Sebastián Jarrín y María del Carmen Pantoja.

Grupo FARO, 06 de febrero de 2012

MARCO INSTITUCIONAL DE LAS

INDUSTRIAS MINERAS: EXPERIENCIAS

INTERNACIONALES Y

RECOMENDACIONES PARA EL ECUADOR

2

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 3

METODOLOGÍA PARA SELECCIÓN DE PAÍSES PARA EL ANÁLISIS 5

CARACTERIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR

EXTRACTIVO MINERO 11

CASO ECUATORIANO: INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES DEL

SISTEMA MINERO DEL ECUADOR 20

Antecedentes de la institucionalidad minera en el Ecuador 20

RECOMENDACIONES 28

BIBLIOGRAFÍA 29

3

INTRODUCCIÓN

Después de una revisión del marco teórico y los debates actuales sobre los

marcos de análisis de institucionalidad, se evidencia que no existen

estudios que promuevan una clara definición del tipo de instituciones que

existen en el sector extractivo minero o que estos permita evaluar su aporte

a la industria. En este sentido, se creyó necesario definir categorías que

tratan de enmarcar las similitudes entre las responsabilidades y funciones

de instituciones de los países que hayan pasado por una coyuntura similar a

la del Ecuador.

Actualmente, la situación del Ecuador se enmarca en un proceso de

renegociación de contratos encaminados hacia una minería a gran escala.

Con la aprobación de la nueva Ley de Minería, en enero de 2009, el país

empezó a preparar el terreno y, en el año 2012, se concretó la firma de cinco

contratos mineros1 caracterizados como los más grandes y estratégicos para

el gobierno del Ecuador.

El objetivo de la presente investigación es categorizar las instituciones de

las industrias extractivas mineras en base a experiencias internacionales de

países cuya economía tiene una alta dependencia a minerales y sus

instituciones son similares a las de la de Ecuador. La clasificación de las

instituciones del sector minero nos permitirá generar un parámetro básico

de análisis para saber si estamos preparados para enfrentar un incremento

de ingresos, también llamado “boom” por el desarrollo de la minería a gran

escala en el país.

Una institucionalidad fuerte es importante para afrontar un boom

económico en un país. Si los roles y responsabilidades de esas entidades

están bien definidas, se evitará que los grandes ingresos económicos generen

inestabilidad y un boom económico generará desarrollo (Karl, Terry Lynn,

1997). Por el contrario, si no existe un arreglo institucional existe la

1 De acuerdo al Plan Nacional de Minería; Fruta del Norte, Kinross Aurelian; Mirador ECSA, (Zamora Chinchipe); San

Carlos Panantza, ECSA (Morona Santiago); Quimsacocha, I AMGOLD; y, Río Blanco IMC (Azuay).

4

posibilidad de que el Estado entre en un proceso de acumulación que lo hará

vulnerable a cualquier fluctuación económica producida por el mercado.

Se espera que este análisis sea un insumo para la reflexión y el debate en la

sociedad civil y un aporte para el desarrollo del sector.

5

METODOLOGÍA PARA SELECCIÓN DE PAÍSES

PARA EL ANÁLISIS

En el presente estudio, se han escogido los primeros doce países (a nivel

mundial) cuyo promedio del peso de sus exportaciones minerales es el más

alto sobre el total de exportaciones, durante los últimos 20 años (World

Bank; 2002). Esta metodología de selección se basa en el estudio “Mining

and Development” realizado por el Banco Mundial en el año 2002.

Tabla 1. Países escogidos según el marco normativo y exportaciones

(en porcentaje) en minería

País Aprobación

Marco Legal

Mineral Reservas % de los

minerales en

las

exportaciones

Congo D.R. Nueva ley

minera

aprobada en

2002.

Cobalto,

Cobre,

Diamantes.

3,4 millones de

toneladas de cobalto,

45% de la reserva

mundial.

80%

Botsuana Nueva ley

minera

aprobada en

1999.

Diamantes. No hay información

oficial.

79%

Zambia Nueva ley

minera

aprobada en

2008

Cobalto,

Cobre, Níquel.

20 millones de

toneladas de cobre,

1% de la reserva

mundial.

76%

Guinea Nueva ley

minera

aprobada en

1998.

Bauxita,

Alúmina,

Diamantes.

7400 millones de

toneladas de bauxita,

26% de la reserva

mundial.

69%

Mauritania Nueva ley

minera

aprobada en

2009.

Cobre, Oro,

Hierro.

700 millones de

toneladas de mineral

de hierro, 1% de la

reserva mundial.

57%

Chile Nueva ley

minera

aprobada en

1983.

Cobre, Hierro. 190 millones de

toneladas de cobre,

30% de la reserva

mundial.

54%

Níger Nueva ley

minera

aprobada en

2006.

Uranio, Oro. 275 000 toneladas de

uranio, 5% de la

reserva mundial

54%

Mongolia Nueva ley

minera

aprobada en

2006.

Carbón,

Cobre,

Fluorita.

24 millones de

toneladas de fluorita,

10% de la reserva

mundial

52%

6

Mozambique Nueva ley

minera

aprobada en

2002.

Aluminio,

Circón.

1,2 millones de

toneladas de circón,

3% de la reserva

mundial

48%

Perú Nueva ley

minera

aprobada en

1992.

Cobre, Oro,

Hierro.

90 millones de

toneladas de cobre

15% de la reserva

mundial

47%

Sierra

Leona

Nueva ley

minera

aprobada en

2009.

Diamantes,

Oro, Bauxita.

180 millones de

toneladas de bauxita,

1% de la reserva

mundial

46%

Namibia Nueva ley

minera

aprobada en

1999.

Diamantes,

Uranio.

275 000 toneladas de

uranio, 5% de la

reserva mundial

44%

Fuentes: www.trademap.org; www.minerals.usgs.gov

El comparativo de las dos últimas décadas muestra la evolución del peso de

las exportaciones y su relación con el crecimiento económico de los países

seleccionados. Entre estos se encuentran países de América Latina, África y

Asia. En el Gráfico 1 se puede visualizar que, en general, estos doce países

han mostrado pesos mayores en promedio, en el periodo estudiado, al 40%

en sus exportaciones totales y crecimientos positivos del PIB per cápita.

Los ejemplos más claros de este crecimiento entre las décadas de los 90’s y

los 00’s son La Republica Democrática del Congo y Sierra Leona dado que

han logrado pasar de un crecimiento negativo en la década de los 90 a un

crecimiento positivo en la década de los siguiente..

El Gráfico 1 se puede ver el eje horizontal (donde tenemos el promedio de las

exportaciones minerales de los países escogidos en las dos últimas décadas),

con el eje vertical donde se encuentra el promedio de las dos últimas décadas

del crecimiento del PIB per cápita.

7

Gráfico 1. Comparación del peso de las exportaciones mineras y del

crecimiento per cápita de los doce países con estudiados

(porcentajes).

Fuente: World Bank Data Base, www.trademap.org

Por otro lado, se realizó un análisis del crecimiento de la renta minera en los

últimos veinte años (1990 - 2009) como otro indicador de la dependencia del

recurso. Para este documento, se tomó el concepto del Banco Mundial de

renta mineral, la cual es el resultado de la diferencia entre el valor de

producción para la existencia de minerales a precios mundiales y su costo

total de producción. Los minerales que se incluyen en el cálculo son estaño,

oro, plomo, zinc, hierro, cobre, níquel, plata, bauxita y fosfato. Los cálculos

se basan en fuentes y métodos descritos en "The Changing Wealth of

Nations: Measuring Sustainable Development in the New Millennium"

(World Bank 2011). Por la definición de renta minera que tiene el Banco

Mundial, se hizo una corrección con las cifras de las exportaciones, a través

de los datos que existen en Trade Map, en el cual sí se incluyen otros

minerales y piedras preciosas como los diamantes, muy importantes dentro

de las economías de algunos de los países analizados.

Zambia

Guinea

Níger

ChilePerúNamibia

Botsuana

Sierra Leona

Congo. D. R.Mauritania

Mongolia

Mozambique

Zambia

Guinea

Níger

Chile

Perú

Namibia

Botsuana

Congo R.D.

Mauritania Mongolia

Mozambique

Sierra Leona

-10%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85%

Pro

me

dio

dé

cad

as (

19

90

-19

99

) y

(20

00

-2

01

0)

% c

reci

mie

nto

P

IB p

er

cáp

ita

Promedio décadas (1990-1999) y (2000 - 2010) % Exp Mineras Total Exp.

8

Con ello se crearon los Gráficos 2, 3 y 4 en los que se separa a los países de

acuerdo a los volúmenes de sus ingresos por la renta minera, y poder

evidenciar de manera clara el comportamiento de sus ingresos. El segundo

gráfico incluye un volumen de renta de hasta los 40 000 millones de dólares,

el tercero de hasta 3 000 millones de dólares y el cuarto desde 1,4 mil

millones de dólares.

En términos generales, en todos los países se puede evidenciar el incremento

considerable de la renta minera a partir de los años 2002 y 2003, teniendo

como ejemplos más claros a Chile (Gráfico 2), Zambia (Gráfico 3) y Botsuana

(Gráfico 4). Se puede observar que, los ingresos minerales en estos países se

han incrementado en los últimos 20 años. Este fenómeno podría ser

considerado como un posible boom económico2, lo que aumenta la

importancia de un análisis institucional minero.

Gráfico 2. Crecimiento de la renta minera durante el periodo 1990-

2009 para los países estudiados de América Latina (Millones de

dólares)

Fuente: Base de datos del Banco Mundial.

2 Boom Económico: Expansión, generalmente intensa o rápida, de una economía nacional.

Puede considerarse un sinónimo de auge o expansión, aunque tiene connotaciones más

enfáticas que estos términos. (Sabino, C. (1991).

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

Chile Peru

9

Además, se puede observar que los países tienen una caída considerable en

sus ingresos mineros a partir del año 2008. Entre los ejemplos más

destacados están Perú (Gráfico 2), Mauritania (Gráfico 3) y Botsuana

(Gráfico 4).

Gráfico 1. Crecimiento de la renta minera en el periodo (1990 – 2009)

de los países estudiados de África y Asia (Millones de dólares).

Fuente: Base de datos del Banco Mundial

Gráfico 2. Crecimiento de la renta minera durante el periodo (1990 - 2009)

de los países de África estudiados (Millones de dólares)

Fuente: Base de datos del Banco Mundial

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

Zambia Congo RDC Mauritania Mongolia

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

Botsuana Guinea Namibia Mozambique

10

Además, se puede observar que los países tienen una caída considerable en

sus ingresos mineros a partir del año 2008. Entre los ejemplos más

destacados están Perú (Gráfico 2), Mauritania (Gráfico 3) y Botsuana

(Gráfico 4).

11

CARACTERIZACIÓN DE LAS INSTITUCIONES

DEL SECTOR EXTRACTIVO MINERO

Durante el estudio y la elección de los países, se creó una categoría que

permite enlistar las características más importantes de las diferentes

instituciones del sector extractivo minero, con el fin de comprender las

diferentes prácticas de la asignación de competencias y responsabilidades.

Esto ha dado como resultado la utilización de seis categorías y once

subcategorías, descritas a lo largo de la investigación.

Dentro de este análisis, las instituciones son entendidas como las instancias

que norman y regulan el comportamiento de una sociedad. Las instituciones

pueden ser formales como el caso de las leyes, los mercados, la sociedad civil,

organismos internacionales, entre otros (Narayan Deepa; 2002). También

pueden ser informales como los valores que se aceptan dentro de una grupo

humano. La institucionalidad es un elemento altamente correlacionado con

la estructura y las características de la sociedad a la que pertenece

(Sebastián, Carlos; 2006).

El estudio se focaliza en las instituciones formales, es decir, está enfocado en

las instituciones estatales creadas para el manejo de la minería y su relación

con el mercado. Es importante delimitar que el estudio investiga a fondo

cómo funciona la estructura de las instituciones desde el aspecto formal. El

presente estudio se concentra en el análisis de los marcos legales y las

organizaciones. No trata de evaluar los resultados de estas conformaciones

institucionales, ni su funcionamiento dentro del aspecto informal en la toma

de decisiones.

La caracterización que se ha utilizado para realizar esta investigación, nace

de los diferentes estilos de asignación de competencias institucionales,

encontrados en los diversos países escogidos para este documento. El

proceso que se llevó a cabo, consistió en encontrar características similares

dentro de la institucionalidad de cada nación (llamadas subcategorías). Una

vez identificadas estas particularidades, se formuló una categorización con

sus respectivas subcategorías, mediante las cuales se pudo clasificar a los

12

diversos convenios dentro de los distintos marcos institucionales. La función

de las sub - categorías dentro de la investigación es especificar las

estructuras que intervienen en los distintos marcos institucionales.

Tabla 1. Agrupación de países y sus lecciones aprendidas para la

selección de subcategorías

Países Subcategorizas Lecciones aprendidas

Guinea, Congo

R.D. Zambia,

Botsuana, Sierra

Leona, Perú.

Propiedad del

recurso

Delimitar quién es el propietario del

recurso es el paso inicial para crear

una sólida institucionalidad. Pero es

importante delimitar el tipo de

arreglos que se otorgan para la

extracción de los recursos.

Guinea,

Botsuana,

Mauritania.

Venta de derechos

de propiedad y

uso

Los derechos mineros pueden ser

vendidos sin o con la autorización

del Estado. El caso de Botsuana es

un ejemplo de venta sin

autorización.

Zambia, Perú Derechos y

garantías de las

inversiones

La claridad en la normativa que

regula las inversiones debe ser

específica para evitar que existan

problemas entre el Estado y las

empresas que invierten.

Zambia,

Botsuana,

Namibia, Sierra

Leona, Chile,

Perú, Mauritania.

Designación de los

encargados de

fiscalizar los

procesos

La participación de la sociedad civil

debe ser activa dentro de la toma de

decisiones. El ejemplo más claro es el

consejo asesor minero, el cual

permite la participación y el voto de

la sociedad civil.

Zambia, Chile,

Perú

Responsabilidades

ambientales

especificas

El medio ambiente es una de las

partes más afectadas por la minería.

Es por esto que las regulaciones del

impacto ambiental deben ser lo más

especificas y claras posibles.

Perú. Resolución de

conflictos

Una clara reglamentación permite

mecanismos institucionales de

arreglos para los conflictos que se

pueden dar en la minería.

Chile. Aplicación de

fondos soberanos

Esta herramienta permite repartir

los recursos entre las distintas

generaciones.

Botsuana y Sierra

Leona.

Manejo de las

relaciones

publicas y la

divulgación de

información

El manejo de la información debe ser

muy claro y no solo debe limitarse a

información de carácter técnico. Se

debe tener una política clara sobre

transparencia.

13

Chile. Utilización de

fondos de

estabilización

Esta herramienta es importante para

evitar los shocks económicos

producidos por la variación de

precios de los minerales en los

mercados internacionales.

Zambia, Chile,

Perú, Mauritania.

Asignación de los

ingresos fiscales

Repartir un porcentaje de los

ingresos de minería, a las

localidades afectadas directamente

por esta actividad es una

herramienta para distribuir de

mejor manera los ingresos.

Fuentes: Informes por país del United States Geological Survey y leyes mineas de cada

país

El resultado de esta clasificación permite abordar cinco temas claves dentro

del marco institucional de la extracción de recursos naturales mineros

(agrupación de la subcategorías). Las categorías obtenidas son:

Negociaciones del recurso, Asignación de responsabilidades, Equidad, acceso

a la información y Manejo fiscal del recurso minero.

La tabla 3 ubicada a continuación, resume las categorías, con sus

respectivas subcategorías, y la descripción respectiva, además se

encuentran los casos más destacados para ejemplificar la metodología

utilizada.

1. Negociaciones del recurso

Esta categoría pretende entender los límites de la negociación de los

recursos, entre el Estado y la empresa, teniendo como subcategorías los

derechos de propiedad, uso y las garantías para las inversiones mineras.

• Propiedad del recurso

Es la definición del poder de decisión de la utilización del recurso natural

por parte del Estado. Esta sub - categoría expone su relevancia dado que

todos los casos investigados determinan que la propiedad del recurso es uno

de los primeros elementos que se definen dentro de la institucionalidad

minera de un país, ya que permite saber quién es el responsable de disponer

del manejo de estos recursos naturales.

14

Dentro de los países investigados, la propiedad del recurso es un tema clave

que se encuentra claramente identificado en todos los códigos y leyes de

minería, lo cual permite partir hacia una institucionalidad clara. Sin

ninguna excepción dentro de esta investigación, el recurso mineral

pertenece única y exclusivamente al Estado. Los ejemplos de estas prácticas

son los llevados a cabo por países como Sierra Leona (Art. 2 Ley de Minería),

Botsuana (Art 3 Ley de Minería) y Congo (RDC) (Art. 3 Ley de Minería), que

a pesar de tener institucionalidades distintas, tienen como base el manejo de

todos los derechos mineros por parte del Estado. No obstante, existen

grandes diferencias entre la estipulación de los recursos minerales y la

verdadera participación del Estado como dueño de los recursos mineros.

Para entender estas diferencias, se detalla a continuación dos ejemplos de

los países investigados con respecto a su participación en las actividades

mineras del país.

Guinea es uno de los más claros ejemplos. Este país, a pesar de ser el dueño

de sus recursos naturales, entrega una participación del 85%, y exige una

participación mínima del 15% de la producción a las compañías que extraen

sus recursos naturales (Soto-Viruet, 2010). Esta participación se exige en

todas las actividades de extracción de piedras preciosas como oro y

diamantes. De ese modo, al realizar la actividad minera, la mayoría de los

recursos se convierten en propiedad de las compañías que lo extraen. De la

misma manera, el Estado en Zambia dentro de esta división de los derechos

sobre los recursos esta, exige solamente una participación del 15% (Mobbs,

2009) de los minerales extraídos.

• Venta de derechos de propiedad y uso

Dentro de la actividad minera, el Estado entrega licencias de propiedad

sobre el recurso a las compañías encargadas de la extracción de los

minerales. Esta sub - categoría pretende entender de manera clara cuáles

son los límites de estas asignaciones de propiedad. Dentro de la

investigación realizada, la mayoría de los países permite la negociación de

los derechos mineros entre terceros. Sin embargo, aquí existe una diferencia

15

grande. El caso particular es Botsuana (Newman, 2010) en donde los títulos

mineros son negociados entre compañías sin necesidad de una autorización

estatal. Mientras que en países como Guinea (Soto-Viruet 2010) se permite

la venta pero no sin una autorización de dicha venta por parte del estado

guineano.

• Derechos y Garantías de las inversiones

Dentro de esta industria, las inversiones para extraer los minerales a gran

escala son altas. Es por esto que esta sub - categoría tiene como objetivo

analizar cuáles son las garantías y las responsabilidades de estas

inversiones dentro del marco institucional para evitar conflictos, entre el

Estado y los inversionistas. En la investigación realizada, la mayoría de

países establecen los deberes y los beneficios para las inversiones dentro de

la Ley de Minería que rige cada país.

Pero una nación en donde se ha reforzado el compromiso y las garantías

para las inversiones mineras es Perú (Ley 25312 y Ley 25809), en donde se

firmó un acuerdo con el Banco Mundial que garantiza y concede concesiones

favorables a las inversiones.

2. Asignación de responsabilidades

Este nivel pretende entender cuáles son las tareas asignadas y los

responsables dentro de los distintos procesos de la extracción de recursos

naturales mineros. Es útil para comprender como están divididas las tareas

institucionales dentro de esta industria.

• Designación de los encargados de fiscalizar los procesos

Una vez identificada la normativa, está sub - categoría pretende identificar

cuál es el ente regulador que debe fiscalizar para saber si los procesos se

están llevando a cabo de manera correcta y de acuerdo a la normativa

establecida. Dentro de los países investigados, varía mucho el manejo que se

da a las instituciones encargadas de supervisar los procesos dentro de la

industria minera.

16

El ejemplo más claro que encontramos es Chile, en donde se tienen cuatro

instituciones claves en la regulación:

1.- Comité de inversiones extranjeras, la personería jurídica del Estado

chileno para recibir flujos de inversión extranjera. (Ley 600; estatuto de la

inversión extranjera).

2.- Comisión chilena del cobre: Es la encargada de asesorar el Estado

Chileno en el manejo del cobre y todos los minerales metálicos y no

metálicos. (Decreto, Ley 1349).

3.- Ministerio del medio ambiente, el cual debe certificar que todas las

actividades mineras sean de carácter sustentable y amigable con el medio

ambiente (Ley 20417).

4.- Servicio nacional de geología y minas. Entre sus responsabilidades, esta

institución debe proveer la información geológica del país. Pero lo más

importante es su fiscalización ante la seguridad minera (Ley orgánica 3525).

Como se puede observar, a través de estas cuatro instituciones, Chile

controla cuatro temas claves de la minería: Las inversiones, la

especialización en el cobre , el manejo de los minerales o el medio ambiente,

y el tema geológico, de investigación y seguridad minera.

Sin embargo, existe otra modalidad de regular las actividades mineras

dentro de un país. Este ejemplo es el de Sierra Leona, en donde las

diferentes instituciones del país, se reúnen dentro de una sola: El Consejo

asesor minero (Art. 11 Ley de Minería), el cual emite todas las

recomendaciones, en todos los ámbitos de la minería, para que el ministro y

el ministerio tomen las mejores decisiones. Cabe destacar, que dentro de

este consejo asesor, además de tener representantes en temas ambientales y

geológicos, se incluyen dos representaciones claves: la primera es un

representante de los gobiernos locales afectados por la minería y la segunda

es un representante de la Coalición de Sociedades Civiles de Sierra Leona.

17

• Responsabilidades ambientales específicas

El medio ambiente tiene gran afectación por la actividad minera a gran

escala. Es importante saber cuáles son las responsabilidades específicas de

la actividad minera frente al impacto ambiental. De igual manera, se

pretende entender quién asigna la normativa y la regula dentro del impacto

al medio ambiente. Dentro de los países investigados, tenemos como ejemplo

al caso chileno, en el cual las empresas que extraen minería deben tener un

informe de impacto ambiental anual, que evolucione junto con la actividad

de extracción minera. Eso implica que el informe realizado al inicio de un

proyecto no puede es válido durante los próximos 20 o 30 años de vida que

tenga una mina.

• Resolución de conflictos

Dentro de esta jerarquía, la idea es analizar lo que han dispuesto

institucionalmente los países para afrontar los conflictos que se puedan dar

dentro de la actividad minera. Es importante tener claro el manejo

institucional, ya que —de existir un conflicto— las partes tienen que saber

cuáles son los mecanismos institucionalmente aprobados para resolverlo. En

el manejo de conflictos, tenemos una caracterización bastante avanzada en

la ley peruana (Gurmendi, 2009), pero ésta se enfoca más a la resolución de

conflictos entre las empresas extranjeras y el Estado por el tema de los

contratos y las inversiones. No obstante, no se encuentra ninguna práctica

institucional clara frente a conflictos con organizaciones de la sociedad civil.

3. Manejo intergeneracional de los recursos

Es importante entender que los recursos naturales, pertenecen a todas las

generaciones de una nación. Esto contempla las generaciones presentes y las

generaciones futuras. La idea de esta división es comprender de manera

institucional cuál es la visión del Estado frente a la repartición

intergeneracional de los recursos.

18

• Aplicación de fondos soberanos

Esta subcategoría, es el análisis institucional de los fondos soberanos que se

obtienen de la industria extractiva minera con el fin de mejorar la

repartición de recursos entre las generaciones actuales y las futuras.

Algunos de los países que forman parte de esta investigación poseen fondos

de estabilidad económica, pero muy pocos piensan en ahorrar dividendos de

las ganancias para el futuro. La excepción más clara a esta tendencia es el

caso Chileno, en donde se maneja el Fondo de pensiones, el cual está

destinado a ahorrar una cantidad de los ingresos por la venta de minerales

para beneficiar a las generaciones futuras (Anderson, 2009). No obsta, este

fondo no es propiedad del Estado chileno, sino que es manejado por una

comisión de seis expertos en inversiones para generar rentabilidad. En

consecuencia, se puede decir que de alguna manera se encuentra aislado de

las decisiones políticas.

4. Acceso a información

Dentro de una industria clave como la extracción de recursos naturales, es

importante saber cómo se maneja el acceso a la información desde el punto

de vista institucional. Es decir cuáles son los procesos y las garantías que

permiten el acceso a la información.

• Manejo de las relaciones públicas y la divulgación de información

Esta sub - categoría pretende identificar a los responsables de la publicación

de la información y el manejo de las relaciones publicas dentro del Estado

frente a las empresas extractivas mineras. En los países investigados, la

exigencia de información se enfoca más hacia una información oportuna de

carácter técnico por parte de los organismos técnicos de control; en donde

podemos observar los ejemplos de Botsuana (Art. 21 Ley de Minería) y

Sierra Leona (Art. 8 Ley de Minería). En esos casos, los institutos de

geología deben mantener información actualizada y útil sobre los recursos

mineros en sus respectivos países.

19

5. Manejo fiscal del recurso.

La última categoría pretende abordar el manejo fiscal, de manera

institucional, el cual es un tema sensible dentro de esta industria. Con ello,

se pretende generar un marco claro desde el ámbito institucional sobre las

responsabilidades y las instituciones que intervienen en el manejo fiscal de

los recursos. Para lo cual se han generado dos subcategorías:

• Asignación de los ingresos fiscales.

La repartición de los ingresos, tiene como objetivo entender cuáles son los

beneficiados por estos recursos de acuerdo al marco institucional, que norma

esta industria extractiva. Dentro de todas las leyes mineras de los países

investigados, los ingresos son propiedad del Estado. Es importante rescatar

el manejo de los ingresos dentro del caso peruano, en el cual un cierto

porcentaje de los ingresos a causa de la extracción de minería se destina a

las zonas afectadas por esa actividad con el fin generar una repartición más

igualitaria de las riquezas (Resolución Ministerial No. 266).

• Utilización de fondos de estabilización.

Los recursos generados por la renta minera deberían ser tomados como

extraordinarios, por lo que el Estado puede regular los impactos económicos

producidos por las fluctuaciones de esta industria. El ejemplo más

importante para destacar dentro de los fondos de estabilización es el caso

chileno.

El fondo de estabilización del cobre comenzó en 1985 y, a partir del año 2006

(Ley # 1, de 2006) pasó a llamarse Fondo de estabilidad económica y social.

A lo largo de los años, este dinero ha logrado recaudar, aproximadamente, 6

000 millones de dólares con el objetivo de evitar los shocks económicos

provocados por los cambios de los mercados internacionales en donde se

vende y se compra el cobre.

20

CASO ECUATORIANO: INSTITUCIONES Y

ORGANIZACIONES DEL SISTEMA MINERO DEL

ECUADOR

ANTECEDENTES DE LA INSTITUCIONALIDAD MINERA EN EL

ECUADOR

La institucionalidad minera en el país comenzó con la aprobación de la

primera Ley de Minería en 1991 y tuvo una modificación con el reglamento

general en el 2001. A continuación, se explicará breves rasgos de estas

primeras leyes de minería:

La Ley y el Reglamento de Minería de 1991

El primer punto importante es reconocer que este reglamento y esta Ley de

Minería son los primeros en los registros legales de nuestro país. Por lo que

es necesario entender el panorama en el que se creó.

Dentro de los aspectos positivos de esta ley es identificar que el sector

minero comienza a tener una importancia considerable dentro de la política

económica de nuestro país. Pero no se contempla ningún aspecto que

permita tener claramente una visión a largo plazo de esta industria. Nunca

se plantea hacia dónde y cómo se va a manejar la minería de cara al futuro.

Se puede decir que esta regulación se enfoca más en crear una guía de

procesos porque detalla de manera clara aspectos más administrativos, pero

no es una ley integral para el manejo macroeconómico del sector.

La ley se limita al campo normativo, lo cual es, sin duda, su mayor

desventaja. Deja de un lado aspectos de fondo, como las diferencias entre

una minería artesanal y una pequeña minería.

Reflexiones sobre el reglamento de Minería de 2001:

A pesar de ser un complemento y una mejora para la Ley y el reglamento

publicado en 1991, Su aporte sigue limitándose a definiciones y procesos

netamente administrativos. Aún mantiene limitaciones de no ser una

política de Estado para el manejo de la minería en el Ecuador.

21

Sin embargo, este reglamento hace un aporte que sí tiene un efecto positivo

y es muy importante para el desarrollo de la minería en el país. Se

especifica, Por primera vez, cuándo una concesión minera es de pequeña o

gran escala.

Una vez analizados algunos de los ejemplos del sistema minero

internacional, vamos a emplear las sub - categorías utilizadas dentro de esta

investigación para evaluar la institucionalidad minera creada en el Ecuador

para afrontar el comienzo de la minería a gran escala en nuestro país.

Tabla 4. Las instituciones en el Ecuador dentro de la categorización

Subcategoría Instituciones en el Ecuador

Propiedad del recurso Presidente del Estado a través del Ministerio de

Recursos no Renovables.

Venta de derechos de propiedad y

uso

El Estado a través del ministerio de recursos no

renovables. La agencia de regulación de control

minero (ARCOM).

Derechos y garantías de las

inversiones

Ley de minería.

Designación de los encargados de

fiscalizar los procesos

Son: el ministerio del sector, la ARCOM, el

Instituto nacional de investigación geológico,

minero, metalúrgico.

Responsabilidades ambientales

específicas

Ministerio de medio ambiente y Senagua

Resolución de conflictos No se tiene ningún parámetro legal e

institucional que contemple una política oficial

para la resolución de conflictos.

Aplicación de fondos soberanos No se tiene ningún parámetro legal e

institucional que contemple la utilización de

este tipo de fondos.

Manejo de las relaciones públicas y

la divulgación de información

El derecho a la información por parte de los

ciudadanos se contempla en la ley minera.

Utilización de fondos de

estabilización

No se tiene ningún parámetro legal e

institucional que contemple la utilización de

este tipo de fondos.

Asignación de los ingresos fiscales El Estado es el dueño de todos los recursos

generados por la actividad minera. Es

importante recalcar que las regalías se dan de

acuerdo a las ventas de los minerales extraídos.

Aquí interfiere principalmente el servicio de

rentas internas.

22

1. Negociaciones del recurso

En el Ecuador, el único capaz de otorgar las concesiones para extraer

recursos es el Estado a través del Ministerio de Recursos Naturales No

Renovables, el cual regula la minería.

• Propiedad del recurso

En del caso del Ecuador, todos los recursos mineros ubicados en el suelo y en

el subsuelo son propiedad del Estado. Esto se basa en la Constitución de la

Republica del Ecuador (2008) (Arts. 313 y 317) y la Ley de Minería (última

modificación noviembre 2011) (Art. 4). En comparación con los otros países

analizados, el manejo que se da en Ecuador a la propiedad del recurso

natural es similar al de la mayoría de los países analizados. A pesar de ello,

es importante resaltar un punto clave. El primer es que la Ley de Minería

(Art.1) permite la participación de los derechos mineros, pero cualquier

empresa mixta debe tener una mayoría estatal en su participación.

• Venta de derechos de propiedad y uso

En la actividad minera, el Estado entrega licencias de propiedad sobre el

recurso, a las compañías encargadas de la extracción de los minerales.

Dentro de las leyes mineras del país, los derechos de propiedad y uso a

través de las concesiones mineras sí son negociables a terceros. Es decir,

una persona que ha adquirido un título minero puede negociar el mismo de

acuerdo a su conveniencia.

Es importante aclarar que esto se puede dar únicamente con autorización de

la Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM) (Art. 125) y después de

dos años de la adjudicación del título. En cambio, en países como Botsuana,

esta venta se puede realizar sin ninguna autorización de las autoridades.

• Derechos y deberes de las inversiones.

Dentro de esta industria, las inversiones para extraer los minerales a gran

escala son altas. Es por esto que esta sub - categoría tiene como objetivo

analizar cuáles son las garantías y las responsabilidades de estas

inversiones dentro del marco institucional para evitar de manera clara

23

conflictos entre el Estado y los inversionistas. En el marco institucional

ecuatoriano, se detalla muy poco los derechos y deberes de las inversiones.

Lo que sí se establece es un seguimiento del gasto por parte de las

autoridades de control (Arts. 37, 38 y 47). En ese caso, los dueños de las

concesiones deben presentar un informe semestral de producción en donde

se debe detallar los niveles de inversión por parte de la empresa y si se

están cumpliendo o no los tiempos para esas inversiones.

A pesar de una clara política institucional frente a los derechos y deberes de

las inversiones, es importante resaltar un ejemplo que, de acuerdo al

análisis, no se debe seguir. En el caso peruano, se tienen demasiadas

facilidades para las inversiones extranjeras.

2. Asignación de responsabilidades

Este nivel pretende entender cuáles son las tareas asignadas y los

responsables dentro de los distintos procesos de la extracción de recursos

naturales mineros para comprender como están divididas las tareas

institucionales en la industria. En el Ecuador, el ministerio del ramo es el

encargado de asignar las responsabilidades.

• Designación de los encargados de fiscalizar los procesos

En nuestro país, la institucionalidad creada a partir de la nueva Ley Minera

es la encargada de fiscalizar las diferentes fases de la minería y está

conformada de la siguiente manera. El Ministerio de Recursos Naturales No

Renovables y La Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM). El

encargado de administrar la política minera es el ministerio (Art. 7 Ley de

Minería), sujeto a las directrices del poder Ejecutivo. Mientras que la

ARCOM (Art. 9 Ley de Minería) es considerada como el órgano técnico

administrativo pues debe, vigilar, auditar, intervenir y controlar todas las

fases de la minería contemplada en la ley (Art. 27 Ley de Minería).

Contrastando el marco creado en el Ecuador, con los países investigados,

podemos ver dos aspectos en los cuales podría mejorar. El primer aspecto es

la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil, como actores con

24

derecho a voto en las decisiones del sector minero, como se da en el Consejo

Asesor Minero de Sierra Leona. El segundo es una posible especialización de

un organismo de acuerdo a la relevancia de los minerales extraídos, como la

Comisión Chilena del Cobre, la cual además de manejar los minerales

metálicos y no metálicos, tiene un manejo especializado para el cobre.

• Responsabilidades ambientales específicas:

El Ministerio del Ambiente es el único que puede otorgar la licencia

ambiental (Art. 78 ley de Minería), necesaria para realizar cualquier

actividad minera en el país. Sin embargo, no existen todavía parámetros

claros que delimiten cuáles serán los límites de contaminación ambiental

que se toleraran por parte de la industria. Por otro lado, se requiere una

autoridad especial que regule el uso del agua (Art 79 Ley de Minería), la

cual todavía no está vigente por la falta de la aprobación de una nueva Ley

de Aguas en el país.

La normativa desde el aspecto ambiental es similar a la encontrada dentro

de otros países en el estudio. Sin embargo, se recomienda, tomar como

ejemplo una parte de la regulación ambiental chilena, el cual exige un

informe de impacto ambiental anual que evoluciona según la actividad de la

mina. La incorporación de un informe periódico permitiría al Ecuador un

mayor control en la contaminación de la actividad minera.

• Resolución de conflictos

Según la institucionalidad creada en el país, no existe una normativa estatal

para afrontar los diversos conflictos que puedan llegar a surgir dentro de la

actividad de esta industria. Creemos que es importante tener claro el

manejo institucional ya que, de existir un conflicto entre las partes, se

requiere conocer los mecanismos aprobados institucionalmente para

resolverlos.

Durante la investigación, no se encontró una política institucional clara y

enfocada a la resolución de conflictos de carácter social, relacionados con los

actores cercanos a la extracción de minerales. Por esta razón, es importante

el desarrollo de una política estatal para prevenir y sobrellevarlos ya que el

25

arbitraje internacional para el manejo de conflictos en los contratos con las

empresas internacionales no es suficiente para el establecimiento de una

política capaz de controlar los conflictos.

3. Manejo intergeneracional de los recursos

Dentro de la institucionalidad creada en nuestro país, no existe un acuerdo

institucional fuerte que permita ver una política de equidad

intergeneracional.

• Aplicación de fondos soberanos.

La utilización de esta clase de fondos, tiene como objetivo mejorar la

repartición de recursos entre las generaciones actuales y las futuras. Dentro

de los ingresos que se pretende obtener a partir de la extracción de recursos

naturales minerales, el Estado ecuatoriano no contempla ningún parámetro

institucional, mediante el cual se tenga algún fondo soberano de ahorro para

las generaciones futuras.

El establecer un fondo de estas características, es importante para tener una

política minera responsable con las futuras generaciones. Uno de los

ejemplos claros sobre esto es el caso chileno. Este país maneja un fondo con

un porcentaje de los dividendos de los ingresos. Lo que más se destaca es la

organización que administra este fondo, el cual tiene expertos en inversión a

su cargo y permite tener un fondo desvinculado de la política del país.

4. Acceso a Información

Dentro de una industria clave como la extracción de recursos naturales, es

importante saber cómo se maneja el acceso a la información desde el punto

de vista institucional. Es decir cuáles son los procesos y las garantías que

permiten el acceso a la información de este tipo de industria.

• Manejo de las relaciones públicas y la divulgación de información

En el marco institucional minero del Ecuador, el derecho a la información

por parte de los ciudadanos si se contempla en la Ley Minera (Capítulo III).

De hecho, el Estado es el encargado de participar y consultar todos los temas

referentes a la extracción de minerales (Art. 87). Además, es su

26

responsabilidad el realizar una consulta previa con las poblaciones afectadas

directamente con la actividad minera (Arts. 89 y 90). Es importante recalcar

que la consulta previa no es una herramienta que pueda impedir el

desarrollo de la actividad minera dentro del país. Por lo que, en este caso, la

opinión de la sociedad civil es un tema de evaluación para la toma de

decisiones.

Sin duda, el marco institucional del Ecuador, en esta subcategoría, es

completo. El incluir la consulta previa dentro de la Ley de Minería es un

avance importante. Sin embargo, es importante resaltar que esta consulta a

los pueblos debería transformarse en una herramienta que genere opinión y

que tenga derecho a voto.

5. Manejo fiscal del recurso

La última categoría pretende abordar el manejo fiscal, de manera

institucional. Un tema e sensible dentro de esta industria.

• Utilización de fondos de estabilización

Los ingresos producidos por la extracción de minerales son recursos que

tienen irregularidades en sus flujos. Ya que dependen, en gran medida, de

los precios internacionales, el país no tiene ningún tipo de influencia. A

través de esta herramienta, el Estado puede disminuir los impactos

económicos producidos por las fluctuaciones de esta industria. Dentro del

marco institucional ecuatoriano, no se tiene ninguna herramienta de ahorro

exclusiva para prevenir los impactos económicos producidos por los cambios

de precios internacionales.

La falta de un elemento dentro del marco institucional ecuatoriano, es uno

de los puntos a mejorar en la consolidación de nuestra industria. Ya que no

se puede obviar el hecho de que nuestro país es tomador de precios de los

minerales, estos están siempre sujetos a los acontecimientos de la economía

mundial.

27

• Asignación de los ingresos fiscales.

La repartición de los ingresos, generados por la minería es el segundo nivel

dentro de esta categoría. El Estado es el dueño de todos los recursos

generados por la actividad minera. Es importante recalcar que las regalías

se dan según a las ventas de los minerales extraídos. En ese caso, interfiere

el servicio de rentas internas.

Es importante ver que, de acuerdo a la Ley de Minería del Ecuador, un

porcentaje será destinado a los pueblos afectados directamente a la

actividad minera (Art. 67 Ley de Minería). Este último aspecto es

importante ya que es una intención de descentralizar la riqueza y ayudar a

los más afectados por la explotación minera. Sin duda esta innovación en la

subcategoría es algo que tiene eco en algunos de los casos estudiados. El

ejemplo más claro es el peruano, en donde también se destina un porcentaje

a los pueblos afectados directamente por la actividad minera.

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RECOMENDACIONES

Una vez analizados los casos de institucionalidad minera internacionales y

contrastarlos con la nueva institucionalidad minera del Ecuador, se generan

las siguientes recomendaciones para el marco de nuestro país.

• Establecer una política ambiental más clara, que permita controlar de

mejor manera el impacto ambiental generado por la minería, que tenga la

capacidad de exigir un porcentaje de las regalías para la remediación

ambiental de la zona de extracción.

• Crear una metodología institucional para la resolución de conflictos

sociales. Mediante la cual se constituyan pasos claros para afrontar los

posibles conflictos que genera esta industria, tratando de llegar a una

estandarización de su resolución.

• Incorporar el criterio de equidad intergeneracional dentro de la

institucionalidad minera, a través del cual, se logre repartir los ingresos

percibidos por esta actividad dentro de las generaciones presentes y

futuras.

• El mecanismo de consulta previa es una herramienta a destacar en el

nuevo marco institucional. Sin embargo es importante enfatizar que este

debería tener un enfoque en el cual sea un mecanismo capaz de generar

votos frente a las decisiones de la industria minera en el país.

• Utilizar mecanismos como los fondos de estabilización es necesario.

No se puede olvidar el hecho de que la economía de nuestro país es precio

aceptante y esto hace que siempre este vulnerable ante las fluctuaciones de

los precios.

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