Manuel Villoria e insuficiencias 2014 - Girona...
Transcript of Manuel Villoria e insuficiencias 2014 - Girona...
GOVERN OBERT
GO
VE
RN
OB
ER
T 2
014
1
1
GOVERN OBERT
La publicitat activa en la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern: possibilitats i insuficiències. Manuel Villoria.
1
La publicitat activa en la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern: possibilitats i insuficiències
Manuel Villoria
UNIVERSITAT REY JUAN CARLOSGOVERN OBERT
1
La publicidad activa en la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: posibilidades e insuficiencias
Manuel Villoria
UNIVERSIDAD REY JUAN CARLOS
20142014
GOVERN OBERT
La publicidad activa en la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: posibilidades e insuficiencias. Manuel Villoria.
1
ISBN: 978-84-393-9156-2
9788439391562
GOVERN OBERT
1
La publicitat activa en la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern: possibilitats i insuficiències
Manuel Villoria
UNIVERSITAT REY JUAN CARLOS
2014
Biblioteca de Catalunya. Dades CIP:
Villoria Mendieta, Manuel
La Publicitat activa en la Llei de transparència : accés a la informació i bon govern : possibilitats i insuficiències. – (Govern obert ; 1)Títol paral·lel: Publicidad activa en la Ley de transparencia. – Publicació capiculada. – Bibliografia. – Text en català i castellàISBN 9788439391562I. Catalunya. Generalitat II. Títol III. Títol paral·lel: Publicidad activa en la Ley de transparencia IV. Col·lecció: Govern obert ; 11. Informació oficial electrònica – Espanya 2. Administració electrònica – Espanya 3. Transparència política – Dret i legislació – Espanya 4. Llibertat d’informació – Espanya658.012.45:35(460)
© Generalitat de CatalunyaDepartament de la PresidènciaDirecció General d’Atenció Ciutadana i Difusió
1a edició: juny 2014ISBN: 978-84-393-9156-2Dipòsit legal: B 13187-2014
Disseny gràfic: Eix Comunicació the creative project, SL
Compaginació i producció: Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publiacions
Sumari
Salutació
La publicitat activa en la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern: possibilitats i insuficiències
Una anàlisi de la publicitat activa en la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació i bon govern (LTBG)
Manuel Villoria
I. Introducció
II. Context per a la introducció de la publicitat activa
III. Una anàlisi de la publicitat activa en la LTBG
Conclusions
Bibliografia
7
9
13
21
62
67
ı Govern Obert7
Salutació
Vivim temps marcats per la desafecció política, que es tradueix en
una distància i desconfiança més gran de la ciutadania vers l’activitat
política, els polítics i els diferents nivells de govern.
Des del Govern de la Generalitat, ens sentim interpel·lats i amb la ne-
cessitat de reflexionar i d’identificar les causes d’aquesta desafecció
política per entendre-la i cercar nous camins que ens permetin recu-
perar la necessària confiança dels ciutadans i ciutadanes per a la bona
salut del nostre sistema democràtic.
Empès per aquesta necessitat, el Govern ha volgut promoure la col-
lecció «Govern Obert», des d’on diversos autors aportaran el seu sa-
ber en àmbits com ara el de la transparència, les dades obertes i la
participació ciutadana.
Aquestes aportacions i conclusions de segur serviran per analitzar al-
gunes de les actuacions adoptades pel Govern en la direcció de fer
del nostre un govern més obert i transparent, objectiu al qual s’orienta,
per exemple, la creació del portal de la transparència (transparencia.
gencat.cat). Ens servirà de full de ruta a l’hora de bastir les futures es-
tructures d’estat que el país necessita, amb l’objectiu de construir una
Administració pública més transparent i més oberta, a partir de la qual
els ciutadans puguin implicar-se més activament en la governança de
les seves institucions i responsabilitzar-se’n.
Artur Mas
President de la Generalitat de Catalunya
Barcelona, juny de 2014
ı Govern Obert9
La publicitat activa en la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern: possibilitats i insuficiències
Manuel Villoria
UNIVERSITAT REY JUAN CARLOS
I. Introducció
La publicitat activa es diferencia del dret d’accés en l’actitud dels
poders públics a l’hora d’aportar dades a la ciutadania. En la publici-
tat activa, el govern posa les dades a disposició de la ciutadania, en
portals i pàgines web, sense esperar que els ciutadans les demanin,
d’una manera proactiva. En el dret d’accés, el govern respon a les
demandes de documents que li fa la ciutadania, de manera reactiva.
Ambdós formen part del que es denomina polítiques de dades ober-
tes (open data) i estan interrelacionats: com més publicitat activa,
menys necessitat de sol·licitar documents, i com menys publicitat
activa, més demanda i més litigiositat. La publicitat activa, amb dades
reutilitzables i una forta interoperativitat, és la via més adequada per
generar transparència en aquest començament del segle xxi. Encara
que la publicitat activa no esgota totes les possibilitats de dades ober-
tes –el dret d’accés també forma part d’aquesta política–, avui dia és
gairebé sinònim de l’obertura de documents, és a dir, de documents
lliurement disponibles i reutilitzables. Pot haver-hi dades obertes en
l’àmbit científic, en l’àmbit privat i en l’àmbit governamental. Dins l’àm-
bit governamental inclou diversos tipus d’informació i documents. Per
començar, la informació sobre la societat mateixa, com ara tendèn-
cies de salut o malalties o dades de criminalitat; també hi ha dades
que tenen com a finalitat facilitar l’activitat econòmica, com ara les
relacionades amb els transports o el trànsit; finalment, hi ha dades
la finalitat de les quals és facilitar la transparència governamental i
la seva rendició de comptes, com ara les dades sobre contractació
pública. Cada tipus de dades compleix funcions diferents.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 10
En qualsevol cas, no seria possible parlar de publicitat activa, tal com
l’entenem avui dia, sense tenir en compte la revolució que ha suposat
l’arribada de les noves tecnologies de la informació i la comunicació
(NTIC) i, sobretot, Internet 2.0 a les nostres societats. Avui dia és per-
fectament possible bolcar a plataformes digitals la immensa quantitat
d’informació que té l’Administració pública en arxius físics i posar-les
a disposició dels ciutadans en formats reutilitzables, de manera que
cada ciutadà pugui construir amb aquesta informació els seus propis
productes, a banda de controlar i fer arribar a l’Administració propos-
tes i informacions. Seguint Castells (2010, p. 50-51), és cert que els
instruments d’exercici del poder són els mateixos ara que fa vint segles
–la violència i el discurs–, però les formes de legitimació han canviat
notablement amb les noves tecnologies, atès que la societat actual ja
no és la societat de la impremta i les societats tancades, sinó la societat
xarxa, en què la capacitat de generar i renovar xarxes i transmetre-hi
informació –i discurs– és el fonament del poder en aquestes societats.
Avui dia, gràcies a aquestes noves tecnologies, hem pogut passar
d’un Butlletí Oficial de l’Estat (BOE), que llegia un percentatge mínim
de la població, a unes pàgines web que poden seguir milions i en què
–a través dels portals adequats– es poden fer centenars de tràmits
administratius, auditar el funcionament de les administracions, controlar
el bon ús dels nostres recursos, participar en la generació de normes i
en la definició de problemes, col·laborar en la gestió de serveis públics
i generar coneixement compartit de manera permanent i cada vegada
més sofisticada. Cal inserir la política de dades obertes i, en concret, la
publicitat activa en aquest marc sociològic i polític per tal de poder-les
entendre i analitzar adequadament, i també per poder-les contextua-
litzar convenientment.
Aquest fet fa que sigui també positiu distingir entre govern obert (open
government), administració electrònica (e-administration) i publicitat
activa, encara que gràcies a les NTIC puguin estar fortament interre-
lacionats. L’administració electrònica en sentit estricte es refereix «a
l’aplicació de la tecnologia necessària per obtenir la major eficiència i
efectivitat dels tràmits i serveis que les institucions públiques posen a
disposició dels ciutadans» (Coroján i Campos, 2011, p. 16). Resumint,
ı Govern Obert11
allò que aportem és una idea del govern electrònic com a instrument
tecnològic que permet millorar l’eficàcia de l’actuació del govern tot
fent més senzilles i còmodes les interaccions (Torres et al., 2005). El
focus de l’administració electrònica és millorar l’economia, l’eficiència,
la provisió i l’efectivitat del govern tot proporcionant serveis disponi-
bles en diversos canals diferents i sota diverses nomenclatures (llocs
web, one stop government shops o finestretes úniques, etc.). Els
esforços en aquest àmbit s’han centrat a conciliar de la millor manera
possible els aspectes de front office (en el lliurament de serveis) i de
back office (redisseny de procediments administratius, modernització
d’estructures i funcions, etc.) (Criado, 2009). En general, es reconeix
el valor que pot tenir per al ciutadà i per a l’Administració accedir a
processos més àgils, expedits i amigables, com són la digitalització
dels mecanismes de declaració d’impostos a gairebé tot el món, la
generació de plataformes digitals per a les compres i adquisicions
del sector públic i la simplificació digital de tràmits diversos sobre
prestacions essencials com ara certificats de naixement i targetes
d’identitat, entre molts altres avenços (Coursey i Norris, 2008). L’open
data no té res a veure amb la prestació de serveis de forma digital i
senzilla, sinó amb la idea de millorar els controls, la rendició de comp-
tes i la utilització eficient de la informació pública.
Per la seva banda, el govern obert s’insereix en unes idees segons les
quals el bon govern és aquell que: 1) promou la ciutadania, la integració
i la discussió pública; 2) fomenta la participació dels ciutadans en el
disseny i la prestació del servei; 3) determina l’agenda de les polítiques,
convoca a la taula els jugadors apropiats, i facilita i gestiona solucions
sostenibles per als problemes públics; 4) difon la informació per enri-
quir el debat públic i promoure una visió compartida dels assumptes
públics (Bourgon, 2007). Partint d’això, ja podem considerar que, més
operativament, el govern obert està associat a millorar els nivells de
transparència mitjançant l’obertura de dades públiques (per exercir
control social i rendició de comptes) i la reutilització de la informació del
sector públic (RISP); facilitar la participació de la ciutadania en el dis-
seny i la implementació de les polítiques públiques (i incidir en la presa
de decisions); i afavorir la generació d’espais de col·laboració entre els
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 12
diversos actors, particularment entre les administracions públiques, i
entre aquestes i la societat civil i el sector privat. Les activitats que con-
flueixen en el govern obert serien (vegeu la figura 1): 1) les del govern
promotor de benestar a través de la capacitat de regulació; 2) les del
govern transparent que ret comptes; 3) les del govern participatiu i pro-
motor de civisme; 4) les del govern eficient, col·laborador i generador
de coneixement. Les dues primeres estan basades en la regulació i en
el paper de l’Estat en la generació d’institucions per millorar la societat,
mentre que les dues segones es basen en la capacitat de la societat
per crear per si mateixa, i amb l’Estat, millores socials (Villoria, 2013).
Tot això ens porta a concloure que les polítiques de dades obertes no
són sinó una part del govern obert, aquella que es connecta amb la
visió més liberal d’aquest, la del reforçament dels pesos i contrapesos
i la possible rendició de comptes.
Figura 1. Idees i possibilitats del govern obert
Font: elaboració pròpia.
Una vegada clarificats els conceptes, el text que es presenta, a con-
tinuació, mirarà d’explicar l’arribada de la llei des d’un enfocament de
política pública i en definirà els objectius essencials. Després d’això,
analitzarem la norma i, finalment, explicarem si la norma, tal com està
redactada, permetrà o no assolir els objectius per als quals neix.
ı Govern Obert13
II. Context per a la introducció de la publicitat activa
La Llei 19/2003, de 9 de desembre, de transparència, accés a la in-
formació i bon govern (LTBG) és una llei que sorgeix en una societat
democràtica gairebé del tot digitalitzada, una societat en què les xarxes
socials s’estructuren cada vegada més mitjançant les noves tecnolo-
gies i poden, gràcies a això, expandir-se de forma global i comunicar-se
a velocitats gairebé instantànies. En aquesta societat, pensar que els
documents físics constitueixen encara un element clau de poder i in-
fluència, o que es poden posar portes a la informació i fer-la arribar a
sectors molt específics, sense que es difumini, és una cosa certament
irreal. Per desgràcia, en l’Administració espanyola actual encara convi-
uen els dos móns, el del segle xix i el del xxi, la qual cosa es comprova
en la norma que analitzem i es comprovarà encara més en les dificultats
d’implantació que patirem. En qualsevol cas, la llei va arribar i, el primer
que hauríem de preguntar-nos, sense perjudici que en els textos intro-
ductoris i de conclusions es desenvolupi aquesta reflexió, és per què
arriba ara i no fa ja gairebé deu anys, com alguns vam estar defensant
en el seu moment. En general, hi ha tres tipus de raons per explicar les
causes de la norma i una d’especial per explicar-se per què arriba ara i
no durant els dos governs del president Zapatero, malgrat que estava
en el programa electoral des de l’any 2004. En relació amb aquesta
última qüestió, és important considerar que l’Administració espanyola
ha funcionat –i funciona– amb opacitat des dels seus orígens. Els ar-
cana imperii són part essencial de la configuració i l’exercici del poder
a l’Espanya imperial i, posteriorment, en els intents racionalitzadors
de les administracions liberals i tecnocràtiques. Tal com sabem prou
els que ens inserim en enfocaments institucionalistes, el camí generat
en diverses conjuntures crítiques constitueix un camí de dependència
del qual és molt difícil sortir (vegeu Pierson, 2000, 2004; North, 1994,
2001). L’equilibri puntuat, en aquest cas, no ha deixat de tenir sempre
el mateix desequilibri a favor de l’opacitat i en contra de la transparèn-
cia. L’any 2004, aquesta proposta va entrar en el programa electoral
del PSOE com un piadós desig que, posteriorment, va xocar amb la
realitat interna d’una burocràcia insensible al valor de la transparència
i amb uns líders polítics que van seguir creient que més opacitat era
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 14
més poder, i d’aquí van venir les contínues dilacions en l’aprovació de
la norma promesa. No obstant això, la mera promesa ja era un canvi
molt important. Seguint la famosa metàfora de Kingdon (2003) sobre
les finestres d’oportunitat, podríem dir que l’any 2004 la transparència
no era un problema social rellevant i que tampoc no hi havia voluntat
política real de generar una política en el tema, sinó que només hi ha-
via instruments (avantprojectes de normes, informes) a la recerca de
problemes quan n’hi hagués.
Però en aquests deu últims anys sorgeix una conjuntura crítica, a ban-
da d’una inicialment feble coalició promotora –una coalició que es va
ampliant i reforçant– (vegeu Sabatier, 1998), que canvia l’statu quo. És
probable, fins i tot, que, sense la conjuntura crítica –la gran crisi econò-
mica i social d’Espanya–, uns canvis graduals i els efectes acumulatius
haguessin aconseguit, a poc a poc, el canvi en el model de política cap
a l’accés a dades i l’obertura governamental; la idea de la transparència
té un poder extraordinari en les democràcies actuals i la seva influència
en els processos discursius és cada vegada més gran (Thelen, 1999,
2003; Mahoney i Thelen 2009); no obstant això, en qualsevol cas, un
nou govern amb necessitats específiques de legitimació, pressions
externes –reforçament de la coalició promotora i pressió europea–,
certs lideratges interns –el paper de la vicepresidenta i el seu equip–,
la crisi del sistema econòmic i polític i la cada vegada disposició més
gran d’instruments tecnològics per fer front al repte de la transparèn-
cia van fer que s’ajuntessin tots els elements essencials per tal que la
finestra s’obrís i, una vegada oberta, s’ampliessin les pressions cap a
una política de transparència amb totes les conseqüències.
Des de la visió governamental, la política de transparència, i, en concret,
la llei que analitzem, té tres objectius essencials. En primer lloc, recu-
perar legitimitat per a l’acció de govern i reduir la desconfiança política
i institucional. Segonament, prevenir una corrupció que ha aportat,
durant els últims anys, nous titulars de premsa diàriament. I finalment,
reforçar l’eficiència governamental gràcies als incentius i els desincen-
tius que la transparència genera. En relació amb el primer punt, la cre-
ença que els polítics són un problema i que la corrupció és un dels tres
ı Govern Obert15
problemes més greus del país ha anat augmentant en els últims quatre
anys i ha generat un estat d’opinió certament preocupant (vegeu el grà-
fic 1). Alhora, la desconfiança cap a les diverses institucions públiques
del país no ha parat d’expandir-se, tal com ho demostren també els
estudis del CIS.1 I, encara més, el grau de confiança política ha caigut
fins a dades històricament baixes; si s’observen les sèries del CIS des
de 1996, s’han perdut més de vint punts des de llavors fins ara (del
50% al 30%) en el grau de confiança política dels espanyols (Jiménez,
2013, p. 132-133). És cert que això, en els últims cinc anys, ha anat
molt vinculat, com mostra el gràfic 1, a la percepció del baix rendiment
dels governs en la lluita contra la crisi econòmica, però, en qualsevol
cas, aquest aprofundiment en els tradicionals trets de desafecció a
Espanya comença a ser demolidor. La Llei de transparència s’ha pensat
com una palanca que ajudi a recuperar legitimitat i, per això, el govern
l’ha relacionat reiteradament amb la lluita contra la desafecció política.
Gràfic 1. Percentatge de ciutadans que creuen que la corrup-
ció (sèrie 1) i els polítics (sèrie 2) són un dels tres problemes més
importants del país. I percentatge de ciutadans que creuen que
la situació econòmica és dolenta o molt dolenta (sèrie 3)
Font: baròmetres del CIS i enquestes de població activa (INE).
D’altra banda, en diferents declaracions també s’ha vinculat la llei a la
lluita contra la corrupció. Si bé és cert que des de l’any 1994 (primeres
1. Vegeu, per exemple, Estudi núm. 2.984, abril 2013.
Des
. 94
Des
. 13
Mar
. 13
Des
. 12
Jul.
12
Gen
. 12
Oct
. 11
Ab
r. 11
Ab
r. 10
Gen
. 10
Oct
. 09
Ab
r. 08
Mar
ç 07
Set
. 05
Feb
. 04
Set
. 02
Mar
. 99
Nov
. 95
Inici crisi econòmicaAtur 7,9% Atur 27,16%
Sèrie 1
Sèrie 2
Sèrie 3
Sèrie 1
100
50
0
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 16
dades existents) la majoria dels espanyols ha cregut que la corrupció
política havia augmentat o romàs igual durant l’any precedent (Díez
Nicolás, 2013), les dades actuals de percepció són demolidores i,
comparativament amb Europa, ens situen com el país en què més ha
empitjorat la percepció de corrupció (vegeu la taula 1).
Taula 1. Percepció de la corrupció a Espanya, segons els eurobarò-
metres 325, 374 i 397
Països
Eurobaròmetre 325, 2009. D’acord amb «hi ha corrupció en les institucions nacionals del meu país»
Eurobaròmetre 374, 2011. D’acord amb «hi ha corrupció en les institucions nacionals del meu país»
Eurobaròmetre 397, 2013. D’acord amb «hi ha corrupció en les institucions nacionals del meu país»
Alemanya 80% 70% 74%
Àustria 66% 85% 73%
Dinamarca 35% 25% 38%
Finlàndia 68% 50% 51%
França 83% 80% 76%
Grècia 98% 99% 97%
Holanda 56% 39% 57%
Hongria 98% 86% 72%
Itàlia 89% 95% 93%
Polònia 86% 73% 78%
Portugal 91% 91% 86%
Regne Unit 76% 73% 72%
República Txeca 96% 95% 94%
Romania 87% 89% 82%
Espanya 91% 93% 95%
Font: eurobaròmetres 325, 374 i 397.
L’alta percepció de corrupció té relació amb factors històrics, de
desconfiança institucional sòlidament afermada (Torcal i Magalhaes,
2010), que s’ha vist reforçada per la contínua presència de notíci-
es de corrupció política, sobretot a partir de la darreria dels anys
vuitanta del segle passat, amb puntes segons l’arribada de nous
escàndols (Jiménez i Villoria, 2012; Della Porta, 2000). Com que la
corrupció és un fenomen que existeix en la mirada del perceptor,
ı Govern Obert17
és evident que un sentiment preexistent de desconfiança cap als
polítics afecta les respostes sobre la seva immoralitat i predisposa
els ciutadans a adscriure motius corruptes als seus actes (Wroe et
al., 2013, p. 176). La confiança institucional, a més, té una forta
relació amb la confiança interpersonal (Inglehart i Wenzel, 2005; Put-
nam, 1993), i ambdues amb la corrupció (Rothstein i Stolle, 2003;
Rothstein i Eek, 2009; Della Porta i Vanucci, 1997). Per això hi ha
una correlació positiva entre els baixos nivells de confiança inter-
subjectiva i la percepció de corrupció (Villoria et al., 2013), de ma-
nera que aquest grau de confiança baix entre els ciutadans, un tret
consolidat a Espanya des que aquesta variable es mesura, podria
afectar la percepció de corrupció, i viceversa. En qualsevol cas, la
Llei de transparència s’ha considerat com un bon antídot contra la
corrupció, bàsicament perquè permetria detectar millor els casos de
corrupció existents i, amb això, desincentivaria les activitats corruptes,
sobretot si després de la detecció prèvia se’n produís la persecució
i la sanció. La correlació entre transparència i baixa corrupció, empí-
ricament demostrable, reforçaria aquesta creença (vegeu la figura 2).
Figura 2. Correlació entre transparència i corrupció
Font: World Bank Institute, 2004.
Transparència relacionada amb control de la corrupció, 2004
Co
ntro
l de
corr
upci
ó
Qualitat transparència AltBaix
Alt
Baix
3
3–2–2
–1
0
1
2
1
r = 0,79
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 18
Finalment, els estudis sobre la transparència i els seus efectes beneficio-
sos al món de l’economia són molt nombrosos (Ackerlof, 1970; Stiglitz,
2000, 2002). Les dades econòmiques sobre el funcionament de l’eco-
nomia, proporcionades pels estats, ajuden els mercats a funcionar millor;
gràcies a aquestes dades, els inversors, els productors i els consumidors
poden prendre decisions més eficients. L’economia global no podria
funcionar sense dades fiables d’inflació, dèficit o endeutament per país.
Islam (2003) indica que hi ha països amb una cultura d’obertura i d’altres
amb una cultura d’opacitat. En aquests últims, no hi ha prou incentius per
pressionar els governs perquè es mostrin més oberts i inclusius; a més,
hi ha problemes d’acció col·lectiva per generar coalicions fortes a favor
del dret a la informació. Tot això afecta negativament el funcionament
de l’economia i del sistema democràtic. Per contra, la transparència es
correlaciona fortament amb riquesa per capita (vegeu la figura 3).
Figura 3. Correlació entre transparència i eficiència econòmica
Font: World Bank Institute, 2004.
Nuria Cunill (2006) ha defensat que la transparència en la gestió pública
ajuda a millorar la qualitat i l’eficiència de la democràcia. En concret,
l’autora assegura que l’elecció possibilitada per la competència entre
Transparència relacionada amb ingressos per capita
Ren
da
per
cap
ita (P
PA
, lo
g)
Qualitat transparència AltBaix
30.000
3–2 1
r = 0,74
3.000
300
ı Govern Obert19
serveis públics i la coproducció supedita la seva eficàcia a la trans-
parència. Encara més, la transparència vinculada a l’ús de les noves
tecnologies produeix increments d’eficiència notables. Avui dia, a tra-
vés de las aplicacions mòbils i els wikis, aquest procés ha trobat una
dimensió desconeguda històricament. El govern obert crea la possi-
bilitat d’integrar en sistemes de regulació plataformes de col·laboració
i wiki-government. Amb el govern obert plenament funcional, hi ha la
possibilitat real de reutilitzar i agregar dades, i, a banda de generar
coneixement, de crear ocupació a través de la generació de noves
empreses i ONG que tractin aquestes dades, amb els efectes positius
que té aquesta sinergia per a l’economia. D’acord amb la National
Audit Office britànica (2012), l’obertura de dades pot generar bene-
ficis importants en l’economia britànica (el valor atribuït a les dades
existents és d’uns vint mil milions d’euros és). Per tal que aquesta
riquesa arribi als ciutadans, el desembre del 2011 ja s’havia realitzat la
connexió de 7.865 arxius públics amb dades reutilitzables en el web
data.gov.uk. De fet, més de quaranta-set milions de ciutadans havien
visitat la pàgina web de la policia sobre els mapes de criminalitat no-
més entre els mesos de febrer i desembre de 2011. En aquesta línia,
una investigació recent sobre la reutilització de la informació pública
a la Unió Europea va estimar que el valor d’aquesta informació pot
rondar els cent quaranta mil milions d’euros a l’any (Vickery, 2011).
Així doncs, les idees sobre el valor de la transparència per resoldre
problemes importants al país es van anar consolidant. Les idees són
importants per clarificar objectius, definir el rang de possibilitats d’acció
o ajudar a seleccionar l’impacte concret que es vol, en absència d’una
única solució, però convé no oblidar que també són útils per raciona-
litzar decisions ja preses i per institucionalitzar idees prèvies (Majone,
2001, p. 3). Les idees existeixen en tres àmbits: en les polítiques, en els
programes i en les filosofies; i són de dos tipus: cognitives i normatives.
Un discurs és un procés interactiu de transmissió d’idees i es desenvo-
lupa de dues formes: en el discurs coordinatiu, entre els actors d’una
política, i en el discurs comunicatiu, entre els actors polítics i el públic.
En els sistemes polítics senzills preval la variant comunicativa, mentre
que en els sistemes complexos preval la variant coordinativa (Schmidt,
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 20
2008, 2010). Per això, quan s’estudia aquesta reforma administrativa,
és molt important tenir en compte la rellevància explicativa de les idees,
en les quals hi ha expectatives normatives sobre per què certa conducta
és desitjable i necessària, així com assumpcions i punts de vista cog-
nitius sobre com haurien d’actuar els actors i les organitzacions davant
el problema corresponent (Powell, 1991, p. 27, 31). És a dir, el discurs
de la coalició promotora es va sofisticar prou per reduir les resistències
al canvi. Per això podem concloure que la LTBG és, sobretot, la conse-
qüència de la consolidació d’una sèrie d’idees, articulades en discursos
coordinatius i comunicatius, que, davant d’una finestra d’oportunitat, han
Taula 2. La LTBG en matèria de publicitat activa
A què obliga la norma A qui obliga Com s’ha de publicarConseqüències de la infracció
Excepcions
Informació institucional, organitzativa i de planificació: a. Funcions que desenvolupen, la normativa que
els sigui aplicable, així com la seva estructura organitzativa.
b. Plans i programes anuals i plurianuals.
Administracions públiques (AP) (art. 2.1 de l’a al d: a i b.Altres ens públics i constitucionals (EPC) (art. 2.1 de l’e a l’i): només a.Partits, sindicats, organitzacions empresarials (PSE) (art. 3a): només a.Ens privats subvencionats (EPS) (art. 3.b): només a.
De forma periòdica i actualitzada. En les seus electròniques o pàgines web corresponents. D’una manera clara, estructurada i entene-dora per als interessats i, preferiblement, en formats reutilitzables. S’hi facilitarà l’accessibilitat, la interoperabi-litat, la qualitat i la reutilització de la informa-ció publicada, així com la seva identificació i localització. La informació serà comprensible, d’accés fàcil i gratuït i estarà a disposició de les persones amb discapacitat.
L’incompliment reiterat de les obligacions de publicitat activa regulades tindrà la consideració d’infrac-ció greu. Només afecta les administracions pú-bliques de l’AGE.
Límits al dret d’accés a la informació pública que preveu l’article 14 i, espe-cialment, el derivat de la protecció de dades de caràcter personal, que regula l’article 15.
Informació de rellevància jurídica. Només AP (art. 2.1 de l’a al d). Ídem Ídem Ídem
Informació econòmica, pressupostària i estadística: a. Contractes. b. Convenis subscrits. c. Subvencions i ajudes públiques concedides. d. Pressupostos. e. Comptes anuals. f. Retribucions alts càrrecs i màxims responsables. g. Resolucions d’autorització o reconeixement de compatibilitat. h. Declaracions anuals de béns i activitats dels representants locals. i. Informació estadística necessària per valorar el grau de compliment i qualitat dels serveis públics. j. Relació dels béns immobles que siguin de la seva propietat.
AP (art. 2.1 de l’a al d): tots els apartats. Altres EPC (art. 2.1 de l’e a l’i): tots els apartats llevat d’h i j (en gran mesura tampoc no s’aplicaria g als de l’apartat f de l’article 2.1). PSE (art. 3a): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós). EPS) (art. 3.b): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós).
Ídem Ídem Ídem
Font: elaboració pròpia.
ı Govern Obert21
triomfat i han estat assumides com a bones per actors clau en la gene-
ració de polítiques públiques i per la ciutadania de la nostra democràcia.
III. Una anàlisi de la publicitat activa en la LTBG
En les pàgines que segueixen analitzarem la LTBG seguint l’esquema
següent: a què obliga la llei i a què no, a qui obliga, com obliga i quines
conseqüències té el fet de no complir-la. En la taula 2, hem resumit allò
essencial de la norma.
Taula 2. La LTBG en matèria de publicitat activa
A què obliga la norma A qui obliga Com s’ha de publicarConseqüències de la infracció
Excepcions
Informació institucional, organitzativa i de planificació: a. Funcions que desenvolupen, la normativa que
els sigui aplicable, així com la seva estructura organitzativa.
b. Plans i programes anuals i plurianuals.
Administracions públiques (AP) (art. 2.1 de l’a al d: a i b.Altres ens públics i constitucionals (EPC) (art. 2.1 de l’e a l’i): només a.Partits, sindicats, organitzacions empresarials (PSE) (art. 3a): només a.Ens privats subvencionats (EPS) (art. 3.b): només a.
De forma periòdica i actualitzada. En les seus electròniques o pàgines web corresponents. D’una manera clara, estructurada i entene-dora per als interessats i, preferiblement, en formats reutilitzables. S’hi facilitarà l’accessibilitat, la interoperabi-litat, la qualitat i la reutilització de la informa-ció publicada, així com la seva identificació i localització. La informació serà comprensible, d’accés fàcil i gratuït i estarà a disposició de les persones amb discapacitat.
L’incompliment reiterat de les obligacions de publicitat activa regulades tindrà la consideració d’infrac-ció greu. Només afecta les administracions pú-bliques de l’AGE.
Límits al dret d’accés a la informació pública que preveu l’article 14 i, espe-cialment, el derivat de la protecció de dades de caràcter personal, que regula l’article 15.
Informació de rellevància jurídica. Només AP (art. 2.1 de l’a al d). Ídem Ídem Ídem
Informació econòmica, pressupostària i estadística: a. Contractes. b. Convenis subscrits. c. Subvencions i ajudes públiques concedides. d. Pressupostos. e. Comptes anuals. f. Retribucions alts càrrecs i màxims responsables. g. Resolucions d’autorització o reconeixement de compatibilitat. h. Declaracions anuals de béns i activitats dels representants locals. i. Informació estadística necessària per valorar el grau de compliment i qualitat dels serveis públics. j. Relació dels béns immobles que siguin de la seva propietat.
AP (art. 2.1 de l’a al d): tots els apartats. Altres EPC (art. 2.1 de l’e a l’i): tots els apartats llevat d’h i j (en gran mesura tampoc no s’aplicaria g als de l’apartat f de l’article 2.1). PSE (art. 3a): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós). EPS) (art. 3.b): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós).
Ídem Ídem Ídem
Font: elaboració pròpia.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 22
A continuació, analitzarem amb una mica més de detall el que aquests
articles impliquen per als subjectes obligats. En qualsevol cas, és molt
important destacar que, tal com indiquen Barrero et al. (2014), la informa-
ció que s’exigeix és la mínima necessària i res no impedeix –ans al con-
trari–, que s’hi incorpori més informació que la que exigeix el text legal.
Informació institucional, organitzativa i de planificació
La llei comença la llista d’obligacions amb aquelles més vinculades a
informacions que podrien ajudar a millorar l’eficàcia del sector públic
(en un sentit molt ampli) i que permetrien als ciutadans receptors de la
informació clarificar els seus drets i les seves obligacions i simplificar
les seves interaccions amb les entitats públiques. Vegem-ho amb una
mica més de detall.
a) Funcions que desenvolupen, la normativa que els sigui aplicable, així
com la seva estructura organitzativa. A aquest efecte, han d’incloure un
organigrama actualitzat que identifiqui els responsables dels diferents
òrgans, així com el seu perfil i la seva trajectòria professional.
Tots els subjectes obligats dels articles 2.1 i 3 han d’aportar aquesta
informació a les seves pàgines web o seus electròniques. Pel que fa als
de l’article 2.1, les funcions que desenvolupen estaran molt vinculades
a la normativa que els ho permet, i d’aquí la seva connexió; en general,
una informació ben estructurada d’aquests temes facilitarà que els ciu-
tadans coneguin els seus drets i les seves obligacions en relació amb
cada organisme públic i sàpiguen a qui adreçar-se en cas que calgui
interactuar amb aquests òrgans. És cert que la normativa d’aplicació
és un concepte que, si s’interpreta al peu de la lletra, farà que gairebé
tots els subjectes obligats publiquin normes d’aplicació general, com
ara la LPA, etc. D’altra banda, considerant la «diarrea legislativa» exis-
tent, caldrà en alguns casos una investigació altament sofisticada per
part de certs ens públics només per assabentar-se de tot el que els és
aplicable. Se suposa que caldria publicar la normativa més important
i no obsessionar-se a publicar qualsevol norma que pugui afectar-los,
que, repeteixo, seria una cosa bastant complicada de desenvolupar.
ı Govern Obert23
Sembla lògic pensar que tota aquesta informació assolirà la seva efi-
càcia màxima si va unida a un bon sistema d’administració electrònica.
El que no és gaire clar és què s’entén per òrgan i fins on ha d’arribar
l’obligació d’identificar-ne els responsables, atès que aquest és un con-
cepte bastant indeterminat. Si es refereix al que la LOFAGE denomina
òrgans administratius –impossible d’aplicar als subjectes de l’article 3 i
a alguns de l’article 2.1–, podríem trobar-nos davant d’un gran nombre
d’unitats afectades.2 A més, el perfil i la trajectòria professional és una
informació que pot donar-se amb molt de detall o amb ben poc, però
en qualsevol cas caldria tenir prou dades per saber qui està al càrrec
de les unitats públiques més importants i quines competències (co-
neixements, habilitats, actituds) laborals atresora. Ja veurem com con-
necta aquesta informació amb les limitacions derivades de la protecció
de dades, d’acord amb allò que estableix l’article 5.3. Una excessiva
protecció de dades farà inútil aquesta previsió normativa. En qualsevol
cas, a banda de tot el que s’ha dit, tal vegada hagués estat convenient
que la llei exigís la publicació de forma completa de la relació de llocs
de treball (RLT) i la seva vinculació als organigrames, l’oferta pública
d’ocupació de l’Administració corresponent i el seu desenvolupament
i la seva execució, o la informació sobre els processos selectius del
personal de plantilla (bases i composició del tribunal, llistes d’admesos
i exclosos, exàmens, etc.).
En relació amb els subjectes de l’article 3, l’obligació que marca l’article
6.1 pot tenir com a objectiu donar informació als ciutadans sobre les
característiques bàsiques dels partits, sindicats i associacions recepto-
res d’ajudes públiques, així com sobre la seva estructura organitzativa.
En general, qualsevol pàgina web institucional ja incorpora aquestes
dades, però de tot allò que enuncia la norma hi ha algunes exigències
que val la pena destacar, bàsicament les relacionades amb el perfil i la
trajectòria professional dels responsables dels òrgans. Se suposa que
2. L’article 5.2 de la Llei 6/1997, de 14 d’abril, d’organització i funcionament de l’Admi-nistració General de l’Estat (LOFAGE), defineix l’òrgan administratiu com «les unitats administratives a les quals s’atribueixin funcions que tinguin efectes jurídics davant de tercers, o l’actuació de les quals tingui caràcter preceptiu».
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 24
responsables dels òrgans ho són tant els nacionals com els propis de
cada autonomia i, fins i tot, els responsables locals en els casos de
partits i sindicats d’àmbit nacional i més representatiu. Pel que fa a les
entitats privades que reben ajudes públiques, sobretot les més petites,
haurien d’incorporar les seves pàgines web als portals públics per tal
de disposar d’unes dades que ens permetran conèixer millor quines
són les que reben ajudes públiques.
b) Els plans i programes anuals i plurianuals en què es fixin objectius
concrets, així com les activitats, els mitjans i el temps previst per a la
seva consecució. El grau de compliment i els resultats hauran de ser
objecte d’avaluació i publicació periòdica, juntament amb els indica-
dors de mesura i valoració, tal com ho determini cada Administració
competent.
Aquesta obligació només és exigible a les administracions públiques.
En si mateixa ja pot representar una autèntica revolució organitzativa
en una Administració, com l’espanyola, que mesura poc i malament.
És una llàstima que la redacció de l’article no s’hagi fet utilitzant la ter-
minologia organitzativa més moderna i amb conceptes propis del policy
analysis. En realitat, sembla que connecti amb terminologia pròpia del
pressupost per objectius i programes (PPBS), i encara que això no tin-
gui en si mateix res de negatiu, hagués estat millor parlar de planificació
estratègica i de polítiques i programes, a banda d’incorporar referències
als plans de qualitat i a l’avaluació de la qualitat.
El que hagués estat ideal és que s’exigís a totes les organitzacions
públiques el desenvolupament d’una reflexió estratègica, que s’ha-
gués pogut comprovar en quina mesura es consultava totes les parts
interessades (stakeholders), que es pogués saber qui són i per què se
seleccionen els grups d’experts, i que s’hagués hagut d’explicar com
es van prendre les decisions estratègiques, a banda d’allò ja establert
sobre indicadors de gestió.3 Això ens ajudaria a avaluar no només
3. Com a exemple de desenvolupament d’un pla estratègic i d’allò que implica, vegeu: alcobendas.org/recursos/doc/Planificacion/922214304_432014221934.pdf.
ı Govern Obert25
l’eficàcia en els serveis públics, sinó també la qualitat de la nostra
democràcia i si hi ha equilibri, o no, en la presa de decisions i un camp
de joc equitatiu per als actors implicats en cadascuna de les polítiques
i dels programes públics. L’absència d’igualtat política és un dels pro-
blemes més importants de les democràcies contemporànies, en què
la presència de grups d’interès molt poderosos i els seus correspo-
nents lobbies poden desequilibrar profundament la presa de decisions
i generar un sistema polític que afavoreixi repetidament els més ben
organitzats i amb més mitjans, i perjudiqui, sovint, la ciutadania en
general. Per això, la incorporació de l’agenda dels actors públics més
rellevants en les obligacions de transparència i les transcripcions de
les seves reunions amb grups d’interès podrien haver ajudat molt en
la millora de la nostra democràcia. Certament, una redacció adequa-
da d’aquestes obligacions hagués exigit que part d’aquest epígraf
s’hagués hagut d’aplicar al poder legislatiu, ja que el seguiment d’allò
que es coneix com a empremta legislativa no es limita a l’executiu,
sinó que el seu seguiment en l’àmbit legislatiu també és important,
fins i tot a Espanya, on la disciplina parlamentària fa més innecessari
acudir als diputats i senadors per cercar redaccions que s’adeqüin
als interessos dels lobbies corresponents. Llàstima que no s’hagi
entès el que hi ha en joc darrere d’aquestes normes, que s’estenen
imparablement per les democràcies de més qualitat. Esperem que en
la propera regulació del lobby s’hi incorporin aquestes idees.
També hagués estat ideal incorporar la gestió de la qualitat als re-
quisits de transparència i obligar a publicar els plans de qualitat, els
indicadors de qualitat, les cartes de serveis i les autoavaluacions, a
banda de les avaluacions externes que en l’AGE realitza l’Agència
Estatal d’Avaluació i Qualitat (AEVAL). Certament, l’apartat i de l’article
8 parla d’informació estadística per «valorar el compliment i la qualitat
dels serveis», però la redacció és molt ambigua, ja que tots sabem
que les estadístiques poden dir-ho tot o no dir-ne res. El més critica-
ble del text és l’absència de referències a l’avaluació de polítiques i
programes d’acord amb les metodologies més avançades i l’oblit de
l’AEVAL. Atribuir, en l’AGE, a les inspeccions de serveis l’avaluació
del compliment d’indicadors en plans i programes pressupostaris és
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 26
perfectament compatible amb avaluacions més científiques sobre les
polítiques i els programes públics, a més de la qualitat. Avui dia, l’ava-
luació de polítiques i programes és una cosa rutinària en les admi-
nistracions més avançades, mentre que a Espanya continuem sense
donar contingut a una agència que va ser creada precisament per a
això. A més, l’avaluació del compliment dels plans i els contractes-
programa de les agències públiques no pot deixar-se a les mans de
les inspeccions de serveis dels ministeris, si respectem la Llei d’agèn-
cies i el paper que s’ha reservat a l’AEVAL per a aquesta finalitat. Fi-
nalment, la nova gestió pública insisteix a mesurar no només l’eficàcia
dels programes (és a dir, si compleixen els objectius), sinó també la
seva efectivitat i el seu impacte. Hi ha programes que compleixen
els objectius però no aconsegueixen resultats de desenvolupament
ni impacten positivament en la societat a què s’adrecen. Per avaluar
efectivitat i, sobretot, l’impacte, es requereixen competències sofis-
ticades i un treball força objectiu per part de l’òrgan corresponent.
Per a això va néixer l’AEVAL.
En aquest supòsit, en què la transformació en les actituds i els com-
portaments organitzatius és tan important, és on es troba més a faltar
un sistema de control i sancions més exigent que el que estableix la
llei. Servirà tota aquesta informació requerida per relegitimar l’actuació
pública i per lluitar contra la corrupció? Difícilment a curt termini, però
sí a mitjà termini si es consideren les matisacions que es fan aquí. En
qualsevol cas, però, pot ser un gran avenç en termes d’eficàcia i, tal
vegada, d’eficiència si els actors afectats ho respecten.
Informació de rellevància jurídica
La informació de rellevància jurídica pot ser un instrument molt im-
portant per a la millora de la qualitat de la nostra democràcia, sempre
que en l’elaboració normativa es connecti a vies de participació i col-
laboració ciutadanes. Avançar la informació de com serà la norma
sense que els ciutadans puguin intervenir en el procés pot ser fins i tot
contraproduent i deslegitimar encara més els poders públics. Vegem
allò que estableix la norma com a degudament publicable.
ı Govern Obert27
a) Les directrius, instruccions, acords, circulars o respostes a consul-
tes plantejades pels particulars o altres òrgans, en la mesura en què
suposin una interpretació del dret o tinguin efectes jurídics.
Encara que, tal com indiquen Barrero et al. (2004), l’obligació de publi-
cació ja hi era, d’acord amb la LAP, per a algunes disposicions (vegeu
l’article 37.10 LPA), ara s’hi incorporen dues novetats. La primera és
que se sumen acords i circulars a les instruccions, a més de les respos-
tes que tinguin efectes jurídics, i la segona és que s’han de publicar en
la pàgina web. Per desgràcia, el legislador sembla que s’ha oblidat d’in-
corporar-hi els informes de l’Advocacia de l’Estat o de la Intervenció,
uns informes que serien de gran utilitat per conèixer el procés de presa
de decisions en matèries d’interès per a la ciutadania. En qualsevol cas,
aquesta publicació contribueix a la millora de la seguretat jurídica i, per
això, ha de ser benvinguda.
b) Els avantprojectes de llei i els projectes de decrets legislatius la
iniciativa dels quals els correspongui, quan se sol·licitin els dictà-
mens als òrgans consultius corresponents. En cas que no en sigui
preceptiu cap dictamen, la publicació es realitzarà en el moment de
la seva aprovació.
Novament ens preguntem quin sentit té aquesta publicació si no es
permet a la ciutadania incidir en la millora dels textos o fer sentir la seva
veu. Aquestes publicacions de textos es fan en nombrosos països
amb l’objectiu de democratitzar l’elaboració de normes i es permet
que tots els ciutadans, interessats directament, o no, puguin fer arribar
als poders públics la seva veu. Com que els grups d’interès millor or-
ganitzats segurament ja han accedit al text i han comunicat les seves
opinions –o potser fins i tot han imposat els seus interessos– abans
de l’audiència pública, es fa més urgent equilibrar el joc democràtic i
reforçar la igualtat política utilitzant aquest modest mitjà, que, encara
que no canviï substancialment les regles del joc, sí que en permet una
millora. Històricament, la Llei de procediment administratiu dels Estats
Units ja obria aquestes vies de participació des de fa més de vint anys,
però ara, amb la política de govern obert i les noves tecnologies, les
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 28
possibilitats s’amplien. Publicar en la pàgina web un avantprojecte de
llei ja remès a informe del Consell d’Estat no millora gaire la presa de
decisions normatives, principalment quan l’informe del Consell ja tanca
la fase prelegislativa. En aquest cas, tal com ja indiquem, una autèntica
política de govern obert hagués unit a la publicació algunes vies per
a la participació i la col·laboració ciutadanes que millorarien la qualitat
de la nostra democràcia i, tal vegada, juntament amb altres mesures,
reduirien la desafecció existent. El moment adequat per a la publica-
ció i la participació podria ser, tal com estableix la llei extremenya de
govern obert en el seu article 40, en la fase anterior al tràmit d’audièn-
cia. Aquesta participació, en qualsevol cas, hauria de respectar un
procediment que exigeixi l’acusament de recepció i, a més, la resposta
individualitzada a cada proposta ciutadana.
c) Els projectes de reglaments la iniciativa dels quals els correspongui.
Quan sigui preceptiva la sol·licitud de dictàmens, la publicació es pro-
duirà una vegada aquests s’hagin estat sol·licitats als òrgans consultius
corresponents, sense que això suposi, necessàriament, l’obertura d’un
tràmit d’audiència pública.
En aquest cas, la norma és encara més clara i demostra que no hi
ha interès a convertir la publicació dels reglaments en una via d’au-
diència pública, que se suposa que ja s’haurà realitzat amb els més
directament interessats en la fase prèvia, abans de sol·licitar dictamen
a l’òrgan competent, d’acord amb la Llei de govern en l’AGE. Des de
la perspectiva del govern obert, aquesta opció és incomprensible, ja
que l’obertura, unida a la participació i la col·laboració, són sempre
elements de legitimació si es realitzen amb qualitat i respectant les opi-
nions ciutadanes; per exemple, tal com indiquem prèviament, acusant
la recepció dels suggeriments i donant-los resposta en el sentit que
sigui, però degudament justificat.
A més, la norma s’oblida d’indicar quan s’ha de publicar el projecte
de reglament en els casos en què no calgui sol·licitar dictamen als
òrgans consultius.
ı Govern Obert29
d) Les memòries i els informes que formin els expedients d’elaboració
dels textos normatius i, en particular, la memòria de l’anàlisi d’impacte
normatiu regulada pel Reial decret 1083/2009, de 3 de juliol.
En aquest cas, sí que la mera publicació aportarà informació útil per
entendre les fortaleses i debilitats de la norma i les seves possibilitats de
millora en el tràmit legislatiu. Allò important, en aquest cas, és que els
governs compleixin els requisits del decret, cosa que no s’observa amb
gaire claredat en l’elaboració normativa de les nostres administracions
(n’hi ha prou amb el fet de veure la inexistència d’estudis d’impacte
econòmic i pressupostari en molts projectes de llei). A més, això és
aplicable només a l’AGE, ja que a les comunitats autònomes poden
haver-hi sistemes d’elaboració normativa molt menys exigents.
e) Els documents que, de conformitat amb la legislació sectorial vigent,
s’hagin de sotmetre a un període d’informació pública durant la seva
tramitació.
En aquest cas, la novetat respecte dels procediments ambientals o
urbanístics és que la publicació es farà en línia, cosa que és sempre
molt més còmode i afavoreix la interacció immediata, si és que s’obre
aquesta possibilitat en el portal corresponent i es compleixen els re-
quisits de claredat, reutilització, etc. El que hagués estat ideal és que,
tal com indiquen Barrero et al. (2014), la informació pública es gene-
ralitzés en aplicació de l’article 86 de la LPA, i la ciutadania tingués un
coneixement millor de la presa de decisions públiques. En coherència
amb aquesta argumentació, sembla necessària la publicació, en línia i
de manera clara i reutilitzable, dels plans d’ordenació territorial i insular
(si escau) i dels plans urbanístics, juntament amb les últimes modifi-
cacions aprovades, els convenis i altres instruments urbanístics, els
plans de protecció mediambiental i d’ordenació dels recursos naturals
(o denominació similar) de les comunitats autònomes, etc.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 30
Informació econòmica, pressupostària i estadística
La informació d’aquest tipus és la que més importància té amb vista a
la prevenció i lluita contra la corrupció, tot i que l’eficiència també pot
veure’s molt beneficiada amb aquest tipus d’informació pública. En
general, els subjectes de l’article 2.1 hauran de publicar els actes de
gestió administrativa amb repercussió econòmica o pressupostària que
indica l’article 8. Vegem el que la llei exigeix que es publiqui.
a) Contractes. Tots els contractes, amb indicació de l’objecte, la dura-
da, l’import de licitació i d’adjudicació, el procediment utilitzat per a la
seva formalització, els instruments a través dels quals, si escau, s’ha
publicitat, el nombre de licitadors participants en el procediment i la
identitat de l’adjudicatari, així com les modificacions del contracte. Tam-
bé seran objecte de publicació les decisions de desistiment i renúncia
dels contractes. La publicació de la informació relativa als contractes
menors podrà realitzar-se trimestralment. Així mateix, es publicaran
dades estadístiques sobre el percentatge en volum pressupostari dels
contractes adjudicats a través de cadascun dels procediments previs-
tos en la legislació de contractes del sector públic.
Encara que, en gran mesura, la publicitat dels contractes ja s’exigia en
les normes vigents –vegeu, sobre el perfil del contractant, l’article 53
del Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, pel qual s’apro-
va el text refós de la Llei de contractes del sector públic (TRLCSP), o
les exigències derivades de la plataforma de contractació de l’Estat,
de l’article 334 de la mateixa norma, que donaven ja possible accés
via Internet a força dades–, és cert que la norma amplia la informació
exigida per als contractes i, sobretot, amplia als contractes menors
l’exigència de publicitat, amb la qual cosa hi ha més possibilitats de
control i supervisió. En concret, serà més fàcil detectar els famosos
fraccionaments de contractes, que permeten saltar-se la publicitat i
atorgar contractes importants «a dit», com ha posat de manifest el
cas Gürtel a la Comunitat de Madrid. En qualsevol cas, no s’entén
gaire bé per què no s’hi han inclòs les actes de les comissions de
contractació, que podrien haver donat una informació interessant amb
ı Govern Obert31
vista al control; en concret, i com proposava el Consell d’Estat, amb
això hauríem tingut informació sobre el nombre de licitadors i les seves
ofertes econòmiques, així com sobre la puntuació atorgada a cadas-
cun. Sembla obvi que publicar la composició, la forma de designació
i les convocatòries de les meses de contractació ajudaria a detectar
conflictes d’interès i incompatibilitats, però tampoc no s’ha exigit (per
fortuna, molts ens públics ho fan ja regularment).4
Aquesta obligació és exigible a totes les administracions públiques, i
també als altres ens públics i constitucionals, però només per als con-
tractes administratius, no per als civils o mercantils que puguin forma-
litzar els ens i les administracions públiques en les seves transaccions
patrimonials (Barrero et al., 2014). Pel que fa als subjectes de l’article
3, l’obligació es refereix només als contractes que es realitzin amb les
administracions públiques. Lògicament, a aquests últims subjectes no
els és aplicable la publicació necessària del nombre de licitadors par-
ticipants en el procediment, o les decisions de desistiment i renúncia
dels contractes en què participin, com tampoc de les estadístiques
de contractació.
La pregunta més important que ens podem fer, pel que fa a la pre-
venció de la corrupció, és fins a quin punt aquesta publicació pot ser
un bon instrument que desincentivi les activitats corruptes o immorals
en aquest àmbit. Per fer-ho, el millor és analitzar els riscos que han
identificat els empresaris entrevistats a Espanya per a l’Eurobaròmetre
374 sobre actituds de les empreses davant la corrupció a la UE (2014).
En general, les empreses de l’àrea de la construcció són les que tenen
percepcions més altes sobre corrupció a tot Europa, però especialment
a Espanya, on la construcció d’infraestructures i la gestió dels residus
són espais de corrupció ben coneguts. Per al 54% de les empreses
espanyoles, la corrupció és un problema a l’hora de fer negocis (mit-
jana europea: 43%); també ho es el patronatge per al 46% (mitjana
europea: 41%). Som el país líder a Europa pel que fa a empreses que
4. Vegeu els índexs de transparència dels ajuntaments, comunitats autònomes o diputa-cions de Transparència Internacional Espanya: http://www.transparencia.org.es.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 32
creuen que la corrupció en la contractació és generalitzada: 83% en
l’àmbit nacional i 90% en l’àmbit regional i local (mitjana europea: 56 i
60%, respectivament). Les empreses espanyoles són les que tenen el
rècord europeu de percepció de corrupció, juntament amb les gregues:
el 97% (mitjana europea: 75%). Les males pràctiques que, en termes
generals, observen les nostres empreses són: afavorir amics i família a
l’hora de fer negocis, el nepotisme i el clientelisme en l’Administració, i
el finançament opac dels partits. El 91% de les nostres empreses veuen
uns vincles excessius entre diners i política (mitjana europea: 80%); el
93% creu que la corrupció i el favoritisme danya els negocis (mitjana
europea; 73%); i el 78% creu que els suborns i les connexions són la
forma més senzilla d’obtenir serveis públics (mitjana europea: 69%).
Tal vegada per tot això, les empreses espanyoles són les que, junta-
ment amb les xipriotes, participen menys en contractació pública: l’11%
en els últims tres anys (mitjana europea: 29%). El 42% de les que hi
han participat creu que la corrupció li ha impedit guanyar concursos
(mitjana europea: 32%). Els problemes que s’han trobat en relació amb
la contractació són els que indica la taula 3.
Taula 3. Problemes principals de la contractació pública segons les
empreses. Percentatge d’empreses que consideren l’ítem proposat
com un problema
UE 57 54 52 51 46 47 44 46
Espanya 80 79 71 72 56 72 69 64
Font: Eurobaròmetre 374.
Tenint en compte aquestes dades i connectant-les a la norma de trans-
parència, podem veure que, si les dades que ens transmeten les admi-
nistracions són certes, veritablement reutilitzables i hi ha interoperabilitat,
hi haurà més possibilitats de descobrir modificats indeguts i abusos
d’emergència, tal vegada els abusos dels procediments negociats i,
Prob
lemes
Contr
actes
tel
edirig
itsCo
nflict
es
d’inte
rèsAr
ranjam
ents
prev
is/co
l·lusió
Crite
ris de
se
lecció
poc c
lars
Diss
eny r
ealitz
at
pel c
ontra
ctista
Abús
de pr
oces
-
sos n
egoc
iats
Modific
ats
Abús
d’em
er-gè
ncia
ı Govern Obert33
amb molt d’esforç, la col·lusió; com que no s’han incorporat les actes
a la publicitat, els criteris de selecció poc clars, els dissenys predefinits
pel contractista i els contractes teledirigits seran més difícils de desco-
brir; per desgràcia, els conflictes d’interès en la contractació exigiran
investigacions molt complexes, ja que les dades que s’incorporaran a
la publicitat són escasses (declaracions de béns i activitats d’electes
locals). Si s’hi hagués inclòs l’obligació de fer públiques les variacions de
preu o de termini, s’hagués millorat el control postcontractual, origen de
tant de frau. Per exemple, obligant a publicar la data concreta prevista
per a la finalització de les obres més importants, o bé la data concreta
d’inici i el termini d’execució d’aquestes obres, o publicant, si escau, les
pròrrogues hagudes. En qualsevol cas, tot aquest control dependrà del
desenvolupament d’una societat civil activa i vigilant disposada a analitzar
dades i comprovar-les. I, també, del desenvolupament de la contractació
electrònica, que tan bons resultats ha donat en nombrosos països.
b) Convenis subscrits. La relació dels convenis subscrits, amb menció
de les parts signants, l’objecte, el termini de durada, les modificacions
realitzades, els obligats a la realització de les prestacions i, si escau,
les obligacions econòmiques convingudes. També es publicaran les
encomandes de gestió que se signin, amb indicació de l’objecte, pres-
supost, durada, obligacions econòmiques i les subcontractacions que
es realitzin, amb menció dels adjudicataris, del procediment seguit per
a l’adjudicació i del seu import.
Fins fa poc, la signatura de convenis i encomandes de gestió era una
pràctica força seguida per evitar la contractació pública i no sotmetre’s
al principi de concurrència competitiva. La publicitat de convenis amb
tots els requisits establerts i la de les encomandes de gestió poden
ajudar a reduir aquestes possibilitats. En el conveni de col·laboració,
igual que en el contracte, es dóna l’existència d’un acord de voluntats
productor d’efectes jurídics entre els subjectes que hi intervenen. Ara
bé, a diferència del contracte, en el conveni de col·laboració l’obligació
que assumeix cada subjecte no té per causa la prestació o la promesa
d’una cosa o servei per l’altra part, tal com ocorre amb els contractes
onerosos subjectes al TRLCSP, sinó que la causa de l’aportació serà la
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 34
consecució d’un objectiu comú als subjectes que convenen, i com sigui
que, almenys un d’ells, ha de ser una administració pública, aquest
objectiu haurà de ser d’interès públic (FIASEP, 2013, p. 61). D’aquí ve
la importància de conèixer l’objecte i les modificacions que pogués
haver-hi en els convenis.
Pel que fa a l’encomanda de gestió, pot ser de dos tipus: les de l’article
4.1.n) del TRLCSP i les que es regulen per l’article 15 de la Llei de règim
jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu
comú. En ambdós casos, ens trobem amb mecanismes destinats al
subministrament intern. Segons informes del Tribunal de Comptes i
de la Comissió de la Competència, l’encomanda de gestió s’hauria de
modificar en la seva regulació per evitar que es converteixi en un instru-
ment d’evasió de la contractació i, a més, de caràcter clarament inefi-
cient. Per això, el Tribunal de Comptes proposa que en els expedients
d’encomandes es procedeixi a una justificació detallada i exhaustiva
de la necessitat de dur-los a terme i es justifiqui també l’economicitat i
l’eficiència majors d’aquesta via davant la contractació oberta. També
caldrà demostrar, igual que en l’àmbit contractual, que l’elecció de
la via de l’encomanda davant de la del contracte suposa l’elecció de
l’oferta econòmicament més avantatjosa; que s’eliminen els marges
de rendibilitat i que els marges per fer front a imprevistos siguin sempre
liquidats i estiguin degudament justificats; o, finalment, que es limiti la
possibilitat de subcontractació. Després d’aquesta anàlisi de les reco-
manacions del Tribunal, sembla clar que la LTBG suposa un avenç en
el control d’aquesta figura, encara que caldria saber també qui forma
part de les entitats adjudicatàries de l’encomanda, ja que a vegades
no són ens públics purament, sinó entitats mixtes amb presència de
bancs o altres tipus d’empreses privades, cosa que trenca la naturalesa
de provisió interna de l’instrument.
Aquesta obligació, igual que la mencionada més amunt, obliga tots els
subjectes de l’article 2.1 i els de l’article 3, però en aquest últim cas
només, novament, quan es tracti de convenis amb administracions
públiques. Se suposa que l’encomanda de gestió no és realitzable
amb els ens de l’article 3.
ı Govern Obert35
c) Subvencions i ajudes públiques concedides. En primer lloc, és im-
portant destacar que cal publicitar no només les subvencions i ajudes
de la Llei general de subvencions, sinó també totes les que es rebin,
fins i tot les no sotmeses a la publicitat en l’esmentada llei o les no
regulades per aquesta (Barrero et al., 2014). La normativa de subven-
cions ja estableix que s’han de sotmetre a principis de concurrència
competitiva i que se n’ha de fer publicitat al BOE, i la LTBG exigeix ara
que la publicitat es faci en les pàgines web o les seus electròniques i
que s’hi incloguin les subvencions nominatives i les inferiors a 3.000
euros; a més, també s’hauran de publicar les ajudes no regulades per
la Llei general de subvencions, com ara les rebudes pels partits de les
administracions públiques.
Aquesta obligació afecta tots els subjectes de 2.1 i, a més, els de
l’article 3, però només pel que fa a les subvencions que rebin de les
administracions públiques. En aquest últim cas, les publicaran totes
dues parts, és a dir, tant els adjudicataris com els receptors. L’única
excepció seran les entitats privades que percebin durant el període d’un
any ajudes o subvencions públiques en una quantia inferior a 100.000
euros, o si menys del 40 % del total dels seus ingressos anuals tenen
caràcter d’ajuda o subvenció pública. En aquestes casos, no estaran
obligades per la llei a publicar les subvencions, cosa que no impedeix,
ni de bon tros, que els ens públics que les van concedir les publiquin
electrònicament.
Respecte dels partits polítics, és important que la publicitat de les
subvencions es faci de forma desagregada, de manera que sapiguem
quant reben de cada ens públic, des de l’Estat fins a l’últim dels muni-
cipis. La raó és que, d’acord amb l’article 14 de la Llei orgànica 8/2007,
de 4 de juliol, sobre finançament dels partits polítics, «els comptes
anuals consolidats s’estendran als àmbits estatal, autonòmic, comarcal
i provincial»; és a dir, que no inclou l’àmbit local, amb tots els proble-
mes de corrupció que sabem que hi ha hagut als nostres municipis.
Per desgràcia, amb aquesta previsió de la LTBG no sembla que pugui
reparar-se el buit d’informació que tenim sobre les donacions privades
en l’àmbit local, tal com veurem més endavant.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 36
d) Pressupostos, amb descripció de les partides pressupostàries prin-
cipals i informació actualitzada i comprensible sobre el seu estat d’exe-
cució i sobre el compliment dels objectius d’estabilitat pressupostària i
sostenibilitat financera de les administracions públiques.
D’acord amb l’àmpliament esmentat Open Data Index de l’Open
Knowledge Foundation (accés del 10 de març de 2014), Espanya no-
més compleix el 55% dels requisits que exigeix aquesta fundació per
tenir pressupostos plenament oberts; en concret, les errades fona-
mentals del pressupost espanyol tenen a veure amb els formats en
què es publiquen, que no són reutilitzables en full de càlcul ni estan
publicats amb llicència oberta. Seguint novament l’Open Data Index,
Espanya té zero punts sobre cent en l’apartat transparència en les
despeses governamentals. Segons l’índex, no tenim dades suficients,
no estan disponibles per als ciutadans –tampoc en format digital–, no
són reutilitzables, etc.
D’altra banda, en l’informe del Fons Monetari Internacional (FMI) sobre
transparència pressupostària a Espanya (2005), ja es va indicar que
calia una publicació actualitzada dels pressupostos dels nivells sub-
centrals de govern, que calia explicar la metodologia i els càlculs de les
previsions pressupostàries, que s’havien de desenvolupar els marcs
pressupostaris a mitjà termini i que haurien de ser més transparents
els criteris utilitzats per definir les relacions entre les administracions i
les empreses públiques i altres ens públics, entre altres coses. A més a
més, el 30 de juny de 2011, el Ple del Tribunal de Comptes va aprovar
el seu primer, i fins ara únic, informe de resultats de fiscalització sobre
la transparència en l’àmbit de la gestió financera, el qual resultava força
crític per a l’actuació del Ministeri d’Hisenda (Sesma Sánchez, 2012,
p. 78 i s.), ja que indicava que, pel que fa als escenaris pressupostaris
plurianuals, no era pertinent la seva absència de publicació en la pà-
gina web del Ministeri, a banda que no es van aportar quan van ser
requerits. També va criticar la falta de publicació al BOE de l’Ordre del
Ministeri sobre elaboració dels escenaris pressupostaris 2007-2009,
que imposa preceptivament l’article 28 de la Llei general pressupos-
tària (LGP). En relació amb els diferents llibres (dinou llibres, dividits en
ı Govern Obert37
cinquanta-un toms), agrupats en sèries (vermella, verd, groga i gris),
que acompanyen com a documentació complementària la remissió a
les Corts Generals dels projectes de la Llei de pressupostos generals
de l’Estat (LPGE), el Tribunal de Comptes va qüestionar la informació
i va considerar que no és completa, no està organitzada, sinó que és
dispersa, i que no és clara ni sistemàtica en relació amb el subminis-
trament d’informació de tot el sector públic estatal, autonòmic i local,
amb especificació de l’àmbit de les responsabilitats de cada nivell i
dels recursos de què disposa per fer-hi front. En relació amb la publi-
citat i la difusió d’aquesta documentació, el Tribunal de Comptes és
especialment crític amb el fet que el BOE no publiqui el text íntegre de
les LPGE sinó només els resums dels estats d’ingressos i despeses. A
més, considera que aquesta publicitat oficial limitada resulta contrària a
allò que preveu l’article 91 CE. Finalment, pel que fa a la fiabilitat de tota
aquesta documentació, l’Informe del Tribunal de Comptes assenyala
que no està avalada abans de la seva remissió a les Corts Generals per
un òrgan extern a l’Administració, tal com propugna el quart pilar –ga-
ranties d’integritat– del Codi de transparència fiscal de l’FMI. En aquest
punt, l’informe del Tribunal no fa sinó sumar-se a les recomanacions
internacionals i també europees en el sentit que les previsions pressu-
postàries estiguin avalades per institucions o organismes independents
amb autonomia funcional respecte dels governs.
Per part seva, el Codi de bones pràctiques del Fons Monetari Interna-
cional, revisat el 2007, fixa com a principis de la transparència fiscal la
definició clara de funcions i responsabilitats, l’existència de processos
pressupostaris transparents, l’accés dels ciutadans a la informació i
l’existència de garanties d’integritat. I, a més, la Directiva 2011/85 del
Consell, de 8 de novembre de 2011, que estableix els requisits apli-
cables als marcs pressupostaris dels estats membres, a més d’exigir
una comptabilitat íntegra i coherent de tots els subsectors de les ad-
ministracions i un control intern i auditories públiques, també exigeix la
divulgació de les dades pressupostàries, amb les indicacions concre-
tes següents sobre la seva periodicitat: mensual per a l’Administració
central, comunitats autònomes i administracions de Seguretat Social,
i trimestral per a les corporacions locals.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 38
Així doncs, atesos els diagnòstics previs i les obligacions adquirides,
la possibilitat de tenir informació clara i en línia sobre l’execució del
pressupost i la despesa pública que la LTBG obre serà de gran interès
per a l’eficiència del sistema i per a la millora dels sistemes de control
social sobre la despesa, si es compleixen les previsions. En realitat, el
que es fa amb la LTBG és obligar a situar en les pàgines web i –espe-
rem– de manera clara i reutilitzable, una cosa que la normativa actual
ja exigeix, en gran manera, per via documental a partir, sobretot, de
l’aprovació de la Llei orgànica 2/2012, de sostenibilitat financera i es-
tabilitat pressupostària, i el seu desplegament reglamentari posterior.
Així, l’esmentada Llei 2/2012 ha millorat la transparència financera i
ha intensificat els requeriments d’informació a totes les administra-
cions mitjançant l’establiment dels terminis i de la forma de remissió
de la informació que cal subministrar i preveient-ne la publicació. En
concret (Alcalde, 2012, p. 28 i s.), la normativa actual ja exigeix (per
al seu lliurament al Ministeri d’Hisenda) informació economicofinan-
cera de les comunitats autònomes i corporacions locals relativa al
personal d’aquestes administracions públiques, plans de tresoreria
i detall d’informació del seu deute vigent, així com informació pres-
supostària més completa, pel fet d’introduir informació relativa als
marcs pressupostaris i a les línies fonamentals del pressupost en les
seves diferents fases d’elaboració, aprovació i execució. També, el
subministrament d’informació relativa a l’aprovació i el seguiment dels
plans economicofinancers, els plans de reequilibri i els plans d’ajust,
així com als informes de seguiment, dels quals es dóna ja publicitat.
Al costat de la publicitat, i per tal d’aprofundir en el compliment del
principi de transparència, s’han establert per part del Ministeri d’Hi-
senda i les administracions públiques quadres resum de mesures i
síntesi de les dades per tal de facilitar la seva homogeneïtzació i la
seva supervisió, així com la sistematització del seu seguiment, amb
un calendari precís i subjecte a publicació. Finalment, s’exigeix el
subministrament i la publicació mensual de la informació d’execució
pressupostària de les comunitats autònomes, tant en termes pres-
supostaris com de comptabilitat nacional. També és una novetat
l’obtenció trimestral d’informació pressupostària i financera de les
administracions locals.
ı Govern Obert39
La clau, doncs, és que tota aquesta informació es posi a la pàgina
web del Ministeri d’Hisenda i que totes les administracions públiques
(i els ens públics afectats per aquesta normativa pressupostària) com-
pleixin les seves obligacions respectives publicant també a les seves
pàgines web o seus electròniques les dades que exigeix la LTBG de
forma reutilitzable, clara, sistemàtica, estructurada i entenedora per als
interessats. Per començar, això obliga l’AGE mateixa que, tot i haver
exigit a les administracions subnacionals una informació extraordinària,
ella mateixa ha incomplert repetidament la seva obligació de donar
informació clara, íntegra i contrastada sobre com configura els seus
escenaris macroeconòmics i les seves previsions plurianuals i sobre la
qualitat de les seves dades.
Per acabar, una breu reflexió sobre l’aplicació d’aquest epígraf als sub-
jectes de l’article 3 de la LTBG. Segons respostes del Ministeri de la
Presidència a consultes realitzades per ens privats subjectes a la llei, tot
l’article 8 els és aplicable, amb les excepcions lògiques dels epígrafs g, h
i i. Segons la meva opinió, aquest apartat d els és de molt difícil aplicació
tal com està redactat, llevat que es faci una interpretació molt extensa
i es consideri que l’única cosa que se’ls exigeix és la publicació dels
pressupostos, i res més. Per començar, a ningú no li interessa si l’exe-
cució dels pressupostos per part d’una entitat privada és bona, dolenta
o regular, i encara molt menys si compleixen l’estabilitat pressupostària
(el seu interès ha de ser no fer fallida). Sí que ens interessa si els fons
públics rebuts s’han usat d’acord amb els requisits de la subvenció,
però no si amb els fons privats estan complint o no els seus objectius
pressupostaris privats. El mateix es pot dir dels sindicats i les patronals,
que han d’explicar als seus afiliats com es gasten els pressupostos,
però no a la ciutadania en general (llevat de les subvencions públiques
rebudes, que hauran de demostrar que les gasten en allò per a què
se’ls van concedir, per la qual cosa passen les fiscalitzacions públiques
corresponents). En resum, doncs, no comparteixo la idea que estiguin
obligats per la llei, encara que sí que estiguin obligats per un compromís
cívic, atès el seu paper constitucional i, sobretot, per la cerca de la bona
governança interna de les seves organitzacions (a l’efecte de millorar
la rendició de comptes interna i d’afavorir el control dels seus afiliats).
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 40
En qualsevol cas, s’hauria de clarificar com han d’estructurar els seus
pressupostos els sindicats, atès que no són Administració, ni tampoc
no haurien de ser tractats com una societat anònima.
Una qüestió diferent són els partits polítics, els quals a Espanya reben
una mitjana del 80% del pressupost de què disposen de les admi-
nistracions públiques, mentre que una part de l’altre 20% prové de
do nacions privades que podrien influir en les accions dels seus repre-
sentants en els diferents governs. Per això, seria molt important que els
partits, a més de les obligacions que s’exposaran en l’epígraf següent,
que són les que ens donen la veritable informació sobre la seva situació
financera i patrimonial, també publiquessin els seus pressupostos en
les seves pàgines web, cosa que no els exigeix, ara per ara, la Llei
orgànica de finançament de partits.
e) Els comptes anuals que s’hagin de rendir i els informes d’auditoria
de comptes i de fiscalització per part dels òrgans de control extern
que sobre ells s’emetin.
Certament, encara que la millora en la qualitat tècnica dels pressupos-
tos en l’àmbit subnacional de govern ha estat elevada des de la Llei
de sostenibilitat financera, els comptes anuals ja donen una informació
més exacta d’allò que ha passat que no pas el pressupost en si, ja que
es coneixen els ingressos i les despeses efectius; això, és fonamental
per a la transparència economicofinancera que els comptes anuals
es publiquin en línia i en formats reutilitzables. El que no s’entén gaire és
per què només s’incorporen a la publicitat activa els informes de fisca-
lització externa i no els de fiscalització o auditoria interna, que tenen una
importància cada vegada més gran en l’àmbit públic (vegeu els principis
de l’International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI,
o el model Committee of Sponsoring Organizations, COSO).5 De fet,
el control real del compliment d’objectius de les administracions que es
pretén amb l’article 6.2 de la LTBG hauria d’estar lligat a la realització
5. A Palomar i Garcés (2013) se’n pot trobar força informació.
ı Govern Obert41
d’auditories operatives generalitzades per part de la Intervenció General
de l’Administració de l’Estat (IGAE) (i intervencions autonòmiques), amb
la qual cosa la seva publicació permetria un compliment d’aquest article
amb més garanties que les que es deriven de posar aquesta tasca en
mans de les inspeccions de serveis internes.
D’acord amb la redacció donada a l’article 136.4 de la Llei general
pressupostària per la Llei de pressupostos generals de l’Estat per al
2013, es va establir, per a les entitats del sector públic estatal que no
tenen obligació de publicar els seus comptes al Registre Mercantil, la
publicació anual en el BOE de l’informe d’auditoria de comptes, a ban-
da del balanç de situació, del compte del resultat economicopatrimonial
i el resum dels comptes anuals (que ja era obligatori). Amb aquesta
mesura, es podia conèixer l’opinió dels auditors sobre la raonabilitat
de les xifres i les dades incloses en els comptes anuals de les entitats
públiques. Ara, d’acord amb la disposició final tercera de la LTBG,
aquesta norma es modifica i inclou aquesta obligació també per a «les
entitats que hagin d’aplicar principis comptables públics», cosa que fa
que es puguin veure les auditories internes d’un gran nombre d’entitats
públiques. Per desgràcia, però, es publiquen només al BOE, no en for-
mats reutilitzables i sense els requisits de claredat que la LTBG exigeix.
I, d’altra banda, els informes vinculats al control financer permanent i
a la funció interventora de les administra cions públiques, així com les
auditories de la IGAE (o homòlegs a les comunitats autònomes, CA) a
les administracions i organismes autònoms (diferents de les entitats,
que serien les de l’article 2.1.c, d, g de la Llei general pressupostària),
no es publiquen en cap format. En qualsevol cas, atesos els principis
de concomitància i concurrència que implica la funció interventora i el
control financer permanent (Garcés, 2013), s’entén que els informes
podrien publicar-se una vegada transcorregut un temps des del seu
lliurament a l’òrgan corresponent (per exemple, tres mesos).
Per concloure aquesta part, cal recordar que l’auditoria de comptes
i gestió externa que realitza el Tribunal de Comptes no és exigible a
tots els subjectes de l’article 2.1 de la llei, sinó només a aquells que
estableix la Llei d’aquest tribunal. Això fa dubtós que el tribunal pugui
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 42
auditar els òrgans constitucionals, encara que en alguns es fa per la
seva normativa interna, com, per exemple, el Consell General del Poder
Judicial (el seu reglament ho estableix en els articles 33 i 114), el Tribu-
nal Constitucional o el Consell d’Estat. Però no s’audita el Parlament ni
el Defensor del Pueblo (Aznar, 2013). Curiosament, alguns òrgans de
fiscalització externa autonòmics sí que fiscalitzen els seus parlaments
respectius (Castella - la Manxa i Comunitat Valenciana). És a dir, que
l’auditoria externa no existeix per a alguns dels subjectes obligats per
la llei, amb la qual cosa és difícil que la publiquin.
En aquest epígraf es planteja novament el problema de la seva aplica-
ció als subjectes de l’article 3 de la LTBG. Tal com ja hem indicat, el
Ministeri de la Presidència ha estimat que aquest epígraf s’ha d’aplicar
a tots els subjectes de l’article 3. Vull expressar una altra vegada els
meus dubtes sobre l’aplicabilitat a les entitats privades, sobretot per-
què la publicitat hauria de centrar-se en el control de les subvencions
públiques i en els informes de fiscalització de les intervencions i del
Tribunal de Comptes sobre l’ús adequat d’aquests ingressos, i res més.
Encara més, en el cas dels sindicats, per exemple, és difícil aplicar-los
plenament la comptabilitat de les societats anònimes, ja que disposen
gratuïtament de propietats públiques per a ús (per tal que puguin rea-
litzar la seva funció constitucional) que no s’han de computar com a
propietat pròpia, amb les distorsions que això comporta amb vista a
una auditoria. En qualsevol cas, tal com ja hem indicat, per tal de mi-
llorar els nivells de rendició de comptes interna i la transparència amb
els seus afiliats, seria bo que publiquessin aquestes dades de la forma
més senzilla, íntegra i coherent possible.
Una qüestió molt diferent és novament la dels partits polítics. Els partits
han de ser plenament transparents davant la ciutadania (i no només
davant els seus afiliats, que també) en les seves fonts de finançament
i en l’ús que en fan; la raó fonamental és que aquestes organitzacions
poden rebre pressions perquè adoptin, quan els seus militants ocupin
el govern corresponent, polítiques i programes que afavoreixin aquells
que els financen i danyin l’interès públic. A més, han d’explicar com
usen els fons públics que reben. Per això, la LTBG pot ser un instrument
ı Govern Obert43
que reforci les seves obligacions de publicitat i rendició de comptes (ja
que exigeix l’ús d’informació en línia, reutilitzable, clara, etc.), juntament
amb la normativa pròpia de finançament que exigeix ja una sèrie de
dades de publicitat bastant extenses. Vegem-ho.
D’acord amb l’article 14 de la Llei orgànica 8/2007, de 4 de juliol, sobre
finançament dels partits polítics, els partits polítics han de «portar llibres
de comptabilitat detallats que permetin, en tot moment, conèixer la
seva situació financera i patrimonial i el compliment de les obligacions
previstes en aquesta llei». A més, els llibres de tresoreria, inventaris i
balanços han d’incloure, de conformitat amb els principis de compta-
bilitat generalment acceptats:
a) L’inventari anual de tots els béns.
b) El compte d’ingressos, en què s’han de consignar, com a mínim,
les categories d’ingressos següents:
– Quantia global de les quotes i aportacions dels seus afiliats.
– Ingressos procedents del seu patrimoni propi.
– Ingressos procedents de les donacions a què fa referència l’article
quatre d’aquesta llei.
– Subvencions públiques.
– Rendiments procedents de les activitats del partit.
c) El compte de despeses, en què s’han de consignar, com a mínim,
les categories de despeses següents:
– Despeses de personal.
– Despeses d’adquisició de béns i serveis (corrents).
– Despeses financeres de préstecs.
– Altres despeses d’administració.
– Despeses de les activitats pròpies del partit.
d) Les operacions de capital relatives a:
– Crèdits o préstecs d’institucions financeres.
– Inversions.
– Deutors i creditors.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 44
I, més endavant, assenyala: «Els comptes anuals han d’incloure el
balanç, el compte de resultats i una memòria explicativa de tots dos.
En tot cas, aquesta memòria ha d’incloure la relació de subvencions
públiques i de donacions privades rebudes de persones físiques o
jurídiques amb referència concreta, per a cadascuna d’aquestes, dels
elements que permetin identificar el donant i assenyalar l’import del ca-
pital rebut. La memòria ha d’anar acompanyada, igualment, d’un annex
on s’especifiquin detalladament les condicions contractuals estipulades
dels crèdits o préstecs de qualsevol classe que mantingui el partit amb
les entitats de crèdit. A l’annex s’hi ha d’identificar l’entitat concedent,
l’import atorgat, el tipus d’interès i el termini d’amortització del crèdit o
préstec i el deute pendent al tancament de l’exercici de què es tracti,
amb indicació de qualsevol contingència rellevant sobre el compliment
de les condicions pactades».
Avui dia, i com a conseqüència de l’aprovació de la Llei orgànica
5/2012, de 22 d’octubre, de reforma de la Llei orgànica 8/2007, s’ha
afegit un apartat vuit a l’article 14 d’aquesta llei, que queda redactat
en els termes següents:
«Vuit. Els partits polítics, una vegada emès pel Tribunal de Comptes
l’informe de fiscalització corresponent a un exercici determinat, estan
obligats a fer públics, preferentment a través de la seva pàgina web,
el balanç i el compte de resultats i, en particular, la quantia dels crèdits
que els han estat concedits, el tipus d’entitat concedent i les condo-
nacions de deute corresponents a tal exercici, de forma que aquesta
informació sigui d’accés gratuït i fàcil per als ciutadans.»
Així doncs, si es compleixen les previsions de la LTBG i els partits
posen en el web els seus comptes anuals, en formats reutilitzables
i de manera clara, els ciutadans podríem realitzar un control rigorós
de les seves fonts de finançament i comprovar si en l’activitat dels
governs que gestionen s’afavoreix especialment aquells que els finan-
cen de forma generosa. Si, a més, hi incorporessin les dades de les
seves agrupa cions locals, ens trobaríem davant un salt definitiu cap a
la transparència.
ı Govern Obert45
També, amb la intenció d’una major transparència, en la Llei 5/2012 es
modifica l’article 15 de la Llei orgànica 8/2007 i s’estableix que:
«Els partits polítics han de preveure un sistema de control intern que
garanteixi la intervenció i la comptabilització adequades de tots els
actes i documents dels quals derivin drets i obligacions de contingut
econòmic, de conformitat amb els seus estatuts. L’informe resultant
d’aquesta auditoria ha d’acompanyar la documentació a retre al Tri-
bunal de Comptes.»
El que seria ideal és que aquest informe també es fes públic, tal com
ja es fa amb el del Tribunal de Comptes quan fiscalitza els partits, i que
ambdós es publiquessin al web del partit corresponent. Ara, seguint
la LTBG, només serà obligatori publicar el del Tribunal de Comptes.
És important assenyalar també que els partits polítics obtenen ingres-
sos per la via de les seves fundacions i empreses. Respecte de les
primeres, s’han desenvolupat, a partir de l’esmentada Llei 5/2012, un
control i una transparència majors i, així, amb la Llei 5/2012, es modi-
fica la disposició addicional setena de la Llei orgànica 8/2007, de 4 de
juliol, sobre finançament dels partits polítics, que queda redactada en
els termes següents:
«Disposició addicional setena.
U. Les aportacions que rebin les fundacions i associacions vinculades
als partits polítics amb representació parlamentària estan sotmeses als
mecanismes de fiscalització i control i al règim sancionador previstos,
respectivament, en els títols V i VI d’aquesta llei, sense perjudici de les
normes pròpies que els siguin aplicables. […]. Cinc. Les fundacions
i associacions regulades en aquesta disposició addicional estan obli-
gades a formular i aprovar els seus comptes en els termes que preveu
la legislació vigent i a realitzar una auditoria dels seus comptes anuals.
Una vegada emès pel Tribunal de Comptes l’informe de fiscalització de
les aportacions a les quals es refereix l’apartat u d’aquest article, estan
obligades a fer públics, preferentment a través de la seva pàgina web,
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 46
el balanç i el compte de resultats de forma que aquesta informació sigui
d’accés gratuït i fàcil per als ciutadans. […] Sis. Les fundacions i asso-
ciacions regulades per aquesta disposició addicional estan obligades
a informar anualment el Ministeri d’Hisenda i administracions públiques
de totes les donacions i aportacions rebudes, per a la qual cosa s’ha
d’aprovar una ordre ministerial en la qual s’han d’indicar el contingut,
l’abast i l’estructura de la informació que s’ha de facilitar. A més, totes
les donacions procedents de persones jurídiques han de ser objecte
de notificació al Tribunal de Comptes en el termini de tres mesos.»
Com a avanç del possible compliment de la LTBG, fóra bo realitzar una
auditoria del compliment per part dels partits i les seves fundacions de
la normativa de finançament vinculada a la transparència (al cap i a la
fi, ja fa gairebé dos anys que es va aprovar la reforma de 2012). Doncs
bé, la Fundación Compromiso y Transparencia ho ha fet per al 2012
(Barrio et al., 2012). Ha comprovat les pàgines web dels partits més
importants d’Espanya i els resultats no són gaire encoratjadors, ja que,
llevat d’UPyD i, en menor manera, IU, el compliment és encara bastant
defectuós (sobre un màxim de sis punts,6 la mitjana és de 0,65).
f) Les retribucions percebudes anualment pels alts càrrecs i màxims
responsables de les entitats incloses en l’àmbit de l’aplicació d’aquest
títol. També es faran públiques les indemnitzacions percebudes, si es-
cau, amb motiu de l’abandonament del càrrec.
Per començar, seria bo saber què inclou el concepte de retribucions, és a
dir, si només són les retribucions fixes o també les variables. La producti-
vitat és un concepte retributiu que, ja des de la Llei 30/84, hauria de ser
públic i, tanmateix, en nombrosos ministeris no ho és. A més, seria im-
portant saber com es reparteix la productivitat per ministeris (a les CA on
existeixi aquest complement també són aplicables aquestes reflexions),
6. Els sis punts es refereixen a: balanç, compte anual i informe (1 punt); detalls de les fonts d’ingressos principals (1 punt); detall de les fonts de despeses principals (1 punt); préstecs rebuts i condonats (1 punt); informe d’auditoria interna (1 punt); i informe del Tribunal de Comptes (1 punt).
ı Govern Obert47
partint de quins criteris, i com i per què es reparteix entre els empleats i
alts càrrecs agraciats. Amb la publicitat d’aquestes dades, tots hi sortirí-
em guanyant. Les indemnitzacions per abandonament del càrrec afecten
pocs casos, però sí que és bo saber quan es donen i si s’accepten o
no (després de les eleccions del 2011, una gran part dels alts càrrecs
de l’AGE amb dret a la indemnització hi van renunciar). Per tot això, la
publicitat activa d’aquesta informació serà positiva. Finalment, hi ha les
indemnitzacions per raó del servei, que no són retribucions en sentit es-
tricte i, per això, no s’han de publicitar. En principi, no s’entenen les raons
per les quals no s’han incorporat en la llei. És diner públic i tenim massa
dades d’abusos en el seu maneig per no exigir-ne transparència. No és
només el cas de l’expresident del Consell General del Poder Judicial
(CGPJ), sinó també molts més casos en què alts càrrecs tornen amb avió
a les seves cases els caps de setmana i cobren dietes de manera repeti-
da (si cal establir un complement retributiu per a alts càrrecs que visquin
fora de la capital de l’Estat o de la Comunitat, que es faci, però s’hauria
d’evitar l’ús repetit de les indemnitzacions); i el mateix passa amb el servei
exterior, en què l’opacitat de les retribucions és excessiva i caldria clarifi-
car-lo (sense negar que s’hagi d’indemnitzar la residència fora del país).
Pel que fa a les persones sobre les quals s’ha de donar aquesta infor-
mació, podem tenir clar qui són alts càrrecs de l’Estat (prenent com a
referència la Llei 5/2006 de conflictes d’interès i incompatibilitats) i, fins
i tot, qui són els màxims responsables d’entitats de l’Estat després del
Reial decret 451/2012, en què es regulen les retribucions d’aquests
directius; no obstant això, pel que fa a les comunitats autònomes ca-
dascuna té clarificat, o no, el concepte al seu criteri, i les corporacions
locals no el tenen definit de manera general. Seria bo indicar que s’apli-
ca interpretativament el model AGE a tots els governs subnacionals,
llevat que la normativa autonòmica digui el contrari. Però després ve el
problema dels electes, especialment els parlamentaris, que no són alts
càrrecs ni màxims responsables (només es podria considerar com a
tals els presidents de les cambres). O els consellers del CGPJ, del Con-
sell d’Estat o del Tribunal de Comptes, que tampoc no ho són (llevat,
novament, del president de l’òrgan), encara que s’assimilin en alguns
casos a alts càrrecs per a les seves incompatibilitats (Consell d’Estat).
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 48
En fi, que la norma deixa en aquest cas l’àmbit subjectiu obert, encara
que esperem que una interpretació sensata porti a assumir que tots
els electes i les persones de relleu en òrgans constitucionals (i els seus
homòlegs autonòmics) assumeixen aquesta obligació de transparència
en les seves retribucions.
Finalment, també els subjectes de l’article 3 ens plantegen problemes
amb vista a l’aplicació d’aquest epígraf. Entenem que, per als partits
polítics, s’haurien de publicitar totes les retribucions fixes, variables i
indemnitzatòries dels membres dels seus òrgans directius nacionals,
autonòmics i locals, i també del seu personal laboral en llocs de direcció
nacional i autonòmica (gerents, directors de gabinet, etc.). Llevat dels
grans partits, això afectarà poques persones. En qualsevol cas, és
una apreciació personal vinculada al principi de transparència i rendi-
ció de comptes interns i externs, i no a allò que diu la llei, que podria
solucionar-se publicitant les «retribucions» del secretari general i/o el
president, que són els seus responsables màxims (legalment, en els
partits no hi ha alts càrrecs).
Respecte dels sindicats i les patronals, les retribucions dels seus «alts
càrrecs» i responsables màxims té una funció de rendició de comptes
davant els seus afiliats que entenem positiva. Podríem entendre que les
retribucions que s’han de publicitar són les dels membres de les seves
executives nacionals, regionals i locals i, en els sindicats, a més, les dels
membres de les executives de les federacions. Novament, no entenem
que la ciutadania en general tingui «dret» a saber què cobren els respon-
sables màxims d’aquestes organitzacions, llevat que assumíssim que
compleixen una funció constitucional i que, per això, haurien de rebre
unes subvencions públiques transparents i suficients per complir la seva
tasca, cosa que no ocorre a Espanya. Ara bé, atès que hi ha normes que
permeten els alliberaments sindicals, fóra positiu que els afiliats sabessin
si els «responsables» de les executives cobren algun suplement per la
seva dedicació, indemnitzacions per residència fora de la seva localitat,
etc. Simplement per poder-ne controlar abusos. Òbviament, si es posen
aquestes retribucions en el lloc web, les podrà consultar qualsevol per-
sona que hi estigui interessada, però, en essència, entenem que l’obli-
ı Govern Obert49
gació d’aquestes organitzacions és cap als seus afiliats, atès el caràcter
democràtic de la seva organització, tal com proclama la Constitució. En
qualsevol cas, si sindicats i patronals decideixen simplement complir la
llei, en la interpretació extensiva del Ministeri de Presidència, n’hi hauria
prou que posessin al web les retribucions dels seus responsables mà-
xims, és a dir, dels seus secretaris generals.
Finalment, tot el que s’ha dit anteriorment també és aplicable per a les
entitats privades que reben subvencions, encara que la lògica de la
publicitat activa adquireix lògicament més rellevància en els casos en
què gairebé el 100% dels ingressos són públics.
g) Les resolucions d’autorització o reconeixement de compatibilitat
que afectin els empleats públics, així com les que autoritzin l’exercici
d’activitat privada al cessament dels alts càrrecs de l’Administració
General de l’Estat o assimilats segons la normativa autonòmica o local.
Aquest epígraf, que només afecta, com és lògic, els subjectes de l’ar-
ticle 2.1, és força estrany en la seva configuració, encara que suposa
un avenç en matèria de transparència. El mateix passa amb l’epígraf
que segueix, f, que també tracta el mateix tema. A partir del moment
en què la llei entri en vigor, l’Oficina de Conflictes d’Interès (i les seves
homòlogues autonòmiques) haurà de penjar al lloc web corresponent
totes les resolucions d’autorització de compatibilitats dels empleats
públics. No està clar si s’hi inclouen els alts càrrecs, encara que,
d’acord amb la normativa estatal, s’entén que difícilment un alt càrrec
pot tenir compatibilitats.7 A més, resulta una mica dubtós saber qui
7. Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat: «Article 5. Dedicació exclusiva al càrrec públic. Els alts càrrecs compresos a l’article 3 exerceixen les seves funcions amb dedicació exclusiva i no poden compatibilitzar la seva activitat amb l’exercici, per si mateixos o mitjançant substitució o apoderament, de qualsevol altre lloc, càrrec, representació, professió o activitat, siguin de caràcter públic o privat, per compte propi o d’altri, i, així mateix, tampoc poden percebre cap remuneració amb càrrec als pressupostos de les administracions públiques o entitats vinculades o que en depenen, ni cap altra percepció que, directament o indirectament, provingui d’una activitat privada.»
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 50
és un alt càrrec en un govern local, igual que en certes autonomies.
El que és clar és que no inclou els càrrecs electes, els responsables
dels òrgans constitucionals ni els jutges i fiscals. Amb això, es deixa
fora una part important de les persones amb majors problemes en
aquest àmbit: els alcaldes i regidors i els diputats. A Espanya tenim
una greu errada normativa en aquesta matèria, tal com ens recorden
diferents instàncies internacionals (entre les quals, el Grup d’Estats
Contra la Corrupció, GRECO), ja que els electes tenen un sistema
de conflictes d’interès i incompatibilitats molt mal regulat i, pitjor en-
cara, un sistema sense controls seriosos i amb llacunes clamoroses.
Posar a les mans dels secretaris municipals el control dels conflictes
d’interès dels alcaldes i regidors és una vergonya, i deixar que els
diputats mateixos, a través de la seva comissió corresponent, es
donin compatibilitats obertament il·legals o, com a mínim, immorals,
també ho és. Almenys, amb la LTBG podrem saber, si es compleix
la llei, cosa dubtosa, les resolucions de compatibilitat dels governs
locals sobre empleats públics, que en alguns casos són obertament
il·legals, o les que doni el Congrés als seus funcionaris (ja que són
empleats públics). Però no sabrem les resolucions de compatibilitat
per a alcaldes i regidors (n’hi ha?), ni per a diputats i senadors. Els
jutges i fiscals (encara que a aquests últims la llei no els afecta, ja que
per un error incomprensible la Fiscalia no és subjecte obligat) no són
un problema, ja que el seu règim és molt estricte i està ben controlat.
Però, a banda de totes les possibilitats que recull la normativa sobre
conflictes d’interès, només es publicita una de les dades importants per
prevenir situacions de corrupció, és el que es coneix com a quarantenes
postocupació:8 l’exercici d’activitat privada al cessament. Novament,
8. En concret, l’article 8 de la Llei 5/2006 estableix el següent: «1. Durant els dos anys següents a la data del seu cessament, els alts càrrecs, als
quals es refereix l’article 3, no poden exercir els seus serveis en empreses o societats privades relacionades directament amb les competències del càrrec ocupat. A aquests efectes, es considera que hi ha relació directa quan es doni qualsevol dels següents supòsits de fet:
a) Que els alts càrrecs, els seus superiors a proposta d’ells o els titulars dels seus òrgans dependents, per delegació o substitució, hagin dictat resolucions en relació amb les empreses o societats esmentades.
ı Govern Obert51
a més, aquesta obligació només inclou els alts càrrecs (sobretot de
l’Estat, ja que hi ha autonomies on aquesta situació ni tan sols es re-
gula) i, per això, deixa fora els càrrecs electes, que de cap manera no
poden ser considerats alts càrrecs. Per desgràcia, a més, ni els diputats
i senadors, ni els jutges i fiscals, ni la immensa majoria dels membres
d’òrgans constitucionals tenen regulada aquesta situació.9 I els alcaldes
i regidors, que sí que la tenen regulada, no estarien afectats per aquesta
norma.10 En qualsevol cas, la regulació que va establir la Llei del sòl, en
b) Que hagin intervingut en sessions d’òrgans col·legiats en les quals s’hagi adoptat algun acord o resolució en relació amb les entitats esmentades.
2. Els alts càrrecs, regulats per aquesta llei, que abans d’ocupar aquests llocs públics, hagin exercit la seva activitat professional en empreses privades a les quals es vulguin reincorporar, no incorren en la incompatibilitat que preveu l’apartat anterior quan l’activi-tat que hi hagin de portar a terme ho sigui en llocs de treball que no estiguin directament relacionats amb les competències del càrrec públic ocupat ni puguin adoptar decisions que l’afectin.
3. Durant el període de dos anys a què es refereix el primer apartat d’aquest article, no poden formalitzar per si mateixos o a través de societats o empreses participades per ells directament o indirectament en més del 10 per cent contractes d’assistència tècnica, de serveis o similars amb les administracions públiques, directament o mitjan-çant empreses contractistes o subcontractistes.
4. Les persones que hagin exercit algun dels alts càrrecs compresos a l’article 3 han d’efectuar, durant el període de dos anys a què es refereix el primer apartat d’aquest article, davant l’Oficina de Conflictes d’Interessos que preveu l’article 15, una declaració sobre les activitats que hagin de realitzar, amb caràcter previ al seu inici. En el termini d’un mes, l’Oficina de Conflictes d’Interessos s’ha de pronunciar sobre la compatibilitat de l’activitat a realitzar i ho ha de comunicar a l’interessat i a l’empresa o societat en què es disposi a prestar els seus serveis.
5. Quan l’Oficina de Conflictes d’Interessos consideri que l’activitat privada que vulgui portar a terme una persona que hagi ocupat un alt càrrec vulnera el que preveu l’apar-tat 1, ho ha de comunicar a l’interessat i a l’empresa o societat a la qual es disposi a prestar els seus serveis, que ha, de formular les al·legacions que creguin convenients. Analitzades les al·legacions, l’Oficina ha de proposar la resolució que escaigui.
6. Durant els dos anys posteriors a la data de cessament, els que reingressin a la funció pública i hi prestin serveis retribuïts mitjançant honoraris, aranzel o qualsevol altra forma de contraprestació econòmica a persones físiques o jurídiques de caràcter privat s’han d’inhibir de totes les actuacions privades que tinguin relació amb les competències de l’alt càrrec exercit.»
9. Vegeu, en aquest sentit, GRECO (2013).
10. D’acord amb el número 4 de la disposició addicional novena de la Llei del sòl, es va produir la inclusió d’un nou apartat 8 en l’article 75 de la Llei de bases de règim local que estableix: «8. Durant els dos anys següents a la finalització del seu mandat, als representants locals a què es refereix l’apartat primer d’aquest article que hagin tingut responsabilitats executives en les diferents àrees en què s’organitzi el govern local, els
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 52
el moment oportú, és paper mullat, ja que ningú no controla ni decideix
sobre aquest tipus de situacions dels alcaldes i regidors, ni tan sols del
personal directiu local, també afectat per la prohibició,11 llevat, tal vegada,
de Catalunya, gràcies a la creació de l’Oficina Antifrau. Per concloure
aquest tema, creiem que seria molt convenient publicitar no només les
autoritzacions, sinó també les denegacions de la possibilitat de treball en
àrees vinculades al càrrec; la manca d’aquesta informació fa més difícil
l’aplicació estricta de la Llei de contractes, que, entre les prohibicions de
contractar per a les empreses (article 60), estableix:
«Haver contractat persones respecte de les quals s’hagi publicat en el
Butlletí Oficial de l’Estat l’incompliment a què es refereix l’article 18.6
són aplicables en l’àmbit territorial de la seva competència les limitacions a l’exercici d’activitats privades que estableix l’article 8 de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Admi-nistració General de l’Estat. A aquests efectes, els ajuntaments poden preveure una compensació econòmica durant aquest període per a aquells que, com a conseqüència del règim d’incompatibilitats, no puguin dur a terme la seva activitat professional, ni percebin retribucions econòmiques per altres activitats».
11. Disposició addicional quinzena en la Llei de bases de règim local: «Règim d’incompa-tibilitats i declaracions d’activitats i béns dels directius locals i la resta de personal al servei de les entitats locals», que estableixen que: «1. Els titulars dels òrgans directius queden sotmesos al règim d’incompatibilitats que estableix la Llei 53/1984, de 26 de desembre, d’incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques, i altres normes estatals o autonòmiques que siguin aplicables. No obstant això, els són aplicables les limitacions a l’exercici d’activitats privades que estableix l’article 8 de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat, en els termes que es-tableix l’article 75.8 d’aquesta llei. A aquests efectes, tenen la consideració de personal directiu els titulars d’òrgans que exerceixin funcions de gestió o execució de caràcter superior, i s’han d’ajustar a les directrius generals fixades per l’òrgan de govern de la Corporació; a aquest efecte han d’adoptar les decisions oportunes i disposar per fer-ho d’un marge d’autonomia dins d’aquestes directrius generals.
2. El règim que preveu l’article 75.7 d’aquesta llei és aplicable al personal directiu local i als funcionaris de les corporacions locals amb habilitació de caràcter estatal que, de conformitat amb el que preveu l’article 5.2 de la disposició addicional segona de la Llei 7/2007, de 12 d’abril, de l’Estatut bàsic de l’empleat públic, ocupin en les entitats locals llocs que hagin estat proveïts mitjançant lliure designació en consideració al caràcter directiu de les seves funcions o a l’especial responsabilitat que assumeixin.»
En resum, doncs, els empleats públics directius i els habilitats de caràcter estatal han de declarar els seus béns i les seves activitats i aquesta declaració ha de ser pública. No obstant això, als esmentats habilitats no els és aplicable la quarantena postocupació de dos anys, ja que només afecta els directius locals.
ı Govern Obert53
de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interes-
sos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració
General de l’Estat, per haver passat a prestar serveis en empreses o
societats privades directament relacionades amb les competències
del càrrec exercit durant els dos anys següents a la data de cessa-
ment en el càrrec. La prohibició de contractar es manté durant el
temps que mantingui dins de l’organització de l’empresa la persona
contractada, amb el límit màxim de dos anys a comptar del cessa-
ment com a alt càrrec.»
Què es podria i què s’hauria de publicitar (idealment), a més del que es-
tableix la LTBG, en relació amb els conflictes d’interès? Doncs, si escau,
la declaració d’ingressos i patrimoni familiars, la declaració de regals,
la declaració d’interessos privats que siguin rellevants i puguin influir
en la presa de decisions o en l’assessorament, l’accés a informació
privilegiada, els nomenaments concurrents fora del govern (per exemple
en partits, organitzacions no governamentals (ONG) o patronats de
fundacions), les declaracions d’abstenció i la contractació de la gestió
cega de valors (contractar a una entitat financera registrada la gestió
de les accions en empreses sense que durant aquest període puguin
donar-li instruccions d’inversió). Tot això ens donaria una informació
rellevant sobre l’activitat dels directius públics i membres del govern
que segur que podria suposar un desincentiu a la corrupció.
h) Les declaracions anuals de béns i activitats dels representants lo-
cals, en els termes que preveu la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora
de les bases del règim local. Quan el reglament no fixi els termes en què
s’han de fer públiques aquestes declaracions, s’aplicarà allò que dispo-
sa la normativa de conflictes d’interessos en l’àmbit de l’Administració
General de l’Estat. En qualsevol cas, s’ometen les dades relatives a la
localització concreta dels béns immobles i es garanteix la privadesa i
la seguretat dels seus titulars.
D’acord amb la Llei del sòl i, en concret, amb la seva disposició addicio-
nal novena 3, es modifica l’article 75.7 de la Llei reguladora de bases
de règim local i s’estableix que:
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 54
«Els representants locals, així com els membres no electes de la Junta
de Govern Local, han de formular declaració sobre causes de possible
incompatibilitat i sobre qualsevol activitat que els proporcioni o pugui
proporcionar ingressos econòmics. Han de formular declaració dels
seus béns patrimonials i de la participació en societats de tot tipus,
amb informació de les societats participades per aquestes i de les liqui-
dacions dels impostos sobre la renda, patrimoni i, si escau, societats.
Aquestes declaracions, efectuades en els models aprovats pels plens
respectius, s’han de dur a terme abans de la presa de possessió, en
ocasió del cessament i al final del mandat, així com quan es modifiquin
les circumstàncies de fet. Les declaracions anuals de béns i activitats
s’han de publicar amb caràcter anual i, en tot cas, en el moment de la
finalització del mandat, en els termes que fixi l’Estatut municipal. Aques-
tes declaracions s’inscriuran en els següents registres d’interessos,
que tenen caràcter públic: a) La declaració sobre causes de possible
incompatibilitat i activitats que proporcionin o puguin proporcionar in-
gressos econòmics s’ha d’inscriure en el Registre d’activitats constituït
en cada entitat local. b) La declaració sobre béns i drets patrimonials
s’ha d’inscriure en el registre de béns patrimonials de cada entitat local,
en els termes que estableixi el seu respectiu estatut.»
Aquesta regulació, per desgràcia, té diversos problemes molt impor-
tants d’implantació. En primer lloc, ningú no controla que allò que s’hi
diu sigui cert; segonament, la publicitat pot fer-se de forma opaca, en
un butlletí intern que ningú no llegeix; i finalment, molts ajuntaments no
han regulat aquesta obligació en l’estatut per evitar que se’ls apliqui.
Per això, la LTBG suposa un avenç important en la matèria, atès que,
si es publicita en línia, de manera clara, estructurada i entenedora, in-
dependentment del fet que s’inclogui o no en l’estatut, hi haurà molts
ciutadans que podran comprovar si el que es diu en les declaracions és
cert, cosa que desincentivarà la falsedat i els possibles actes corruptes.
La pregunta que ens fem ara és: per què només es publiciten les
dels representants locals? No s’hi haurien d’incloure les dels diputats
i senadors, càrrecs constitucionals i alts càrrecs de tot tipus? Sembla
obvi que sí, però el legislador sap que, en el cas de diputats i senadors,
ı Govern Obert55
per als quals ja és obligatòria des del 2011 la publicació en la pàgina
web de les seves declaracions, l’incompliment (sobretot de la declara-
ció després del cessament) no està portant a l’obertura d’expedients,
que ningú no controla si el que s’ha dit en les declaracions d’activitats
i patrimoni és cert, que falta informació rellevant, etc. (vegeu l’informe
GRECO, 2013). A més, respecte de la immensa majoria dels càrrecs
d’òrgans constitucionals, no hi ha aquesta obligació de declaracions.
I respecte dels alts càrrecs, la LTBG simplement ha procedit a ampliar
l’obligació de publicitat, a través del BOE, del contingut de declara-
cions de béns patrimonials per a tots els obligats per la Llei reguladora
dels conflictes d’interès, és a dir, els de l’AGE.12 No s’entén gaire, per
a aquests últims casos, per què en el BOE i no en les pàgines web.
En conjunt, una informació adequada dels béns patrimonials dels alts
càrrecs i de la seva família pot ajudar molt a trobar conflictes d’interès
en la contractació, ja que cal no oblidar que, segons l’article 60 del Reial
decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, pel qual s’aprova el text
refós de la Llei de contractes del sector públic, entre les prohibicions
de contractar es troba la següent:
«Estar incursa la persona física o els administradors de la persona
jurídica en algun dels supòsits de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de
regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels
alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat; de la Llei 53/1984,
de 26 de desembre, d’incompatibilitats del personal al servei de les ad-
12. «Disposició final segona. Modificació de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat.
Es modifica la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat en els termes següents:
L’apartat 4 de l’article 14 queda redactat de la manera següent: “4. El contingut de les declaracions de béns i drets patrimonials dels membres del
Govern i dels secretaris de l’Estat i altres alts càrrecs que preveu l’article 3 d’aquesta Llei es publiquen al Butlletí Oficial de l’Estat, en els termes previstos per reglament. En relació amb els béns patrimonials, s’ha de publicar una declaració comprensiva de la situació patrimonial d’aquests alts càrrecs, ometent les dades referents a la seva localització i se salvaguardant la privadesa i seguretat dels seus titulars.”»
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 56
ministracions públiques o tractar-se de qualsevol dels càrrecs electius
que regula la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim electoral
general, en els termes que s’hi estableixen. La prohibició afecta les
persones jurídiques en el capital de les quals participin, en els termes
i les quanties establerts a la legislació esmentada, el personal i els alts
càrrecs de qualsevol Administració pública, així com els càrrecs electes
al servei d’aquestes. La prohibició s’estén igualment, en els dos casos,
als cònjuges, persones vinculades amb una relació de convivència
afectiva anàloga i descendents de les persones a què es refereixen
els paràgrafs anteriors, sempre que, respecte dels últims, persones
esmentades en tinguin la representació legal.»
i) Informació estadística necessària per valorar el grau de compliment
i la qualitat dels serveis públics.
Aquesta obligació, per la seva naturalesa, tampoc no és aplicable als
subjectes de l’article 3. Pel que fa al que pot implicar, és molt difícil de
definir a priori. Cada administració i organisme definirà com valora el
compliment i la qualitat dels serveis públics. No obstant això, sembla
obvi que complir l’obligació exigeix una investigació d’una qualitat su-
ficient per poder valorar, i no estimar, el compliment. A aquest efecte,
l’AEVAL fa un treball bastant seriós i rigorós en la matèria i el seu model
podria ser l’adequat per a la resta d’administracions autonòmiques,
mentre que en les locals allò ideal seria que treballessin en cooperació
amb l’AEVAL mateixa per a l’avaluació rigorosa de la qualitat dels seus
serveis. A banda de les dades que proporcioni AEVAL o les seves ho-
mòlogues autonòmiques, cada organisme públic podria i hauria de tenir
un sistema de seguiment apropiat dels seus serveis més específics. En
matèria mediambiental, per exemple, són molt importants les dades
o índexs de la qualitat de l’aigua interior (llacs, rius, embassaments,
etc.) a cada regió, o les dades sobre les emissions de gasos d’efecte
hivernacle nacionals i regionals i el compliment del protocol de Kyoto.
En l’àmbit sanitari, convindria que es publiquessin dades amb perio-
dicitat regular sobre el nombre d’hospitals, centres d’atenció sanitària
i places/llits hospitalaris per habitant, així com sobre el seu rendiment,
i també dades amb periodicitat regular sobre les llistes d’espera dels
ı Govern Obert57
diferents centres sanitaris, catàlegs dels diferents serveis públics i les
seves condicions d’accés (horaris, preus, etc.).
Més complicat ha de ser per als subjectes del 2.1.f13 desenvolupar
aquesta tasca, però un acostament al compliment d’aquesta obliga-
ció seria molt important i útil. Per exemple, per al CGPJ, l’elaboració
d’estadístiques sobre diferents tipus de delictes, les seves sentències,
la durada del procés, etc. El mateix podria dir-se de la Fiscalia, encara
que no està incorporada en la llei com a subjecte, per un error imper-
donable, atès que la Fiscalia té personalitat jurídica pròpia.
j) Relació dels béns immobles que siguin de la seva propietat o sobre
els quals tinguin algun dret real.
Aquesta obligació, vinculada a la de tenir un inventari de tots els béns
i drets que integren el patrimoni (article 32 de la Llei del patrimoni de
les Administracions públiques, LPAP), és molt positiva. L’única queixa
que en podem tenir és la de l’absència en aquesta relació dels béns
mobles, cosa no gaire lògica si considerem la immensitat de riqueses
artístiques, per exemple, que atresora l’Administració i les espoliacions
que poden produir-se per l’absència de control.
Sancions
En relació amb tot aquest tipus d’obligacions, se’ns planteja ara la pre-
gunta sobre què passa en cas d’incompliment. Les conclusions, com
veurem, no són gaire optimistes. L’article 9 de la LTBG estableix que:
«1. El compliment per l’Administració General de l’Estat de les obliga-
cions contingudes en aquest capítol és objecte de control per part del
Consell de Transparència i Bon Govern.
13. La Casa de sa Majestat el Rei, el Congrés dels Diputats, el Senat, el Tribunal Consti-tucional i el Consell General del Poder Judicial, així com el Banc d’Espanya, el Consell d’Estat, el Defensor del Poble, el Tribunal de Comptes, el Consell Econòmic i Social i les institucions autonòmiques anàlogues, en relació amb les seves activitats subjectes a dret administratiu.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 58
2. En exercici de la competència que preveu l’apartat anterior, el Con-
sell de Transparència i Bon Govern, d’acord amb el procediment que es
prevegi reglamentàriament, pot dictar resolucions en què s’estableixin
les mesures que sigui necessari adoptar per al cessament de l’incom-
pliment i l’inici de les actuacions disciplinàries que siguin procedents.
3. L’incompliment reiterat de les obligacions de publicitat activa que
regula aquest capítol té la consideració d’infracció greu als efectes
d’aplicació als seus responsables del règim disciplinari previst en la
corresponent normativa reguladora.»
D’aquest article es deriven les reflexions següents. En primer lloc, tal
com ja indiquen Barrero et al. (2014), l’article 9 no té caràcter bàsic.
Com que no té caràcter bàsic el punt tercer, ja que els altres dos és
lògic que no el tinguin, la possible sanció per incompliment es deixa
a criteri de cada autonomia, que podria no establir cap sanció per a
la seva administració i per a les administracions locals que depenguin
de la seva normativa.
Segonament, per a l’AGE sí que sembla que hi ha un control del com-
pliment per part del Consell, el qual pot obrir procediments destinats
a requerir el compliment a través de la resolució corresponent i, en
cas d’incompliment reiterat, iniciar l’expedient disciplinari. Ara bé, què
implica un incompliment reiterat? Per començar, no hi hauria sanció pel
mer incompliment, sinó pel fet que aquest ha de ser repetit; però si és
reiterat, vol dir que després de diversos tocs d’atenció no es procedeix
a incorporar les dades corresponents, la qual cosa pot durar mesos,
com a mínim. D’altra banda, es podria sancionar de forma lleu el mer
incompliment sense reiteració? No sembla clar, ja que la norma només
parla de sancions greus i d’una conducta infractora repetida. I, a més,
qui és el responsable de la infracció? Aquest és un problema bastant
complex, ja que caldria indicar des d’ara mateix que el responsable
hauria de ser el subsecretari corresponent, però no el cap de servei
d’atenció al públic, que no té cap capacitat interna per exigir informació
a les direccions generals respectives. Però, si és el subsecretari, com
se’l sanciona? No hi ha en la normativa de bon govern cap sanció
ı Govern Obert59
incorporada per incomplir l’obligació de publicitat activa. Sí que hi ha
una falta molt greu per als alts càrrecs i assimilats, en l’article 28.k
de la LTBG, per l’incompliment de les obligacions de publicació o de
subministrament d’informació que preveu la normativa pressupostària
i economicofinancera, però aquestes obligacions s’esgoten amb la
publicació en butlletins o amb el subministrament de dades a l’òrgan
competent, i no exigeixen la publicitat a la xarxa. Encara més, l’article
29 d’aquesta llei estableix faltes molt greus per publicar, se suposa que
«indegudament», documents als quals hagin tingut accés per raó del
seu càrrec o per la negligència en la custòdia de secrets oficials. És a
dir, una veritable contradicció que pot generar bloquejos en el submi-
nistrament d’informació sense que se sàpiga, al final, quins criteris cal
seguir en cas de dubtes. En el cas dels empleats públics, tampoc no
hi ha sanció encara en la normativa disciplinària «corresponent», per
la qual cosa la seva aplicació pot ser diferida fins que s’incorpori en
l’estatut de l’empleat públic de l’AGE, quan n’hi hagi i sigui procedent.
Finalment, se suposa que el Consell no és l’òrgan que ha d’incoar l’ex-
pedient corresponent, sinó que simplement instarà l’òrgan competent
que ho faci; si aquest no ho fa, el Consell difícilment podrà exigir que
es respecti la seva proposta, però sí que podrà exigir, en analogia amb
el que disposa l’article 38.2.e de la LTBG per a la publicitat passiva,
que es justifiqui la negativa.
En tercer lloc, què passa amb els subjectes obligats que no són Ad-
ministració pública? Doncs que el seu incompliment queda subjecte
a la reprovació social, si arriba el cas. El Consell no té competència
sancionadora als òrgans del 2.1.f, com és lògic, però no queda clar que
la tingui per als ens i les entitats diferents de l’Administració General en
sentit estricte, si seguim el criteri general de la llei, que els ha distingit
reiteradament. I dels subjectes de l’article 3 cal separar els partits polítics
de la resta, ja que els partits, per la seva pròpia normativa de finança-
ment, podrien incórrer en responsabilitats i sancions per incompliments
de la publicitat activa. En realitat, és una mera hipòtesi que difícilment
es produirà, de moment, ja que la Llei orgànica de finançament només
parla d’infraccions greus, i aquesta no ho és, i com que en aquesta
llei orgànica no hi ha una tipologia de faltes ni un sistema de sancions
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 60
coherent, caldrà esperar a veure com es modifica perquè el Tribunal de
Comptes pugui, per fi, sancionar els partits incomplidors. Pel que fa als
altres subjectes de l’article 3, no hi ha cap mètode previst per exigir-los
el compliment i, en conseqüència, tot queda a la reprovació social.
Com s’ha de publicar la informació
Tal com ja hem indicat i consta en l’article 5 de la LTBG, la informació
s’ha de publicar:
1. De forma periòdica i actualitzada. La veritat és que aquest precepte,
si es pren seriosament, exigeix, a partir de l’entrada en vigor de la norma,
una actualització contínua i diària, llevat d’excepcions lògiques. Si no,
pot ocasionar danys a l’interessat que caldria reparar. És molt important
destacar que el principi afecta només els subjectes de l’article 2.1 i que,
juntament amb la resta d’articles del capítol II, té com a objectiu garantir
la transparència de l’activitat relacionada amb el funcionament i el control
de l’actuació pública. També resulta essencial destacar que la informació
exigida en la norma és de mínims, ja que les obligacions de transparèn-
cia que conté el capítol II s’entenen sense perjudici de l’aplicació de la
normativa autonòmica corresponent o d’altres disposicions específiques
que prevegin un règim més ampli en matèria de publicitat.
2. En les seus electròniques o llocs web corresponents. Les seus elec-
tròniques estan vinculades a l’administració electrònica i permeten la
interacció per a la gestió de serveis públics, mentre que les pàgines
web no tenen per què tenir seu electrònica. Això implica que tots els
subjectes obligats haurien de tenir el seu lloc o la seva seu electrònica
corresponent (si són administracions públiques). Com que hi ha muni-
cipis molt petits i entitats privades que potser no disposen de mitjans
per mantenir el seu lloc, hi ha la possibilitat de la cooperació i la col-
laboració. Per aquesta raó, «quan es tracti d’entitats sense finalitat de
lucre que persegueixin exclusivament fins d’interès social o cultural i el
pressupost de les quals sigui inferior a 50.000 euros, el compliment de
les obligacions derivades d’aquesta llei es pot fer utilitzant els mitjans
electrònics posats a la seva disposició per l’Administració pública de
ı Govern Obert61
la qual provingui la major part de les ajudes o subvencions públiques
percebudes» (article 5.4 LTBG). I per als organismes públics, l’article
10.3 LTBG estableix que: «L’Administració General de l’Estat, les ad-
ministracions de les comunitats autònomes i de les ciutats de Ceuta
i Melilla i les entitats que integren l’Administració local poden adoptar
altres mesures complementàries i de col·laboració per al compliment
de les obligacions de transparència que recull aquest capítol».
3. La informació es publicarà d’una manera clara, estructurada i en-
tenedora per als interessats i, preferiblement, en formats reutilitzables.
A més, es facilitarà l’accessibilitat, la interoperabilitat, la qualitat i la
reutilització de la informació publicada, així com la seva identificació i
localització. Finalment, la informació serà comprensible, d’accés fàcil
i gratuït i estarà a disposició de les persones amb discapacitat. Tot això
és molt encomiable, encara que cal veure com s’implementa. El lògic
seria que, després de l’aprovació d’aquesta LTBG, la Llei 37/2007, de
16 de novembre, sobre reutilització de la informació del sector públic,
i el Reial decret 1495/2011, de 24 d’octubre, pel qual es desenvolu-
pa la llei per a l’àmbit del sector públic estatal, es modifiquessin i es
tinguessin en compte no només la reutilització de documents, sinó
d’informació, a més de garantir la gratuïtat del procés.
Per acabar aquest apartat, és important destacar que, per a l’AGE, es
preveu desenvolupar un portal de transparència dependent del Ministeri
de la Presidència que ha de facilitar l’accés dels ciutadans a tota la
informació a què es refereixen els articles 6, 7 i 8 relativa al seu àmbit
d’actuació. A més, aquest portal funcionarà d’acord amb els principis
tècnics següents:
a) Accessibilitat: es proporcionarà informació estructurada sobre els
documents i recursos d’informació per tal de facilitar la identificació i
la cerca de la informació.
b) Interoperabilitat: la informació publicada serà conforme a l’Esquema
Nacional d’Interoperabilitat, aprovat pel Reial decret 4/2010, de 8 gener,
així com a les normes tècniques d’interoperabilitat.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 62
c) Reutilització: es fomentarà que la informació es publiqui en for-
mats que permetin la reutilització, d’acord amb allò que preveu la Llei
37/2007, de 16 de novembre, sobre reutilització de la informació del
sector públic i la seva normativa de desenvolupament.
Si aconsegueix interconnectar tota la informació de l’AGE, aquest portal
seria un gran avenç, però és una llàstima que no s’entengués que el
portal podia haver estat un gran portal de govern obert en què s’incor-
poressin possibles vies de col·laboració i participació ciutadana, a més
de connectar-se amb les seus electròniques i proporcionar serveis de
qualitat als usuaris públics.
Límits
Com que hi haurà més textos dedicats a l’efecte en publicacions pos-
teriors, simplement deixem constància que, segons l’article 5.3, seran
aplicables, si escau, els límits al dret d’accés a la informació pública que
preveu l’article 14 i, especialment, el derivat de la protecció de dades
de caràcter personal, que regula l’article 15. Pel que fa al cas, quan
la informació contingui dades especialment protegides, la publicitat
només es durà a terme prèvia dissociació d’aquestes dades.
Una vegada assumits aquests límits, atesa la seva congruència amb
la normativa comparada (Guichot, 2014), és cert que l’ús expansiu
podria deixar gairebé sense efecte la normativa de publicitat activa, i,
per això, és important destacar que s’han de sotmetre a la justificació
necessària, a la proporcionalitat en la seva invocació i a la ponderació,
cas per cas, dels diversos interessos en conflicte.
Conclusions
Després de l’anàlisi de la norma, l’important en aquestes conclusions
és connectar-la amb els objectius que creiem que guien el naixement
de la LTBG. La pregunta clau, en conseqüència, és si la llei permetrà
tornar a legitimar l’acció pública, si previndrà la corrupció i si incremen-
ı Govern Obert63
tarà l’eficiència de les nostres administracions. Lògicament, per saber si
s’assoleixen aquests nobles objectius, caldrà realitzar una avaluació de la
política de transparència una vegada la norma s’implementi plenament.
Per tal que s’implementi adequadament, caldrà que es donin tota una
sèrie de variables que permetin que els jocs d’interessos i les capacitats
dels actors assoleixin equilibris positius i que no es produeixin vetos
paralitzadors. En concret, i seguint la literatura existent sobre aquesta
matèria, es poden identificar els reptes següents perquè una estratègia
de transparència i accés a la informació s’implementi de manera efectiva:
1. Que hi hagi un sistema d’arxius i d’emmagatzematge de decisions
eficaç, ja que altrament ni amb bona voluntat no es pot donar la infor-
mació exigida.
2. Una simplificació exigent de normes i procediments. Si aquesta
simplificació no es produeix, la informació serà difícilment clara, es-
tructurada i entenedora.
3. Una interoperabilitat eficaç entre els sistemes o components per
intercanviar informació i utilitzar la informació intercanviada. En aquest
cas, ens trobem davant d’un problema de voluntat política, i no tant
davant d’un problema tècnic, ja que l’enginyeria informàtica i de te-
lecomunicacions té resposta a aquests problemes. Considerant els
antecedents en tantes polítiques i programes espanyols, sembla que
serà molt difícil superar aquest repte. El treball compartimentat, per
sitges aïllades, és una part consubstancial de la cultura organitzativa
espanyola. Els departaments del mateix govern no es passen informa-
ció entre si, i dins dels ministeris ni tan sols se la passen les direccions
generals, amb la qual cosa ja ens podem imaginar com se la passaran
entre administracions diferents i de partits diferents.
4. Una garantia d’agilitat en la provisió d’informació i en el seu tracta-
ment i la seva renovació. Aquest repte pertany al que denominaríem
gestió interna; la reestructuració interna de processos per garantir la
renovació informativa i la publicitat immediata s’ha de desenvolupar en
cada unitat de govern.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 64
5. Una garantia de reutilització de les dades, per part de tots els usua-
ris que ho desitgin, de manera gratuïta o a baix cost. Per fer-ho, serà
important el compromís de totes les administracions amb aquesta for-
ma de presentació de dades, tan important per al control adequat del
govern i amb tantes possibilitats per a la generació de riquesa. Per
exemple, el 2012, al Regne Unit, el setanta-cinc per cent de les dades
de www.data.gov.uk eren reutilitzables i de propietat oberta.
6. Un sistema d’incentius al compliment. Per fer-ho, els premis a la
transparència, o el rànquing gestionat per organismes independents
són una font excel·lent de promoció del compliment de les normes.
7. Un sistema de sancions eficaç dels incompliments. Ja hem vist les
enormes errades que té la LTBG en aquesta matèria.
8. Un bon procediment de sol·licitud, demanda, queixes i recursos.
Aquest requisit es refereix principalment al dret d’accés, encara que
en publicitat activa també són importants els procediments de control
i demanda, així com el control de qualitat del procés d’implementació.
9. Una formació tècnica i en valors dels funcionaris afectats. La llei en
aquest sentit exigeix el desenvolupament d’un pla de formació en la
matèria, que, al nostre judici, s’hauria de completar amb una formació
en govern obert i en integritat.
10. Un pressupost suficient. D’acord amb l’Oficina d’Auditoria Bri-
tànica, la mitjana de despesa per departament en la implantació del
sistema d’open data és d’entre 53.000 i 500.000 lliures, cosa que
indica que la implantació de la LTBG exigirà una inversió important,
no només en tecnologia, sinó també en temps de treball de funcio-
naris rellevants.
11. Un òrgan polític impulsor amb rellevància i pes polític. En aquest
cas, la LTBG posa el Ministeri de Presidència al capdavant de l’AGE.
És una bona idea, atès el pes extraordinari de la vicepresidència en la
tasca del Govern i la seva coordinació.
ı Govern Obert65
12. Un òrgan de gestió del sistema amb mitjans suficients, indepen-
dència, transparència, que ret comptes i que assegura la integritat
dels seus membres. Cal veure com s’estructura finalment el Consell
de Transparència, però, ara per ara, la independència de l’òrgan no
sembla assegurada plenament.
D’altra banda, els resultats de la investigació internacional sobre open
data són reveladors d’alguns dels problemes que hi haurà per aconse-
guir els objectius esmentats si no es desenvolupa una estratègia més
holística. Per començar, Bauhr i Grimes (2013) han trobat que la trans-
parència només relegitima el govern i redueix la corrupció si, alhora, es
millora la rendició de comptes; això està en la línia del cèlebre model
de Klitgaard (1988), que postula que la millora del control redueix la
corrupció. Si s’incrementa la transparència i es permet la reutilització,
probablement la societat civil trobarà ineficiències i actes no gaire ho-
nestos; si, davant d’això, l’Administració no dóna l’explicació adequada
i assumeix les responsabilitats corresponents, llavors no s’avançarà
gaire en la legitimació del Govern, ans al contrari.
Al seu torn, Heald (2012) ha destacat que no totes les dades que es
publiciten són iguals en la lluita contra la corrupció, i per això és im-
portant destriar les dades rellevants a aquest efecte de les que no ho
són. Finalment, Worthy (2013), basant-se en l’experiència del Regne
Unit en la implementació del govern obert, defensa que l’impacte de
les dades obertes depèn de l’existència d’una societat civil forta i de
l’ús sostingut que faci de les possibilitats que li atorga la reutilització
i la publicitat. També depèn de l’existència d’una separació autèntica
de poders i dels controls i revisions mutus.
En relació amb la cerca d’eficàcia i eficiència a través de la transparèn-
cia, és important considerar que actualment la gestió pública és molt
complexa i està vinculada a l’acció de múltiples actors públics i privats,
cosa que fa pensar que un control jeràrquic de nivell departamental (per
sitges aïllades) és clarament insuficient. Un bon control de resultats i de
la despesa no significa necessàriament «enumerar en detall i quantificar
tots els objectius, indicadors i activitats que es realitzaran per exercir
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 66
un seguiment i control estrictes del compliment d’objectius» (Zapico,
2013, p. 337). Aquesta estratègia està donant lloc a comportaments
disfuncionals (maquillatge d’informació, retenció fins al moment en què
l’òrgan de control ja no tingui temps per fer-ne un control eficaç, des-
bordament d’informació cap als òrgans centrals, etc.). Per això, seguint
novament Zapico (2013), és hora de connectar la gestió per resultats
a les polítiques de govern obert i cercar, a través de la transparència,
que els organismes públics controlin resultats de manera coordinada
i interorganitzacional, que se cerqui la participació ciutadana i la seva
col·laboració en el control dels objectius i de la despesa pública, que
s’avaluïn els resultats i els impactes amb la participació dels afectats,
que es transparentin millor els marcs conceptuals i metodològics de
les polítiques i programes de despesa i que es gestioni el control de
forma orientada a l’aprenentatge.
Amb tots aquests ensenyaments, esperem poder afrontar la implanta-
ció de la LTBG amb una estratègia prou sofisticada per evitar bloquejos,
incompliments i fracassos superables amb un bon full de ruta.
ı Govern Obert67
Bibliografia
Ackerlof, G. A. (1970), «The market for lemons: Quality uncertainty and
the market mechanism», Quarterly Joumal of Economics, 84, núm. 3
(agost), p. 488-500.
Alcalde, J. C. (2012), «Transparencia y acceso a la información
económico-financiera del sector público», Revista Espanola de
Control Externo, vol. XIV, núm. 42, p. 17-40.
Aznar, M. (2013), «El Tribunal de Cuentas», dins Palomar, A.; Garcés, M.
(dir.), La gestión de los fondos públicos: Control y responsabilidades,
Pamplona, Thomson Reuters - Aranzadi, p. 791-890.
Barrero, C.; Guichot, E.; Horgué, C. (2014), «Publicidad activa», dins
Guichot, E. (coord.), Transparencia, acceso a la información y buen
gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Madrid,
Tecnos, p. 143-198.
Barrio, E.; Martín Cavanna, J.; Martisi, B. C. (2012), Transparencia, el
mejor slogan, Madrid, Fundación Compromiso Empresarial.
Bauhr, M.; Grimes, M. (2013), «Indignation or resignation: The implica-
tions of transparency for societal accountability», Governance, DOI
10.1111/gove. 12033.
Bellver, A.; Kaufmann, D. (2004), «Transparenting Transparency: Initial
Empirics and Policy Applications», Mimeo, The World Bank Institute.
Bourgon, J. (2007), «Gobierno receptivo, responsable y respetado.
Hacia una “nueva” teoría de la Aministración Pública», Revista Inter-
nacional de Ciencias Administrativas, vol. 73, núm. 1 (març), p. 5-26.
Castells, M. (2010), Comunicación y poder, Madrid, Alianza Editorial.
Coursey, D.; Norris, D. F. (2008), «Models of e-Government: Are they
correct? An empirical assessment», Public Administration Review,
68 (maig-juny), p. 524-536.
Coroján, A.; Campos, E. (2011), Gobierno abierto: Alcance e implica-
ciones, Madrid, Fundación Ideas (Documentos de Trabajo 3/2011).
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 68
Criado, J. I. (2009), Entre suenos utópicos y visiones pesimistas. Inter-
net y las TIC en la modernización de las administraciones públicas,
Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública.
Cunill, N. (2006), «La transparencia en la gestión pública ¿Cómo cons-
truirle viabilidad?», dins Mezones, F. (ed.): Transparencia en la ges-
tión pública. Ideas y experiencias para su viabilidad, Guatemala,
Magna Terra editores.
Della Porta, D. (2000), «Social capital, beliefs in government and political
corruption», dins Pharr, S.; Putnam, R., Disaffected democracies,
Princeton, Princeton University Press.
Della Porta, D.; Vanucci, A. (1997), «The “perverse effects” of political
corruption», dins Heywood, P. Political corruption, Oxford, Blackwell
Pub.
Díez Nicolás, J. (2013), «Actitudes hacia la corrupción», dins Fernández
Steinko, A., Delincuencia, finanzas y globalización, Madrid, CIS,.
Eurobaròmetre (2014), Special Eurobarometer 374, Businesses’ attitu-
des towards corruption in the EU, Brussel·les, Unió Europea.
FIASEP (2013), Principios de contratación administrativa y su aplica-
ción práctica en las áreas de riesgo, Madrid, Comision Técnica de
Auditoría Pública, Fundación Fiasep (Serie Documentos, núm. 5).
Fons Monetari Internacional (2005), Spain: Report o open governmentn
the Observance of Standard and Codes (ROSC) Fiscal Transparency
Module, 26 de gener de 2005. http://www.imf.org/external/NP/rosc/
rosc.aspx [darrer accés: 1 de març de 2012].
Garcés, M. (2013), «El control económico financiero en el ámbito de
la Administración del Estado», dins Palomar, A.; Garcés, M. (dirs.),
La gestión de los fondos públicos: Control y responsabilidades,
Pamplona, Thomson Reuters - Aranzadi, 475-538.
Group of States Against Corruption (GRECO) Greco Eval IV Rep (2013)
5E, «Corruption prevention in respect of members of parliament,
judges and prosecutors», Estrasburg, Consell d’Europa.
ı Govern Obert69
Guichot, E. (2014), «Límites a la transparencia y el acceso a la in-
formación», dins Guichot, E. (coord.), Transparencia, acceso a la
información y buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, Madrid, Tecnos, p. 97-142.
Heald, D. (2012), «Why is transparency about public expenditure so elusi-
ve?», International Review of Administrative Sciences, 78.1, p. 30-49.
Inglehart, R.; Wenzel, C. (2005), Modernization, cultural change and
democracy: The Human Development Sequence, Cambridge, Cam-
bridge University Press.
Islam, R. (2003) «Do More Transparent Governments Govern Better?»,
Policy Research Working Paper, 3077 (juny), World Bank Institute
Poverty Reduction and Economic Management Division.
Jiménez, J. F. (2013), «Crisis económica, confianza institucional y lide-
razgos políticos en España», Barataria, núm. 15, p. 125-141.
Jiménez, F.; Villoria, M. (2012), «Political finance, urban development
and political corruption in Spain», dins Mendilow, J. (ed.), Public
funding of political competition and the future of democracy, Le-
xington Books.
Kingdon, J. (2003), Agendas, alternatives, and public policies, Nova
York, Longman (2a ed.).
Klitgaard, R. (1988), Controlling corruption, Berkeley: University of Ca-
lifornia Press.
Mahoney, J.; Thelen, K. (2009), «A Theory of gradual institutional chan-
ge », dins Mahoney, J.; Thelen, K. (ed.), Explaining institutional chan-
ge: ambituity, agency, and power, Cambridge, Cambridge University
Press.
Majone, G. (2001), «Ideas, interests, and institutional change: The Eu-
ropean Commission debates the Delegation Problem », Les Cahiers
Européens de Sciences Po, núm. 04.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 70
National Audit Office (2012), Implementing transparency (Report by the
Comptroller and Auditor General. HC 1833 Session 2010–2012. 18
April 2012), Londres, The Stationery Office.
North, D. (1994), Estructura y cambio en la historia económica, Madrid,
Alianza Universidad.
North, D. (2001), Instituciones, cambio institucional y desempeno
económico, Mèxic, Fondo de Cultura Económica.
Open Knowledge Foundation (2014), Open Data Index. https://index.
okfn.org/country [darrer accés: 10 de març de 2014].
Palomar, A.; Garcés, M. (dir.) (2013), La gestión de los fondos públicos:
Control y responsabilidades, Pamplona, Thomson Reuters - Aran-
zadi.
Pierson, P. (2000), «Increasing returns, path dependence, and the study
of politics», American Political Science Review, 94, p. 251-268.
Pierson, P. (2004), Politics in time. History, institutions, and social analy-
sis, Princeton, Princeton University Pres.
Powell, W. W. (1991), «Expanding the scope of institutional analysis»,
dins DiMaggio, P. J.; Powell, W.W. (ed.), The new institutionalism in
organizational analysis, Chicago, University of Chicago Press.
Putnam, R. D. (1993), Making Democracy Work: Civil Traditions in Mo-
dern Italy, Princeton, Princeton University Press.
Rothstein, B.; Stolle, D. (2003), «Social capital, impartiality, and the
Welfare State: An institutional approach», dins Hooghe, M.; Stolle, D.
(ed.), Generating Social Capital: The Role of Voluntary Associations,
Institutions and Government Policy,Nova York, Palgrave - Macmillan
p. 191-210.
Rothstein, B.; Eek, D. (2009), «Political corruption and social trust: An
experimental approach», Rationality and Society, 21, p. 81.
Sabatier, P. (1998), «The Advocacy Coalition Framework: Revisions
and relevance for Europe», Journal of European Public Policy, 5
(març), p. 98-130.
ı Govern Obert71
Sabatier, P., Jenkins-Smith, H. (ed.) (1993), Policy change and learning:
An advocacy coalition approach, Boulder, Westview Press.
Schmidt, V. A. (2008), «Discursive Institutionalism: The explanatory
power of ideas and discourse», Annual Review of Political Science,
vol. 11, p. 303-326.
Schmidt, V. A. (2010), «Taking ideas and discourse seriously: explai-
ning change through discursive institutionalism as the fourth ‘new
institutionalism», European Political Science Review, 2 (1), p. 1-25.
Sesma Sánchez, B. (2012), «Comentarios al informe de Fiscalización
del Tribunal de Cuentas sobre el cumplimiento del principio de trans-
parencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupues-
taria en relación con los Presupuestos generales del estado para
los ejercicios 2007 y 2008», Revista Espanola de Control Externo,
vol. XIV, núm. 42, p. 69-104.
Stiglitz, J. (2000), «The contribution of the economics of information to
the twentieth century economics», The Quarterly Journal of Econo-
mics, vol. 115, núm. 4, p. 1441-1478.
Stiglitz, J. (2002), «Transparency in Government», The right to tell, Was-
hington DC, World Bank.
Thelen, K. (1999), «Historical institucionalism in comparative politics»,
The Annual Review of Political Science, 2, p. 369-404.
Thelen, K. (2006), «How institutions evolve: Insights from comparati-
ve historical analysis», dins Mahoney, J.; Rueschemeyer, D. (eds.),
Comparative historical analysis in the social sciences, Cambridge,
Cambridge University Press.
Torcal, M.; Magalhaes, P. C. (2010), «Cultura política en el sur de Euro-
pa: un estudio comparado en busca de su excepcionalismo», dins
Torcal, M. (ed.), La ciudadanía europea en el siglo XXI, Madrid, CIS.
Torres, L.; Pina, V.; Acerete, B. (2005), «E-government Developments
on Delivering Public Services among EU Cities», Government Infor-
mation Quarterly, 22 (2), p. 217-238.
La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 72
Vickery, G. (2011), «Review of recent studies on PSI Re-use and Rela-
ted Market Developments», Brussel·les, Comissió Europea.
Villoria, M.; Van Ryzin, G.; Lavena, C. (2013), «Social consequences of
government corruption: A study of institutional disaffection in Spain»,
Public Administration Review (PAR), vol. 73, núm. 1 (gener-febrer),
p. 85-94.
Villoria, M. (2013), «El gobierno abierto como subsistema de políticas:
una evaluación desde el institucionalismo discursivo», dins Hoffman,
A.; Ramírez-Alijas, A.; Bojorquez, J. A. La promesa del Gobierno
abierto. CopyRight ©. [email protected], http://www.
lapromesadelgobiernoabierto.info/
Worthy, B. (2013), David Cameron’s Transparency Revolution?, 29 de
novembre de 2013. http://ssrn.com/abstract=2361428, o bé http://
dx.doi.org/10.2139/ssrn.2361428.
Wroe, A.; Allen, N.; Birch, S. (2013), «The role of political trust in conditi-
oning perceptions of corruption», European Political Science Review,
5, p. 175-195.
Zapico, E. (2013), «El control por resultados en la gestión pública des-
de la perspectiva ciudadana», dins Palomar, A.; Garcés, M. (dir.),
La gestión de los fondos públicos: Control y responsabilidades,
Pamplona, Thomson Reuters - Aranzadi.