Rafael Jiménez Asensio (Soci Estudi.Con/catedràtic d’Universitat (acr.) UPF   Jornada (RE)PENSAR, (RE)HABITAR I (RE)CICLAR!. Anàlisi de les polítiques de sòl i habitatge en temps incerts.   Barcelona, 7 de maig de 2014

  Un debat obert fa molts anys: la reforma de la planta municipal a Espanya.

  La crisi accelera el debat, però es reorienta, en primer lloc, cap a la planta local. Qüestionament del nivell provincial de Govern. Actors econòmics i actors polítics plantegen la supressió de les diputacions provincials. Pressió d'alguns mitjans.

  Les eleccions de finals de 2011 marquen un punt d'inflexió. Risc de "rescat a Espanya": necessitat d'emprendre reformes institucionals. Pressions UE. Impotència reiterada de la Política per reformar les institucions. Algunes manifestacions.

  El precedent comparat: molts països de la UE han reformat els seus governs locals i reduït la planta municipal o provincial (Alemanya, Dinamarca, Grècia, Portugal, etc.). Altres ho estan fent (Irlanda, Finlàndia, Itàlia, etc.).

  Arrencada del procés: de la reforma de la planta municipal (primer objectiu) a la "reordenació de les competències locals" (objectiu presumpte de la reforma). Redefinició de la planta municipal és, en principi, competència de les CCAA.

  Pla Nacional de Reformes de 2012. No es descarta la reforma de la planta municipal. El Pla Nacional de Reformes de 2013 delimita la reforma local a la reordenació de competències.

  Un procés legislatiu llarg, complex, tediós, marcat per "anades i tornades", caòtic. Res edificant. Ensenya com no s'han de fer les coses.

  Gairebé un any i mig per preparar un text d'avantprojecte: no hi ha hagut debat polític, acadèmic ni social.

El context de la Reforma Local   La reforma és producte o fruit d'un Context

economicofinancer: Deute públic molt baix i equilibri pressupostari. LA REFORMA PRETÉN LA SOSTENIBILITAT FINANCERA DELS ENS LOCALS (CE i LOEPSF). NO ÉS REALMENT UNA REFORMA: ÉS UN "AJUST INSTITUCIONAL" VESTIT DE “REFORMA" I DERIVAT D'UN CONTEXT DE CONTENCIÓ DEL DÈFICIT PÚBLIC. La contingència marca el contingut de la Llei.

  Reforma Local. Raons de la focalització: reforma “més fàcil" que CCAA; situació objectiva poc sostenible (mapa municipal: 8.116 municipis). Justificació: Adaptació de l’LBRL als principis de la LOEPSF. Evitar duplicitats.

  PRIMER INTENT: ALRSAL. Reforma l’LBRL, LHL i altres lleis. Mesures inicials (esborrany de 13 juliol 2012)

  SEGON INTENT: Avantprojecte informat pel Consell de Ministres el 15 de febrer de 2013. Al·legacions CCAA, FEMP, sindicats, etc. Contestació pràcticament unànime. CNAL (21 de maig). Consell d'Estat: Dictamen de 25 de juny 2013.

  TERCER INTENT: “A la tercera va la vençuda“. Projecte aprovat per Consell de Ministres 26 juliol 2013.

  La reforma local és un compromís amb UE   La Llei ha estat publicada al BOE de 30 de desembre (Llei 27/2013, de 27

de desembre). S'ajornen algunes decisions crítiques (traspàs de serveis socials, limitació del nombre de càrrecs amb dedicació i eventuals, redimensionament del sector públic instrumental local, adaptació règim de Consorcis, etc.) Fins al 2015 o 2016.

  Problemes de "gestió política" de la Llei: la clau determinant és la situació financera del municipi. Les preguntes: compleix els objectius de dèficit públic, deute públic o regla de despesa?, té pla d'ajust?, compleix els terminis de la legislació de morositat? La resposta negativa a totes aquestes preguntes comporta problemes seriosos i l'aplicació de les previsions “dures" de la Llei.

  És ben cert que la Llei ha “suavitzat" algunes qüestions, com la supressió del “cost estàndard”, l'assumpció automàtica de la prestació de serveis per les diputacions, supressió mancomunitats o l'avaluació integral dels serveis públics locals. Però encara hi ha elements de preocupació (essencialment tres: situació financera, plans economicofinancers i transferència de competències a les CCAA).

  Font Plan Presupuestario 2014. Reino de España. 15.10.2013.

  PREÀMBUL (OBJECTIUS DEL TEXT):   1. - Enunciat de la Llei: "Racionalització" i "Sostenibilitat". Arrencada de

l'exposició de motius. Revisió "profunda" LBRL a partir de l’LOEPSF.

  2. - Quatre objectius bàsics:

-  Aclarir competències municipals. Sistema "complex": "clarificació com a reducció". Es vincula competències / estat financer entitat local.

-  Racionalitzar l'estructura organitzativa de l'AL: paper de les Diputacions provincials (es pretén enfortir). Incentius a "la fusió”.

-  Garantir un control financer i pressupostari.

-  Afavorir la iniciativa privada, evitant "intervencions administratives desproporcionades" (dada reveladora). LA SOSTENIBILITAT COM A CRITERI PRINCIPAL.

  3. - Títols competencials: 149.1.14 i 18 CE: Bases expansives i limitadores. Dubtes de constitucionalitat.

  4. - No cita ni una sola vegada la CEAL: d’"esquenes" a la Carta.

  ALTRES OBJECTIUS DEL TEXT:   1. - Articular el sistema local al voltant de la idea de "servei" i no “de competència”.

Problemes conceptuals: “Com. Diferents de les pròpies”

  2. - Qüestionar la prestació de serveis mínims per a municipis de menys de 20.000 h.. S'atenua molt en la Llei. Exigeix ”conformitat municipi”. COST EFECTIU (116 ter LBRL).

  3. - Enfortir paper diputacions provincials, mitjançant l'atribució de competències de "coordinació" en la prestació de determinats serveis. Paper de col·laboració en la “tutela financera”: 116 bis, 3, LBRL.

  4.- Municipis no poden dur a terme competències no pròpies i activitats econòmiques en determinats casos (situació economicofinancera “sanejada" com a pressupòsit per al seu exercici).

  5. - Mesures de reestructuració SPL instrumental. Canvis d'última hora

  6. - Enfortiment Intervenció (centralitat en la reforma) i FHN.

  7. - Mesures restrictives sobre l'estructura política i sobre el personal

  8. - Altres mesures: ens locals menors, consorcis, mancomunitats, etc.

  EL PRINCIPI DE DIFERENCIACIÓ (I): IMPACTES DE L’LRSAL SOBRE LES ENTITATS LOCALS: DIFERENT INTENSITAT 1. - Entitats locals menors o entitats locals descentralitzades. 2. - Municipis segons grandària de població (projecció diferent: serveis públics, paper diputacions, mesures institucionals, personal, directius, etc.). Municipis de règim especial. 3. - Diputacions provincials i "entitats equivalents". 4. - Comarques (DA 5ª LRSAL). 5. - Mancomunitats. 6. - Consorcis DDAA 13 i 14, DTR 6, DF 2ª (Modificació de la LRJPAC - DA 20). 7. - Entitats públiques instrumentals del sector públic local (DA 9 LRBRL - LRSAL)

  La complexa aplicabilitat de la Llei (una altra manifestació del principi de diferenciació).

  La Llei té "vigència" a partir de l’endemà de la seva publicació al BOE, però la seva "aplicabilitat" difereix segons els casos, ja que conté almenys quatre tipus de normes. A saber:

  1) Normes de vigència immediata.   2) Normes d'aplicabilitat immediata (segons data).   3) Normes d'aplicabilitat condicionada.   4) Normes d'aplicabilitat diferida i condicionada.   Tot aquest quadre normatiu fa la Llei especialment complexa (i

indeterminada, en principi, pel que fa als seus efectes).

  L'estructura complexa de la Llei:   La Llei també té una estructura complexa i en alguns passatges poc

ordenada sistemàticament, fruit dels objectius, però també del procés d'elaboració:

  Article Primer: Reforma amb llarg abast i intensitat l’LBRL, suposant fins a cert punt un canvi profund de model. Sostenibilitat financera com a eix de la reforma.

  Article Segon: Reforma puntualment el text refós de la Llei d‘hisendes locals, però amb fort contingut polític i de reforçament dels instruments de control economicofinancer i del paper del MHAP.

  Disposicions addicionals, transitòries i finals de l’LRSAL: Conjunt de mesures instrumentals a les modificacions de l’LBRL. Aspecte nuclear: "transferència" competències CCAA

  CARTERA DE “SERVEIS”: COMPETÈNCIES.   COMPETÈNCIES ens locals: pròpies i delegades. Competències “diferents

de les pròpies" i activitats econòmiques. Requisits per al seu exercici (art. 7.4): sostenibilitat i no simultaneïtat.

  MODIFICACIÓ 25 LBRL: Clàusula general de competències (es mutila). Pretensió d'establir competències municipals taxades PER L’LBRL.

  PROFUNDA REDEFINICIÓ DEL LLISTAT MATERIAL l'art. 25.2. Redefinició “serveis socials" i “Salut”. Eliminació d'altres àmbits. La singularitat de les facultats en matèria educativa. S'ajorna el problema a la definició del sistema de finançament.

  Aquesta “redefinició" es concreta en la DTR 1 (salut) i 2 (serveis socials). Es pretén "descarregar" als municipis l'exercici de determinades competències i del seu cost financer.

  PROBLEMES COMPETENCIALS: ELS MUNICIPIS NOMÉS PODEN EXERCIR LES COMPETÈNCIES TAXADES PREVISTES EN L’LBRL? OPERACIÓ INCONSTITUCIONAL. INTERPRETACIÓ DE CONJUNT DE L’LBRL (ARTICLE 2, 7 i 25).

COMPETÈNCIES PRÒPIES, COMPETÈNCIES DELEGADES I COMPETÈNCIES DIFERENTS DE LES PRÒPIES. COMPETÈNCIES PRÒPIES:

-  REDUCCIÓ DE L'ABAST DE LA CLÀUSULA GENERAL DE COMPETÈNCIES.

-  REDEFINICIÓ DE L'ÀMBIT DE COMPETÈNCIES PRÒPIES DELS AJUNTAMENTS: URBANISME I HABITATGE, MEDI AMBIENT, SERVEIS SOCIALS (SITUACIONS DE NECESSITAT SOCIAL I PERSONES EN SITUACIÓ DE RISC D'EXCLUSIÓ SOCIAL)

-  ALTRES ÀMBITS: POLICIA LOCAL, INCENDIS, PROMOCIÓ ESPORT, CULTURA; CAS SINGULAR DE LES COMPETÈNCIES EDUCATIVES. S'HA DE FER UNA ANÀLISI PER DETERMINAR PRECISAMENT QUÈ ÉS COMPETÈNCIA PRÒPIA I QUÈ NO.

-  EL RÈGIM JURÍDIC: IDEA DEL LEGISLADOR, LES COMPETÈNCIES DELS MUNICIPIS SÓN TAXADES, (NO AIXÍ LES DE LES PROVÍNCIES), NO PODEN LES CCAA DISPOSAR DE LES SEVES PRÒPIES COMPETÈNCIES EN FUNCIÓ DE LA MATÈRIA I ASSIGNAR FUNCIONS DELS MUNICIPIS.

  COMPETÈNCIES DIFERENTS DE LES PRÒPIES: Condicionat el seu exercici a l'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera.

  SUPRESSIÓ DE L'ARTICLE 28 LBRL (equívoc entre COMPETÈNCIES IMPRÒPIES I ACTIVITATS COMPLEMENTÀRIES): ALGUNS D'AQUESTS ÀMBITS MATERIALS S'HAN INTEGRAT EN L'ARTICLE 25.2 LRSAL.

  RÈGIM JURÍDIC: ARTICLE 7.4 (S'HA MODIFICAT DIVERSES VEGADES A LA TRAMITACIÓ). LES ENTITATS LOCALS PODEN SEGUIR EXERCINT LES COMPETÈNCIES NO PRÒPIES, SEMPRE QUE COMPLEIXIN ELS SEGÜENTS REQUISITS:

- NO ES POSI EN RISC LA SOSTENIBILITAT FINANCERA DEL MUNICIPI (LEPSF)

- NO S’INCORRI EN "EXECUCIÓ SIMULTÀNIA" (DUPLICITATS). INFORMES VINCULANTS.

  ACTIVITATS ECONÒMIQUES: REDEFINICIÓ DE L'ARTICLE 86 LBRL. EPSF GARANTIDA: INFORME DE CONVENIÈNCIA. NO HI HA RISC PER A LA SOSTENIBILITAT FINANCERA. RESERVA DE SERVEIS ESSENCIALS: AIGUA, TRANSPORT I RESIDUS. APROVACIÓ DE LES CCAA NOMÉS LES ACTIVITATS EN RÈGIM DE MONOPOLI.

  Competències delegades:   Redefinició total de l'article 27 LBRL.   La seva pretensió és que els ajuntaments exerceixin

competències pròpies o delegades, no activitats impròpies.

  Llarg llistat de matèries "delegables”   Criteris de sostenibilitat financera. Règim de

compensacions (article 57 bis LBRL).   Les competències "delegades" no són una manifestació

pròpia de l'autonomia local, tenen difícil encaix en CEAL (recomanació del Consell d'Estat 19 març 2013).

  La posició institucional de les diputacions provincials en el model dissenyat a l’LRSAL:

  Enfortiment de les diputacions provincials objectiu de la Llei.

  Replantejament del model com a conseqüència del dictamen del Consell d'Estat.

  Tracte relativament residual de les diputacions en el preàmbul.

  No obstant això, l'èxit o el fracàs del model dissenyat depèn en bona mesura del paper que duguin a terme les diputacions.

  Diputacions provincials i "ens equivalents”.

  El paper de les Diputacions es reforça tant en competències, com en el seu rol de coordinació (gestió de serveis) i de col·laboració en la "tutela financera”.

  Problemes: Inadaptació de les diputacions actuals als reptes. Legitimitat democràtica indirecta, sistema de governança, personal.

  NOVES COMPETÈNCIES DE LES DIPUTACIONS PROVINCIALS:

  Les competències de les DDPP estan recollides en l'article 36.1 LBRL, però s'han d'analitzar a través de tot el text, principalment dels articles 13, 36.1 i 2, 26.2 i 116 bis i ter.

  A les competències funcionals clàssiques se’ls hi han afegit altres de contingut funcional i algunes de caràcter material.

-  Coordinació de la prestació de serveis municipis menys de 20.000 h.

-  Coordinació dels plans economicofinancers (art. 116 bis LBRL) -  Serveis de gestió tributària i financera (menys de 20.000 h.)

-  Administració electrònica i contractació centralitzada (almenys 20.000 h.)

-  Seguiment costos efectius dels serveis municipals prestats pels Ajuntaments (de tots?)

-  Altres funcions.

  Competències municipals: ámbits materiales de competències “pròpies”.

  LBRL 1985: antic article 25 d).   LMRL Cataluña (texto refundido) 66.3   EAC (artículo 137 y 149): competències en matèria

d’habitatge i ordenació el territori paisatge i urbanisme   EAC (artículo 84.2.a) i b)   Legislació sectorial en matèria d’habitage i urbanisme.   LRSAL: 25.2 a).   DISPOSICIÓ FINAL 4ª LRSAL: modificació TRLS

(incorporació apartat 5 article 39)

  Disposició addicional novena de l’LRBRL (segons LRSAL)

  Regulació que està continguda des dels primers esborranys de l’ALRSAL. Ha tingut alguns canvis importants en el Senat.

  Objectiu del Govern: suprimir ens instrumentals, especialment societats mercantils, procés de "racionalització" (primeres mesures de 2012; Pla Nacional de Reformes 2012; Informe CORA 2013)

  PRIMERA REGLA: Si l'entitat local té Pla d‘ajust o Pla economicofinancer no poden crear entitats instrumentals de cap tipus durant la vigència d'aquests plans (tampoc els organismes autònoms podran fer-ho)

  SEGONA REGLA: Tampoc podran, durant el període de vigència dels plans, realitzar aportacions patrimonials ni tampoc subscriure ampliacions de capital de les EPES i empreses públiques. Excepcionalment es permeten aquestes aportacions si es compleix amb determinades condicions (EPSF i pagament proveïdors).

  TERCERA REGLA: Encara que l'Administració "matriu" tingui una situació economicofinancera sanejada si es tracta d'entitats que desenvolupen activitats econòmiques i tenen desequilibri financer, disposen de 2 mesos per aprovar un Pla de reequilibri, amb informe interventor. PERÒ l'entitat local només podrà realitzar aportacions patrimonials o subscriure ampliacions de capital SI COMPLEIX OBJECTIUS EPSF I TERMINI DE PAGAMENT A PROVEÏDORS NORMATIVA MOROSITAT.

  Si 31 desembre 2014 no han corregit el desequilibri, en el termini màxim de 6 mesos des de l'aprovació anual dels comptes o la liquidació del pressupost hauran de dissoldre l'entitat instrumental. En tot cas aquesta dissolució serà efectiva amb data de 31 d'agost de 2015.

  AJORNADA PER DETERMINADES ACTIVITATS D'AQUESTES ENTITATS

INSTRUMENTALS (AIGÜES, RESIDUS, TRANSPORT PÚBLIC).

  QUARTA REGLA: Els ens instrumentals adscrits a entitats locals., No poden constituir ens instrumentals dependents a partir de l'entrada en vigor de la Llei prohibició Holdings. "Pro futuro”.

  CINQUENA REGLA: Els ens públics instrumentals (inclosos consorcis), que a l'entrada en vigor d'aquesta llei estiguin vinculats a altres ens instrumentals locals, QUE A l'ENTRADA EN VIGOR D'AQUESTA LLEI NO ESTIGUIN EN SITUACIÓ DE SUPERÀVIT, O EQUILIBRI han de ser dissolts en el termini de 3 mesos des d’entrada en vigor d'aquesta Llei i iniciar la liquidació en els tres mesos posteriors. Si el control no és exclusiu, han de procedir a la transmissió de la seva participació en el termini de tres mesos.

  AJORNADA PER DETERMINADES ACTIVITATS D'AQUESTES ENTITATS INSTRUMENTALS ( AIGÜES, RESIDUS, TRANSPORT PÚBLIC).

  Solucions? Marge de maniobra escàs. Agrupacions d'Interès Econòmic (Llei 1991; Reglament comunitari 1985). S'han suavitzat algunes regles, però endurit altres.

  Disposició addicional 12 LBRL: Retribucions contractes mercantils i d'alta direcció sector públic instrumental. Membres òrgans de govern: reducció en funció de tipus d'entitat. Competència ple.