos señala que “no puede concebirse que un objeto sólo existe en el tiempo haciendoabstracción de su condición de ente físico y del lugar en donde tiene lugar su existencia”. Es decir, esimposible plantear la idea de que cualquier objeto, fenómeno o acción que se produzca, no se dé en elespacio. Sumado a esto, se tiene que agregar la condición de “tiempo” como forma de complementarla idea de que es imposible que un objeto, fenómeno o acción no se dé en el espacio, sino quetambién es imposible que no se dé en un momento determinado (Palacios,1983).

De este modo, se señala que todo lo que se observa o es palpable, se manifiesta dentro del espacio,estableciendo la relación directa entre el espacio, como lo hemos entendido, y la superficie terrestre,que es en donde suceden los fenómenos y acciones territoriales. Desde esta concepción se habla delconcepto de “espacio geográfico” como tal, es decir, desde una situación en que los sucesos se vandando en lugares concretos en tiempos determinados (Palacios, 1983).

En segundo lugar, la conceptualización de Territorio desde el campo de estudio de la Geografía, señalaque el territorio es una: “Porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región,provincia, etc.”. Desde esta vereda parece una definición bastante básica y difusa, trayendo consigomás preguntas que respuestas (por ejemplo: el término de nación también tiene múltiples acepcionesdesde la antropología y sociología y el término región para la geografía también es un concepto llenode interpretaciones distintas), (Aros). Otra definición señala al territorio como:

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(…) el espacio geográfico adscrito a un ser, a una comunidad, a un ente cualquiera de la naturaleza,física o inmaterial: el espacio de vida de un animal, el área de aparición de una especie vegetal, elámbito de difusión de una lengua o de cualquier otra práctica social. Cuando se atribuye a un grupohumano complejo (un pueblo, una nación una sociedad) se convierte en uno de los integrantesfundamentales de su proyecto común: en soporte y recurso básico, ámbito de vida, paisaje propio einvariante en la memoria personal y colectiva. En definitiva, en el espacio geográfico en el que se vive yque corresponde manejar y administrar para el bien de los individuos y el conjunto de la comunidad(Aros).

De la definición de territorios se deriva otro concepto, la territorialidad, que según Montañez “es elgrado de control de una determinada porción de espacio geográfico por una persona, un gruposocial, un grupo étnico, una compañía multinacional, un Estado o un bloque de estados”(Montañez yDelgado, 1998 citado por Valbuena, 2010).

De esta idea, se desprende que en el territorio es posible encontrar distintos niveles para ejercer laterritorialidad y que no todos los actores que formen parte del territorio tendrán el mismo poder ocontrol del mismo. Massey señala que:

El territorio se construye a partir de la actividad espacial de agentes que operan en diversas escalas. Laactividad espacial se refiere a la red espacial de relaciones y actividades, de conexiones espaciales y delocalizaciones con las que opera un agente de terminado, ya sea un individuo, una firma local, unaorganización o grupo de poder, o una empresa multinacional (Massey, 1995; en Montañez y Delgado,1998 citado por Valbuena, 2010).

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Lo que quiere decir Massey, es que dentro del territorio no operan sólo actores que ejercen suterritorialidad dentro de los propios límites del territorio, sino que también existen actores que puedenejercer territorialidad sin el hecho necesario de vivir y ser parte activa de la construcción del territorio.

De acuerdo con las distintas relaciones o la “actividad espacial” que estos tengan, el territorio se vacreando. De esto se desprende la idea de una “actividad diferencial” por parte de los actoresterritoriales ya que con ellos se genera una “Geografía del Poder”, quienes se favorecen con esto, sonaquellos que desarrollen más cabalmente sus relaciones espaciales (Aros).

Desde esta perspectiva, Aros, concluye que en el territorio hay “ganadores” y “perdedores”, y que laconstrucción del territorio opera por la existencia de múltiples situaciones de conflictos, decooperación territorial, derivados de las también múltiples apropiaciones que en él se puedenencontrar (Aros).

Ahora bien, los territorios están sujetos a las propias dinámicas de la región y en consecuencia podríanpresentar procesos de desterritorialización. Este último concepto es importante para considerar en elescenario del posconflicto en Colombia. Ver la última unidad de este módulo.

El concepto de desterritorialización viene a responder la concepción de que en el territorio puedeexistir una pérdida del territorio producto del dinamismo que en él se genera, aunque segúnHaesbaertel término de desterritorialización no existiría puesto que no es posible que se genere unapérdida total del territorio sino que en el caso de conflictos, se dan diversas multiterritorialidades quecoexisten en el territorio de manera diferencial (Valbuena, 2010).

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“Ambas visiones pueden ser tomadas como válidas en cuanto señalan la posibilidad real de queexista una pérdida del territorio, pero señalar la idea de que una elimina la otra puede ser consideradacomo muy drástica, es decir, es posible encontrar momentos en que una desterritorialización puedeser completa. Como por ejemplo, la existencia de algún proceso particular que una persona hayaexperimentado podría provocar que un territorio dejara de ser afable, desde el punto de vista delarraigo o “topofilia”, derivando como consecuencia de ello en una migración y desvinculación completacon el territorio”1. En el caso de que estos conflictos no llegasen a ser tan drásticos podrán convivirdistintas valoraciones y apropiaciones en un mismo territorio con niveles mayores y menores deconflictividad y cooperación territorial (Valbuena, 2010).

Tomando las consideraciones de Massey y de Montañez, se puede señalar que el territorio seconstruye, principalmente, a partir de relaciones entre sus actores y que estos tienen un grado decontrol diferencial en cuanto a la apropiación o afectividad que tengan con éste. Por tanto,considerando las lógicas actuales en que el mundo se desarrolla, se puede señalar las actividades quese intentan desplegar dentro de un territorio cualquiera, operan distintos intereses de carácter tantoendógeno como exógeno (Aros).

En este sentido, la globalización impone cuatro criterios en la construcción y funcionalidad deterritorio; “acontecimientos de carácter tangible o abstractos, de grandes a pequeñas influencias, losavances en la tecnología, la masificación de los medios de comunicación, y por sobre todo, losintereses creados a partir de una mirada económica de los territorios, han determinado que hoy endía y según palabras de Montañez y Delgado”2 “lo local no se explique por sí mismo. Lo global y lolocal son elementos constitutivos de la dialéctica del territorio”.

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Es decir, concebir hoy en día un territorio sin tomar en consideración elementos globales, cualquieraque sea su origen, resulta a lo menos difícil, ya que como bien se explica en la cita anterior, estarelación pasa a ser en la actualidad una parte constitutiva y generadora del territorio (Aros).

Como complemento a las concepciones de región, espacio y territorio, se introduce como elementode análisis la conceptualización de límite desde la geografía.

Siguiendo con la forma de explicar los conceptos desde una concepción general, la RAE proporciona lasiguiente definición de límite: “Línea real o imaginaria que separa dos terrenos, dos países, dosterritorios” (RAE, 2011). “La RAE para definir límite, no se separa de la concepción previa que todapersona tiene al hablar de límite, la cual se origina desde la imagen de que el límite solo es una líneaque separa dos elementos palpables, en este caso, la superficie terrestre, o sea, a”3 “un terreno”,“países” o “territorios”. En esa lógica, sería más preciso señalar que el límite se refiere a una línea quesepara dos cosas cualquiera sea su origen, por ejemplo, nosotros como personas tenemos nuestrolímite dentro del espacio, el cual está dado por la contextura de nuestro cuerpo y así con toda lamateria. Pero esto “limita al límite” solamente al ámbito de lo concreto (Aros).

Una forma de definir el concepto de límite desde la geografía es que “El término límite se refiere a lalínea visible o mental que señala el fin de alguna situación y el alcance espacial de ella, sea ésta política,cultural, social, económica, tecnológica, humana, geográfica, o bien la separación entre dos o másobjetos, territorios, condiciones físicas o climáticas distintas”(Concha, 2009).

Se recomienda realizar la lectura del texto “Espacio”, “territorio” y “límite” desde la geografía y suimplicancia en la práctica geográfica dentro del contexto neoliberal de Pablo Aros.

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1.1.2 Las teorías del desarrollo regional.

Para abordar las teorías del desarrollo regional, es importante mencionar los intentos teóricos que serealizaron para generar las políticas de desarrollo regional conducentes al mejoramiento de lascondiciones de país. A continuación se presenta una breve mención de las teorías del desarrolloregional (Lorenzo, 2016).

Bert Helmsing (2003), menciona tres generaciones sobre estas políticas de desarrollo: la primera que vadesde los años 50 hasta los 60 del siglo XX, bajo la perspectiva de la redistribución del crecimientoeconómico. “Para ese entonces, era de conocimiento general y un hecho empíricamente comprobadoque el crecimiento económico no se daba simultáneamente en todas partes del territorio sino que eradesigual y selectivo”4. La segunda generación, transcurre durante la década de los años 70 y, porúltimo, la tercera que dio inicio en los primeros años de la década de los 80 del siglo XX (Lorenzo,2016).

“A partir de la década de 1970 y el inicio de la década de 1980, se suscitaron cambios importantes en elentorno económico y político en el mundo, que obligaron a buscar nuevas alternativas para eldesarrollo local y regional. Con modelos ajustados a estos nuevos paradigmas de la economíamundial”5, en parte, debido a la apertura al libre mercado de bienes, servicios y de capitales. Conello, ha dado origen, a una gran gama de corrientes teóricas que buscaban explicar y encausar eldesarrollo regional en un país (Lorenzo, 2016).

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Las distintas teorías del desarrollo regional.

Edgar Moncayo Jiménez (2001) y Palacios (1993), analizan diferentes postulados de corrientes teóricasdel desarrollo regional, que van desde la escuela alemana considerada el origen de las teorías deregión y desarrollo, hasta las más recientes analizadas con un enfoque neokeynesiano, con una visióneconómica neoclásica (Lorenzo, 2016).

“La primera teoría del desarrollo, sin ser conocida con ese nombre, tuvo su origen con el Alemán VonThünen (1826). De allí que sea conocida como una teoría de la escuela alemana. El autor, en su trabajopionero construyó un modelo muy útil que explica el desarrollo de un país”6. Se Basó principalmente, enel precio de la tierra, la calidad de la misma y los costos de transporte. Con ello pudo explicar la divisióndel trabajo entre los centros urbanos y las áreas rurales dedicadas a la agricultura. Sobre estas variableseconómicas, descansaba fundamentalmente el desarrollo de la región de un país (Lorenzo, 2016).

Posteriormente, para los inicios del Siglo XX otros geógrafos alemanes como A. Weber (1929),también, W. Chris- taller (1929) y Lösch (1940), desarrollaron la teoría de la localización, donde“intervienen la disposición geográfica del mercado y los costos del transporte para deducir conaplicaciones geométricas, el surgimiento de unos emplazamientos (localidades) centrales, organizadoshexagonalmente, en los que se concentran las actividades productivas” (Moncayo, 2000, p. 3, citado porLorenzo, 2016).

“Aquí surge la primera teoría del desarrollo regional sustentada geográficamente en los lugares másimportantes de una región, considerados centros de producción y distribución de las actividadescomerciales, una continuidad, de lo planteado por Von Thünen en las tres primeras décadas del año1800”7.

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Años después, estas ideas del desarrollo se expanden por todo el mundo, llegando a Estados Unidos deAmérica (EUA) en las décadas de 1950 y 1960. Por estas fechas, la academia norteamericana elaboróotras teorías, Moncayo (2001). Una de ellas es la del: multiplicador de base-exportación (sustentada porFriedmann, 1966); otra, el potencial del mercado (analizado por Harris, 1954), ambas poseen comorasgo común el papel que tiene la demanda en la determinación del nivel de la actividad económica ypor tanto del ingreso de la región (Lorenzo, 2016).

En estas teorías, el desarrollo regional estaba sustentado en un principio keynesiano (pensamientoeconómico surgido después de la primera guerra mundial), una alta participación del estado en laeconomía nacional, que incentiva y prioriza la demanda externa. Que elevara las exportaciones (comoprincipio de la teoría de base-exportación) y a la vez la demanda interna, como principio de la teoría quebuscaba ensanchar y hacer crecer el mercado interno, para así generar el desarrollo de ese país olocalidad (Lorenzo, 2016).

Dentro de las teorías de corte neokeynesiano, se encuentra la corriente intervencionista, de la cual sedesprenden tres tipos de aproximaciones teóricas de lo regional, de acuerdo con Moncayo (2002),están: la del centro-periferia, la de las dependencias de Friedmann 1972; Frank, 1965 y CEPAL 1950 - 70y por último, la de la causación circular acumulativa (Lorenzo, 2016).

La del centro-periferia y de dependencia postulan que “el nivel de desarrollo alcanzado por una regiónestá condicionado por la posición que ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizado y de relacionesasimétricas, cuya dinámica es ajena a la propia región” (Moncayo, 2002, p. 117).

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Para estas dos teorías, los principios del desarrollo para una región son muy parecidos entre sí.Argumentan que, ninguna localidad dentro de una región, por si sola alcanzará el desarrollo, sino es porlos flujos y fuerzas externas a la propia región o al área geográfica en la que se encuentra insertada y laposición que tienen dentro de esta.

“Si le corresponde coexistir dentro de una región con un considerable potencial para el desarrollo, lapropia zona en la que se encuentra incrustada, gracias a las fuerzas externas e internas que persistenen esa región, la impulsará para lograr y alcanzar su propio desarrollo armónico que se equipare conlas demás localidades que la rodean. Es decir, depende -de ahí el nombre de la teoría- del desarrolloque tiene el área geográfica en la que se circunscribe y realiza sus actividades productivas ycomerciales, para que alcance el mismo grado de desarrollo al de las demás localidades”8.

La otra teoría, la de causación circular acumulativa ó teoría del desarrollo desigual de Myrdal (1957),indaga las causas de las diferencias en el ritmo y nivel de desarrollo entre las regiones. Aduciendo queel desarrollo de una región es producto de los:

Mecanismos concentradores de la inversión en unos determinados emplazamientos, con la correlativamarginación de otras localizaciones. Ponen el énfasis en las condiciones internas de la región paraexplicar su posición en el sistema económico y su evolución de largo plazo. (Moncayo, 2002, p. 117citado por Lorenzo, 2016)

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“Esta teoría también de corte neokeynesiano, centra su política de desarrollo regional, en identificar lascondiciones internas de la zona que les permita la atracción de nuevos recursos que refuercen laexpansión del mercado por medio de la realización de proyectos de desarrollo (inversión en tecnología).En ocasiones, a costa de relegar a otras que no reúnan las características o se encuentren rezagadas enesa área de expansión”9. Así, poder generar el desarrollo desea- do y encausado a una zona conpotencial, a cambio de no impulsar a la que se encuentra en menor desventaja.

La otra corriente teórica del desarrollo regional es la llamada neoclásica, impulsada por Harrod (1939) yDomar (1947), quienes a decir de Edgar Moncayo (2002):Centran su atención en las cuestiones relativas a los determinantes del nivel del producto y lasdiferencias en sus tasas de crecimiento entre países y dentro de un mismo país en el tiempo. Acentúansu teoría en la tasa de inversión y la razón capital-producto determinada tecnológicamente.(Moncayo, 2002, p. 35)

En esta teoría, se le da mucho peso a los niveles de inversión que se realizan en una región y al niveltecnológico impulsado por la inversión de este capital. Que mediante esta combinación, van a lograruna razón (ganancia) alta en su producción, debido a la tecnificación en sus procesos productivos.Está claro que, si no existe una inversión en tecnologías en los procesos productivos de las empresaspúblicas y privadas, no se logran utilidades suficientes que permitan un impacto en el desarrollo localy regional.

Enrique Hernández Laos (1993), hace referencia a la teoría del colonialismo intenso del desarrolloregional, bajo la tesis de la convergencia, en donde sostiene que tarde o temprano, las disparidadesinterregionales de cualquier país tienden a eliminarse conforme avance el proceso de desarrolloeconómico (Lorenzo, 2016).

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En esta teoría, no sólo son los factores económicos los que caracterizan a este tipo de regiones, seacentúan por igual en las “relaciones asimétricas del poder derivadas de la concentración de la tierray de la propiedad en manos de una elite que controla las instituciones y provoca la escasa participacióneconómica y política de una parte importante de la población” (Hernández, 1993, p. 583 citado porLorenzo, 2016).

Se valora el énfasis que se le da a la desigualdad existente entre las regiones. Se sostiene que estadesigualdad interregional va a desaparecer en la medida que se logre la participación económica ypolítica, tanto de las instituciones como de los particulares y de la sociedad misma. Y en el transcursodel tiempo, estas disparidades por el mismo proceso del desarrollo económico, al final tienen queconverger en un mejor desarrollo regional (Lorenzo, 2016).

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1.1.3 El concepto de desarrollo regional.

El concepto de desarrollo regional.

Sergio Boiser (1996) define el desarrollo regional como un proceso localizado de cambio socialsostenido que tiene como finalidad última, el progreso permanente de la región, de la comunidadregional como un todo y de cada individuo residente en ella. Este desarrollo del individuo dentrode una región, se logra con la descentralización de una política regional que sea eficaz y equitativa.Para Boisier (1992), la descentralización territorial es uno de los requisitos y una condición necesariaen los tiempos en que vivimos para el logro de la transformación productiva, de la equidad y de lasostenibilidad del desarrollo. Esta descentralización:

Favorece el desarrollo local, por la capacidad de decisión que permite a las autoridades y poderessubcentrales. Proporciona margen para que los poderes regionales y locales apoyen financieramenteproyectos de interés para el desarrollo local, dado que se supone que la auténtica descentralizaciónafecta también a los recursos financieros. (Lázaro, 1999, p. 19 citado por Lorenzo, 2016)

Javier Delgadillo y Felipe Torres (2002), sostienen que el desarrollo regional es un concepto inherentea la transformación de las regiones. Un proceso y un fin en las tareas de administración y promocióndel crecimiento y el bienestar del país.

En donde este desarrollo regional se asocia a cuestiones tales como “el incremento de la producción yel progreso técnico, las tareas de gobernabilidad y la disputa por el poder político en las entidadesterritoriales, la distribución del ingreso, la preservación de los recursos y del medio ambiente engeneral y la organización territorial de la sociedad que habita en las mismas” (Delgadillo et. al., 2001).

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Sin embargo, dada la influencia del proceso de globalización, se han abierto nuevas discusiones sobrenuevas teorías del desarrollo regional. En esta perspectiva, Edgar Moncayo hace una revaloración de lacuestión territorial en la organización del estado y el desarrollo socioeconómico y la influencia de laglobalización en el ámbito territorial. En tal sentido expresa:

Pero es que, en la medida en que los profundos procesos de cambio en el plano tecnológico, económico,cultural y político a escala mundial impactan inevitablemente los territorios subnacionales, los dosprocesos –el de la globalización y el de localización– se convierten en dos caras de una misma moneda.Tanto es así que la valorización de lo local en relación dialéctica con lo global ha dado lugar a extrañosneologismos como glocal y fragmegración, para tratar de expresar la pertinencia de los dos ámbitosespaciales al mismo campo relacional. La globalización de lo local y la localización de lo global. (NU.CEPAL. ILPES, 2002, p.12)

Es a partir de esta visión que Moncayo delinea dos perspectivas sobre la re-espacialización delacontecer socioeconómico y político.“En la primera perspectiva, la insurgencia de lo territorial se interpreta como una consecuencia de lacrisis o vaciamiento del Estado-nación, piedra angular de la organización política del mundo desde lasuscripción del Tratado de Westfalia en 1648. Uno de los primeros en divulgar ampliamente esta visiónfue el historiador Paul Kennedy (1993) quien afirma:

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Estos cambios globales también ponen en cuestión la utilidad del propio Estado-nación. Al parecer, elactor autónomo clave [...] parece estar no sólo perdiendo control e integridad [...] en algunosproblemas es demasiado grande para operar con eficacia; en otros es demasiado pequeño. Porconsiguiente, se producen presiones para una “redistribución de la autoridad” tanto hacia arriba comohacia abajo, creando estructuras que podrían ser capaces de responder de modo más efectivo”10.

En la segunda, las presiones (el desbordamiento) para una redistribución del poder hacia arriba(supranacionalización) obedecen a que el Estado está perdiendo soberanía en el manejo de problemastales como la macroeconomía, los derechos humanos, el medio ambiente, el narcotráfico y elarmamentismo, entre otros, los cuales se consideran crecientemente del resorte de la comunidad y losorganismos internacionales. Como bien señala Giddens (1999): Globalización, se debería subrayar, no esigual a internacionalización. No significa sólo lazos más estrechos entre las naciones, sino procesoscomo la emergencia de la sociedad civil global, que traspasa las fronteras nacionales. En la idea de queel desarrollo económico y la competitividad tienen cada vez más un carácter localizado confluyendistintos enfoques teóricos.

Se sugiere la lectura: Nuevas teorías y enfoques conceptuales sobre el Desarrollo regional: ¿Haciaun nuevo paradigma? Edgar Moncayo Jiménez.

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1.1.4 Los actores del desarrollo regional.

Los actores sociales y su influencia en el desarrollo local sostenible.

El estudio sobre el funcionamiento de actores sociales, término con el cual se han venido entendiendohoy las tradicionales relaciones entre los hombres, aquellas que identifican su naturaleza y esenciasocial, viene a ocupar un lugar primordial en las Ciencias Sociales. Son estudios que se orientan adescubrir la dinámica interna de las sociedades su comportamiento y sus fortalezas, sobre la base delconocimiento del tipo de relaciones que las identifican, para enfrentar determinadas situaciones delcontexto y de su existencia ante la adversidad (Miranda, Castellanos, & León, 2008).

El mutuo reconocimiento y respeto, entre los actores sociales y la localidad constituye un importantereto a conseguir en la actualidad, lo que permitiría trabajar conjuntamente para lograr el bienestar y eldesarrollo sostenible. Para esto se hace necesario identificar y conocer quiénes son sus actoressociales y sus roles, base del empeño común en la formación de una estructura coherente y funcionaldeterminada al éxito y al logro de los objetivos propuestos, mediante una lógica funcional que denotaal interior de la comunidad, la presencia de un orden (Hernández, 2012).

Personas, grupos o instituciones, constituyen actores sociales, que cumplen una función o estatussocial dentro de la misma, en correspondencia con la concepción de su organización interna. De talmodo, el rol social de los actores se define como el conjunto de funciones, normas,comportamientos y derechos definidos social y culturalmente, un estatus concreto que se asume enfunción de las necesidades y propósitos de la comunidad, y que debe ser asumido y aceptado por susmiembros (Hernández, 2012).

Entre los actores sociales existe una relación articulada que desarrolla la práctica de laintersectorialidad e integralidad, lo que forma parte de un proceso donde se intercambianexperiencias, se generan nuevos conocimientos, se potencian las iniciativas, se intercambian recursos,se hacen prácticas integradas y se construyen modelos replicables para otros proyectos de desarrollosostenible en las comunidades

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El protagonismo del actor social está dado por su responsabilidad en la creación de un ambiente quepropicie la moderación y facilitación de los procesos de intercambio entre todos los componentes de lacomunidad. Un ambiente que permita establecer interacción colaborativa y creativa entre las personas(Hernández, 2012).

El término actor social hace referencia a grupos, organizaciones o instituciones que interactúan en lasociedad y que, por iniciativa propia, lanzan acciones y propuestas que tienen incidencia social. Estosactores pueden ser: organizaciones sociales de base, sindicatos, movimientos, partidos políticos,iglesias, gremios, instituciones de gobierno, agencias de cooperación internacional, organismosmultilaterales, entre otras (Hernández, 2012).

El actor social en la guía del proceso, en el entorno de su accionar, debe contribuir a la intra eintermediación que supone velar por la calidad de la transferencia del conocimiento, entiéndasereducción a la mínima expresión de los factores que pueden causar las confusiones y ruidos en lacomunicación entre los integrantes de la comunidad. Debe además, contribuir con la metamediaciónque implica incrementar el poder de los procesos de gestión del conocimiento, mientras vela por lacalidad de los instrumentos y los canales de transferencia del mismo (Hernández, 2012).

De esta manera, no solo es importante que se conozca cuál es el rol de los actores sociales sino que esimportante conocer acerca de las competencias que debe exhibir para aportar eficiencia a su gestión(Hernández, 2012).

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La referencia a los actores forma parte, de manera muy destacada, del discurso de hoy, habitual enmateria de innovación y desarrollo local. Las alusiones a la existencia de territorios con proyecto,territorios que piensan su futuro, territorios que aprenden, etc., son otras tantas metáforas que sesustentan en esa capacidad potencial de los actores locales para movilizar los recursos específicos delárea, mejorar su inserción al exterior y ofrecer respuestas innovadoras ante los retos del presente.Capacidad que en ciertos casos permite al territorio dejar de ser concebido como simple objeto paraconvertirse en sujeto colectivo, que cuenta con un “sistema de actores que lo anima y puede pensar yactuar en su nombre” (Hernández, 2012).

El desarrollo económico local sólo puede ser alcanzado con la participación de los diversos actoresterritoriales, quienes deben asumir un rol de transformadores de su propia realidad en el ámbitoeconómico. Entonces, los agentes o actores locales que deben impulsar el desarrollo local serían:

Los gobiernos locales. Por varias razones deberían ser los responsables de liderar los procesos. Las empresas: microempresas, pequeñas, medianas, y grandes empresas, y de todo tipo

(roducción, comercio y servicios). Los centros de formación o capacitación. Para explotar o desarrollar las potencialidades que

ofrecen los diversos territorios, debe existir un capital humano idóneo a las exigencias delterritorio.

El gobiernocentral.Serequieresuintervenciónenáreasyaspectosestratégicos, particularmente en lacreación de condiciones físicas del territorio apropiadas al desarrollo económico local. Laparticipación del gobierno es determinante para la articulación de las dinámicas económicaslocales con las nacionales.

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La sociedad civil organizada. Si el desarrollo económico de una localidad está orientado poruna visión estratégica de desarrollo, esta tiene que haber sido construida tomando en cuenta lospuntos de vista de todos los actores de la localidad, dentro de las cuales, una de las principales es lapoblación organizada en distintas expresiones. También otras instituciones de la ciudadanía comolas ONG, que pueden ser de distinto tipo y en ocasiones representan un apoyo importante para laslocalidades en términos financieros y técnicos.

Los gobiernos municipales son los actores que deberían liderar y promover el desarrollo local pues: Son el eslabón de gobierno en el ámbito local. En sentido amplio, gobierno equivale a gestión

político-administrativa de la localidad. Es un cargo de elección popular y representa a la poblacióndel municipio; les corresponde mantener el vínculo entre el Gobierno Central y el municipio. Enconsecuencia, son los canales por excelencia para la gestión y desarrollo de proyectos realizadoscon intermediación de instancias nacionales; son los referentes elegibles más obvios para ladescentralización del Estado.

La existencia a nivel de la comunidad de actores sociales comprometidos con el cambio, sobre todo,entre los miembros de los sectores sociales más vulnerables, ha promovido la conciencia de lanecesidad del estudio del papel de los mismos en el desarrollo sostenible de la comunidad. Muchosinvestigadores han defendido la idea de la necesidad de identificar quiénes son los actores socialesque constituyen líderes comunitarios. El proceso de identificación de los líderes comunitariospresupone la realización del diagnóstico comunitario como herramienta adecuada para ladeterminación de los actores sociales y su liderazgo.

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En función de mejorar la calidad de vida en la comunidad se pretende: que el actor social promueva, apartir de su liderazgo, la participación y la organización de sus comunidades para reconstruir el tejidosocial en la búsqueda de una sociedad más equilibrada, que optimice y aumente los recursos existentesen el medio para potenciar el desarrollo de las comunidades.

Se trata de detectar necesidades, expectativas, problemas, fortalezas, debilidades, oportunidades delos actores de la comunidad. Las comunidades y las personas no solo son consumidores potenciales,son actores sociales en permanente movimiento y evolución que generan su propia cultura, queinteractúan entre sí y con la comunidad dinamizando las relaciones.

Los actores sociales son dueños de un saber y de destrezas que les permiten ser gestores de su propiodesarrollo, para lo cual es necesario ayudarles a construir las herramientas para mejoraradecuadamente sus conocimientos. Están en mejores condiciones de afrontar riesgos y desafíos,debido a que la localidad es una dimensión espacial donde confluyen y se articulan los conocimientosempíricos con la experiencia, con los conocimientos adquiridos por los actores en las diferentesenseñanzas (Hernandez, 2012).

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.1.2 Colombia país de regiones

1.2.1 El Proceso de políticas regionales en Colombia: Los planes de desarrollo.

El proceso de planeación en Colombia, se presenta de acuerdo con los diferentes grados deintervención que hace el Estado, en cualquiera de los ámbitos del sistema nacional con el propósito degenerar procesos de desarrollo, a partir de las propuestas que hacen los ciudadanos en los diferentesescenarios de participación. En este contexto la planeación es un instrumento que orienta eldesarrollo. En este sentido Gandour (1999) plantea que la planeación es el “es el medio a través delcual las organizaciones jerárquicas estatales tienen la capacidad de determinar la destinación de losrecursos públicos, independientemente del modelo de Estado que haya sido adoptado. En la medida enque el patrimonio que ellas administran se encuentra por fuera de la circulación del mercado, lasdecisiones requieren un sistema de organización y distribución de los procesos decisorios queconstituye el sistema de planeación. El ejercicio de la planificación está ligado a los lineamientos queinfluyen en el plan nacional de desarrollo, siguiendo unos objetivos y procesos direccionados.

La participación se refleja fundamentalmente en la capacidad para elaborar propuestas en formaautónoma, o concertada, al establecer consensos sobre metas, compromisos, responsabilidades paralograrlas. Pero también, en la capacidad de negociar esas propuestas y para vigilar el cumplimiento delas metas y de los compromisos acordados. Sirve para trazar una guía que determina en qué y cómodeben invertirse los recursos de la Nación. Estos hay que asignarlos de acuerdo con las prioridadesporque siempre son escasos e insuficientes. Para no malgastar la plata haciendo inversiones sin tenerclaro qué es lo más conveniente para el país y para que los municipios progresen. La planificación es unproceso socio-político y un escenario de interlocución entre actores: “como proceso, comprende unaserie de dinámicas sociales y políticas en torno a la identificación de problemas y potencialidades delpresente y a la formulación de apuestas de futuro.

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1.2 Colombia país de regiones

1.2.1. El Proceso de políticas regionales en Colombia: Los planes de desarrollo.

Como escenario, la planeación es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas enconstruir consensos básicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos yacciones necesarios para alcanzarlas. Es, en consecuencia, un proceso y un escenario eminentementepolítico que enlaza medios y fines; presente y futuro; problemas y soluciones; potencialidades yrealizaciones; conocimiento y acción” (Velásquez Y González, 2003). Los procesos de planificación ygestión ambiental deben estar unidos al objeto de ordenación ya que todos se pueden considerarsujetos que toman decisiones y dan alternativas, es por ello que la planificación debe ser:

Abierta e incluyente: convoca al conjunto de la sociedad para que elabore una reflexión sobre supresente y su futuro. Nadie puede ser excluido de este ejercicio, pues las decisiones que se toman atodos y a todas conciernen, permitiendo la participación. (Gandour, 1999)

Para profundizar, ampliar la visión sobre la planificación regional en Colombia, se sugiere realizar lalectura “Evolución de la Planificación Regional en Colombia “Tendencias y Perspectivas del Desarrollo”,de Julián Alberto Rengifo.

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1.2.1 El Proceso de políticas regionales en Colombia: Los planes de desarrollo.

A manera de síntesis de esta unidad, se retoman algunas consideraciones planteadas en los análisisrealizados en el “Laboratorio Integrado de Diseño de Estrategias Regionales (Chile, 1994) y el estudiode Sergio Boisier. El Desarrollo Regional es un proceso localizado de cambio social sostenido que tienecomo finalidad última el progreso permanente de la región, el territorio, la localidad, la comunidad y decada individuo residente en ella. Además de estar vinculado estrechamente a un proceso decrecimiento económico, el Desarrollo Regional requiere de las siguientes condiciones.

1. Un proceso creciente de autonomía para emprender un estilo propio de desarrollo y aplicar políticasautóctonas. Para ello es necesario una verdadera descentralización que cuente con la participaciónpolítica de la población excluyendo en definitiva cualquier forma de autoritarismo.

2. Capacidad de apropiarse de los ingresos para reinvertir en el proceso, lo que permite superar enforma paulatina las estructuras de producción obsoletas y diversificar la base económica. Estoposibilitará un desarrollo sustentable a largo plazo, pues ofrece cimientos más sólidos.

3. Una actitud permanente de “conciencia” respecto a la protección ambiental y el uso racional de losrecursos naturales, al tiempo que se deberá propiciar el incremento del nivel de vida de lapoblación.

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1.2.1. El Proceso de políticas regionales en Colombia: Los planes de desarrollo.

4. La identificación plena de la población con su Región, lo que da sentido de pertenencia eidentidad al Desarrollo Regional. Esto se vincula a la historia, la sicología, la lengua, la tradición y elarraigo sociocultural de la población con esa región, por lo que deberá predominar un verdaderosentido de pertenencia que desarrolle la cohesión y al final posibilite la motivación de cada uno delos individuos.

5. Se necesita de lo cotidiano y aquí está la unidad, como requisito indispensable para ejercer lasdiferentes actividades del individuo en la sociedad. Lo cotidiano posibilita la comunicación y eldiálogo que es lo que permite adentrarse en los problemas de la región.

6. Producto del significado social de este proceso, es fundamental que el ingreso se reparta entre lapoblación con justicia y equidad, además de garantizar la participación constante de esta en la tomade las decisiones.

7. El protagonismo es requisito indispensable para este proceso, entendido este como el liderazgode los gestores del Desarrollo regional.

8. La coordinación entre los agentes del desarrollo constituye una condición necesaria paraconsolidar el desarrollo de la región.

Por último, no habrá desarrollo en ninguna de sus acepciones, incluyendo la Regional, si no hayun verdadero sentido de paz, confraternidad y tranquilidad a nivel global (Delgado, 2006).

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Unidad didáctica 1. Los conceptos, las teorías y los modelos de desarrollo regional.

Actividades recomendadas

Valoración de una región vinculada a la actividad del estudiante desde las diferentes miradas deldesarrollo.

A partir de la revisión de los lineamientos en el documento: Bases para la formulación de laPolítica General de Ordena- miento Territorial, disponible Territorial y kit territorial, los maestrandosrealizarán la siguiente actividad:

1. Seleccionar una región, ejemplo Litoral Pacífico.2. Identifique el estado de desarrollo de la región observando indicadores contextualizados en clase.3. Se sugiere tener en cuenta indicadores WEF y CEPAL4. Con los puntos o aspectos anteriores elabore un informe de 5 páginas que contenga la

información solicitada. Título del Informe: Evaluación a la construcción del plan de desarrollo delmunicipio de (nombre del municipio que escogió). El trabajo debe incluir una portada, escrito enletra tipo: Arial 12, espacio y medio, normas APA. Adjunte la copia digital del informe en el espaciocorrespondiente de la plataforma, 8 días antes dela sesión final del módulo.

5. Realice una sustentación de su informe en 20 minutos en la última sesión presencial del módulo.


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EL Desarrollo Local Regional y las Políticas Públicas

Fin de la Unidad didáctica 1. Los conceptos, las teorías y los modelos dedesarrollo regional.

Gracias por su participación.

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Estructura temática Competencia genérica. Competencias específicas


PolíticasRegionales y Planeación.

Fases de transición deldesarrollo. Discute los

componentes de las políticas regionales y su pertinencia con

el territorio.

Identifica los elementos claves de cada una de las fases de

transición del desarrollo en elterritorio nacional.

Componente urbano,rural y ambiental.

Analiza las características (Disparidades) de las políticas

regionales en Colombia.

La planeación enColombia.

Identifica los componentes del proceso de planeación regional.

Unidad didáctica 2. Políticas regionales y planeación

2.1 Fases de Transición del Desarrollo

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Resumen de la Unidad Didáctica 2

La planificación regional solía ser una réplica de la nacional, que no permitía que los líderes localesdispusieran de autonomía en la asignación de fondos públicos. Hoy, ya existe una descentralizaciónprogresiva, que es preciso acelerar, porque propicia la toma de decisiones en el ámbito local. En lasúltimas décadas, se introdujo el concepto de planificación estratégica para definir lineamientos ymetas, con la finalidad de lograr el desarrollo territorial. Gracias a esta herramienta, seincorporaron a la planificación, elementos de participación de los actores locales, lo que se vereflejado en los planes de desarrollo regional de los territorios de varios países.

Para introducir esta unidad es importante ubicar las distintas fases de transición de las políticas dedesarrollo regional, también, para una ubicación contextual del proceso de desarrollo. En estesentido (Ortega –Montes 2008), plantean tres etapas en las fases de transición: la Primerageneración, comprendida entre la década de los cincuenta y sesenta del siglo XX; la Segundageneración, el periodo entre 1970-1990; Por último, la tercera generación, desde 1990 hasta ladécada actual.

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En un primer momento (en las décadas de los cincuenta y sesenta), primaron las políticas de losmodelos keynesiano y neokeynesiano –llamadas también de primera generación– en las que sedistinguían dos tipos de corrientes teóricas: la que postula que el nivel de desarrollo de una región estácondicionado por el posicionamiento que dicha región tenga en el sistema regional general, y la otra,que hace énfasis en las condiciones internas de la región (Ortega-Montes, 2008).

En un segundo momento, que comprende el periodo entre 1970–1990, ante las crisis y loscuestionamientos al modelo keynesiano, aparecen las políticas del modelo neoliberal –denominadasde segunda generación– las cuales se sustentan en las teorías de la escuela neoclásica, principalmentesobre la famosa ley de los rendimientos marginales decrecientes y los modelos de crecimiento de Solow(1956), Swan (1956). Sus postulados se basan en el libre juego del mercado, al cual se le atribuye lacapacidad de resolver por sí solo los problemas de los desequilibrios interregionales, los cuales, segúnsostiene, se solucionan como resultado de la libre movilidad de los factores de producción (capital ytrabajo) (Ortega-Montes, 2008).

Finalmente, la tercera generación de las políticas de desarrollo regional. De acuerdo con A. HelmsingLas políticas de tercera generación enfatizan en la competitividad sistémica, mientras que las políticasde segunda generación, se orientan hacia las acciones de las firmas y la cooperación entre las firmas;así, las políticas de tercera generación enfatizan en la importancia de las condiciones básicas. Estasúltimas no sólo se refieren al marco macroeconómico, sino también a un conjunto de acciones del nivelmeso (sectorial y local), reforzando la competitividad de los sistemas regionales de producción (SRP).(1999, p. 34)

Los instrumentos de estas políticas son el clúster, el distrito industrial y las cadenas productivas.(Ortega- Montes, 2008)

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2.1 Fases de Transición del Desarrollo. Continuación …La marginación, la pobreza estructural en algunas regiones reta a las autoridades locales, hacedores de

política públicas, ciudadanía, fuerzas sociales y Estado, a crear condiciones que faciliten la superaciónde la pobreza o en algunas condiciones a implementar acciones que promuevan el desarrollo de lasmismas en el ámbito territorial. Estas particulares características del territorio obligan, en el contextoactual, especialmente en América Latina y Colombia, a mirar el desarrollo desde una perspectivaterritorial o regional, para abordar el problema de las desigualdades y desequilibrios territoriales,acentuados por el proceso de globalización.

En la unidad anterior se estableció que “todo espacio económico está ubicado en un espaciogeográfico” (Celis, 1988, p. 12). Esta aclaración básica debe su importancia a la influencia que tienen losrecursos naturales, humanos y antropogénicos en la actividad económica y social de sus habitantes,dando lugar a que, a partir de los espacios geo- gráficos, surjan los espacios económicos (Ken, 2014).Esta consideración invita a focalizar la mirada del desarrollo en la región, como unidad de análisis quese concreta específicamente en el territorio.

Finalmente, es el espacio económico lo que nos interesa estudiar para evaluar la interacción de losfactores que participan en la generación de riqueza y su forma de distribución. El espacio económicoes abordado por autores como Losch (1944), Perroux (1993) y Boudeville (1993). Según Celis (1988, p.13) “el espacio económico es donde el hombre produce, donde vive, e incluye la localización de lainfraestructura social”. El surgimiento de estos espacios da origen a una comunidad de actividades ycaracterísticas que los van uniendo, dando como resultado la conformación de regiones. La definiciónde región dada por Celis es “una porción o unidad de un todo mayor, la cual por regla general, sinninguna especificidad, significa cualquier parte del territorio menor al país en su conjunto, el cualcuenta con especificidades concretas que le imprimen unidad” (1988, p. 16). Es así como surgen losconceptos de territorio, espacio y de región (Ken, 2014).

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2.1 Fases de Transición del Desarrollo. Continuación…Como se planteó anteriormente, el desarrollo regional se requiere para superar las desigualdades ydesequilibrios del territorio. Si se observa, la mayor concentración de la pobreza en Colombia estálocalizada en la periferia costera. En diez departamentos y cinco municipios vive el 30,1 % de lapoblación colombiana, razón por la cual, lo que allí suceda es de gran importancia para los resultadosdel país en su conjunto. Varios indicadores muestran el enorme impacto de las cifras de pobreza en laperiferia costera colombiana.En primer lugar, el 51% de las personas con necesidades básicas insatisfechas (NBI) vive en esta seccióndel territorio nacional. Algunos ejemplos son lugares como: Arboletes, Necoclí, San Juan de Urabá yTurbo (Banco de la Republica, s.f.).

En la unidad 2, simplemente se busca generar una reflexión en torno a la siguiente pregunta: ¿Por quése necesita una política económica regional? En Colombia se necesita, de manera urgente, una políticapara reducir las enormes brechas económicas entre las regiones, porque el mercado no se va aencargar de cerrarlas, por lo menos en un corto período de tiempo. Es más, si no se hace nada, esasdisparidades pueden seguir aumentando.

Hay países donde las relativamente pequeñas desigualdades regionales se equilibran por la vía de laemigración de la mano de obra. Un caso paradigmático de esto lo constituyen USA. En otros casos, lamovilidad de la mano de obra es baja, entre otras razones, porque pueden existir grandes diferenciasculturales o de idioma. Esa es la situación en la Unión Europea, por ejemplo. Por esa razón, la UniónEuropea ha formulado políticas muy activas para reducir las desigualdades interregionales en elingreso. Se le da tanta importancia al tema, que cerca de una tercera parte del presupuesto de laUnión se invierte con esa finalidad.

Entre buena parte de los economistas colombianos, especialmente entre los responsables de laorientación de las políticas de desarrollo de largo plazo, hay la percepción de que la descentralizaciónes un mecanismo adecuado y suficientemente

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2.1 Fases de Transición del DesarrolloEn la búsqueda para cumplir este propósito, se observa la revisión que realiza Moncayo, con respecto alos instrumentos del desarrollo regional hasta los años setenta. En este periodo según Moncayo,considera que el rasgo más definitorio de las políticas regionales aplicadas en los países avanzadosera el acento en la intervención activa del Estado central, dirigida a reducir las disparidadesinterregionales. Este objetivo se consideraba deseable tanto por razones de eficienciamacroeconómica (pleno empleo e impulso de la demanda agregada) como de equidad Interterritorial(Moncayo, 2006). La justificación teórica de tales enfoques se encontraba en conceptualizaciones comolas de Myrdal y Kaldor; Perroux y Boudeville, y Rosenstain-Rodan. Las primeras explicaban losmecanismos concentradores de la inversión en unos determinados emplazamientos, con lacorrelativa marginación de otras localizaciones. Las segundas aconsejaban concentrar las inversionesen unos polos con capacidad de irradiar efectos de arrastre a todo el territorio nacional. Con unaracionalidad similar la teoría del gran empujón (big push) abogaba por la concentración de losrecursos escasos en unos grandes proyectos seleccionados. Característicos de la fase activista eraninstrumentos como los polos de desarrollo, el desarrollo integral de regiones con característicasbiogeográficas o socioeconómicas especiales y la planeación comprensiva del territorio (Moncayo,2006).

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Al respecto se entiende por política del polo de desarrollo, una política a largo plazo de intervencióndeliberada en el desarrollo espontáneo de fuerzas que tienden a crear y/o controlar los polos decrecimiento tanto el espacio de organización industrial como en el geográfico (...),(...) la política delpolo de desarrollo puede seguirse en cualquier espacio económico aplicable, pero es en el geográfico–y en particular como medio de solución de problemas del desarrollo regional, tanto entre regionescomo dentro de las regiones donde se ha recibido con mayor beneplácito y se han hecho intentospor aplicarla (Moncayo, 2006). Se agregan a este repertorio, inversiones directas del Estado a travésdel establecimiento de empresas públicas en las regiones; provisión incentivo y desincentivo parainducir la localización de la actividad económica; y políticas redistributivas del gasto público concriterio interregional (Moncayo, 2006).Como lo sintetiza Cuadrado Roura citado por Moncayo (2006), el objetivo básico de la política regionaldebía ser, en consecuencia, reducir las disparidades interregionales tratando de impulsar el desarrollode las áreas atrasadas y, en su caso, la recuperación de las que estuvieran en retroceso.

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2.2.Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia

A continuación se presenta una breve mirada a los lineamientos desde la perspectiva delordenamiento territorial urbano, rural y ambiental. Para este propósito, se cita el trabajo del profesorÁngel Massiris Cabeza, quien señala los elementos relevantes de los planes de ordenamientoterritorial en Colombia.

El componente urbano: A diferencia de las políticas sectoriales, las políticas espaciales de desarrollobuscan reducir las disparidades del desarrollo regional y los problemas de integración económica yespacial. El ordenamiento territorial es una de estas políticas, la cual se basa en estrategias de uso y laocupación del territorio, es decir, en la disposición ordenada de los habitantes, las actividades y lainfraestructura en el territorio. El ordenamiento necesariamente debe integrar las políticassectoriales en los distintos niveles territoriales. No obstante, como se mencionó arriba, las políticassectoriales son, en algunos casos, contradictorias entre sí y con el desarrollo territorial equilibrado, loque plantea grandes retos a la política ordenadora.En Colombia, la política de ordenamiento territorial ha tenido su máximo desarrollo legal en el nivelmunicipal y distrital, razón por la cual, a continuación se examinan en detalle los alcances, planes,categorías espaciales e instrumentos correspondientes a este nivel territorial (Massiris, 2010).

El Ordenamiento Territorial (OT) municipal y distrital tiene su fundamento en el Artículo 311 de laConstitución Política de Colombia, el cual establece para los municipios el deber de “ordenar eldesarrollo de sus territorios”. Este precepto fue retomado por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo(Ley 152/94), en su Artículo 41; allí se establece que los municipios, además de los planes dedesarrollo, deben contar con un plan de ordenamiento territorial, elaborado con el apoyo técnico ylas orientaciones del Gobierno Nacional y los departamentos (Massiris, 2010).

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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...

La Ley 388 de 1997 desarrolla los anteriores preceptos constitucionales y legales, dando al OT municipallas bases legales para su aplicación. Dicha ley parte de la definición del ordenamiento territorialmunicipal y distrital en los términos de que éste “comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertados, en ejercicio de la función pública que lescompete... En orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territoriobajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con lasestrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradicioneshistóricas y culturales” (Ley 388/97, Art. 5) (Massiris, 2010).

El OT municipal y distrital se realiza con el objeto de complementar la planificación económica y socialcon la dimensión territorial, racionalizar las actuaciones sobre el territorio y orientar su desarrollo yaprovechamiento sostenible, mediante la definición de estrategias de uso ocupación y manejo delsuelo, actuaciones urbanas integrales y articulación de las actuaciones sectoriales que afectan laestructura del territorio municipal o distrital. Todo ello, tomando en cuenta los objetivos económicos,sociales y ambientales, las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, las condiciones dediversidad étnica y preservación del patrimonio cultural y la incorporación de instrumentos quepermitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilizaciónde los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la poblaciónactual y futura (Ley 388/97, art.6), (Massiris, 2010).

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El plan de ordenamiento territorial municipal y distrital.

Se define como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territoriomunicipal, constituido por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas,programas, actuaciones y normas, adoptadas para orientar el desarrollo físico del territorio y lautilización del suelo” (Ley 388/97, art. 9). Se distinguen tres tipos de planes:Los planes de ordenamiento territorial, (POT) elaborados y adoptados por las autoridades de losdistritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes- Los planes básicos deordenamiento territorial, (POB) elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios conpoblación entre 30.000 y 100.000 habitantes. Los esquemas de ordenamiento, (EOT) elaborados yadoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. Cadauno de estos planes tiene tres componentes básicos: un componente general, un componente urbano yuno rural (Massiris, 2010).


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Componente general de los planes de Ordenamiento Territorial. Este componente fija el modelo deocupación del territorio (intraurbano, rural y urbano-rural) en términos de la localización y distribuciónespacial de las actividades, las grandes infraestructuras que requieren dichas actividades y lascaracterísticas de los sistemas de comunicación vial que garantizan la fluida interacción entre lasactividades espacialmente separadas. Incluye los objetivos y estrategias territoriales de largo y medianoplazo y el contenido estructural (Massiris, 2010).Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo, se refieren a la identificación ylocalización de las acciones sobre el territorio que permitan organizarlo y adecuarlo para elaprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor competitividad. Así, como a la definición delas acciones territoriales para garantizar la consecución de los objetivos de desarrollo económico ysocial del municipio o distrito y la adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación,aprovechamiento y manejo del suelo, y de los recursos naturales (Ley 388/97, Art. 12), (Massiris,2010).




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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ... El plan deordenamiento territorial municipal y distrital. Componente general de los planes de OrdenamientoTerritorial Continuación …

El contenido estructural, se refiere a los sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural ysu articulación con los respectivos sistemas regionales. El señalamiento de las áreas de reserva ymedidas de protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales, defensa delpaisaje y del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico. La determinación y localizacióncartográfica de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos,por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad. La localización de actividades,infraestructuras y equipamientos básicos para garantizar adecuadas relaciones funcionales entreasentamientos y zonas urbanas y rurales. La clasificación del territorio en suelo urbano, rural y deexpansión urbana, con la correspondiente fijación del perímetro urbano (Ley 388/97, Art. 12). Todosestos contenidos deberán ser compatibles con los determinantes considerados antes (Massiris, 2010).

Componente urbano de los planes de Ordenamiento Territorial, ha sido tratado, en términos legales, demanera amplia, con énfasis en la reglamentación de los usos del suelo. (Ley 1333 de 1986 (Código deRégimen Municipal), la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana) y más recientemente la Ley 388 de1997). La Constitución Política (CP) de 1991, por su parte, elevó a precepto constitucional lareglamentación de los usos del suelo urbano. En los artículos 82, 310, 313, 330 y 334, la CP hacereferencias directas a este tema, estableciendo que las entidades públicas participarán en la plusvalíaque genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano endefensa del interés común (CP, Art. 82). En su Artículo 313, la CP asigna a los concejos municipales, lafunción de reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades relacionadas con la construcción yenajenación de inmuebles destinados a vivienda, función que también es asignada en el Artículo 330 alos Concejos que se establezcan en los territorios indígenas (Massiris, 2010).


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Unidad didáctica 2.Políticas regionales y planeación

2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ... El plan deordenamiento territorial municipal y distrital. Componente general de los planes de OrdenamientoTerritorial Continuación …La Ley 388 de 1997 define al ordenamiento urbano como un instrumento para la administración deldesarrollo y la ocupación del espacio físico urbano y de expansión urbana, el cual debe contener entreotros (Ley 388/97, Art. 13):Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo urbano y de expansión urbana,en armonía con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general y con lasprevisiones sobre transformación y crecimiento espacial de la ciudad (Massiris, 2010).

La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y laadecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión.La disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo. Lalocalización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonasverdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitascorrespondientes a dichas infraestructuras (Massiris, 2010).

La delimitación, en el suelo urbano y de expansión, de las áreas de conservación y protección de losrecursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales. La determinación en elsuelo urbano y de expansión de las áreas objeto de diferentes actuaciones urbanísticas. La estrategiade mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social. Las estrategias decrecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades. La determinación de lascaracterísticas de las unidades de actuación urbanística. El ordenamiento territorial municipal ydistrital, en su componente urbano, es condicionado, también, por la función urbana dominante, segúnse trate de una ciudad turística, industrial o comercial. Otro factor condicionador del ordenamientourbano lo constituyen los planes de desarrollo de las instancias sectoriales, con los cuales los planes deordenamiento deben ser armónicos (Massiris, 2010).


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Alcances del ordenamiento urbano.Esos alcances se pueden encontrar en el Decreto-Ley 1333 de 1986 (lo que quedó vigente después dela Ley 388 de 1997), la Ley 9 de 1979, la Ley 9 de 1989 (lo que quedó vigente después de la Ley 388 de1997), y la Ley 388 de 1997, a partir de los cuales se establece que el componente urbano del plan deordenamiento municipal y distrital debe:•Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. El perímetro urbano no podráexceder al perímetro de servicios.•Señalar las áreas de localización de actividades comerciales, residenciales, industriales y recreativas, ydefinir los usos específicos, intensidades de uso, cesiones obligatorias, porcentajes de ocupación, tiposy características de edificaciones y demás normas urbanísticas. Localizar y señalar las características dela infraestructura vial y de transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamientosde los residuos sólidos, tóxicos y peligrosos, los equipamientos de servicios de interés público y socialcomo centros docentes y hospitalarios, aeropuertos, ancianatos, escuelas y el matadero público(Massiris, 2010).


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•Señalar las áreas de reserva agrícola, no incorporables al perímetro urbano.•Indicar las áreas de protección ambiental: zonas oxigenantes y amortiguadoras, áreas con fines deconservación paisajista y de preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, zonasprohibidas para el vertimiento de desechos y la localización de hospitales, ancianatos e industriascontaminantes.•Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción a las necesidadescolectivas.

•Señalar áreas reservadas para la construcción de viviendas de interés social (áreas de reservasurbanizable).

•Indicar las áreas que presentan riesgos para la ocupación humana y el manejo de las mismas. Así comolos planes de recuperación y control para la prevención de desastres y la relocalización de la población.•Fijar pautas y prioridades sobre expansión vial futura; redes primarias y secundarias de serviciospúblicos.

•Delimitar y orientar el desarrollo de áreas suburbanas, indicando las intensidades máximas deocupación y usos admitidos, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios públicosdomiciliarios.


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...Alcances del ordenamiento urbano.Categorías espaciales de ordenamiento urbano. De acuerdo con los alcances anteriores, se puedendefinir comocategorías espaciales de ordenamiento urbano las siguientes:•Suelo urbano: áreas del territorio distrital o municipal destinados a usos urbanos por el plan deordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto yalcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Pueden pertenecer aesta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreasconsolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes deordenamiento territorial (Ley 388/97, Art. 31).•Suelo de expansión urbana: porción de territorio municipal destinada a la expansión urbana, que sehabilitará para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento. La determinación de estesuelo se ajustará a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación coninfraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres yparques y equipamiento colectivo de interés público o social. Dentro de esta categoría podrán incluirseáreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia y las condicionespara su desarrollo mediante su adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios (Ley388/97, Art. 32).


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...Alcances del ordenamiento urbano.Categorías espaciales de ordenamiento urbano. De acuerdo con los alcances anteriores, se puedendefinir como

categorías espaciales de ordenamiento urbano las siguientes:•Suelo rural: terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación ausos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas (Ley388/97, Art. 33). Dentro de estos suelos se puede incluir las áreas no incorporable a los perímetrosurbanos por pertenecer a las clases agrológicas I, II y III y aquellas correspondientes a otras clasesagrológicas pero que son necesarias para conservación de los recursos de aguas, control de procesoserosivos y zonas de protección forestal (Decreto 1333/86, Art. 54).

•Suelo suburbano: áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y lasformas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana,que pueden ser objeto de desarrollo con restricción de uso, de intensidad y de densidad, garantizandoel autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios. Pueden hacer parte de estos suelos, loscorrespondientes a los corredores urbanos interregionales (Ley 388/97, Art. 34).


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ... Alcances delordenamiento urbano. Categorías espaciales de ordenamiento urbano. De acuerdo con los alcancesanteriores, se pueden definir como categorías espaciales de ordenamiento urbano las siguientes.Continuación…

•Suelo de protección: zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anterioresclases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de laszonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicosdomiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientoshumanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse (Ley 388/97, Art. 35).•Áreas comerciales, residenciales, industriales y recreativas: suelo urbano destinado en plan de ordena-miento a los usos señalados, indicando las intensidades de uso, cesiones obligatorias, porcentajes deocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.•Áreas para la construcción de viviendas de interés social: suelo de expansión urbana destinado en elPlan de Ordenamiento al desarrollo de programas de vivienda de interés social (Ley 388/97, Art. 92).•Áreas de matadero: los mataderos se localizarán suficientemente alejados de industrias, actividades olugares que generen olores desagradables o cualquier otro tipo de contaminación. Igualmente aisladosde focos de insalubridad y de viviendas u otras instalaciones ajenas a la actividad del matadero. Lasáreas de matadero deben contar con suficiente agua potable, energía eléctrica y facilidades para eltratamiento, evacuación y disposición de residuos. Asimismo, deberán tener buenas condiciones dedrenaje de aguas lluvias y vías adecuadas de acceso (Decreto 2278/82, Arts. 92 a 97). El Decreto 2278de 1982 clasifica los mataderos en razón de su destinación y de su capacidad y disponibilidad técnicay de dotación, se establece su localización y se normatiza de manera detallada los requisitos defuncionamiento y de organización interna. Esta norma es complementada por el Decreto 2162 de 1983que reglamenta lo concerniente a la producción, procesamiento, transporte y expendio de losproductos cárnicos procesados, y por la Ley 84 de 1989 (Estatuto Nacional de Protección de Animales)que establece los procedimientos de sacrificio de animales.


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...Alcances del ordenamiento urbano. Categorías espaciales de ordenamiento urbano.Continuación…

•Áreas de ubicación de industrias contaminantes: las industrias que por su naturaleza puedan causardeterioro ambiental estarán situadas en espacios determinados, de manera que no causenmolestia a los habitantes de vecinos, ni a sus actividades, para lo cual se tendrán en cuenta laubicación, la dirección de los vientos y las demás características del medio y las emisiones nocontrolables (Dec. 1333/86, Art.48).•Espacio público urbano: áreas para la circulación, recreación, seguridad y tranquilidad ciudadana, lasfranjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes,playas, los terrenos de bajamar, arenas y corales y, en general las necesarias para la instalación ymantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos delamoblamiento urbano, para la preservación de las obras de interés público y de los elementoshistóricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos; para la conservación y preservación delpaisaje natural de la ciudad., todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que elinterés colectivo sea manifiesto, y que constituyan, por consiguiente, zonas para el disfrute colectivo(Ley 9/89, Art. 5).


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...Alcances del ordenamiento urbano. Categorías espaciales de ordenamientourbano. Continuación…

•Zona prohibida para el descargue de aguas residuales: aquellas en las cuales no se podrá descargar, sintratamiento previo y en entidades y concentraciones que sobrepasen los niveles admisibles, aguasnegras o residuales de fuentes industriales o domésticas, urbanas o rurales (Decreto-Ley 2811/74,Arts. 69 y 138).•Perímetro urbano: suelo urbano delimitado por el Concejo Municipal. Puede incluir los centrospoblados de los

corregimientos (Ley 388/97, Art. 31).•Perímetro de servicios públicos: área en la cual es técnica y económicamente posible extender lacobertura de servicios públicos. El perímetro urbano no podrá exceder al perímetro de servicios (Ley388/97, Art. 31).•Unidad de actuación urbanística: área conformada por uno o varios inmuebles explícitamentedelimitada que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto depromover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar ladotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicosdomiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Ley388/97, Art. 39).•Zonas de renovación urbana: áreas destinadas a la ejecución de planes de renovación urbana, loscuales se describen más adelante.


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...La política de desarrollo rural.

La política de desarrollo rural forma parte del desarrollo económico y social. Cualquier estrategia oplan de OT dirigido a resolver los problemas territoriales relativos a disparidades del desarrolloregional, integración económico-territorial, uso no sostenible de recursos naturales, necesariamentedebe considerar, en su componente rural, la solución de problemas estructurales relacionados con latenencia de la tierra, el empleo y la calidad de vida de los campesinos colombianos.El antecedente reciente más importante al respecto que se conoce en el país, es la Ley 135 de 1961,más conocida como la Ley de Reforma Agraria. Los objetivos de esta ley fueron, entre otros, el dereformar la estructura social agraria, a partir de la eliminación de la inequitativa concentración de lapropiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; fomentar la adecuada explotación económicade tierras incultas o deficientemente utilizadas, acrecer el volumen global de la producción y laproductividad de las actividades agrícolas y ganaderas; y procurar que las tierras se utilicen de lamanera, que mejor convenga a su ubicación y características (Ley 135/61, Art.1).Esta ley crea el INCORA, el Consejo Social Agrario, los procuradores agrarios, al Fondo Nacional Agrario,asigna funciones de desarrollo económico regional a las “corporaciones regionales de desarrollo”,establece la extinción del dominio sobre tierras incultas, promueve y regula la adjudicación ycolonización de baldíos, las unidades agrícolas familiares, la adecuación de tierras y distritos de riego,la parcelación de tierras, entre otros A pesar de los propósitos de esta ley, su aplicación fue limitada ysus logros fueron modestos y con el paso de los años la situación de pobreza campesina continuóprofundizándose.


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ... La política dedesarrollo rural.

Los problemas originados por la inequitativa estructura social agraria y la violencia asociada a esta,fueron motivo de reflexión en la Asamblea Constituyente de 1991. Los resultados de esta reflexiónquedaron plasma- dos en los Artículos 64, 65 y 311 de la Constitución Política en los que se establececomo deber del Estado “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadoresagrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridadsocial, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica yempresarial, con el fin de mejorar la calidad de vida de los campesinos”. Se considera como prioritario el“desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales,así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras” (CP, Art.65),


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2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...La política de desarrollo rural. Continuación …En desarrollo de los Artículos 64 y 65 de la CP se promulgó la Ley 160 de 1994, por la cual se crea elSistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Los objetivos de esta leyreproducen, en gran medida, los objetivos de la Ley 135 de 1961 y constituyen un marco dereferencia obligado para el componente rural de los planes de ordenamiento territorial. La Ley 160de 1994 se propone:

•Reformar la estructura social agraria para eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la tierrao su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos deescasos recursos (Massiris, 2010).•Elevar el nivel de vida de la población campesina.•Generar empleo productivo.•Fomentar la adecuada explotación y utilización social de las aguas y tierras rurales, aptas para laexplotación silvoagropecuaria y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas.•Acrecentar el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola.•Aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productosagropecuarios.•Estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de ReformaAgraria y el

Desarrollo Rural Campesino.•Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en suadjudicación a los campesinos de escasos recursos.•Establecer zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujecióna las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a loscriterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen (Ley 160/94, Art.1).


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La política de desarrollo rural. Continuación …

Otro elemento del desarrollo territorial rural, lo aporta el Artículo 51 de Decreto 1333 de 1986, en elcual se dan directrices para la localización de industrias en el sector rural, especialmente, de aquellasque por su naturaleza puedan provocar deterioro ambiental.

Categorías espaciales de ordenamiento rural. Las categorías espaciales de ordenamiento rural seestablecen principalmente en la Ley 135 de 1961 y 160 de 1994, complementada con otras normaspresentes en el Decreto 2117 de 1969, el Decreto 710 de 1990, la Ley 21 de 1991, la Ley 70 de 1993 yel Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas). A continuación se señalan y definen algunas de estascategorías.

•Área de desarrollo empresarial: zonas de baldíos señalados por el INCORA, destinadas al desarrolloempresa- rial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad se sujeta alas regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el INCORA, para permitir laincorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas. Conservando unequilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, por medio de lainversión de capital, dentro de criterios de racionalidad, eficiencia y conforme con las políticas queadopten los Ministerios de Agricultura y Medio Ambiente (Ley 160/94, Art. 82).

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La política de desarrollo rural. Continuación …

•Reserva o resguardo de tierras indígenas: son tierras adjudicadas de propiedad colectiva o individual afavor de los miembros de las poblaciones indígenas que tradicionalmente las han ocupado (Ley 31/67,Art. 11; Decreto 2117/69; Ley 21/91, Ley 160/94, Art. 85).

•Tierras de comunidades negras: tierras baldías adjudicadas a las comunidades negras, localizadas enlas zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y de otras áreas indicadas en la Ley 70de 1993, ocupadas históricamente por las comunidades y aprovechadas de acuerdo con prácticastradicionales de producción -propiedad colectiva- (Ley 70/93, Art. 4).

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La política de desarrollo rural.

Categorías espaciales de ordenamiento rural. Continuación …

•Zona de reserva campesina: áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA,teniendo en cuenta las características agroecológicas y socio-económicas regionales (Ley 160/94,Art. 80). Salvo lo dispuesto en el Artículo 83 de la Ley 160/94, las zonas de colonización y aquellas enlas que predomina la existencia de tierras baldías, son zonas de reserva campesina (Ley 160/94, Art.81).

•Zona de reserva de entidades de derecho público: áreas baldías reservadas por el INCORA en favor deentidades de derecho público, para la ejecución de proyectos de alto interés nacional, tales como losrelacionados con la explotación de los recursos minerales u otros de igual significación; para elestablecimiento de servicios públicos o actividades de utilidad pública o interés social. Para prevenirasentamientos en zonas aledañas a exploraciones o explotaciones petroleras, mineras o de ordenpúblico y para la salvaguardia de los intereses de la economía nacional (Ley 160/94, Art.75).

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•Áreas de reserva minera indígena o zonas mineras indígenas: área ocupada en forma permanente porlos resguardos indígenas o, en el caso de que no existieran tales resguardos, la de los lugares que sedelimiten con el fin de que en ellas sólo puedan adelantarse actividades mineras bajo condicionestécnicas y operativas que preserven las especiales características culturales y económicas de losgrupos y comunidades aborígenes. La autoridad indígena señalará, dentro de la zona minera indígena,los lugares que no pueden ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras (áreas indígenasrestringidas) por tener especial significado social y religioso para la comunidad o grupo aborigen, deacuerdo con sus creencias, usos y costumbres (Decreto 2655/88, Arts. 10, 123 y 129 y Decreto 710/90,Art. 1,).

•Áreas de industrias contaminantes: la localización de industrias contaminantes en las áreas rurales sehará teniendo en cuenta los factores geográficos, la investigación previa del área para evitar que lasemisiones o vertimientos no controlables causen molestias o daños a los núcleos humanos, a lossuelos, las aguas, la fauna, el aire o la flora del área (Decreto 1333/86, Art. 51 y Ley 9/79, Art. 16).•Zonas de colonización: reservas de tierras baldías destinadas a colonizaciones especiales (Ley 135/61,Art. 40).

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Instrumentos de gestión de desarrollo rural.Para el logro de sus objetivos, la Ley 160 de 1994 se apoya en instrumentos de organizacióninstitucional y de gestión.La organización institucional se basa en el Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo RuralCampesino, constituido por las entidades oficiales y las del Sistema Nacional de Crédito Agropecuarioque realicen actividades relacionadas con el Desarrollo Rural Campesino y las organizacionescampesinas (Ley 160/94, Art. 2).

El sistema lo dirige el Ministerio de Agricultura apoyado por el Consejo Nacional de la Reforma Agrariay Desarrollo Rural Campesino. Sus funciones son las de adquisición y adjudicación de tierras,organización de las comunidades rurales y ofrecer servicios sociales básicos e infraestructura física,crédito, diversificación de cultivos, adecuación de tierras, seguridad social, transferencia detecnología, comercialización, gestión empresarial y capacitación laboral (Ley 160 de 1994, Art.3). ElInstituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, constituye la principal entidad del sistema. Es laencargada de la administración, coordinación, ejecución y asesoría en materia de desarrollo de lapolítica agraria y del desarrollo rural (Massiris, 2010).

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Los Instrumentos de gestión incluyen los de concertación, de control y financieros.

Los de concertación son básicamente los de negociación voluntaria de tierras yadquisición/adjudicación detierras. Esta última realizada con fines de:•Adjudicar a comunidades indígenas que no posean tierras o que la posean de manera insuficienteo, para sanear las áreas de resguardo, que estuvieren ocupadas por personas extrañas.•Reubicar a propietarios u ocupantes de áreas que deban someterse a un manejo especial o quesean de interés ecológico.•Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturalesposteriores, sin

afectar las reservas de recursos forestales.•Dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, minifundistas, las mujerescampesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desprotección económica y social porcausa de la violencia, el abandono o la viudez.En cuanto a los instrumentos de control, sobresalen la extinción del dominio sobre tierras incultas y laexpropiación.

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A través de la extinción de dominio sobre tierras incultas se pretende extinguir el derecho de dominioo propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante tres (3) añoscontinuos, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento yutilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración delambiente. También, cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de reserva agrícola oforestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000habitantes. También es causal de extinción del derecho de dominio la destinación del predio parala explotación con cultivos ilícitos (Ley 160/94, Art.52). Esta misma Ley establece algunosprocedimientos para la aplicación de este instrumento.La expropiación, por su parte, es un instrumento que se utiliza cuando un propietario no acepta laoferta de compra que por motivos de utilidad pública o interés social hace la entidad competente. Lascausales y procedimientos de expropiación se describen ampliamente en el Capítulo VIII de la Ley 160de 1994.

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En el caso de los instrumentos financieros, se encuentran los subsidios para compra de tierras y loscréditos agropecuarios. La Ley 60 de 1993 otorga recursos financieros a los municipios para elotorgamiento de subsidios destinados a la cofinanciación de compra de tierras por los campesinospobres en zonas de reforma agraria, así como para la construcción de distritos de riego, construcción ymantenimiento de caminos vecinales, y construcción de centros de acopio de productos agrícolas (Ley60/93, Art.21, numeral 6).

El ordenamiento territorial de un país, región o entidad territorial es el resultado de la incidenciaespacial de las políticas ambientales, las políticas sectoriales de desarrollo (económico, social ycultural) y de manejo político-administrativo del territorio. La política de ordenamiento territorial,como estrategia de planificación, procura vincular las políticas anteriores al territorio, dicho en otraspalabras, territorializar las estrategias de desarrollo (Massiris, 1991, 1993, 1997). Lo que evidencia laestrecha relación que existe entre desarrollo y ordenamiento territorial y, en consecuencia, entre laspolíticas de desarrollo y el modelo territorial presente y futuro. Relación de doble vía: las políticassectoriales de desarrollo, ambientales y político-administrativas constituyen directrices odeterminantes para las políticas de ordenamiento territorial y estas últimas establecen, a su vez, elmodelo territorial de largo plazo que guiará la formulación de objetivos y estrategias sectoriales dedesarrollo, ambientales y político-administrativas (Massiris, 2010).



2.2. Componente urbano, rural y ambiental en la planeación en Colombia. Continuación ...La política de desarrollo rural.Los Instrumentos de gestión incluyen los de concertación, de control y financieros.

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De acuerdo con lo anterior, los planes de ordenamiento no son independientes de los planes dedesarrollo ni de los de ordenamiento ambiental. Los planes desarrollo, a partir de sus acciones sobrela actividad productiva, la infraestructura vial, de transporte, de servicios públicos y sociales, etc.,inciden sobre el orden territorial. Cuando esta incidencia no es espontánea sino orientada, dirigida,planificada, entonces los planes de desarrollo se convierten en planes de ordenamiento territorial,pues, como ya es ampliamente conocido, el OT no ordena áreas, sino las actividades que se realizanen el territorio en cuanto a su localización y a la distribución equilibrada de los beneficios yoportunidades asociadas con tales actividades (Massiris, 2010).






Del mismo modo, los planes de ordenamiento y desarrollo territorial al incorporar estrategias demanejo sostenible de los recursos naturales y preservación de condiciones ambientales adecuadaspara la vida humana, se convierten en planes de ordenamiento y desarrollo territorial sostenible,lográndose así, la integración entre ordenamiento, desarrollo y sostenibilidad presente en laConstitución Política. El ensamble y armonización de los planes sectoriales, ambientales yterritoriales plantea a cada nivel territorial un reto muy importante de cuyos resultados dependerán,en gran medida, los éxitos o fracasos futuros de la naciente política de ordenamiento territorial.

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Una aproximación al conocimiento del enfoque, contenido, estrategias e instrumentos de gestión delas políticas ambientales, sectoriales de desarrollo y político-administrativas colombianas, se puedelograr a través de las normas constitucionales y regulaciones legales vigentes (Massiris, 2010).

A continuación, se relaciona un esfuerzo de sistematización que hace el profesor Massiris Rueda conespecial énfasis en las referidas al ordenamiento ambiental, al desarrollo económico, social y cultural,al manejo de áreas geoestratégicas y de división territorial. Del mismo modo, se analizan loselementos conceptuales e instrumentales del ordenamiento territorial, a partir de la Ley 388 de1997, en la cual es posible observar la manera en la que el Estado colombiano ha previsto laterritorialización de las políticas sectoriales, especialmente en el nivel municipal. Todo ello, con laintención de contribuir a una mejor comprensión de las relaciones entre las políticas ambientales, dedesarrollo sectorial y de ordenamiento territorial, sus condicionamientos mutuos y la imbricaciónexistente entre estas (Massiris, 2010).

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Del mismo modo, los planes de ordenamiento y desarrollo territorial al incorporar estrategias demanejo sostenible de los recursos naturales y preservación de condiciones ambientales adecuadaspara la vida humana, se convierten en planes de ordenamiento y desarrollo territorial sostenible,lográndose así, la integración entre ordenamiento, desarrollo y sostenibilidad presente en laConstitución Política. El ensamble y armonización de los planes sectoriales, ambientales y territorialesplantea a cada nivel territorial un reto muy importante de cuyos resultados dependerán, en granmedida, los éxitos o fracasos futuros de la naciente política de ordenamiento territorial.

Una aproximación al conocimiento del enfoque, contenido, estrategias e instrumentos de gestión de laspolíticas ambientales, sectoriales de desarrollo y político-administrativas colombianas, se puede lograra través de las normas constitucionales y regulaciones legales vigentes (Massiris, 2010).






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A continuación, se relaciona un esfuerzo de sistematización que hace el profesor Massiris Rueda conespecial énfasis en las referidas al ordenamiento ambiental, al desarrollo económico, social y cultural,al manejo de áreas geoestratégicas y de división territorial. Del mismo modo, se analizan loselementos conceptuales e instrumentales del ordenamiento territorial, a partir de la Ley 388 de1997, en la cual es posible observar la manera en la que el Estado colombiano ha previsto laterritorialización de las políticas sectoriales, especialmente en el nivel municipal. Todo ello, con laintención de contribuir a una mejor comprensión de las relaciones entre las políticas ambientales, dedesarrollo sectorial y de ordenamiento territorial, sus condicionamientos mutuos y la imbricaciónexistente entre estas (Massiris, 2010).

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El componente ambiental.

Los determinantes ambientales tienen su manifestación más fuerte en la política deordenamiento y desarrollo ambiental. Su fundamento constitucional se encuentra en los artículos58, 67, 79, 80, 81, 95 (numeral 8); 268 (numeral 7); 277 (numeral 4); 289; 313 (numeral 9), 317,330 (numeral 5); 334, 360, 361 y 366 de la Constitución Política de 1991, en los que se destaca elinterés del constituyente primario por garantizar el derecho de la sociedad a gozar de un ambientesano. Tales otorgan al Estado y a las personas el deber de proteger la diversidad e integridad delambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logrode estos fines, así como la participación ciudadana en las decisiones que afecten la integridadambiental (Massiris, 2010).

Del mismo modo, la Constitución Política es explícita en considerar el carácter sostenible de lasactividades económicas, empezando por el Estado quien deberá planificar “el manejo yaprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, conservación,restauración o sustitución”, así como “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental... Yexigir la reparación de los daños causados”(CP, Art. 80). En síntesis, se observa en la ConstituciónPolítica un nuevo enfoque en la concepción de la planificación del desarrollo, introduciendo en esta ladimensión ambiental, por medio de la cual el desarrollo económico y social debe ser compatible conla preservación, protección y recuperación de los recursos naturales que requieren las próximasgeneraciones para su desarrollo. La Ley 99 de 1993 y sus normas reglamentarias desarrollan, en granmedida, los aspectos ambientales anteriores (Massiris, 2010).

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En dicha Ley, se define el ordenamiento ambiental del territorio como “la función atribuida al Estadode regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursosnaturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollosostenible” (Ley 99/93, Art.7). Del mismo modo, señala los fundamentos e instrumentos clave paralograr un orden territorial basado en la conservación y uso sostenible del patrimonio natural y culturaldel país, tal como lo ordena la Constitución Política del país en su Artículo 80 (Massiris, 2010).

Dentro de este contexto, la Ley 99 de 1993 adopta los principios del desarrollo sostenible contenidosen la Declaración de Río de Janeiro de 1992, para orientar los procesos de desarrollo económico ysocial del país. Asimismo, establece la protección prioritaria de la biodiversidad del país y de lasfuentes de agua, la consideración del derecho de los seres humanos a una vida saludable y productivaen armonía con la naturaleza. La investigación científica como base para la formulación de políticasambientales, la incorporación de los costos ambientales en los proyectos de inversión y el uso deinstrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental ypara la conservación de los recursos naturales renovables y la obligatoriedad de la prevención dedesastres o mitigación de su ocurrencia (Ley 99/93, Art. 1).

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Como desarrollo de lo anterior, la Ley 162 de 1994 aprueba el “Convenio sobre la Diversidad Biológica”hecho, también, en Río de Janeiro en 1992, la Ley 164 de 1994 aprueba la “Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre el Cambio Climático”, hecha en Nueva York en mayo de 1992 y la Ley 208 de1995 aprueba el “Estatuto del Centro Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología”, hecho enMadrid en septiembre de 1983 (Massiris, 2010).

Un aspecto trascendental para el logro de los propósitos ambientales anteriores lo constituye laprofundización de la conciencia ambiental de la sociedad, la cual solo es posible, a través de laeducación. En este sentido, el Decreto 1743 de 1994 instituye el Proyecto de Educación Ambiental, elcual hace parte de los proyectos educativos institucionales de los establecimientos de educaciónformal del país, tanto oficial como privado, en sus distintos niveles de preescolar, básica y media.Estos proyectos buscan coadyuvar a la resolución de problemas ambientales específicos dentro delmarco de diagnósticos ambientales locales, regionales y/o nacionales (Decreto 1743/94, Art. 1).

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Lo anterior concuerda con preceptos constitucionales en los que se establece que la educación debeformar al colombiano[...] para la protección del ambiente (CP, Art. 67). Asigna a los ciudadanos el deberde “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambientesano”(CP, Art. 95, num. 8); al Contralor General de la República, la función de “presentar al Congresode la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente” (CP, Art.268, num.7), en tanto que el Procurador General de la Nación debe “defender los intereses colectivos,en especial, los del ambiente” (CP, Art. 277, numeral 4) y los concejos municipales deben “dictar lasnormas necesarias para el control, la prevención y defensa del patrimonio ecológico y cultural delmunicipio” (CP, art. 313, num.9).

La Ley 99 de 1993 establece, además, la zonificación ambiental del territorio para su apropiado uso(ordenamiento), regulaciones sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales,pautas ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, zonas marinas y costerasy demás áreas de manejo especial. Así como políticas de población (demografía) y regulaciónambiental de asentamientos humanos y de actividades económicas. Todo lo anterior, deja en claro elcarácter determinante del ordenamiento ambiental para los planes de ordenamiento territorial. Puedeconsiderarse que las categorías espaciales de ordenamiento ambiental constituyen formaspreexistentes de ordenamiento del territorio, pues tales categorías establecen usos de la tierra que losplanes de ordenamiento territorial deben considerar e incorporar (Massiris, 2010).

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En las categorías espaciales de ordenamiento ambiental se encuentran unos contenidos relacionadosentre sí y con los planes de ordenamiento territorial, situación que acerca a estos dos instrumentos deplanificación. Del mismo modo, la concepción de la política ambiental descrita antes, constituye unadirectriz para los planes de ordenamiento del territorio, cuyos objetivos y estrategias deben orientarseal desarrollo territorial sostenible (Massiris, 2010).

Las principales categorías espaciales o zonas que sirven de soporte al ordenamiento ambiental delterritorio comenzaron a ser establecidas desde 1953, mediante el Decreto 2278, referido a aspectosforestales, ampliadas por el Decreto-Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos NaturalesRenovables y de Protección al Medio Ambiente), precisadas por diversos decretos reglamentariosposteriores y por la Ley 99 de 1993 (Massiris, 2010).

Estas categorías se orientan a regular el uso y ocupación del territorio en favor de la conservación,preservación, recuperación, manejo y control del aprovechamiento de recursos naturales y culturalesy de la investigación, educación, recreación y descanso. Es decir, a usos conservacionistas, científicos,educativos y recreativos compatibles con la política conservación de los recursos naturales. A estascategorías la ley le ha dado el nombre genérico de áreas de manejo especial (Decreto 2811/74, Art.45, literal e) o áreas protegidas, orientadas a la administración, manejo y protección del ambiente y delos recursos naturales renovables (Massiris, 2010).

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La creación de estas áreas deberá tener objetos determinados y fundarse en estudios ecológicos yeconómico-sociales (Decreto-Ley 2811/74, Art. 309). Pueden considerarse como áreas de manejoespecial, las siguientes:

• Zonas de reserva forestal• Áreas del sistema de parques nacionales naturales• Zonas de protección, estudio y propagación de fauna silvestre Distritos de manejo integrado de

recursos naturales (DMI) Zonas hídricas de protección especial• Áreas especiales de manejo integrado de especies hidrobiológicas Zonas de preservación paisajista• Distritos de conservación de suelos.

El Decreto 1741 de 1978 (agosto 4) estableció y reglamentó el área de manejo especial de la Bahíade Cartagena y del Canal del Dique, señaló su delimitación, objeto, administración, sanciones, etc.(Massiris, 2010).

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La ciudad-región.

Ciudad y región: sistema y entorno

Probablemente una buena cantidad de los especialistas estaría dispuesta a aceptar una visión sobre laarticulación de una ciudad y su región como la de un sistema con su entorno. Esto desde ya presuponeconsiderar a la ciudad como un sistema abierto y, en consecuencia, supone la consideración explícita delos flujos de intercambio de materiales, energéticos e informacionales, elementos centrales de ladinámica tanto del sistema urbano como de su entorno (Boisier, 2006).

Esta paradoja hay que explicarla recurriendo a los conceptos de Pierre Bourdieu sobre poder ycapital simbólico.

Probablemente una visión de la relación entre la ciudad y su región como la de un sistema queinteractúa con su entorno. Eso sí, generando una estructura de dominación/dependencia de formaasimétrica que describa con bastante precisión, la situación mayoritariamente observable en larealidad, pero en esta ocasión se apunta a discutir situaciones de mayor complejidad. De todasformas, esta visión se enraíza en la economía sectorial a través de los conceptos de polo decrecimiento (Perroux) y centro de crecimiento (Boudeville).

Como se recordará, un centro de crecimiento se define como un centro urbano que contiene uno o máspolos y que tiene la capacidad de captar los efectos de la polarización para el subsistema espacial queel define, dinamizando tanto al centro como a la periferia, aunque no al mismo ritmo (Boisier, 2006).Para profundizar en un análisis más profundo sobre ciudad región, se recomienda a los maestrandos lalectura completa del artículo. Algunas reflexiones para aproximarse al concepto de ciudad–región deSergio Bossier, están disponibles en http://ref.scielo.org/y6pf3x

http://ref.scielo.org/y6pf3x

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La ciudad-región.

Ciudad y región: sistema y entorno

Con respecto a la ciudad-región, el reto para Colombia se abre en términos de las nuevas necesidadesdel país, de sus regiones, y en concordancia con el nuevo escenario del postconflicto. Dada lacondición actual del tema se considera pertinente la presentación de los nuevos lineamientos delDepartamento Nacional de Planeación del Programa Territorios Modernos. Ver presentación completaLanzamiento Programa Territorios Modernos.

El programa construye un nuevo modelo, acorde con las directrices del sistema de ciudades, la misiónrural y la visión regional. Además está orientado a ayudar a los municipios y departamentos a enfrentarmuchos de los problemas de desarrollo, así como a reducir tiempos y costos.

También, posibilita el desarrollo de proyectos de gran impacto, contempla el crecimiento de ciudades yterritorios con enfoque supramunicipal. Establece modelos de ocupación territorial sostenible queregulan las políticas de gestión de suelo, la política inmobiliaria, la construcción ordenada de sistemavial, los sistemas de vivienda, entre otros, etc.

El programa constituye un pacto colectivo en el que por medio de diferentes proceso participativosde soporte técnico, se construyen las potencialidades, derechos y deberes del ciudadano con elterritorio.

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POT actual y POT Moderno

POT actual POT Modernos

La información es desordenada y desactualizada, pues la cartogra-fía se encuentra en formatos no editables, obsoletos o no existen.Además, no hay bases de datos geográficos.

El nuevo programa permite el establecimiento de un modelo de sis-tema de información geográfico con estándares de producción cartográfica.

No se reconocen condiciones que generan riesgo de desastresporque la normatividad no se ha incorporado en el POT.

Identifica y toma medidas de mitigación del riesgo sólidas con la elaboración de mapas de amenazas y condicionamiento de usos en zonas de riesgo.

Hoy existe una degradación de zonas ambientalmente estratégicasregionales por la falta de una definición de las estructuras ecológicasprincipales.

Define con claridad zonas de conservación tales como la protección de fuentes hídricas, y la delimitación de bosques.

Colombia tiene una subutilización de zonas con potencialeconómico debido a la mala definición del uso del suelo.

Definición de áreas de actividad económica del suelo municipal comola construcción de zonas francas o la ubicación de actividadesproductivas:clúster .

Inadecuada definición de la clasificación del suelo ya que no hay unavisión integral del territorio.

Aprobación de estándares mínimos obligatorios para la definiciónadecuada de áreas municipales.

Escasos instrumentos de gestión y financiación del suelo porque nose incluyeron en los POT actuales o no se reglamentaron.

Incorporación de nuevas formas de gestión del suelo, pues elprograma POTModernoscontaráconacompañamiento enlaimplementacióndeinstrumentos.

No informa adecuadamente decisiones de inversión eninfraestructura estratégica, pues en muchos casos las inversiones noresponden a las dinámicas de crecimiento de las ciudades.

Define correctamente la infraestructura funcional: transporte, servicios, espacio público y equipamientos.

La participación ciudadana es deficiente debido al desconocimientode los procesos y falta de difusión.

Estandarización del proceso participativo tanto en la cartografía social como los foros y mesas de trabajo.

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2.3 La Planeación en Colombia

El proceso de la planeación se consagra en la Constitución Política, la cual señala en el artículo 339,“Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones delas entidades públicas del orden nacional. En la parte general, se señalarán los propósitos y objetivosnacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategiasy orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por elGobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principalesprogramas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financierosrequeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada, entre ellas y el gobiernonacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y eldesempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Losplanes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan deinversiones de mediano y corto plazo. El inciso primero modificado por el artículo segundo del ActoLegislativo 3 de 2011, por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal, y en el artículo344, que señala: “Los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de gestión yresultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios,y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale laley (Art. 344, C.P.N).En el orden territorial, se formularán, aprobarán y ejecutarán planes de desarrollo en losdepartamentos, distritos y municipios, pero la diferencia en su estructura es que “estaránconformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”.Para promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de planeación,se creó el Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales de planeación, que constituyen elSistema Nacional.

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La reglamentación de la planeación fue desarrollada en una norma de carácter orgánico, aprobada en1994 y que definió los principios de la planeación. Definió el papel de las autoridades y de lasinstancias de la planeación, las primeras representadas en los gobiernos y las segundas en lascorporaciones legislativas y administrativas (Congreso de la República, asambleas departamentales yconcejos municipales y distritales), y en los consejos de planeación (Garzon).

De los principios de planeación es importante destacar la autonomía, las competencias, la coordinación,la consistencia, la prioridad del gasto público social, que es un principio constitucional, la continuidad,la participación, la sustentabilidad ambiental, el desarrollo armónico de las regiones, el proceso.También la eficiencia, la viabilidad, la coherencia y la conformación de los planes de desarrollo,Constitución Política de Colombia, 1991, Art. 339.Estos principios son importantes en las fases de la planeación que se pueden resumir en laformulación, aprobación, ejecución, seguimiento, control y evaluación, ya que permiten desarrollar unproceso amplio, participativo y técnico, incorporando a su vez varios principios constitucionales.

La Ley 152 de 1994 también determinó los plazos y términos del proceso de la planeación en Colombia.Se estableció el papel de las autoridades y de las instancias de la planeación, la forma de formular losplanes de desarrollo, de su aprobación, de la ejecución y los mecanismos de seguimiento, control yevaluación, así como de las diferencias específicas de la planeación nacional frente a la territorial.

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Es importante señalar que dentro del desarrollo de la Ley 152 de 1994 es necesario fortalecer losprincipios de armonización y coherencia, para que dentro de su autonomía, las entidades territorialespuedan formular y aprobar los planes de desarrollo. Esto incluye la parte estratégica y el plan deinversiones, con una mejor articulación al Plan Nacional de Desarrollo, debido a que por la falta de unajuste más coordinado, se pueden presentar posteriormente problemas en la ejecución de dichosplanes en departamentos, distritos y municipios.

Igualmente, otro elemento que no se ha podido implementar de la Ley 152 de 1994, es el tema de laparticipación de las entidades territoriales indígenas en el proceso de la planeación, debido a la falta deaprobación en el Congreso de la República de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por lo quelos resguardos de estas comunidades continúan rigiéndose por los planes de vida, que en general, noestán articulados ni armonizados con los planes de desarrollo (Garzon).

Por ahora, el tema del ordenamiento territorial se ha suplido con la Ley 388 de 1997, que permite adistritos y municipios aprobar planes y esquemas de ordenamiento territorial a doce años,especialmente, aquellos relacionados con la planeación física, la vocación y uso del suelo en las zonasrurales y urbanas. Ver Ley 152 de 1994.

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Actividad # 1

Foro Virtual y para discusión en sesión presencial.Discuta con sus pares, a partir de la lectura del ítem 2.1: “Fases de transición del desarrollo”, y elartículo“Crítica a las políticas de desarrollo regional en Colombia en el marco de la globalización”

Disponible en: http://www.redalyc.org/pdf/111/11182602.pdf Responda la siguiente pregunta ysustentesu respuesta.

1) De acuerdo con las lecturas sugeridas anteriormente ¿A cuáles etapas del desarrollo corresponde elproceso de desarrollo de las siguientes regiones del país. Ver mapa. Haga énfasis en la región dondeUsted habita. Sustente su respuesta con cifras e indique la procedencia de las fuentes.

http://www.redalyc.org/pdf/111/11182602.pdf

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Fin de la Unidad didáctica 2. Políticas regionales y planeación.


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Ordenamiento Territorial en Colombia

1. Ordenamiento territorial en Colombia.

Unidad Didáctica 3. Ordenamiento Territorial y las Políticas Regionales y Ambientales en Perspectiva del

Posconflicto.

Tema Competencia genérica Competencia específica

Política General de

Ordenamiento Territorial.

Explica los alcances y aplicación de

la política de ordenamiento

territorial.

Analiza los fundamentos de

construcción los alcances de la

política general de ordenamiento

territorial en Colombia.Lineamientos procesos de

Ordenamiento Territorial

Departamental.

Analiza los lineamientos de la

política de ordenamiento

territorial.

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Unidad didáctica 3. Ordenamiento Territorial en Colombia


En esta unidad se aborda el ordenamiento territorial como un instrumento fundamental del proceso deplaneación de los territorios. Se pretende que los maestrandos se apropien de la visión conceptual yde las herramientas que, para tal fin, propone el Departamento Nacional de Planeación como enteencargado de la planeación en Colombia.El territorio, es el escenario físico y ambiental en donde se dinamizan y convergen los procesos dedesarrollo. Por lo tanto, constituye uno de los elementos integradores entre actividades y relacionessociales, económicas y culturales del hombre. A su vez, el Ordenamiento Territorial presupone unaorganización integral del territorio, un orden interrelacionado de cada uno de los componentes por losque está constituido, es decir: biofísico o ambiental, lo administrativo, social, económico y funcional.Sin embargo, los “acontecimientos naturales” de los últimos años, presentan contradicciones encuanto a la integralidad del concepto. En ese momento, debido a los múltiples inconvenientes quepresentaban los municipios de Colombia, para establecer políticas territoriales en temas deordenamiento y de medio ambiente articuladas entre sí. Además de las dificultades observadas en laconstrucción de relaciones de los municipios, en cuanto a las directrices territoriales con su entornogeográfico. Es justificable presentar consideraciones sobre la normatividad que define parámetros einstrumentos para la organización del espacio, así como evidenciar la necesidad de tener en cuentabajo estas normas el aprovechamiento y la protección de los recursos naturales de Colombia. Asícomo retribuir al Ordenamiento Territorial (OT) como herramienta clave para la gestión ambiental.(Prieto)

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Para abordar la discusión del ordenamiento territorial en Colombia, consulte el documento: Basespara la formulación de la Política General de Ordenamiento Territorial, Dirección de DesarrolloTerritorial Sostenible. (2014-2018). Disponible en:

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Bases%20PGOT_Octubre%202014.pdfBasados en el mencionado documento discutiremos la relación entre ordenamiento, desarrollo yterritorio, para luego abordar la política general de ordenamiento territorial en su contexto, cambioclimático, gestión del riesgo, servicios ecosistémicos y de construcción de paz. Con este mismopropósito se revisa la discusión de componentes de la política General de Ordenamiento Territorial.

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Igualmente, no puede quedar por fuera del alcance de esta unidad, las herramientas que brinda elDepartamento Nacional de Planeación, que constituyen hoy, algunos de los instrumentos delordenamiento y planeación territorial en Colombia.Por considerar que este tema es fundamental en la formación de los maestrandos, se utilizarándirectamente los recursos dispuestos por el DNP, y estos serán objeto de análisis, discusión ycontrastación en las sesiones presenciales.

Se abordará la revisión del Kit Territorial, conjunto de instrumentos conformado por metodologíasformatos y herramientas para la formulación del plan de desarrollo territorial.

Este kit cuenta con varios videos que le permiten comprender el proceso de formulación del plan dedesarrollo territorial. “En primer lugar, se presenta el plan de desarrollo territorial como uninstrumento de construcción de paz que busca superar el uso de la violencia para resolver losconflictos, impulsar el dialogo social y alternativas de desarrollo económico y social sostenibles”1.Seguidamente, se hará un abordaje de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) que definen lanueva Agenda de Desarrollo Global hasta 2030. Estos 17 objetivos son el referente para garantizar unmundo con mayores condiciones de equidad y sostenibilidad.

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Incluir los ODS en los planes de desarrollo territorial, permitirá articular las regiones, losdepartamentos y municipios, unir esfuerzos y propiciar cambios y acciones concretas para erradicar lapobreza, mejorar la educación, la salud y lograr la paz. Dentro del conjunto de herramientas se abordael proceso del diagnóstico que comprende la recopilación, el análisis y la síntesis de las situacionespositivas y negativas que inciden en el desarrollo del territorio. En esta etapa del proceso deformulación, el reto inicial consiste en identificar los indicadores que deben ser priorizados para elcierre de brechas socioeconómicas. Adicionalmente, un buen diagnóstico debe lograr un análisisexhaustivo de los problemas sectoriales, transversales y poblacionales, que le permitan al equipoformulador comprender integralmente el estado actual de las distintas dimensiones de desarrollo delmunicipio o departamento (DNP, s.f.).

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También, se presenta la parte estratégica que consiste en identificar y formular los diferentes objetivos,indicadores y metas que la entidad territorial espera alcanzar durante el periodo de gobierno. A estecomponente del Plan de Desarrollo Territorial (PDT) se asocia la definición de una visión de desarrollo(largo plazo), los ejes estratégicos del plan (mediano plazo) y los programas (corto plazo), (DNP, s.f.).

Mediante la parte estratégica, la entidad territorial orienta su gestión hacia el logro de resultados dedesarrollo, al tiempo que incorpora una estructura territorial para aterrizar sus acciones de gobierno.En el plan de inversiones se establece la asignación de recursos financieros disponibles para llevar acabo los programas que se diseñaron en la parte estratégica. Este ejercicio comienza con el análisis dela situación financiera del municipio que conlleva a identificar el esfuerzo para generar ingresospropios y articular efectivamente las fuentes de financiación del desarrollo territorial (DNP, s.f.).

La definición del Plan de Inversiones, no es un ejercicio lineal sino iterativo que requiere laarmonización con la parte estratégica del PDT. Finalmente, se revisa si el Plan de Desarrollo Territorial(PDT) es apto para el seguimiento y posterior evaluación. De tal forma que la entidad territorial puedaempezar a establecer la estructura, los niveles de responsabilidad y las distintas formas (productos) yherramientas que implementará para cumplir con esta función. Incluir un Capítulo de Seguimiento yEvaluación en el PDT, es una muestra clara de la voluntad política y técnica de las autoridadesterritoriales por realizar un gobierno orientado a resultados, abierto y transparente (DNP, s.f.).

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Unidad didáctica 3. Ordenamiento Territorial en Colombia1. Ordenamiento territorial en Colombia.


Valoración de un plan de Desarrollo Municipal.A partir de la revisión de los lineamientos en el documento: Bases para la formulación de la PolíticaGeneral de Ordena- miento Territorial, disponible Territorial y kit territorial, los maestrandos realizaránla siguiente actividad:1. Seleccionar el PDT de alguno de los municipios de su región.2. Identifique las políticas de desarrollo más importantes del plan de desarrollo municipal

seleccionado.3. Establezca una relación entre las políticas del plan de desarrollo municipal, plan de desarrollo

departamental y plan nacional de desarrollo4. Identifique y evidencie las principales características del Plan de Desarrollo Municipal,

particularmente, los componentes: urbano, rural y ambiental.5. Verifique la forma y las condiciones de la construcción del plan municipal de desarrollo, evidencie

el cumplimiento de las etapas propuestas en el kit territorial.6. Aplique las fichas de los Formatos del Kit Territorial. Unidad 4: de Seguimiento y Evaluación, al plan

municipal de desarrollo. Descargue ficha de seguimiento y evaluación, consulte el manual para lasfichas de seguimiento.

7. Con los puntos o aspectos anteriores elabore un informe de 15 páginas que contenga lainformación solicitada. Título del Informe: Evaluación a la construcción del plan de desarrollo delmunicipio de (nombre del municipio que escogió). El trabajo debe incluir una portada, escrito enletra tipo: Arial 12, espacio y medio, normas APA. Adjunte la copia digital del informe en el espaciocorrespondiente de la plataforma, 8 días antes dela sesión final del módulo.

8. Realice una sustentación de su informe en 20 minutos en la última sesión presencial del módulo.


Fin de la Unidad didáctica 3.Ordenamiento Territorial en Colombia


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