Manual Análisis Costo Beneficio de Las Leyes
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Análisis costo-beneficio de las leyes
Manual
Análisis costo-beneficio de las leyes
2Observatorio
Económico Legislativo
Cedice
Manual
Análisis Análisis costo-beneficiobeneficio de las leyes
32Análisis costo-beneficio de las leyes
Observatorio Económico Legislativo
Cedice
Presentación
La evidencia demuestra en el mundo, que el mejor de los
sistemas es aquel en el cual las personas pueden desarrollar
sus acciones tan libremente como lo permita el derecho que
otras personas tienen, a su vez, de actuar en libertad Fernando Salas F.
Este manual que presenta el Centro de Divulgación del Conocimiento Eco-
nómico CEDICE Libertad, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de
la Universidad de Chicago y asesor permanente del Centro, aporta y refuerza
nuevos elementos al marco teórico sobre la metodología y técnica del análisis
costo-beneficio (ACB) elaborada por el licenciado Leandro Canto (†) para CE-
DICE y que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco
años por el Observatorio Económico Legislativo, programa que lleva adelan-
te la institución con el fin de fortalecer el diálogo democrático y dar guía en
la evaluación de políticas públicas, así como del impacto que estas tienen en
la sociedad.
Con él ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la técnica del análi-
sis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera produ-
ce más beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.
Los costos que los ciudadanos deben conocer y analizar para mejorar las
políticas públicas son: los económicos, de información, de transacción, ne-
gociación, cumplimiento, ejecución y de oportunidad, que en este manual se
explican.
Esperamos con esta guía continuar generando conocimiento a la ciudada-
nía para que sea más participativa y consciente de su papel activo en una
democracia. Si usted desea más información acerca del trabajo e incluso incor-
porarse en alguna actividad que se desarrolla en este programa, no dude en
contactarnos.
El Equipo del Observatorio Económico Legislativo
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Observatorio Económico Legislativo
Cedice
ceptos básicos relativos a cada etapa y utilizamos el ejemplo del «Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos (DLCPJ) de la Gace-
ta Oficial Nº 39.715, de 18 de julio de 2011»; mejor conocida como la «Ley de
Costos y Precios Justos». Dicha ley fue ya analizada por el Observatorio Eco-
nómico-Legislativo de CEDICE en el año 2011. El manual es, en definitiva, un
instrumento para la evaluación prospectiva de leyes recientemente aplicadas
o en proyecto.
Este breve ensayo está escrito pensando en Venezuela y en los retos que
tendrá que asumir para convertirse en una nación próspera, que ofrezca un
futuro promisorio a sus ciudadanos. No somos los venezolanos idiosincrá-
sicamente menos honestos o propensos al bien que los canadienses del
estado de Saskatchewan o las madres del sur de Chicago. Nos diferencian
sistemas que privilegian las oportunidades de superación material por vías
diferentes. La misma consideración aplica a los políticos que hoy conducen
y mañana conducirán las riendas del país. A ellos va dedicado este manual
que, aspiramos, dotará a líderes de nuestra sociedad civil de una herramienta
para exigirles a ellos, a los políticos, los cambios y reivindicaciones que tanto
necesitamos.
Introducción
Las leyes y regulaciones son instrumentos para la puesta en práctica de polí-
ticas públicas. Estas normativas se conjugan con la voluntad y capacidad de
los gobiernos para hacerlas cumplir y así determinan incentivos a la acción por
parte de los agentes económicos (léase, en el marco de este trabajo: las fa-
milias, las empresas y el gobierno). El efecto de las leyes, combinadas con la
capacidad de los gobiernos para hacerlas cumplir, es imponer restricciones a
ciertas acciones públicas e incentivar otras que, desde la perspectiva del regu-
lador, son más o menos convenientes para la sociedad.
Los reguladores pueden o no estar conscientes de los efectos que se asocian
con la implementación de las leyes que desean poner en práctica. Los agen-
tes económicos reaccionan frente a los incentivos determinados por nuevas
leyes, dada la capacidad de hacerlas cumplir de los gobiernos y, en ciertas oca-
siones, los efectos pueden ser cambios en direcciones no deseadas (o no pre-
vistas) por el legislador. Así, las legislaciones acarrean costos y beneficios a la
sociedad como un todo; costos y beneficios que derivan de cambios en la con-
ducta de las familias, empresas, entes de gobierno, etc., que se ven afectados.
Para determinar si la sociedad en general o sectores en particular, se benefi-
ciarán o perjudicarán con la puesta en práctica de leyes se requiere determi-
nar el balance entre los costos y beneficios que derivan de las acciones que
tales leyes implican. El análisis costo-beneficio sirve como una herramienta
analítica para determinar el balance que permita calificar la conveniencia de
implementar ciertas regulaciones como una función de los beneficios sociales
relativos. A mayor beneficio neto relativo, más conveniente resulta una nueva
regulación.
En este breve manual nos proponemos explicar de forma didáctica las no-
ciones elementales que, de forma general, definen un análisis costo-benefi-
cio asociado con la definición de regulaciones. El objetivo es estructurar las
etapas por las cuales debiera pasar la evaluación de leyes y proyectos de ley,
desde la perspectiva del análisis costo-beneficio. Está pensado para lectores
no versados en economía que desean formarse una opinión sobre los efectos
prospectivos asociados a regulaciones y pretende servir de guía para orientar-
los en tal empresa.
Este material define cuatro etapas clave asociadas con la puesta en práctica
de un análisis de costo-beneficio de carácter cualitativo. Definimos los con-
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Observatorio Económico Legislativo
Cedice
múltiples familias, pero con costos que serían individuales, pone obstáculos a
la acción colectiva. Por lo general, las familias unifican sus acciones colectivas
en torno a agentes tales como los partidos políticos y organizaciones de la so-
ciedad civil que tienen incentivos como grupo y que se alinean parcialmente
con los intereses de las familias, «resolviendo» de la mejor forma posible el
dilema planteado.
Las empresas: Por empresas nos referimos a actores privados que están
motivados por la lógica del lucro en la producción de bienes y servicios. Las
empresas también enfrentan dilemas de acción colectiva puesto que son, al
igual que las familias, grupos numerosos. Pero los costos de organización de
las empresas en torno a intereses comunes son menores que los que enfren-
tan las familias debido a que, por lo general, forman grupos más pequeños y
tienen intereses más unificados. Las empresas tienden a organizarse en torno
a la acción colectiva en la medida en que los beneficios netos de hacerlo son
percibidos como positivos. La formación de asociaciones de empresarios en
cámaras y federaciones es el resultado de estos esfuerzos de organización
en torno a la acción colectiva. La organización empresarial en torno al objetivo
de influir sobre una ley puede tomar diversos medios que incluyen el llamado
«lobby» político y la influencia directa en los medios de comunicación social.
Los gobiernos: Tienen un atributo distintivo que es pertinente a esta con-
ceptualización, están motivados por la necesidad de perpetuarse en el
poder. Las políticas públicas y las leyes en las que estas se fundamentan
no se diseñan e implementan en el vacío. Las diseñan e implementan polí-
ticos para ofrecerlas (o imponerlas) a la sociedad sobre la base de objetivos
que reflejan sus preferencias por conservar el poder político. Para con-
servar el poder los gobiernos atienden las demandas de los agentes eco-
nómicos que tienen más fuerza dentro del juego que la política define. Para
analizar las leyes desde la perspectiva del costo-beneficio resulta indispen-
sable analizar a quienes legislan con atención a la forma como esas leyes les
beneficiarían.
Preguntas básicas en la Etapa 1:Preguntas básicas en la Etapa 1:
De forma esquemática, durante la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley, se
debería intentar dar respuesta a cuatro preguntas fundamentales:
1. ¿Cuál es el objetivo de la ley, tal como es justificada por el legislador?
2. ¿Cuáles son los grupos afectados por la propuesta legislativa?
Etapa 1: Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley
En sistemas de democracia liberal, el diseño y ejecución de las leyes privilegian
los beneficios sociales netos como criterio de eficiencia. En otros sistemas,
por ejemplo, en aquellos en los cuales el Estado se opone al individuo y la liber-
tad individual es soterrada, se privilegiarán los criterios de clientelismo político
y captación de rentas. Los mecanismos que contrabalancean el poder en los
sistemas políticos permitirán o no la alineación de las políticas públicas con la
eficiencia económica o la divergencia entre uno y otro.
Dado que todas las leyes producen
una realineación de incentivos para la
acción pública, la implementación de
leyes siempre involucra agentes que son
ganadores y otros que podrían ser perde-
dores. Es común encontrar que quienes
potencialmente se beneficiarían de una ley
son sus promotores. Para el análisis costo-
beneficio es preciso identificar quiénes ga-
nan y quiénes pierden, ya que esto permite
aislar conceptualmente los objetivos que la
ley se propone.
De forma muy general, la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley busca iden-
tificar los incentivos que están detrás de la implementación de la ley, evalua-
da en relación con los agentes económicos a quienes potencialmente puede
afectar. Para propósitos analíticos y con fines didácticos clasificamos estos
«agentes económicos» en tres grandes grupos, definidos a continuación: 1. las
familias; 2. las empresas y; 3. los gobiernos.
Las familias: Desde el punto de vista de su capacidad para influir en la formu-
lación de leyes, las familias son un grupo numeroso, muchas veces con inte-
reses divergentes, lo cual les atribuye muy poca capacidad de organizarse en
torno a la acción colectiva unificada. La acción individual de una familia opo-
niéndose a una ley que le perjudica podría acarrearle beneficios, pero dichos
beneficios serían repartidos de forma colectiva. De ser fallida, la acción indi-
vidual de una familia oponiéndose a una ley le acarrearía un costo individual.
Este dilema básico relativo a los beneficios potencialmente repartidos entre
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Desde la perspectiva del legislador, la DLCJP combatiría el proceso inflacio-
nario que se registra en el país. Este proceso inflacionario es percibido por el
legislador como el producto de prácticas especulativas que son inherentes
al poder para alterar los precios que tendrían empresas que cohabitan en un
mercado de competencia imperfecta (monopolios, oligopolios, etc.). La ley
tiene por objeto regular la actividad económica de producción y comercializa-
ción de bienes y servicios en el país.
2. ¿Cuáles son los grupos afectados de forma directa e indirecta 2. ¿Cuáles son los grupos afectados de forma directa e indirecta
por la propuesta legislativa?por la propuesta legislativa?
Las empresas serían directamente afectadas por esta ley que regula la fija-
ción de ganancias y precios a los cuales se pueden comercializar los bienes y
servicios. El efecto más directo asociado a la fijación de precios y ganancias se-
ría la caída en los incentivos a la producción en aquellos bienes y servicios en
los que el costo marginal de producirlos no superase el precio fijado, o la renta-
bilidad especificada. De forma indirecta, dicha regulación generaría incentivos
a la producción de bienes sustitutivos que, no siendo regulados,
podrían todavía generar ganancias positivas que remuneren al
empresario, empleados y demás factores de produc-
ción sobre la base de sus con-
tribuciones al proceso pro-
ductivo, dada la estructura
del mercado.
El racionamiento implícito
en la reducción de la oferta
que es consecuencia de la
regulación también da lugar
a actividades de producción
ilícita y reventa que reportan ganancias por intermediación a comercializa-
dores y agentes productores en mercados no regulados. En estos mercados
informales de producción y reventa el precio de los bienes y servicios sería
siempre más elevado que el precio fijado por el regulador, ya que por definición
su producción y comercialización involucra un riesgo mayor (y consecuente-
mente un costo mayor) para quien incurre en esta actividad. Productores y
comercializadores formales enfrentan una nueva competencia radicada en la
informalidad.
a. ¿Cómo afectaría esta ley a las familias?
b. ¿Cómo afectaría esta ley a las empresas que producen bienes
y servicios?
c. ¿Cómo afectaría esta ley la conducta de los agentes que van
a tener la responsabilidad de hacerlas cumplir?
3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales que tiene el go
bierno que la enuncia?
4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación a los objetivos de consecu
ción y estabilidad en el poder de dicho gobierno?
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 1):Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 1):
En atención a las preguntas básicas enunciadas anteriormente, se analiza a
continuación el DLCPJ:
1. ¿Cuál sería el objetivo de la ley, tal como es justificada 1. ¿Cuál sería el objetivo de la ley, tal como es justificada
por el legislador?por el legislador?
La exposición de motivos de la DLCPJ explica las razones que originan esta ley
de la siguiente manera:
Los abusos flagrantes del poder monopólico en muchos sectores
de la economía han originado que la base de acumulación de
capital se materialice en los elevados márgenes de ganancia que
implica el alza constante de precios sin ninguna razón más que la
explotación directa e indirecta del pueblo (…) El poder monopólico
o monopsónico y la cartelización, se han constituido en la política
aplicada, por los empresarios, para dominar el mercado, siendo
ellos quienes fijan los precios y condiciones comerciales, que
no se corresponde a referentes internacionales, ni obedecen a
una estructura de costos justificable (…) La generalización de
prácticas especulativas produce niveles de inflación exacerbados,
que terminan erosionando no solo el poder adquisitivo de la
población, sino el potencial de las pequeñas y medianas empresas
(…) Por lo antes expuesto, es necesaria una Ley de Costos y
Precios Justos que coadyuve la acción del Ejecutivo Nacional en
la implementación de políticas de democratización de acceso
de todas las venezolanas y todos los venezolanos, de manera
equitativa, a los bienes y servicios (Evaluación de DLCPJ).
1110Análisis costo-beneficio de las leyes
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tar dicha regulación no es imposible, pero los costos de escrutinio han sido his-
tóricamente más elevados que los beneficios que derivan de estos, haciéndo-
la, en la práctica, excesivamente costosa de implementar con las tecnologías
existentes. Las burocracias que regularon precios e intentaron controlar tasas
de ganancia fueron probadas y resultaron sumamente ineficientes en los regí-
menes comunistas. Estas burocracias se caracterizan por elevada corrupción.
3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales 3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales
que tiene el gobierno que la enuncia?que tiene el gobierno que la enuncia?
Las dificultades inherentes a la incapacidad práctica de regular las tasas de ga-
nancia y precios de todos los bienes y servicios en una economía como la ve-
nezolana se pueden traducir en un amplio margen de discrecionalidad en la
aplicación de la DLCPJ. En sistemas de gobierno en los cuales las instituciones
que garantizan la libertad individual son débiles o inexistentes (como Venezue-
la), existe el riesgo de que esta discrecionalidad, que deriva de los atributos de
la normativa, pueda ser captada por el regulador y utilizada como herramienta
para condicionar la actividad económica según criterios políticos.
4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación para lograr los ob4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación para lograr los ob--
jetivos de consecución y estabilidad en el poder de dicho gobierno?jetivos de consecución y estabilidad en el poder de dicho gobierno?
El control excesivo de la actividad económica es propio de regímenes cen-
tro-planificados en los cuales promover la iniciativa empresarial no es visto
como una ruta para el desarrollo de una nación. Definir una ley que regule
todos los canales de agregación de valor asociados al proceso productivo
atiende a la idea de que el Estado puede planificar la asignación económica
de bienes y servicios de forma más eficiente que los mercados. Los Estados
pueden hacer esfuerzos importantes
para influir en una visión que concibe a
las empresas como obstáculos y no
como motores para el desarrollo,
y que privilegie al Estado frente al
mercado como mecanismo de
asignación de valor a los bienes
y servicios. En sociedades
en las que, como en Vene-
zuela, un componente del
poder político se funda en
la narrativa de un empresa-
Las familias serían afectadas de forma directa e indirecta. Los con-
troles propuestos por esta iniciativa legislativa fijarían
precios que de forma directa influirían sobre el
presupuesto familiar abaratando el precio
de los productos regulados. De forma in-
directa, sin embargo, la fijación de precios
reduciría la oferta de bienes hacién-
dolos más escasos e incluso llevan-
do su oferta a cero (sacándolos del
mercado).
Como señalamos, las regulaciones
de tasas de ganancias y precios su-
ponen racionamiento y escasez. La inflación que seguiría a pesar del DLCPJ
añadiría condiciones de elevada escasez. Esta situación de inflación con es-
casez tiene dos características particulares. En primer lugar, el costo de bus-
car los bienes y servicios se incrementa de forma sustantiva. Dado que el uso
del tiempo tiene un valor, la inversión del tiempo empleado buscando bienes
y servicios que antes no eran escasos se suma a la inflación real al encarecer
el «costo de obtener los bienes» que es la suma del precio de un bien más el
costo asociado a su búsqueda.
En otras palabras, las consecuencias asociadas a la escasez de productos re-
gulados para las familias redundan en un incremento de los costos de búsque-
da de productos ahora escasos, que de forma directa afecta el bienestar de las
familias al implicar sustituir el tiempo en el hogar y en actividades productivas
para adquirir los productos deseados.
Es posible también que los controles asociados a esta ley, al
desincentivar la producción privada corriente y la inversión fu-
tura, reduzcan las oportunidades de empleo de las familias
en el sector privado.
Los agentes que van a tener
la responsabilidad de hacer
cumplir las regulaciones de
precios y de tasas de ganancia
formarían una nueva burocracia,
específicamente dedicada a dicha
actividad. En principio, implemen-
1312Análisis costo-beneficio de las leyes
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Preguntas básicas en la Etapa 2:Preguntas básicas en la Etapa 2:
De forma esquemática, durante la Etapa 2: Análisis del «statu quo» como con
trafactual se debería intentar dar respuesta a la siguiente pregunta:
• Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo el statu quo como estado
contrafactual: ¿cuál sería la situación de las familias y las empresas en rela-
ción con los efectos potenciales que la ley genera?
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 2):Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 2):
Continuando el ejercicio que empezamos en el capítulo anterior y en atención a
las preguntas básicas enunciadas, se analiza el DLCPJ como sigue:
• ¿Cuál sería la situación de las familias y las empresas en el escenario «sta
tu quo» en relación con los efectos potenciales que la ley genera?
Los principales efectos que identificamos en la etapa 1 que
a fectan a familias y empresas pueden resumirse así:
a. Incremento de los precios de los bienes y servicios;
b. Escasez de bienes y servicios y crecimiento de la
actividad informal de producción y
comercialización;
c. Surgimiento de mercados
informales;
d. Desempleo
Incremento de los precios de los bienes y serviciosIncremento de los precios de los bienes y servicios
En el statu quo, las familias continúan afectadas por la inflación, que se defi-
ne como el crecimiento permanente de los precios de los bienes y servicios. Es
generalmente aceptado que, en economías inflacionarias, los precios se incre-
mentan por razones relativas al crecimiento de la oferta de dinero que resulta
de un mal manejo macroeconómico de los países y no es fundamentalmente
el producto de prácticas monopólicas. Es de esperarse que, frente a la ausen-
cia de políticas macroeconómicas para estabilizar los precios, estos sigan al
alza en un escenario de statu quo.
En el statu quo, las empresas continúan con la producción de bienes y servi-
cios que les reporten ganancias positivas. Si la inflación escala, reducciones en
riado que no agrega valor, ir contra el empresario para regular sus ganancias
«excesivas» puede ir en el mejor interés de los gobiernos. Siempre que la na-
rrativa descrita sea compartida por la sociedad, la práctica de coartar la inicia-
tiva privada puede implicar apoyo político de las familias que se ven afectadas
por precios crecientes.
Etapa 2: Análisis del statu quo como contrafactual
Tal como hemos explicado, las leyes afectan los incentivos para la actuación
de los agentes económicos. Ahora bien, la conceptualización de los efectos de
las leyes como costos o beneficios requiere de uno o varios estados de compa-
ración sobre la base del(los) cual(es) se pueda determinar si la dirección de los
cambios en los incentivos atribuibles a las leyes es positiva o negativa para los
afectados. Uno de esos estados posibles, tal vez privilegiado por conocido o
probable, es el statu quo.
En el análisis costo-beneficio, el statu quo es entendido como el estado del
momento que precede a la implementación de la ley y se describe como un
escenario de equilibrios que hubieran continuado de no haber sido puesta en
práctica la ley. A estos estados que no ocurren, pero pudieran haber ocurrido
en ausencia de la legislación, se les denota «estados contrafactuales». En el
análisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este trabajo, el statu
quo es analizado como estado contrafactual y se asume que los agentes que
serían afectados por la ley no cambian la situación de equilibrio que precede a
la implementación de la ley.
La pregunta fundamental a la que se busca entonces dar respuesta en la se-
gunda etapa del análisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este
trabajo es, en términos simples, la siguiente: ¿qué hubiera ocurrido a los agen-
tes económicos si la ley en cuestión no hubiera sido puesta en práctica y todo
hubiese continuado como estaba? Dando respuestas a esta pregunta, quie-
nes adelantan el análisis costo-beneficio pueden formar una apreciación cua-
litativa de la manera como las leyes afectan a los agentes económicos sobre
la base de un escenario contrafactual probable que sirve como comparación.
Para dar respuesta a la pregunta anterior, se requiere revisar las descripciones
hechas durante la Etapa 1 en relación con los impactos potenciales de la ley
sobre los agentes económicos.
1514Análisis costo-beneficio de las leyes
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neficios netos sociales comparativamente positivos. Es por ello que los costos
o beneficios de las leyes pueden (y deben) también evaluarse cualitativamente
en relación con alternativas que son potencialmente mejores a las presenta-
das por dicha ley y no solamente en relación con el statu quo.
Aunque la comparación de los efectos de una ley con el statu quo permite
conceptualizar sus efectos potenciales, para balancear costos y beneficios es
importante contrastar esos efectos potenciales con otras alternativas legis-
lativas que, de no haberse implementado la ley en cuestión, podrían haberse
puesto en práctica. En otras palabras, mientras que evaluar los efectos de una
ley en relación con el statu quo es necesario, para determinar los efectos so-
ciales netos de una ley se deberían considerar también los costos de oportu-
nidad en los que se incurre cuando no se implementa la opción legislativa a la
cual se asocia el mayor beneficio social.
¿Por qué es importante evaluar los costos y beneficios de las leyes en relación
con alternativas legislativas como contrafactuales? La razón es que la eficien-
cia económica y el bienestar (los cuales se quieren normar) son criterios re-
lativos a los costos de oportunidad en los que se incurre cuando se diseñan
políticas públicas. En este sentido, para obtener el máximo beneficio social
se requiere implementar las mejores políticas (y para ello poner en práctica
las mejores propuestas legislativas). Si las mejores políticas no son puestas
en práctica, la sociedad acarrea un costo de oportunidad que se expresa en
ganancias que se pierden en términos de bienestar. Es decir, al no poner en
funcionamiento las mejores políticas, la sociedad no alcanza su desarrollo po-
tencial y, como consecuencia, trunca o limita sus posibilidades de añadir valor.
Ahora bien, se requiere esfuerzo creativo así como conocimiento teórico y
práctico de la dinámica a la cual se pretende alterar para plantear alternativas
legislativas que funden mejores políticas públicas. Contraponer alternativas a
las leyes que se evalúan es una tarea de diseño de políticas públicas, ya que
presupone el conocimiento de mejores opciones para alterar los incentivos
de los agentes económicos que redunden en un incremento comparativo del
bienestar social neto. Mientras que diseñar políticas públicas puede ocasio-
nalmente requerir la evaluación de «expertos», los ciudadanos podemos ha-
cer juicios informados sobre alternativas legislativas que sean mejores en tér-
minos relativos a las que los legisladores proponen.
el poder de compra real de las familias podrían implicar la necesidad de las em-
presas de reducir la oferta de sus bienes o servicios.
Escasez de bienes y serviciosEscasez de bienes y servicios
En el statu quo, las familias no enfrentarían la escasez dramática de bienes
y servicios en el corto plazo. Sin embargo, en la medida en que no se imple-
menten políticas para contener la inflación esta podría escalar y desarrollar
escenarios de hiperinflación. En situaciones de hiperinflación se produce
un reacomodo del presupuesto familiar hacia bienes de primera necesidad,
provocando un reajuste de la demanda de bienes y servicios que motiva
reducciones en la oferta.
Surgimiento de mercados informales Surgimiento de mercados informales
En el statu quo las empresas enfrentan la pro-
ducción y comercialización informal de bienes y
servicios. Dichas actividades informales son pro-
movidas por los elevados costos de hacer nego-
cios que las regulaciones y trabas a la actividad
empresarial imponen a los empresarios.
DesempleoDesempleo
En el statu quo las familias no verían sus probabilidades de empleo afec-
tadas por la reducción en la producción de bienes y servicios, pero sí se ve-
rían afectadas por las condiciones de desempleo coyuntural y estructural que
afectan a la economía de forma general.
Etapa 3: Análisis de alternativas legislativas como contrafactuales
Las leyes son generalmente mejorables y, de hecho, en ocasiones, por diseño
o por negligencia, pueden acarrear efectos muy negativos para la sociedad. El
statu quo es un estado contrafactual que permite hacer una evaluación «con-
servadora» de los costos y beneficios de una ley. Pero incluso si el beneficio so-
cial neto de una ley no es negativo en relación con el statu quo, es posible que
existan alternativas a las leyes que se busca evaluar, a las cuales se asocien be-
1716Análisis costo-beneficio de las leyes
Observatorio Económico Legislativo
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• Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo
la mejor propuesta legislativa alternativa que se cono-
ce como estado contrafactual: ¿cuál sería la situación
de las familias y las empresas en relación con los
efectos potenciales que la ley genera?
Claramente un esbozo de la propuesta legislativa
alternativa y sus efectos precede a la formulación
de la pregunta a la que se busca dar respuesta en la
etapa 3.
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 3):Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 3):
De manera análoga a la forma como analizamos la Ley de Costos y Precios Jus-
tos en la etapa 2, continuamos nuestro ejercicio ilustrativo analizando el DLCPJ
en esta etapa 3. En primer lugar, esbozamos una propuesta legislativa alter-
nativa. En este ejemplo, no hacemos mayor énfasis en los detalles de dicha
propuesta, pero es decisión del evaluador el nivel de especificidad que quiera
dársele.
Elementos centrales de una propuesta legislativa alternativa Elementos centrales de una propuesta legislativa alternativa
al DLCPJal DLCPJ
A. Identificación del problema o los problemas que se busca resolver A. Identificación del problema o los problemas que se busca resolver
y de sus causas: y de sus causas:
De la exposición de motivos del DLCPJ se puede inducir que los reguladores es-
tán interesados en reducir la inflación y minimizar las prácticas monopólicas.
Hemos explicado anteriormente que existe cierto consenso sobre las causas
de la inflación, entre las cuales destacan un manejo irresponsable de las cuen-
tas fiscales y de la política monetaria; ambos conllevan la expansión de la ofer-
ta monetaria que se traduce en inflación.
Si bien es cierto que las prácticas monopólicas reducen el bienestar del consu-
midor, las causas para la existencia de condiciones imperfectas de competen-
cia bien pueden atribuirse a la ausencia de mercados y a la asignación discre-
cional y poco transparente de derechos de propiedad, que otorgan privilegios
a la inversión a ciertos grupos y no a otros.
B. Desarrollo de una propuesta alternativa:B. Desarrollo de una propuesta alternativa:
Cuando el objetivo es la reducción de la inflación, la mejor «receta» para su
reducción es el ajuste de las cuentas fiscales y el establecimiento de una polí-
De manera muy general y con el fin de orientar al lector en torno a cómo pen-
sar una propuesta legislativa alternativa, proponemos seguir los tres pasos
siguientes:
A.A. Identificar el(los) problema(s) que se busca resolver Identificar el(los) problema(s) que se busca resolver
y sus causas: y sus causas:
Las propuestas legislativas atienden a la necesidad de dar respuesta a un pro-
blema o grupo de problemas específicos. En esta etapa de conceptualización
es pertinente identificar en primer lugar cuál es este «problema» al cual se
busca dar respuesta. Identificado el problema, en segundo lugar se debe in-
dagar sobre las causas que lo generan, para lo cual se puede recurrir a la opi-
nión de expertos, literatura o utilizar juicios informados.
B. Desarrollar y esbozar la propuesta alternativa:B. Desarrollar y esbozar la propuesta alternativa:
Identificados el problema y sus potenciales causas, se debe proceder a pro-
poner leyes que planteen alternativas de política pública en comparación con
la propuesta legislativa evaluada. El grado de detalle posible a esbozar en una
nueva propuesta va desde muy general hasta muy específica y dependerá del
interés del evaluador. Esta nueva propuesta alternativa debe ser congruente
con la expectativa de que se generarán efectos netos sociales que, al compa-
rarse con la propuesta legislativa que está siendo evaluada, sean cualitativa-
mente positivos.
C. Determinar los efectos potenciales:C. Determinar los efectos potenciales:
Para determinar los efectos potenciales de una propuesta alternativa, deberá
detallarse de qué forma los impactos de esta nueva propuesta afectan a las
familias, las empresas y el gobierno, tal como fue propuesto en la Etapa 1.
Aunque en esta sección hemos presentado tres pasos que sugieren un algorit-
mo secuencial para orientar al lector sobre cómo diseñar una propuesta legis-
lativa alternativa, su implementación práctica podría involucrar los tres pasos
de forma simultánea.
Preguntas básicas en la Etapa 3:Preguntas básicas en la Etapa 3:
Durante la etapa 3: Análisis de alternativas legislativas como contrafactuales,
la pregunta a la que se intentaría dar respuesta es muy similar a aquella que
nos hiciéramos en la etapa 2. Solo el sujeto que denomina el estado contrafac-
tual cambia:
1918Análisis costo-beneficio de las leyes
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• Desempleo
Tal como mencionamos, es de esperarse que el desempleo baje dadas las po-
líticas propuestas.
Etapa 4: Evaluación de costos y beneficios
En esta etapa del análisis costo-beneficio, los efectos potenciales de la ley so-
bre los agentes económicos que afecta son comparados con el statu quo y
con las alternativas potenciales. Para ello es conveniente organizar los efectos
potenciales de forma que se puedan evaluar las alternativas planteadas. Para el momento en que el lector ha alcanzado esta etapa en su análisis, todos
los factores que se necesitan para ponerla en práctica habrán sido ya desarro-
llados en etapas previas. En este sentido, la etapa 4 puede ser vista como un
ejercicio que «ordena la ideas» en función de evaluar el balance costo-bene-
ficio neto que se asocia a una ley. A continuación delineamos los elementos
clave de esta etapa en el análisis costo-beneficio con referencia explícita a la
evaluación del DLCPJ.
Preguntas básicas en la Etapa 4:Preguntas básicas en la Etapa 4:
• ¿Cómo se comparan los efectos potenciales de las leyes en cuestión en los
tres escenarios analíticos que hemos venido desarrollando:
1. bajo la ley;
2. en el estado contrafactual statu quo, y;
3. en el estado contrafactual «propuesta legislativa alternativa»?
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 4):Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 4):
Para ilustrar cómo llevar adelante esta etapa en nuestro ejemplo de análisis de
costo-beneficio del DLCPJ esquematizamos nuestro ejemplo con la siguie n te
tabla:
tica monetaria y cambiaria que controle el crecimiento de la oferta de dinero.
Nuestra propuesta legislativa para el control de la inflación podría ser la imple-
mentación de una política de inflation targeting que coordine las agencias de
gobierno (ministerios y Banco Central) en torno al objetivo explícito de lograr
metas de inflación fijas.
Para desincentivar los monopolios y fomentar la competencia es preciso el es-
tablecimiento de reglas de juego formales que permitan el desarrollo de la ini-
ciativa privada en condiciones de equidad. Esto significa que quienes tengan la
iniciativa de emprender encuentren en el Estado los mecanismos para hacerlo.
Las regulaciones pro-competencia han demostrado su eficiencia para contro-
lar los intentos de captación de mercado que perjudiquen al consumidor.
C. Determinación de efectos potenciales:C. Determinación de efectos potenciales:
A este nivel de la evaluación costo-beneficio, se comienza a dar respuestas a
la pregunta básica que nos hicimos al comienzo de esta etapa: ¿cuál sería la si
tuación de las familias y las empresas en el escenario «propuesta legislati
va alternativa» en relación con los efectos potenciales que la ley genera? Expli-
camos los efectos potenciales sobre:
• Precios de los bienes y servicios
Una sana política macroeconómica podría estabilizar el crecimiento de los
precios de manera que incrementos de la productividad que mejoran los sala-
rios permitan a las personas comprar más bienes y servicios.
• Escasez de bienes y servicios
No se prevé que una sana política fiscal aunada a una política de pro-compe-
tencia genere escasez de bienes o servicios. Por el contrario, mejoras en las
condiciones macroeconómicas y seguridad en los derechos de propiedad po-
drían incrementar la inversión productiva y, de esta forma, la oferta de bienes
disponibles (incluso promoviendo la innovación en bienes no existentes).
• Crecimiento de la actividad informal de producción
y comercialización
Es de esperar que la actividad informal baje por dos vías. En primer lugar, los
incentivos para el trabajo asalariado se incrementarían, ya que la inversión
productiva causada por las políticas generaría más puestos de trabajo y mejor
remunerados. En segundo lugar, una política de competencia que fortalezca
los derechos de propiedad incentivaría la formalización de las actividades in-
formales de producción y comercialización.
2120Análisis costo-beneficio de las leyes
Observatorio Económico Legislativo
Cedice
El análisis costo-beneficio cualitativo que ofrecemos en este trabajo cierra su
ciclo con la comparación que hacemos en la tabla anterior de los efectos po-
tenciales de la reforma legislativa bajo la circunstancia de la ley analizada y los
dos escenarios contrafactuales de interés (statu quo y propuesta legislativa).
En el presente ACB, la comparación entre alternativas resulta en un evidente
saldo positivo a favor de las alternativas a la ley propuesta, debido al carácter
ideológico y no técnico que motiva la ley que estamos estudiando. Este resul-
tado, tanto a favor del statu quo, como de una alternativa legislativa, podría no
ser tan evidente tratándose de otras leyes que estén mejor motivadas.
En consecuencia, la necesidad de enfatizar un análisis cuantitativo más riguro-
so, en el cual de forma efectiva se asignen valores a las esferas potencialmente
afectadas por las leyes, es una función del grado de «pertinencia» de la ley en
cuestión. Leyes que se fundan en asideros ideológicos, sin tomar en cuenta
criterios básicos de la dinámica económica y de la acción colectiva, son fácil-
mente discutibles y descartables en un análisis costo-beneficio cualitativo a
priori como el que sugerimos en este ensayo.
Cabe mencionar que, en nuestro caso de estudio, existe una propuesta de
cambio legislativo que supone una mejora evidente con respecto tanto a la ley
analizada como al statu quo. Este resultado no es necesario, sin embargo, ya
que el statu quo podría ser un estadio de política óptimo, dados los recursos y
limitaciones con los cuales los hacedores de políticas cuentan a la hora de di-
señar e implementar leyes. Las oportunidades y retos en el diseño de políticas
públicas que se fundamenta en cambios legislativos podrían, en principio, ser
explotados de forma eficiente, dando lugar a un statu quo que maximiza el be-
neficio social neto (lo cual no significa que dicho equilibrio es dinámicamente
estable).
En la medida en que las motivaciones y diseño de leyes se acercan a criterios
de eficiencia técnicos, resulta más importante dirimir cuantitativamente su
efectividad en términos de sus beneficios netos. Esto puede hacerse sobre
la base de un análisis que primero identifique los efectos que las leyes tienen
sobre los agentes económicos, y luego les asigne valor numérico (precios/
costos) a estos efectos tomando en consideración la dimensión temporal que
caracteriza dichos efectos. Este tipo de análisis involucra herramientas más
sofisticadas que las contempladas en el presente ensayo.
Efectos asociadosEfectos asociados
Esfera Esfera afectadaafectada Ley evaluadaLey evaluada Statu quoStatu quo Alternativa legislativaAlternativa legislativa
1. Precios de los bienes y servicios
Incremento del precio de los bienes y servicios por reducción de la oferta y fomento de la economía informal. Los fundamentos del problema inflacionario siguen sin ser atacados, por lo cual es de esperarse que los precios continúen subiendo.
Los fundamentos del problema inflacionario siguen sin ser atacados, por lo cual es de esperarse que los precios continúen subiendo.
Las causas del aumento de los precios son atacadas y se estabilizan los precios. La productividad de la economía aumenta y el poder de compra de las familias se incrementa.
2. Escasez de productos y servicios
Se presenta escasez severa de bienes y servicios en el corto plazo, asociada a la reducción de la oferta de productos de las empresas existentes y el cierre de aquellas que no pueden sostener el incremento en los costos de hacer negocios implicados en la legislación. Escasez en el largo plazo asociada a la caída del poder de compra.
Escasez en el largo plazo asociada a la caída del poder de compra.
No hay escasez de bienes y servicios en el corto plazo. Se incrementa la oferta de bienes y potencialmente aumenta la variedad.
3. Incremento de la informalidad
Se incrementa la economía informal (producción y comercialización) debido a la subida de los costos de hacer negocios.
La proporción de la población económica-mente activa en la economía informal se mantiene constante.
Las mejores condiciones a la inversión incrementan los incentivos a la formalización del trabajo y la actividad informal.
4. Desempleo
El desempleo motivado al cierre de empresas se incrementa.
La tasa de desempleo aumenta lentamente por el incremento de costos de hacer negocios.
Se revierte la tendencia creciente al incremento del desempleo estructural por mejoras en las condiciones económicas generales.
2322Análisis costo-beneficio de las leyes
Observatorio Económico Legislativo
Cedice
país. Quienes desean construir un ACB riguroso se enfrentan con limitaciones
importantes ya que no hay evaluaciones sistemáticas de estas políticas y la
data disponible parece insuficiente para adelantar tal tarea.
En este ensayo delineamos una metodología cualitativa
para llevar a cabo ACB de políticas o programas
sociales. Nuestro objetivo fue dotar de los
elementos básicos que permiten analizar
leyes desde la perspectiva del beneficio
neto social que estas potencialmente
generan. Esperamos que este
ensayo contribuya modestamente
a motivar una discusión sobre cómo se deba
enfocar la pertinencia de la aplicabilidad de las leyes
en la Venezuela de hoy.
Conclusiones y recomendaciones:
La puesta en práctica de políticas públicas siempre conlleva costos y bene-
ficios. Para determinar si la sociedad en general, o sectores en particular, se
benefician o perjudican con la implementación de estas políticas se requiere
determinar el balance entre dichos costos y beneficios. En este ensayo hemos
desarrollado una metodología cualitativa simplificada para realizar análisis
costo-beneficio de propuestas legislativas. Hemos explicado y ejemplificado
cómo la efectividad de las leyes prospectivas y la conveniencia de implemen-
tarlas en relación con otras alternativas, se determinan en función de los bene-
ficios sociales netos relativos. A mayor beneficio neto relativo, más convenien-
te la ley.
Desde una perspectiva limitada, el análisis costo-beneficio puede concebirse
estrictamente como una herramienta financiera-contable y, consecuente-
mente, pensarse como una simple «técnica». Sin embargo, el aspecto conta-
ble-financiero del análisis costo-beneficio es una de las etapas de un examen
mucho más comprensivo que requiere, en primer lugar, acertar en la forma
como las políticas públicas, por diseño o no, afectarían a las personas, las fa-
milias que ellas forman y las comunidades en donde viven. El análisis costo-
beneficio que proponemos es entonces una herramienta para cuestionar pro-
puestas legislativas que no maximizan el bienestar social o reafirman aquellas
que sí lo hacen.
Para comprender si una política pública es, ha sido o será efectiva (es decir,
si tiene, ha tenido o tendrá un beneficio neto positivo) se requiere que haya
sido evaluada rigurosamente y se hayan determinado sus efectos objetivos.
La evaluación de las polí-
ticas públicas aporta el
insumo fundamental
que precede al ejerci-
cio contable-financiero
implicado en diferen-
ciar costos de beneficios.
Venezuela requiere de esfuerzos
para poner sobre la mesa de discusión
cómo puedan evaluarse rigurosamente las
políticas públicas que se adelantan en el
24Análisis costo-beneficio de las leyes
Observatorio Económico Legislativo
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Manual
AnálisisAnálisis costo-beneficiocosto-beneficio de la leyes
1ª edición
Observatorio Económico-Legislativo
Centro de Divulgación
del Conocimiento
Económico «CEDICE», 2015
Coordinación editorial
Rocío Guijarro
Corrección
Alberto Márquez
Diseño
ABV Taller de Diseño
Carolina Arnal
Ilustración
Idana Rodríguez
Impresión
Tipografía Artetip
Tiraje
500 ejemplares
© Centro de Divulgación
del Conocimiento Económico
«CEDICE»
HECHO EL DEPÓSITO DE LEY
Deposito Legal: lf5352015300826
ISBN: 978-980-7118-24-8
Caracas, Venezuela 2015
Wladimir ZanoniWladimir ZanoniEconomista venezolano, Ph.D. de la
Universidad de Chicago, EE.UU, donde se
desempeña como profesor. También ejerce
la docencia en la Universidad de Carleton,
Canadá. Autor de varias publicaciones
sobre políticas públicas en educación e
informalidad. Miembro del Comité
Académico de CEDICE Libertad
Centro de Divulgación Centro de Divulgación del Conocimiento del Conocimiento Económico CEDICEEconómico CEDICEAv. Andrés Eloy Blanco (Este 2)
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Está permitida la reproducción
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la fuente y con autorización
previa del Centro de Divulgación
del Conocimiento Económico
«CEDICE»
Observatorio Económico Legislativo
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Manual
Análisis costo-beneficio de la leyes
El Centro de Divulgación del Conocimiento Económico, A.C. CEDICE
Libertad, es una asociación civil sin fines de lucro, privada e independiente,
fundada en 1984 por personas comprometidas en la defensa de la libertad in-
dividual, la iniciativa privada, los derechos de propiedad, gobierno limitado y
búsqueda de la paz.
El Observatorio Económico Legislativo es el programa de CEDICE Libertad
que tiene como objetivo analizar, monitorear, investigar, hacer seguimiento e
incidir en políticas públicas que fortalezcan el diálogo democrático y la partici-
pación ciudadana.
Este manual, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de la Universi-
dad de Chicago y asesor permanente del Centro, viene a reforzar y a aportar
nuevos elementos al marco teórico sobre la metodología y técnica del Análi-
sis Costo-Beneficio (ACB), elaborada por el licenciado Leandro Canto para
CEDICE, que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco
años por el Observatorio Económico Legislativo.
Con él ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la técnica del aná-
lisis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera pro-
duce más beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.
J-00
2035
92-7
ISBN: 978-980-7118-24-8