Marco Conceptual - Control Gubernamental Programas Sociales Web

MARCO CONCEPTUAL DEL CONTROL GUBERNAMENTAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Marco Conceptual del Control Gubernamental de los Programas Sociales

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Contralora General de la Repblica Jr. Camillo Carrillo N 114, Jess Mara Telfono: (51 1) 330 3000 Fax: (51 1) 433 4933 Email: [email protected] Web: www.contraloria.gob.pe Cooperacin Alemana al Desarrollo-GTZ Programa Gobernabilidad e Inclusin de la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammernarbeit (GTZ) GmbH Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro. Telfono: (51 1) 4211333 Fax: (51 1) 4214540 Web: www.gobernabilidad.org.pe Ttulo: MARCO CONCEPTUAL DEL CONTROL GUBERNAMENTAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

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Presentacin

La Contralora General de la Repblica con la participacin y apoyo tcnico del Programa Gobernabilidad e Inclusin de la Cooperacin Alemana al Desarrollo GTZ, publica el documento denominado Marco Conceptual del Control Gubernamental de los Programas Sociales que compendia bajo la forma de un manual introductorio, los elementos ms importantes para la comprensin de la gestin de los programas sociales, cuya informacin terica bsica permitir desarrollar instrumentos de control relacionados con la ejecucin de los programas y sus resultados en la poblacin beneficiaria. El captulo 1 contiene informacin sobre el entorno social y econmico en el que se ejecutan los programas sociales, mostrando la evolucin del PBI, el incremento del gasto social universal y los niveles de pobreza, con la finalidad de resaltar la necesidad de que los recursos del estado destinados a los programas sociales sean utilizados con eficiencia, eficacia, economa, equidad y transparencia. El captulo 2 contiene definiciones generales sobre la pobreza y sus mtodos de clculo, aspectos de poltica social y sus actores, definiciones especficas de lo que es un programa social y sus beneficiarios; y, conceptos relacionados con el diseo e indicadores de desempeo. El objetivo es dar a conocer los elementos bsicos que deben ser parte inherente de la gestin de los programas sociales. El captulo 3 desarrolla los tipos de control gubernamental preventivo y posterior enfocado hacia la evaluacin de la gestin de los programas sociales, para lo cual se requiere que dichos programas cuenten con un marco lgico y un proceso definido que permita evaluar desde la situacin inicial hasta el impacto que la intervencin del programa social ha producido en los beneficiarios. En ese marco el presente libro constituye el punto de partida para la construccin, por tipos de programas, de guas metodolgicas para el ejercicio del control preventivo y de gestin de los programas sociales. Lima, marzo de 2010.Contralor General de la Repblica

CPC Fuad Khoury Zarzar

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Contenido

Introduccin Captulo 1. Los programas sociales en la lucha contra la pobreza Captulo 2. Definiciones bsicas 1. Definiciones generales 2. Definiciones especficas Captulo 3. El control gubernamental de los programas sociales 1. Competencia de la Contralora General de la Repblica para realizar control gubernamental de los programas sociales 2. El control orientado a la finalidad de los programas sociales 3. Control preventivo en el mbito de los programas sociales 4. Control posterior: Auditora de gestin 5. Esquema bsico para el control preventivo y la auditora de gestin en materia de programas sociales Referencias Anexos

11 15 21 21 33 43

43 45 46 48

51 66 69

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Introduccin

Una tendencia reciente sobre poltica social, es la inclusin de metas especficas. En julio del 2007, el gobierno1 indic que al 2011, la tasa de pobreza sera reducida al 30% y la tasa de desnutricin se reducira en 9 puntos porcentuales. Tambin, propuso metas adicionales en otras reas2. El establecimiento de estas metas genera un cambio importante en la poltica social. Ya no es suficiente pensar en qu hacer, sino que ahora tambin es importante pensar en cmo hacer las cosas, en qu plazos, con qu medios y a qu costos, etc. Es ms, estas metas han sido incluidas en el Marco Macroeconmico Multianual 2007-2009, con lo cual se convierten en objetivos, no solo de la poltica social, sino tambin de la poltica econmica. An as, en las dos ltimas dcadas, la discusin sobre la reduccin de la pobreza se ha concentrado en el gasto social - que ha crecido en la ltima dcada - y ms especficamente en el gasto social de lucha contra la pobreza, el cual incluye a los denominados programas sociales, que ha crecido especialmente en los dos ltimos aos.

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Mensaje a la Nacin del Presidente de la Repblica el 28 de julio de 2007. Por ejemplo, la meta al 2001, es reducir la pobreza urbana a 20% y la pobreza rural a 45%.

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Grfico N 116,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1999 2000

Evolucin del gasto social no previsional (universal y focalizado)

Gasto Universal

Gasto Focalizado2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: SIAF-MEF (ABR 08). Nota. Gasto focalizado = gasto programa extrema pobreza.

Al respecto se ha identificado que estos programas presentan problemas de organizacin, que no tienen un buen sistema de focalizacin y seguimiento, que sus esfuerzos son dispersos y desarticulados, y existe una discusin sobre su impacto en la reduccin de la pobreza3. En este contexto el gobierno est trabajando en tres conceptos: Eficiencia, especialmente referida a la gestin y focalizacin. En el caso de la focalizacin, una manifestacin de este proceso es el Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH). Articulacin de los programas. Para este fin se han tomado diversas medidas, siendo la Estrategia Crecer las ms reciente. Efectividad (eficacia). Tericamente, primero un programa debe ser efectivo (es decir, debe poder mostrar resultados sobre la pobreza o desnutricin, o los resultados buscados) y luego, ser eficiente (lograr los mximos resultados al menor costo). En el Per, se viene implementando la poltica de Presupuesto por Resultados. Por su parte, el rol del control gubernamental es cautelar el uso eficiente, eficaz y econmico de los recursos del Estado, y por tanto, en el diseo y ejecucin de los Programas Sociales busca contribuir a la generacin de mejoras e impacto en las dimensiones o realidades sobre las que actan. Como se ha sealado, el impacto es la nica justificacin de la existencia y permanencia de programas sociales (Cohen 2005). Para ello, es necesario adecuar los instrumentos de control a los ciclos de vida de los programas. Dado que no todos los programas sociales son diseados de manera similar, por las particularidades que deben atender, se requiere entonces de lineamientos generales en esta direccin que debern ser adaptados a cada programa para que el control se haga efectivo. Para ello, surge la necesidad de contar con un Marco Conceptual para el Control de los Programas Sociales en el Per, bajo la forma de un manual introductorio, que contenga los elementos ms importantes para la comprensin y ejecucin del control gubernamental de los programas sociales.

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Informes Macro del Programa del Vaso de Leche aos 2006, 2007, 2008, Diagnstico situacional de los Programas Sociales en el Per al Tercer trimestre 2006, Evaluacin de la gestin de los programas sociales desde la perspectiva del control julio 2007 a junio 2008, Informe Macro de Auditoras y Visitas inopinadas al Programa del Vaso de Leche, ao 2008, y Programas Sociales en el Per - Elementos para una propuesta desde el control gubernamental.

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El documento consta de tres captulos. El captulo uno, plantea el rol de los programas sociales en la lucha contra la pobreza en general. Se seala que la pobreza se ha reducido en los ltimos aos de manera considerable, siendo una de las principales causas de esta reduccin, la dinmica de la economa y el mercado de trabajo que han generado un incremento sustancial en la masa de ingresos laborales. El gasto social creci tambin de manera significativa. En el caso de los sectores ms pobres, el gasto social de lucha contra la pobreza, puede llegar a ser significativo con relacin a sus recursos disponibles, lo que plantea la necesidad de un uso adecuado de estos recursos. En el captulo dos, se desarrollan algunas definiciones generales y especficas relacionadas a los programas sociales. Se analizan por ejemplo, estrategias y documentos de poltica sobre focalizacin, articulacin y fusin de los programas sociales, entre otros. Asimismo, se analizan indicadores y conceptos en el diseo y ejecucin de programas sociales. Se destaca la ausencia de una definicin nica de lo que es un programa social a nivel de las instituciones del Estado. El captulo tres, trata sobre el control gubernamental de los programas sociales. Al respecto se propone que ste debe contribuir a que los programas sociales logren sus objetivos y tengan impacto en la reduccin de la pobreza y para ello debe controlar que los actores involucrados, adems de gestionar las intervenciones que tienen a su cargo, cumplan con las funciones sealadas en la Ley o la normativa correspondiente. En otras palabras, se propone no solamente concentrar la atencin en el tema de la eficiencia, sino principalmente en el tema de la efectividad. En este captulo se aborda la naturaleza del control gubernamental as como sus diferentes clasificaciones. Basado en un esquema del ciclo de vida del proyecto, en el mbito del control preventivo, se identifican elementos e indicadores en cada etapa que permitan detectar riesgos que afecten el impacto de un programa; y en el mbito del control posterior, se precisan los aspectos principales utilizados, en el desarrollo de la auditora de gestin, para la evaluacin de un programa social en general.

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Captulo 1Los programas sociales en la lucha contra la pobreza

La pobreza en el Per - medida a travs de los ingresos - se ha reducido drsticamente en aos recientes, en el marco de un proceso de crecimiento acelerado de la economa. Segn datos comparables, este ndice pas de 54% en el 2001 a 48% en el 2006 (INEI 2007). Segn una nueva metodologa actualizada y comparable, el ndice de pobreza pas de 44% en el 2006 a 39% en el 2007 (INEI 2008). Hacia el 2007, Per produjo aproximadamente unos 341 mil millones de soles corrientes, sin embargo, no todo lo producido se traduce en ingresos para los hogares. Una parte de lo producido (aproximadamente un 15%) se traduce en impuestos, que sirven para financiar el presupuesto pblico, incluyendo el gasto social y los programas sociales. Con la ayuda del Cuadro N 1 podemos poner en contexto estas cifras. Por su parte, los ingresos para las personas y sus familias, provienen de tres fuentes principalmente: Ingresos generados a partir del mercado de trabajo u otros activos con los que cuenta el hogar. stos representan casi siempre una fraccin muy alta de los ingresos totales, especialmente entre los sectores ms pobres, quienes no tienen ms activos que su fuerza laboral. En el ao 2007, los ingresos provenientes del trabajo (la masa de ingresos laborales) estimados a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) ascendieron a casi 105 mil millones de soles corrientes4.

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Cabe indicar que las estimaciones de los ingresos laborales en base a la ENAHO difieren de las estimaciones derivadas de las cuentas nacionales. Es probable que las encuestas de hogares tengan una subestimacin especialmente en los tramos ms altos de ingresos. El rubro ingreso por trabajo en las cuentas nacionales, tambin pueden subestimarse porque los ingresos de los trabajadores independientes, se suelen incluir en el denominado excedente de explotacin.

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Cuadro N 1. PBI, Gasto social y Pobreza2001 Tasa de Pobreza NUEVA tasa de Pobreza Millones de soles corrientes PBI Masa de Ingresos Laborales Trabajadores Pobres Trabajadores No Pobres Remesas del exterior Gasto social Universal Gasto Lucha contra la Pobreza Total 54% 2006 48% 44% 305,117 85,25414,932 70,322

2007 39% 341,227 104,72814,501 90,227

06/01 -6%

07/06 -5%

189,213 69,46217,729 51,733

115,904 15,792-2,796 18,588

36,110 19,474-432 19,906

2,643 7,792 3,098 82,995

5,968 12,104 3,772 107,098

6,668 13,499 4,532 129,497

3,325 4,312 674 24,103

700 1,395 760 22,329

Fuente: Elaboracin propia en base a fuentes diversas: PBI, INEI; Ingresos laborales y Pobreza: ENAHO; Remesas: Banco Central de Reserva; Gasto social: MEF

Transferenciasprivadas.Estaspuedenserdedostipos: Transferencias de hogares o instituciones radicadas en el pas, sobre las cuales tenemos informacin limitada5. Transferencias de hogares o instituciones radicadas en el exterior, ms comnmente conocidas como remesas internacionales. Segn el Banco Central de Reserva, en el ao 2007, las remesas internacionales ascendieron a casi 6 mil 700 millones de soles. Transferenciasdelsectorpblico,esdecir,elgastosocialnoprevisional.Estegasto se puede clasificar en dos grandes grupos: El gasto social universal, es decir, aquel gasto que se destina a todas las personas sin tomar en cuenta su condicin social. El Ministerio de Economa estima que este gasto represent en el 2007, alrededor de 13.5 mil millones de soles6. El gasto social focalizado, que se orienta a las poblaciones ms vulnerables. El Ministerio de Economa estima que este gasto represent en el 2007, aproximadamente 4 mil 500 millones de soles. En tal sentido, los ingresos de los hogares peruanos en el ao 2007, provenientes de todas las fuentes sobre las que se tiene informacin (ingresos por trabajo, remesas y gasto social), ascendieron a casi 130 mil millones de soles (un tercio del PBI).

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Segn la ENAHO, en el ao 2007 aproximadamente un 22% de los hogares declararon haber recibido transferencias de otros hogares en el interior del pas, por un monto equivalente a 2,600 millones. SIAF-MEF (Abril 2008).

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Del total de ingresos de los hogares, el 80% proviene del mercado de trabajo. El gasto estatal de lucha contra la pobreza represent slo el 4,3% del total de ingresos laborales (en los hogares promedio). (Cuadro N 2). No obstante, si se desagrega este anlisis por condicin de pobreza, la proporcin de gasto social de lucha contra la pobreza respecto a la masa de ingresos laborales generados por los pobres, la cifra llega al 31,3%. En otras palabras, el gasto social de lucha contra la pobreza, no es muy significativo a nivel agregado, pero si puede hacer la diferencia a nivel de ciertos colectivos, donde puede representar hasta ms de una cuarta parte de sus ingresos laborales. De ello, resulta necesario procurar que este gasto sea lo ms efectivo posible. Esta tarea requiere justamente un manejo de los programas sociales que asegure el mayor impacto posible.

Cuadro N 2. Estructura del ingreso de los hogares2001 Masa de Ingresos Laborales Remesas del exterior Gasto social Universal Gasto Lucha contra la Pobreza GLCP GLCP/PBI GLCP/Masa Ingresos laborales totales GLCP/Masa ingresos laborales pobres 83.7% 3.2% 9.4% 3.7% 1.6% 4.5% 17.5% 2006 79.6% 5.6% 11.3% 3.5% 1.2% 4.4% 25.3% 2007 80.9% 5.2% 10.4% 3.5% 1.3% 4.3% 31.3%

Sobre el gasto social de lucha contra la pobreza, el Ministerio de Economa incluye aqu a una serie de programas, proyectos y actividades que se detallan en el Cuadro N 3 (y Cuadro N A1 del anexo).

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Cuadro N 3. Gasto social de lucha contra la pobreza extrema (2007, millones de soles corrientes)TOTAL (2007) FONCODES Apoyo Social Fortalecimiento Programas Sociales (Gest.de proyectos) Inversin Social/Desarrollo Productivo Educacin Mejoramiento de la Educacin Primaria (incluye administrativo) Mejoramiento de la Educacin Otros Niveles (incluye administrativo) Alfabetizacin Salud Seguro Escolar/Materno Infantil (Programa Apoyo Reforma Sector Salud PAR-SALUD) Agricultura Apoyo al Agro en Zonas de Emergencia (Actividad Apoyo al Agro) Pronamachcs Titulacin de Tierras PRONAA Asistencia Alimentaria/Apoyo en Casos Emergencia (resto - administrativos) Economia y Finanzas Apoyo Social - PL 480 Energia y Minas Electrificacin Rural (todo Subprograma solo Sector Energa y Minas) Transportes y Comunicaciones Caminos Rurales Resto MIPRE-M.Vivienda, Construccion y Saneamiento Programa Agua para todos. Obras de Agua y desage (incluye obras de MTC, PCM, PRONASAR) 4, 532 211 3 8 200 138 15 8 115 328 328 155 14 129 12 526 526 19 19 333 333 130 109 22 772 539 234

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Continuacin cuadro

Cuadro N 3. Gasto social de lucha contra la pobreza extrema (2007, millones de soles corrientes)INFES Infraestructura Educativa (solo GS directo) Comision de Formalizacin de la Prop. Informal (Sector Justicia y MTC). PROMUDEH / MIMDES Alfabetizacin/Desarrollo Educacin (incluye Wawa Wasi) Transferencias a los Gobiernos Locales Programa del Vaso de Leche Programas Sociales (Gobiernos Locales acreditados) Trabajo y Promocion del Empleo Programa de Emergencia Social Productiva Otros gastos en: Educacin Presidencia Consejo de Ministros Programa de Apoyo Directo a los ms pobres JUNTOSFuente: SIAF - MEF (2008)

143 143 61 55 55 679 363 316 201 201 282 282 497 497

Antes de iniciar la discusin sobre el control de los programas sociales, es necesario precisar algunas definiciones bsicas que se utilizan frecuentemente en el anlisis de los mismos. En esta seccin se presentan algunas definiciones generales y especificas vinculadas a los programas sociales.

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Captulo 2Definiciones bsicas

1

Definiciones Generales

De particular importancia resulta conocer los conceptos de pobreza, las formas en que se mide, las polticas y programas sociales en el Per, y quienes son los encargados de llevarlas a cabo.

1.1

Pobreza: conceptos y medicin

Si bien existen diversas definiciones de pobreza, hay relativo consenso respecto a que se trata de una condicin de carencia o privacin de satisfactores de ciertas necesidades esenciales para la vida, por ejemplo, ciertos bienes o servicios, las denominadas necesidades bsicas o la capacidad para lograr ciertos desempeos (o funcionamientos) fundamentales de la persona (Cepal 2001)7. Esto hace que la pobreza sea una definicin relativa ya que las condiciones por las que una persona u hogar sean considerados pobres cambian en el tiempo y el espacio.

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Feres, Juan Carlos y Mancero, Xavier (2001). Enfoques para la medicin de la pobreza. Breve revisin de la literatura. Serie de Estudios Estadsticos y Prospectivos Cepal. Santiago de Chile. Citando a Spicker (1999), menciona once posibles formas de interpretar palabra pobreza: necesidad, estndar de vida, insuficiencia de recursos, carencia de seguridad bsica, falta de titularidades, privacin mltiple, exclusin, desigualdad, clase, dependencia y padecimiento inaceptable.

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Los debates ms importantes sobre el concepto de la pobreza han sido de dos tipos: a) sobre su origen y b) sobre sus mtodos de medicin. Ambos temas tienen correlacin con el tipo de aproximacin de poltica que se implemente. Sobre el origen de la pobreza, segn Verdera (2007), existen al menos cuatro enfoques principales: el enfoque de los activos de los pobres, el enfoque de derechos o titularidades, el enfoque de exclusin social y el enfoque estructural. Cada uno de estos enfoques trae implcita una serie de recomendaciones de poltica, y formas de medicin especificas.

Cuadro N 4. Enfoques sobre los orgenes de la pobrezaEnfoque Descripcin Las familias son propietarias de varias formas de activos o capital. Los pobres podrn dejar su situacin de pobreza si utilizan mejor sus activos. No se toma en cuenta el rol de los pasivos, de los pobres. Las implicancias de poltica tienen que ver con redistribucin de activos. La pobreza es la falla en alcanzar ciertas capacidades mnimas o bsicas. Una capacidad es un rasgo de una persona en relacin a los bienes. Las capacidades reflejan la libertad de hacer, es decir, logra funcionamientos o desempeos especficos (lo que logra hacer o ser al vivir una persona). La tenencia de bienes es valorada en relacin a las capacidades que generan en las personas. As, la calidad de vida debera valorarse en relacin a la capacidad para lograr desempeos valiosos. Las personas enfrentan una escasez crnica de oportunidades y de falta de acceso a servicios bsicos de calidad, a los mercados laborales y de crdito, a condiciones fsicas y de infraestructura adecuadas, y al sistema de justicia, debido a prcticas sociales, econmicas y culturales. La pobreza es producto de fuerzas estructurales dinmicas. La pobreza es funcional al sistema capitalista, y sirve como elemento de disciplina para la mano de obra.

El enfoque de los activos de los pobres,

El enfoque de derechos o capacidades

El enfoque de la exclusin social

El enfoque estructural

Fuente: Verdera (2007) La Pobreza en el Per. Un anlisis de sus causas y de las polticas para enfrentarla.

Asimismo, sobre los mtodos de medicin de la pobreza, los ms usuales son el mtodo de lnea de Pobreza (LP) y el de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). El mtodo de lnea de pobreza o de los ingresos, establece una canasta mnima de consumo debajo de la cual se expresa la situacin de carencia. El mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas, establece necesidades especficas, en varias dimensiones, cuya no satisfaccin tambin reflejan la situacin de carencia caracterstica de la pobreza.Tambin existen otros mtodos: el mtodo integrado de medicin de pobreza, que en realidad no es un mtodo adicional sino una tipologa de pobres8, y el mtodo del Dficit Calrico, que compara la ingesta de caloras necesarias frente a lo consumido. Complementariamente, se usa el indicador de desigualdad (GINI), para determinar la desigualdad en la distribucin de ingresos en un pas.

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Cabe enfatizar que estos son los mtodos mas frecuentes en las estadsticas oficiales peruanas y de varios pases de Amrica Latina. Existen otras dimensiones de la pobreza que son capturadas a travs de otras aproximaciones, como por ejemplo, el indicador de desarrollo humano que utiliza las Naciones Unidas.

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Cuadro N 5. Mtodos ms comunes de medicin de la pobrezaMtodo Descripcin Tiene dos componentes: Primero, se requiere estimar una canasta bsica de consumo como norma para decidir entre pobres y no pobres. Para la canasta alimentaria, se toma en cuenta el requerimiento calrico mnimo para un grupo de referencia y el gasto necesario que eso implica. Generalmente, a partir de dicha canasta y utilizando la inversa del coeficiente de Engel, se estima una canasta no alimentaria (servicios mnimos de vivienda, vestido, educacin, salud, transporte, etc.). La suma de la canasta alimentaria y no alimentaria es la canasta mnima de consumo, o lnea de pobreza, debajo de la cual se dice que el hogar es pobre. Segundo, se requiere definir un indicador para reflejar la pobreza. Los mas comnmente utilizados son tres: Incidencia, que consiste en contar a todos los que no cubren la lnea de pobreza y comparar dicho nmero con la poblacin total. Intensidad (brecha). Consiste en identificar cuanto de la lnea de pobreza le falta a los pobres para salir de su situacin de carencia. Severidad. Mide la variacin de las diferencias al interior del grupo de pobres. Las NBI se definen usualmente considerando carencias y vulnerabilidad. En el caso peruano (segn el INEI), los indicadores de NBI fueron: Hogares en Viviendas con caractersticas fsicas inadecuadas o en viviendas improvisadas (de cartn, lata, ladrillos y adobes superpuestos, etc.). Hogares en Viviendas con Hacinamiento: habitan ms de tres personas por cuarto. Hogares en Viviendas sin desage de ningn tipo. Hogares con Nios de 6 a 12 que no asisten a la escuela. Hogares con alta dependencia econmica: cuando no existe ningn miembro ocupado y el jefe de hogar slo cuenta con primaria incompleta o menos. Los hogares que tienen alguna necesidad bsica insatisfecha son considerados pobres. Debido a que este mtodo se concentra en la estimacin de carencias; es decir las fuentes de la pobreza, se le conoce como el mtodo directo de estimacin de pobreza. El mtodo Integrado de Pobreza es la conjuncin del mtodo de la Lnea de Pobreza y el mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas. El mtodo parte por reconocer la complementariedad entre los dos mtodos desarrollados anteriormente, as algunas necesidades que no son tomadas en cuenta por un mtodo, si son consideradas por el otro. Esta complementariedad se da incluso a nivel de implicancias de poltica. Mtodo Integrado9 A partir de esto se seala que el mtodo de lnea de pobreza y el de Necesidades Bsicas Insatisfechas estaran midiendo una pobreza coyuntural y una pobreza estructural respectivamente. As el mtodo integrado ha dado lugar a la definicin de nuevas categoras del enfoque de pobreza absoluta permitiendo diferenciar tres segmentos de grupos de pobres. Entonces, es a partir de la combinacin de estos dos mtodos, que encontramos que los pobres estn conformados por aquellos considerados: Pobres crnicos, pobres recientes y pobres inerciales (ver Cuadro N 6).

Mtodo de Lnea de Pobreza (LP)

Mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

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Fuente: Caractersticas y factores determinantes de la pobreza en el Per. INEI - Junio 2000.

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Continuacin cuadro

Cuadro N 5. Mtodos ms comunes de medicin de la pobrezaMtodo Descripcin Otro indicador, menos comn, es la medicin de la pobreza segn la ingesta de caloras (Dficit Calrico) de las personas, que mide la cantidad de caloras que necesita consumir una persona adulta promedio para vivir. La Organizacin Mundial de la Salud toma como referencia la necesidad de 2100 caloras diarias para individuos mayores de 10 aos con niveles de actividad fsica moderada. El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) realiza el clculo de las deficiencias calricas mediante la comparacin del consumo de caloras adquiridas mediante compra, autoconsumo, pago en especie y transferencia de instituciones pblicas y privadas, frente a los requerimientos calricos de cada individuo segn sexo y edad. El coeficiente Gini es un indicador que mide el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso de un pas (sociedad). Se determina a partir de la curva de Lorentz la cual se construye agrupando a la poblacin segn sus niveles de ingreso (quintiles o deciles), para visualizar en una curva cunto del ingreso total del pas le corresponde a cada grupo, en orden ascendente.

Dficit Calrico

% Acumulado de ingresos

Lnea de equidistribucin Curva de Lorentz

Indicador de desigualdad

A45

B% Acumulado de poblacin

En el grfico anterior, el coeficiente de Gini se calcula dividiendo el rea A entre el rea (A+B). Cuando el coeficiente es igual a 1, significa desigualdad mxima; por el contrario, cuando es igual a 0, significa completa igualdad.

Fuente: Elaborado en base a Cepal (2001).

Un ltimo tema es que la pobreza no es nica y de hecho eso se refleja en los diversos estudios sobre tipos de pobres que existen. No todos los pobres estn en esa situacin por la misma razn, lo cual implica que cuando se habla de los pobres no se trata de un grupo homogneo susceptible de polticas similares. Por el contrario, existe una importante heterogeneidad de situaciones de pobreza con necesidades y demandas de poltica diferentes. En ese sentido, se han propuesto diversas formas de clasificar a los pobres.

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Fuente: Caractersticas y factores determinantes de la pobreza en el Per. INEI - Junio 2000.

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Cuadro N 6. Tipos de pobresMtodo Descripcin Los mtodos de medicin de la pobreza mencionados miden dos caras distintas de la pobreza, uno mide el corto plazo a travs de los ingresos o gastos, el otro el largo plazo a travs de satisfactores de necesidades mas estructurales. Por ello, al hacer una comparacin de ambos mtodos surge el Mtodo Integrado. Este mtodo en realidad permite una clasificacin de pobres en cuatro grupos. Pobres crnicos: aquellos cuyo ingreso/gasto es inferior a la lnea de pobreza y tienen al menos una necesidad bsica insatisfecha. Pobres inerciales: aquellos que tienen alguna necesidad satisfecha pero que cuyo ingreso/gasto es superior a la lnea de pobreza. Este es un grupo muy vulnerable que podra tener episodios dentro y fuera de la pobreza de un ao a otro. Pobres recientes: aquellos que no tienen necesidades bsicas insatisfechas pero su ingreso/gasto es inferior a la lnea de pobreza. Estos son hogares que pueden estar sufriendo desempleo de sus principales perceptores de ingresos. Los integrados socialmente: aquellos cuyo ingreso es superior a la lnea de pobreza y no presentan NBI Pobreza transitoria, aquellos que son pobres por un perodo de tiempo. Pueden entrar y salir de la pobreza de manera prolongada. Pobreza crnica. Son pobres siempre o por mucho tiempo. Es el ncleo duro de la pobreza. Pobreza extrema. De acuerdo a la medicin por lnea de pobreza, serian aquellos que no cubren la canasta alimentaria. Pobreza no extrema. De acuerdo a la medicin por lnea de pobreza, serian aquellos cuyos ingresos les alcanzan para cubrir la canasta alimentaria pero no para cubrir la canasta total (alimentaria ms no alimentaria). Pobreza absoluta: toma en cuenta el costo de una canasta mnima esencial de bienes y servicios y considera como pobres a todos aquellos cuyo consumo o ingreso est por debajo de este valor. Pobreza relativa: considera al grupo de personas cuyo ingreso se encuentra por debajo de un determinado nivel. Por ejemplo, en algunos pases se considera como pobres a todos aquellos que tienen remuneraciones inferiores a la mitad del ingreso promedio

Por tipo de medicin

Por temporalidad

Por intensidad

Por la norma de comparacin

Fuente: Elaboracin propia

A manera de ejemplo, y para tener una idea de las dimensiones de esta discusin, en el cuadro N7, podemos observar que, entre 2003 y 2006, el 67% de los hogares experimentaron algn episodio de pobreza. Es decir, algunos hogares salen temporalmente de la condicin de pobreza de un ao a otro (pobres transitorios). A la inversa, solo el 22% de los hogares (un tercio de los pobres), fue pobre los cuatro aos seguidos (pobres crnicos), aunque esta cifra se incrementa en el caso del sector rural. Las caractersticas y determinantes de cada tipo de pobreza son diferentes.

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Cuadro N 7. La pobreza no es estticaNingn ao pobre Panel 1998-2001 Per total Lima Metropolitana Urbano Rural Panel 2003-2006 Per total Lima Metropolitana Urbano Rural 33% 46% 40% 22% 67% 54% 60% 78% 16% 22% 18% 14% 14% 14% 14% 15% 15% 11% 13% 18% 23% 8% 16% 33% 32% 45% 48% 14% 68% 55% 52% 86% 15% 22% 16% 12% 14% 15% 11% 16% 14% 10% 12% 17% 25% 8% 13% 41% Al menos 1 ao pobre 1 ao 2 aos 3 aos 4 aos

Fuente: INEI (2002) Panel 1998-2001 y Panel 2003-2006 de ENAHO. Elaboracin Propia.

1.2

La poltica social del Estado

Adems de la poltica econmica y de empleo, que son vitales para la generacin de ingresos en el pas, el Estado gestiona polticas y programas sociales que involucran un porcentaje sustantivo del presupuesto nacional. El gasto social esta conformado por el gasto previsional y el gasto no previsional. Segn datos del Ministerio de Economa, las estimaciones ms recientes indican que para el ao 2007 el gasto social no previsional del Estado represent un 5.3 % del PBI y aproximadamente un 35.4% del gasto pblico (Cuadro A2 del anexo). Diversos estudios coinciden en sealar algunos problemas en el desempeo del gasto social no previsional del Estado10: Elevadas filtraciones. Es decir, un importante nmero de beneficiarios actuales de los programas no cumplen con los requisitos que los programas establecen para acceder a ellos. Un sub tpico, alrededor de este tema es que por lo general los programas definen mecanismos para el ingreso de beneficiarios pero no mecanismos de salida, es decir, no existen mecanismos claros de graduacin en la mayor parte de los programas. Otro tema asociado es la subcobertura, es decir, muchos potenciales beneficiarios que no son atendidos.

10 El Plan de Reforma de los Programas Sociales, seala que los problemas principales son: Intervencin desarticulada de los programas sociales, Duplicidades en intervencin, subcobertura, problemas de filtracin y discrecionalidad, Ausenciadeunesquemadeintervencinplanificadaenbaseametasporlograr Limitaciones en el seguimiento y evaluacin de impacto ya que no se cuenta con informacin objetiva, consistente y detallada, Ausencia de esquemas eficientes de identificacin de beneficiarios, Exagerados gastos administrativos y Desconexin entre los bienes que se entregan y el desarrollo de la zona.

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Bajo nivel de articulacin y yuxtaposicin institucional. La forma de funcionar que tiene el Estado peruano en materia social es a travs sus programas. Estos estn distribuidos a lo largo del pas, pero el proceso tpico de estos programas es que nace y empieza a ampliarse, a veces cubriendo territorios en los que ya estn otros programas, y/o hasta ejecutando acciones de otros programas en territorios donde no hay dichos programas que puedan dar sostenibilidad a la intervencin. Limitaciones en el seguimiento y evaluacin de impacto. Los programas sociales no cuentan con informacin objetiva, consistente y detallada. Lo expuesto se ha traducido en mayor o menor medida, en algunos documentos de poltica. Entre los documentos que actualmente definen los lineamientos de la poltica social del pas destacan tres: el Plan de Nacional de Superacin de la Pobreza, el Plan de Reforma de los Programas Sociales y el Marco Social Multianual.

Cuadro N 8. Principales documentos de poltica social en PerDocumento Descripcin El Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza tiene como principal objetivo superar la pobreza asegurando el desarrollo humano de la poblacin de menores ingresos y de grupos vulnerables. Los ejes sobre los que gira dicho Plan, son los siguientes: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales. El objetivo es brindar y garantizar un mnimo de servicios de salud, alimentacin, nutricin, educacin vivienda y acceso al agua priorizando el desarrollo del capital humano y preservando a la poblacin en situacin de pobreza extrema y pobreza de cualquier prdida del mismo. Tambin contempla la promocin de la ciudadana en pos de una real participacin en las decisiones polticas. La prioridad es la proteccin integral de todos los nios y nias de cualquier dao que afecte su desarrollo y potencial, con especial nfasis en el grupo de madres y nios menores de 24 meses. Promocin de oportunidades y capacidades econmicas. Los objetivos son incrementar los activos y mejorar los ingresos y el empleo permanente a fin de mejorar el acceso de estas poblaciones a mercados de trabajo, de crdito, de bienes o servicios, a infraestructura socio econmica bsica incrementando sus activos productivos. La orientacin hacia las MYPES, as como el proveer atencin al desarrollo de ciudades intermedias marcarn este objetivo. Establecimiento de una red de proteccin social que opere frente a riesgos de diferentes orgenes ya sean stos naturales o producidos por el hombre y que afectan principalmente a los individuos, familias y comunidades en situacin de pobreza extrema y mayor vulnerabilidad social. Se trata de reducir los riesgos que afectan a estos segmentos poblacionales, a fin de mitigarlos (o aliviarlos en caso de que se produzcan) y proteger a las personas y sus familias de sus efectos. La prioridad de esta red son los nios menores de tres aos y mujeres embarazadas.

Plan Nacional para la superacin de la pobrezaa/.

Plan Nacional para la superacin de la pobrezaa/.

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Continuacin cuadro

Cuadro N 8. Principales documentos de poltica social en PerDocumento Descripcin El Plan Nacional de Reforma de los Programas Sociales busca incrementar la eficiencia del gasto social. Plantea la reorganizacin y reorientacin de los programas sociales segn los ejes mencionados anteriormente: Los programas sociales agrupados segn estos criterios absorbern los recursos (monetarios, humanos y de organizacin) de los programas sociales existentes antes de la reforma. Desde el punto de vista administrativo, se plantean que la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) ser la Autoridad Social. Contempla que la Secretaria Tcnica del CIAS (ST-CIAS) ser la responsable de la formulacin de los lineamientos de poltica multisectorial, del planeamiento de alternativas de intervencin, y de prioridades de asignacin de los recursos. Coordinar con el INEI y MEF el establecimiento de prioridades. La Comisin de Desarrollo Social, coordinar la ejecucin de los programas sociales en funcin de las propuestas de la Secretara Tcnica. Se plantea adems, la necesidad de un Sistema de Focalizacin nico como base para todos los programas sociales a fin de reducir la subcobertura y filtracin y que la planificacin de cada entidad sea por resultados. Es un documento derivado del Plan de Reforma de Programas Sociales y coordinado por la ST-CIAS. La idea es que de manera anloga al Marco Macroeconmico Multianual sea el documento gua para que cada programa social defina sus objetivos, resultados e impactos a lograr en cada ao, y establezca las prioridades y montos de la inversin social en vista a la consecucin de metas de mediano plazo en cuanto a indicadores de resultados e impacto. As, el MSM cumple con 3 propsitos: Establecer lineamientos bsicos de la poltica social de acuerdo a las necesidades ms urgentes de la poblacin en pobreza y pobreza extrema en un trabajo conjunto de los Programas Sociales, Priorizar el gasto social multianual, de este modo, bajo proyecciones de produccin por regin de acuerdo a distintos perodos, es importante para la Poltica Social alcanzar los resultados esperados con el fin de reducir la pobreza en las zonas ms vulnerables del pas, teniendo incluso una programacin del gasto social que opera de acuerdo a las prioridades de cada zona, y, Disear la poltica y los programas sociales, que tiene tres objetivos para el cumplimiento paralelo: vincular la poltica econmica con la social, establecer objetivos y metas comunes a todos los sectores y programas sociales, y, por ltimo, integrar crecientemente los componentes de desarrollo de capacidades y de oportunidades econmicas.

Plan de Reforma de los programas socialesb/.

Marco Social Multianual (MSM)

Fuentes: a/. DS N064-2004-PCM; b/ DS N 029-2007-PCM

Estos lineamientos han estado acompaados de acciones o estrategias especficas iniciadas en los ltimos aos. Las ms importantes de estas estrategias son: el Sistema de focalizacin de Hogares (SISFOH), la estrategia de Presupuestos por Resultados, la fusin de los programas sociales y la Estrategia Crecer (ver Cuadro N9).

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Cuadro N 9. Principales estrategias para la reduccin de la pobrezaEstrategia Descripcin Creado en el ao 2004, se trata bsicamente de un mecanismo de focalizacin que contiene: a) un ndice socioeconmico para clasificar distritos en funcin de sus niveles de pobreza y b) una ficha socioeconmica nica para identificar hogares beneficiarios. El SISFOH est pensado como un instrumento para proveer de informacin necesaria a los programas sociales, quienes a su vez remitirn a la Unidad Central de Focalizacin (UCF) sus padrones de beneficiarios. Para la implementacin prctica se ha separado el proceso: Por un lado, la elaboracin de un padrn general de hogares el cual ser nico, tanto urbano como rural, y lo administrar el SISFOH. Por otro lado, el empadronamiento de los hogares estar dividido entre SISFOH que se har cargo de los distritos urbanos del pas, y el Programa Juntos que se har cargo de los distritos rurales. En distritos muy pequeos en poblacin y muy dispersos en el espacio, probablemente no se empadrone, y la focalizacin ser universal al interior de ellos. En este caso al registrar al beneficiario se registrarn las caractersticas del hogar mediante declaracin jurada. Se trata de una nueva forma de hacer presupuestos pblicos en el pas, ya no basndose en indicadores de insumos, sino de resultados observables. Segn la norma correspondiente, el Presupuesto por Resultados es un esquema de presupuestacin que integra la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto, en una visin de logro de resultados a favor de la poblacin, retroalimentando los procesos anuales para la reasignacin, reprogramacin y ajustes de las intervenciones. Como un resultado no necesariamente depende nicamente de un programa, la norma contempla que cada programa estratgico tiene una entidad responsable que debe coordinar con una serie de otras instituciones para el logro de los resultados propuestos. Tambin establece las siguientes definiciones precisas: Resultado Final (RF) es el cambio logrado en el largo plazo en el estado de la poblacin, como consecuencia de las intervenciones realizadas por las entidades y otros actores. Resultado Intermedio (RI) es el cambio logrado en el mediano plazo que conduce a lograr el Resultado Final. Entre el Resultado Intermedio y el Resultado Final existe un vnculo de causalidad sustentado en evidencias. Se precisa que el RI no dependa exclusivamente de la gestin de una entidad sino de mltiples responsables al igual que el RF. El Producto se obtiene directamente del conjunto de intervenciones priorizadas sobre la base de evidencias. Estas intervenciones pueden ser realizadas por una o ms entidades de los diferentes sectores y niveles de gobierno. El Subproducto permite el logro del Producto y es consecuencia de las intervenciones que pueden ser realizadas por entidades de los diferentes sectores y niveles de gobierno. Se aade que a nivel departamental, los Gobiernos Regionales son responsables de la planificacin, seguimiento, y evaluacin de los valores previstos a alcanzar a nivel de resultado final, resultado intermedio, productos y subproductos, de los cinco Programas Estratgicos contemplados. Para tales efectos, deben coordinar la gestin de las acciones planificadas tanto con el responsable nacional respectivo, como con las autoridades locales correspondientes.

Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) RM 399-2004PCM

Presupuestos por Resultados (PPR)

Presupuestos por Resultados (PPR)

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Continuacin cuadro

Cuadro N 9. Principales estrategias para la reduccin de la pobrezaEstrategia Descripcin El proceso de fusin de los programas sociales, derivado del Plan Nacional de Superacin de la Pobreza, propone el agrupamiento de los mismos segn tres criterios: Programas de desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales: se incluye programas relacionados a Salud preventiva y/o asistencial; acceso/ mejoramiento de la educacin bsica; apoyo alimentario; asistencia nutricional; acceso a vivienda y saneamiento; identificacin a ciudadanos. Promocin de oportunidades y capacidades econmicas, que incluye oportunidades empresariales no agrcolas, oportunidades empresariales agrcolas, insercin laboral, infraestructura social y/o productiva. Una red de proteccin social, que incluye el apoyo/proteccin a poblaciones vulnerables. Los grupos resultantes absorbern los recursos (monetarios, humanos y de organizacin) de los programas sociales existentes antes de la reforma. Como consecuencia de esta medida, de 82 programas existentes se han reducido a 26. Es una estrategia de intervencin articulada de las entidades pblicas que conforman el gobierno nacional, regional y local y de entidades privadas que se encuentren directamente o indirectamente vinculados con la lucha contra la desnutricin crnica infantil, especialmente en las nias y nios menores de 5 aos. Para llevarla a cabo, se plantea: Mejorar las prcticas alimentarias y nutricionales en base a productos de la zona, Lograr el acceso a la identidad de la poblacin objetivo. Promover comunidades y municipios saludables (cocinas mejoradas, letrinas). Incrementar el nmero de madres alfabetas. Incrementar el nmero de nias y nios menores de 5 aos de edad y madres gestantes con atencin integral en salud, alimentacin y nutricin. Incrementar el nmero de nias y nios con crecimiento normal. Ampliar la cobertura del servicio de agua y saneamiento. Con esto se espera que los diferentes Programas Sociales apunten al objetivo de reducir la desnutricin en la poblacin objetivo en los mbitos de intervencin determinados. Para que esta estratgica se lleve a cabo se requiere de la identificacin de los mbitos de intervencin (se realizar a travs de informacin del INEI y del Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin - CENAN) y de la identificacin de las familias beneficiarias (focalizacin individual que se realizar a travs del SISFOH). Los gobiernos regionales y locales, deben preparar planes coordinados de intervencin.

Fusin de programas sociales

La Estrategia Crecer

A todo esto hay que aadir que tambin existen estrategias sectoriales en temas especficos que son de importancia para los programas sociales, como la estrategia de seguridad alimentaria por ejemplo (DS N 066-2004-PCM). La Estrategia de Seguridad Alimentaria, proyectada para el perodo 2004-2015, tiene por objetivo prevenir los riesgos de deficiencias nutricionales y reducir los niveles de malnutricin, en especial en las familias con nios y nias menores de cinco aos y gestantes, y en aquellas en situacin de mayor vulnerabilidad; promoviendo prcticas saludables de consumo alimentario e higiene, y asegurando una oferta sostenible y competitiva de alimentos de origen nacional11.

11 Las metas de esta estrategia son: Reduccin de la desnutricin crnica en nios menores de cinco aos de 25 a 15%. Reduccin de la anemia en menores de 36 meses y en mujeres gestantes de 68% y 50% respectivamente, a menos del 20% en ambos grupos

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1.3

Principales actores de las polticas sociales

Si se considera el ciclo por el que atraviesan los programas, desde su diseo hasta su finalizacin, los principales actores son: el o los organismos que proponen o conciben los programas, las entidades de aprobacin especialmente, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) donde se realiza la aprobacin presupuestal, el programa mismo, la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales y el Sistema Nacional de Control.

Cuadro N 10. Principales instituciones/actores de las polticas socialesActor Descripcin/rol Son las principales entidades que disean y ejecutan programas sociales. En algunos casos, los programas tienen administracin autnoma del propio sector. En otros casos, los programas se encuentran descentralizados y el rol de los sectores es de coordinacin y seguimiento. Evala los proyectos o iniciativas de los diversos sectores de la administracin pblica en relacin a la creacin o permanencia de programas sociales. Esta evaluacin se divide en dos: a) aquellas orientadas a inversin pblica, se canalizan a travs del Sistema Nacional de Inversin Publica (SNIP) que tiene reglas especficas para la presentacin, evaluacin y aprobacin de los proyectos y b) aquellas orientadas a generar o mantener el gasto corriente, se canalizan a travs de la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales (DGAES) del MEF. Es el ente rector en poltica social. Segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N 29158), la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales, es la encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la poltica y del gasto social, as como supervisar su cumplimiento. Tiene como funcin principal reducir la pobreza y la extrema pobreza. El D.S. N 029-2006-PCM, establece que tiene funciones normativas, de planificacin, orientacin, articulacin y evaluacin. El secretario tcnico de la CIAS debe presentar regularmente un informe de avance del cumplimiento en las prioridades de la poltica social. Para esto, con el apoyo de la Secretara de Coordinacin de PCM, convoca a sectores y otros para brindar apoyo tcnico en el desarrollo de temas orientados al cumplimiento de dichas prioridades.

Sectores sociales

MEF

PCM-CIAS

reduccin del porcentaje de nios menores de 36 meses y mujeres gestantes con prcticas inadecuadas de alimentacin y nutricin de 60% a 40%; reduccin de hogares con dficit de acceso calrico de 35.8% a 25% cerrando brechas urbano rural. Incrementar el supervit en la Balanza Comercial de alimentos. Aumento en la disponibilidad per cpita diaria de caloras procedente de alimentos de origen nacional en 10%.

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Continuacin cuadro

Cuadro N 10. Principales instituciones/actores de las polticas socialesActor Descripcin/rol Segn la ley N 27785, La Contralora General es el ente tcnico rector del Sistema Nacional de Control, dotado de autonoma administrativa, funcional, econmica y financiera, que tiene por misin dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestin de las entidades, la promocin de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores pblicos, as como, contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadana para su adecuada participacin en el control social. Contralora General de la Repblica (CGR) De acuerdo al ROF, de la Contralora General, la Gerencia de Programas Sociales es la encargada de emitir normas y procedimientos para el control de los programas sociales, de evaluarlos para identificar reas de inters para el ejercicio del control; y de analizar los resultados del control de estos programas, emitiendo informes con recomendaciones orientadas a mejorar su gestin. Los lineamientos para el control de programas sociales (RC N 027-2008-CG) describen los elementos que se requieren para el diseo, ejecucin y evaluacin de impacto de los programas sociales. Entre ellos se menciona que el diseo de los programas sociales debe considerar un estudio de lnea de base que contenga los indicadores mnimos que sirvan para evaluar el cumplimiento de sus objetivos y metas. El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, segn el Reglamento de Organizacin y Funciones aprobado mediante DS N 011-2004-MIMDES, tiene entre sus objetivos: Formular polticas y normas orientadas a promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; Contribuir a desarrollar capacidades y facilitar los procesos de emprendimiento social de los pobres a travs de una adecuada educacin, nutricin, proteccin y promocin familiar, procesos de integracin y promocin de una cultura de paz; Contribuir a desarrollar capacidades y superar la pobreza, promoviendo la igualdad y generacin de oportunidades con un enfoque territorial a travs del desarrollo y mejora de la infraestructura bsica y productiva, la generacin del empleo, el mejor acceso al mercado y el desarrollo de capacidades econmicas para la competitividad; Mejorar y asegurar el acceso de los grupos vulnerables y en situaciones de emergencia a los servicios sociales brindados por el MIMDES, como forma de contribuir a la reduccin de la extrema pobreza; Contribuir a superar las diversas formas de inequidad, exclusin y violencia social, especialmente de la infancia, la adolescencia, la mujer y el adulto mayor ejerciendo su funcin rectora en el marco de un Sistema Descentralizado de Garantas para el Desarrollo Humano y Social que articule los esfuerzos del Estado, la sociedad civil y el sector privado. Establecer un Sistema para la Provisin de Servicios Sociales que implemente los Planes Nacionales, reestructurando las actuales formas de financiamiento, monitoreo, articulacin y ejecucin de los programas sociales a su cargo e implementar una gerencia social participativa por resultados. Implementar un sistema de gestin descentralizada con un enfoque territorial de los programas sociales del sector, en el marco del proceso de modernizacin de la gestin del Estado Consolidar al MIMDES como un organismo rector, moderno, eficiente y eficaz en su organizacin que garantice la transparencia, la neutralidad poltica y la tica en la gestin pblica promoviendo servidores pblicos conscientes y responsables.

MIMDES

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Continuacin cuadro

Cuadro N 10. Principales instituciones/actores de las polticas socialesActor Descripcin/rol Tienen responsabilidad en la ejecucin de los programas sociales descentralizados. Adicionalmente, son responsables de la operacin de algunos mecanismos como el padrn de beneficiarios. El DS 002-2008-MIMDES establece que la implementacin, administracin y actualizacin del Registro Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales, est a cargo de los gobiernos regionales con apoyo tcnico del Sistema de Focalizacin de Hogares - SISFOH y del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

Gobiernos subnacionales (regionales y locales)

Fuente: Elaboracin propia en base a normas indicadas.

2

Definiciones especficas

No todos los programas sociales operan de la misma forma. Por ello, es necesario precisar algunas definiciones especficas sobre los mismos, en particular, en relacin a sus diferentes tipos y diseos, los diferentes beneficiarios a los que se orientan, la forma en que funcionan y los indicadores de diseo y/o performance que utilizan.

2.1

Programa Social: definiciones y tipos

Desde el punto de vista ms general, los programas sociales son un componente esencial de las polticas sociales. La poltica social involucra los lineamientos para crear, cambiar o mantener las condiciones de vida que conducen al bienestar de las personas. La poltica social se expresa a travs de documentos, normas o leyes, y se materializa a travs del gasto pblico social (aunque esta es solo la parte visible del concepto), que se materializa, entre otros, a travs de los denominados programas sociales. Estos, a su vez, se ejecutan a travs de proyectos especficos. Desde este punto de vista, los programas sociales son acciones concretas de las polticas sociales. Alternativamente, un programa puede ser entendido como un conjunto de proyectos que tienen un objetivo comn. 1. En el caso peruano, en la actualizacin del inventario de programas de programas sociales (DS N 080-2006-PCM), se define como programa social al conjunto de proyectos o actividades, interrelacionados entre s que tienen un objetivo comn y relacionado al desarrollo humano tanto a nivel de generacin de capacidades de las personas como de condiciones bsicas para su desempeo. Tiene las siguientes caractersticas: Posee una unidad de gestin de actividades. Sus objetivos son especficos. Su poblacin objetivo es especfica. Sus mbitos de intervencin son delimitados. Tiene ejecucin presupuestal independiente para sus actividades. Cubre al menos uno de los ejes del Plan Nacional de la Superacin de la Pobreza.

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2. Ms recientemente, segn el DS N 002-2008-MIMDES, se entiende como programa Social al conjunto estructurado de proyectos y actividades por el cual se transfieren recursos pblicos que se ejecutan en instituciones pblicas en el mbito nacional, regional y local. Responden a los lineamientos de poltica de Estado y estn orientados prioritariamente a resolver problemas de una poblacin objetivo en situacin de vulnerabilidad, exclusin o pobreza. 3. Las diferentes definiciones existentes en realidad muestran la enorme diversidad de formas en que los programas sociales se disean y ejecutan. Una va para reducir esta dispersin puede ser el establecimiento de tipologas.

Cuadro N 11. Clasificacin de los programas sociales de reduccin de la pobreza segn diversas categorasDimensin Tipos Universales. Programas que tienen una cobertura completa de toda la poblacin o todos los beneficiarios/participantes potenciales. Focalizados. Programas que solo atienden a un segmento de la poblacin seleccionada. Beneficios sociales. Se trata de polticas permanentes y de corte asistencial que tienen por objetivo cubrir dficit de ingreso y consumo vinculados a la pobreza estructural. Son mayoritarios en Amrica Latina Gestin de riesgos sociales y vulnerabilidad. Intentan reforzar la capacidad de grupos ms vulnerables para prevenir o sobrellevar efectos de episodios adversos. Por lo general tienen un plazo definido y en la prctica se han concentrado en medidas paliativas (despus de los shocks) y menos en la prevencin. Programas orientados a grupos especficos. Su objetivo es atender necesidades de grupos considerados vulnerables. Existe bastante dispersin en la definicin de unidad de intervenciones (grupos vulnerables, individuos, familias, hogares, comunidades). Programas pblicos orientados a la produccin y el empleo. Su objetivo es procurar inclusin social reforzando la capacidad futura de los hogares ms carenciados para generar ingresos autnomamente. Intentan mitigar la pobreza a largo plazo. Orientacin comunitaria y fondos de inversin social. Su objetivo es mejorar la situacin de destinatarios y comunidades en que habitan. Intentan desarrollar capacidades locales de gestin y desarrollar el capital social de las comunidades. Activos. Se trata de programas o polticas que intentan generar una reaccin en los beneficiarios de las intervenciones. Es decir, tratan de motivar reacciones en el comportamiento econmico de los destinatarios, a fin de que salgan de la situacin de carencia por si mismos. En el tema laboral por ejemplo, las polticas de capacitacin o mejora de competencias para el trabajo, son considerados polticas activas. Pasivos. Programas que no requieren esa reaccin. En el tema laboral, por ejemplo, los seguros de desempleo son considerados polticas de tipo pasivo. Ambos son importantes. Los primeros, para superar la pobreza, los segundos para aliviarla y usualmente operan con mayor nfasis en tiempos de crisis y disminuyen en tiempos de crecimiento.

Por el pblico al que se orientan

Segn lneas de accin a/

Segn reaccin de los beneficiarios

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Continuacin cuadro

Cuadro N 11. Clasificacin de los programas sociales de reduccin de la pobreza segn diversas categorasDimensin Tipos El MSM, en base a los ejes de la poltica social planteados en el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza (Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales, Eje 2: Promocin de oportunidades y capacidades econmica, Eje 3: Establecimiento de una red de proteccin social), aade la existencia de tres tipos de programas sociales en el Per: Protectores, que tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la poblacin en extrema pobreza en atencin a su ciclo de vida. Habilitadores, cuyo objetivo es desarrollar capacidades y habilidades de las personas o grupos en capacidad de aprovechar oportunidades (pobres no extremos: jvenes y adultos) Promotores, su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades econmicas de las personas en edad laboral. Segn el MSM, el xito de la poltica social depende de una combinacin adecuada entre estos tipos de programas en localidades y poblaciones especficas.

Segn ejes de la poltica social b/

Fuentes: Elaboracin propia en base a documentos indicados. Notas: a/ Pardo (2003) b/ Marco Social Multianual (2008).

Los ejes no son perfectamente separables en todos los programas. Por ello, segn lo reportado por los programas sociales a la Contralora General de la Repblica, estos programas pueden estar vinculados a uno o ms ejes a la vez, tal como se aprecia en el grfico N 2, que muestra la cantidad de cada una de las categoras de programas. Se observa que los programas denominados protectores son los ms numerosos, seguido de los programas habilitadores y finalmente los relacionados a la promocin de oportunidades econmicas.

Grfico N 2

Tipos de programas sociales en Per1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 UPC MARENASS PROGRAMA ALIADOS PRONAMA PROGRAMA INTEGRAL DE NUTRICIN PROGRAMA JUNTOS APOYO ALIMENTARIO A CEIs Y CONSUMO HIDROBIOLGICO PROGRAMA DE CAPACITACIN LABORAL JUVENIL - PRO JOVEN PRONAMACHCS PROGRAMA DE ELECTRIFICACIN RURAL APOYO AL DESARROLLO DE LA PESCA ARTESANAL PROGRAMA MI EMPRESA PROVIAS DESCENTRALIZADO FONDO DE INVERSIN EN TELECOMUNICACIONES FORMALIZACIN DE LA PROPIEDAD INFORMAL FORTALECIMIENTO DE GESTIN DE SOCIEDADES DE BENEFICIENCIA PBLICA Y JUNTAS DE PARTICIPACIN SOCIAL PROGRAMA DE PROMOCIN FAMILIAR PROGRAMA DE PROTECCIN INTEGRAL EN HOGARES PCA - PROGRAMA PANTBC PCA - ACTAS DE COMPROMISO PCA - ATENCIN A COMEDORES PCA - CONVENIOS / ADULTOS EN RIESGO PCA - HOGARES Y ALBERGUES PCA - CONVENIO PRONAA-FUNDACIN POR LOS NIOS DEL PER PCA - PROGRAMA DE EDUCACIN BSICA LABORAL (PEBAL) SUBSIDIO A COMEDORES PROGRAMA NACIONAL WAWA WASI SEGURO INTEGRAL DE SALUD PIMBP-COMPONENTE MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS PIMBP-COMPONENTE MEJORANDO MI QUINTA PIMBP-COMPONENTE MUROS DE CONTENCIN PIMBP-MEJORANDO MI PUEBLO PMIBP-COMPONENTE LA CALLE DE MI BARRIO PROGRAMA TECHO PROPIO PROGRAMA MUNICIPAL DE ATENCIN A LOS SERVICIOS BSICOS TERCER PROGRAMA DE APOYO A LAS OPERACIONES DE FONCODES CAPACITACIN Y PERFECCIONAMIENTO PROGRAMA - APROLAB PROGRAMA CONSTRUYENDO PER AGUA PARA TODOS

Protectores

15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33

38, 39

15 16 17 18

Habilitadores

1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

34, 35, 36, 37

Promotores

8, 9, 10, 11, 12, 13, 14

Fuente: Gerencia de Programas Sociales - CGR(2008).

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2.2

Beneficiario: definiciones y tipos

Los programas identifican beneficiarios que son su razn de ser. Se trata de la poblacin meta a la que se destinan los esfuerzos y actividades del programa. Se suele utilizar diversas nomenclaturas para los beneficiarios: poblacin objetivo, poblacin meta, grupo meta o grupo focal, pero la idea fundamental es que esta poblacin tiene en comn algn atributo, carencia o potencialidad que precisamente el programa trata de modificar o desarrollar. Usualmente se entiende que existen dos tipos de beneficiarios: los beneficiarios directos y los beneficiarios indirectos. Los beneficiarios directos son aquellos para los cuales se concibi el programa. Los beneficiarios indirectos, son aquellos que reciben impactos positivos, aun cuando no hayan sido tomados en cuenta en el diseo del proyecto. Este es un tema importante, especialmente a la hora de identificar errores de focalizacin. En el caso peruano, el DS N 002-2008-MIMDES define a los beneficiarios de los programas sociales como personas en situacin de vulnerabilidad, exclusin o pobreza, que acceden temporalmente a bienes o servicios de uno o ms programas sociales. En particular, es de inters generar un Padrn de Beneficiarios, definido como un documento que contiene de manera estructurada y sistematizada, informacin sobre los beneficiarios y el tipo de ayuda que reciben de los programas sociales. El uso de un padrn de beneficiarios debe ser tomado como un instrumento de suma utilidad, pero que debe ser complementado con informacin del funcionamiento mismo de los propios programas y de sus beneficiarios.

2.3

Conceptos para el diseo de un programa social

El diseo de un programa social define en gran medida la forma en que se puede implementar el control. Por ejemplo, existen algunos programas que operan mediante concursos, los cuales difieren de aquellos que atienden permanentemente a sus beneficiarios. En general, existen algunos conceptos que son utilizados en el diseo que deben ser tomados en cuenta al momento de identificar los mecanismos de control de un programa social. En el cuadro 12 se presentan los principales conceptos involucrados.

Cuadro N 12. Conceptos para el diseo de un programa socialConcepto/indicador Descripcin Se define como el proceso de asignar recursos hacia grupos especficos de poblacin para cumplir un objetivo de poltica. Es decir, alude al procedimiento de seleccionar a un grupo de beneficiarios a fin de asegurar que algunos programas y/o proyectos se orienten a ellos y solo a ellos. Tambin ayuda a identificar con la mayor precisin posible la poblacin objetivo (potenciales beneficiarios) y disear el proyecto con referencia a las caractersticas del grupo. Se trata de la primera medicin de los indicadores contemplados en el diseo de un programa social, y permite conocer la situacin de los mismos al momento de iniciarse el programa. El mtodo ms empleado para la elaboracin de la lnea de base es la elaboracin de una encuesta, pero tambin se pueden crear estas lneas a partir de la convocatoria a grupos focales o la revisin de documentos. Para establecer una lnea de base lo primero a identificar es la poblacin objetivo. Sobre esta base, debera ser posible realizar las encuestas o cualquier medicin para la estimacin de la lnea de base.

Focalizacin

Lnea de Base

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Continuacin cuadro

Cuadro N 12. Conceptos para el diseo de un programa socialConcepto/indicador Descripcin Se refiere al establecimiento de mecanismos de salida o finalizacin de la participacin de los beneficiarios en los programas. Es uno de los temas menos desarrollados en la actualidad. Existen diversas modalidades: En algunos programas, se asume que la graduacin ser espontanea y que el beneficiario decidir cuando terminar su participacin. Es usual en programas con algn mecanismo de auto focalizacin. En otros casos, se establecen plazos especficos para la participacin (ejemplo: un trabajo de cuatro meses en Construyendo Per). Tambin se establecen mecanismos de salida, como el paso a otro programa del Estado o a instancias de colaboracin ms especificas despus de un tiempo de participacin. Se refiere a una serie de condicionamientos requeridos por los programas sociales para la asignacin de recursos a sus beneficiarios potenciales. Por ejemplo, las asignaciones del Programa JUNTOS estn condicionadas a que los hogares beneficiarios enven a los menores al colegio; de no cumplirse con este requisito, los beneficiarios pierden temporalmente la asignacin que les hace el programa. Son ciertos compromisos que asumen los beneficiarios de un programa social para participar en el mismo. Existen diversos tipos de contraprestaciones: Contraprestacin laboral: los beneficiarios deben comprometerse a participar en actividades de capacitacin o laborales en mbitos comunitarios, con una dedicacin de horas diarias especificada. Cofinanciamiento. En algunos casos, ciertos programas requieren cofinanciamiento por parte de los beneficiarios para poder ejecutar proyectos especficos. Estos cofinanciamientos pueden tomar la forma de contribuciones en efectivo o en especie (semillas, uso de infraestructura, etc.). Es un proceso mediante el cual, se externaliza hacia instituciones o contratistas autnomos, determinadas funciones o actividades del propio programa. A veces se terceriza actividades centrales (la produccin o la distribucin de productos, la seleccin de beneficiarios, etc.), aunque es ms comn en procesos como la supervisin o contratacin de servicios especiales. Algunos programas buscan incentivar la participacin ciudadana de manera explcita. Se puede realizar en diferentes niveles: a) consulta (informar y dialogar), b) representacin en toma de decisiones, c) participacin en la gestin e d) influencia en la definicin de los objetivos. Es un nivel superior de participacin en los programas. El proceso de vigilancia social requiere definir: qu se vigila, quin vigila y cmo se vigila. Algunos programas incluyen mecanismos de vigilancia incorporando actores independientes como la iglesia o instituciones de la sociedad en general o de la poblacin beneficiaria. Es un concepto asociado al de responsabilidad y obligacin. Se le suele asociar a la responsabilidad de responder por un desempeo particular ante las expectativas de distintas audiencias o partes interesadas.

Graduacin

Condicionalidad

Contraprestacin

Tercerizacin

Participacin social

Vigilancia social

Rendicin de cuentas

Fuente: Elaboracin propia en base a textos citados en la bibliografa

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De los conceptos mencionados en el cuadro anterior el ms conocido es el de la focalizacin (ver recuadro N 1). La idea surge como respuesta a la escasez de recursos para implementar polticas sociales universales, y como consecuencia de la constatacin de que intervenciones en los grupos ms pobres, reducen ms rpidamente los ndices de severidad de la pobreza. Cuando, la focalizacin no se realiza de manera adecuada, aparecen los denominados errores de focalizacin cuya naturaleza y dimensiones detallaremos ms adelante.

Recuadro N 1. FocalizacinLa Focalizacin introduce un enfoque selectivo en el diseo de programas sociales especialmente cuando no existen suficientes recursos para aplicar acciones universales (Brawermann y Minujin, 1991). Se define como el proceso de asignar recursos hacia grupos especficos de poblacin para cumplir un objetivo de poltica. Es decir, alude al procedimiento de seleccionar a un grupo de beneficiarios a fin de asegurar que algunos programas y/o proyectos se orienten a ellos y solo a ellos. Existen tres grandes mtodos de focalizacin (Coady, Grosh y Hoddinot, 2002). Focalizacin Individual: identifica explcitamente a individuos u hogares considerados pobres. Para este fin se utilizan metodologas como: Test de medios, que consiste en comparar los recursos econmicos de los individuos con algn lmite mximo para ser acreedor de programas como seguro de desempleo o tickets alimentarios. Requiere mucha informacin confiable sobre medios econmicos de los individuos Proxy de medios. Cuando no se tiene mucha informacin sobre los recursos de los individuos, se buscan indicadores correlacionados. Usualmente estos indicadores se traducen en fichas que se asocian a puntajes que ponderan la importancia de cada variable. Los puntajes definen la participacin en un programa En base a caractersticas del grupo. Identifica a aquellos grupos que presentan las caractersticas generales de la poblacin objetivo. Existen dos modalidades: Focalizacin geogrfica. Asigna recursos a reas consideradas con mayores necesidades. Utilizan mapas de pobreza Focalizacin por atributos demogrficos. Asigna recursos a poblaciones consideradas ms necesitadas que el promedio (nios, mujeres embarazadas, enfermos, etc.) Auto focalizacin. Los programas son abiertos a todos pero incluyen elementos que desincentivan la participacin de ciertos colectivos. Tres mecanismos: Costos de transaccin. Ej. costo del tiempo dedicado al trabajo en programas de empleo, trabajo voluntario (aporte comunitario, comedores), aportes directos, colas, papeleo, etc. Stigma. Vara segn contexto y caractersticas del programa. Se puede promover a travs de campaas publicitarias o a veces a travs de la publicacin de los beneficiarios. A veces esto puede desincentivar al pblico objetivo. Calidad del programa. Ej. alimentos solo consumidos por pobres o alimentos nutricionalmente equivalentes pero de marcas diferentes en trminos de prestigio.

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2.4

Indicadores de desempeo de los programas sociales

La ejecucin misma de un programa se puede analizar a travs de ciertos indicadores generales o transversales12. En el cuadro N 13 se presentan los conceptos correspondientes y algunos indicadores generales asociados a los mismos.

Cuadro N 13. Indicadores de desempeo de programas socialesDimensin Concepto Es la capacidad para producir el efecto deseado y el grado en que son alcanzados los objetivos de un programa social. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qu medida el rea, o la institucin como un todo, est cumpliendo con sus objetivos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de eficacia en tanto exista claridad respecto de los objetivos de la institucin y/o el programa. El concepto de efectividad es un poco ms especfico y compara la relacin entre los resultados alcanzados y las metas trazadas que motivaron la actividad del programa o institucin, es decir, entre el impacto previsto y el impacto real. En economa el concepto de eficiencia relaciona lo producido con los insumos utilizados para esa produccin. Esto se ha trasladado a los programas sociales. Por ejemplo, entre dos fases de un mismo programa social, la ms eficiente ser aquella que obtenga un mayor producto final con una dotacin inicial de recursos idntica, o bien aquella que consuma menor cantidad de recursos para lograr un mismo nivel de resultado. Indicadores usuales Nivel de cumplimiento de metas con los resultados alcanzados. Nivel de cobertura y oportunidad. Tiempo en lograr los objetivos (cumplimiento). Beneficiarios atendidos contra beneficiarios programados Beneficiarios atendidos en el perodo contra beneficiarios atendidos en el perodo anterior. Recursos asignados contra recursos necesarios. Reduccin del problema que busca paliar el programa. % de costos operativos Errores de focalizacin (filtraciones/subcobertura) Costo unitario de proveer el servicio. Los gastos ejecutados frente a los recursos utilizados. Los gastos ejecutados frente a los beneficiarios atendidos

Eficacia

Eficiencia

12 Existen, evidentemente, otros indicadores aplicables a programas especficos pero aqu presentamos aquellos que pueden ser considerados transversales.

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Continuacin cuadro

Cuadro N 13. Indicadores de desempeo de programas socialesDimensin Concepto Este concepto se relaciona con la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de los objetivos definidos por una institucin y/o programa. En el marco de consecucin de los objetivos de una institucin y/o programa, la administracin de sus recursos exige siempre el mximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad de generar ingresos. La equidad en trminos de los programas sociales est referida a las asignaciones de recursos de acuerdo a las necesidades de la poblacin objetivo. En este sentido, se tienen dos tipos de equidad: Equidad horizontal se requiere que se asigne igual recurso para igual necesidad; Equidad vertical: requiere que se asigne recursos diferentes para necesidades diferentes. Los indicadores ms simples para medir la equidad son usualmente los indicadores de incidencia y de participacin. Indicadores usuales

Economa

% capacidad de autofinanciamiento. Eficacia en la ejecucin del presupuesto. Efectuar un anlisis costo/ beneficio

Equidad

% de incidencia: cmo se distribuyen los beneficios de los programas a travs de los beneficiario % de participacin: que fraccin de la poblacin en cada estrato se beneficia del programa. Curva de concentracin

Sostenibilidad

Est relacionada con el grado en que los resultados del programa se prolongan despus Aumento en la productividad de de la participacin de sus beneficiarios. Se espera los beneficiarios del programa. que el impacto del programa en los beneficiarios sea un mejoramiento significativo y perdurable. Mejora del nivel socioeconmico de los beneficiarios. Este impacto debe estar relacionado con alguno de los objetivos que dio origen al programa. Todo servicio pblico debe otorgar el acceso a la informacin sobre su organizacin y gestin. La transparencia es una situacin que permite la comunicacin con los usuarios.

Transparencia

Opinin de usuarios. Reclamos.

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Continuacin cuadro

Cuadro N 13. Indicadores de desempeo de programas socialesDimensin Concepto La calidad del servicio es una dimensin especfica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad para responder a las necesidades de sus beneficiarios. Se refiere a atributos de los productos (bienes o servicios) entregados, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesa en la atencin. Los indicadores de gestin, impacto y resultados deben estar diseados acorde con los objetivos que justificaron la existencia del programa social. Es decir, que cada indicador debe estar referido a un objetivo del programa y que cada objetivo debera tener un indicador. Indicadores usuales

Tiempo de demora en la entrega del bien o servicio. % de beneficiarios que responden estar satisfechos con el programa, o lo califican de manera positiva.

Calidad

Pertinencia

Fuente: Elaboracin propia en base a diversos textos indicados en la bibliografa.

El anlisis e interpretacin de los resultados de los indicadores es un trabajo que debe ser claro, razonable, lgico y objetivo. El auditor una vez que obtenga el resultado del indicador deber establecer la relacin causa-efecto que incidi en el comportamiento de las variables, lo que equivale a acercarse a la situacin real del programa auditado. En cuanto a la medicin de la equidad, el caso ms conocido es el de las curvas de concentracin (recuadro N 2) que permiten visualizar si el gasto del programa se asigna proporcionalmente o no a las poblaciones ms necesitadas. Cuando se asigna ms recursos que los proporcionalmente derivados de su peso poblacional, se dice que el gasto es progresivo (que es de hecho la situacin deseada). A la inversa, cuando se asignan a un grupo menos recursos que los proporcionalmente necesarios de acuerdo a su peso poblacional, se dice que el gasto de tal programa es regresivo. A manera de ejemplo, en el recuadro 2, se muestra la curva de concentracin para los programas alimentarios sobre los que las ENAHO proporcionan informacin. La Sostenibilidad de un programa se refiere a las condiciones que permiten que el programa logre continuidad operativa y cumplimiento de sus objetivos en el mediano y/o largo plazo. Estos plazos deben entenderse como el perodo de vida til del programa y, por lo tanto, la duracin en aos de ese perodo depender del diseo y los objetivos de cada programa. Se espera que el resultado de un programa, una vez obtenido, sea un mejoramiento significativo y perdurable, en un perodo de tiempo, en alguna de las condiciones o caractersticas de la poblacin objetivo que se plantearon como esenciales en la definicin del problema que dio origen al programa.

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Recuadro N 2. Curvas de concentracinLas Curvas de Concentracin resumen el grado en que los pobres tienen acceso a los programas sociales; reflejan si la poblacin ms pobre recibe del programa una proporcin similar, mayor o menor que su peso en la distribucin de beneficiarios. A manera de ejemplo, en el grfico adjunto se presenta la curva de concentracin de hogares beneficiarios de los programas alimentarios ms grandes del pas (Comedores Populares y Vaso de Leche) en el ao 2007. El eje horizontal muestra los veintiles de gastos per cpita del hogar y el eje vertical muestra el porcentaje acumulado de hogares beneficiados con alguno de los programas de alimentos. Si todos los hogares recibieran asignaciones en la misma proporcin, entonces la lnea que mostrara esa asignacin sera la recta de 45 grados, a la que se le conoce como la lnea de perfecta equidad en la distribucin. Si la curva de concentracin se encuentra por encima de la lnea de equidad entonces diremos que el programa social es progresivo; en tanto que es regresivo si se encuentra por debajo. El grado de progresividad o regresividad de la curva lo determina su alejamiento de la lnea de equidad; mientras ms alejado este una curva progresiva de la lnea de equidad entonces la asignacin ser ms progresiva; es decir el mayor porcentaje de beneficiarios provienen de los estratos ms bajos.Curva de concentracin de los hogares beneficiarios de comedores populares o vaso de leche, 2007100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% XVIII XVII XIX XIV XVI XIII VIII XX XV XII VII IX IV VI XI III X V II I

Hogares con asistencia alimentaria

En el caso de los programas alimentarios la curva de concentracin resulta ser ligeramente progresiva.

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Captulo 3El control gubernamental de los programas sociales

1

Competencia de la Contralora General de la Repblica para realizar control gubernamental de los programas sociales

De acuerdo a la misin que la Constitucin asigna a la Contralora General de la Repblica (en adelante, Contralora), y que desarrolla la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica - Ley N 27785, el control gubernamental comprende tambin a los programas sociales y el presupuesto que gestionan y ejecutan. As, la Constitucin (artculo 82) establece que la Contralora supervisa la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control. Resulta evidente que el presupuesto que corresponde a los programas sociales se encuentra comprendido en el presupuesto pblico, y que tales programas sociales forman parte de las entidades sujetas a control, especificadas por la Ley N 27785. Los programas sociales pueden considerarse como entidades, unidades ejecutoras o proyectos a cargo del Gobierno Central, que forman parte del Poder Ejecutivo, o de los gobiernos regionales y locales, siendo en todos estos casos, parte del mbito del control de la Contralora. La Ley N 27785 define el control gubernamental como la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes (artculo 6).

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Al respecto, es preciso anotar que la referida funcin de control gubernamental se manifiesta a travs de distintos tipos o asume diferente naturaleza, segn sus caractersticas, de acuerdo al ente que lo realiza, en funcin de la oportunidad en que se ejecuta, y del objetivo que persigue. En este sentido, podemos reconocer los siguientes tipos 13: a) Control interno y control externo b) Control previo, concurrente (simultneo) y posterior c) Control preventivo y control de deteccin.

a)

Control segn el ente que lo realizaDe acuerdo al ente que ejecuta el control, ste puede ser interno o externo.

El control interno, como actividad es aquel que se ejecuta por la misma entidad, la cual debe prever mecanismos que posibiliten y/o aseguren el debido cumplimiento de sus propias actividades. Es entendido como parte del proceso administrativo de la propia entidad. As como existe una fase de planeacin, de organizacin, de direccin, tambin existe una fase de control. Este tipo de control, en el mbito pblico o gubernamental, es ejercido por todos y cada uno de los funcionarios y servidores que conforman las distintas entidades pblicas. El control externo, es efectuado por personal o entidades diferentes, ajenas a la entidad evaluada.

b)

Control por la oportunidad en que se ejecutaEl control puede ser previo o ex ante, simultneo y posterior o ex post.

El control previo o ex ante, como su nombre lo indica se efecta antes de que una operacin o actividad se llegue a concretar, siendo una labor propia de la entidad. Sin embargo, la Contralora por mandato de normas expresas realiza control previo en las siguientes reas: i) control previo de adicionales de obra y prestaciones adicionales de servicios de supervisin; ii) control previo en operaciones de endeudamiento, garanta y avales; iii) control previo en exoneraciones a procesos de seleccin bajo la causal de secreto militar; y iv) control previo a los convenios de inversin publica con participacin del sector privado. El control simultneo, constituye bsicamente una actividad de supervisin que se ejecuta de manera conjunta al desarrollo de las operaciones o actividades bajo control. El control posterior o ex post, es el que se efecta respecto de una operacin o actividad que ya ha sido ejecutada. Es el control posterior que ejercen los rganos del Sistema Nacional de Control, y se ejecuta mediante exmenes especiales, auditoras de gestin y auditoras financieras.

13 Len, Jorge y Necochea, Lillian, El Sistema Nacional de Control y el Rol de la Contralora General de la Repblica, Ao 1-Nmero 1-Agosto 2007, Gestin Pblica, Revista de Actualidad y Anlisis Especializado, Lima- Per.

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c)

Control por el objetivo que persigue

El control de acuerdo al objetivo que se plantee alcanzar, puede ser de prevencin o de deteccin. El control preventivo, es un tipo de Control Gubernamental orientado a prevenir que la Entidad incurra en desviaciones que impidan o limiten la correcta ejecucin de determinadas operaciones o actividades, para lo cual colabora con la Entidad en la promocin de la transparencia, la probidad y el cumplimiento de la normativa correspondiente, cuyo resultado ser comunicado oportunamente al Titular de la Entidad o quien haga sus veces con la finalidad que, de ser el caso, disponga los correctivos necesarios. En ese sentido, la labor del Control Preventivo contribuye con la optimizacin de la gestin de la Entidad, del control interno y de los sistemas administrativos. Asimismo, facilita la mejora en la toma de decisiones sin interferir en los procesos de direccin y gerencia. Sus resultados podrn considerarse en los antecedentes para el ejercicio del control posterior que corresponda14. El control de deteccin, tiene por objetivo verificar o identificar si se han producido desviaciones respecto de lo propuesto o dispuesto inicialmente con relacin a determinadas operaciones o actividades.

2

El control orientado a la finalidad de los programas sociales

En el despliegue del control gubernamental sobre los programas sociales, la Contralora reconoce que cada programa social interviene, por definicin, sobre una realidad que refleja algunas de las dimensiones del concepto de pobreza. Sea cual fuere la dimensin elegida, los programas sociales seleccionan poblaciones o espacios que presentan indicadores que inicialmente se consideran inaceptables para la sociedad, y que deben mejorar. Desde ese punto de vista, un programa social cobra relevancia, si efectivamente modifica o mej

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