El siguiente material corresponde a la sección # 1 Marco legal <federal, estatal y municipal) para el funcionamiento de los organismos operadores de agua potable (principales leyes,

reglamentos, normas). Descripción de esquemas públicos, estatales, privados y mixtos de operación> de la serie de materiales producidos por IMTA durante 2007 para el "FONDO PARA LA COMUNICACIÓN Y LA EDUCACIÓN AMBIENTAL, A.C." y su "Centro Virtual de Información del Agua" (Cevia). La intención de estos materiales es poner a disposición de los responsables de administrar sistemas de abastecimiento de agua potable, información básica para la gestión racional del servicio a los usuarios, satisfaciendo requisitos de cantidad, continuidad, calidad, confiabilidad y costo, dentro de un marco de desarrollo sustentable.

MARCO LEGAL de los Organismos Operadores MARCO LEGAL de los Organismos Operadores Índice de contenido:

1.- Panorama general: 2.- Principales, leyes, normas y reglamentos: 3.- Filosofía tras las leyes y mística de trabajo para el O.O.. 4.- Escalas geográficas y origen del agua para la localidad. 5.- Panorama de instrumentos e instituciones con ingerencia en el servicio hídrico urbano 6.- Cuadros de alcance territorial de los instrumentos legales. 7.- Algunos antecedentes y descripción de principales, leyes, normas y reglamentos. 8.- El O.O. institución pública al servicio de la ciudadanía 9.- Temas y asuntos responsabilidad del O.O.: 10.- O.O. una institución formalmente constituida: 11.- Supervisiones al O.O. y su rendición de cuentas 12.- Deficiencia, huecos, necesidades en marcos legales.

11..-- PPaannoorraammaa ggeenneerraall: Existen diversos aspectos legales, normativos y, en última instancia, de “usos y costumbres”, que rigen la labor de cualquier empresa de aguas u organismo operador ubicado en México. Estas instituciones son las encargadas de atender las necesidades de abasto de agua, alcantarillado y disposición sin riesgo de las aguas ya usadas. Los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento recaen en los municipios, quienes para realizar estas funciones crean los organismos operadores, o juntas municipales de agua. Muchas ciudades y localidades ubicadas en territorio nacional enfrentan el serio problema de tener cada vez menor disponibilidad del agua por habitante (ello por el crecimiento demográfico que han tenido en las últimas décadas, y que continúa). Eso se grava y se combina con notorios abatimientos en los niveles de agua subterránea y su consecuente encarecimiento, riesgo e incertidumbre de fallas en el abasto, máxime cuando la seguridad energética de nuestro país es cuestionable. Aunado al encarecimiento de las extracciones, se ha acentuado la competencia por el líquido entre diferentes tipos de usuarios. Ante eso no es extraño que mucha gente pida que el agua sea considerada como un recurso de seguridad nacional, ya que posee valor ambiental, estratégico1 y económico. Al agua de acuíferos se le puede considerar un recurso no renovable2 que debe preservarse para las futuras generaciones. Las leyes, reglamentos y demás instrumentos deben promover justicia, equidad, disminuir riesgos, y exigir la generación de información confiable, la planeación cabal y detallada, junto con uso 1 Valores estratégicos ya sea desde puntos de vista económico, social, político, de regulación urbana, etc.

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2 La mayoría de los acuíferos se recarga, pero usualmente a ritmos demasiado lentos (milenios). Todo en la vida, quizá hasta el petróleo o los bosques, y exagerando hasta las especies de animales extintos, sean renovables si pensamos en millones de años, pero son no renovables para periodos de decenas o centenas de años.

sustentable de cualquier recurso asociado al manejo del agua. Deben lograr la ampliación de coberturas a la sociedad urbana y rural. Además de mejorar la calidad y seguridad de los servicios de agua potable y saneamiento. Los instrumentos legales disponibles para los servicios hídricos urbanos son amplios tanto en enfoque territorial como en enfoque temático. Todos ellos son importantes, pero quizá los más esenciales son aquellos cercanos al nivel de decisiones (llámense reglamentos, manuales de procedimientos, normas, etc.) que cada organismo operador municipal debe efectuar. Estas instituciones deberán contar con suficientes instrumentos técnicos (sistemas de información, equipos de monitoreo, indicadores de gestión, etc.) para medir su propio desempeño y revisar su actuación, de manera que cualquier problema o anomalía de preferencia se resuelva al nivel más inmediato y a escala local. 22..-- PPrriinncciippaalleess,, lleeyyeess,, nnoorrmmaass yy rreeggllaammeennttooss: El principal sustento legal para la administración del agua en la Republica Mexicana corresponde al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que en materia de agua establece que las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional son propiedad de la nación y ésta puede autorizar la explotación, el uso o el aprovechamiento a particulares conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, y asignaciones para los gobiernos estatales y municipales. Actualmente la Federación ejerce tales funciones a través de la Comisión Nacional del Agua. A su vez el artículo 27 constitucional (sobre la propiedad de tierras y aguas) queda reglamentado y detallado operativamente mediante la Ley de Aguas Nacionales. Para el tema específico de agua para las ciudades y otros asentamientos humanos, el artículo 115 de la misma CPUM, establece que cada municipio será el encargado y responsable de prestar los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado y del tratamiento y disposición de aguas residuales, dentro de su jurisdicción. El municipio podrá operarlos mediante órganos descentralizados. No existe una ley reglamentaria para el artículo 115 Constitucional (como sí lo hay para el artículo 27), ante lo cual algunos conocedores proponen que sería importante desarrollar y publicar, otro instrumento legal que podría denominarse “Ley Nacional de Agua y Saneamiento”. En su ausencia, y también para respetar la autonomía de cada Estado y Municipio casi todos los estados de la república han elaborado su propia e individual “Ley Estatal de Agua y Saneamiento” (o algún nombre parecido). Estas leyes y sus posibles reglamentos o instrumentos legales equivalentes usualmente son aplicados por las Comisiones Estatales de Agua (o algún nombre parecido). Lo anteriormente mencionado conforma el principal marco legal a escala amplia, sin embargo hay que razonar que el abasto y desalojo de agua debe satisfacerse de manera cotidiana a gente o comercios comunes, en un sitio geográfico particular; por tanto se requieren instrumentos legales más concretos y específicos. La autoridad directa para ofrecer los servicios hidráulicos urbanos es el organismo operador, quien y su vez es supervisado y controlado por el ayuntamiento municipal. Desde luego el organismo operador municipal no está aislado del mundo y subsiste del agua generada por el ciclo hidrológico. Por ello depende e interactúa con lo que suceda en la cuenca hidrográfica, en los ríos, los acuíferos, los bosques y otros demandantes del líquido. Igualmente puede estar sujeto a financiamientos o normativas de múltiples instituciones con las que interactúa.

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Por tanto siempre existirán muchas otras instituciones, reglamentos, leyes y normas relevantes a la actuación de cada operador de agua. Sería muy extenso describir cada uno de ellos en este manual, que buscas ser breve y sencillo, por lo que para dar un marco práctico y condensado se recurrirá a algunas figuras y tablas que se exponen más adelante. Pero antes de referir algunos de los múltiples documentos e instituciones que conforman el marco legal de los organismos operadores urbanos (ver mas adelante algunas figuras y tablas), será importante exponer los principios éticos y filosóficos del porque y para que son las leyes y los reglamentos y cuales son algunas posibles deficiencias y necesidades de cambios. 33..-- FFiilloossooffííaa ttrraass llaass lleeyyeess yy mmííssttiiccaa ddee ttrraabbaajjoo ppaarraa eell OO..OO.... Aunque es amplio, detallado y complejo el marco legal en torno a los derechos y obligaciones de un organismo operador, sus directivos y principal equipo de colaboradores lo deben conocer a detalle. Este referente es el sustento para el correcto desempeño de sus funciones. Además, los funcionarios responsables deben comprender que el marco reglamentario vigente, puede ser incompleto e imperfecto y que debe evolucionar dinámicamente, ya que el entorno social y los conflictos ambientales se están agudizando. La finalidad primordial de tal marco es proteger a los recursos acuáticos y a ciudadanía, actual o futura, y facilitarles una buena calidad del servicio. Algo que a veces no es explícito en algunas leyes o reglamentos, es indispensable destacar que la principal razón de ser y motivo de la labor de cada O.O. de agua, es atender a la ciudadanía que le confiere la administración del sistema. Entonces el O.O. deberá concebir y ver a la ciudadanía desde varios enfoques, como: como usuarios, clientes, ciudadanos con poder de voto y decisión, como patrones del Organismo y co-propietarios de la infraestructura, e igualmente como co-responsables del buen o mal funcionamiento de la infraestructura y del mismo O.O.. Es decir, debe vérsele como cliente al que hay que respetar y tratar de forma imparcial, atendiendo procedimientos y estándares de comercio formal; pero sin olvidar que no es un objeto para lucrar, o al que puedan dejársele de satisfacer sus necesidades bajo argumentos de complicaciones técnicas o que fuese financieramente poco atractivo. El usuario o cliente no es una mera pieza en juegos de oferta y demanda, sino alguien que le ha conferido al Operador la confianza de que lo apoyará, y que mantendrá, acrecentará, resguardará y administrará su patrimonio (fuentes de aguas, redes de tubería, planos, etc.) para hacerlo eficiente, útil y duradero.

Figura # 1.- Los beneficiarios de los

servicio de aguas, y las manaras de verlos.

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Por otra parte, tampoco se trata de consentir y cumplir caprichos de la ciudadanía que generen riesgos, ahonden la insustentabilidad, alienten la dependencia de subsidios, el derroche de recursos, la falta de pago, o cualquier exigencia fuera de lugar. Incluso puede decirse que las actuales ineficiencias del O.O. fueron causadas, directa o indirectamente, por la ciudadanía misma. Es decir, el ciudadano debe ser co-responsable del estado de la infraestructura y de la calidad del sistema. Esa falta puede no ser de los cuidadnos presentes (muchos jóvenes), sino de sus antecesores. Sin embargo al igual que la población joven se beneficia de inversiones y avances y méritos de sus abuelos,

igualmente puede asumir la carga de sus fallas, falta de previsión, y de complacencia al O.O. (usualmente traducido en bajas tarifas y el clásico ciclo vicioso del mal servicio)◊. Lo que si ya es inadmisible es seguir transfiriendo problemas y deterioros, cada vez mayores a los ciudadanos del futuro por la falta de compromiso y reglas sólidas y más estrictas en la actualidad para resolver esa cadena de desidias y dilaciones para resolver los problemas desde su raíz.3 Hay que tener siempre presente que las leyes, reglamentos, normas y demás instrumentos han sido creados por instituciones especializadas, o por representantes ciudadanos electos, tratando de prever y proteger eventualidades y riesgos, así como para ofrecer las mejores garantías posibles al ciudadano que solicita estos servicios públicos. Sin embargo estas disposiciones legales ser perfectibles y a veces aun son incompletos en algunos aspectos. Cuando alguna ley, reglamento, norma, procedimiento, o la vigilancia para que se respete y se cumpla, es incompleta o defectuosa, suelen haber quejas, inconformidades, peticiones e incluso luchas directas de la misma ciudadanía. Estas inconformidades y exigencias pueden ser de mayorías o de minorías, que pueden no tener la razón o sí tenerla. Transformar todo esto en leyes y reglamentos apropiadas, y establecer las instituciones o mecanismos para asegurar su cumplimiento, puede llevar mucho tiempo y esfuerzo. Mientras tanto, el O.O. debe funcionar cotidianamente, por lo cual además de conocer cabal y adecuadamente el marco legal en su conjunto, le corresponde al Director del O.O. y a sus funcionarios tener suficiente criterio y esforzarse por ser imparciales y mantener un espíritu de servicio para su comunidad y de continua previsión de eventualidades en sus sistema. Las leyes y normas se crean con el espíritu de orientar y exigir a los funcionarios, igualmente para obligar y dar derechos a usuarios y empleados del O.O., y a la vez proteger a quienes de otra manera estarán silenciosos y desamparados, ante posibles abusos, descuidos, corrupción, negligencia, o falta de conocimiento. Se debe entender que las leyes y el marco legal del organismo operador son para proteger los intereses, no solo de la misma institución municipal y de la ciudadanía local, sino de otros usuarios en la cuenca (personas y biosfera en general), y no solo de la época actual, sino de generaciones por venir, que aun no logran expresar sus inquietudes ni exigir trato igualitario. Las leyes principalmente deben fomentar que se actúe y se permanezca del lado de la seguridad, como principios precautorios, para prevenir accidentes y conflictos, daños, abusos o carencias de agua. Son para prevenir encarecimientos innecesarios y para asegurar un servicio estable y duradero. Igualmente deben servir para lograr una distribución equitativa de los costos y del agua entre los

◊ Culpabilidad o complicidad ciudadana: Desde luego hay muchos buenos ciudadanos, pero también hay algunos bastante malos. La

resultante combinada es que ha existido negligencia e incomprensión o descuidos respecto a una problemática compleja. Ha predominado el consumismo, el conformismo y la desidia. Muchos se han dejado llevar por falsas promesas y por paternalismo de malos funcionarios. La población ha crecido de forma desmedida, lo que encarece cualquier servicio y hace más escasos los recursos (agua incluida). Ha prevalecido “la tragedia de los comunes” (ver explicación en guía # 8 sobre “ética del agua). Si hay contaminación de cauces o ríos o mares, los usuarios deberán pagar las consecuencias de sus usos y no tratamientos, y no seguir pasando las deudas crecientes a las generaciones futuras.

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3 Aunque no es directo ni claro para muchos, la ciudadanía es co-responsable de la ineficiencia y mal estado de la infraestructura de la localidad, desde el hecho de elegir representes y presidentes municipales con poco conocimiento o sentido de responsabilidad y de compromiso para conservar y operar un servicio público esencial. Por no haber enjuiciado y castigado a quienes por negligencia o corrupción generaron el deterioro o mala calidad de construcción de la infraestructura (causante de fugas). Por haber tolerado nepotismo o comodidad de funcionarios, que nombraron nombrar directivos mal preparados y de “carácter temporal”. La culpa es tanto del mal funcionario como de la población que los aguantó. El haber pedido, o exigido tarifas bajas a sabiendas que eran insuficientes para un servicio sustentable es culpa no solo de los funcionarios sino de la ciudadanía en general. Este tema de “responsabilidades" y de metas y compromisos compartidos es fundamental para poder definir TARIFAS justas y completas (ver guía # 7, valor, costos y tarifas).

beneficiarios o usufructuarios del servicio, y también para castigar o limitar a quienes generan escasez, encarecimientos o contaminación. 44..-- EEssccaallaass ggeeooggrrááffiiccaass yy oorriiggeenn ddeell aagguuaa ppaarraa llaa llooccaalliiddaadd. El agua que aprovecha una ciudad o poblado difícilmente es generada dentro de la misma extensión territorial que ocupa. Tampoco los procesos de depuración natural para limpiar las aguas usadas alcanzarían a lograrlo localmente. Por tanto cada ciudad siempre depende de un entorno geográfico mucho mayor, y frecuentemente de estratos geológicos y mantos acuíferos que surten a manantiales o pozos en otros sitios. Los escurrimientos fluviales, la lluvia y las nubes pueden proceder de sitios muy distantes. La contaminación puede extenderse por varios sitios. La ciudad recibe visitantes como turistas, buscadores de empleo, o migrantes que llegan a radicar ahí. Los materiales y refacciones como tuberías, o válvulas colocados en la red pueden proceder de otras regiones o países, por lo que deben cumplir estándares nacionales e internacionales para su correcta instalación y funcionamiento. El dinero para algunas obras puede proceder de fondos estatales, federales o incluso internacionales. Por todo esto es que la ingerencia de instituciones y normatividad de mayor alcance al local, tienen su importancia. En ningún momento la localidad ni el organismo deben verse como los dueños o autoridades, sobre las fuentes de abastecimiento de agua y los sitios de vertido de las aguas ya usadas, pues normalmente hay varios usuarios externos a la localidad y muchos fenómenos naturales (ciclo hidrológico, ecosistemas, flujos de temperatura, olores, etc.) son afectados o influyen en la sustentabilidad y equilibrio general. Así por ejemplo los “consejos de cuenca”, los “COTAS” (comités técnicos de aguas subterráneas), las zonas de reserva ecológica, y otros por el estilo, son también actores importantes para la gestión del agua y los mecanismos legales que influyen en el trabajo de cualquier empresa de agua urbana. 55..-- PPaannoorraammaa ddee iinnssttrruummeennttooss ee iinnssttiittuucciioonneess ccoonn iinnggeerreenncciiaa eenn eell sseerrvviicciioo hhííddrriiccoo uurrbbaannoo.

Algunos de los principales documentos e instituciones que conforman el marco legal de los organismos operadores urbanos quedan esbozados en la figura # 2 así como en la serie de cuadros subsecuentes: La figura 2 trata de resumir la siguiente serie de ideas:

a.- Son varios y diversos los instrumentos normativos generados por alguna autoridad local, municipal, estatal, federal, o incluso internacional, que orientan o establecen los procedimientos y criterios que deben obedecer y atender las instituciones responsables de servicios urbanos de agua, alcantarillado y saneamiento.

b.- Además de los documentos formales, existen diferentes instancias y oficinas de los tres niveles de gobierno, e incluso asociaciones ciudadanas locales, asociaciones gremiales o profesionales, o agencias internacionales, que en algún momento pueden tener cierto tipo de control o ingerencia en los asuntos y manejos del organismo operador (O.O.).

b.- El circulo central, color blanco, representa al O.O. Dentro de ese circulo se ejemplifican, mediante algunos recuadros con nombres, algunos de sus posibles departamentos o funciones.

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c.- La distancia entre el O.O. (circulo blanco) y cada uno de los nombres de instituciones o

instrumentos legales, indica si se trata de instrumentos o normas locales, municipales, estatales, federales o internacionales.

d.- Puede observarse que el nivel de autoridad o supervisón externa más cercano al O.O. son los mismos habitantes de la localidad servida.

e.- Existe un vacío de legislación para los organismos operadores. Es necesario disponer de un instrumento más cercano al O.O. que lo motive u obligue a ser mas competitivo y eficiente (por ejemplo agremiándose o buscando colaboraciones y economías de escala en lugar de trabajar aislados), una institución que haga el papel de vocero general a favor de los usuarios, en lugar de que cada uno sea una esfuerzo aislado e independiente frente a posibles malas actuaciones del monopolio natural que representa el O.O. Debería existir un “ente regulador” regional, que permita una supervisión más directa, profesional e imparcial, fuera de contextos y modas políticas; quien revise y supervise las tarifas, los indicadores de desempeño del organismo operador, le fije metas y sirva de vocero y defensor de los ciudadanos.

Figura # 2.- Instrumentos e instituciones del marco legal para organismos operadores en México

66..-- CCuuaaddrrooss ddee aallccaannccee tteerrrriittoorriiaall ddee llooss iinnssttrruummeennttooss lleeggaalleess. ÁÁmmbbiittoo IInntteerrnnoo ddeell OO..OO.. (varios de estos documentos seguramente no existen en algunos municipios y O.O., pero es

deseable que se generen)

NNoommbbrree TTiippoo ddee ddooccuummeennttoo oo iinnssttrruummeennttoo

RReelleevvaanncciiaa ppaarraa OO..OO..

CCoommeennttaarriiooss oo ttiippoo ddee ccoonntteenniiddoo

Reglamento interno Documento interno alta Funciones y responsabilidades de cada departamento y cargo.

Decreto de creación del O.O. Decreto alta Formalización de creación y atribuciones como institución

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pública.

Organigrama autorizado Aprobación de junta de gobierno

alta Estructura organizacional, en departamentos y zonas geográficas de la ciudad.

Informes de labores Aprobación de junta de gobierno

alta Entrega de datos e indicadores de gestión a CoNAgua y a otros supervisores)

Plan hidráulico de mediano y largo plazo. Compatibilidad con planes de Desarrollo Urbano alta Planes a futuro, metas, inversiones y

presupuestos, zonas de ampliación permitida y no permitida, usos del suelo, etc.

Presupuesto anual y plan de erogaciones. Aprobación de junta de gobierno

alta Ingresos programados y conceptos a los que se destinarán los recursos.

Tarifas de servicio autorizadas Decreto alta Revisión y publicación anual. Respaldo para aplicar tarifas vigentes.

Fórmula de indexación para cambios automáticos en tarifas.

Decreto alta Revisión y publicación anual. Fórmula explicita para principales conceptos de gasto del O.O.

Reuniones de la Junta de Gobierno del Organismo Operador

Resoluciones, acuerdos, minitas

alta Cuerpo con principal autoridad en el O.O. con representantes de diferentes sectores de usuarios de agua, alcantarillado y tratamiento.

ÁÁmmbbiittoo LLooccaall (ciudad o localidad)

NNoommbbrree TTiippoo ddee ddooccuummeennttoo oo iinnssttrruummeennttoo

RReelleevvaanncciiaa ppaarraa OO..OO..

CCoommeennttaarriiooss oo ttiippoo ddee ccoonntteenniiddoo

Reglamento de construcciones Reglamento alta Especificaciones para instalaciones sanitarias a exigir a cualquier vivienda, comercio, hospital, industria.

Reglamento de señalamientos viales y seguridad

Reglamento alta Criterios de seguridad para trabajos y excavaciones que efectúe el O.O.

Procedimientos y requisitos para planes de emergencia.

Reglamento alta Previsiones indispensables, niveles de mando, colaboración con otras instituciones.

Asociación de Usuarios Reglamento media Generalmente Asociaciones Civiles, sin fines de de lucro, que supervisan el desempeño del O.O. o apoyan en campañas de ahorro o cultura del agua.

ÁÁmmbbiittoo MMuunniicciippaall

Creación del Organismo Operador Decreto alta Formalización de creación y atribuciones como institución pública.

Entrega de informes de ejercicio presupuestal Procedimientos alta Frecuencia y estilo en que el O.O. debe informar a las autoridades municipales.

ÁÁmmbbiittoo RReeggiioonnaall o Cuenca

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Creación y atribuciones del Ente Regulador (si lo hubiera)

Referéndum ciudadano y decreto

Alta (potencialmente, pero inexistente)

Importante que existan estos organismos que estimulen la competitividad y profesionalización de los servicios públicos de agua.

COTAS, Comités Técnicos de Agua Subterránea:

Convenios, acuerdos, decretos

Alta en zonas con abatimientos de acuíferos o seria competencia por el recurso

Organismos auxiliares del Consejo de Cuenca para el estudio o planeación, a nivel de acuífero. Son de integración mixta.

Consejo de cuenca Convenios, acuerdos, decretos

Alta en cuencas con muchas localidades y seria competencia por el recurso o en zonas de reservas naturales.

Consejos de Cuenca: Organismos colegiados de integración mixta, para coordinación y concertación, apoyo, consulta y asesoría de la respectiva cuenca hidrológica o región hidrológica.

ANEAS.- Asociación Nacional de Empresas de Acuerdos de Media (mejor seria Los miembros de la Asociación

Agua y Saneamiento de México, asociaciones

profesionales o gremiales

una asociación gremial con fines más concretos de superación profesional y de apoyo técnico)

Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, puede establecer algunos acuerdos o convenios.

CONOCER (Consejo de Normalización y certificación de Competencia Laboral)

Normas, Procedimientos, certificados

Potencialmente alta, pero actualmente baja

Genera normas y procedimientos de evaluación para personal.

ÁÁmmbbiittoo EEssttaattaall (no todos los Estados los tienen, o algunos nombres varían)

Constitución Política del Estado de --- Constitución estatal

Muy alta Código Administrativo del Gobierno del

Estado de --- reglamento media

Ley de Agua y Saneamiento del Estado de … Ley alta Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al

Ambiente del Estado de … Ley alta

Ley de Entidades Paraestatales del Estado de …

Ley madia

Ley de Salud del Estado de…. Ley media Código Municipal del Estado de…. reglamento madia

ÁÁmmbbiittoo Federal o Nacional

NNoommbbrree TTiippoo ddee ddooccuummeennttoo oo iinnssttrruummeennttoo

RReelleevvaanncciiaa ppaarraa OO..OO..

CCoommeennttaarriiooss oo ttiippoo ddee ccoonntteenniiddoo

Articulo 27 Constitucional Constitución Política de la Nación

muy alta Artículo 27 - Propiedad de las tierras y aguas

Articulo 115 Constitucional Constitución Política de la Nación

muy alta Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. Ley alta CoNAgua ejerce la autoridad

Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente

Ley alta Semarnat ejerce la autoridad

Ley de ingresos y derechos Ley alta Cuotas por extracción o descarga que el O.O. debe pagar a CoNAgua

Normas Oficiales NOM y CoNAgua en materia de agua NOMs alta Para diferentes temas técnicos y operativos.

Ley de Transparencia en la información Ley alta Información que debe publicarse periódicamente y estar disponible para cualquier ciudadano.

ÁÁmmbbiittoo Binacional

Banco de Desarrollo de América del Norte Bancos financieros media Para municipios organismos que soliciten préstamos o apoyos.

CILA Comisión Internacional de Límites y Aguas Normatividad media Para organismos fronterizos.

ÁÁmmbbiittoo internacional

IWA (International Water Association) Procedimientos media (si es 0.0. grande y

desarrollado)

Adoptar procedimientos y “mejores prácticas” recomendados por esta Asociación.

ISO (International Standards Organization) Normas Alta en temas de

licitaciones y

adquisiciones

A falta de Normas Oficiales Mexicanas, pueden adoptarse estas. Existen normas ISO para desempeño de Organismos Operadores de Agua y Saneamiento.

Banco Mundial Procedimientos, contratos, convenios

baja Solo en caso de préstamos de esa institución.

OCDE (Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico)

Procedimientos, reportes,

baja Solo en caso de querer competir por certificados internacionales

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convenios

77..-- AAllgguunnooss aanntteecceeddeenntteess yy ddeessccrriippcciióónn ddee pprriinncciippaalleess,, lleeyyeess,, nnoorrmmaass yy rreeggllaammeennttooss. La Federación tiene en forma unilateral el manejo y control de las aguas propiedad de la Nación. Con las últimas reformas del Artículo 115 Constitucional los municipios tienen la libertad y responsabilidad plena y total sobre la prestación de los servicios a la población; además también disponen de recursos de sus participaciones federales para la realización de obras. El mismo artículo 115 establece que los municipios son los responsables de brindar los servicios de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, lo cual lo pueden llevar a cabo a través de órganos descentralizados.

Tienen la tarea de prestar los servicios de agua potable, drenaje y tratamiento en su respectiva jurisdicción. Participar en coordinación con los gobiernos federal y estatal para la prestación del servicio, de acuerdo a

sus atribuciones y responsabilidades. Planear y programar la prestación de los servicios. Realizar por sí mismos o a través de terceros, las obras de infraestructura hidráulica, incluida, su

operación, conservación y mantenimiento. Adoptarán las medidas necesarias para alcanzar su autonomía y autosuficiencia financiera.

Para apoyar la gestión local del agua, los gobiernos estatales han creado organismos como las Comisiones Estatales de Agua. Ellas procuran respetar la soberanía de los municipios y a la vez observar las leyes federales. Las comisiones estatales de agua coordinan a los organismos operadores municipales que de otra manera estarían aislados. Las Comisiones Estatales brindan algunas asesorías, apoyos financieros y generan y exigen el cumplimiento de alguna normatividad. La actuación de esas Comisiones suele ser normativa, respaldada por la correspondiente Ley Estatal de Agua y Saneamiento.

88..-- EEll OO..OO.. iinnssttiittuucciióónn ppúúbblliiccaa aall sseerrvviicciioo ddee llaa cciiuuddaaddaannííaa: Cada organismo operador de agua y saneamiento debe entenderse como un administrador o vigilante comisionado por la misma ciudadanía para cuidar y preservar su patrimonio común, compuesto por fuentes de abastecimiento, acuíferos, bosques, ríos, lagos, infraestructura, instalaciones, equipos, conocimientos, información (cartera de clientes, planos, bases de datos, planes a futuro), y sus propios recursos humanos. No debe caerse en el error de verla como dueña del agua o de la infraestructura, ni que está bajo las órdenes de las autoridades municipales o estatales. Por ello es fundamental que las principales decisiones para respecto de planes a largo plazo, fuentes de abastecimiento, inversiones, tipos de tarifas, concesionamiento de algunas funciones, etc. no sean tomadas unilateralmente o de manera “secreta” o “privada” por las autoridades sino que deben ser indagadas y sondeadas entre los mismos usuarios (referéndum, encuestas) o al menos deberán sean revisadas y aprobadas por representantes directos de la ciudadanía. Estos representantes deberán conformar la “junta de gobierno”, con comisionados de diferentes sectores de la sociedad, y en su conjunto serán la autoridad principal de cada organismo.

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99..-- TTeemmaass yy aassuunnttooss rreessppoonnssaabbiilliiddaadd ddeell OO..OO..: Cada O.O. normalmente trabaja a escala de un municipio4, enfocado principalmente a resolver las necesidades de la cabecera municipal u otra localidad urbana. Generalmente es independiente y autónoma de otros organismos operadores municipales similares. Su funciones comprenden asuntos de ingeniería para la operación, mantenimiento, rehabilitación y ampliación de la infraestructura, temas comerciales y de control de los usuarios (padrón o inventario de clientes, contrataciones, cobranza, etc.) para satisfacer las necesidades o peticiones de cada uno de ellos, y asuntos de representación y gestión ante otras autoridades respecto de concesiones de agua, descargas, contrataciones de su personal, autorización de tarifas, etc. La figura # 3 ilustra los tipos de servicios que puede ofrecer el organismo y la necesidad de que sus procedimientos no sean aleatorios ni caprichosos, sino que estén controlados y sustentados en algún marco regulatorio. En la figura # 3 se señalan las principales responsabilidades y tipos de servicios que el O.O. ofrece a la comunidad. Estos abracan el abastecimiento de agua, el alcantarillado, que puede ser exclusivamente sanitario, pluvial o combinando; igualmente debe dar tratamiento a todas las aguas residuales, y incluso tener mecanismos para distribuir y vender el agua residual tratada. Para esas funciones requiere de redes de tuberías y otra infraestructura formal, a la cual deberá operar, darle mantenimiento, ampliar o renovar. Cada uno de esos trabajos requiere de personal específico y especializado. Otros temas fundamentales son los de comunicación hacia la ciudadanía público u otras autoridades, la fijación de tarifas, y, desde luego, los aspectos comerciales y de atención al público. Otras funciones serán la presencia y colaboración dentro de consejos de cenca, de planeación urbana, y de otras agrupaciones en que deba intervenir. Todo este cúmulo de actividades y responsabilidades debe estar bien soportado por el marco legal, representado principalmente por sus manuales de procedimientos internos.

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4 Sería muy deseable que hubiesen organismos intermunicipales, uniones y fusiones de municipios en un mismo O.O., para aprovechar economías de escala y lograr personal más duradero, profesional y especializado (en su ausencia es que se piensa en privatizaciones o concesiones a empresas trasnacionales supuestamente muy competentes). Existen organismos intermunicipales en algunas metrópolis como Guadalajara; o municipios distintos como en Sonora, sin embargo en la gran mayoría de los municipios del país se pierde el poder de la posible unión, quizá meramente por preservar cotos de poder y privilegios políticos de unos cuantos funcionarios. En cuanto a la tención a comunidades rurales, muchas veces esas poblados o rancherías aisladas no las hace el O.O. municipal. A veces hay varios operadores dentro de un mismo municipio (por ejemplo caso de Jiutepec, Morelos).

Figura # 3: Tipos de servicios y relaciones con su clientela urbana. Pueden clasificarse en 5 temas las principales responsabilidades de administración que le competen a todo organismo operador, y son:

• Administración financiera • Gestión de recursos humanos • Administración técnica • Administración estratégica • Administración y transparencia en la información.

Toda institución encargada de los servicios de agua y saneamiento normalmente debe resolver cualquier problema ambiental, ingenieril, legal, comercial, financiero, o de otra índole, relacionado a su responsabilidad primaria de dotar de agua, y alejarla y deshacerse de ella sin generar contaminación, una vez usada; a cada casa, edificio o predio que se ubique en la zona de su competencia, y que le solicite un contrato, independientemente del tipo de uso que le de al agua.5 1100..-- OO..OO.. uunnaa iinnssttiittuucciióónn ffoorrmmaallmmeennttee ccoonnssttiittuuiiddaa: La institución o dependencia encargada de estos servicios urbanos o incluso para comunidades municipales pequeñas, deberá estar constituida formalmente y de manera explicita e individual,

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5 Legalmente el municipio es el responsable, a través de su O.O., de dar tratamiento a las aguas negras generadas en su demarcación geográfica. Por ello, vía fondos de impuestos, o vía subsidios, o mediante cobros directos a los usuarios o contaminadores (tarifas de servicio) debe ser capaz de financiar y operar tales tratamientos y resolver esa contaminación, eliminado los riesgos de salud y el deterioro ambiental que ocasiona la falta de tratamiento.

generalmente mediante algún decreto de creación firmado por el ayuntamiento municipal y teniendo de testigos a las autoridades Estatales. Para los fines de la presente guía didáctica es un tanto irrelevante el nombre que le asigne a la organización, o dependencia, u organismo operador. Existen diversos nombres particulares para ellas, tales como: “Comisión de Agua…”, “Junta de Agua…”, “Sistema descentralizado de agua…”, “Comité del Agua…“ “Organismo Operador de…”, “Empresa de Agua de...”, etc.. 1111..-- SSuuppeerrvviissiioonneess aall OO..OO.. yy ssuu rreennddiicciióónn ddee ccuueennttaass: Algunos organismos operadores pueden pertenecer y estar directamente inmersos en el gobierno municipal, pero lo mas sano es que sean organismos públicos desconcentrados. Algunos O.O. pueden ser concesiones parciales otorgadas por la autoridad municipal a una empresa privada con fines de lucro si en algún momento así lo decidió la ciudadanía usuaria6. Sin embargo, cualquiera que sea la modalidad, siempre existirán obligaciones, controles y supervisiones de instancias superiores, bajo las cuales deberá funcionar y ante las cuales responderá ese operador. Las siguientes figuras tratan de ilustrar diferentes enfoques que debe cumplir simultáneamente un marco legal para los servicios de agua. Evidentemente cualquier entidad o cuerpo de supervisón debería considerar a todas ellas. Es decir ejercer autoridad para solicitar información y tener mecanismos de presión para asegurar que se cumpla lo que establezcan los diversos instrumentos legales que se han ido esbozando en este documento.

Figura # 4: Principales aspectos hacia los que debe encaminarse la auto-regulación interna del O.O. e

igualmente la supervisón externa que efectúen otras instituciones o las asociaciones de usuarios.

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6 .Desafortunadamente aun no existen en México experiencias ni mecanismos que den claridad y transparencia a procesos de concesión o privatización de servicios públicos. Eso debería cambiar cuando existan "entes reguladores” profesionales y a favor de la ciudadanía. Los O.O. no están acostumbrados a "rendir cuentas" a la ciudadanía, por eso aquí se sugiere que ello es urgente. La intención de este documento debería ser motivar para mejorar, no solo describir y aceptar como son las cosas ahora.

Figura # 5: Temas que debe cubrir el marco legal, para las cuales cada O.O. debería

garantizar su cumplimiento.

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Como puede verse de las tablas y figuras anteriores, son muchas, y variadas, las responsabilidades y obligaciones, leyes, y reglamentos que norman al servicio de agua y alcantarillado. Entre las que requieren especial atención por parte del director del O, O. están por ejemplo:

- Tarifas: calcularlas, proponerlas, actualizarlas y revisarlas cada año. - Planes de desarrollo. - Pagos de derechos de extracción a CoNAgua. - Calidad del agua servida. Atender NOM-179-SSA1-1998 . - Calidad del agua descargada. Atender NOM-001-ECOL-1996. - Tratamiento de aguas residuales. - Transparencia en la información y rendición de cuentas (en particular uso del dinero y cumplimiento de compromisos y metas

respecto de planes preestablecidos). 1122..-- DDeeffiicciieenncciiaa,, hhuueeccooss,, nneecceessiiddaaddeess eenn mmaarrccooss lleeggaalleess. La problemática de escasez y conflictos varía frecuentemente, debido a movimientos migratorios, crecimiento demográfico, factores climáticos, nuevos conflictos y demandas de agua en la región, encarecimiento de insumos, avances tecnológicos, abatimientos de acuíferos, etc. En consecuencia , el marco legal en realidad debe ir evolucionando y adecuándose. Algunos temas y problemas que demandan atención prioritaria para adecuar el marco legal de los OOAPAS pueden ser los siguientes:

- Asignar facultades de regulación a los estados o a asociaciones civiles profesionales para simultáneamente vigilar a varios municipios (por ejemplo lo que fue el Consejo Consultivo de la Ciudad de México)..

- Abrir la posibilidad de operación de los servicios a los gobiernos de los estados. - Formalizar el corte del servicio a morosos.7 - Subsidios explícitos y aportados por otras instituciones de “beneficiencia”.

7 Es una confusión hablar de “inconstitucionalidad” en el corte de servicio. Antes que nada lo que prevalece es un contrato entre un

usuario y un prestador de servicios. La ANEAS (Asociación Nacional de Empresas de Agua) en el siguiente sitio internet señala los fundamentos sobre ello: http://www.aneas.com.mx/art121.htm. Igualmente en el país existen diversos casos de jurisprudencia, y otros documentos y posiciones formales del gobierno de que el servicio de agua en general debe ser pagado por quien lo recibe.

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- Autonomía financiera (mas explicito y claro que si y que no debe financiar cada o.o. Ejemplo expansiones de obras nuevas, rehabilitaciones, pólizas

seguro a trabajadores, etc.) - Métodos claros y revisiones formales para estructuras de tarifas. - Continuidad en funcionarios y planes. - Certificación de personal. - Manuales de procedimientos internos para diferentes trabajos. - Reglamentos internos. - Transparencia en información (confiabilidad, frecuencia, alcances, metas). - Benchmarking contra otras instituciones similares. - Asociaciones y organismos intermunicipales.8 - Normas, manuales de procedimientos internos de cada O.O.. - Capacitación rutinaria y obligada. - Solución a problemas sindicales. - Límites preestablecidos y frenos a crecimiento y expansión urbana, con respeto a potenciales hídricos. - Respeto a la no sobreexplotación de acuíferos. - Continuidad de funcionarios competentes. - Revisión y aprobación de tarifas. - Rendición e cuentas y responsivas de funcionarios aun luego de dejado el cargo. - Incentivos y estímulos al personal.

8 Por el bien de la ciudadanía (economías de escala, profesionalización del servicio, mejora en la calidad, etc.,) hay que fomentar y alentar que se

formen tales asociaciones, que la misma CPEU artículo 115 "aparentemente" entorpece (malas interpretaciones y egoísmos por cotos de poder local).