L a D is t r ib u c ió n d e l P o d e r T r ib u t a r io e n t r e l o s D iv e r s o s N iv e l e s d e l P o d e r P ú b l ic o s e g ú n l a

C o n s t it u c ió n d e 1999

Manuel RachadellSUMARIO

INTRODUCCIONI. EL PODER TRIBUTARIO DEL NIVEL NACIONAL

1. El numeral 12 del articulo 1562. El numeral 13 del artículo 1563. El numeral 14 del artículo 156

II. EL PODER TRIBUTARIO DEL NIVEL MUNICIPAL1. E l num eral 2 del articulo 1 792. El numeral 3 del artículo 1793. Las regulaciones del artículo 1804. Las prohibiciones en materia tributaria5. Posibilidad de transferencias tributarias hacia los Municipios6. La disposición transitoria

III. EL PODER TRIBUTARIO DEL NIVEL ESTADAL Antecedentes

IV. EL PODER TRIBUTARIO DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS1. Fundamentación constitucional y legal2. El régimen tributario

V. APRECIACION DE CONJUNTO

IN TR O D U C C IO N

La Constitución de 1999 introduce algunas modificaciones en cuanto a la distribución del poder tributario -que se refiere a la facultad para dictar normas con rango de ley en el ámbito correspondiente, sobre creación y organización de tributos- entre los diversos niveles del Poder Público. Para examinar esas innovaciones, consideraremos sucesivamente la asignación de competencias para establecer tributos que se hace al Poder Nacional, a los Municipios, a los Estados y al Distrito Metropolitano de Caracas en la nueva Carta Fundamental.

I. EL PODER TRIBUTARIO DEL NIVEL NACIONAL

Én el artículo 156 de la Constitución de 1999 (equivalente al artículo 136 de la Constitución anterior), se determinan las competencias del Poder Público Nacional en forma enunciativa, porque en el numeral 33, eiusdem, se expresa que corresponde a este nivel "Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda p or su índole o naturaleza ”. Con esta última frase se consagra entre nosotros la doctrina de los poderes implícitos del

Profesor de Finanzas Públicas de la U.C.V.

nivel nacional, que fue desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos para ese país.

Debemos advertir que en la Carta Fundamental que nos rige se prevén diversos ramos de ingresos para los entes públicos, pero que nos estamos refiriendo específicamente a uno de ellos: los ingresos tributarios. En tal virtud, salvo que sea necesario para la mejor comprensión del tema que tratamos, obviaremos la consideración de normas constitucionales que asignan a los entes públicos ingresos no tributarios.

En el artículo 156 a que nos referimos se regula la materia tributaria en tres numerales, los cuales examinaremos seguidamente.

1. El numeral 12 del artículo 156

A. En este numeral se mencionan, en forma enunciativa, los ramos tributarios cuya creación, organización, recaudación, administración y control corresponden al Poder Público Nacional. Tales ramos son los siguientes:

1. El impuesto sobre la renta.

2. El impuesto sobre las sucesiones, donaciones y demás ramos conexos.

3. El impuesto al capital o patrimonio.4. Los impuestos a la producción.

5. El impuesto al valor agregado.

6. los impuestos sobre los hidrocarburos y minas.

7. Los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios.

8. Los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco.

9. Los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución y la ley.

B. Con relación a la enumeración que antecede podemos hacer las siguientes observaciones:

1. Los tributos mencionados son sustancialmente iguales a los incluidos en el ordinal 8o del artículo 136 de la Constitución de 1961, con tres modificaciones:

En primer lugar, la inclusión del impuesto al valor agregado entre las competencias del Poder Nacional. Como anteriormente el IVA no había sido atribuido en la Constitución al Poder Nacional ni al Municipal, se entendía que era estadal por la competencia residual que correspondía a los Estados. No obstante, como la ley nacional podía reservar al Poder Nacional contribuciones no asignadas expresamente a los Estados y a los Municipios, en la misma forma como puede hacerlo bajo la Constitución vigente, el IVA había pasado a ser un impuesto nacional por disposición de la ley.

En segundo lugar, se excluye de la enumeración las contribuciones de timbre fiscal, las cuales pasan a ser estadales, tal como veremos luego.

En tercer lugar, se omite la mención a las contribuciones de registro, de lo cual se han deducido interpretaciones diferentes, a las que nos referiremos posteriormente.

2. En materia tributaria, la competencia residual es del Poder Nacional y no de los Estados, lo que ya se había insinuado en la Constitución anterior. En efecto, En la Carta Fundamental de 1961, se asignaba al Poder Nacional “los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidos a los Estados y a los Municipios, que con carácter de contribuciones nacionales creare la ley” (art. 136, ord. 8 in fine), lo que permitió crear el IVA o el impuesto al débito bancario, que no estaban expresamente asignados, como impuestos nacionales. En la Constitución vigente se hace más evidente la atribución de los poderes residuales al nivel nacional cuando se afirma que corresponde a éste: “los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución y la ley " (art. 156, num. 12). De allí que ahora no es necesario que la ley califique como contribuciones nacionales a los tributos no asignados a los Estados ni a los Municipios, sino que directamente tales tributos son nacionales.

Conforme a lo expuesto, aún cuando la competencia residual de los Estados se mantiene como principio general por así disponerlo el numeral 11 del artículo 164, eiusdem, excepcionalmente, en materia tributaria, la competencia residual es del Poder Nacional.

2. El numeral 13 del articulo 156

A. En este numeral se dispone que es de la competencia del Poder Público Nacional:

“La legislación para garantizar la coordinación y arm onización de las d istintas potestades tributarias, defin ir principios, parám etros y lim itaciones, especialm ente para la determ inación de los tipos im positivos o a lícuotas de los tributos estadales y m unicipales, así com o para crear fondos específicos que aseguren la so lidaridad interterritorial.”

B. La idea de garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias es un objetivo plausible, cuya forma de lograrlo, en general, todavía no está claramente determinada. Sobre este aspecto consideramos que es necesario prever mecanismos de participación entre los diversos niveles del Poder Público, a fin de que la anhelada armonización resulte del diálogo y no de la imposición de criterios centralistas. Mientras tales procedimientos se definen, de la norma transcrita se desprenden las siguientes orientaciones:

a. Se permite que la legislación nacional pueda establecer principios y parámetros aplicables a los tributos estadales y municipales. En otras palabras, se otorga la base constitucional requerida para que el Código Orgánico Tributario se aplique directamente a los Estados y Municipios, con efectos derogatorios con relación a legislaciones de éstos, aspecto sobre el cual se habían suscitado dudas en el pasado. En efecto, cuando se sanciona el COT en 1982 se consideró que sus disposiciones debían regir supletoriamente con respecto a los tributos estadales y municipales, con la finalidad de no lesionar la autonomía que a dichos entes garantizaba la Constitución, y sólo se regulaba directamente el lapso de prescripción

de los tributos estadales y municipales, los cuales se sometían a los mismas disposiciones que los tributos nacionales. Por reformas posteriores al COT, y con el apoyo de criterios jurisprudenciales de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, se amplió el ámbito de aplicación directa del COT a los tributos estadales y municipales, particularmente en cuanto a los procedimientos administrativos y a la competencia judicial, pero el principio general siguió siendo el de que la competencia básica en la determinación de los elementos fundamentales del tributo correspondía a cada uno de los entes subnacionales. Con la norma constitucional antes transcrita se despejan todas las dudas en cuanto a que la ley nacional puede someter las distintas potestades tributarias a los mismos principios y parámetros, para garantizar su coordinación y armonización.

b. Se permite que la legislación nacional pueda establecer límites a los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales. La cuestión se viene planteando desde hace tiempo con relación a las alícuotas del impuesto municipal sobre actividades lucrativas, el cual según las ordenanzas municipales generalmente se denomina impuesto sobre patente de industria y comercio. Dado que las administraciones tributarias municipales, por lo general, carecen del personal y de los recursos técnicos especializados para determinar la obligación tributaria con base en índices que sean demostrativos de la capacidad económica real de los contribuyentes, se ha establecido el hecho imponible del tributo a que nos referimos según los ingresos brutos que perciban los sujetos pasivos, es decir, con base en indicios o presunciones sobre la capacidad contributiva. Como de los ingresos brutos deben pagar los contribuyentes todos los gastos que requiera el ejercicio de la actividad lucrativa, las alícuotas o porcentajes sobre los ingresos bmtos deben ser muy bajas, y tradicionalmente se fijaban en un tanto por mil. Esas alícuotas se han venido incrementando progresivamente, y en la mayoría de los casos se fijan actualmente en un tanto por ciento. Las alícuotas que se han establecido en algunos Municipios, sobre todo cuando se trata de pechar actividades lucrativas que realizan empresas que no tienen su asiento permanente en jurisdicción de dicho Municipio, o cuyos propietarios tienen su domicilio en otras partes del territorio nacional o en el extranjero -com o ocurre ordinariamente con las empresas que participan en la apertura petrolera-, han sido consideradas demasiado elevadas, y se ha llegado a señalar que existe una verdadera “voracidad fiscal” en algunos Municipios. El establecimiento de alícuotas excesivamente elevadas, además de contravenir el principio constitucional de que los tributos deben tomar en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes, resulta francamente negativo para la reactivación económica y para la inversión extranjera, en detrimento de los intereses generales de la colectividad, por una parte, y por la otra, se traduce en una merma importante de los ingresos nacionales por concepto de impuesto sobre la renta, desde el momento en que los pagos que se hagan a los Municipios por estos conceptos son deducibles del tributo nacional.

Desde hace mucho tiempo se ha discutido entre nosotros la posibilidad de limitar, por ley nacional, las alícuotas de los tributos que pueden establecer los Municipios, sobre todo en cuanto a la patente de industria y comercio. Algunos autores negaban tal posibilidad con el alegato de que los Municipios tienen un poder

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tributario originario, que es el determinado en la misma Constitución, en el cual se incluye la patente de industria y comercio, y un poder tributario derivado, en cuyo caso la facultad para establecer los tributos proviene de la ley, como ocurre con los impuestos municipales sobre apuestas lícitas o propaganda comercial, los cuales están autorizados en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Pues bien, se alegaba, la ley orgánica nacional puede incluir limitaciones con respectos a los tributos municipales que pertenecen al poder tributario derivado, más no a los que están en el ámbito del poder tributario originario, como es el caso de la patente de industria y comercio. La posición contraria se basaba en que en la Constitución de 1961 se establecía que “La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales y por las disposiciones legales que en conformidad con aquéllas dicten los Estados” (art. 26). De allí que, se argüía, la ley orgánica nacional tiene la habilitación necesaria para establecer cualquier norma o limitación aplicable a los Municipios, sea en materia tributaria o en cualquier otra.

En todo caso, el asunto era objeto de debates y la Corte Suprema de Justicia no había sentado una posición definitiva al respecto. Con la promulgación de la Constitución de 1999 se termina la polémica, porque se permite a la ley nacional determinar o limitar los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales.

3. El numeral 14 del artículo 156

A. En este numeral se asigna competencia al Poder Público Nacional para "La creación y organización de los impuestos territoriales o sobre predios rurales y

sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponda a los Municipios, de conformidad con esta Constitución

B. Sobre este numeral nos referiremos en el aparte siguiente, pero por ahora debemos dejar sentado que el Poder Nacional no solamente tiene competencia para crear y organizar los tributos nacionales que le corresponden, sino también para determinar o limitar las alícuotas de los tributos que crean y organizan los Estados y Municipios, como antes dijimos y, además, para crear y organizar determinados impuestos cuya recaudación y control correspondería a los Municipios.

II. EL PODER TRIBUTARIO DEL NIVEL MUNICIPAL

Antes indicamos que nos estamos refiriendo a la distribución de los ramos de ingresos tributarios, por lo cual, con relación a los Municipios prescindiremos de toda consideración sobre los ingresos que produzcan los ejidos, los que reciban por el situado constitucional y otras transferencias o subvenciones, las multas y otros ramos no tributarios. Nos referiremos, en consecuencia, a los ingresos contemplados en los numerales 2 y 3 del articulo 179 de la nueva Constitución, a las regulaciones incluidas en el artículo 180, eiusdem, a las prohibiciones en materia tributaria, a las transferencias tributarias y a la Disposición Transitoria pertinente.

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1. El numeral 2 del artículo 179

A. En este ordinal se dispone que los Municipios tendrán los siguientes ingresos:

“ Las tasas por el uso de sus b ienes o servicios; las tasas adm inistrativas por licencias o autorizaciones; los im puestos sobre actividades económ icas de industria, com ercio, servicios, o de índole sim ilar, con las lim itaciones establecidas en esta C onstitución; los im puestos sobre inm uebles urbanos, vehículos y espectáculos públicos, jueg o s y apuestas lícitas, p ropaganda y publicidad com ercial; y la contribución especial sobre p lusvalías de las p ropiedades generadas por cam bios de uso o intensidad de aprovecham iento con que se vean favorecidas po r lo s p lanes d e ordenación urbanística” .

B. Sobre la enumeración que antecede consideramos procedente formular los siguientes comentarios:

a. Con relación a la mención sobre “las tasas por el uso de los bienes o servicios”, debemos observar que en este aspecto se mantiene un error que viene desde la Constitución de 1961. La expresión “tasa” alude a una de las formas que reviste la tributación, luego las tasas son tributos. Pero también se utiliza la misma expresión, en forma no técnica, para aludir a los precios o contraprestaciones que reciben los entes públicos por la cesión del uso de sus bienes o por la prestación de determinados servicios no inherentes al poder público. La cesión a los particulares del uso de bienes públicos, sea bajo la forma de concesiones, arrendamientos, o cualquier otra, nunca da lugar a una tasa en el sentido tributario, sino a un precio, canon o contraprestación. La prestación de servicios por los entes públicos puede dar lugar a una tasa, en el sentido tributario, cuando se trata de servicios administrativos o judiciales que sólo pueden prestar los entes públicos creados por la Constitución o la ley, en cuyo caso se considera que no se paga el precio del servicio sino que la prestación es el hecho imponible cuyo acaecimiento da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. Pero la prestación de servicios públicos también puede dar lugar a un precio, cuando se trata de servicios no inherentes al poder público, es decir, que podrían ser prestados por particulares por derecho propio o como concesionarios o delegatarios de potestades públicas, o cuando, aunque sean prestados por entes públicos, se refieran a servicios materiales.

De allí que constituye un error referirse a “las tasas por el uso de los bienes” en un numeral que alude a competencias tributarías, por una parte, y por la otra, que si bien la prestación de servicios públicos puede dar lugar a tasas, en este caso no es así, porque a continuación se mencionan “las tasas administrativas por licencias o autorizaciones”, que son verdaderos tributos. Luego, también constituye un error incluir entre las competencias tributarias las “tasas” (precios) por la prestación de servicios diferentes al otorgamiento de autorizaciones o licencias.

b. Debemos indicar que en la enumeración de los impuestos municipales se introducen importantes modificaciones, así:

En la Constitución de 1961 (art. 31) se mencionaban como impuestos que los Municipios podían establecer: “Las patentes sobre industria, comercio y vehículos, y los impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos” (ord. 3o), y “Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearen de conformidad con

la ley” (ord. 6o). Los impuestos especialmente mencionados constituyen el poder tributario originario, como antes dijimos, mientras que los tributos que crean los Municipios por autorización de la ley forman el llamado poder tributario derivado, el cual constituye una ampliación del ámbito tributario asignado a los Municipios en la Constitución. En este último ámbito se incluían: por una parte, el gravamen sobre los juegos y apuestas lícitas que se pacten en su jurisdicción, el impuesto sobre la publicidad comercial realizada en su jurisdicción y la contribución de mejoras sobre los inmuebles urbanos que directa o indirectamente se beneficíen con la construcción de obras o el establecimiento de servicios para el Municipio, de acuerdo a lo que determine la ley nacional de las materia y las Ordenanzas respectivas (art. 113, ordinales Io, 2o y 3o de la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Por otra parte, en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (art. 68) se contempla una contribución especial para los Municipios, que se causaría por los mayores valores que adquieran las propiedades en virtud de los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.

Es oportuno observar que los Municipios no pueden crear tributos sino en los ámbitos que han sido previstos en la Constitución o en la ley, y que no basta que tal“ autorización hay sido dada para que pueda recaudarse la contribución, es necesario que el tributo haya sido creado por el Concejo o Cabildo mediante la promulgación de una Ordenanza. Así por ejemplo, la llamada contribución por plusvalía prevista desde la promulgación de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio en 1983, no ha sido exigible porque los Municipios no han dictado las Ordenanzas correspondientes, excepto el Municipio Barata del Estado Miranda, que lo ha hecho muy recientemente con relación a cambios de zonificación en determinados ámbitos del Municipio a ser efectuados próximamente.

Ahora bien, en la Constitución de 1999 se contempla, entre los impuestos Municipales, los mismos que se enumeraban en la Constitución de 1961, pero se agregan los previstos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Es decir, que los tributos que antes pertenecían al ámbito del poder tributario derivado han pasado a incluirse en el poder tributario originario. Ello no significa que el poder tributario derivado ahora no exista, pues en el numeral 6 del artículo 179 de la nueva Constitución se menciona, entre los ingresos de los Municipios, “los demás que determine la ley”, lo que autoriza a pensar que por ley se puede ampliar el poder tributario de los Municipios. Lo que queremos ahora destacar es un fenómeno que se ha observado reiteradamente en la nueva Constitución, como es el de conferir rango constitucional a materias que antes estaban reguladas por la ley, y que en el ámbito que analizamos se traduce en que actualmente no hay ningún impuesto municipal que pertenezca al poder tributario derivado del Municipio, sin que de ello deba desprenderse una intención de limitar las competencias tributarias municipales exclusivamente a las mencionadas expresamente en la Constitución.

c. Entre los tributos que se asignan a los Municipios en la nueva Carta Fundamental se menciona “los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta

Constitución” . Sobre este aspecto particular estimamos conveniente realizar algunos señalamientos.

En primer lugar, en la Constitución anterior se denominaba este tributo como patente de industria y comercio, lo cual dio origen a especulaciones. En efecto, bajo los regímenes mercantilistas que eran propios de los Estados absolutistas europeos, el monarca era el titular de todos los derechos, por lo cual los súbditos no podían realizar ninguna actividad económica si no disponían de una “patente” otorgada por el Rey. En la época contemporánea, y bajo el imperio del Estado de Derecho, los particulares tienen el derecho “de dedicarse a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social”, tal como se declara en la Constitución que nos rige (art. 112). De modo que la expresión “patente de industria y comercio” es simplemente una denominación anticuada, una supervivencia de situaciones superadas, del mismo modo como lo es la palabra “fisco”, la cual se utilizaba para denominar a una de las personas que conformaban el Estado, cuando se sostenía la doctrina de la doble personalidad del Estado. En todo caso, no existía ninguna duda sobre la naturaleza del impuesto sobre patente de industria y comercio, que no era otro que un gravamen sobre actividades lucrativas, tal como lo dejó claramente establecido la Sala Política Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del caso Oriente, Entidad de Ahorro y Préstamo, contra la Municipalidad del Distrito Sotillo del Estado Anzoátegui, del 23 de julio de 1986.

En segundo lugar, entre nosotros han surgido discrepancias sobre la figura de la “licencia”, que se regula en las ordenanzas de impuesto sobre patentes de industria y comercio, la cual se exige para el inicio de las actividades lucrativas, generalmente previo pago de una elevada suma de dinero, y se llegó a cuestionar su constitucionalidad, dado que la Carta Fundamental garantiza la libertad de industria y comercio, por lo cual tal actividad no puede estar sujeta a la expedición de una licencia o autorización municipal. En este caso, las fallas en las ordenanzas residían, además del error en la denominación de la tasa, por una parte, en que no se dejaba claramente sentado que el pago exigido era una tasa que tenía como hecho imponible el servicio de revisión de los documentos presentados y la verificación del cumplimiento por los solicitantes de los requisitos establecidos en las leyes y ordenanzas para ser inscritos en el padrón de contribuyentes del impuesto denominado patente de industria y comercio, y por la otra, que muy frecuentemente la base imponible del tributo se ha establecido tomando en cuenta el capital de la empresa y no el servicio prestado, lo cual ha desvirtuado el carácter de tasa que corresponde a la denominada “licencia”. Tal vez la mención que se incluye en el numeral que examinamos sobre “las tasas administrativas por licencias o autorizaciones” que pueden exigir los Municipios, sea la respuesta del Constituyente a los señalamientos de inconstitucionalidad que se han hecho con relación a la “licencia” regulada en las Ordenanzas a que nos referimos, con lo cual se le daría una base constitucional indubitable a tal exigencia, y se recordaría a los Municipios que los elementos de la obligación tributaria deben referirse a una tasa y no a un impuesto. Si tal fuera el caso, la alusión a la “licencia” sería errónea, porque

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garantizada como está en el texto constitucional la libertad del ejercicio de actividades económicas, el Estado (el Municipio en este caso) no concede licencias o autorizaciones para ejercer esas actividades, sino que constata el cumplimiento de los requisitos exigidos en las leyes, con fundamento en las razones que se mencionan en el artículo 112 de la Constitución, y por ese servicio administrativo puede exigirse una tasa.

En tercer lugar, la denominación del impuesto a que nos referimos de “impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio y servicios, o de índole similar” no es muy feliz. Ha podido el Constituyente referirse simplemente a “impuestos sobre actividades lucrativas”, dado que nuestro Máximo Tribunal en la sentencia del caso Oriente, Entidad de Ahorro y Préstamo, y en otras sentencias, ha delimitado perfectamente el significado de tal expresión. En efecto, entre las actividades lucrativas sujetas a impuestos municipales no se incluyen las que realizan los profesionales universitarios, ni las actividades educativas, culturales o asistenciales, a tenor de lo decidido por nuestros tribunales.

Por último, estimamos procedente referimos a la mención que se hace en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución, después de señalar entre los ingresos de los municipios, el impuesto municipal al que ahora aludimos, “con las limitaciones establecidas en esta Constitución”. Tales limitaciones derivan de las facultades que se atribuyen al Poder Nacional conforme al numeral 13 del artículo 156, eiusdem, a que antes nos referimos, y particularmente en cuanto a la “determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales”. Ahora bien, resulta curioso que cuando se mencionan los tributos municipales sólo se recuerdan dichas limitaciones con relación al impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, lo cual suscita la cuestión de si, en el ámbito municipal, las limitaciones que puede establecer el Poder Nacional sólo se refieren al impuesto que venimos de mencionar. En nuestro criterio, constituye una imperfección de la norma el mencionar con relación a un tributo en particular unas limitaciones que han sido previstas en otro artículo para todo el ámbito tributario estadal y municipal. Es obvio que los antecedentes que dieron origen a tal previsión fueron las situaciones que se presentaron con respecto a la patente de industria y comercio, pero ello no autoriza a sostener que, en el ámbito municipal, las limitaciones son inaplicables a los demás tributos.

2. El numeral 3 del articulo 179

Conforme a este numeral se incluye entre los ingresos de los Municipios "El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos". Esta norma suscita consideraciones como las siguientes.

A. El mecanismo que se ha adoptado en esta materia es novedoso: se trata de tributos cuya creación y organización corresponde al Poder Público Nacional, conforme lo dispone el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución vigente, pero

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cuya recaudación, y los ingresos que produce, está asignada a los Municipios. La situación es similar a la que ocurre con determinados tributos del Poder Nacional: el Congreso (ahora la Asamblea Nacional) dicta la ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) o del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), en las que se prevén contribuciones especiales cuya recaudación se atribuye al instituto autónomo respectivo, con lo cual el ente que crea el tributo no es el mismo sujeto activo de la obligación tributaria. La diferencia con el caso bajoexamen reside en que en éste se designa como sujeto activo a unos entes (losMunicipios), que tienen atribuido el poder para crear sus propios tributos, mientras que los institutos autónomos pueden tener competencia para recaudar tributos, mas no poder para crearlos. La fórmula adoptada en este caso es más centralista aún que la que permite establecer limitaciones a las alícuotas de los tributos estadales o municipales, porque el Poder Nacional asume en su totalidad la legislación y la reglamentación relacionada con los tributos a que nos referimos.

B. Para considerar los tributos en particular incluidos en este supuesto,debemos examinar los antecedentes del caso.

a. En 1978 se dictó por primera vez una ley orgánica para regular la materia municipal, de acuerdo con las previsiones de la Constitución de 1961: la Ley Orgánica de Régimen Municipal. En dicha ley se incluyó, entre los ingresos tributarios de los municipios, “La participación en el producto del Impuesto Territorial Rural, la cual se determinará en la Ley que establezca dicho impuesto”. El impuesto mencionado no estaba previsto en la Constitución como nacional, por lo cual debía concluirse que era estadal, por la competencia residual que correspondía a los Estados. Nó obstante, en ese mismo año 1978, y como parte de un paquete de leyes que conformaba una llamada “reforma tributaria”, el Ejecutivo Nacional sometió a consideración de las Cámaras Legislativas un proyecto de Ley de Impuesto Predial, en el cual se creaba un impuesto sobre los predios rústicos, que era el mismo impuesto territorial rural que se mencionaba en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Conforme a este proyecto, que nunca llegó a ser aprobado, el tributo propuesto era nacional y, además, no se preveía ninguna participación para los Municipios.

Pues bien, en la Constitución de 1999 se retoma la idea de crear y organizar, por ley nacional, un impuesto que puede denominarse territorial rural o sobre predios rurales, con la diferencia de que en la ley correspondiente se designará como sujeto activo de la obligación tributaria a los Municipios, los cuales tendrán la libre disposición de la totalidad de los ingresos que se generen por este concepto.

b. En la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, de 1958, se regula el procedimiento para la expropiación de bienes inmuebles para realizar obras de utilidad pública “bien sean ejecutadas por cuenta del Gobierno de la Unión, de los Estados, de las Municipalidades, los Institutos Autónomos, o de particulares, o empresas debidamente autorizados” (art. 2o). En el artículo 15, eiusdem, se dispone que:

“Los inmuebles que con motivo de la construcción de Obras Públicas, como laapertura o ensanche de calles, avenidas, plazas, parques o jardines, caminos, carreteras,

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obras de riego o de saneam iento, adquiriesen p o r ese concepto un m ayor vaior que exceda del d iez p o r c iento (10% ), debido a su situación inm ediata o cercana a las m encionadas obras, quedarán sujetas al pago de las tres cuartas partes de ese m ayor valo r (plusvalia), que la entidad pública o p rivada que hubiese ejecutado los trabajos cobrará de conform idad con lo d ispuesto por la presente Ley.

La contribución de m ejoras será pagada en una so la cuota al contado o en d iez cuotas anuales y consecutivas, en cuyo caso el valor de la contribución será aum entado en un ve in ticinco po r ciento (25% ). Las zonas afectadas por la contribución de m ejoras serán determ inadas expresam ente p o r la autoridad com petente”.

Como la Ley a que nos referimos autorizaba a los Municipios a cobrar la contribución de mejoras ocasionadas por obras municipales, y determinaba todos los elementos del tributo, se entendía inicialmente que no era necesario que cada Municipio dictara una ordenanza al respecto. No obstante, en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en una norma que ha tenido diversas modificaciones, se dispuso que entre los ingresos del Municipio estaría el siguiente:

“ La contribución de m ejoras sobre los inm uebles urbanos que directa o indirectam ente se beneficien con la construcción de obras o el establecim iento de servicios p o r el M unicip io y que sean de evidente interés para la com unidad, de acuerdo a lo que determ ine la ley nacional de la m ateria y las O rdenanzas respectivas. El m onto de la contribución de m ejoras no podrá exceder del señalado en la ley nacional y en su defecto del sesen ta por c iento (60% ) del costo de las obras o de la instalación del servicio, según presupuesto aprobado y verificado por la C ontraloría General de la República.

Salvo d isposic ión en contrario de la ley nacional respectiva, el m onto de la contribución d e m ejoras se calculará en relación al valor real de las p ropiedades afectadas, pero no podrá ser, para cada propiedad, m ayor del cinco po r ciento (5% ) del valo r de d icha propiedad, por cada obra, conjunto de obras o instalación de serv icios que se efectúe en la m ism a oportunidad.

Igual porcentaje corresponderá al M unicipio por los m ayores valores que adquiera las p ropiedades en virtud de los cam bios de uso o de intensidad de aprovecham iento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística, observándose lo establecido en la Ley O rgánica para la O rdenación del Territorio” (art. 113, ord. 3o).

Con esta disposición se modifica el método para el cálculo de la contribución que traía la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. De un tributo de cuota se transforma en un tributo de repartición, porque se trata ahora de distribuir, entre un número determinado de contribuyentes, el valor (o mejor, un porcentaje del valor) invertido por el ente público en la realización de una obra pública o el establecimiento de un servicio público, teniendo como limitación a la contribución que deba pagar cada particular, el que no debe exceder de un porcentaje del mayor valor que adquiera su propiedad. Este nuevo método, que se inspira en el ejemplo español, es congruente con el contemplado en un proyecto de Ley de Contribuciones por Mejoras que el Ejecutivo Nacional preparó como parte de la reforma tributaria de 1978, y que no fue aprobado. Además, se amplían los hechos imponibles que dan origen a la contribución: por una parte, ya no sólo se exige el tributo por la construcción de obras públicas, sino también por la instalación de servicios públicos municipales, a lo cual se agregan las decisiones municipales sobre cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento de los

inmuebles, que produzcan valorizaciones de éstos, en concordancia con lo establecido en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio.

Conforme a lo expuesto, la situación actual de la contribución municipal por mejoras o por valorización de inmuebles es confusa: existen contradicciones entre lo dispuesto en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y el proyecto de ley que regularía la materia en forma definitiva no ha sido aprobado. En esas condiciones nos parece sensato que sea una ley nacional la que establezca los elementos de la contribución, para evitar la proliferación de regímenes diferentes, en un ámbito sobre el cual existe poca experiencia, pues hasta donde sabemos, no existe ningún caso en que se haya cobrado la contribución por mejoras.

C. Debemos señalar que el Constituyente de 1999, al enumerar los ingresos de los Municipios, incurre en los siguientes errores:

a. No existe correspondencia entre la enumeración de los tributos a ser recaudados por los Municipios, pero cuya creación y organización se reservan al Poder Nacional, que se hace en el numeral 14 del artículo del artículo 156 de la Constitución, y la enumeración contenida el numeral 3 del artículo 179, eiusdem, de los tributos que generan ingresos para los Municipios, pero cuya creación y organización compete al Poder Nacional. Los numerales citados son coincidentes en cuanto a los impuestos territoriales o sobre predios rurales, pero en el artículo 179, numeral 3, se menciona “la participación en la contribución por mejoras”, mientras que en el 156, numeral 14, se alude a impuestos “sobre transacciones inmobiliarias”. Esta falta de correlación entre las normas citadas puede dar origen a interpretaciones encontradas como las siguientes:

En primer lugar, que los derechos de registro sobre transacciones inmobiliarias (venta, permuta, dación en pago, donaciones, partición de comunidades, constitución o cancelación de hipotecas u otros actos referidos a inmuebles que deban ser registrados), previstos en la Ley de Registro Público, pasan a ser ingresos municipales, y así se ratifica en la Exposición de Motivos de la Constitución, redactada sin prisa después de una revisión de las normas constitucionales, en los siguientes términos:

“En esta C onstitución se actualizan las com petencias del Poder N acional, incorporando m aterias nuevas tales com o la determ inación de los tipos im positivos o a lícuotas de los tribu tos estadales o m unicipales; la creación y organización de im puestos territoriales o sobre predios rurales, así com o transacciones inm obiliarias, cuya recaudación y control corresponderá a los M unicipios” .

En apoyo de esta tesis podría alegarse que en la Constitución de 1961 (art. 136, ord. 8) se incluía entre la competencia del Poder Nacional lo relativo a las contribuciones de “registro y timbre fiscal”, mientras que en la de 1999 se asigna a los Estados “la creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas”, y a los Municipios la recaudación que generen los impuestos “sobre transacciones inmobiliarias”, conforme lo disponga la ley nacional. Por lo demás, resulta curioso que en el documento emanado del Presidente de la República denominado “Ideas Fundamentales para la

Revista de Derecho Administrativo N° 8

Constitución Bolivariana de la V República”, Parte I, de agosto de 1999, que sirvió de base para la discusión de la nueva Carta Fundamental en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, se incluyera, entre otros tributos estadales, los impuestos a las transacciones inmobiliarias.

En segundo lugar, podría sostenerse que con la redacción del numeral 14 del artículo 156 de la nueva Constitución no ha habido intención de transferir a los Municipios los ingresos por concepto de transacciones inmobiliarias, sino que con esta expresión ha querido aludirse a las contribuciones por mejoras o por valorización de inmuebles. En apoyo de esta tesis podría argüirse que en el numeral del artículo antes mencionado se incluyen algunos impuestos “cuya recaudación y control corresponda a los Municipios, de conformidad con esta Constitución”, y que entre los ingresos municipales no se mencionan los derechos de registro por transacciones inmobiliarias. En tal virtud, habría sido un error material incluir la expresión “transacciones”, cuando ha debido referirse a “valorizaciones” inmobiliarias, lo cual puede corregirse fácilmente mediante la reimpresión de la Carta Fundamental, por error del ente emisor, tal como antes se ha hecho.

b. Existe otro error en el numeral 3 del artículo 179, cuando se alude a “la participación en la contribución por mejoras” porque no se trata en este caso de una participación, sino que toda la contribución corresponde al ente público que realice la obra, establezca el servicio o decida el cambio de zonifícación. Podría hablarse de participación únicamente cuando se trate de obras o servicios que se acometen conjuntamente por diferentes niveles o distintos órganos del Poder Público.

c Como innovación importante en la nueva Constitución podemos señalar que en el numeral 3 del artículo 179 se contempla la posibilidad de incluir, entre los ingresos tributarios de los Municipios, la participación en “otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos”, lo que suministra la base constitucional requerida para la tributación compartida Poder Nacional-Municipio o Estado-Municipio.

3. Las regulaciones del artículo 180

En este artículo se dispone que:“La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las

potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyen al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades.

Las inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios, a favor de los demás entes políticoterritoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la Administración Nacional o de los Estados.”

Los dos apartes del artículo se refieren a situaciones distintas, que examinaremos separadamente.

A. Para entender el sentido del encabezamiento del artículo transcrito, debemos considerar los antecedentes que dieron lugar a la norma.

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a. Algunos Municipios han pretendido regular o han regulado indebidamente el ejercicio de actividades lucrativas, como son las referidas a propaganda comercial o apuestas lícitas, por ejemplo. Decimos que indebidamente, porque el Municipio tiene poder para establecer, organizar y recaudar los impuestos correspondientes, mas no para establecer regulaciones atinentes al ejercicio de las actividades mismas, las cuales están reservadas al Poder Nacional.

b. En diversas ocasiones empresas que han sido objeto de reparos tributarios por parte de algunos Municipios con fundamento en que no han cancelado el impuesto sobre patente de industria y comercio, han ejercido su defensa señalando que realizan actividades cuya regulación está reservada al Poder Nacional, como son las relativas al transporte (en el lago de Maracaibo, por ejemplo), a las comunicaciones (telefonía celular, por ejemplo), a la intermediación financiera (entidades de ahorro y préstamo), o a otras, y que por lo tanto no están sometidas a la potestad tributaria de los Municipios.

En los casos expuestos se ha confundido el poder de establecer tributos con el de regular la actividad económica correspondiente, y en la mayor parte de los casos no ha habido un oportuno deslinde de conceptos por parte de nuestro Máximo Tribunal. Por esta razón, la norma a que nos referimos resulta muy útil para clarificar que una cosa es el poder tributario (potestad, se llama en la Constitución) y otro el poder de regular las materias o actividades a que se refieren los tributos, los cuales pueden estar atribuidos a distintos niveles del Poder Público, sin que el ejercicio de uno excluya al otro.

B. El aparte único del artículo a que nos referimos también resulta útil ante la ausencia de criterios jurisprudenciales claros sobre el tema a que se refiere. En efecto, algunas empresas que actúan como contratistas en actividades relacionadas con la política de apertura petrolera, y particularmente bajo el esquema regulado por el artículo 5o de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, han sostenido que las inmunidades tributarias que corresponden (según algunos criterios) a las empresas de la industria petrolera nacional son extensivas a ellas. En tal sentido, la norma que examinamos deja claro que la inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios que beneficia a los entes políticos territoriales se extiende a las personas jurídicas estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas.

No obstante, la norma no incluye criterios para resolver situaciones conexas con el objeto a que se refiere. En efecto, la cuestión de las inmunidades tributarias ha sido objeto de alguna elaboración doctrinaria, pero hasta ahora no han existido disposiciones expresas que permitan construir una teoría general sobre la materia. De la norma constitucional transcrita se infiere que existe una inmunidád tributaria que beneficia á los entes políticoterritoriales (la República, los Estados, el Distrito Capital), frente al poder tributario de los Municipios, la cual se extiende a las personas jurídicas estatales creadas por ellos. Pero aún subsiste la cuestión de saber lo que se denomina en la Constitución “personas jurídicas estatales”. La interrogación se refiere a si tal concepto alude a las personas jurídicas creadas por los entes territoriales bajo formas jurídicas de derecho público, en cuyo caso

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beneficiaría a los institutos autónomos u otros establecimientos públicos nacionales y a institutos autónomos estadales, como tradicionalmente se ha considerado, o si se incluyen, además, en dicha denominación a las personas jurídicas creadas por entes politicoterritoriales bajo formas jurídicas de derecho privado, es decir, compañías anónimas, sociedades o asociaciones civiles, fundaciones u otras personas constituidas conforme a los procedimientos de registro consagrados en el Código Civil o en el Código de Comercio. Si la respuesta fuera afirmativa, no tendrían obligación de pagar la patente de industria y comercio las empresas de la industria petrolera nacional, ni SIDOR y las demás empresas públicas de Guayana, ni CADAFE, ni otras empresas públicas.

En este supuesto, sin embargo, faltaría por determinarse si se entiende por “personas públicas estatales” aquéllas cuyo capital es íntegramente público, o si basta con que los entes públicos tengan una participación mayoritaria o decisiva en su capital o patrimonio, en forma similar a como lo exige la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público para calificar a una empresa como parte del patrimonio público. Es mas, aún sería necesario dilucidar si el beneficio de la inmunidad tributaria se extiende únicamente a las “personas jurídicas estatales” creadas en primer grado por los entes politicoterritoriales, o si es extensible a las personas jurídicas creadas por las “personas jurídicas estatales”, que a su vez han sido creadas por los entes politicoterritoriales.

Una interpretación estricta de la norma que examinamos conduciría a considerar como beneficiarios de la inmunidad tributaria municipal únicamente a las personas jurídicas creadas en primer grado por los entes politicoterritoriales, bajo formas jurídicas de derecho público (institutos autónomos u otros establecimientos públicos), mientras que una interpretación extensiva de la misma norma llevaría a beneficiar a empresas o fundaciones creadas por institutos autónomos.

Conforme a lo expuesto, hubiera sido deseable una mayor precisión del Constituyente sobre estos conceptos, con el fin de evitar interpretaciones discrepantes como las que se han visto entre la Sala Civil y la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia con relación al concepto de “empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva”, consagrado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. No obstante, anteriormente no había un órgano capaz de solucionar la controversia entre Salas, pero bajo la nueva Constitución la Sala Constitucional puede establecer interpretaciones vinculantes para las demás Salas.

4. Las prohibiciones en materia tributaria

En la Constitución de 1961, en el Capítulo sobre los Estados, se incluía un artículo sobre las prohibiciones concernientes a éstos en materia tributaria, así:

“A rtículo 18.- Los Estados no podrán:

I o C rear aduanas ni im puestos de im portación, de exportación o de tránsito sobre b ienes extranjeros o nacionales, o sobre las dem ás m aterias de la com petencia nacional o m unicipal;

2o G ravar bienes de consum o antes de que entren en circulación dentro de su territorio;

3o P rohibir el consum o antes de que entren en circulación dentro de su territorio;

4o C rear im puestos sobre el ganado en pie o sobres sus productos o subproductos” .

Por otra parte, en el artículo 34, correspondiente al Capítulo “De los Municipios”, se disponía en la misma Constitución que: “Los Municipios estarán sujetos a las limitaciones establecidas en el articulo 18 de esta Constitución, y no podrán gravar los productos de la agricultura, la cría y la pesquería de animales comestibles con otros impuestos que los ordinarios sobre detales de comercio”. Esta prohibición, por lo demás, no era necesaria incorporarla al texto constitucional con relación a los Municipios, pues, como dijimos, estos entes sólo puede establecer impuestos en los ámbitos en que están expresamente autorizados por la Constitución y las leyes.

En la Constitución de 1999 se incluyen también estas normas, no en el capítulo de los Estados, sino en el de los Municipios, y referidas igualmente a los entes subnacionales: “Los Estados y Municipios no podrán” (art. 183). En cuanto al contenido del artículo, los tres numerales actuales son iguales a los tres primeros ordinales del artículo 18 de la Constitución derogada, pero en lugar del 4o ordinal se incluye en la nueva Carta Fundamental un aparte redactado así: “Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la cría, la pesca y la actividad forestal en ¡a oportunidad, form a y medida que lo permita la ley nacional”. Esta modificación es importante, porque en lugar de una prohibición de establecer tributos estadales y municipales sobre estos rubros, lo que existe ahora es una autorización condicionada a que lo permita la ley nacional.

Desde un punto de vista estrictamente técnico, las prohibiciones para los Estados y los Municipios en materia tributaria no tienen razón de existir en la nueva Constitución, porque como el poder tributario residual corresponde al Poder Nacional, los entes subnacionales sólo pueden establecer tributos en los ámbitos permitidos por la Constitución o en los que se les autorice por ley. Pero en la práctica la reforma es significativa, porque muestra la intencionalidad de permitir en un futuro la tributación estadal o municipal, o ambas, sobre la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal, que hasta ahora estaba prohibida, como no fuera con relación a los impuestos sobre detales de comercio (patentes).

5. Posibilidad de transferencias tributarias hacia los Municipios

En la nueva Carta Fundamental se mantiene la disposición de que el órgano legislativo nacional (ahora Asamblea Nacional), puede transferir a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización (art. 157). Esta norma suministra la base necesaria para transferir a los Municipios ramos tributarios que la Constitución ha previsto como nacionales.

6. La disposición transitoria

En la Disposición Transitoria Decimocuarta de la nueva Constitución se dispone lo siguiente:

Revista de Derecho Administrativo N°8“Mientras no se dicte la legislación que desarrolle los principios de esta Constitución

sobre el régimen municipal, continuarán plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios, relativos a las materias de su competencia y al ámbito fiscal propio, que tienen atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de esta Constitución.

Como el ámbito tributario propio de los Municipios no se ha modificado con la nueva Constitución -como no fuera por la discutible transferencia de los impuestos sobre las transacciones inmobiliarias, pero en todo caso la vigencia de esta asignación requeriría de una ley que desarrollara la materia- hubiera podido perfectamente prescindirse de esta Disposición Transitoria.

III. EL PODER TRIBUTARIO DEL NIVEL ESTADAL

Para analizar el ámbito tributario que confiere a los Estados la Constitución vigente, debemos previamente considerar los antecedentes del esquema actual.

Antecedentes

En este apartado nos referiremos, en primer lugar, a la situación antes del inicio del proceso de descentralización y, en segundo lugar, a la situación antes de la reforma constitucional.

A. La situación antes del inicio del proceso de descentralización

La Constitución de 1961 tuvo entre sus características un marcado sesgo centralista, pues atribuyó al Poder Nacional una gran suma de competencias, al mismo tiempo que le asignó los ramos de ingresos más productivos. Pero de su articulado se desprendía que el Constituyente de esa época aspiraba a una descentralización progresiva, sin necesidad de reformar la Carta Fundamental. Para ello incluyó disposiciones sobre la posibilidad de instaurar por ley la elección de los gobernadores de Estado y sobre las transferencias de competencias del Poder Nacional hacia los Estados y Municipios.

Antes del inicio del proceso de descentralización en 1989, los recursos financieros de los Estados se limitaban casi exclusivamente al Situado constitucional, concebido como una partida anual del presupuesto del Poder Nacional equivalente al 15 % de los ingresos ordinarios, la cual se repartía entre los Estados y el Distrito Federal así: un 30% por partes iguales y un 70% en proporción a la población de cada entidad federal.

Los Estados tenían su poder tributario propio, pero éste existía solo en la teoría. La Constitución no asignaba expresamente ningún tributo a los Estados, porque éstos disponían del poder tributario residual. De allí que el ámbito tributario estadal estaba formado por los tributos que no estaban atribuidos expresamente al Poder Nacional o a los Municipios, y que no les estaban prohibidos según el artículo 18, eiusdem. Bajo esos supuestos, encontramos que los Estados podían crear impuestos generales al consumo, a la producción, a las ventas o al valor agregado, los cuales corresponden generalmente a los Estados o Provincias en los Estados federales. Sin

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embargo, el ámbito tributario del Poder Nacional o de los Municipios podía ser ampliado mediante la ley nacional, lo que se traducía en una disminución del ámbito tributario de los Estados. En tal virtud, aunque los Estados podían crear por ley estadal el impuesto al valor agregado (IVA) en su jurisdicción, ninguno se atrevió a hacerlo porque la ley nacional podía reservar dicho tributo para el Poder Nacional.

En conclusión, antes del inicio del proceso de descentralización, ningún Estado de la Unión percibía ingresos tributarios.

B. La situ a c ió n an tes de la reform a co n stituc iona l

A fines de 1989 se inicia el proceso de descentralización con la primera elección de Gobernadores de Estado y con la promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, a la que llamaremos ley de transferencia para simplificar. En dicha ley, y en otras que se sancionan bajo los mismos supuestos de promover la descentralización, se contemplan transferencias de ramos de ingresos tributarios y no tributarios.

a. Las transferenc ia s de ingresos no tribu tarios

En primer lugar, el Situado constitucional, que según la Constitución de 1961 estaba formado, como mínimo, por el 15% de los ingresos ordinarios del Presupuesto nacional, se aumenta por la ley de transferencia en un 1% interanual hasta llegar al 20% en 1990. Además, se prevén aportes a los Estados resultantes del mayor rendimiento de los ingresos ordinarios con relación a los estimados inicialmente.

En segundo lugar, en el Decreto Ley que regula los mecanismos de participación de los Estados y Municipios en el producto del Impuesto al Valor Agregado y el Fondo Intergubemamental para la Descentralización, del 25-11-93, se previo una participación creciente de los Estados y Municipios en la recaudación del IVA, que para el año 2000 debía alcanzar el 30% del monto total.

Llegados a este punto, es oportuno recordar los antecedentes de este mecanismo. De un lado, entre las proposiciones de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) se había incluido la de constituir un fondo de compensación interterritorial, inspirado en el modelo español, que permitiera asignar recursos a las Entidades Federales más atrasadas, dado que los criterios de distribución del situado no tomaba en cuenta la variable del grado de desarrollo relativo de las regiones. De otro lado, cuando en 1992 se discutió en el Congreso el proyecto de Ley de Impuesto al Valor Agregado, parlamentarios de diversos Estados adujeron que ese tributo era estadal, porque no estaba asignado ni a al Poder Nacional ni a los Municipios, y que en todo caso si se reservaba dicho ramo tributario para el Poder Nacional debía corresponde a los Estados un porcentaje del producido del tributo. Para facilitar la negociación política, el Presidente Provisional ofreció en 1993 que la mitad de la recaudación del IVA se destinaría a los Estados y Municipios, pero en el proceso legislativo se acordó que debía deducirse la transferencia por Situado, con lo cual el porcentaje del IVA para los Estados y Municipios se fijaría en el 30%

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de la recaudación a partir del año 2000, pero comenzando en 1993 con el 4% de dicha suma.

El Gobierno que se instaló en enero de 1994 estuvo en desacuerdo con transferir sumas tan importantes para los Estados y Municipios y logró hacer sancionar el 5­12-96, la Ley que crea el Fondo Intergubemamental para la Descentralización (FIDES), en la cual se dispuso que se destinaría a dicho Fondo, para ser distribuido entre los Estados y Municipios, atendiendo a diversos criterios, entre otros la extensión territorial y el grado de desarrollo relativo de esos entes, un monto comprendido entre el 15 y el 20% de la recaudación del impuesto al consumo suntuario y a las ventas al mayor, tributo éste que había sustituido al IVA.

En tercer lugar, el 27-11-96 el Congreso sancionó la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos, con fundamento en un proyecto preparado en el Estado Zulia. De esta forma se concretó la promesa de una asignación especial para los Estados en donde se encontraran ubicados los recursos naturales que en alguna época de nuestro acontecer republicano habían estado bajo la potestad estadal, y también se benefició a los Estados en cuyos territorios no existieran dichos recursos, lo cual había sido previsto desde la Constitución de 1947.

En cuarto lugar, los servicios concurrentes que se transfieren a los Estados van acompañados de la transferencia de las partidas presupuestarias que destinaba el Poder Nacional para financiar dichos servicios.

En quinto lugar, se contemplan en la ley de transferencia aportes para planes y proyectos especiales de los Estados, lo que se ha hecho principalmente mediante convenios de coejecución entre el Poder Nacional y los Estados para la realización de obras financiadas con fondos multilaterales.

En sexto lugar, dentro del esquema de transferencia de competencias que se regula en el artículo 11, eiusdem, se contempla que los Estados percibirían ingresos por la administración de obras de infraestructura transferidas, como son las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios, y los puestos y aeropuertos públicos de uso comercial, así como ingresos que generen las salinas y los ostrales de perlas. Por otra parte, en el mismo artículo se regula la transferencia de los ramos tributarios que examinaremos seguidamente.

b. La transferencia de ramos tributarios

En el artículo 11 de la ley de transferencia se asigna a los Estados la competencia exclusiva sobre los ramos tributarios que se mencionan seguidamente, con la condición de que aquéllos los acepten mediante leyes dictadas por las correspondientes Asambleas Legislativas.

En primer lugar, la organización, recaudación, control y administración del ramo de papel sellado (ord. Io). Es de observar, por una parte, que conforme a esta ley no se transfiere el ramo de estampillas, que sirve para sustituir la ausencia del papel sellado, y por la otra, que el Ejecutivo Nacional, en la reforma de la Ley de Timbre Fiscal del 24-5-94, dispuso que “El papel sellado cuya organización, recaudación.

control y administración asuman los Estados, tendrá el valor que tiene el papel sellado nacional” (art. 31).

En segundo lugar, la organización, recaudación y control de los impuestos sobre las piedras no preciosas y los minerales no metálicos que se enumeran en el ordinal 2, eiusdem.

En tercer lugar, la organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por Ley al Poder Nacional (ord. 5). Esta transferencia luce vacía de contenido, porque si se trata de tributos que no son municipales ni están reservados al Poder Nacional, entonces son estadales, por la competencia residual que correspondía a los Estados. No obstante, podría entenderse que el sentido de esta norma fue el de limitar los impuestos específicos al consumo atribuidos por ley al Poder Nacional a los ya reservados para éste: alcoholes, licores, cigarrillos, fósforos, gasolina.

C. Los tributos de los Estados asignados en la Constitución de 1999

a. Consideraciones previas

Antes de enumerar los tributos que la nueva Carta Fundamental asigna al poder estadal, debemos señalar que en el proceso constituyente se crearon grandes expectativas con relación a la configuración de unas importantes haciendas estadales, mediante la atribución de ramos tributarios productivos para las Entidades Federales. En particular, en el documento del Presidente de la República “Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de Venezuela”, Parte I, se incluye entre las competencias exclusivas de los Estados “La organización, recaudación, control y administración de los tributos correspondientes a: cigarrillos, licores, gasolina, impuestos específicos al consumo, así como de aquellos no reservados por la Constitución al Poder Nacional ni a los M unicipios”, además de “La organización, recaudación, control y administración del papel sellado, timbres y estampillas”. Por otra parte, en las discusiones que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente llegó a estar planteada la asignación a los Estados de los impuestos sobre sucesiones.

Por diversas razones que no podríamos exponer en este trabajo, algunas relacionadas con criterios técnicos, pero principalmente por el deseo de mantener una elevada dosis de centralismo, en la Constitución de 1999 no se hizo la atribución amplia de poderes tributarios a los Estados, sino que se les asignaron, en el articulo 164, un reducido grupo de ramos tributarios y se previo la posibilidad de transferencias futuras del Poder Nacional hacia los Estados, tal como veremos seguidamente.

b. Los tributos asignados expresamente a los Estados

En la Carta Fundamental que nos rige se atribuye a los Estados “La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones. de las leyes nacionales y estadales ” (numeral 2). Esta disposición general debe entenderse en conexión con lo dispuesto en el

numeral 13 del artículo 156, eiusdem, que reserva al Poder Nacional "La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias; para definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales; así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial

En particular, los ramos tributarios que se asignan a los Estados son los siguientes:

1. "El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales de perlas... " (numeral 5). Debemos observar que en el artículo 11, numeral 2, de la ley de transferencia, se enumeran los minerales, salinas y ostrales de perlas cuyo régimen, administración y explotación se transfiere a los Estados y a continuación se agrega: "así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos”, mientras que en la norma constitucional a que nos referimos se omite la mención a los impuestos. Este aspecto tiene importancia económica con relación a los minerales de gran consumo en la construcción, como son el mármol, las arcillas, arenas, piedras, calizas, el yeso y otros, pero con la redacción de la norma que examinamos surge la duda sobre si las competencias estadales se limitan al establecimiento del régimen y aprovechamiento de tales materiales o si los Estados están habilitados para establecer y recaudar los impuestos correspondientes, tal como ocurre en la actualidad. La interrogante tiene su fundamento, por una parte, porque en el numeral 12 del artículo 156 de la nueva Constitución se determina que es de la competencia nacional los impuestos sobre las minas, y si no hay ninguna excepción con respecto a esta competencia, ni se atribuye expresamente a los Estados la facultad de establecer impuestos los minerales a que nos referimos, todos los impuestos sobre las minas son entonces nacionales. Por otra parte, porque entre los ingresos de los Estados que se enumeran en el artículo 166 no se mencionan los provenientes de-los impuestos sobre los minerales cuyo régimen y aprovechamiento se atribuye a los Estados. Con ello se estaría retrocediendo en el proceso de descentralización en aspectos que se consideraban como derechos adquiridos por las Entidades Federales.

No obstante lo anterior, consideramos que, aun cuando en la Constitución no se atribuyera a los Estados la competencia para establecer impuestos sobre tales minerales, los Estados sí tienen el poder necesario para hacerlo, con fundamento en la ley de transferencia. Esta afirmación parte de los supuestos de que la nueva Carta Fundamental no deroga la ley de transferencia, la cual no se opone a sus postulados, de que en la parte final de la Disposición Derogatoria de la Constitución se pauta que "El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga a esta Constitución ” y de que el artículo 157 de la Constitución vigente se ratifica la fundamentación de dicha ley.

2. "La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas" (numeral 7). Con relación a esta norma se observa que, según la Ley de Timbre Fiscal, las especies fiscales comprenden el papel sellado y las estampillas o timbres móviles. Por ello es erróneo

incluir los timbres, al lado del papel sellado y las estampillas. Esta disposición está vinculada con lo dispuesto en el artículo 166, eiusdem, según la cual: “Son ingresos de los Estados: (omissis)...3. E l producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales

Ahora bien, en la Disposición Transitoria Decimatercera se dispone que: “Hasta tanto los Estados asuman por ley estadal las competencias referidas en el numeral 7 del artículo 164 de esta Constitución, se mantendrá el régimen vigente”. Ello significa que la vigencia de la nueva Constitución no transfiere automáticamente esta competencia a los Estados que hasta ahora no han asumido el ramo de especies fiscales, sino que la situación es igual a la que existía bajo la ley de transferencia: es necesario que los Estados la asuman para que la transferencia tenga lugar. Como esta Disposición Transitoria no fija plazo alguno para que la transferencia de esta competencia se produzca, mientras exista un Estado que no haya asumido este ramo tributario será necesario que se mantengan el papel sellado nacional y las estampillas fiscales nacionales, sin límite en el tiempo, con lo cual la Disposición a que nos referimos dejaría de ser transitoria.

D. El régimen de transferencias y ¡a tributación compartida

En este aparte nos referiremos a la regulación del régimen de transferencias de competencias, particularmente relacionadas con la materia tributaria, del Poder Nacional hacia los Estados y Municipios, y a la figura de la tributación compartida que por primera vez aparece en Venezuela en un texto constitucional.

a. Régimen de las transferencias

En la Constitución que nos rige se repite el principio sobre las transferencias que estaba consagrado en el artículo 137 de la Constitución de 1961, ahora con la siguiente redacción:

“A rtículo 157. La A sam blea N acional, por m ayoría de sus integrantes, podrá a tribuir a los M unicipios o a los Estados determ inadas m aterias de la com petencia nacional, a fin de prom over la descentralización”.

“A rtículo 158. La descentralización, com o política nacional, debe profundizarla dem ocracia, acercando el poder a la población y creando las m ejores condiciones, tanto para el ejercicio de la dem ocracia com o para la prestación eficaz y eficiente de los com etidos estatales” .

En la materia tributaria se prevé expresamente la posibilidad de las transferencias en el artículo 167, relativo a los ingresos de los Estados, en cuyo numeral 5 se dispone que corresponde a éstos: "Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales”. Del texto constitucional parece desprenderse que, en la medida en que se transfieran a los Estados competencias tributarias nacionales, puede disminuirse el Situado que a estos entes corresponde según la Constitución, previsto como una banda que oscila entre el 15 y el 20% de los ingresos ordinarios, u otras asignaciones de recursos. En efecto, en el mismo artículo y numeral a que nos referimos se dispone que:

“ Las leyes que creen o transfieran ram os tributarios a favor de los E stados podrán com pensar d ichas asignaciones con m odificaciones de los ram os de ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad interterritorial. El porcentaje del ingreso nacional estim ado que se destine al situado constitucional, no será m enor al qu ince por ciento del ingreso ordinario estim ado, para lo cual se tendrá en cuenta la situación y sostenibilidad financiera de la H acienda Pública N acional, sin m enoscabo de la capacidad de las adm inistraciones estadales para a tender adecuadam ente a los servicios de su com petencia” .

b. La tributación compartida

Este término lo entendemos como la repartición de recursos provenientes de la recaudación de ramos tributarios entre diversos niveles del Poder Público. La primera experiencia que hemos tenido de tributación compartida entre nosotros es la referente a la recaudación del impuesto al valor agregado, dado que la previsión de compartir el impuesto territorial rural que se incluyó en la Ley Orgánica de Régimen Municipal desde 1978 nunca se ha concretado. No obstante, esta figura de la tributación compartida hasta ahora carecía de base constitucional.

En la Constitución vigente (art. 167) se dispone que son ingresos de los Estados, entre otros: “6. Los recursos provenientes del Fondo de CompensaciónInterterritorial y de cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley De esta disposición se desprende que la experiencia de la asignación de recursos provenientes de la recaudación del IVA, los cuales se distribuyen a través del FIDES, ha sido evaluada como positiva por el Constituyente y se extenderá a otros tributos y subsidios. El Fondo de Compensación Interterritorial, que entendemos sustituirá al FIDES, está regulado en el artículo 185 de la Constitución como una dependencia del Consejo Federal de Gobierno, y estará “destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo ".

IV. EL PO D E R T R IB U T A R IO D EL D ISTR ITO M ETR O PO LITA N O DE C A R A C A S

1. Fundamentación constitucional y legal

En el último aparte del artículo 18 de la Constitución de 1999 se dispuso que:“U na ley especial establecerá la unidad políticoterritorial de la ciudad de C aracas que

integre en un sistem a de gobierno m unicipal a dos niveles, los M unicipios del D istrito Capital y los correspondientes del Estado M iranda. D icha ley establecerá su organización, gobierno, adm inistración, com petencia y recursos, para alcanzar el desarro llo arm ónico e integral de la ciudad. En todo caso la ley garantizará el carácter dem ocrático y participativo de su gobierno .”

Por otra parte, en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución se dispuso que:

“La ley especial sobre el régimen del Distrito Capital, prevista en el artículo 18 de esta Constitución, será aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente, y preservará la integridad territorial del Estado Miranda. Mientras se aprueba la ley especial, se mantiene vigente el régimen previsto en la Ley Orgánica del Distrito Federal y en la Ley Orgánica de Régimen M unicipal.”

En fecha 28 de enero de 2000, la Asamblea Nacional Constituyente sancionó la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y el 8 de marzo siguiente el Presidente de la República le puso el ejecútese. En el artículo 2, eiusdem, se dispone que:

“Los límites del Distrito Metropolitano de Caracas, son los del Municipio Libertador del Distrito Capital, el cual sustituye al Distrito Federal, y de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y el Hatillo del Estado Miranda. Cualquier controversia que pudiere surgir sobre los mismos será decidida por el Tribunal Supremo de Justicia de conformidad con la Constitución y las leyes de la República, en cualquier caso preservando la integridad territorial del Estado Miranda.”

2. El régimen tributario

En el artículo 22 se mencionan los ingresos del Distrito Metropolitano de Caracas, entre los cuales se incluye "las tasas por el uso de sus bienes y servicios ", y en el artículo siguiente se pauta que:

“El Distrito Metropolitano de Caracas podrá crear, recaudar e invertir ingresos de naturaleza tributaria conforme a la Ley, y en particular:

1. Los tributos que tienen asignados los Estados en la Constitución de la República, así como los que sean asignados de acuerdo con la Ley prevista en el numeral 5 del artículo 167 de la Constitución de la República.

2. Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que determine la Ley.”

Por otra parte, en el artículo 19 de la ley a que nos referimos se dispone que:El nivel M etropolitano de Caracas tiene competencia en las siguientes materias:

...(omissis)...10.- La normativa para armonizar las tasas y definir principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los municipios que integran el Distrito M etropolitano.”

Sobre esta asignación de competencias tributarias nos permitimos formular las siguientes observaciones:

a) Aún cuando en la Constitución se alude a esta unidad políticoterritorial de la ciudad de Caracas como "un sistema de gobierno municipal a dos niveles ”, desde el punto de vista de tributario al nivel metropolitano se le considera igual que un Estado. En tal virtud, se le asignan como tributos: las tasas por los servicios que preste, el producto de lo recaudado por concepto de especies fiscales y los que “se les asignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales”.

b) Se observa que, además de estos últimos tributos, que se mencionan en el artículo 167, numeral 5 de la Constitución, se incluyen en la Ley “Los demás impuestos, tasas y contribuciones que determine la Ley”, con lo que parecería indicar que se trata de una asignación tributaria distinta a la contemplada en el

Manuel Rachadell

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Revista de Derecho Administrativo N° 8

numeral y articulo antes citado de la Constitución. En tal sentido, podría especularse que, como los tributos que se asignen “con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estatales”, podrían acarrear la disminución de transferencias de recursos del Poder Nacional “a fin de preservar la equidad interterritorial”, las asignaciones tributarias que se mencionan en último lugar en la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas no causan dicha disminución. Pero también podría tratarse simplemente de una inadvertencia del Constituyente- Legislador, que contempla doblemente la asignación de otros tributos para el Distrito Metropolitano.

c) Entre los tributos que se atribuyen al Distrito Metropolitano de Caracas están “Los tributos que tienen asignados los Estados en la Constitución de la República Ahora bien, como el Distrito Metropolitano de Caracas está integrado, además del Distrito Capital, por los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y el Hatillo del Estado Miranda, surge la cuestión de si la asignación de competencias a dicho Distrito en materia tributaria significa la exclusión de los poderes tributarios del Estado Miranda sobre el territorio de los Municipios mencionados, o si sobre el ámbito territorial de dichos Municipios podrían establecerse los mismos tributos para ser recaudados al mismo tiempo por el Distrito Metropolitano de Caracas y por el Estado Miranda.

Ambas cuestiones deben ser respondidas negativamente, por las siguientes razones:

1. No puede excluirse el poder tributario del Estado Miranda sobre una parte de su territorio, porque se dispone en la Constitución, y se ratifica en la ley, que “se preservará la integridad territorial del Estado Miranda”, objetivo éste que no se logra cuando se adscribe una parte del Estado Miranda al Distrito Capital, a los fines tributarios.

2. No puede establecerse la obligación para los habitantes de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y el Hatillo del Estado Miranda de pagar tributos para el Distrito Metropolitano de Caracas y para el Estado Miranda, porque ello infringiría principios constitucionales como el de la justicia y el de la igualdad en materia tributaria.

En definitiva, lo que quiso decir el Constituyente-Legislador fue que el Distrito Metropolitano de Caracas puede crear, para el ámbito territorial del Distrito Capital, los mismos tributos que pueden establecer los Estados.

d) La competencia del Nivel Metropolitano de Caracas sobre “La normativa para armonizar las tasas y definir principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano", implica que los tributos que creen los Municipios del Estado Miranda incluidos en el ámbito territorial del Distrito Metropolitano están sometidos a una doble limitación: por una parte, a la que haga el Poder Nacional conforme al numeral 13 del articulo 156 de la Constitución; por la otra, a la que emane del Cabildo Metropolitano, con fundamento en la norma antes transcrita. Esta doble limitación suscita interrogantes de diversas índole, pero consideramos en todo caso

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que si el Poder Nacional hace uso de su potestad, no habría cabida para una limitación adicional por el Cabildo Metropolitano.

V. APRECIACION DE CONJUNTO

El Constituyente de 1961 se planteó la conformación de un Estado descentralizado como un desiderátum, que podría ser alcanzado cuando el país hubiera alcanzado el nivel de desarrollo socioeconómico y político necesario. Mientras tanto, y en forma transitoria, se diseñó un Estado fuertemente centralizado, mediante la concentración de una amplísima suma de competencias en cabeza del Poder Nacional.

Fue necesario esperar casi tres décadas después de la vigencia de la Constitución de 1961 para iniciar el proceso de descentralización, y para el momento en que se planteó la elaboración de una nueva Carta Fundamental el proceso no se había cumplido sino muy parcialmente. En esas condiciones, lo procedente era incorporar en la nueva Constitución los aprendizajes obtenidos de la aplicación de las normas reguladoras del proceso de descentralización y diseñar en consecuencia la forma de Estado. Por ello, la nueva Constitución ha debido configurar ya un Estado descentralizado, incluyendo las disposiciones transitorias necesarias para asegurar la gradualidad del proceso, en lugar de regular nuevamente una esquema de transferencias.

En efecto, del examen de la nueva Carta Fundamental se desprende la intención de consagrar en lo inmediato un Estado fuertemente centralizado, pero dejando la posibilidad de instaurar posteriormente unas instituciones descentralizadas, en forma similar a como lo decidió el Constituyente de 1961. La explicación de este fenómeno podría ser que los Constituyentes de 1999 no tuvieron criterios para hacer una evaluación definitiva de la descentralización, por lo cual no la rechazaron ni la consagraron, sino que la pospusieron.

En esta óptica, observamos que, por ejemplo, se reservan al Poder Nacional “Las políticas y los servicios nacionales de educación y salud”, sin que se determine lo que significa “servicios nacionales”, mientras que no se asigna expresamente a los Estados ninguna competencia en esta materia, aunque se supone que les corresponden los que no son nacionales ni municipales, por la competencia residual que se les atribuye. De allí que existen competencias concurrentes en salud entre el Poder Nacional y los Estados, cuyo deslinde se asigna a la legislación nacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 165, eiusdem. Ahora bien, lo que se esperaba de la nueva Constitución es que determinara las competencias que corresponden al Poder Nacional, a los Estados y a los Municipios, y no que delegara ese cometido a la legislación. Pero la falta de criterios sobre los resultados de la descentralización y el apresuramiento del proceso constituyente obligó a los redactores de la nueva Constitución a mantener la situación de centralismo susceptible de ser descentralizado que existía en la Constitución de 1961.

Ello se tradujo, en cuanto a los ingresos de los diferentes niveles del Poder Público, en mantener una distribución similar a la que había resultado de la aplicación de la ley de transferencia, la cual fue constitucionalizada, con algunos

errores, y se reguló el Situado de los Estados como un máximo del 20 % de los ingresos ordinarios nacionales, en lugar de ser un mínimo, tal como se había logrado por la aplicación de la ley de transferencia, en coordinación con el artículo 229 de la Constitución de 1961.

Pero además, se asignaron al Poder Nacional competencias de carácter permanente que antes no tenía para establecer una relación de superioridad jerárquica con respecto a los entes del nivel subnacional, como son las relativas a la limitación de los tipos impositivos de los tributos estadales y municipales y la creación de tributos a ser recaudados por los Municipios y, adicionalmente, se previo la posibilidad de disminuir el Situado de los Estados cuando se les hicieran transferencias tributarias, todo lo cual es claramente demostrativo del concepto centralista que está en la base de la nueva Constitución. Este concepto se pone en evidencia sobre todo cuando se observa que el poder tributario residual, que antes pertenecía a los Estados, con algunas limitaciones, ahora es claramente atribuido al Poder Nacional.

La imprecisión constitucional y la delegación al legislador que se observa en cuanto a la delimitación de los servicios públicos que pertenecen al ámbito nacional, estadal o municipal, se traduce necesaria y correlativamente en una imprecisión con relación a los ámbitos tributarios de cada uno de los niveles del Poder Público, los cuales serán establecidos por el legislador en forma más precisa. En efecto, si bien al Poder Nacional se le asignan los ramos tributarios más numerosos y productivos, y también la competencia tributaria residual, las posibilidades de transferencia de ramos tributarios del Poder Nacional a los Estados y a los Municipios es ilimitada. Por ello podemos afirmar que la asignación del Poder Tributario que se hace en la Constitución de 1999 es provisionalmente centralista, y que el esquema definitivo dependerá de la evaluación que haga el Poder Nacional del funcionamiento de las instituciones públicas y de las presiones de la sociedad sobre la Asamblea Nacional para imponerle el desarrollo de una legislación que consagre un modelo de gobierno y administración descentralizado.