Manual Pueblos Indigenas y Derechos Humanos

Instituto de Derechos Humanos

Pueblos indgenas y derechos humanosMikel Berraondo (coord.)

Universidad de Deusto

Pueblos indgenas y derechos humanos

Instituto de Derechos Humanos

Pueblos indgenas y derechos humanosMikel Berraondo (Coord.)

2006 Universidad de Deusto Bilbao

Serie Derechos Humanos, vol. 14

Pablo Buitrn ha redactado los Captulos 11. y 12. e Iigo Nagore los Captulos 3. y 7. de la segunda parte del libro

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Presentacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PARTE INTRODUCTORIA Los derechos de los pueblos indgenas: esperanzas, logros y reclamos Rodolfo Stavenhagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los derechos de los pueblos indgenas S. James Anaya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PARTE I ASPECTOS GENERALES La tradicin de los derechos humanos y los pueblos indgenas: una interpelacin mutua Xabier Etxeberria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los pueblos indgenas ante la construccin de los procesos multiculturales. Inserciones en los bosques de la biodiversidad Asier Martnez de Bringas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PARTE II NACIONES UNIDAS Y OTROS SISTEMAS Pueblos indgenas en Naciones Unidas. Mecanismos de proteccin, agencias e instancias Julian Burger y David Martn Castro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo Magdalena Gmez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El sistema interamericano de derechos humanos y los pueblos indgenas Luis Rodrguez-Pieiro Royo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PARTE III DINMICAS SOCIALES Y MOVIMIENTOS INDGENAS Cooperacin internacional con los pueblos indgenas Jess Gonzlez Pazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Participacin indgena en los foros internacionales: Lobby poltico indgena Lola Garca Alix y Patricia Borraz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medios de comunicacin y empoderamiento indgena. EnREDando con las nuevas tecnologas Joseba Arregui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los medios de comunicacin indgenas al servicio de los derechos humanos y colectivos el caso de Ecuador Mnica Chuji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Complementariedad o subordinacin? Distintas maneras de entender la relacin entre mujeres y hombres en el mundo indgena Norma Vzquez Garca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PARTE IV DINMICAS POLTICAS Y PUEBLOS INDGENAS Derechos Indgenas y Constituciones Latinoamericanas Bartolom Clavero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los ombudsman y los derechos de los pueblos indgenas en Amrica Latina Jos Aylwin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Polticas de Estado en cooperacin internacional para la promocin del desarrollo de los pueblos indgenas J. Daniel Oliva Martnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PARTE V DERECHOS INDGENAS El derecho de los pueblos indgenas a la Libre Determinacin Marco Aparicio Wilhelmi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Autonomas indgenas en Amrica: De la demanda de reconocimiento a su construccin Francisco Lpez Brcenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Los pueblos indgenas como sujetos del derecho al desarrollo Felipe Gmez Isa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tierras y territorios como elementos sustantivos del derecho humano al medio ambiente Mikel Berraondo Lpez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reconocimientos legislativos de los derechos ambientales indgenas en el mbito internacional Nancy Adriana Yaez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El nuevo rgimen internacional de derechos de propiedad intelectual y los derechos de los pueblos indgenas Vctor Toledo Llancaqueo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hitos del reconocimiento del pluralismo jurdico y el derecho indgena en las polticas indigenistas y el constitucionalismo andino Raquel Irigoyen Fajardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los pueblos indgenas: Derecho a la educacin y a la cultura Kajkoj Ba Tiul . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PARTE VI CONFLICTOS Y PUEBLOS INDGENAS Resolucin de conflictos y pueblos indgenas Carlos Deocon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Afrontando la violencia. Memoria y resistencia de las comunidades indgenas Carlos Martn Beristain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Accin humanitaria y pueblos indgenas: se aproximan o se excluyen? Joana Abrisketa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Emergencia y pobreza indgena Nieves Ziga Garca-Falces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sobre los ordenamientos sancionadores originarios de Latinoamrica Emiliano Borja Jimnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nota sobre los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Presentacin

La elaboracin de un manual para el estudio de cualquier mbito del saber siempre despierta inquietud respecto a sus contenidos y a su posible utilidad futura. Pero si adems aborda una temtica compleja y de constante actualidad, desde una perspectiva multidisciplinar absoluta, la preocupacin y las expectativas que genera son todava mayores. Este es el caso del Manual sobre Pueblos Indgenas y Derechos Humanos, que el Programa Indgena de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI) tiene la satisfaccin de presentar. Muchas han sido las dificultades que han tenido que superar los responsables de su edicin para coordinar a veintiocho autores de formacin acadmica, especialidad, ejercicio profesional y orgenes diversos, y hacer confluir sus aportaciones en un texto completo que, sin duda, ser de gran utilidad para todos los interesados en la temtica de los pueblos indgenas, tanto si se acercan a ella para iniciar su aprendizaje como para profundizar en la materia. El Manual que tenemos en nuestras manos aborda la mayor parte de las cuestiones que en la actualidad son ms relevantes para los pueblos indgenas en materia de derechos humanos, gracias a las aportaciones realizadas por un bien escogido grupo de especialistas de reconocido prestigio del mbito de la proteccin internacional de los derechos humanos de los pueblos indgenas y del mundo acadmico latinoamericano y europeo. Compilada por Mikel Berraondo, del Instituto de Derechos Humanos Padre Arrupe, de la Universidad de Deusto (IDH-Deusto), la obra se compone de siete bloques. El primero de ellos constituye la Introduccin y presenta dos magnificas aproximaciones globales al objeto de estudio, del Relator Especial de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indgenas, Rodolfo Stavenhagen, y del Profesor de la Universidad de Arizona, James Anaya. El resto de la obra est conformada por seis bloques temticos, interrelacionados entre si, en los que las diferentes aportaciones se articulan en torno al eje central y estructural de este Manual, que no es otro que los derechos humanos.

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RAFAEL SORIANO

El primer bloque, titulado Aspectos Generales, se compone de dos artculos que abordan dos temas de suma actualidad, la multiculturalidad y la globalizacin, firmados por sendos profesores del IDH-Deusto, con amplio conocimiento de las realidades indgenas. El segundo se centra en la presentacin y anlisis de los principales sistemas internacionales que se ocupan de los derechos de los pueblos indgenas, como son la Organizacin de las Naciones Unidas, el Convenio n. 169 de la OIT y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Los autores de estos trabajos son expertos que tienen una dilatada experiencia al servicio de tales organismos. El tercer bloque, titulado Dinmicas sociales y movimientos indgenas, ofrece desde distintas perspectivas un conjunto de acertadas reflexiones alrededor de temticas de gran inters y actualidad en relacin con los pueblos indgenas: la cooperacin internacional, la participacin en espacios internacionales, los medios de comunicacin y la equidad de gnero, desarrollados todos ellos por expertos indgenas y no indgenas que provienen del mundo de la cooperacin y de los movimientos sociales. En el cuarto bloque se presentan una serie de trabajos alrededor de los procesos de acceso de los pueblos indgenas a los mbitos jurdicos y polticos, que consideran desde los ltimos avances del constitucionalismo latinoamericano a las polticas pblicas en materia de derechos indgenas, pasando por algunas reflexiones en torno a una institucin cada vez ms popular en todos los pases americanos: las defensoras indgenas. Son obra de profesores universitarios de reconocido prestigio y amplia trayectoria en la defensa de los derechos de los pueblos indgenas. La quinta parte de este Manual se dedica a los derechos especficos de los pueblos indgenas y constituye el bloque ms amplio, en el que se incluyen ocho artculos redactados por autores indgenas y no indgenas, acadmicos todos ellos, que combinan la actividad docente e investigadora y la reflexin terica sobre los derechos humanos de los pueblos indgenas con la implicacin activa y personal en movimientos sociales e indgenas. En ellos se nos ofrecen trabajos que analizan los derechos de autodeterminacin y autonoma, el derecho al desarrollo, los derechos medioambientales, los derechos de propiedad intelectual, los derechos culturales y el pluralismo jurdico. Y, finalmente, el sexto y ltimo bloque aborda la temtica de los conflictos actuales y, sobre todo, ilustra sobre los mecanismos para su resolucin. Se tratan cuestiones tales como las situaciones de emergencia y la ayuda humanitaria, o la pobreza, hasta la resolucin de enfrentamientos violentos, la memoria y la reconciliacin y el derecho penal indgena. El grupo de autores de este bloque es tambin muy heterogneo (acadmicos, expertos independientes, miembros de organizaciones sociales), todos ellos con amplia experiencia y contacto con la realidad social de los pueblos indgenas. En definitiva, se trata de un Manual amplio y, a nuestro entender, completo, que aborda con claridad las cuestiones ms trascendentales y de mayor

PRESENTACIN

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actualidad relacionadas con los derechos humanos de los pueblos indgenas. Por ello, no nos cabe la menor duda de que ser sumamente til para fortalecer los procesos formativos a desarrollar en estas materias, tanto para los estudiantes indgenas como para los no indgenas. No sera justo concluir este prlogo sin destacar la magnfica labor de coordinacin cientfica y de compilacin realizada por el IDH-Deusto, que una vez ms ha demostrado su altura intelectual y capacidad organizativa asumiendo una actividad adicional que comportaba un importante reto en el marco del programa que viene realizando desde hace aos para la promocin de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Esta trayectoria comprometida y solidaria, muchas veces silenciosa, pero siempre decidida y constante, constituye el principal motivo que impuls al Programa Indgena de la AECI a apoyar la iniciativa de elaborar este Manual, que confiamos plenamente en que ser ampliamente difundido, para que pueda facilitar los procesos de formacin en la materia, contribuyendo de ese modo a la promocin de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Y contribuyendo, en definitiva, a avanzar en la tarea de estrechar los lazos de solidaridad y cooperacin entre todos los pueblos de la Tierra. Madrid, septiembre 2006 Rafael Soriano OrtzDirector del programa indgena Agencia Espaola de Cooperacin Internacional

Prlogo1

A veces, la evolucin de los derechos humanos se presenta a travs de un cudruple proceso, que, con interacciones, desarrollara lo implicado en las Declaraciones iniciales: el de la positivizacin de los mismos o su incorporacin a las Constituciones de los Estados, el de su generalizacin o extensin a todos los humanos de un nmero cada vez ms amplio de derechos, el de la internacionalizacin o desbordamiento del referente de los Estados en el marco de la Comunidad Internacional, y el de la especificacin o determinacin de los derechos para titulares especficos mujeres, nios, discapacitados, consumidores, etc.. No es cuestin de entrar aqu a analizar la pertinencia de este esquema. S conviene resaltar que, espontneamente, muchos tendern a pensar que cuando hablamos de derechos de los pueblos indgenas nos estamos situando sin ms en el momento de la especificacin de los derechos para un colectivo concreto, en este caso el de los indgenas. Y algo hay de ello. Pero conviene introducir algunas consideraciones para no falsear este dato. En primer lugar, cuando se especifican los derechos humanos para un grupo determinado, tiende a deberse con frecuencia al hecho de que a los miembros del mismo, a causa de la condicin que les identifica, les han sido negados unos derechos que tienen fundamentalmente en cuanto humanos. Especificarlos para ellos, con determinadas adaptaciones a las circunstancias de su condicin, se convierte as en una denuncia implcita de la vulneracin de derechos que han soportado y en una apuesta (que no debe ser meramente formal) para que se acabe con ella. En el caso de los pueblos indgenas esto es algo plenamente aplicable. Son colectivos que han sufrido y sufren como pocos graves privaciones de sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales debido a una condicin la de indgena que ha funcionado socialmente como causa de discriminacin. Desde este punto de vista, plantearse una especificacin de los derechos para estos pueblos resulta plenamente pertinente.1 Este manual se realiza en el marco del Programa de Becas para Representantes Indgenas Latinoamericanos de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el rea indgena del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de Deusto.

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XABIER ETXEBERRIA

Pero no podemos quedarnos ah. Porque cuando hablamos de derechos de los pueblos indgenas no planteamos nicamente que se extienda a ellos el conjunto de los derechos existentes, con adaptaciones ms o menos fuertes a la condicin de indgena. Creemos, en efecto, que puede defenderse la tesis de que al preguntarnos por los derechos de estos pueblos nos vemos empujados a revisar cuestiones fundamentales relativas a la propia concepcin, fundamentacin y explicitacin de los derechos en su generalidad. Dicho de otro modo: si, por un lado, los derechos humanos declarados deben ser una realidad para los pueblos indgenas; si, por otro lado, los pueblos indgenas se ven interpelados en algunas de sus tradiciones culturales por estos derechos, no es menos cierto que, a su vez, tambin tales derechos, en sus versiones cannicas, deben aceptar cuestionamientos que les vienen de dichos pueblos. Estas consideraciones, que no toca desarrollar en una introduccin, nos muestran que el tema de los derechos humanos y los pueblos indgenas es especialmente relevante, tanto tericamente nivel reflexivo como en especial prcticamente nivel de cumplimiento. Pues bien, este volumen quiere ser precisamente una confesin de esta relevancia. Y quiere ser, sobre todo, un medio para que lo que en ella se juega la concrecin y el ejercicio de los derechos de los pueblos indgenas en el marco de los derechos humanos universales se vaya realizando cada vez con ms intensidad y autenticidad. Esto es, lo que presentamos aqu pretende ser un manual que, clarificando, estimule debates y ayude a la vez a la accin transformadora en este mbito. Las aportaciones de las personas que han colaborado en este manual estn clasificadas en varios bloques, que entendemos cubren adecuadamente los diferentes aspectos del tema. Tras dos presentaciones introductorias que nos disean acertadamente el panorama del mismo, se van desarrollando en concreto estos grandes captulos: el que liga la problemtica de los derechos de los pueblos indgenas con cuestiones generales; el que los sita en el sistema de Naciones Unidas y otros sistemas; el que los ve actuantes en las dinmicas sociales, especialmente las protagonizadas por los propios pueblos indgenas; el que los contempla en dinmicas ms estrictamente polticas, de y en las instituciones estatales; el que trata de definir con precisin los derechos indgenas; por ltimo, el que aborda las diversas dimensiones de conflictividad que estn apareciendo en la reclamacin de estos derechos. Estas aportaciones estn hechas por un amplio y variado elenco de personas que tienen probada experiencia terica y prctica en cuestiones indgenas, como puede comprobarse en las breves reseas que los presentan. Hay, adems, una circunstancia precisa en la elaboracin de este volumen que conviene resaltar en especial, porque es un nuevo dato a favor de su pertinencia que creemos francamente significativo. No se trata de un libro que ha sido diseado en un despacho. Es un trabajo que ha ido emergiendo al hilo de una prctica formativa, inspirado y estimulado por ella, como respuesta a lo

PRLOGO

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que la misma demandaba pero no en un sentido estrecho satisfacer las necesidades de grupos muy concretos sino en su sentido ms amplio aportar una contribucin a lo que se ve como una necesidad general. La experiencia formativa a la que nos referimos es la que hemos denominado Programa de formacin en derechos humanos para pueblos indgenas de Amrica Latina. Se trata de una iniciativa promovida por el Instituto de Derechos Humanos Pedro Arrupe de la Universidad de Deusto, que comienza a andar en el ao 2000. Ese ao, en efecto, y como fruto de los contactos entre el Instituto y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, cuaja un proyecto complementario al de lengua inglesa para poder colaborar en la formacin en lengua castellana de representantes de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina, en vistas a su participacin activa en los foros pertinentes de las Naciones Unidas (adems de fortalecer su trabajo dentro de sus comunidades). Este programa, que se realiza en cinco meses, implica cursos de formacin en la Universidad de Deusto combinados con la asistencia en Ginebra, en la sede del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, a sesiones de trabajo de diversos comits como el Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indgenas, y con la participacin en el Foro Permanente sobre Pueblos Indgenas que tiene lugar en la sede de Naciones Unidas en Nueva York. Esto significa que el volumen que presentamos tiene que ser visto como enraizado en esta experiencia, probado y evaluado por ella, y a la vez sentido desde ella como algo llamado a responder a necesidades generales de formacin que se expresan en muy diversos contextos: locales, nacionales e internacionales (la diversa procedencia de los autores muestra palpablemente esta amplificacin). Antes de cerrar esta introduccin es de justicia sealar que este volumen sale a la luz gracias al apoyo de AECI, enmarcado en su poltica de colaboracin con los pueblos indgenas, y prolongado, por lo que a nosotros respecta, en otros apoyos que recibimos para el Programa Indgena de la UD, en el que, como acabamos de resaltar, hunde sus races la iniciativa de publicar este manual. Quede aqu constancia de nuestro reconocimiento por ello. Acabamos subrayando que la esperanza que alienta a todos los que hemos colaborado en este libro es precisamente que pueda servir de instrumento eficaz para un mejor conocimiento y una mayor potenciacin efectiva de estos derechos de los pueblos indgenas que, incluso en sus especificidades, siempre estarn imbricados con los derechos humanos de todos los humanos. Xabier EtxeberriaResponsable del rea de Pueblos Indgenas del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de Deusto.

PARTE INTRODUCTORIA

Los derechos de los pueblos indgenas: esperanzas, logros y reclamosRodolfo Stavenhagen

A lo largo de la historia de las grandes migraciones humanas desde su origen en frica meridional, los pueblos se fueron separando pero tambin volvan a hacer contactos y a encontrarse. As, algunos grupos se caracterizan por una milenaria ocupacin continua del territorio, mientras que la de otros es ms reciente. Los bosquimanos del desierto del Kalahari, cuya composicin gentica se asemeja ms a la de los primeros homnidos, se identifican hoy con los primeros ocupantes de aquellas tierras, mientras que los grupos bantes y zulus, que hoy constituyen la mayora demogrfica de Sudfrica, llegaron procedentes del norte hace apenas algunos siglos, poco antes de que desembarcaran por all los primeros europeos. Los maori de Nueva Zelanda llegaron a estas islas hace unos setecientos aos procedentes de Polinesia, unos cuatro siglos antes de los primeros europeos. Cuando estos llegaron a las costas de Amrica por primera vez, este continente ya haba sido poblado desde hace milenios por diversas corrientes migratorias procedentes de Asia. La supuesta ocupacin originaria e ininterrumpida de un territorio es uno de los criterios utilizados ms frecuentemente para distinguir a los pueblos indgenas hoy en da. En la poca moderna, el debate sobre los pueblos indgenas fue desencadenado a raz del primer contacto que tuvo la Europa del perodo de los grandes descubrimientos con los habitantes de ultramar, comenzando por el uso desafortunado del vocablo indios para describir a los naturales de estas tierras. En el siglo XVI se desat en Espaa una gran disputa acerca de cmo deba la Corona tratarlos, controversias en las que intervinieron Seplveda, Las Casas y otros, y se atribuye a Francisco de Victoria la paternidad del moderno derecho internacional de gentes. Poco se sabe en cambio de las disputas que sin duda las hubo entre los indgenas acerca de cmo interpretar y cmo tratar a los plidos invasores que sin ms se aduearon de los territorios, bienes y riquezas de los naturales, sin ms argumento convincente que el caballo, el arcabuz y la cruz.

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RODOLFO STAVENHAGEN

Al asumir unilateralmente el derecho de conquista, la Corona dej sin derechos propios a los autctonos, salvo los que la propia Corona tuviera la gracia de concederles. Con algunas variantes, las dems potencias europeas hicieron lo suyo en las tierras que les toc civilizar. Ya entrado el siglo XIX los estados nacionales, herederos de aquellos imperios coloniales, se ocuparon de sujetar o pacificar a lo que quedaba de los pueblos brbaros y salvajes que se resistan a ser dominados y despojados. En las Amricas en el siglo XX, esta poltica llamse indigenismo y el proceso de asimilar e incorporar a los pueblos indgenas al estado recibi el nombre de desarrollo. Esta transformacin se dio con variantes en distintas partes. En el Caribe, las costas del Brasil y de Virginia la poblacin autctona fue fsicamente eliminada desde los principios de la colonizacin (primeros ejemplos modernos de genocidio) y sustituida por la mano de obra esclava trada de Africa. En Amrica del norte, as como en el extremo sur del continente, el comercio de pieles y otros artculos entre colonizadores y grupos indgenas permiti el florecimiento de una economa mercantil de frontera durante algunas generaciones hasta que la extincin de los animales y la presin de las oleadas de colonizadores europeos la desestabilizaron. Por algn tiempo el trato entre los indgenas y los colonizadores fue reglamentado mediante tratados internacionales (Canad, Estados Unidos, Chile, Nueva Zelanda), pero muy pronto el estado colonial o sus sucesores se deshicieron de estos instrumentos y asumieron el control directo de los territorios y las poblaciones sometidas. En su gran hazaa el estado colonial fue auxiliado desde los primeros tiempos por los misioneros y los evangelizadores religiosos, cuya tarea fue mltiple. En primer lugar, diseminar el evangelio cristiano, segundo, legitimar la conquista ideolgicamente, tercero, ayudar a mantener el orden en las nuevas sociedades coloniales y, cuarto, proteger cuando fuera necesario, a los colonizados (ahora transformados en vasallos del Rey) de los excesos del colonizador. Salvo raras excepciones, los estados nacionales herederos de las administraciones coloniales, impusieron su modelo de nacin y su sistema jurdicoadministrativo a imitacin de estos, con frecuencia sazonado con una buena dosis de racismo y de darwinismo social que florecieron durante los siglos diecinueve y veinte. Los salvajes y brbaros de las primeras pocas se transformaron en minoras subdesarrolladas que habran de ser conducidas hacia el progreso, la civilizacin y el desarrollo por gobiernos modernizadores, iluminados y bien intencionados. La realidad fue otra, sin embargo. Se acentuaron el despojo de tierras, la explotacin de la mano de obra indgena, la destruccin del medio ambiente y la apropiacin por parte de diversos intereses econmicos de los otrora abundantes y ahora escasos recursos de los pueblos indgenas. Aumentaron entre estos la pobreza, la desnutricin, las enfermedades, la emigracin en

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS: ESPERANZAS, LOGROS Y ...

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pos de mejores oportunidades, los sntomas de desorganizacin social, as como la prdida progresiva de su identidad y de su patrimonio lingstico y cultural. La historia de los genocidios y etnocidios sufridos por numerosos pueblos indgenas alrededor del mundo es uno de los captulos menos conocidos de la historia moderna. Las complicadas relaciones entre los pueblos originarios y los estados nacionales que surgieron de la cada y fragmentacin de los imperios coloniales constituyen hasta la actualidad el marco de referencia de la problemtica de los derechos humanos de los pueblos indgenas. Los intereses vinculados a la economa globalizada desde mediados del siglo veinte han penetrado de manera creciente en los territorios tradicionales de los pueblos indgenas, como es el caso en la cuenca amaznica, en los bosques boreales de la Amrica septentrional, en el hbitat indgena del sureste asitico y de la franja siberiana del norte de Asia. El discurso de los derechos humanos que se fue construyendo en el mundo occidental a partir de la Ilustracin prest al inicio poca importancia a los pueblos indgenas a no ser para denunciar, de vez en cuando, los abusos y las atrocidades de los que fueron vctimas. Tratados como incapaces o menores de edad, los indgenas fueron objeto, en el mejor de los casos, de polticas asistenciales e intentos de proteccin institucional por parte de sociedades de beneficencia, misiones religiosas o alguna que otra oficina secundaria del estado (como el Servicio de Proteccin de los Indios, creado por un oficial militar en Brasil a principios del siglo veinte). Incluso en las repblicas ilustradas los indgenas no tenan hasta hace poco, los mnimos derechos civiles y polticos, e instancias nombradas desde el poder los representaban y velaban supuestamente por sus intereses. En la regin americana fue convocado el primer congreso indigenista interamericano en 1940 en el cual participaron los gobiernos y algunos antroplogos con el objeto de coordinar la poltica indigenista continental. Algunas dcadas ms tarde las organizaciones indgenas denunciaron cidamente estas polticas gubernamentales por paternalistas, autoritarias, sesgadas e ineficientes. En el sistema de las Naciones Unidas comenzaron a moverse algunas cosas. A principios de los cincuenta la Organizacin Internacional del Trabajo envi una misin a los pases andinos y poco despus organiz el Proyecto Andino de asistencia tcnica y cooperacin para el desarrollo de las comunidades indgenas de la regin. En 1957 la OIT adopt el Convenio 107 sobre poblaciones indgenas y tribales en pases independientes, que fue modificado en 1989 y se conoce ahora como el Convenio 169. Este es el nico instrumento jurdico vinculante sobre los derechos de los pueblos indgenas, habiendo sido ratificado hasta ahora solamente por diecisiete estados parte. En la ONU se viene discutiendo desde hace diez aos un proyecto

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RODOLFO STAVENHAGEN

de Declaracin sobre Derechos de los Pueblos Indgenas que hasta el 2006 no haba encontrado consenso entre los Estados miembros de la Comisin de Derechos Humanos (desde 2006 transformada en Consejo de Derechos Humanos). En el sistema interamericano la Organizacin de Estados Americanos (OEA) est dedicada a una tarea semejante sin que hasta la fecha haya tenido resultados. El movimiento indgena internacional comenz a manifestarse a principios de la dcada de los ochenta, despus de diversos intentos a nivel nacional y distintas experiencias de organizacin. Cobr mayor fuerza a raz de la conmemoracin en 1992 del sesquicentenario del encuentro de dos mundos y la proclamacin por la ONU del primer decenio de los pueblos indgenas (1995-2004). Desde aquellos aos comenz a funcionar en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU un grupo de trabajo sobre poblaciones indgenas a cuyas sesiones anuales acudieron en nmero creciente representantes de pueblos y comunidades indgenas de muchos pases. Estas reuniones en la ONU fueron para los indgenas un proceso de aprendizaje de las complejidades del mundo diplomtico multilateral y una ocasin para forjar alianzas entre ellos y con diversas organizaciones no gubernamentales de derechos humanos. As fue surgiendo a lo largo de estos encuentros una agenda indgena de derechos humanos, que ha contribuido paulatinamente a la emergencia de un nuevo derecho internacional de los pueblos indgenas y a la construccin de los pueblos indgenas como un nuevo sujeto colectivo del derecho internacional. El rgimen internacional de los derechos humanos permite que los pueblos indgenas se inserten en sus tres vertientes principales. En primer lugar, los indgenas reclaman para s todos los derechos individuales garantizados en la Declaracin Universal (1948), los dos Pactos Internacionales de Derechos Humanos (1966) y numerosos otros instrumentos jurdicos internacionales de derechos humanos. Si bien esto puede parecer lgico y evidente, el hecho es que en numerosos pases los indgenas siguen sufriendo discriminacin tnica, racial y de gnero, y en algunos hasta hace poco eran sujetos de regimenes tutelares especiales sin disfrutar plenamente de todos los derechos humanos reconocidos. Su acceso a la justicia es generalmente difcil, su participacin poltica es limitada, sus niveles socio-econmicos se encuentran por debajo del promedio nacional, su identidad cultural es negada y sus caractersticas culturales son menospreciadas por la sociedad mayoritaria o hegemnica. Con razn el movimiento indgena planteaba desde sus inicios el derecho a tener derechos. Hay quienes sostienen que el perfeccionamiento del sistema de proteccin a los derechos humanos es suficiente para que tambin los indgenas disfruten plenamente de estos derechos. Sin duda se han logrado avances en la proteccin de los derechos de todos los individuos independientemente de


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sus caractersticas tnicas, culturales o raciales y en muchas sociedades hay personas indgenas que gozan todos los derechos al igual que otros ciudadanos. Sin embargo, el movimiento indgena internacional no considera que esto sea suficiente. Si bien en la ONU se fue elaborando paulatinamente un rgimen de proteccin a minoras (cuya expresin ms reciente es la Declaracin de Minoras adoptada en 1992), la aplicacin del concepto de minora a los pueblos indgenas se enfrent a varias dificultades en el sistema internacional a pesar de que diversos estados usaban corrientemente el trmino minoras indgenas. Este trmino fue utilizado mayormente con respecto a grupos religiosos, nacionales o lingsticos que debido al movimiento histrico de las fronteras entre estados o a migraciones vinculadas a conflictos blicos, se dieron principalmente en los pases de Europa y del Asia Occidental. Los representantes gubernamentales de los pases latinoamericanos siempre afirmaban en la ONU que en esta regin no haba minoras en el sentido sealado. En cambio, la problemtica de los derechos indgenas se fue inscribiendo en la temtica de la eliminacin de la discriminacin racial y tnica, que la ONU haba adoptado desde sus primeros aos, especialmente con referencia a frica del Sur. Tambin este enfoque result estrecho para los planteamientos indgenas, que finalmente fueron afianzados bajo el paraguas de los derechos de los pueblos, al amparo del artculo primero de los dos pactos internacionales de derechos humanos, que a la letra afirma que todos los pueblos tienen el derecho a la libre determinacin. Las organizaciones indgenas presentes en los foros de la ONU y otros organismos especializados, as como posteriormente en el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, presentaron slidos alegatos en torno a las violaciones histricas de sus derechos a la libre determinacin como pueblos, cometidas por los imperios coloniales, los Estados pos-coloniales y ms recientemente por actores no estatales como las grandes empresas transnacionales. Sus argumentos se fueron consolidando a lo largo de su participacin cada vez ms estructurada en foros multilaterales como la cumbre de Rio sobre el Medio Ambiente (1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena 1993) y la Conferencia contra el Racismo y la Discriminacin (Durban 2001). La ONU tambin acogi con el tiempo la demanda de las organizaciones indgenas de crear un Foro Permanente sobre Asuntos Indgenas en el marco del Consejo Econmico y Social y la creacin del mandato del Relator Especial para los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indgenas por la Comisin de Derechos Humanos (que fue sustituida en 2006 por el Consejo de Derechos Humanos). En estos procesos se fue perfilando la perspectiva que si bien los indgenas como individuos tienen todos los derechos humanos individuales ya garantizados a nivel internacional (y en la mayora de las legislaciones

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nacionales), estos no pueden ser plenamente disfrutados si no son reconocidos los pueblos indgenas como entes colectivos con identidad propia y con derechos colectivos que histricamente les haban sido negados. El reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas constituye actualmente el hilo rojo que recorre todos los mbitos del debate sobre sus derechos humanos. Queda abierta la cuestin, sin resolver todava, de quines son esos pueblos en la prctica, cules son las unidades que han de ser reconocidas como sujetos del derecho (comunidad, tribu, grupo etno-lingstico, territorio etc.), qu criterios son utilizados para definirlos y quines establecen estos criterios y con qu propsitos. El Convenio 169 de la OIT y el proyecto de Declaracin de los Derechos Indgenas de la ONU reconocen que los indgenas tienen el derecho a la autodefinicin, pero su ejercicio en la prctica es a veces problemtico. En algunos pases (Canad, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Chile) el estado colonial firm tratados con las naciones indgenas que luego fueron desconocidos unilateralmente por el estado post-colonial. En otros pases se reconocen determinados pueblos o naciones indgenas en las recientes reformas constitucionales o legislaciones en la materia. En otros, esta tarea la han asumido los tribunales. No ha sido fcil que el discurso de los derechos humanos, tan orientado hacia las libertades fundamentales de las personas, incorpore el concepto de derechos colectivos. Para los pueblos indgenas, el reconocimiento de sus derechos colectivos tiene diversas vertientes: territoriales, jurdicas, culturales, sociales, econmicas y polticas. Habiendo sido vctimas de seculares despojos de sus territorios ancestrales y tradicionales, para muchos pueblos indgenas la recuperacin y la proteccin de sus tierras y de su hbitat son la condicin sine qua non de su supervivencia como colectividades identificables. Un viejo dicho en Amrica reza: un indio sin tierra es un indio muerto. Si bien al paso del tiempo muchos indgenas se desterritorializaron y se fueron urbanizando, para los ncleos remanentes la tierra sigue siendo el referente primordial de la identidad colectiva. El territorio indgena es tambin el punto de partida para la recomposicin de los pueblos indgenas como actores colectivos en el mundo contemporneo. En su lucha por el reconocimiento jurdico de sus territorios, los pueblos indgenas han logrado en dcadas recientes algunos xitos, aunque no siempre la legislacin respectiva es respetada en la prctica. En la actualidad muchos de estos territorios estn amenazados por las actividades casi incontrolables de empresas extractivas (petroleras, mineras, hidroelctricas, madereras) o por proyectos de desarrollo (industriales, tursticos, urbanos, portuarios) que arrasan con el medio ambiente y las formas de vida de los indgenas. Estos procesos han generado mltiples conflictos sociales, legales y polticos, algunos de los cuales se ventilan en los tribunales as como en los


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escenarios internacionales, y otros en las protestas, las marchas y las concentraciones. Otros ms han generado violencia. Hoy en da el control de los espacios territoriales indgenas implica tambin el control de los recursos, tema de enorme importancia para estos pueblos. Si bien los recursos del suelo, los bosques y las aguas son esenciales para la su subsistencia, no son menos cruciales en la actualidad los recursos del subsuelo. Por lo general, los Estados se reservan el derecho de la propiedad de estos recursos naturales, pero los indgenas reclaman, cada vez ms, una participacin en las decisiones, el manejo y los beneficios de los mismos, tal como seala el Convenio 169 de la OIT. En algunas partes se han logrado avances en la coparticipacin de los indgenas en el manejo de los recursos naturales, pero en la mayora de los casos no son ms que espectadores impotentes de los despojos y la destruccin de sus territorios y tierras ancestrales. Las sociedades contemporneas valoran de manera creciente la diversidad cultural y se declaran con frecuencia como multiculturales y pluritnicas. La UNESCO adopt hace algunos aos un convenio internacional sobre la diversidad cultural y varios instrumentos internacionales sobre los derechos humanos incluyen el derecho a la diferencia. Los indgenas vienen planteando desde hace tiempo el derecho al reconocimiento y la preservacin de sus culturas en el marco de sociedades hegemnicas que histricamente han dictaminado lo contrario. En este espacio contencioso se reclaman derechos culturales, lingsticos y educativos que no siempre reciben del Estado y de la sociedad dominante el respeto y la dignidad que merecen. Cmo traducir estos derechos en autnticas polticas sociales sigue siendo uno de los temas ms controvertidos de la actualidad en las relaciones entre los pueblos indgenas y los estados nacionales. Las polticas pblicas de los Estados tienen tambin el objetivo de incrementar los niveles de desarrollo econmico, social y cultural de la poblacin, que entre los indgenas se encuentran generalmente por debajo de los promedios nacionales. Cmo cerrar estas brechas y cmo garantizar la igualdad de oportunidades constituye actualmente uno de los principales desafos a los que se enfrentan las sociedades multiculturales, y particularmente aquellas en que hay poblaciones indgenas. No basta con proclamar o legislar los derechos econmicos, sociales y culturales; esto generalmente ya est dado, aunque no sin dificultades. El reto consiste en la implementacin de estos derechos, la aplicacin de las leyes, la instrumentalizacin efectiva de las polticas pblicas y, lo que los indgenas siempre y en todas partes reclaman, la voluntad poltica. Por todo lo anterior, resulta significativo que en los ltimos aos los pueblos indgenas han incrementado sus niveles de movilizacin poltica en los escenarios electorales, como tambin en la construccin de alternativas ins-

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titucionales autonmicas, y han emergido como nuevos actores sociales en numerosos pases. Las primeras dcadas del siglo XXI sern una oportunidad para que los pueblos indgenas consoliden su presencia visible y activa en los procesos sociales y polticos contemporneos y logren definitivamente obtener los derechos humanos que durante tanto tiempo les fueron sustrados.

Los derechos de los pueblos indgenasS. James Anaya

1. Introduccin Los pueblos o poblaciones indgenas, en gran medida como resultado de su propio trabajo activo en el mbito internacional, se han trasformado, ahora, en sujetos distintos de inters en el marco de las Naciones Unidas, de la Organizacin de Estados Americanos y de otras instituciones internacionales.1 Mientras que la cuestin terminolgica entre pueblos indgenas o poblaciones indgenas no parece superada todava, se han convertido, aun as y con todo, en unos trminos ampliamente usados en asociacin con un conjunto de cuestiones y de gente a los que se les est prestando una creciente atencin dentro del rgimen internacional de los derechos humanos. La designacin de grupos diferenciados como indgenas tiene sus orgenes en los patrones de la construccin del imperio europeo y de su asentamiento colonial, que se produjo desde el siglo XVI en adelante. Aquellos que ya habitaban las tierras invadidas y que fueron sometidos a las fuerzas de opresin son conocidos como nativos, aborgenes o indgenas. Tal designacin se ha continuado aplicando para hacer referencia a aquella gente que, en virtud del lugar y de las condiciones, comenzaron a encontrar alteraciones en sus vidas con el colonialismo. En nuestros das, el trmino indgenas se refiere generalmente a los descendientes vivos de aquellas personas que habitaban las tierras antes de las invasiones, y que ahora se encuentran dominados por otros. Los pueblos, naciones o comunidades indgenas son grupos culturalmente diferenciados que se encuentran sumergidos en sociedades colonizadoras que nacieron de las fuerzas del imperio y de la conquista. Las diversas comunidades indias supervivientes de Amrica, los Inuit y Aleut del1 Para una discusin detallada de las medidas adoptadas por instituciones internacionales y regionales concernientes a los pueblos indgenas, vase BARSH, R. L., Indigenous Peoples in the 1990s: From object to subject of International Law?, Harvard Human Rights Journal , Vol. 7, 1994, p. 33.

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rtico, los pueblos aborgenes de Australia, los Maori de Nueva Zelanda, los pueblos tribales de Asia y frica y otros grupos similares, son considerados generalmente como indgenas. Ellos son indgenas porque sus races ancestrales se encuentran clavadas en las tierras sobre las que viven, o sobre las que les gustara vivir, mucho ms profundamente que las races de sectores ms fuertes de la sociedad que vive en las mismas tierras o muy prximos. Son pueblos que comprenden comunidades distintas con una continuidad en cuanto a su existencia e identidad que les une a las comunidades, tribus o naciones de su pasado ancestral2. En el mundo contemporneo, los pueblos indgenas existen, caractersticamente, bajo condiciones de desventajas severas en relacin a otros pueblos, alrededor de los cuales se han construido los Estados. Han sido privados de grandes parcelas de tierras, del acceso a los recursos necesarios para sostener sus vidas, y han sufrido histricamente la supresin de sus instituciones polticas y culturales por la fuerza. Como resultado, los pueblos indgenas han sido mutilados econmica y socialmente; la cohesin, como comunidades diferentes, ha sido daada o amenazada; y la integridad de sus culturas ha sido socavada. Tanto en pases industrializados como menos desarrollados donde viven pueblos indgenas, los sectores indgenas se encuentran casi de manera invariable en el escalafn ms bajo de los indicadores socioeconmicos y existen al margen del poder. En contra de tremendas adversidades, los pueblos indgenas han procurado prosperar como comunidades diferenciadas en sus tierras tradicionales y han intentado trasformar los patrones histricos de la colonizacin. En conjunto, con esfuerzos en el mbito domstico, los pueblos indgenas han apelado a la comunidad internacional y al derecho internacional, principalmente a travs de su rgimen de derechos humanos, para avanzar en su causa. Difcilmente puede discutirse que a travs de sus esfuerzos, durante las ltimas tres dcadas especialmente, los pueblos indgenas han sido capaces de generar una simpata sustancial hacia sus demandas entre los actores internacionales. Esto se puede comprobar a travs del desarrollo de varias cuestiones concretas que se basan sobre principios de aplicacin general de derechos humanos, previamente articulados, y sobre la matriz de instituciones internacionales de derechos humanos existentes. Un momento clave en la actividad internacional fue la Resolucin del Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas, de 1971, que autoriz a la Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y Proteccin de las Minoras de Naciones Unidas (llamada actualmente Subcomisin para2 Cfr. Nota de la Presidenta) Relatora del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, Sra. Erica) IRENE DAES, sobre los criterios que podran aplicarse al examinar el concepto de pueblos indgenas, E/CN.4/Sub.2/AC.4/1995/3 (1995).

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS

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la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos) la realizacin de un estudio sobre El Problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas. El voluminoso resultado del trabajo del Relator Especial Jos Martnez Cobo compil extensamente informacin sobre los pueblos indgenas de todo el mundo y realiz una serie de conclusiones y recomendaciones que apoyaban, de manera general, las demandas de los pueblos indgenas3. El estudio de Martnez Cobo promovi la realizacin de mltiples actividades acerca de los pueblos indgenas entre las Naciones Unidas y sus instituciones regionales y afiliadas. Como consecuencia de la atencin que se les ha prestado, a travs de todo el sistema internacional de derechos humanos, los pueblos indgenas son, ahora, sujetos de instituciones y programas especialmente creados para ellos, como el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre poblaciones Indgenas4, el Relator Especial de la ONU sobre La situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas5 y el recientemente creado Foro Permanente de la ONU sobre Cuestiones Indgenas6.3 Vid. Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, Estudio del Problema de la Discriminacin contra las Poblaciones Indgenas, E/CN.4/Sub.2/1986/7 & Adds. 1-4 (1986) (JOS MARTNEZ COBO, relator especial). El estudio contiene la siguiente definicin: Son comunidades, pueblos y naciones indgenas los que, teniendo una continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territorios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la determinacin de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales, y su identidad tnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales. Ibid., Add.4, prrafo 379 (1986). 4 Vase Comisin de Derechos Humanos Res. 1982/19 (10 de marzo 1982); E.S.R. Res. 1982/3 (7 de mayo de 1982). Estas resoluciones establecen el Grupo de Trabajo como un rgano dependiente de la Subcomisin para la Prevencin de Discriminacin y Proteccin de Minoras de Naciones Unidas Actualmente Subcomisin para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos con el mandato de revisar los desarrollos que se produzcan respecto a los pueblos indgenas y de desarrollar normas internacionales relevantes. El Grupo de Trabajo, que permite una amplia participacin de los pueblos indgenas en sus reuniones anuales de una semana de duracin, se ha convertido en un importante punto de encuentro para los pueblos indgenas para expresar sus preocupaciones y en un punto focal importante de las actividades de la ONU en la materia. 5 Establecido por la Comisin de derechos humanos de la ONU en su Resolucin 2001/57 (24 de abril de 2001). 6 El Foro Permanente fue creado con un mandato de asesorar y hacer recomendaciones al Conejo Econmico y Social especficamente sobre asuntos indgenas, y de promover el conocimiento y la integracin de las actividades relativas a estos asuntos dentro del sistema de las Naciones Unidas. Resolucin 2000/22 del Consejo Econmico y Social (28 de Julio de 2000).

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Las energas institucionales que se han dedicado a las preocupaciones de los pueblos indgenas, durante el trascurso de varios aos, han dado forma y continan dndole a un cuerpo innovador de normas y prcticas internacionales sobre la materia7. El resto de este captulo habla sobre los documentos escritos, decisiones y otros desarrollos de mayor inters que abarcan estas normas y que reflejan el consenso internacional creciente respecto a los derechos de los pueblos indgenas. Consenso que puede ser entendido como el origen de principios de derecho internacional consuetudinario, el cual, establece obligaciones para los Estados en funcin de sus obligaciones de carcter convencional. 2. Instrumentos internacionales sobre los Pueblos Indgenas 2.1. Convenio N. 169 de la OIT En trminos del Derecho Internacional ya establecido, el desarrollo ms concreto que se ha producido acerca de los pueblos indgenas es el Convenio N. 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo8. Este tratado internacional, adoptado y abierto para las ratifi-

Adems, ocho de los diecisis miembros que integran el Foro Permanente en calidad de expertos indgenas son nombrados por el presidente del Consejo en consulta con organizaciones indgenas, ibid. Prr 1, y de hecho los ocho actualmente nombrados son personas que han ocupado puestos de liderazgo en organizaciones o pueblos indgenas. La definicin de las funciones particulares del Foro Permanente dentro de su mandato general todava est en sus etapas iniciales de desarrollo. No obstante, es evidente que el Foro Permanente conducir a la creacin de procedimientos especializados que permitir cada vez mayor acceso de los pueblos indgenas al sistema internacional, implicando mayores niveles de conocimiento tcnico y de recursos oficiales para garantizar a los pueblos indgenas el goce efectivo de sus derechos. Mas de 900 personas representando pueblos indgenas de todo el mundo asistieron a la primera sesin del Foro Permanente en 2002, y se les dio la oportunidad de discutir sus preocupaciones y planteamientos pblicamente en la sede de las Naciones Unidas con una amplia gama de representantes de agencias internacionales y de gobiernos. Nota de prensa de ONU: EL FORO PERMANENTE SOBRE CUESTIONES INDGENAS CONCLUYE SU HISTORICA PRIMERA SESIN; EL SECRETARIO GENERAL AFIRMA QUE LOS PUEBOS INDGENAS DEL MUNDO TIENEN UN HOGAR EN LA ONU, HR/4602 (24 de mayo, 2002). 7 Vase de manera general ANAYA, S.J., Indigenous Peoples in International Law, Oxford University Press, Oxford, 1996; THORNBERRY P., Indigenous Peoples and Human Rights, Juris Publishing, 2002; WIESSNER, S. A., The Rights and Status of Indigenous Peoples: A Global Perspective and International Legal Analysis, Harvard Human Rights Journal, vol. 12, 1999, p. 57. 8 Convenio (n. 169) Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, 27 de junio de 1989, XXVI Conferencia Internacional del Trabajo (fecha de entrada en vigor: el 5 de septiembre de 1991).


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caciones por la OIT en 1989, es el sucesor del Convenio anterior de la OIT sobre las Poblaciones Indgenas y Tribales de 19579, que fue desarrollado por la OIT como resultado de una serie de estudios y de reuniones de expertos que sealaron la particular vulnerabilidad de los trabajadores indgenas10. El nuevo Convenio N. 169 de la OIT representa un marcado despegue en las polticas comunitarias mundiales sobre la filosofa reflejada en el convenio anterior, que promova la asimilacin de los pueblos indgenas en las sociedades mayoritarias. Este paradigmtico cambio de direccin, incorporado por el Convenio No. 169, se indica en el prembulo, el cual reconoce las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones, formas de vida y desarrollo econmico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en donde viven. Sobre esta premisa, el Convenio incluye disposiciones avanzando en la integridad cultural indgena, en los derechos sobre la tierra y los recursos y en la no discriminacin en la esfera del bienestar social; y, en general, exige a los Estados que respeten las aspiraciones indgenas en todas las decisiones que les afecten. Lo ms importante es que el Convenio No. 169 reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas, como tales, y no como derechos de personas individuales que son indgenas. Estos derechos colectivos de los pueblos indgenas incluyen derechos a la propiedad sobre las tierras tradicionales11, el derecho a ser consultados como grupos sociales, a travs de sus propias instituciones representativas12, y el derecho como grupos a mantener sus propias instituciones y costumbres13. Con estas afirmaciones de derechos colectivos, el Convenio realiza una substancial innovacin en el derecho internacional de los derechos humanos, el cual, ha sido articulado de otra manera en los instrumentos internacionales escritos, en trminos de derechos individuales, de manera casi exclusiva. En el Convenio se incluy una clusula de salvaguardia, en relacin al uso del trmino pueblos, para eliminar cualquier implicacin con el derecho a la autodeterminacin, ya que, segn otros instrumentos internacionales todos los pueblos tienen capacidad para

9 Convenio (nm. 107) relativo a la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y de otras poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes, 26 de junio de 1957, XL Conferencia Internacional del Trabajo, 328 U.N.T.S. 247 (fecha de entrada en vigor: 2 de junio de 1959) 10 Para analizar una historia de la actividad de la OIT en relacin con la adopcin de la Convencin No. 107, vase HANNUM, H., New Developments in Indigenous Rights, Virginia Law Review, Vol. 28 1988, pp. 649, 652-53. 11 Convencin de la OIT No. 169, supra, art. 14. 12 Ibid. Art 6(1)(a). 13 Ibid. Art 8 (2).

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ejercer tal derecho14. En el momento en que se adopt el Convenio, en 1989, la cuestin de si los pueblos indgenas tenan o no el derecho a la autodeterminacin un derecho universalmente reclamado por los pueblos indgenas en sus discursos internacionales segua siendo una cuestin especialmente controvertida. La Oficina Internacional del Trabajo (la Secretara de la OIT) ha adoptado la posicin, segn la cual el lenguaje matizado del Convenio en torno al uso del trmino pueblos... no limita el significado del trmino, en ningn caso y de ninguna manera sino que, por el contrario, constituye simplemente un medio para dejar en manos de los procedimientos de Naciones Unidas la decisin sobre las implicaciones derivadas del empleo de este trmino.15 En cualquier caso, el lenguaje matizado de ninguna manera socava la naturaleza colectiva de los derechos que se afirman en la Convencin. Aun as, en parte por el uso matizado del trmino pueblos, y porque algunos partidarios de los grupos indgenas vieron que el Convenio no iba suficientemente lejos en la afirmacin de los derechos indgenas, algunos representantes de los pueblos indgenas expresaron, conjuntamente, a la OIT su insatisfaccin con el nuevo Convenio antes de su adopcin. Pero, desde que se adopt el Convenio N. 169 de la OIT, en 1989, las organizaciones de los pueblos indgenas y sus representantes han adoptado paulatinamente una visin pragmtica y han expresado su apoyo para que sea ratificada. Las organizaciones de pueblos indgenas de Amrica Latina han sido especialmente activas en presionar para que sea ratificada, de tal manera, que ahora la mayora de los pases en aqulla regin son partes del Convenio, conjuntamente con los pases nrdicos, en donde existen poblaciones indgenas Saami e Inuit16. En algunos pases que han ratificado el Convenio N. 169, los grupos indgenas estn invocando las normas del Convenio en los procedimientos internos o en los del sistema de la OIT con algunos xitos en sus esfuerzos por aumentar las reparaciones de sus situaciones problemticas. En Colombia, por ejemplo, los esfuerzos del pueblo Uwa para resistir a la explotacin petrolfera en sus tierras tradicionales, les llev hasta la Corte Constitucional Colombiana, cuya decisin, subrayando substancialmente la Convencin de la OIT N. 169, encontr que la licencia que haba otorgado el Gobierno a la empresa Occidental

14 E.g., artculo comn 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y del Pacto internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. 15 Afirmacin realizada por Lee Swepston de la Oficina Internacional del Trabajo al Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de la ONU, el 31 de julio de 1989. 16 En el momento de este escrito, los miembros del Convenio son Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Dominica, Ecuador, Fiji, Guatemala, Honduras, Mxico, Noruega, Pases Bajos, Paraguay, Per y Venezuela.


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Petroleum para explotar el petrleo en la zona Uwa era invlida porque no se haba producido una consulta adecuada con el pueblo Uwa17. En consecuencia, el Gobierno otorg a la Occidental una licencia diferente para explotar el petrleo fuera de la zona Uwa, pero dentro de tierras ancestrales que todava usaban los Uwa. Despus de que la Occidental procediese a la explotacin del petrleo respetando la segunda licencia, una organizacin de trabajadores de Colombia, representando al pueblo Uwa, present la cuestin a la OIT, amparndose en el procedimiento autorizado del artculo 24 de la Constitucin de la OIT para examinar reclamaciones que aleguen violaciones de las Convenciones de la OIT18. El Comit de expertos de la OIT, que se convoc para examinar la queja, encontr una falta de cumplimiento del mandato del Convenio en relacin con la realizacin de consultas en las dos licencias de explotacin y recomend la adopcin de medidas de remedio19. 2.2. Hacia las Declaraciones de ONU y OEA sobre derechos de los pueblos indgenas Como ya se ha sugerido anteriormente, el Convenio No. 169 de la OIT forma parte de un extenso cuerpo de desarrollos normativos internacionales sobre los pueblos indgenas. Del resto de este cuerpo de desarrollos, los ms prominentes son los esfuerzos que se estn llevando a cabo en el marco de las Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos para desarrollar Declaraciones sobre los derechos de los pueblos indgenas que sean adoptadas por los rganos principales de estas instituciones. Un borrador de una Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas20 ha sido elaborado y adoptado por los cincoCorte Constitucional Colombiana, decisin SU-039 de 3 de febrero de 1997. Para una descripcin del procedimiento del artculo 24 y de otros procedimientos de la OIT para aumentar el cumplimiento de las Convenciones de la OIT, vase SWEPSTON L., Human Rights Complaint Procedures of the International Labour Organization, en HANNUM H., ed., Guide to International Human Rights Practice, University of. Pennsylvania Press, 1992, p. 99. 19 Informe del Comit encargado de examinar la reclamacin en la que se alega el incumplimiento por Colombia del Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, de 1989 (nm. 169) presentada en virud del artculo 24 de la Constitucin de la OIT por la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y la Asociacin Mdica Sindical Colombiana (ASMEDAS), GB. 282/14/4 (noviembre de 2001) 20 El Proyecto de Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, como se acord por los miembros del Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Poblaciones Indgenas en sus duodcima sesin, en Ginebra en julio de 1993; Fue adoptada por la Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y Proteccin de las Minoras en su resolucin 1994/45 del 26 de agosto de 1994, U.N. Doc. E/CN.4/1995/2/, E/CN.4/Sub.2/1994/56, at 105 (1994).18 17

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miembros del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de Naciones Unidas, que forma parte de la Subcomisin para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos. Representantes de los pueblos indgenas de todo el mundo participaron activamente durante los aos de deliberaciones en el seno del Grupo de Trabajo, que comenzaron en los primeros aos de la dcada de los 80, y dieron como resultado el borrador de la declaracin sobre los derechos indgenas. El proyecto de Declaracin se encuentra actualmente en discusin en el rgano Inter.- gubernamental del que depende la Subcomisin, la Comisin de Derechos humanos de la ONU, la cual estableci en 1995 su propio grupo de trabajo para analizar el proyecto. La atencin de las Naciones Unidas sobre cuestiones indgenas durante las dcadas de los 80 y 90 produjo iniciativas en otras instituciones internacionales, entre las que se incluyen el Convenio N. 169 de la OIT y la iniciativa de la OEA para desarrollar su propia Declaracin sobre la cuestin. La Comisin Interamericana de derechos humanos de la OEA, siendo autorizada en 1989 por la Asamblea General de la OEA para desarrollar un instrumento jurdico sobre los grupos indgenas, adopt en 1996 un Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas21. Este proyecto de Declaracin se encuentra siendo considerado por un grupo de trabajo creado especialmente para ello desde el Comit Jurdico y Poltico del Consejo Permanente de la OEA, y representantes de los pueblos indgenas han participado activamente, al lado de los representantes de los Estados, en este grupo de trabajo. Los proyectos de la ONU y de la OEA que estn siendo considerados son similares en trminos del mbito y de la difusin y en la naturaleza de los derechos afirmados. Como el Convenio N. 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT, los dos borradores abarcan una filosofa, que en contraste con el pensamiento dominante de pocas anteriores, valora la integridad de las comunidades indgenas y sus culturas. En ambos textos se identifican, dentro de los sujetos especiales de atencin para los Estados en donde habitan y para la comunidad internacional, tanto grupos indgenas como individuos. Adems, como el Convenio de la OIT, el borrador de la ONU y el texto de la OEA presuponen que los pueblos indgenas existirn como partes de los Estados que se han construido alrededor de ellos, pero con unos derechos de grupo fuertes, entre los cuales se incluyen derechos21 Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, febrero de 1997, en: CIDH, Informe Anual de 1997, OEA/Ser.L/V/III.95.doc.7, rev. 1997. (propuesto por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos). Este proyecto fue una revisin de un proyecto anterior, que la Comisin Interamericana publico en septiembre de 1995. Vase OEA/Ser/L/V/II.90, Doc. 9 rev. 1 (1995).


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referentes a la tierra y los recursos naturales, la cultura, y la autonoma de las autoridades en la toma de decisiones. El proyecto de la ONU y el texto de la OEA son ms extensos que el Convenio N. 169 de la OIT en su articulacin de estos derechos. El texto de la ONU es el que ms lejos llega, llegando hasta el reconocimiento de un derecho de autodeterminacin para todos los pueblos indgenas22. La prolongada atencin internacional a la articulacin de los derechos de los pueblos indgenas ha reforzado el ncleo de la opinin internacional comn sobre el contenido de esos derechos que fueron la base para el Convenio No. 169 de la OIT. Un ncleo de opinin comn, sustancialmente determinado por las demandas contemporneas de los pueblos indgenas, mantenidas durante aos de interrogantes oficiales sobre la materia. Desde que el Convenio N. 169 fue adoptado en 1989, los comentarios de los gobiernos, dirigidos hacia el desarrollo de las Declaraciones de la ONU y de la OEA sobre derechos indgenas, han afirmado generalmente los preceptos bsicos establecidos en el Convenio; y efectivamente, a pesar de los continuos contenciosos entre los pueblos indgenas y los Estados sobre el lenguaje de las Declaraciones y sobre una mayor extensin de ciertas disposiciones de las Declaraciones, los comentarios de los gobiernos indican un movimiento hacia un consenso, ms cercano que nunca, en torno a las demandas de los pueblos indgenas. Se puede apreciar este movimiento en las discusiones sobre la disposicin que articula el derecho a la autodeterminacin para los pueblos indgenas del texto del proyecto de la ONU. Como se ha indicado anteriormente, los Estados se han resistido a reconocer a los grupos indgenas como pueblos titulares del derecho a la autodeterminacin. Esta resistencia se debe, fundamentalmente, al resultado de una inclinacin a igualar la autodeterminacin con el derecho de secesin o a formar un Estado independiente, aun cuando los pueblos indgenas en la articulacin de sus demandas sobre la autodeterminacin, han rechazado, casi de manera universal, las aspiraciones a un Estado independiente, contemplando la autodeterminacin, en su lugar, como la base para asegurar una existencia digna como grupos diferenciados en el contexto de las fronteras estatales existentes. Cada vez son ms los gobiernos que estn abandonando la percepcin de que la autodeterminacin lleva aparejada la posibilidad del establecimiento de un Estado independiente, y estn expresando un deseo de incluir en la Declaracin de la ONU algn tipo de reconocimiento para la autodeterminacin indgena. El Gobierno australiano marc esta tendencia en su intervencin en la novena sesin del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de la ONU, en 1991, donde

22 Vase Proyecto de Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, supra, art.3.

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expres su esperanza de que fuera posible encontrar una forma aceptable de referirse a la autodeterminacin en la Declaracin: Los acontecimientos en todas partes del mundo muestran que el concepto de autodeterminacin debe considerarse en trminos amplios, es decir, no slo como la consecucin de la independencia nacional. Los pueblos buscan afirmar sus identidades, mantener sus lenguas, culturas y tradiciones y lograr una mayor autogestin y autonoma, libre de interferencias indebidas del Gobierno central23. Esta opinin sobre la autodeterminacin est dominando, cada vez ms, la discusin del Grupo de Trabajo ad hoc de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU, que se estableci para analizar la Declaracin sobre los derechos indgenas. Resumiendo la discusin sobre la autodeterminacin que se produjo entre los numerosos Estados participantes en la sesin del Grupo de Trabajo de la Comisin de 1999, el delegado de Guatemala observ que ningn Estado ha rechazado expresamente la inclusin de un derecho a la autodeterminacin para los pueblos indgenas en la Declaracin.24 El Presidente del Grupo de Trabajo concluy, en la misma sesin sobre la discusin que ... en general los participantes estn de acuerdo en que el derecho a la autodeterminacin fue la piedra angular del proyecto de Declaracin.25 Adems, fue ms all al identificar ... un amplio acuerdo sobre el hecho de que ... el derecho a la autodeterminacin no podra ser ejercitado en detrimento de la independencia e integridad territorial de los Estados, y observ que el apoyo que muestran los Estados para el reconocimiento de un derecho a la autodeterminacin para los pueblos indgenas, se hace asumiendo que este derecho no implica en ningn caso el derecho a la secesin26. Este movimiento hacia el consenso sobre la autodeterminacin indgena resulta emblemtico desde los efectos que las discusiones sobre las Declaraciones de la ONU y de la OEA estn provocando en la construccin de normas internacionales concernientes a los pueblos indgenas, incluso antes de que se hayan adoptado dichas Declaraciones. 2.3. Provisiones sobre pueblos indgenas en otros instrumentos internacionales Instrumentos internacionales ya adoptados, adems del Convenio N. 169, reflejan y contribuyen al desarrollo de un consenso internacional sobre los de23 Australian Government Delegation, Speaking Notes on Self-Determination, p. 2 (24 de julio de 1991). 24 Informe sobre la sesin del Grupo de Trabajo sobre el proyecto de Declaracin sobre pueblos indgenas de 1999, E/CN.4/2000/84. para.73. 25 Id. prr.82. 26 Id. prr. 83.


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rechos de los pueblos indgenas. La Convencin sobre los Derechos del Nio, un tratado internacional ratificado por casi la totalidad de los Estados del mundo, dice en su artculo 30:En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas o personas de origen indgena, no se negar, a un nio que pertenezca a tales minoras o que sea indgena, el derecho que le corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin, o a emplear su propio idioma27.

Los instrumentos adoptados en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente en 1992 tambin incluyen provisiones sobre los pueblos indgenas y sus comunidades. La Declaracin de Ro28, y el, ms detallado, Programa y Declaracin Poltica sobre el Medio Ambiente, conocido como Agenda 2129, reiteran preceptos sobre los derechos de los pueblos indgenas e intentan incorporarlos dentro de agendas ms amplias sobre el ambientalismo global y el desarrollo sostenible30. En la misma lnea, el artculo 8 (j) del Convenio sobre Biodiversidad afirma el valor del conocimiento tradicional indgena en relacin con la conservacin, el desarrollo sostenible y los regmenes de propiedad intelectual31; Las resoluciones de conferencias posteriores convocadas por las Naciones Unidas la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos de 1993, la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo de 1994, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995, la Cuarta Conferencia Mundial sobre Mujeres de 1995, y la Conferencia Mundial en Contra del Racismo de 2001 incluyen de modo similar partes sobre27 Convencin sobre los Derechos del Nio, A.G.. res. 44/25, annex, 44 U.N.GAOR Supp. (No. 49) en U.N. Doc. A/44/49, 1989, p. 167, que entr en vigor el 2 de septiembre de 1990. 28 Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Ro de Janeiro, 13 de junio de 1992, principio 22, A/CONF.151/26 (Vol.I) Anexo I (1992). 29 Programa 21, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Ro de Janeiro, 13 de junio de 1992, A/CONF.151/26 (vols.1, 2 y 3), Anexo II (1992). 30 Especialmente pertinente es el Captulo 26 de la Programa 21, id., vol. 3, p. 16. El Captulo 26 est redactado en trminos no vinculantes; sin embargo, lleva adelante los preceptos normativos concernientes a los pueblos indgenas y por ello contribuye a la cristalizacin del consenso sobre los derechos de los pueblos indgenas. El Captulo 26 enfatiza la relacin histrica con sus tierras de los pueblos indgenas y aboga por esfuerzos internacionales y nacionales para reconocer, promover, y fortalecer el papel de los pueblos indgenas en actividades de desarrollo. Id., art. 26.1. 31 Convenio Sobre la Diversidad Biologica, 5 de junio 1992. UNCED.1992. UNEP.Bio. Div./CONF. L2.1992, art. 8(j).

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pueblos indgenas que de alguna manera reafirman asunciones normativas dominantes a este respecto32. En su resolucin de 1989 sobre la Situacin de los Indios, el Parlamento Europeo expres su preocupacin sobre las condiciones a las que se enfrentaban los pueblos indgenas y reclam a los gobiernos que aseguraran los derechos sobre las tierras indgenas y la necesidad de consultar con los grupos indgenas para desarrollar medidas especficas en proteccin de sus derechos33. Procediendo sobre stas y otras cuestiones, el Parlamento Europeo adopt otra resolucin en 1994 sobre las Medidas exigibles internacionalmente para proporcionar efectiva proteccin a los pueblos indgenas34. La resolucin de 1994 mantiene que los pueblos indgenas tienen el derecho a determinar su propio destino eligiendo sus instituciones, su status poltico y el de su territorio35. La Comisin de la Unin Europea, el rgano ejecutivo de la Unin, emiti en 1998 un Documento de Trabajo de apoyo a los pueblos indgenas en el desarrollo de32 Ver Declaracin y Programa de Accin de Viena, parte 1, prrafo 20; parte 2, prrafos 28-32, Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena, 14 a 25 de junio de 1993, A/CONF.157/23 (1993); Programa de Accin, cap. VI.D, prrafos 6.21-6.27, adoptado por la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, (El Cairo 5 a 13 de septiembre de 1994, , ST/ESA/SER.A/149, O.N.U. N. de venta E.95.XIII.7 (1995); Declaracin de Copenhague sobre el Desarrollo Social, compromiso 6(g), programa de accin paras. 31(f), 35(e), 38(g), adoptad en la Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 6-12 Marzo, 1995), E/CN.4/Sub. 2/AC.4/1996/5/Add.1, pp. 34-37; Declaracin de Beijing, paras. 32, 230, adoptada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre las Mujeres (Bejing, 4-5 Septiembre. 1995), E/CN.4/Sub. 2/AC.4/1996/5/Add.1, pp. 41, 43; Declaracin de Durban, paras. 22-24, 39-45, y programa de accin, paras. 15-23, 203-09, adoptada por la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y la Intolerancia (Durban, Africa del Sur, 31 de agosto-8 de septiembre, 2002). Se debe notar que, desde el punto de vista de los representantes de pueblos indgenas que participaron en estas Conferencias, las disposiciones de estas resoluciones no han dado un reconocimiento suficiente a los derechos de los pueblos indgenas. La falta de satisfaccin de los representantes indgenas fue particularmente notable en la Conferencia de Durban. Ver Press Release: Protest of Indigenous Peoples must be taken seriously: World Conference must withdraw discriminating articles from final resolution, issued by the Society for Threatened Peoples on Sept. 4, 2001 (disponible at www.gfbv-e/media/indigenous.htm). Sin embargo, no se debe perder de vista que la Declaracin de Durban, cualquiera que sea sus debilidades, incluye, de manera similar a las resoluciones de las otras conferencias, disposiciones que reesfuerzan las tendencias normativas reflejadas en el Convenio N. 169 y los proyectos de Declaracin de las Naciones Unidas y de la OEA. 33 Resolucin sobre la Situacin de los Indios, Parlamento Europeo, 1989, reimpresa en Examen de los Acontecimientos Relativos a la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de las Poblaciones Indgenas, E/CN.4/Sub.2/AC.4/1989/3, pg. 8 (1989). 34 Resolucin sobre las Medidas exigibles internacionalmente para proporcionar proteccin efectiva a los pueblos indgenas, 9 de febrero de 1994, Parlamento Europeo, Eur. Par. Doc. PV 58(II)(1994). 35 Id., prrafo 2. (Texto citado traducido del ingls.)


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la cooperacin de la Comunidad y sus Estados miembros, vinculando explcitamente los programas de cooperacin externa de la Unin Europea con tales conceptos sobre los derechos de los pueblos indgenas36. Subrayando de manera ms general la necesidad subyacente de una atencin y cooperacin internacional para asegurar a los pueblos indgenas el completo ejercicio de sus derechos, podemos hacer referencia a los documentos siguientes: la resolucin de 1972 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos que identifica pautas de discriminacin de los pueblos indgenas y declara que la proteccin especial de las poblaciones indgenas constituye (...) un sagrado compromiso de los Estados37; el Documento de Helsinki de 1992 El Desafo del Cambio, adoptado por la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), que incluye la siguiente disposicin [o]bservando que las personas pertenecientes a poblaciones indgenas pueden tener especiales dificultades en el ejercicio de sus derechos38; partes de la Declaracin y el Programa de Accin de Viena adoptado en 1993 por la Conferencia de Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos urgen a una mayor atencin sobre los asuntos de los pueblos indgenas dentro del sistema de Naciones Unidas39; la Carta de la Sociedad Civil para la Comunidad del Caribe, en la cual los Estados caribeos reconocen la contribucin de los pueblos indgenas al desarrollo y se comprometen a proteger sus derechos histricos (...), cultura y modo de vida40, y la Carta Democrtica Interamericana de la OEA, de 2001, que vincula la promocin de los derechos de los pueblos indgenas con el fortalecimiento de la democracia41.36 Documento de trabajo de la Comisin, de mayo de 1998, sobre el apoyo a los pueblos indgenas de la cooperacin al desarrollo de la Comunidad y los Estados miembros, SEC (98) 773 final.; Resolucin del Consejo de 30 de noviembre de 1998 sobre los pueblos indgenas en el marco de la cooperacin al desarrollo de la Comunidad y los Estados miembros (el Consejo ya haba solicitado a la Comisin el 11 de junio la elaboracin de un documento poltico que sta present 11 meses despus y en el que se desarrollan los procedimientos para implementar el documento de la Comisin); Letra d) del apartado 1 del artculo 2 del Reglamento (CE) n. 975/1999 del Consejo y letra d) del apartado 1 del artculo 3 del Reglamento (CE) n. 976/1999 del Consejo. 37 Resolucin sobre la Proteccin Especial de las Poblaciones Indgenas, Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 28 de diciembre de 1972, OEA/Ser.P,AG/doc.305/73, rev. 1, pgs 90-91 (1973). 38 Documento de Helsinki de 1992, El Desafo de Cambio, 10 de julio de 1992, prrafo 6(29), reimpreso en Documentos Oficiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 47 perodo de sesiones, pg. 65, A/47/361 (1992). 39 Declaracin y Programa de Accin de Viena, Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena, 14 a 25 de junio de 1993, parte 1, prrafo 20; parte 2, prrafos 28-32, A/CONF.157/23 (1993). 40 Charter of Civil Society for the Caribbean Community, firmada el 9 de feberero de 1997 en St. Johns, Antigua and Barbuda. 41 Carta Democrtica Interamericana, AG/doc.8 (XXVIII-E/01), 11 de septiembre de 2001, Lima, Per.

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Siguiendo en el mismo hilo normativo, en 1991 el Banco Mundial adopt un cambio de poltica en atencin al papel omnipresente que el Banco desempea en la financiacin de los proyectos de desarrollo en los pases menos desarrollados, donde viven la mayor parte de los pueblos indgenas del mundo42. La mayor parte de la discusin, dentro de las instituciones internacionales sobre los pueblos indgenas, se ha concentrado, no slo en los potenciales beneficios de los programas de desarrollo dirigidos especficamente a los pueblos indgenas, sino tambin en los efectos perjudiciales de muchos proyectos de desarrollo industrial que han tenido lugar en reas tradicionalmente ocupadas por los pueblos indgenas43. El Banco Mundial adopt la Directiva Operacional 4.20 tras un periodo de estudio por parte de expertos, que contribuy a reconfigurar las actitudes dentro del propio Banco hacia mayores acciones programticas relativas a pueblos indgenas afectados por programas financiados por el Banco, acciones que fueran en sintona con las tendencias contemporneas sobre la concepcin de sus derechos44.42 Vase, en general, DAVIS S., & PARTRIDGE W., Promoting the Development of Indigenous People in Latin America, Finance and Development, 1994, pp. 38-39. 43 Vase BURGER J., Report from the Frontier: The State of the Worlds Indigenous Peoples, Zed Books, London, 1987, pp. 1-5 (discusin del impacto de proyectos de desarrollo sobre tierras indgenas, especialmente en partes del mundo en vas de desarrollo). 44 Una discusin de las dinmicas que condujeron a la adopcin de la Directiva Operacional 4.20 del Banco Mundial se encuentra en CERNEA M., Sociologist in a Development Agency: Experiences from the World Bank, pp. 19-21 (Departamento de Medio Ambiente del Banco Mundial, mayo de 1993, Washington, D.C.). Las siguientes disposiciones de la Directiva Operacional 4.20 indican su impulso esencial: 6. El objetivo general del Banco en relacin con los pueblos indgenas, y al igual que con todos los pueblos de los pases miembros, es asegurarse que el proceso de desarrollo promueva el respeto hacia su dignidad, derechos humanos y singularidad cultural...

8. La poltica del Banco es que la estrategia para tratar a los asuntos referidos a pueblos indgenas debe estar basada en la participacin informada de los propios pueblos indgenas. De esta manera la identificacin de las preferencias locales a travs de la consulta directa, la incorporacin del conocimiento indgena en los enfoques de los proyectos y la utilizacin de especialistas desde una etapa inicial son actividades centrales para cualquier proyecto que involucre a los pueblos indgenas y sus derechos sobre recursos naturales y econmicos (la cursiva es nuestra). En el momento de escribir estas lineas, el Banco tena bajo consideracin una revisin de su Directiva Operacional 4.20. Es evidente que las discusiones sobre esta revisin estn siendo influidas por las tendencias normativas aqu identificadas. Ver Summary of Consultations with External Stakeholders Regarding the World Bank Indigenous Peoples Policy (Draft PO/BP 4.10), Internal Report, April 18, 2002 (available at www.bicusa.org/policy/indigenouspeoples). Para una perspectiva crtica sobre este proceso de revision, ver MCKAY F., Universal Rights or a Universe unto Itself? Indigenous Peoples Human Rights and the Work Banks Draft Operational Policy 4.10 on Indigenous Peoples, American University Law Review Vol. 17, 2003, p. 527.


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3. Interpretaciones autorizadas de los tratados y Declaraciones de derechos humanos de aplicacin general Aparte de los desarrollos mencionados anteriormente, los derechos de los pueblos indgenas pueden verse como parte del derecho internacional, sobre la base de disposiciones relevantes de tratados sobre derechos humanos, ampliamente ratificados, y otros instrumentos de aplicacin general. Aun cuando estos instrumentos no hacen referencia expresa a los pueblos indgenas, instituciones internacionales relevantes, dotadas de autoridad competente, han interpretado estos instrumentos de acuerdo a la aceptacin que prevalece actualmente sobre los pueblos indgenas y sus derechos. 3.1. Tratados de las Naciones Unidas El derecho a la autodeterminacin se afirma como un derecho de todos los pueblos en el artculo primero comn del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ampliamente ratificados ambos. En reiteradas ocasiones los pueblos indgenas han invocado ese artculo 1 como la base de sus reclamaciones. Aun cuando el significado y el alcance de este artculo ha sido fuertemente debatido, el Comit de Derechos Humanos de la ONU, que se encarga de labores de supervisin del Pacto de Derechos Civiles y Polticos, ha juzgado a favor de su aplicacin en beneficio de los pueblos indgenas. El Comit ha interpretado que el artculo 1 del Pacto se aplica a los pueblos indgenas de la manera en que ha prevalecido la cuestin en las discusiones sobre la disposicin correspondiente a la autodeterminacin del proyecto de Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas de la ONU. Comentando el informe relativo al Pacto sobre Canad de 1999, el Comit afirm que el derecho a la autodeterminacin, establecido en el artculo 1, protege a los pueblos indgenas, inter alia, en el disfrute de sus derechos sobre las tierras tradicionales, y recomend que, en relacin con los pueblos aborgenes de Canad, la prctica de extinguir derechos aborgenes inherentes sea abandonada al ser incompatible con el artculo 1 del Pacto45. El Comit ha invocado, tambin, el artculo 1 al examinar informes de Australia y Noruega en sus referencias a los pueblos indgenas. Adems, regularmente examina las situaciones de los pueblos indgenas en las revisiones peridicas de los

45 Conclusiones y Recomendaciones del Comit de Derechos Humanos: Canad, 07/04/99, CCPR./C/79/Add.105., para. 8.

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informes emitidos por los Estados partes del Pacto, aplicando sus criterios sobre las implicaciones del derecho general a la autodeterminacin pero, a menudo, sin hacer referencias especificas al artculo 1.46 El Comit de Derechos Humanos se ha apoyado, con ms frecuencia, en el artculo 27 del Pacto para pronunciarse sobre los derechos de los pueblos indgenas.47 El artculo 27 del Pacto afirma que en los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se denegar a las personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. En su comentario general sobre el artculo 27, el Comit utiliz esta disposicin para establecer obligaciones positivas para los Estados en relacin a los pueblos indgenas en particular, e interpret el artculo 27 de tal forma que inclua en l todos los aspectos de la supervivencia de los grupos indgenas como culturas diferenciadas, entendiendo que dentro de la cultura se incluyen tanto las instituciones polticas y econmicas como las normas de uso de la tierra o las prcticas lingsticas y religiosas.48 Esta interpretacin del artculo 27 se ha visto confirmada mediante la aceptacin de quejas enviadas por los representantes de los grupos indgenas ante el Comit siguiendo el Primer Protocolo Facultativo del Pacto. En el caso de Ominayak, Jefe de la Banda de los Cree, del Lago Lubicon v. Canad, el Comit de Derechos Humanos determin que Canad haba violado el artculo 27 por haber permitido al gobierno provincial de Alberta que concediese contratos para explotaciones de petrleo, de gas y de madera

46 Ver, e.g., Observaciones finales del Comit de Derechos Humanos: Estados Unidos de Amrica. 03/10/95. CCPR/C/79/Add. 50 (criticando las leyes estadounidenses que permiten la extincin de derechos aborgenes y recomendando una revisin judicial del reconocimiento del Congreso relacionado con los pueblos indgenas y sus derechos). 47 Esto ha sido especialmente as, en relacin con las consideraciones de las quejas individuales establecido bajo el procedimiento del protocolo adicional al Convenio. Protocolo Adicional al Convenio Internacional sobre los Derechos Civiles y Polticos, G.A. res. 2200 (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (N. 16) at 59, U.N. Doc A/6316 (1966), 999 U.N.T.S. 302, entr en vigor el 23 de marzo de 1976. El Comit ha determinado que, debido a que su jurisdiccin bajo el Protocolo Adicional es la de considerar quejas de individuos, no es competente para admitir quejar que aleguen violaciones del artculo 1 sobre la autodeterminacin, el cual es un derecho de los pueblos. Ver Ominayak, Chief of the Lubicon Lake Band v. Canada, Communication No. 167/1984, U.N. GAOR, 45th Sess. Supp. No. 40, vol. 2, at 1, U.N. Doc. A/45/40;. Ivan Kitok v. Suecia, Comunicacin No. 197/1985 (2 Diciembre 1985), CCPR/C/33/D/197/1985; R.L. et al. v. Canada, Comunicacin No. 358/1989, U.N. Doc. CCPR/C/43/D/358/1989 (1991); Lnsman et al. v. Finlandia, Comunicacin No. 511/1992, U.N. Doc. CCPR/C/52/D/511/1992 (1994). 48 ICCPR Comentario General 23 (Cincuentava sesin, 1994): Artculo 27: Los derechos de las minoras, A/49/40 vol. I (1994) 107 en para. 7.


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