Más a la derecha Comandante

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Más a la derecha Comandante

Más a la derecha Comandante

Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - 2014

Perú Hoy

Jorge Acevedo R.Gustavo Ávila P.

Eduardo Ballón E.Hugo Cabieses C.

Humberto Campodónico S.Julia Cuadros F.

Oswaldo de RiveroJosé Díaz Gallardo

Rafael García M.Carlos Loret de MolaRaúl Mauro M.Iván Mendoza V.Erick Pajares G.Alexandro SacoEduardo Toche M.

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Eduardo Toche M. (compilador)

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León Portocarrero IglesiasCoordinación: Mónica Pradel S.Carátula y diagramación: Juan Carlos García M. (511) 226-1568Foto de carátula: Andina. Prensa / Presidencia Fotos interiores: Fedepaz / Mario Zolezzi / Andina (Vidal Tarqui)

ISBN: 978-612-4043-60-4Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-09541

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Américo Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina

© desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo León de la Fuente 110. Lima 17 - Perú (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2014

Código 14130TOCHE MEDRANO, Eduardo; compiladorPerú Hoy, Más a la dererecha Comandante, Lima: desco, 2014.320 p.

Estado / Economía / Educación / Geopolítica internacional / Chile / Medios de comunicación /Conflictos sociales / Canon regional /

Narcotráfico / Salud / Aduanas / Minería artesanal e ilegal / Gran Mercado Mayorista de Lima / Cambio climático /

Política energética / Ollanta Humala / Perú

Contenido

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Parte I Política y gobernabilidadCastilla: a la derecha, ¡derecha!Eduardo Ballón E. 19

El Estado y los conflictos sociales en el gobierno de Ollanta HumalaIván Mendoza V. 39

La aduana del Perú: transformaciones, logros y perspectivas Rafael García M. 57

El nuevo orden geopolítico sudamericano y la posición internacional del PerúOswado de Rivero 79

Socios superando diferencias: Chile y Perú después del falloJosé Díaz Gallardo 95

Parte II Sociedad y democraciaLa disputa por el sistema de salud Alexandro Saco 113

Libertad de expresión y empresa. La concentración en debateJorge Acevedo R. 133

Nueva Ley Universitaria, con la voluntad no bastadesco 151

El boyante negocio del narcotráficoEduardo Toche M. 169

De La Parada a la movida de Santa Anita. Mitos e hipótesisHugo Cabieses C. 187

Parte III Economía y gestión de recursosLa construcción política del Presupuesto de la RepúblicaRaúl Mauro M. 211

El gobierno de Ollanta Humala y la política energéticaHumberto Campodónico S. 233

El canon para las regiones. ¿Hacia un nuevo escenario?Gustavo Avila P. 253

Situación y perspectivas de la minería artesanal e ilegal en el PerúJulia Cuadros F. 273

Otras políticas climáticas: ruptura de episteme y diálogo de saberesErick Pajares G. y Carlos Loret de Mola 289

Notas sobre los autores 313

Un año atrás, en su Mensaje a la Nación, el presidente Ollanta Humala corroboró lo que hasta el momento eran solo conjeturas para muchos: su poca destreza para dirigir el rumbo del país en situaciones que se vislumbraban complicadas. Como nunca, evidenció sus resistencias a la autocrítica y poca capacidad para leer atentamente el malestar que manifestaba la calle, aun cuando entonces no se expresaba nítidamente ese descontento en las cifras que arrojaban las continuas encuestas de opinión.

Para el caso, puntualicemos solamente dos aspectos, que con el transcurso de los meses devinieron en cruciales, en los que el presidente Humala no estuvo atento: los indicios que sugerían una muy probable desaceleración en el crecimiento y la cada vez mayor exigencia en la seguridad ciudadana.

En su lugar, recordemos, ya era clamorosa su preocupación para facilitar y crear mayores y mejores condiciones para la inversión privada, la aceleración de la inversión pública y el implícito compromiso con las industrias extractivas, adelantada por el todopoderoso ministro de Economía semanas antes del discurso presidencial, inaugurando así, como veríamos posteriormente, una marca característica del segundo tramo de la administración del presidente Humala.

Presentación

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A partir de ese momento primó la política de baja intensidad, lo cual no le venía nada mal a un mandatario más bien parco que dejaba un importante margen de maniobra al entonces premier Juan Jiménez, hasta que despertó de su letargo y, según refieren algunos, motivó la renuncia de este último por no estar de acuerdo con algunas de sus afirmaciones y, según el propio Jiménez, porque había llegado el momento del relevo para adecuar al Gabinete al nuevo momento político que se formaría con la proximidad de las elecciones locales y regionales. En otras palabras, desde la óptica oficialista, el recambio ministerial obedecía a la necesidad del presidente Humala de contar con un Gabinete que priorizara el trabajo social y regional, teniendo en cuenta el importante escenario electoral que se formaría en el 2014.

Créase o no, ese fue el argumento que se esgrimió para la designación de César Villanueva, entonces presidente regional de San Martín, como primer ministro. Habrá sido seguramente la fina intuición política que se le reconoce a Villanueva la que lo condujo a pedir licencia por 45 días y no directamente la renuncia al cargo regional. En efecto, no debió transcurrir mucho tiempo para que los hechos apoyaran la actitud prudente de este, pues solo cuatro meses después estaba presentando su renuncia al no aceptar presiones provenientes desde un lado informal en el ejercicio del poder que fue tomando forma cada vez con mayor nitidez en el gobierno humalista: la primera dama, que devino en presidenta de un imaginado Partido Nacionalista Peruano, para guardar de alguna manera las formas que fueron y continuaron siendo violentadas sin consideración alguna.

Villanueva, a su vez, fue reemplazado por un integrante del primer Gabinete ministerial que había sobrevivido incólume las sucesivas crisis y cambios. René Cornejo fue el termómetro usado por un desprestigiadísimo Congreso de la República para pulsear a un Ejecutivo que se había acercado a sus mismos ínfimos niveles de simpatía. Ironías de la democracia, la ratificación congresal del Gabinete Cornejo se convirtió en un triste espectáculo en que el

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Legislativo y el Ejecutivo, con su respectiva intervención presidencial, que agregó mayor patetismo al asunto, disputaron a quién correspondía la mayor deslegitimidad.

A Cornejo no lo salvó una inexistente habilidad política de los operadores nacionalistas, sino las reiteradas promesas personales de corregir las «distorsiones» políticas que se habían generado en el Ejecutivo con la activa presencia de la esposa del Presidente. Es decir, prendiéndoles velas a todas las vírgenes y santos que encontró a su paso. Esa es la manera como se hace política en el país.

Por eso, nadie siente que debiera prestarse importancia a la política peruana. Así, salvo los mineros informales que alguna vez apoyaron financieramente la campaña de Humala, no parecen ser muchos los que se interesen por saber los resultados obtenidos por el ahora ministro del Interior para asegurar su «triunfo» ante la minería informal e ilegal, de las que somos campeones mundiales.

De igual manera, tenemos dudas ciertas que despierte algún interés un inefable ministro de Defensa que hasta el momento no sabe explicar qué ocurre en la zona del Valle del Río Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM). Tampoco creemos que nos resulte de interés el porqué la señora Carmen Masías fue relevada repentinamente de la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA). Más aun, sospechamos que no son muchos los peruanos a quienes puede interesarle sinceramente lo que haga DEVIDA.

Asimismo, estamos seguros de que no genera ninguna inquietud, ni para bien ni para mal, la opinión o los anuncios que pueda ofrecer el ministro del Interior y su alta propensión a la teatralidad, pese a que la inseguridad ciudadana es el principal problema que percibimos los peruanos y peruanas. De igual manera, aparecerán como hongos en la humedad los indicios que nos podrían hacer sospechar de manera creciente que la gestión del expresidente Alan García se pareció mucho a lo que se tipifica como un narcogobierno, pero seguramente seguiremos poco menos que impasibles.

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Así, no es el reciente «paquete reactivador» la señal de la consolidación del esquema neoliberal en el país. Es la enorme brecha abierta entre la sociedad y la política que el actual gobierno se ha esforzado en ensanchar, aun cuando lo debilite al punto tal que la sola reaparición del operador montesinista, Óscar López Meneses, significó la renuncia del ministro del Interior y el alejamiento del asesor en seguridad de Palacio o, yendo a un rubro completamente distinto, anuncie un Plan Nacional de Diversificación Productiva a través de uno de sus ministros estrellas sin provocar mayores entusiasmos ni críticas.

Pero, debe prestarse atención al hecho de que en esa brecha ha venido configurándose un nuevo país que no tiene nada que ver con esas clases medias de 900 soles de ingreso mensual de las que hablan los organismos multilaterales.

Ese es el país que reside en las zonas grises informalizadas e ilegalizadas que, para algunos, no están ni necesitan estar políticamente representadas en tanto surgieron al lado del Estado o contra este, mientras que para otros, por el contrario, están mucho mejor representadas que aquellas que constituyen el lado formal del país, lo que puede constatarse averiguando las actividades de muchos de nuestros parlamentarios. Algunos dirán, entonces, que por sernos tan ajena, la política formal perdió todo sentido. Aunque, para otros, la política solo estaría expresando el país realmente existente.

Al respecto, este volumen de Perú Hoy pretende ser, como siempre, una invitación a la reflexión y al debate. Los quince artículos que componen este nuevo número se organizan en tres grandes secciones. La primera de ellas está dedicada a la política y a la gobernabilidad, la segunda organiza distintos ensayos sobre sociedad y democracia, mientras que la tercera se ocupa de los temas económicos y de gestión de recursos.

Abre la primera sección –Política y gobernabilidad– Eduardo Ballón, quien nos ofrece una visión general del espectro político del

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país, analizando la errática gestión gubernamental, el poder y peso del ministro Castilla y de su «paquete reactivador» de cara a la desaceleración económica y los embates contra el proceso de descentralización. Iván Mendoza nos perfila el panorama de la conflictividad social, problema que ha marcado a todas las administraciones gubernamentales, incluida esta, cuyo discurso inicial despertó amplias expectativas de un tratamiento distinto para enfrentar los conflictos. En este sentido, la conformación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) apostó por innovaciones en el enfoque y tratamiento concreto de los conflictos, tratando de transformarlos en oportunidades, más en el intento se enfrenta a la carencia de una rectoría única a nivel del Estado. Respecto de la aduana del Perú y a las transformaciones sufridas desde su creación, no solo en términos conceptuales sino en el ejercicio de sus funciones, Rafael García nos describe cómo esta sigue siendo un instrumento fundamental de control del Estado con un mandato de protección a la sociedad, más aún cuando la economía informal y sus redes constituyen un permanente estado de alerta para frenar desde este espacio el contrabando, el lavado de activos y otras actividades ilícitas.

Un interesante ensayo sobre el nuevo orden geopolítico sudamericano y la posición internacional del Perú es elaborado por Oswaldo de Rivero, toda vez que el viejo orden en el que Argentina disputaba a Brasil la hegemonía del continente ha colapsado. Hoy, Brasil emerge como potencia hegemónica sin rival y los países vecinos se realinean en función de nuevos intereses. Nunca como ahora se presenta un escenario tan favorable para el Perú, oportunidad que estamos en la obligación de aprovechar, sobre todo, y sin descuidar la Alianza del Pacífico, prestando especial atención a la alianza estratégica entre el Perú y Brasil (con una visión bioceánica). Necesitamos estrategias frente al nuevo orden, pues el Perú hoy practica una diplomacia sin política exterior. Cierra la sección complementando este texto un ensayo de José Díaz Gallardo respecto al escenario Chile - Perú

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posfallo de La Haya. La reflexión apunta al juego de roles de actores, como los empresarios y las Fuerzas Armadas, los lazos bilaterales en temas como la energía y los recursos hídricos, la integración territorial en esta controversia y, finalmente, cómo afecta la actual situación a Bolivia y su demanda marítima.

La segunda sección –Sociedad y democracia– inicia con un texto de Alexandro Saco respecto al sistema de salud peruano, el cual se encuentra en un momento crucial de definición de orientación, en que se reconoce y asume la responsabilidad pública en salud o se normaliza un acceso diferenciado supeditado a condiciones laborales y económicas. Más que discusiones técnicas sobre los cambios al sistema de salud en sí, hoy la disputa es abiertamente política, con actores bien alineados, confundiéndose sistema de salud con sistema de seguros de salud. Cuando se asume lo segundo, la responsabilidad pública se relativiza ya que prima la lógica del seguro y no la de resolver las necesidades de salud de manera integral.

A propósito de la concentración de medios de comunicación, se sitúa hoy en el debate el tema de la estructura de propiedad de los mismos y sus implicancias para la garantía de pluralidad de voces en el espacio público. Sobre ello, Jorge Acevedo nos presenta un interesante texto que analiza tres discursos sobre la concentración: el del Grupo El Comercio, el del Grupo La República y uno tercero impulsado por organizaciones y redes de la sociedad civil. Así mismo, no escapa en este volumen un texto producto de un proceso de reflexión institucional del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco, acerca de la recién aprobada Ley Universitaria, polémica y controversial, pues si bien aspira a una educación universitaria de calidad, todo parece indicar que su implementación traerá más problemas que soluciones, tanto por los marcados vacíos en muchos aspectos cruciales, cuanto por la carencia de una política de educación superior e institucionalidad adecuada en el país.

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El intrincado mundo del negocio del narcotráfico es abordado por Eduardo Toche en un ensayo que revela sus implicancias no solo en la concentración y producción de cocaína en nuestro país, sino en la seguridad interna, producto de la dispersión de grupos delictivos organizados que operan actualmente. Se comprueba una vez más el fracaso de los programas de desarrollo alternativo de cara a la erradicación y la forma de combatir el narcotráfico, sin tener en cuenta la dimensión económica que ha adquirido y su nivel de penetración en las instituciones peruanas. Cierra esta sección Hugo Cabieses, quien nos ofrece un sugestivo texto acerca del traslado del mercado La Parada al Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita, proceso llevado a cabo entre críticas de unos y beneplácito de otros, plagado, además, de mitos y presunciones que son analizados en profundidad y que develan un gran esfuerzo desplegado, y ojalá su consolidación.

Cierra este volumen la tercera sección –Economía y gestión de recursos–, en la que Raúl Mauro, en un interesante ensayo, nos muestra cómo se construye el Presupuesto de la República en un juego de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el que al parecer, el segundo abdica de hacer uso de sus poderes de fiscalización y representación sin ejercer presión alguna para lograr cambios significativos a las propuestas desde el Ejecutivo, siendo el Ministerio de Economía Y Finanzas, en este caso, el que ejerce poder casi absoluto sobre las decisiones respecto a lo que se aprueba y se ejecuta. Por otro lado, Humberto Campodónico aborda el tema de la política energética, enfocándose en materia de hidrocarburos, señalando en principio que el país no tiene un plan energético a largo plazo y que cuenta solo con planes referenciales elaborados por el Ministerio de Energía y Minas, que aunque han significado cambios positivos, no logran cumplir el objetivo, sobre todo en el tema de hidrocarburos, de la seguridad, el autoabastecimiento energético y el desarrollo sustentable, asunto que pasa, también, por el fortalecimiento de Petroperú. Por su parte, Gustavo Ávila se ocupa del canon en las regiones y su distribución,

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donde señala que las inversiones regionales se financian cada vez menos con recursos del canon minero, pues este no tiene ya el peso de otros años en los presupuestos subnacionales y por ende recorta a las regiones el grado de libertad para ejecutar inversiones, si no son puestas en el marco de una negociación con el gobierno nacional. Sobre la minería artesanal e ilegal, Julia Cuadros, en un interesante ensayo, resalta que este gravitante y problemático tema sigue siendo un punto de agenda sin resolver en un proceso de formalización que muestra sus límites y que revela el desgobierno del sector.

Cierra este volumen un texto de Erick Pajares y Carlos Loret de Mola en el que se plantea que sumado a los aportes de la ciencia objetiva, hay una «narrativa propia» frente al tema de adaptación al cambio climático y que encuentra sustento en los sistemas de conocimientos de la cultura andina, los que son fundamentales en las estrategias de resiliencia frente a este. De allí la importancia del diálogo de saberes en la construcción de alternativas de solución transdisciplinarias frente al cambio climático.

Resumiendo, se trata de quince ensayos provocadores, cuyo ánimo es alentar el debate y el intercambio de ideas. Son aproximaciones plurales, todas ellas preocupadas por la continuidad de las políticas gubernamentales y sus repercusiones, en un Estado cada vez más capturado y sujeto a intereses que una vez más, constatamos, no apuntan a las expectativas de las grandes mayorías. Esperamos que esta contribución ayude a esclarecer el panorama futuro más allá del análisis de este periodo coyuntural y nos permita visualizar escenarios y, en ese marco, desarrollar posiciones suficientemente inteligentes para hacer frente al menoscabo de la democracia y la inclusión a la que tenemos derecho todos los peruanos y peruanas.

Julio del 2014

Política y gobernabilidadParte I

Eduardo Ballón E.Oswaldo de RiveroJosé Díaz Gallardo

Rafael García M.Iván Mendoza V.

Castilla: a la derecha, ¡derecha!

Eduardo Ballón E.

A más de mil díAs de iniciAdo su gobierno, la aprobación de la gestión presidencial es crítica y el malestar de la opinión pública inoculta-ble, a pesar de que no se manifieste en acciones de protesta. Sobre la aprobación de la gestión presidencial, esta ha caído 20 puntos en el último año y 44 puntos desde septiembre del 2011, él que fuera el mes de mayor aceptación del trabajo presidencial (ver gráfico n° 1). Sobre el malestar de la población, esta no se manifiesta por las debilidades de la sociedad civil y porque la conflictividad social, como ocurre en los años electorales, ha disminuido. En términos comparativos, el mandatario se encuentra a medio camino de lo que fueran las aprobaciones de los expresidentes Alan García (30%) y Alejandro Toledo en idéntico momento de sus gestiones.

A días de la elección de la nueva mesa directiva del Congreso de la República y a menos de tres meses de los comicios de nuevas autoridades descentralizadas, la percepción ciudadana es que la corrupción está instalada en todas las esferas de gobierno y no solo en las gestiones regionales, como interesadamente se trata de hacer creer. Así, de acuerdo a la última encuesta de Ipsos Perú1, 52% de quienes desaprueban la gestión del presidente Ollanta Humala lo hacen porque no hay seguridad ciudadana/hay delincuencia y 45% porque creen que hay corrupción en su gobierno.

1 Ipsos Perú. Corrupción descentralizada. Lima: Ipsos Perú, 2014. Ver en: goo.gl/nB2SrM

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La caída libre del respaldo presidencial arrastra también a Nadine Heredia (la Primera dama), que no obstante registra 30% de aprobación, llegando incluso hasta 35% en otras encuestas2. Como no podía ser de otra manera, el Congreso de la República (con 9% de aprobación) y el Poder Judicial (con 11%), corren peor suerte, como la hubiera corrido el Ministerio Público de haberse preguntado por esta institución. Así mismo, la desaprobación de las principales figuras políticas tampoco es para entusiasmarse: Pedro Pablo Kuczynski registra 44%, Keiko Fujimori 49%, Alan García 66% y Alejandro Toledo 76%, evidenciando los límites de las oposiciones. Las izquierdas, por cierto, son inexistentes. Es claro entonces, como viene observándose hace buen tiempo, que el descrédito de las instituciones y de los políticos está instalado fuertemente en el país.

1. Un gobierno errático y un ministro de Economía que exhibe su poder

Los esfuerzos del gobierno por revertir esta situación, lejos de hacerlo, parecen estarla agravando cotidianamente por el carác-ter cada vez más errático de sus decisiones. En el último año, el cambio de dos gabinetes desnudó las dudas e incertidumbres de la pareja presidencial. La designación del expresidente regional de San Martín, César Villanueva, como presidente de un nuevo Consejo de Ministros en octubre pasado, sorprendió a propios y a extraños, aunque era claro que la gestión de Juan Jiménez ya estaba exánime. No se trató entonces, como pudo pensar Villa-nueva, de una oportunidad para la descentralización si no de una instrumentación de su prestigio personal.

2 Compañía Peruana de Estudios de Mercados y Opinión Pública S.A. (CPI). Evaluación de la gestión presidencial, instituciones públicas, intención de voto y personajes políticos (Perú urbano). Lima: CPI, 2014. Ver en: goo.gl/HkZ2XW

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A pesar del brío que demostró Villanueva en su presentación ante el Congreso de la República, su figura se desgastó en las semanas siguientes. Distintos indicios mostraban desencuentros de baja intensidad: la resistencia presidencial a realizar los cambios en el gabinete que Villanueva había comprometido ante la opinión pública, la falta de voluntad política del gobierno para iniciar la modernización de la Refinería Talara y la designación de Nadine Heredia como presidenta del Partido Nacionalista Peruano en momentos en que el entonces Primer Ministro intentaba reabrir el diálogo con los partidos políticos para superar el aislamiento en el que se había puesto el gobierno, mostraban una relación de «baja intensidad» entre Palacio y un jefe de gabinete que generó desconfianza en la pareja presidencial desde el momento mismo en que anunció ante el Congreso que «no aceptaría poderes paralelos» y que se requería de un gabinete que haga política.

Lo que sorprendió fue la manera en que se produjo su salida, en un drama en tres actos, tal como sostuviéramos meses atrás3. En el primero, Villanueva, tratando de atenuar los efectos de la inoportuna y provocadora decisión del aumento de las remuneraciones de los ministros y otros altos funcionarios públicos, declaró que el gobierno estudiaba aumentar el salario mínimo; en el segundo, la primera dama lo desautorizó, dictando que el tema no estaba en la agenda del gobierno; en el tercero, recién llegado de un viaje con el primer mandatario, el ministro de Economía, Luis Miguel Castilla, lo acuchilló por televisión. A pesar de la ponderación que el saliente Premier empleó en las entrevistas que le hicieran en los días siguientes a su renuncia, quedaron muy claras las razones de su salida y su desencanto con un gobierno que lo usó en una coyuntura en la que necesitaba oxígeno. El presidente Humala y su esposa, consecuentes con su particular visión de la

3 Ballón, Eduardo. «Un gabinete se balancea sobre la tela de una araña». Quehacer, n.° 193. Lima: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco, 2014, pp. 6-9.

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política, lo acusaron de desleal y de actuar guiado por intereses políticos, como si ello fuera un delito. En cualquier caso, la imagen de Villanueva terminó revaluada porque apareció como quien renunció en defensa del salario mínimo y la institucionalidad, evidenciando los verdaderos rostros y pesos de quienes toman las decisiones en el gobierno.

La designación del gabinete Cornejo no trajo sorpresas. El nuevo primer ministro, René Cornejo, es de los leales a la pareja presidencial, a la que se «allegó» desde el inicio de esta gestión. Político de cancha chica, como lo demostró en la manera en la que se deshizo de su viceministro Juscamaita, este sí una figura de la primera hora nacionalista, supo construirse una imagen de «técnico eficiente». Los cambios incluyeron algunos rostros nuevos, entre los que destacaba el del ministro de Producción, quien con su Plan Nacional de Diversificación Productiva y su preocupación por la debilidad institucional del país parecía introducir un elemento nuevo a un discurso hegemonizado por el todopoderoso ministro de Economía, quien fue parte neurálgica de los problemas de institucionalidad que determinaron la salida de Villanueva.

Apurados en el gobierno por superar el «trauma» de la caída de Villanueva, oportunamente aprovechado por la oposición y por los medios masivos de comunicación para continuar con la demolición de Nadine Heredia –ciertamente ayudados por la soberbia y el imprudente afán de su protagonismo sistemático–, adelantaron la presentación del gabinete en el Congreso, confiados en que se trataba de un rito más por el que había que pasar, mientras la vida y su gobierno continúan rumbo al 2016. La sorpresa que recibieron fue mayúscula. Todas las bancadas de oposición se abstuvieron en la votación de su aprobación, que con dificultad alcanzó 47 votos a favor. Es decir, primer gabinete de este gobierno rechazado. El segundo intento del mismo viernes 14 de marzo no arrojó un resultado mejor: 42 votos a favor, 6 en contra y 73 abstenciones.

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El temor se apoderó de Palacio como de buena parte de los congresistas de la República. La precariedad en la que se puso el país por casi 72 horas, es decir, la institucionalidad, no le preocupó mucho a nadie. Ni el presidente Humala estaba interesado en relegitimar su gobierno, aceptando que le habían rechazado su gabinete y designando otro distinto que le permita el aire para llegar por lo menos con dos dígitos de aprobación al final de su mandato, ni buena parte de los congresistas querían arriesgar su seguridad laboral e ir más allá de un llamado de atención al gobierno, y bloquear las eventuales aspiraciones presidenciales de la primera dama. En otras palabras, la mayoría de actores no parecía dispuesto a hacer política y asumir las responsabilidades para las cuales los elegimos. Así, el lunes 17 el gabinete Cornejo fue aprobado con 66 votos a favor.

No obstante el resultado, se trató desde entonces de un gabinete severamente mellado: con la ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables éticamente cuestionada por un ostensible conflicto de intereses (oportunamente «descubierto» a pesar de figurar en su hoja de vida como congresista), con el propio Primer Ministro enfrentando distintas acusaciones hasta ahora no aclaradas y con un ministro de Energía y Minas sindicado por sus vinculaciones previas con las empresas petroleras (e incapaz de esconder días después el entusiasmo que le produjo el denominado Libro Blanco de los Hidrocarburos de estas), la gestión Cornejo nació fuertemente debilitada. El posterior cambio de tres de sus integrantes evidenció el apuro con el que fue compuesto, aunque la improvisación mantuvo su sello: la designación de Daniel Urresti como ministro del Interior, como se desprende de las acusaciones que lo relacionan con el asesinato de un periodista en los años del conflicto interno, constituye una provocación innecesaria que no se resuelve con su protagonismo mediático.

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En este escenario, ya desde mayo, el mandatario, por lo menos en el corto plazo, vio menguado el protagonismo y el apoyo de Nadine Heredia, su principal operadora política, que salió lastimada de estos sucesos, como lo muestran las encuestas recientes. Las distintas oposiciones parlamentarias, por su parte, evidenciaron que resultará difícil que el oficialismo siga controlando el Congreso de la República, mientras los jugadores políticos más pesados, indudablemente Alan García, el más significativo, están construyendo la cancha que les conviene de cara al 2016. En todo este proceso, el ministro de Economía, Luis Miguel Castilla, demostró el significativo poder político que tiene a partir de la confianza de la pareja presidencial, no obstante el mediocre 19% de aprobación que tiene su gestión, de acuerdo a la encuesta de Ipsos Perú que estamos citando.

2. El escenario internacional y las medidas económicas

Las recientes medidas económicas, por si quedaran algunas dudas, ratificaron el peso de Luis Miguel Castilla. Anunciadas apenas días después de una anodina y sorprendente conferencia de prensa del primer mandatario, como se evidenció con la reacción inicial del ministro del Ambiente, las mismas no habían sido aún consen-suadas en el gabinete y eran decisión del despacho de la avenida Abancay, seguramente coordinadas con palacio de gobierno. Con ellas se trataba de responder a un escenario internacional que se muestra desfavorable desde hace más de un año y que motivara ya entonces las denominadas «siete medidas» del 24 de mayo del 20134.

Los signos de desaceleración que muestra nuestra economía hoy día son evidentes, desde tiempo atrás. Según el Instituto

4 Cevallos Flórez, Rumi. «Presidente Humala lanza 7 medidas para promover la inversión». La República, Lima, 25 de mayo del 2014. Ver en: goo.gl/88rUS5

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Nacional de Estadísticas (INEI), el Producto Bruto Interno (PBI) desestacionalizado no crece desde noviembre del año pasado y el ritmo de crecimiento de la inversión privada ha descendido del 15% de la finales del 2012 a menos de 2% en el primer trimestre de este año5. Las exportaciones cayeron 2119 millones de dólares durante los cinco primeros meses del 20146, severamente afectadas por la desaceleración China y su menor demanda de metales, en un escenario en el que la variación anual del precio del oro (oz.tr.) cayó de 1671 dólares el 2012, a 1327.5 en junio de este año, mientras el cobre (lb) lo hizo de 3.85 dólares el 2011 a 3.18 en junio.

Adicionalmente, el ingreso de capitales de corto y largo plazo del país también se ha reducido significativamente. En el primer trimestre del año solo ingresaron US$ 131 millones de préstamos de largo plazo para el sector privado y salieron 805 millones de dólares de capitales de corto plazo, cuando en el mismo período del año anterior ingresaron US$ 486 millones. Nuestro crecimiento, fuertemente sostenido por los precios internacionales y el ingreso de capital barato, enfrenta una caída de los primeros, y por lo tanto menores tributos, pero también de los segundos, y por ende menor inversión. Con estos datos, las expectativas de crecimiento de nuestro PBI han continuado cayendo; los analistas económicos y las empresas no financieras lo ubicaban en 5% a fines de junio, mientras el sistema financiero lo hacía en 4.8%. Para hacer las cosas más difíciles, nuestra ubicación como país en el ranking de competitividad de Doing Bussiness registra una caída de 26 puestos, entre otras razones por nuestra precaria institucionalidad.

En este escenario, las medidas anunciadas por el Ejecutivo y enviadas al Congreso de la República para que sean aprobadas por la Comisión Permanente, demuestran la fuerte presencia de

5 Mendoza, Waldo. «Es el contexto externo, estúpido». El Comercio (Portafolio Negocios y Mercados), Lima, 25 de mayo del 2014.

6 Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Nota Semanal n° 25. Lima: BCRP, 2014.

29

las posiciones ligadas a los sectores vinculados con la gran minería, los hidrocarburos y los industriales más tradicionales. No pueden entenderse de otra manera, porque es evidente que la desaceleración de nuestra economía se explica por la situación internacional, la pérdida de precios de los minerales y la disminución de la velocidad de la economía China, antes que por las regulaciones ambientales ya flexibilizadas el 2013, los sobrecostos laborales o las exigencias tributarias, que son fácilmente comparables con las que existen en otros países de la región.

La lista de medidas anunciadas es larga: eliminan la capitalización de intereses a personas naturales o jurídicas con deudas contraídas entre 1998 y 2005; dan estabilidad tributaria por 12 - 15 años a nuevos proyectos o ampliaciones de proyectos mineros medianos y grandes; simplifican procedimientos en aduanas; eliminan tasas en municipalidades; quitan a las entidades fiscalizadoras los recursos generados por las multas que imponen; recortan la capacidad sancionadora del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA); recortan la capacidad del Ministerio del Ambiente (MINAM) de establecer zonas reservadas para sustentar la creación de Áreas Naturales Protegidas (ANP); reducen a 30 días los plazos para emitir opiniones vinculantes y no vinculantes sobre temas ambientales para que, si no se da la opinión en ese plazo, los proyectos continúen; limitan las funciones de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y el Ordenamiento Territorial (OT) al establecer que no asignan usos ni exclusiones de uso; retiran al MINAM la facultad de aprobar Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y Límites Máximo Permisibles (LMP), que en adelante serán aprobados en el Consejo de Ministros; facilitan expropiaciones para hacer obras públicas; facilitan las contrataciones para obra pública aplicando las normas generadas para situaciones de desastre (incrementando riesgos de corrupción); autorizan al Ministerio de Transportes y Comunicaciones y al Ministerio Vivienda, Construcción y

30

Saneamiento a transferir recursos para gastos por gobiernos locales vía el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL); crean un fondo para apoyar a las micro, pequeñas y medianas empresas; facilitan procedimientos en relación a predios de propiedad del Estado para inversión pública, para inversiones inmobiliarias y para obtener licencias de funcionamiento; y simplifican trámites para acciones públicas en gestión de riesgos de desastres.

Todo indica que las medidas no tendrán el impacto ni los resultados que el gobierno dice buscar en el corto plazo. De acuerdo a muchos economistas, las causas de la desaceleración, que además, por lo menos por ahora, no es dramática para el Perú, están en la demanda y no en la oferta, siendo justamente esta última en donde las medidas económicas ponen énfasis. Recordemos que el Perú fue el quinto país en inversiones mineras el 2013, alcanzando 9723 millones de dólares por ese concepto, y que actualmente existen importantes proyectos que suman 22 000 millones de dólares entre el 2012 y el 2016.

Ese énfasis unilateral en la oferta, que en muchos casos es discriminador y parece tener nombre propio, desbarata nuestra ya limitada institucionalidad y pone en riesgo los derechos de muchos peruanos. Las medidas no atienden problemas de fondo que cada vez serán más evidentes debido a la dependencia de nuestra economía de las inversiones mineras que mantendrán su importancia en los próximos años y que a la larga se verán afectadas por la debilidad e incapacidad de nuestro Estado y sus principales instituciones. No parece, en consecuencia, tratarse de un paquete reactivador, habida cuenta de que no se contemplan la demanda ni el gasto público, que siguen mostrando grandes dificultades, tal como se observa en el cuadro nº 1:

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Cuadro nº 1 Ejecución del gasto por nivel de gobierno (junio del 2014)

(En Nuevos Soles)Nivel

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Nacional 13 482 185 717 15 024 783 132 9 593 106 433 6 374 505 747 25.3

Local 7 037 260 018 13 382 025 055 7 346 523 254 5 637 801 872 35.9

Regional 4 659 597 558 6 049 533 611 3 905 993 403 3 047 641 314 44.2

TOTAL 25 179 043 293 34 456 341 798 20 845 623 090 15 059 948 934 32.7

Fuente: Consulta amigable - Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

En términos generales7, las medidas virtualmente desaparecen el rol del MINAM para avanzar en la flexibilización de las ya precarias exigencias ambientales, otorgan convenios de estabilidad tributaria por 15 años a determinadas inversiones mineras (como si estuviéramos en condiciones similares a las de inicios de los años noventa), condonan deudas (generando un incentivo perverso y pretenden reducir más derechos laborales), entre otros casos. Por si fuera poco, y evidenciando una vez más la falta de prolijidad del actual gobierno, las normas enviadas al Congreso entran en conflicto con distintos artículos de la Constitución y con diversos convenios y acuerdos internacionales suscritos por el país, incluyendo el Acuerdo de Promoción Comercial con Estados Unidos (TLC), que establece en una de sus secciones que las partes reconocen que es «inapropiado» promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de las protecciones contempladas en sus respectivas legislaciones ambientales, ello ad portas de que el Perú presida la COP 20 y

7 Para un análisis detallado de algunas de las medidas, ver: Medidas de reactivación económica sacrifican derechos de la población y benefician la inversión irresponsable. Lima: Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR) - Red Muqui. Red de Propuesta y Acción - Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) - CooperAcción. Acción Solidaria para el Desarrollo, 2014. En: goo.gl/9DcioF

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cuando se está solicitando el ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que también contempla regulaciones ambientales básicas.

Si algo nos enseña la desaceleración económica es que requerimos aprovechar de los precios de los minerales todavía altos y de la existencia de una cartera de inversiones importante en el país, para así construir una institucionalidad sólida y eficaz, diversificar la economía, desarrollar capacidades e invertir en tecnología, combatiendo de esta manera la desigualdad económica con una mayor y mejor redistribución. Esto a corto plazo implica hacer más eficaz al Estado para la inversión en infraestructura, garantizar condiciones claras para inversiones que logren legitimidad social y también el respeto de las condiciones ambientales para que después no se constituyan en pasivos sociales, ambientales y económicos para el país. En cualquier caso, por la vía elegida, es claro que el ministro Castilla, tras ejecutar por televisión meses atrás al expremier Villanueva, ahora deja herido de muerte al ministro del Ambiente.

3. ¿El fin de la descentralización?

Simultáneamente, y desde mediados de mayo, todos nos pre-guntamos qué está pasando en las regiones. Tras la detención del presidente regional de Ancash (acusado de corrupción y de estar relacionado con distintos asesinatos) le siguieron la del presidente regional de Pasco (luego de la difusión de un video en el que aparece recibiendo una hipotética coima) y la del pre-sidente regional de Cajamarca (también acusado de corrupción), mientras el presidente regional de Tumbes se encuentra prófugo de la justicia (pues habrían descubierto sus faltas y delitos). Con ellos, a juzgar por lo aparecido en los medios de comunicación, se encontrarían en dificultades similares las gestiones regionales de prácticamente todas las demás regiones.

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La descentralización, más precisamente las regiones, parece desmoronarse y evidencia sus límites. La imagen creada es la de autoridades regionales, que aprovechando la abundancia de recursos y los poderes omnímodos que habrían ganado con la reforma, han convertido en botín personal sus territorios, dedicándose mayoritariamente al saqueo de los recursos públicos. El escandaloso caso de Ancash sería entonces la punta de un iceberg que se estaría repitiendo en la mayoría de regiones y territorios del país ad portas del proceso electoral de octubre próximo.

De pronto, fiscales, procuradores, jueces y congresistas, alentados todos por el Contralor General de la República y el novísimo Fiscal de la Nación, parecen imbuidos de un celo en el ejercicio de sus funciones de control y una preocupación por el uso de los recursos públicos que no les conoció nadie en los 12 años anteriores de la descentralización. En las últimas semanas, no hubo día en que no dejáramos de sorprendernos por la cantidad de autoridades regionales y locales involucradas en escándalos y actos punibles. Cual telenovela plagada de villanos, asistimos a la sucesión de acusaciones y denuncias de alto calibre que demostrarían que es indispensable actuar, y rápido, frente a este cáncer que corroe al país y que aparece vinculado a las mafias de construcción civil, el sicariato, el narcotráfico y la minería ilegal.

Si bien sería ingenuo e irresponsable negar la gravedad de los escándalos que vienen del interior del país, lo es igualmente limitarnos a ver el árbol y no el bosque, tal como se pretende. En Ancash, quizá el caso más dramático y menos discutible pues aparecen involucrados diversos fiscales, distintos jueces, múltiples mandos policiales, etc., ¿acaso se tiene a estas autoridades encausadas? De igual modo, el Congreso de la República (que archivó variadas acusaciones contra César Álvarez, presidente regional de Ancash, incluso estando ya detenido), el Ministerio de Economía y Finanzas (que lo reconoció durante los últimos años como el más eficiente en la ejecución del gasto público)

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y la Contraloría General de la República (que no relevó nada significativo sobre dicha gestión en sus informes anuales), ¿han hecho acaso una autocrítica por sus claras omisiones y yerros?, ¿los partidos políticos, que ritualmente piden el voto ciudadano, no tienen también responsabilidad en este drama?

Como es obvio, la descentralización está en crisis. Se ve severamente afectada por sus indefiniciones y por los pecados originales de su diseño, repetidos hasta la saciedad por los variados y convergentes diagnósticos existentes8. Así tenemos departamentos convertidos temporalmente en regiones; competencias transferidas sin el necesario desarrollo de capacidades, y lo que es peor, sin recursos; sistemas administrativos que no dialogan entre sí; falta de coordinación y articulación intergubernamental tanto horizontal como vertical; además de la maldición de los recursos que se materializa claramente en la figura del canon.

Pero más profundamente, el bloqueo que vive encuentra explicación en factores más estructurales. Un Estado e instituciones precarias; sistemas de control que se limitan a las formas y los papeles; partidos políticos que son crecientemente franquicias al servicio de intereses privados, que alientan la fragmentación que se evidencia con la multiplicación de movimientos regionales y

8 Sobre el particular ver, entre otros: Contraloría General de la República. Estudio del proceso de descentralización en el Perú. Lima: Apoyo Consultoría, PNUD-GIZ, 2014; USAID Perú. Programa ProDescentralización. Informe anual sobre el proceso de descentralización. Los retos de la gestión descentralizada 2013. Lima: Tarea impresores, 2014; Congreso de la República. Evaluación del proceso de descentralización. A 10 años de su inicio. Lima: Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, 2013; Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Informe anual 2013 sobre el proceso de descentralización para el Congreso de la República del Perú. Lima: PCM, 2014; Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Informe anual sobre el proceso de descentralización 2012. Balance de 10 años. Lima: ANGR, 2012; Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Balance de la reforma descentralista y la política del gobierno actual. Lima: GPC, 2013; Barrios, Franz. Estudio comparado de experiencias de descentralización relevantes para el Perú en la perspectiva de escenarios políticos de mediano plazo. Lima: IDEA-PAPEP-PNUD, 2012; y Perú: Escenarios prospectivos 2012-2016. La oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo. La Paz: PAPEP-PNUD, 2012.

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locales, pero que se inicia en los partidos nacionales (de los que ya tenemos 18); la corrupción, que es un dato endémico del país y que avanza sostenidamente; y el peso creciente de la economía informal e ilegal.

Es evidente que es indispensable corregir y relanzar la descentralización en un marco más amplio que es el de la reforma de un Estado que no sirve para aprovechar el crecimiento y hacerlo desarrollo e inclusión. No faltan ni diagnósticos ni propuestas. Lo que no se observa es voluntad política. El espectáculo siempre es más fácil y acusar al ladrón es una manera de eludir las responsabilidades propias, que frecuentemente son las mayores. Seguramente el desfile de acusaciones seguirá mandando a segundo plano por un rato más la desaceleración de nuestro crecimiento, los problemas de la inversión y la crisis de todas nuestras instituciones. La fuerza de quienes quieren terminar con los presidentes regionales y la descentralización no alcanza, sin embargo, para que se acabe con las regiones en el corto plazo. De lo que se trata es de limitarles atribuciones y competencias, restringirles el gasto convirtiéndolas así en meras ejecutoras del mismo (donde son más efectivas que el gobierno nacional, como se observa en el cuadro n° 1), recentralizando los recursos y las decisiones. Todo mediante «modificaciones» legales puntuales porque quienes quieren terminar con la reforma tampoco tienen una propuesta clara (como las propuestas de no a la reelección de presidentes regionales, la interpelación parlamentaria, la creación de superintendencias, etc.).

4. Las elecciones de octubre y las nacionales del 2016

En este escenario bastante crispado iremos a las elecciones des-centralizadas de octubre próximo. Ellas evidenciarán una vez más el fracaso de nuestro sistema de partidos. No menos de 18 agrupaciones nacionales y por lo menos 169 regionales, además

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de un número indeterminado de listas provinciales y distritales, competirán por regiones y municipalidades. Como de costumbre, los partidos nacionales se «acordarán» del interior: metamorfosea-dos en agrupaciones regionales, como es el caso del Partido Apris-ta Peruano (APRA) en Piura, Arequipa y Junín; participando con más de una lista, como hace el fujimorismo en Cajamarca; «reclutando» candidatos con alguna posibilidad de éxito, como ha optado Alianza por el Progreso en Arequipa, Ayacucho y otras regiones del país.

Tal como ha ocurrido en todos los procesos, las agrupaciones regionales –la mayoría de ellas, de ocasión– con todas sus debilidades y pecados, obtendrán mejores resultados. En cualquier caso, incidirán en la futura conformación de las listas congresales del 2016. Ese partido, por el momento, se juega en la cancha del Congreso y en la de los grandes medios de comunicación. La eventual inhabilitación de Alan García y la abstención del fujimorismo, convencido de que con él se puede negociar el indulto humanitario de su líder y que se trata de un rival menos difícil para Keiko Fujimori que Nadine Heredia, la que no abandonará su pretensión hasta el último minuto, son parte de ese partido. La presión empresarial por mantener «capturado» al mandatario también. En esa cancha, el ministro Castilla y el poder acumulado por el Ministerio de Economía y Finanzas son las garantías que les permitirán prescindir de aquél el 2016.

Como es obvio, el juego es extremadamente peligroso para el país que una vez más observa como se esfuman sus oportunidades y busca, inútilmente, una oposición capaz de poner orden en un gobierno que abandonó definitivamente sus promesas iniciales y que carece del liderazgo necesario que le permitiría enfrentar la situación actual apostando por el desarrollo y la inclusión antes que por el crecimiento de los grandes grupos empresariales.

El Estado y los conflictos sociales en el gobierno de Ollanta Humala

Iván Mendoza V.

en este Artículo se presentArá un breve pAnorAmA sobre la conflic-tividad social bajo el gobierno del presidente Ollanta Humala, tomando como referencia el período agosto 2011 - marzo 2014. Se expondrá aquí su evolución, distinguiéndose hasta tres fases, haciendo particular énfasis en la creación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) en julio del 2012, así como el cambio que ello implicó en el tratamiento de los conflictos, espe-cialmente en el de los mineros. Finalmente se realizará un breve balance del trabajo de la mencionada oficina, señalándose sus avances y limitaciones, tanto como los desafíos y tareas pendientes.

Como es sabido, desde principios del presente siglo la conflictividad social es percibida como uno de los principales problemas del país. Su presencia ha marcado a todas las administraciones desde la restauración de la democracia, y el gobierno del presidente Humala no ha sido una excepción. Por tratarse de un nuevo gobierno, con un discurso que despertaba amplias expectativas en la población, se esperaba además un nuevo tratamiento para enfrentar los conflictos.

La nueva administración hereda la conflictividad del gobierno anterior que, de acuerdo a cifras de la Defensoría del Pueblo1, era

1 La Defensoría del Pueblo comenzó a recopilar estadísticas de los conflictos sociales desde el año 2004. Hasta fines del 2012 fue quizás la única entidad pública o

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relativamente alta (214 casos para agosto del 2011). Desde esta fecha hasta marzo del año 2014, la evolución de los conflictos sociales ha tenido hasta tres diferentes momentos o etapas2:

1) El período agosto - diciembre del 2001 (el inicio del nuevo gobierno). Inaugurado con expectativas, las declaraciones de sus máximas autoridades y líderes hacen prever un nuevo manejo de la conflictividad, privilegiando el diálogo y el logro de acuerdos. Si bien no se llega a diseñar una política acabada, se muestra prudencia en el manejo de los conflictos. En estos meses hubo un incremento moderado de estos: según la clasificación de la Defensoría del Pueblo, el aumento fue de 4% en el total de conflictos, 10% en los «activos», 7% en los socioambientales y 10% en aquéllos que eran competencia del gobierno nacional3. Lo más destacable fue, sin embargo, el desencadenamiento del conflicto en torno al proyecto minero Conga, un caso «emblemático» que hasta hoy permanece irresuelto. La intensidad y dureza de este caso, que involucró no solo a organizaciones sociales sino al mismo presidente regional, sorprendió al gobierno a las pocas semanas de asumir la gestión y dio lugar a negociaciones con presencia del propio Presidente del Consejo de Ministros. El problema provocó la caída del primer gabinete, presidido por Salomón Lerner, y su reemplazo por otro equipo, liderado por Óscar Valdés, partidario de una posición más dura.

privada que lo hacía. En noviembre de este último año, la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) comenzó también a publicar mensualmente sus propias cifras y análisis.

2 Para un tratamiento más detallado, basado en las cifras de la Defensoría del Pueblo, ver: Díaz M., Oscar et al. «El conflictómetro: un análisis de la conflictividad social a mitad del gobierno de Ollanta Humala». patiodesociales.com, Lima, 17 de marzo de 2014. En: goo.gl/bi9cz4

3 Ver los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo del número 90 al número 94.

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2) El período enero - julio 2012. Este periodo está marcado por el ascenso del premier Óscar Valdés, partidario de una línea dura en el manejo de la conflictividad. El gobierno apostó así por defender posiciones tecnocráticas4 inflexibles, apelando a la represión cuando lo juzgaba necesario. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados: siempre de acuerdo a las cifras de la Defensoría del Pueblo, en el período enero - julio 2012 el total de conflictos crece en 8%, los conflictos activos en 13%, los de tipo socioambiental en 15.5% y aquéllos bajo competencia del gobierno nacional un 13%5. De igual modo, y como consecuencia del tipo de manejo implantado por el nuevo primer ministro, aumentaron también los muertos, al mismo tiempo que estalla otro conflicto «emblemático» del período: el de Espinar, que hasta hoy en día no está definitivamente cerrado. Se va generalizando así entre la opinión pública nacional la imagen de un gobierno desbordado y sin capacidad para gestionar las protestas sociales, lo que gravitó decisivamente en el cambio de este segundo gabinete luego de medio año. Su corta gestión demostró lo inadecuado de querer abordar la conflictividad social con opciones represivas. Por ello, antes de finalizar el mes de julio del 2012, habría un nuevo Presidente del Consejo de Ministros.

3) El período agosto 2012 - marzo 2014. Un primer elemento destacable en esta nueva fase es el cambio en la oficina encargada de los conflictos sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La hasta entonces Oficina de Gestión de Conflictos Sociales (OGCS) es reemplazada por

4 Por ejemplo, se intentó resolver la crisis de Conga apelando a un peritaje de expertos internacionales independientes, sin tomar en cuenta la desconfianza de la población ante el Estado y la polarización política producida.

5 Ver los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo del número 95 al número 101.

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la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). Esto significó innovaciones importantes en el enfoque y en el tratamiento concreto de los conflictos sociales desde el gobierno nacional.

La ONDS hizo de la transformación de conflictos su enfoque básico y privilegió el abordaje temprano de los casos, con el fin de prevenirlos oportunamente y evitar su escalamiento y crisis. Si bien la OGCS manejaba también conceptos parecidos, su accionar era distinto, priorizándose intervenciones más bien reactivas cuando el conflicto ya había escalado o hecho crisis. La nueva oficina es reforzada en sus competencias, recursos y equipos, y ha tenido éxito en articular las intervenciones de los sectores, especialmente para afrontar los conflictos mineros, junto a los ministerios de Energía y Minas, Ambiente y Agricultura, principalmente. Además, desde noviembre del 2012 publica sus propias estadísticas mensuales de conflictividad6.

La estrategia de la ONDS se basa en la formación de mesas de diálogo y desarrollo, en las cuales los representantes del Estado y los actores, a través del diálogo, buscan llegar a acuerdos que solucionen los conflictos, además de que se logren inversiones públicas o privadas para el desarrollo local.

Una primera aproximación a los resultados de la ONDS se obtiene a través de sus propias cifras: en el período diciembre 2012 - noviembre 2013, los casos en conflicto disminuyen en 10%, en tanto aquéllos considerados en prevención («diferencias» y

6 Informe Willaqniki, que a marzo del 2014 iba ya por el número 17. Esta publicación ha desatado discusiones debido a las discrepancias entre sus cifras y las de la Defensoría del Pueblo. Desde fuera se han intentado diversas explicaciones sobre el particular, pero las diferencias obedecen sobre todo a los distintos universos de ambas publicaciones: el reporte mensual de la Defensoría del Pueblo intenta cubrir todo el abanico de conflictos sociales existentes, mientras que Willaqniki da cuenta de los casos bajo competencia del gobierno nacional.

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«controversias»)7 aumentan en 64%, traduciendo la preocupación por el abordaje temprano ya mencionado8.

En síntesis, la experiencia del presente gobierno evidencia que en el período julio 2011 - marzo 2014 la conflictividad social ha conocido oscilaciones más bien moderadas. Antes que la cantidad de conflictos, la imagen de desgobierno o de incapacidad estatal ante el problema fue estimulada sobre todo por algunos estallidos de violencia, incluidos los de Conga (2011 - 2012) y Espinar (2012), que escalaron y provocaron dolorosos saldos de pérdidas en vidas humanas, destrucción de infraestructura y bienes materiales, así como de horas / hombre en trabajo.

Esto se ve confirmado con la experiencia que a partir de agosto del 2012 desarrolla la recién creada ONDS. Desde entonces, se constata una moderada reducción en el número de conflictos, siendo, sin embargo, más notoria la disminución en la intensidad de los mismos, de modo que los estallidos de violencia a partir de entonces no se comparan con los de gobiernos anteriores o del primer año del gobierno actual. Desde aquella fecha no ha habido casos similares a los de Bagua, Conga o Espinar.

La disminución cuantitativa y cualitativa de la conflictividad social en este último período está relacionada con el nuevo enfoque aplicado desde el Estado, especialmente por la ONDS y los sectores del gobierno nacional que, en mayor o menor medida, han

7 Ver al respecto: Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). «Balance anual de la conflictividad». Willaqniki, n.° 14. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2014, pp. 7 - 12. Los conceptos de «diferencias» y «controversias», introducidos para adecuar las clasificaciones de la ONDS al decreto supremo de su creación, son también materia de debate entre la comunidad de conflictólogos.

8 Para el mismo periodo de tiempo, las cifras de la Defensoría del Pueblo muestran una reducción del 8% en los conflictos bajo competencia del gobierno nacional (los realmente comparables con los de la ONDS), aunque la discrepancia en cuanto a los totales absolutos permanece (para diciembre del 2012 la ONDS da 103 casos versus los 147 que da la Defensoría del Pueblo; a noviembre 2013, 122 versus 135, respectivamente). Cabe anotar que los conflictos «latentes» de la Defensoría del Pueblo pueden aquí ser parte de la discrepancia.

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logrado articular acciones. Esto ha significado realizar un abordaje temprano de los conflictos con el fin de evitar su escalamiento y, por tanto, los estallidos de violencia9.

La actuación del Estado bajo una lógica de prevención y transformación de los conflictos sociales es un discurso que se viene sosteniendo desde hace años; de hecho, la antigua OGCS conocía este enfoque y había desarrollado algunas actividades para introducirlo, aunque la aproximación real con esta perspectiva ha sido producto de la ONDS a partir de agosto del 2012.

El fortalecimiento de una instancia como esta, con mayores recursos que su predecesora, ha sido entonces efectiva y ha mostrado que la disposición de capacidades para gestionar los conflictos sociales es mucho más importante que el número de ellos, con mayor razón aún si se pueden articular a distintas entidades del Estado para intervenciones coordinadas, especialmente del gobierno nacional, tal como ha ocurrido en estos años. Por el contrario, un solo caso puede poner en jaque al Estado si este no cuenta con la institucionalidad y el enfoque apropiados.

Es en virtud de este acercamiento que el gobierno nacional ha tenido relativo éxito en evitar el escalamiento o en desescalar oportunamente conflictos que se encaminaban, quizá, a estallidos de imprevisibles consecuencias. Esto es lo que ha ocurrido, entre otros casos, con los conflictos que involucra a la Southern Perú en Tacna y Moquegua, Majes - Siguas en Espinar (Cusco), Los Chankas y Las Bambas en Apurímac, varias protestas contra Minera Antamina en Ancash, la oposición a Barrick y Huamachuco en La Libertad y hasta en el caso de Cañaris, bastante polarizado pero gestionado con prudencia. Todos estos casos iban en camino a convertirse en una crisis y si bien la mayoría no está definitivamente

9 Esto desde luego no significa desconocer la existencia de factores ajenos al desempeño de las entidades estatales, entre ellas la calidad de los liderazgos y su capacidad de movilización social, el comportamiento de las empresas extractivas, entre otros.

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resuelto, al igual que otros conflictos, han sido canalizados hacia negociaciones que pueden arribar o han arribado ya a soluciones aceptables por las partes.

Puede afirmarse también que en muchos organismos del Estado encargados de abordar los conflictos sociales se van dejando de lado las explicaciones conspirativas, aceptándose que su desencadenamiento revela problemas estructurales del país. En el caso de los conflictos mineros y de industrias extractivas, se plantea la necesidad de que las empresas consideren políticas efectivas para preservar el medioambiente y los recursos naturales, aportando también al desarrollo de sus entornos. De igual modo, también han avanzado opciones que apuestan por la negociación, dejando de privilegiar salidas represivas.

Se está lejos, sin embargo, de haber hallado fórmulas definitivas, unánimemente aceptadas y definitivamente instaladas, quedando pendiente una serie de asuntos por resolverse. Entre los pendientes pueden mencionarse los siguientes: a) las contradicciones del Estado en tanto promotor de inversiones y representante del interés general y los derechos de la ciudadanía; b) la falta de un enfoque integrado para el tratamiento de los conflictos; c) la naturaleza y alcances de las intervenciones tempranas; d) la desarticulación entre los distintos sectores y niveles de gobierno al momento de tratar la conflictividad; e) las dificultades del Estado para reaccionar con eficacia a las demandas sociales que motivan las protestas; entre otros.

Estado promotor de inversiones - Estado garante de los derechos ciudadanos y el interés general

Este es un problema de fondo y una fuente de tensión permanente que enfrenta el gobierno nacional para abordar los conflictos. Por un lado, es el promotor y garante de las inversiones privadas en el país, como ocurre por ejemplo con las mineras y las industrias

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extractivas, justamente las que en estos años producen la mayor cantidad de conflictos. Por otro lado, el gobierno nacional es (o debe ser) también un garante y defensor de los derechos de la ciudadanía, incluyendo los de aquélla que se ve afectada por los impactos potenciales o reales de tales inversiones, y del interés general de la sociedad. Esto implica la obligación de cautelar también el medioambiente, preservar los recursos naturales de la nación, entre otras responsabilidades.

Como se sabe, las funciones del Poder Ejecutivo nacional están repartidas entre distintos sectores. Así por ejemplo, el Ministerio de Energía y Minas cumple el rol promotor de las inversiones mineras y extractivas, a la vez que ejerce la rectoría en materia de conflictos sociales dentro de su sector. Otros sectores como Ambiente y Agricultura también están involucrados en la minería, por lo que al presentarse un conflicto que compromete a una empresa minera este es abordado por actores con diversos roles, de allí que su tratamiento esté sometido a un complejo conjunto de presiones y pugnas cruzadas que pueden llegar a otros sectores del Poder Ejecutivo nacional. Por estas razones, armonizar una intervención única desde el Estado es una labor muy complicada. Las condiciones son distintas para entidades como la Defensoría del Pueblo, órgano constitucional autónomo, con funciones específicas en materia de defensa de derechos ciudadanos y de supervisión del desempeño de las entidades públicas.

Por otro lado, al menos en el caso de las protestas derivadas de la actividad minera y extractiva, el Estado no puede ser considerado estrictamente un mediador, tal cual lo sería una entidad privada independiente, que puede guardar una escrupulosa neutralidad ante las partes en conflicto. El Estado suele ser el interpelado que, en última instancia, debe abordar la solución definitiva de los mismos, conjugando sus roles contradictorios.

Estas contradicciones son sin duda muy difíciles de superar y, hasta el momento, los esfuerzos han sido bastante parciales.

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En la medida en que la posición de un gobierno en su conjunto priorice su papel de promotor de inversiones, verá afectado su rol como defensor del interés general y de la ciudadanía, dificultando así su capacidad para lograr acuerdos consensuados en torno a los conflictos, más aún para transformarlos en oportunidades de desarrollo. Esto es materia de una política general que requiere decisiones que están fuera del alcance de una oficina especializada como la ONDS y sus contrapartes en los sectores.

Falta de un enfoque integrado para el tratamiento de los conflictos

Las entidades públicas encargadas del abordaje de los conflic-tos sociales en sus respectivas esferas de competencia suelen tener enfoques no necesariamente alineados e integrados en una perspectiva común. Sus ideas acerca de las causas del conflicto, de cuándo deben intervenir, con quién negociar y qué tipos de demandas son atendibles, pueden no coincidir. Esto tiene efec-tos prácticos al momento de decidir cuándo el Estado tiene que abordar los conflictos, qué tipo de interlocutores reconoce como tales y cuándo es que tal conflicto debe considerarse solucionado o «transformado».

Desde luego, no es lo mismo dar por cerrado un caso cuando los actores se han desmovilizado transitoriamente satisfechos, que hacerlo cuando se aplican o intentan aplicar medidas que contribuyan a erradicar las causas que desencadenaron las protestas, relacionadas fundamental, aunque no exclusivamente, con inversiones públicas y privadas, que contribuyan a la sostenibilidad de los recursos naturales y al desarrollo de los entornos locales.

En cuanto al momento en que el Estado debe intervenir, mientras algunas entidades como la ONDS consideran necesario hacerlo desde las etapas tempranas de los conflictos, otros lo hacen

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cuando ya han escalado y se han producido las protestas seguidas de algunas medidas de fuerza, lo que convierte al logro de acuerdos y soluciones en un trabajo mucho más arduo. De la misma manera, mientras que en algunas oficinas se tiene la convicción de que el conflicto crea condiciones para abordar temas de fondo, en otras las intervenciones se limitan a resolver el o los problemas que motivaron las protestas, cancelando enseguida los esfuerzos del Estado, dejando de lado el monitoreo de las medidas aplicadas y aumentando los riesgos de un rebrote.

Estos enfoques diferenciados suelen también asignar distinta prioridad a la necesidad de abordar la solución de los conflictos, de allí que las capacidades de los distintos ministerios, gobiernos y entidades públicas en esta materia sean heterogéneas.

Puede, sin embargo, darse unos pasos en la dirección correcta si se lograra diseñar y aplicar políticas públicas que articulen los enfoques y actuaciones de los distintos organismos del Estado.

Sobre la transformación de los conflictos en oportunidades

Este es un discurso generalizado entre la comunidad de conflictó-logos nacionales e internacionales. Esta idea se ha ido difundiendo desde hace pocos años en el Estado, habiendo sido adoptada o estando en proceso de adopción en diversas oficinas públicas. La ONDS es una de las entidades que más ha avanzado en integrar esta aproximación en la lógica de su trabajo, abordando con ella el tratamiento de los conflictos, sobre todos los mineros, buscando el logro de acuerdos que resuelvan el problema, pero que también signifiquen el aporte de las empresas y de la inversión pública al desarrollo local de los ámbitos donde se desataron los conflictos.

El enfoque de la transformación de los conflictos en oportunidades tiene un gran potencial para los abordajes que se efectúan desde el Estado, pues permite superar la idea tradicional

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de resolución de los mismos con medidas transitorias, que determinen el cese de las protestas y de la violencia cuando esta se desencadena. No obstante, los pasos iniciales que se han dado no han profundizado en cuestiones decisivas relacionadas, entre otras cosas, con la naturaleza de las oportunidades, esto es, en qué consisten estas, quién las define, quiénes se benefician en concreto, etc.

Como se sabe, aquello que se considera oportunidades puede ser definido por los representantes del Estado en solitario o consensuado solo con algunos líderes y dirigentes sociales. Mientras más discrecional y cerrada sea la definición, mayores los riesgos de que esta no exprese la voluntad de la mayoría de actores involucrados y, por tanto, menores las posibilidades de que esta «transformación» contribuya a erradicar las causas estructurales de los conflictos y de su periódico estallido.

La intervención desarticulada del Estado

Uno de los grandes problemas del Estado para la gestión de los conflictos es la tradicional desarticulación de sus intervenciones. Cada sector o nivel de gobierno tiene competencia en sus esferas específicas y las normas que permiten una efectiva coordinación entre entidades públicas son débiles o simplemente no existen.

La conformación de la ONDS es un intento por superar estas deficiencias. El decreto supremo de su creación la establece como una entidad encargada de armonizar y articular a los distintos sectores del gobierno nacional, aunque conservando estos la rectoría en sus respectivas esferas de competencia. La ONDS ha podido incluso efectuar coordinaciones con algunos gobiernos regionales, lo que es positivo para superar la fragmentación ya mencionada.

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Sin embargo, se carece hasta ahora de una rectoría única a nivel del Estado y la intervención en los conflictos sociales no responde a enfoques y estrategias adecuadamente armonizados. Por ello, cada entidad puede utilizar sus propias ópticas e instrumentos.

Por ejemplo, en el caso de los conflictos mineros, la responsa-bilidad central es del sector Energía y Minas, en tanto ente rector, el cual tiene sus propios criterios y estrategias. Es cierto que su oficina de gestión social suele coordinar con la ONDS, la oficina respectiva del Ministerio del Ambiente y entidades relacionadas, tales como la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), entre otras. Sin embargo, estas coordinaciones y armonizaciones, en la práctica, están libradas a la voluntad y disposición de los funcionarios antes que a normas específicas. Es cierto que la ONDS tiene el mandato de articular esfuerzos, cosa que ha estado haciendo desde su crea-ción, pero la autonomía de los sectores permite que, en teoría, estos tomen las decisiones finales sobre las negociaciones y acuerdos, así como en el seguimiento de su aplicación. Entonces, si hasta la fecha no se han producido desfases o desacuerdos, se debe más a las iniciativas personales que a las institucionales.

El asunto es aún más complicado para el caso de los gobiernos regionales y locales, cuyas leyes orgánicas establecen autonomías y competencias que el gobierno nacional no puede ni debe obviar.

No existe entonces un ente rector único que armonice, articule y alinee las intervenciones del Estado en materia de conflictos, por lo que la flexibilidad, apertura y disposición a negociar y arribar a acuerdos son, en la práctica, diferentes.

Como una manera de superar el problema, fortaleciendo también la institucionalidad pública en la materia, en el transcurso del año 2013 desde la ONDS se intentó impulsar la creación de un Sistema Nacional de Prevención y Gestión de Conflictos Sociales, a cuya cabeza se colocaba a esta oficina como ente rector. El proyecto debía presentarse al Congreso de la República para su

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discusión y aprobación, pero a la fecha no se ha avanzado debido a la oposición de algunos sectores que no desean ver recortadas sus prerrogativas10.

El aparato estatal y los conflictos sociales

Muchos actores y analistas de los conflictos sociales comparten una idea común: la incapacidad del Estado para atenderlos y solu-cionarlos oportuna y eficientemente. Su lentitud para intervenir y hallar soluciones es muchas veces un factor que agrava y agudiza las protestas sociales. Más aún, cuando se ha alcanzado una salida y se han pactado los acuerdos para ello, uno de los principales problemas suele ser el incumplimiento de los compromisos ad-quiridos por el Estado, lo que en no pocas ocasiones da lugar al reinicio de las protestas.

Como se sabe, el ciclo del conflicto, especialmente cuando ha escalado y hecho crisis, se acelera de tal manera que requiere intervenciones y soluciones rápidas que permitan «desescalarlo». Es aquí justamente en donde existe un primer «cuello de botella»: la institucionalidad estatal está diseñada para actuar en «tiempos normales» a ritmos que, desde luego, son mucho más lentos que la dinámica de los conflictos. Tomar decisiones claves, especialmente para la asignación de recursos, muchas veces demanda unos plazos poco compatibles con la urgencia de superar la crisis que provoca el estallido de una protesta social.

Una imagen muy difundida en la opinión pública alude a las falsas promesas y engaños a los que supuestamente recurren los funcionarios públicos en las mesas de diálogo para lograr que la población desista de sus medidas de fuerza y acepte los planteamientos que les hace el Estado. Prueba de ello serían los

10 Un gobierno que está prácticamente en su tercer año, sometido a múltiples tensiones, con bajos niveles de aprobación y en «piloto automático», es difícil que pueda impulsar una ley de esta naturaleza.

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incumplimientos posteriores que deslegitiman y desprestigian la imagen del Estado y motivan nuevos reclamos. Sin embargo, estos problemas no obedecen a un cálculo maquiavélico de las autoridades y funcionarios públicos, ni a su insensibilidad ante los reclamos que reciben11. Se trata más bien del engranaje complicado del sector público, que toma sus tiempos para ponerse en marcha, con mayor razón aún si cumplir la palabra empeñada requiere desembolsos no programados en los presupuestos corrientes.

En síntesis, las cifras del período agosto 2011 - marzo 2014 muestran cambios moderados en la conflictividad social; son los estallidos de grandes crisis en el corazón del modelo los que contribuyen a crear una imagen negativa de la capacidad del Estado para tratarlos, aunque sus limitaciones son evidentes. Si bien en este período se ha avanzado en el fortalecimiento de las capacidades del sector público, todavía persisten importantes problemas, como los ya mencionados, debiendo subrayarse especialmente la contradicción en los roles del Estado en tanto promotor de inversiones y defensor de los derechos ciudadanos y del interés general de la sociedad.

El fuerte énfasis en el rol promotor del Estado, coherente con la defensa del modelo que desde 1990 han efectuado los sucesivos gobiernos, imponen límites estructurales a órganos especializados como la ONDS, determinando que, muchas veces, la política del diálogo sea en la práctica un mecanismo orientado a persuadir a la población de aceptar las inversiones, lo que ha afectado o puede afectar su credibilidad y legitimidad.

El modelo de concesiones y de explotación vigente en la industria minera y extractiva en general, es un factor clave en el desencadenamiento de la conflictividad social, en la medida en que los intereses de las poblaciones de los entornos locales inmediatos no son adecuadamente considerados. Mientras esto

11 Lo que no niega la existencia de autoridades y funcionarios que incurren en esos actos.

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no se modifique, los esfuerzos por construir una institucionalidad pública que prevenga y transforme conflictos serán, en la práctica, limitados en sus alcances, a pesar de los logros inmediatos.

Se necesita entonces introducir cambios al modelo general12, así como una política pública y un sistema nacional de prevención y gestión de conflictos que permita articular los esfuerzos del Estado y conjugue, al menos parcialmente, sus roles de promotor de inversiones y defensor de los ciudadanos y del interés general. Desde luego la conflictividad no va a desaparecer, pero al menos así se comenzaría a ir por el camino correcto.

12 Recientes declaraciones públicas de ministros y ejecutivos de empresas extractivas a propósito de la consulta previa hacen pensar que las posibilidades de cambiar el modelo vigente por iniciativa del gobierno nacional son poco menos que inviables.

La aduana del Perú: transformaciones, logros y perspectivas

Rafael García M.

cAdA dos de octubre nuestrA AduAnA celebra su aniversario. Este 2014 cumplirá 241 años de existencia. Esta es sin duda una de las instituciones más antiguas del Perú. Fue creada en 1773 por el virrey Amat y Juniet, quién aprobó el primer Reglamento de Co-mercio y Organización de Aduanas. De allí surgió la Real Aduana de Lima, la que formó parte de la Real Hacienda. Desde entonces tuvo, como institución prerrepublicana, un propósito muy claro: ser un instrumento eficaz de recaudación, junto con fines de política comercial para impedir el ingreso y la salida de ciertos recursos, así como para contribuir a la seguridad y defensa ante posibles conflictos bélicos y piratería. Si bien con la creación de esta institución se regularon los procedimientos para los decomisos y las acciones contra el contrabando, eran los derechos reales de almojarifazgo1 y alcabala los que constituían las principales fuentes de ingresos en aquel entonces (en el gráfico nº 1 se aprecia su rol fundamental en cuanto a recaudación).

Es así que el servicio de aduanas se ubicó en nuestros principales puertos de la época, como Paita, Pisco, Pacasmayo y, por supuesto, en el Callao (al pie de la fortaleza del Real

1 Almojarifazgo es el «derecho que se pagaba por los géneros o mercaderías que salían del reino, por los que se introducían en él, o por aquellos con que se comerciaba de un puerto a otro dentro de España». 22ª. Edición del Diccionario de la Real Academia Española (DRAE), 2001.

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Gráfico nº 1 Evolución de la recaudación aduanera (1950 - 2013)

(Mill. US$)

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT).

1959 1969 1979 1989 1999 2009 – – – – – –

00.0

10 000.00

20 000.00

30 000.00

40 000.00

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2011 2012 2013 | | | | | | | | | |

Felipe2 recién terminada de construir). Diversas crónicas de la época revelan que la preocupación por organizar las actividades portuarias y su regulación provino del Conde de Superunda3, el virrey José Antonio Manso de Velasco, antecesor de Amat, quien inició la construcción de la fortaleza, construyó un muelle de madera de 53 varas y definió la ocupación urbana de Bellavista «por todos aquellos que tenían bodegas en el puerto». Era claro que el objetivo primordial del virrey fue el de asegurar y sostener el ritmo

2 Dicha fortaleza acogió a la aduana durante casi una centuria por orden del Mariscal Orbegozo. Desde 1836 hasta 1934.

3 Fernando VI le otorgó el título de Conde de Superunda el 8 de febrero de 1748 en mérito a sus importantes servicios prestados. Superunda debe entenderse como «superando o dominando las olas» pues el virrey Manso de Velasco encabezó la reconstrucción del Callao luego del terremoto/maremoto de 1746.

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de crecimiento del comercio, así como el de ordenar el ingreso y la salida de mercaderías que se producía por la vía marítima.

Esta breve e insuficiente reseña histórica muestra que la aduana ha sido, y todavía es, un instrumento fundamental de control del Estado. A la aduana se le asignan obligaciones asociadas al comercio de mercancías, al tránsito de carga por el territorio, al control de accesos y salidas en fronteras y puertos, y a la generación de información precisa sobre dichos flujos. Su función recaudadora la ejerció desde sus orígenes en los puertos marítimos, luego, desde mediados del siglo XX, en los aeródromos de Santa Cruz y Limatambo y, finalmente, en los envíos postales y en los pasos fronterizos.

La organización de las aduanas siguió un modelo de control cuasi militar. Las difíciles condiciones de trabajo asociadas a la rudeza de los puertos y a la evidencia que las imposiciones y derechos que las aduanas exigían no resultaron agradables a los comerciantes ni a sus mandantes, razón por la cual se acentuó la tendencia por dotarse de una organización con capacidad coercitiva. De allí que en muchos países aún se mantengan roles de policía aduanera asociada a las demás funciones administrativas y por lo que en casi todas las aduanas una parte importante del personal operativo sea personal uniformado funcionando bajo una estructura jerarquizada ligada a prácticas militares.

Este modelo de estructura necesita contar además con instrumentos legales, técnicos y simbólicos para un adecuado ejercicio de la autoridad delegada. Uniformados y congregados en zonas ásperas y difíciles, siempre vinculadas desde sus orígenes a la carga - descarga de naves con aparejos rudimentarios, combinando las medidas regulares de revisión y conteo de mercancías con aquellas orientadas a la detección de contrabandos, los aduaneros fueron forjando un modo de ser, una cultura del cumplimiento funcional, una suerte de hermandad privilegiada que, con el paso de los años, se fue asentando hasta constituirse en una pasión

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distintiva. Y razones de más tenía el Estado para protegerla pues la aduana recolectó durante gran parte del siglo pasado la mitad de los ingresos fiscales que necesitaba para cumplir con sus fines. Durante las tres últimas décadas de los noventas la recaudación aduanera se estabiliza en valores que oscilaron entre 25% y 34% del total recaudado.

Desde aquel entonces, tanto la estructura, el diseño operativo, así como las capacidades funcionales de la aduana del Perú han sufrido significativas transformaciones. Junto con los vaivenes de la historia del siglo pasado y los retos cambiantes de una economía que osciló entre apremios y bonanzas asociadas a su condición primario exportadora, la aduana fue evolucionando de ser un ente recaudador neto hacia una organización definida por el control de mercancías y la protección relativa de la producción local, mante-niendo siempre la función recaudadora. Luego, y progresivamente, la institución dio un salto más hacia un modelo de aduana facili-tadora del comercio internacional, con un mandato de protección a la sociedad vinculado a la circulación de mercancías peligrosas, contrabandos y otras modalidades de fraude tributario - aduanero.

Junto con esta permanente evolución se han presentado muchos desafíos. Para mencionar solo algunos: a) el desafío de cobertura por la compleja geografía y la cada vez más variada forma de circulación de mercancías; b) el desafío de desarrollar y mantener actualizados los modelos de gestión de riesgo que soportan la dinámica de asignación de niveles de revisión; c) el desafío tecnológico pues los enormes flujos y su constancia exigen que la autoridad disponga con suficiencia de un sofisticado soporte informático, facilidades de comunicación y equipamiento de inspección no intrusiva; d) el desafío de la mundialización o internalización dada su función relacional que la obliga a coordinaciones e intercambios múltiples aduana - aduana y a utilizar estándares mundiales de comercio como los regulados por la Organización Mundial del Comercio (OMC); e) el desafío de la construcción de lazos estrechos

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y firmes con la sociedad local y con los operadores de comercio exterior, quienes son sus interlocutores cotidianos; f) el desafío de lograr la articulación con las demás entidades de control al interior del propio Estado para afinar estrategias y no superponer funciones o trasladar responsabilidades unas a otras; y g) el desafío de la honestidad y la integridad que es indispensable para cumplir con el mandato público y contribuir al desarrollo del país.

Es así que cuando llegué a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), convocado gentilmente por el gobierno actual, imaginé e intenté cumplir con el encargo dado enarbolando el principio que apliqué en otras oca-siones: primero conocer y entender la organización y su compleja dinámica interna para luego esbozar y proponer las transformacio-nes organizativas y legales necesarias para modernizar la gestión aduanera y librarla de leyendas de ineficiencia y, ojalá, de aquella que le otorga poco aprecio social y que ha operado como pesado lastre durante varios períodos de su historia. Para ello, tomamos algún tiempo en descifrar la compleja situación de una institución que tiene el mandato, desde hace poco más de una década, de fusionar dos administraciones, la aduanera y la tributaria. Enten-der las historias particulares, la filosofía y objetivos de cada una, documentar y comprender las circunstancias institucionales y del país en el momento en que se tomó la decisión de fusionar ambas superintendencias, y aquilatar los impactos que se produjeron y sus secuelas en la actualidad, es un trabajo de envergadura cuyos capítulos aún no están concluidos y mucho menos sistematizados.

En ese sentido, es importante entender que toda organización unificada por decreto anida posibilidades y contradicciones. Más allá de las razones con las que se justificó hace 11 años la decisión de fusionar4 la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD)

4 Decreto Supremo n° 061-2002-PCM, del 10 de julio del 2002, firmado por Alejandro Toledo y Roberto Dañino como presidente constitucional y presidente del Consejo de Ministros, respectivamente.

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con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), de ese entonces, lo cierto es que resultó una decisión sorpresiva, forzada por ciertas circunstancias y, por cierto, compleja y difícil de implementar. Ya por esa época en muchos países del mundo se debatía la pertinencia de unificar las dos administraciones en el entendido que un proceso de esas características podría generar sinergias operacionales de gran alcance, además de brindar eficiencia y ahorro al aparato público.

Cuadro nº 1 Paises con administraciones tributarias y aduaneras unificadas

Fusión entre tributos internos y aduanas N° de países

Organización Mundial de Aduanas (OMA)–Total de países miembros–

179

Administraciones integradas 44

América: Argentina, Brasil, México, Perú y Venezuela 5

Fuente: Organización Mundial de Aduanas (OMA) - Reporte 2013.

Es importante señalar que el debate técnico continúa y que no se ha podido demostrar, de manera contundente, si unidas o separadas las administraciones aduaneras y tributarias son mejores y más efectivas. Cabe, sin embargo, indicar que, como se aprecia en el cuadro anterior, en la región existen cinco países, entre ellos el Perú, que cuentan con administraciones unificadas. En el contexto global, de los 179 países miembros de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), solo 44 han optado por esta opción. La OMA5, que es una suerte de «Naciones Unidas aduaneras», no tiene una opinión adversa a ninguna de las dos opciones y valora con acierto las potencialidades de una administración fuerte que sea capaz de potenciar sus resultados gracias a las sinergias de una gestión

5 Ver en: www.wcoomd.org

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integrada aduanera y tributaria. Aun así, es evidente que es aún muy temprano para obtener conclusiones contundentes en uno u otro sentido.

Eso no impide que en este artículo intentemos señalar algunos elementos que no podrán soslayarse al momento de efectuar un análisis y una evaluación profunda de la performance de las aduanas del Perú en el marco institucional integrado en el que hoy operan junto con tributos. Para ello consignaremos dichos elementos de manera enumerativa y aleatoria con el ánimo de que sirvan de base para futuras investigaciones a profundidad, que confío interesen a los jóvenes estudiantes de historia, ciencias sociales y economía.

1. La construcción de la narrativa histórica de la aduana está inconclusa. En la biblioteca del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera (INDESTA)6 hemos encontrado un texto en dos volúmenes titulado: «Historia de la Aduana del Perú», elaborado por encargo de la fusionada SUNAD y publicado en 1995, como un valioso documento de referencia. El texto, en especial el segundo volumen, contiene los avances y resultados obtenidos por la aduana cuando el Perú se reinsertaba en la economía mundial durante el primer gobierno del expresidente Alberto Fujimori. En él se muestran, como es sencillo deducir, los sesgos y las limitaciones de la época en la que fue escrito7.

Han transcurrido cerca de 20 años desde entonces y los cambios en la estructura productiva, comercial y arancelaria del Perú han sido enormes, lo que ha provocado una transformación de las organizaciones públicas que acompañan estos procesos. Solo como evidencia de lo

6 Órgano de soporte adscrito a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) que presta el servicio de formación y capacitación en las materias indicadas.

7 Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT). Historia de la Aduana en el Perú. Lima: SUNAT, 1995.

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ocurrido, desde una perspectiva aduanera clásica, mostramos en el gráfico nº 2 la evolución del arancel promedio en el Perú, desde los ochentas al 2012.

Gráfico nº 2 Perú: evolución arancelaria de largo plazo

80 80 81 82 83 84 85 85 86 87 88 89 90 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12Jul Dic Dic Dic Dic Dic Jul Dic Dic Dic Dic Dic Jul Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic

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Prom + D.EPromedio Prom — D.E

Fuente: Estadísticas. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

De igual modo, presentamos el gráfico nº 3 que muestra la evolución de nuestra balanza comercial desde mediados del siglo pasado a la actualidad. Si bien hasta finales de la década del 90 del siglo pasado se evidencia un vaivén anual entre déficit y superávit, es recién en la primera década del presente siglo en donde se consolidan cifras favorablemente consistentes en nuestro comercio internacional, acumulando, durante dicho período, cerca de 3500 millones de dólares más de exportaciones que de importaciones. Para confirmar esta tendencia, cabe mencionar que solo durante los tres primeros años de la presente década (2010 al 2012) hemos logrado un récord de balanza positiva superior a los 20 570 millones de dólares, gracias a un sostenido crecimiento del volumen de operaciones de comercio exterior que, para el

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año 2012, arrojaron cifras superiores a los 80 000 millones de dólares8.

Así mismo, nuestro comercio con el resto del mundo se ha multiplicado por tres en la última década, donde las operaciones marítimas y aéreas que ocurren en el Callao representan un sólido 70% del total de acciones. El comercio por vía terrestre también está creciendo y diversificando su portafolio de productos y modalidades gracias a la inversión en infraestructura y a los esfuerzos de integración física regional a través de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Sin embargo, en el 2013 se registró un pequeño retroceso por el impacto de la caída de nuestras exportaciones mineras que parece acentuarse en lo que va del presente año.

2. Nuevas inversiones en aeropuertos y puertos concesionados9 (en donde claramente destacan los puertos del Callao, Paita y Matarani)10. En el caso de los puertos, estos desarrollos apuntan a consolidar operaciones multimodales con un claro predominio de la operación de carga en contenedores y la llamada carga suelta. Similar fenómeno está ocurriendo en Pucallpa, en donde se está concluyendo la construcción de un puerto especializado totalmente equipado para operar carga múltiple. Así mismo, nuevos procesos de concesión están en ciernes, involucrando, entre otros, los puertos de

8 Entre 1994 y 2013 las reservas internacionales netas crecieron 12 veces. Para el mismo período los aranceles promedio disminuyeron más de 900%. Los impuestos a las exportaciones desaparecieron y la carga tributaria de las empresas exportadoras se trasladó al impuesto a la renta.

9 Desde la primera concesión portuaria durante la década del 90 hasta la fecha se han realizado inversiones acumuladas cercanas a los US$ 2000 millones. La capacidad de atención se ha multiplicado varias veces desde entonces.

10 Hacia fines de abril del 2014 se concesionó el Puerto de San Martín en Pisco. Se estima que su modernización tomará dos años. Adicionalmente acaba de iniciarse la construcción del puerto fluvial de Yurimaguas que será pieza clave en el eje multimodal de integración regional.

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Salaverry y San Martín en Pisco. Con ellos se culminará el esfuerzo de aggiornamiento de la infraestructura y servicios portuarios iniciado al finalizar la centuria pasada.

Similar proceso han vivido los aeropuertos, primero el de Lima - Callao y luego la mayoría de los aeropuertos provinciales, algunos de los cuales ya soportan operaciones internacionales. La aduana, como no podía ser de otra manera, acompaña de cerca estos desarrollos y en ese trance se ve en la obligación de crecer, modernizarse y desplegar novedosas fórmulas operacionales para poder atender la nueva demanda multifacética.

En este punto es crucial iniciar una reflexión integral sobre el impacto de las mejoras en estos enclaves de servicios. Me refiero a que es imperativo considerar que la magnitud

Gráfico nº 3 Balanza comercial 1950 - 2013

(Mill. US$)

Fuente: Estadísticas del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

-2000.00 0.00 2000.00 4000.00 6000.00 8000.00 10 000.00

2013

2012

2011

2010

2000 - 2009

1990 - 1999

1980 - 1989

1970 - 1979

1960 - 1969

1950 - 1950

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de las operaciones de un puerto mayor o de un aeropuerto internacional es comparable con el de una pequeña ciudad. En efecto, se trata de «ciudades dentro de las ciudades»11 pues, siendo estructuras y dinámicas perfectamente diferenciables, son imposibles de imaginar –y, para ser sinceros, de funcionar– de manera desarticulada. Sus linderos son solo imaginarios y se necesitan mutuamente. Es pues imposible pensar el puerto del Callao sin vincularlo a su entorno, a su déficit de vías que soporten el flujo de ingresos y salidas de las mercancías, a los problemas de seguridad y trazabilidad de las cargas, a las alteraciones urbanas que una operación de enormes magnitudes ocasiona y a un sinfín de encadenamientos adicionales.

3. Nuestro país apuntó a formar parte de un grupo de naciones, cada vez mayor en número e importancia económica, que apuestan por la apertura comercial. En esa perspectiva, desde inicios del siglo XXI el Perú ha desplegado un enorme esfuerzo de negociación que tiene como resultado los 17 acuerdos comerciales12 que en total involucran 70 países dentro de los que se encuentran nuestros principales socios comerciales. La Alianza del Pacífico, por ejemplo, es una suerte de supratratado que consolida una vocación de integración profunda entre los cuatro países suscriptores y dibuja una fortaleza exportable de la región de cara a los mercados asiáticos. Así mismo, también estamos enrumbados en el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), que es la semilla de una futura área de libre comercio del Asia - Pacífico, lo que configura «la negociación plurilateral más ambiciosa y amplia entre países de tres continentes», según

11 Esta figura fue debatida en el Foro de Ciudades Aeroportuarias, en Guarulhos, Brasil, en el 2011.

12 A la fecha se encuentran en negociación acuerdos con Turquía, Vietnam, Rusia, entre otros.

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la define la página web del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.

Dentro de las obligaciones asumidas en estos tratados y alianzas se encuentran las reglas de comercio de la OMC y todo el andamiaje de simplificación y facilitación para las operaciones de comercio: reglas de origen, comercio transfronterizo de servicios, propiedad intelectual, políticas de competencia, comercio electrónico y cooperación aduanera, entre otros. Este camino evolutivo en el que se inscribe nuestro país obliga a sus instituciones públicas y privadas a renovar instrumentos, conceptos y procedimientos. El reciente Acuerdo de Facilitación de Comercio (AFC), aprobado en la ciudad de Bali (Indonesia), establece un camino común y plazos definidos hacia estándares universales que faciliten e incrementen los flujos comerciales globales.

La SUNAT está inmersa en este proceso y participa en las rondas de negociación y mesas técnicas de trabajo en las que se toman decisiones de carácter vinculante relacionadas a diversos temas relevantes. Así mismo, y de manera simultánea, debe procesar las nuevas reglas comunes para el comercio internacional, el mandato de facilitación y control junto con los acuerdos de liberalización total o progresiva de aranceles, los mecanismos de mutuo reconocimiento de valor y origen, la cada vez más sofisticada clasificación mundial de mercancías y un sinnúmero de otros cambios y adaptaciones que no permiten respiro alguno. Todo ello acompañado de un creciente mecanismo de cooperación aduanera entre los países involucrados que permita ir construyendo una plataforma de gestión de riesgo común y una capacidad de reacción rápida y articulada ante riesgos emergentes.

A no dudarlo, este profundo y radical giro de nuestro comercio hacia una internacionalización plena ha remecido las tradiciones y usos del control aduanero clásico que,

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acostumbrado a construir reglas derivadas de una lógica más intrínseca y de protección del mercado local, ha transitado hacia un mandato facilitador asociado a la competitividad del país en un mercado abierto y global. Y allí reside el principal reto: desarrollar una capacidad aduanera de anticipación, mediante herramientas de inteligencia y análisis de riesgos, a las nuevas modalidades de fraude comercial, tráfico ilícito de bienes y contrabandos. De igual modo, en paralelo debe desplegar enormes esfuerzos logísticos y de reclutamiento, acompañados de suficiente formación especializada, para estar en línea con la creciente demanda de los flujos marítimos, aéreos, terrestres y fluviales, así como de los tránsitos internacionales y de la complejidad de los diversos regímenes aduaneros. Solo con eficiencia previa y con una alta disposición a la innovación se pueden ampliar los márgenes de facilitación para el comercio lícito, siendo este uno de los mayores desafíos de la aduana y una de las condiciones indispensables para sostener la competitividad del país. Cabe entonces indagar acerca de la factibilidad de pensar nuestra aduana con una lógica autárquica o ensimismada que asigne escasa importancia a las relaciones internacionales especializadas. Si bien creemos todo lo contrario, resulta mandatorio investigar en este rubro.

4. ¿Administraciones fusionadas o cada cual por su cuenta? Este es un dilema vigente en los Estados modernos. Como ya se mostró en el cuadro n° 1 (sobre administraciones unificadas), deben analizarse las tendencias y mostrar qué está ocurriendo en la región América y El Caribe, así como investigarse qué razones y necesidades específicas llevaron a unos y otros a escoger el diseño administrativo de sus aduanas y de sus recaudadoras de impuestos, tal y como hoy operan. Un balance mayor que la OMA puede ofrecer, desde una perspectiva global, sería también deseable.

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Nuestro país, desde hace once años, optó por un camino que fusionó la gestión aduanera y tributaria. Se unificó a las dos superintendencias nacionales que tenían bajo su responsabilidad cada una de esas tareas. A la luz de la norma que produjo la fusión, no parece que ella contenga las razones sustantivas de tal decisión. Esta tuvo como telón de fondo el proceso de modernización de la gestión del Estado, cuyo foco fue «la mejora de los servicios a los ciudadanos, el aumento de la productividad y la obtención de resultados susceptibles de medición», pero ello no deja de ser una generalidad. Más adelante, en el texto de la norma, se apunta a una razón pragmática diciendo que «dada la concordancia sustancial entre las funciones, atribuciones encomendadas y organización de ADUANAS y SUNAT, lo cual hace factible la integración». Se justificó de este modo la fusión y se dejó de lado la complejidad diferencial de las tareas especializadas que cada una de ellas desempeñaba y desempeña hasta hoy.

Ha transcurrido poco más de una década y es poco lo avanzado en términos de integración. Recién durante la presente gestión de la Dra. Tania Quispe se ha iniciado una reflexión integral acerca del proceso de unificación de la gestión. Doble desafío, pues tanto en el ámbito aduanero como en el tributario, el gobierno ha establecido metas de cumplimiento y mejora muy agresivas que obligan a la institución a focalizar sus esfuerzos en lograrlas. En simultáneo, con ello se están desplegando importantes esfuerzos en gestionar programas de cambio internos que apuntan a la integración de procesos y a la optimización y unificación de la información, así como de las plataformas sobre las que ella discurre. Lograr en este complejo tramado de retos los resultados que el país espera será una suerte de batalla épica pero no imposible.

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Entre el 2012 y el 2013 en el Perú se han creado hasta tres nuevas superintendencias13, lo que podría interpretarse como una contradicción respecto de lo argüido hace más de una década. No obstante, cada proceso tiene sus razones y singularidades que lo fundamentan. Pero para el caso materia de nuestro análisis es preciso indicar que la naturaleza funcional de cada una de estas ramas, la aduanera y la tributaria, las hace, inevitablemente, diferentes. Entonces debemos explorar esas diferencias y, probablemente, encontrar en ellas las riquezas, fortalezas y potencialidades de una operación conjunta. El administrado es uno solo (sujetos domiciliados en el país y que realizan alguna actividad económica, y por tanto cuentan con Registro Único de Contribuyentes –RUC–). Las metodologías y plazos de fiscalización o control posterior son similares, y bien podrían integrarse. Tanto los sistemas como las plataformas de recaudación son compatibles y debieran ser una sola, lo que podría materializarse en la cuenta corriente única por contribuyente. El factor administrativo y de soporte (informático, comunicativo, de servicio a los contribuyentes, de manejo de infraestructuras y mobiliarios, etc.), que en instituciones grandes como la SUNAT tiende a ser importante, podría ofrecer enormes eficiencias y ahorros en la organización unificada, claro está, si cumple con la condición de atender con equidad y oportunidad los procesos de adaptación y las necesidades singulares y comunes de ambos giros. La gestión de la información, cuestión sustantiva en materia tributaria y aduanera, así como la generación de conocimiento acerca de las tendencias de cambio y riesgos emergentes,

13 Superintendencia Nacional de Migraciones (SUMIGRA), Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC) y la Superintendencia de Fiscalización Laboral (SUNAFIL).

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son instrumentos indispensables para la gestión y son perfectamente ensamblables con el concurso de sofisticadas tecnologías ya disponibles en el medio. Pero insistimos: la clave de una fusión exitosa está en reconocer y respetar las diferencias y, al mismo tiempo, considerarlas la principal fuente de riqueza y «saber hacer» institucional. No es recomendable ni la negación del pasado ni el olvido por decreto.

5. Volver los ojos a las fronteras. Este debiera ser el título de un capítulo que merece una mayor atención, además de destacados y singulares recursos para su actualización. Como hemos señalado antes, el acelerado proceso de integración regional a través de importantes inversiones en infraestructura vial en la región, pone en evidencia nuestro atraso en materia de controles de frontera y controles fluviales, salvo escasas excepciones. En efecto, destacan el Centro Binacional de Atención Fronteriza (CEBAF) de Tumbes, en el eje vial n° 1, y el Complejo Fronterizo Santa Rosa, en la pampa desértica de Tacna, como los únicos centros de atención fronteriza que cuentan con las dotaciones básicas para pensar en –y pretender ejecutar– modelos de gestión coordinada de fronteras14.

La SUNAT, con el apoyo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), ha desplegado un gran esfuerzo de concertación y cooperación con otras instituciones del Estado, como la Cancillería, con el objetivo de revertir el déficit tanto en infraestructura, sistemas, comunicaciones, dotaciones de personal y equipamiento apropiado para las acciones de control y despacho acelerado de mercancías prevaleciente en muchos pasos fronterizos habilitados

14 Término acuñado por el ingeniero Pablo Illarietti, exdirector de la aduana de Uruguay.

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y recientemente dotados de vialidades que estimularán tránsitos internacionales cada vez mayores. Durante el presente año se tiene previsto iniciar un agresivo plan de inversiones en centros fronterizos, como Desaguadero en Puno, Iñapari en Madre de Dios, El Alamor en Piura o Santa Rosa en Iquitos (muy cerca de la triple frontera). Con ello se espera revertir un largo olvido en atender con suficiencia las fronteras, pero al mismo tiempo se estima la generación de impactos de envergadura en la trama socioeconómica y en la dinámica urbana de las zonas aledañas. Estas operaciones suelen reorientar flujos, desplazar actividades convencionalmente informales y revalorar territorios, por lo que son piezas importantes en los planes de ordenamiento territorial de sus jurisdicciones. Con ellas, la función de control integrado aduanas - migraciones - seguridad fitosanitaria se transformará radicalmente para beneficio de las poblaciones transfronterizas y para facilitar el comercio lícito. Es en este ámbito problemático en el que existe un fértil territorio para la investigación pues las dinámicas de control fronterizo están estrechamente asociadas a la trama socioeconómica predominante en cada zona de influencia. La hipótesis es que parte importante de la sociedad local participa o alienta las modalidades de evasión e informalidad asociadas al contrabando y al fraude en aduanas.

Por ello es necesario que junto con estas mejoras de infraes-tructura y procesos de actuación conjuntos, el recurso huma-no, que es el principal componente para el funcionamiento de la aduana, tenga conocimientos, habilidades y destrezas que respondan a las necesidades de hoy, como son el dominio de más de dos idiomas, el conocimiento especializado y, sobre todo, un alto nivel de compromiso de integridad y lealtad para con el país.

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6. La economía informal y sus redes junto con la porosidad de nuestra enorme línea de frontera son factores que, asociados a los circuitos comerciales transfronterizos y a la red extendida de mercadillos ubicados en ciudades aledañas, representan factores permanentes de riesgo para el trabajo de la SUNAT. El contrabando y sus secuelas está asociado a estilos de vida y consumo de segmentos importantes de nuestra población. Si bien razones vinculadas a economías de subsistencia o insuficiente oferta de trabajo en condiciones atractivas son esgrimidas como fuente de explicación para este fenómeno, también habría que observar en esta dinámica la presencia de fuentes externas, tales como la existencia de políticas de subsidio a los combustibles o estructuras permisivas para la importación y consumo de bienes desechados en otras economías, que podrían alentar la generación de redes clandestinas para que determinados bienes circulen hacia nuestro país. Nada de lo señalado hasta aquí nos debe exonerar de un indispensable examen sobre las barreras y dificultades al comercio natural entre países vecinos derivados de la complejidad y multiplicidad de trámites y licencias que son necesarias para llevarlo a cabo, y sobre la lentitud de los Estados para lograr establecer de manera sostenible e irreversible controles únicos o yuxtapuestos en sus fronteras que simplifiquen y abaraten los flujos de mercancías.

La SUNAT muestra resultados importantes año a año en el combate contra el contrabando y contra el tráfico ilícito de otras mercancías, como las drogas. Los siguientes dos gráficos corroboran sin necesidad de mayor explicación estos resultados:

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Gráfico nº 4 Resultados en la lucha contra el contrabando (2010 - 2013)

(Mill. US$)

43

135

199

30

2010 2011 2012 2013

200

150

100

50

–

Fuente: SUNAT.

Gráfico nº 5 Resultados en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas

(2011 – 2013) (Mill. US$)

179.9

130.1

55.3

2011 2012 2013

200

150

100

50

–

Fuente: SUNAT.

(*) Los resultados alcanzados en el 2012 incluyen una acción extraordinaria de intervención de drogas por la Intendencia de Aduana de Paita que ascendió a US$ 83.7 millones (1686 kilos), representando el 47% del total intervenido.

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A pesar de estos resultados tangibles, resultará indispen-sable para el futuro inmediato explorar estrategias locales y regionales capaces de articular esfuerzos múltiples que apunten a la generación de condiciones óptimas para el comercio lícito. Nos referimos a un desafío que no solo es legislativo sino, fundamentalmente, de un nuevo contrato social que involucre infraestructuras viales y fluviales, de-sarrollos urbanos respetuosos del ambiente y la naturaleza, compromisos políticos de intolerancia al contrabando y los canales informales de distribución que lo sustentan, y, es-pecialmente, voluntad férrea de simplificación pública que permita que la sociedad revalorice los flujos de comercio formal y lícito.

Como se habrá podido apreciar, a propósito de un texto que empezó con una semblanza histórica aludiendo a los 241 años de la aduana peruana, hemos divagado apasionadamente para concluir sobre temas diversos asociados al quehacer aduanero pero que tienen repercusiones e impactos mucho más allá de los estrictamente aduaneros y tributarios, que atañen al Perú Hoy.

El nuevo orden geopolítico sudamericano y la posición internacional del Perú

Oswaldo de Rivero

en sudAméricA hA colApsAdo el viejo orden geopolítico, donde Argentina se disputaba la hegemonía del continente con Brasil, donde Chile era aliado del Ecuador y se autodefinía además como «aliado» del Brasil (sin serlo) solo para preocupar a Argentina, donde el Perú y el Ecuador eran «enemigos», y nuestro país creía –candorosamente– que Argentina era su «aliada» frente a Chile.

Este viejo orden geopolítico está siendo reemplazado por uno nuevo, donde Brasil surge como la potencia hegemónica sin rival en Sudamérica, donde el Ecuador ya no considera que sus intereses nacionales son contradictorios con los del Perú y por lo que es cada vez menos aliado de Chile, que se encuentra, después de perder en La Haya, enfrentando otra demanda de Bolivia en ese mismo tribunal.

Nunca, como ahora, se está presentado un panorama geopo-lítico tan favorable para el Perú, puesto que nuestra frontera más extensa es con el Brasil, la potencia hegemónica de Sudamérica y la que tal vez sea, algún día, una nueva potencia mundial. Si el Perú repotencia el acuerdo de alianza estratégica firmado con Brasil el 2003 y logra convertirse en un verdadero socio y aliado del gigante de Sudamérica, nuestro poder nacional aumentaría notablemente en el continente. Asimismo, el Perú debe aprovechar este entorno geopolítico favorable para lograr una nueva relación

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con Chile que cambie la actual relación asimétrica económica y militar que hoy mantiene.

No obstante, este panorama geopolítico favorable, el gobierno de Ollanta Humala no tiene un plan estratégico donde se describa con precisión nuestros intereses nacionales, con las acciones de política exterior que hay que implementar para promoverlos, al igual que las medidas alternativas, en caso de que algunas de estas acciones no funcionen.

Sin estrategia ante al nuevo orden sudamericano emergente, se puede decir que el Perú practica hoy en la región una diplomacia sin política exterior, en donde cada embajada peruana cumple con la rutina diaria diplomática que surge de sus contactos con el gobierno ante el cual está acreditada, sin guiarse por una estrategia sudamericana.

Esta ausencia de un plan estratégico sobre el nuevo poder sudamericano emergente se nota no solamente por la falta de iniciativas diplomáticas del Perú, sino también en los discursos y declaraciones de Humala sobre Sudamérica, los que están llenos de frases emotivas y hasta cantinflescas, huecas de visión estratégica, que no dicen nada, como por ejemplo:

«Somos un gobierno integracionista y estamos convencidos de que América Latina, y en particular América del Sur, tienen hoy una responsabilidad histórica que no podemos desaprovechar. Solos podemos avanzar más rápido, pero juntos podemos avanzar mejor y más lejos»1.

En estos tres años de gobierno de Humala la «política exterior» casi no existe. Lo que existe es firmar Tratados de Libre Comercio (TLC) con todo el mundo. Por estas razones los analistas internacionales (en particular The Economist) lo ven como un converso al neoliberalismo, que establece TLC a diestra y siniestra.

1 Mensaje a la nación del señor presidente Ollanta Humala con motivo del 191° aniversario de la independencia nacional. Lima, 28 de julio del 2012. Ver en: goo.gl/utQkNW

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La verdad es que esta moda de los TLC viene desde el segundo gobierno de Alan García y Humala la ha continuado debido a una percepción puramente ideológica que se ha incrustado en el pensamiento tecnócrata peruano, que cree que estos instrumentos van a mantener la economía del Perú creciendo cuando no hay ninguna prueba de que el libre comercio per se origine prosperidad. Solo hay que ver como está México después de muchos años de haber firmado el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA). De igual modo, también hay que echarle un ojo a la torre de Babel, llena de austeridad y desempleo, que es hoy la Unión Europea, después de la grandiosa liberación del comercio entre sus miembros, y que decir de los Estados Unidos, gran promotor del libre comercio, hoy atorado de mercancía China, con un enorme déficit comercial y lleno de desempleo.

El libre comercio no crea automáticamente prosperidad, eso depende de los productos involucrados y de los precios de los mismos. Si el intercambio que se realiza dentro de un TLC es exportar materias primas con precios que bajan e importar una creciente gran variedad de manufacturas con alto contenido tecnológico, como es el caso del intercambio del Perú en sus TLC con países industrializados, el resultado, al cabo de un tiempo, será el desequilibrio comercial. Y es por esto que desde hace tres años ya tenemos un déficit de la balanza comercial que, según los expertos, seguirá aumentando en el futuro.

En América Latina se han glorificado siempre los nuevos sistemas de integración que, luego de un tiempo, por producir resultados por debajo de las expectativas, se paralizan. Hasta ahora la integración no ha funcionado bien en la región. ¿Por qué se cree entonces que el sistema de libre comercio de la Alianza del Pacífico va a ser inmune a esta realidad? Creerlo, frente a la experiencia histórica, es pura ideología. Solo el tiempo dirá si la Alianza del Pacífico podrá sobrevivir el capitalismo del siglo XXI, que es muy diferente al del siglo XX, que creaba empleo y

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prosperidad. El capitalismo actual crea más bien abismo social y recalentamiento global.

Recientemente el nuevo gobierno de Chile ha criticado la «politización» de la Alianza del Pacífico, es decir, el uso de ella para criticar los otros sistemas de integración sudamericanos. Con motivo de una reunión de los empresarios del Foro de Cooperación Económica Asia - Pacífico (APEC) en Santiago, donde participaron por primera vez los cancilleres de Brasil y de Argentina, invitados por Chile, el nuevo canciller chileno, Heraldo Muñoz, dijo que Sudamérica no se puede dividir y que Chile desarrollará en Sudamérica una política de «puente» entre los sistema de integración sudamericanos del Pacífico y el Atlántico.

La razón de esta nueva política chilena en Sudamérica se debe a que el nuevo gobierno de Michelle Bachelet es muy consciente de que Chile, ensimismado en su eficiencia económica, en la solidez de sus instituciones y en su pertenencia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se creía a un pasito del desarrollo, sintiéndose así diferente a toda la América Latina. En base a ello, no le preocupaban mucho sus relaciones con su entorno sudamericano, convirtiéndose así en un Estado solitario, armado hasta los dientes, que se sentía rodeado de vecinos corruptos e ineficientes. Chile se convirtió de esta manera en un país lejano de Latinoamérica, en una suerte de Israel, pero sin enemigos reales. Sin embargo, la protesta de los estudiantes, manifestación de la gran desigualdad social de Chile (una de las más grandes del mundo), unida a la demanda del Perú (donde «perdió» una parte de soberanía marítima) y ahora la demanda de Bolivia, han hecho que Chile regrese a Sudamérica. Bachelet quiere salir de esta situación convirtiendo a Chile en un país preocupado por la unidad sudamericana, en un «país puente» entre Brasil y Argentina y entre los sistemas de integración sudamericanos: La Alianza del Pacífico y Mercosur.

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Al parecer la cancillería peruana y Humala no se han dado cuenta y creen, como muchos peruanos y también muchos chilenos, que después de La Haya todos los intereses peruanos y chilenos son coincidentes, cuando esto no es así, pues, tal como se ha mencionado, para Chile la Alianza del Pacífico lógicamente vale si le sirve para consolidar su actual hegemonía económica en el Pacífico sudamericano y también para mejorar su relación estratégica con el Brasil. En otras palabras, Chile quiere lo mismo que quiere el Perú.

Sin duda, después de los positivos resultados de La Haya, debemos construir una nueva relación con Chile, pero basada en «ventajas mutuas» y no solo de provecho para uno. Para hacerlo debemos estar conscientes de dos cosas. Primero, que la reciente pretensión chilena de querer ser un «país puente» con el Brasil puede diluir la relevancia de nuestra alianza estratégica con este. Segundo, que una nueva relación con Chile significa cambiar la asimetría actual de las relaciones chilenas - peruanas, que son casi similares a una relación Norte - Sur, algo así como la que tiene Estados Unidos con México, donde Chile pone el capital y el Perú pone los trabajadores, y donde además persiste un desequilibrio militar. Sobre este último punto, cabe mencionar que no le debemos «echar la culpa» a Chile sobre su superioridad porque la verdad es que como Estado - Nación nuestro vecino del sur ha sido mucho más eficiente que el Perú para crear prosperidad y seguridad nacional. Nos toca ahora a nosotros cambiar esta asimetría, sin complejos ni rencores, sino con eficiencia y realismo.

Asimetrías entre el Pacífico y el Atlántico (Brasil)

Lo más preocupante del minimalismo de la política exterior de Humala frente al nuevo orden geopolítico sudamericano es la innecesaria preferencia de la Alianza del Pacífico sobre la alianza estratégica entre el Perú y Brasil. Este es un grave error geopolítico

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pues ambas alianzas son igual de importantes para nuestros intereses, por lo que deben desarrollarse simultáneamente, para así lograr que el Perú gane poder en el continente siendo un pívot estratégico entre el Pacífico y Brasil.

Este gobierno no entiende que la Alianza del Pacífico es solo un tratado multilateral de comercio que no tiene la proyección geopolítica de una alianza estratégica bilateral exclusiva entre el Perú y Brasil. No comprende tampoco que la Alianza del Pacífico hay que manejarla con cuidado porque al final sus países integrantes, entre ellos el Perú, van a ser parte de un gran tratado económico y comercial llamado Acuerdo de Asociación Transpacífico (negociado en secreto) y que, como dice Joseph Stiglitz, tiene el propósito darle ventajas comerciales y de propiedad intelectual a las corporaciones norteamericanas. Se debe tomar en cuenta, además, que el Acuerdo de Asociación Transpacífico tiene una clara carga geopolítica porque excluye a China, siendo obvio que este es uno de los instrumentos de los Estados Unidos y sus aliados (Japón, Australia, Nueva Zelandia y Vietnam) para contener cualquier pretensión hegemónica de China en la región Asia - Pacífico.

La Alianza del Pacífico y la alianza estratégica con el Brasil no son incompatibles para los intereses nacionales del Perú, por lo que no deben tratarse por separado, sino de manera coordinada y simultánea, dentro de un plan estratégico sudamericano, frente al nuevo orden geopolítico emergente en la región.

La estrategia del Perú debe consistir en participar con interés en la Alianza del Pacífico, primero, porque el Perú no puede estar ausente de ningún proyecto económico o geopolítico en el Pacífico y, segundo, porque Chile quiere lógicamente reforzar su hegemonía económica en esta zona, sumado a su interés en una relación estratégica con el Brasil haciendo de «puente» entre esta Alianza y el gigante sudamericano. Ante esto ultimo, la única manera de evitar una falta de relevancia de nuestro acuerdo de

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alianza estratégica con Brasil es repotenciándolo lo más rápido posible, introduciéndole componentes estratégicos importantes (como sería hacer efectivo el acuerdo para controlar y vigilar la Amazonia) y, además, introduciendo un nuevo tema, indispensable en toda alianza estratégica, como es la cooperación militar entre el Perú y Brasil.

Sin embargo, al hacer esta repotenciación hay que estar consciente que convencer al Brasil de comerciar a través del Perú, o a través de empresas mixtas por el Pacífico peruano, no será fácil pues las clases dirigentes del Brasil, cualquiera que sea su tendencia, no tienen una visión estratégica de la proyección bioceánica de su país desde su hinterland amazónico hacia el Pacífico. Como dice el internacionalista peruano, Enrique Amayo Zevallos, para las élites brasileras el Pacífico no está después del Amazonas, sino en «California, en el Japón, en la China, en los tigres asiáticos», a pesar de que a comienzos del siglo XX uno de los más lúcidos pensadores brasileños, Euclides da Cunha, había escrito un importante ensayo sobre la importancia del Pacífico para el Brasil llamado «Primacía del Pacífico».

La verdad es que el Brasil no tiene todavía, como potencia emergente, una visión bioceánica, lo que lo diferencia claramente de los Estados Unidos cuando era una potencia emergente allá por el siglo XIX. La elite política estadounidense, al contrario de la brasileña, sentía que tenía un «destino manifiesto», quería ser una gran potencia mundial y sabía que para ello había que ser un país bioceánico, dominar los océanos, to rule the waves, como su rival y madre patria, el Imperio británico. Y por ello se lanzó sobre México y lo despojó de California. Estados Unidos fue desde su comienzo un Estado republicano Tiranosaurio Rex, mientras que Brasil fue desde su comienzo un imperio conservador sin muchas ambiciones, una suerte de gran Diplosaurio herbívoro que ahora se contenta solo con devorar

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su Amazonia, sin «destino manifiesto» bioceánico. Si lo hubiera tenido yo estaría tal vez escribiendo ahora en portugués.

Por todo esto, convencer al Brasil de que sus intereses estratégicos deberían apuntar a ser un país con proyección bioceánica, conectándose comercialmente con el Pacífico a través del Perú, por ser su frontera amazónica más cercana a este océano, va a tomar tiempo y paciencia. No por ello el Perú debe abandonar la alianza estratégica que tiene con el Brasil, porque ser aliado de la potencia hegemónica de Sudamérica y ser así un pívot estratégico entre el Pacífico y el Atlántico, nos llevaría a fortalecer e impulsar nuestros intereses en la región y el mundo.

Para repotenciar muestra alianza estratégica con el Brasil debemos ir más allá de la integración física, fronteriza, el comercio y la administración hídrica, introduciendo en nuestro acuerdo un importante componente de seguridad y de cooperación militar.

En el campo de la seguridad, se firmó hace años el acuerdo SIVAM - SIPAN de vigilancia y control de la Amazonia. Este acuerdo es hoy tal vez el único ingrediente estratégico que tiene nuestra alianza con el Brasil. Lo menos que pueden hacer los dos países que tienen los mayores territorios amazónicos es poder vigilarlos electrónicamente y tener así el control sobre ellos para proteger su ecología y luchar contra el narcotráfico, y eventualmente impedir que grupos narcosubversivos se desparramen por la Amazonia. Sin embargo, este acuerdo SIVAM - SIPAN no funciona, al parecer, por falta de tecnología de parte del Perú.

Otro elemento indispensable para una verdadera alianza estratégica, y que debe ser introducida en nuestra alianza con el Brasil, es el componente militar. Todas las alianzas de este tipo en el mundo cuentan con este tipo de interacción.

Dicho componente podría comenzar haciendo que las Marinas del Perú y del Brasil efectúen maniobras conjuntas anuales en el Pacífico. También se podría hacer lo mismo entre las Fuerzas Áreas y los Ejércitos en la Amazonia. Además, el Perú debería estudiar

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la posibilidad de constituir joint ventures para la fabricación de armamento en el país. Si bien el gobierno de Humala ha preferido hacer esto con Corea del Sur, habría que dejar espacio para tener una cooperación similar con la Marina del Brasil, en los Servicios Industriales de la Marina (SIMA), y crear joint ventures entre los dos ejércitos.

Para fortalecer la alianza con el Brasil hay que llevar a cabo también la propuesta de los fosfatos del norte peruano y culminar la ejecución de la carretera bioceánica terminando el tramo amazónico y el interoceánico.

Si en los dos años que faltan para que finalice el gobierno de Humala este se atreve a fortalecer la alianza estratégica con el Brasil con los componentes de seguridad y cooperación militar, lograría que el Perú se convierta en verdadero aliado del «hegemón sudamericano», logrando así que el país gane una importante «renta estratégica» que acrecentará nuestro poder en el nuevo orden sudamericano.

Por otro lado, este gobierno también ha sido criticado por su gradual desinterés por la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Si bien esto es verdad, también es cierto que la UNASUR es hoy una organización que actúa por debajo de las expectativas que tuvieron sus fundadores. La verdad es que UNASUR está en crisis. El único de sus consejos institucionales que funciona es su Consejo de Defensa, aunque lo hace en temas muy generales a través de debates grandilocuentes. Un ejemplo claro de esta situación es el tema de la limitación del gasto militar, que es actualmente letra muerta, pues hoy en día existe una carrera armamentista en Sudamérica destinada a proveerse de armas de última generación en la que están metidos, incluso, los más importantes países de la UNASUR.

Esta carrera la comenzó Chile, siguiéndola Brasil, Venezuela, Colombia y el Perú, que no ha podido quedarse atrás y está modernizando su armamento, lo que está bien, pues un país no

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puede quedarse inerme en medio de una carrera armamentista, sobre todo en un mundo en donde reina una gran anarquía «apolar», donde no hay sheriff, donde ninguna gran potencia puede poner orden y donde el uso de la fuerza está en aumento.

En todo caso, si se cree que vale la pena fortalecer eficazmente la UNASUR, la iniciativa debe venir del Brasil, el creador de la criatura, porque sin él no se podrá hacer nada en el ámbito de la defensa y la limitación de armamento en Sudamérica.

La Convención del Mar: sí, pero no

Otro hecho internacional que ha ocupado bastante la atención del gobierno ha sido el proceso de La Haya. El gobierno de Humala heredó, como resultado de una estrategia construida de pies a cabeza por el canciller Manuel Rodríguez durante el gobierno de Toledo, un juicio con Chile en La Haya. La demanda para hacer el proceso efectivo se hizo durante el gobierno de García solo debido a la presión de la opinión pública nacional, ya que el presidente aprista no estaba convencido de que deberíamos enjuiciar a Chile (su famosa frase: «y si Chile se molesta», ha quedado como una anécdota histórica que no se olvidará fácilmente).

Humala, frente a La Haya, no ha tenido que hacer ninguna movida diplomática pues las sentencias de dicho tribunal internacional son de puro derecho, no dependen de las acciones diplomáticas de las partes sino de la capacidad de los abogados internacionales para presentar el caso y del criterio jurídico de los jueces para dar el fallo. Lo único que hizo Humala fue repetir una y otra vez que el Perú respetaría el fallo cualquiera que este fuera. Y como Chile no decía nada, Humala casi acosó al presidente chileno, Sebastián Piñera, en cada reunión internacional donde lo encontraba para que declarara lo mismo. Finalmente Piñera también declaró que Chile respetaría el fallo, cualquiera que este fuera; declaraciones que fueron, sin duda, mérito de Humala.

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Sin embargo, y sin quererlo, el juicio en La Haya obligó a Humala a cambiar la posición del Perú frente a la Convención del Mar para lograr así un fallo que, como dijo el presidente de la corte de La Haya, «que no amputa excesivamente las pretensiones de Chile ni a las del Perú». Esto quiere decir que se les daba a ambos países beneficios tangibles: a Chile el dominio que ya ejercía «tácitamente» en el paralelo, hasta 80 millas (un área biológica rica), y al Perú, gracias a lo establecido en la Convención del Mar, una línea equidistante que le otorga una extensa zona marítima a explotar, para su exclusivo beneficio, de 50 mil km2.

Así, a pesar de que el fallo de la corte de La Haya no le dio la razón al principal argumento del Perú, de que no existía frontera marítima con Chile, el derecho internacional de la Convención del Mar, invocado en el fallo, nos salvó de una derrota jurídica total, aplicando una línea equidistante después de la milla 80 del paralelo.

La ironía de esta sentencia es que la inmensa área concedida al Perú, que se une a las 200 millas peruanas del Mar de Grau, se ha logrado porque el Perú hizo una declaración ante la corte afirmando que el término «dominio marítimo», usado en su Constitución, «es aplicado de manera consistente con las zonas marítimas establecidas en la Convención del Mar de 1982». Es decir, el Perú aceptó ante la corte una zona de mar territorial de solo 12 millas y una zona exclusiva económica de 188 millas donde se respeta la libre navegación. En vista de esta declaración la corte de La Haya procedió en su sentencia, también de acuerdo al artículo 74, párrafo 1, y 83 de la Convención del Mar, a trazar una línea equidistante a partir de la milla 80 del paralelo, dándole al Perú una extensa área de mar que estaba bajo el dominio marítimo de Chile.

Si no se hubiera aclarado que el «dominio marítimo del Perú se aplicaba de acuerdo a los espacios de la Convención del Mar» (algo que la diplomacia peruana, con realismo, siempre promovió), nuestra derrota jurídica hubiera sido total. Una ironía que muestra con que irracionalidad se han manejado los intereses del Perú

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frente al derecho internacional marítimo moderno establecido en la Convención del Mar.

Es más, en la reunión de Santiago 2+2, el Perú ratificó lo declarado en La Haya y acordó con Chile que «ejercería sus derechos y sus obligaciones en toda la zona marítima ganada en forma consistente con el derecho internacional tal como se encuentra en la Convención de 1982» (se refiere a la Convención del Mar). En otras palabras, esto significa que con respecto a Chile y terceros países, el Perú respetará la libertad de navegación y de sobrevuelo sobre su zona económica exclusiva.

Esta es la lección que nos ha dado el fallo de La Haya sobre el valor que tiene el moderno derecho internacional marítimo contenido en la Convención del Mar.

Si bien el gobierno de Humala precisó que «no van a adherir a la Convención (del Mar)», ha declarado solemnemente, ante la Corte de Justicia de La Haya y en la Declaración de Santiago 2+2, que sus deberes y obligaciones marítimas en el Mar de Grau son consistentes con el derecho internacional vigente establecido en la Convención del Mar de 1982.

Después de estos repetidos compromisos de aplicar el derecho internacional moderno en el Mar de Grau y de aceptar un fallo donde los jueces le dieron al Perú un extenso espacio marítimo, en base a la práctica jurídica de la Convención del Mar, firmar la convención de 1982 en el futuro será para el Perú solo una formalidad. Y está bien que así lo sea porque ya es tiempo de que el Perú se una a los 166 países (incluyendo todos nuestros vecinos, Colombia, Ecuador y Chile) que se rigen por el derecho marítimo moderno de la Convención del Mar, dejando de ser el único país latinoamericano que, junto con Venezuela, forman un solitario binomio rebelde incomprensible frente a una convención con valor jurídico universal.

En conclusión, la minimalista, casi invisible, política internacional del actual régimen se distingue por proclamas a la

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integración americana y sudamericana sin ningún plan estratégico para aprovechar el actual reacomodo geopolítico sudamericano que nos favorece. De igual modo, el gobierno se caracteriza por cometer un gran error geopolítico al involucrase y dedicarse más a la Alianza del Pacífico sin, al mismo tiempo, repotenciar nuestra alianza estratégica bilateral con el Brasil. Finalmente, nuestra actual política exterior sobresale también por contradecirse al no firmar la Convención del Mar, al mismo tiempo que se doblega ante la contundente fortaleza del derecho internacional, la que además nos permitió trazar la línea equidistante que no solo nos salvó de una derrota jurídica sino que nos dio soberanía sobre cerca de 50 mil km2 de mar.

Socios superando diferencias: Chile y Perú después del fallo*

José Díaz Gallardo

Introducción

En unos de sus escritos teóricos1, Eric Hobsbawm sostiene que «es deseable, posible e incluso necesario prever el futuro hasta cierto punto», que los historiadores deberían emprender tamaña empresa. El presente ejercicio, con algo de pudor, pretende seguir al maestro en su recomendación, en esta ocasión en la indagación sobre el futuro de las relaciones entre Chile y Perú posfallo de la Corte Internacional de Justicia de La Haya por la delimitación marítima entre los dos países.

Los ejes de las siguientes reflexiones serán: el rol que jugarán en los próximos años actores como los empresarios y las Fuerzas Armadas; la centralidad que tendrán para los lazos bilaterales temas como la energía y los recursos hídricos; y cómo gravitará la integración territorial presente en toda esta controversia. Finalmente, se abordará un tercer actor estatal siempre presente en nuestras relaciones con el Perú: Bolivia y su demanda marítima.

Como historiador chileno, este trabajo se sustenta principal-mente en fuentes nacionales. Informaciones de prensa, análisis

* Agradezco los comentarios de mis amigos historiadores Carlos Gutiérrez y Carlos Maldonado, quienes obviamente no son responsables de los contenidos de este texto.

1 Hobsbawm, Eric. Sobre la historia. Barcelona: Editorial Crítica, 2002.

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especializados y algunas pesquisas menos abiertas nos permitirán arropar las tesis que proponemos, con algún decoro; mas recono-cemos que se trata de una indagación especialmente preliminar y exploratoria.

Al tratarse de una incursión bastante aventurada, la idea es construir hipótesis que podamos contrastar con las opiniones que se están produciendo en estos mismos días, tanto en Chile como en el Perú.

Las preguntas que suscitan nuestra búsqueda son: ¿Qué debemos esperar de las relaciones bilaterales en el curso del presente año?, ¿cómo serán los vínculos del nuevo gobierno de la presidenta Michelle Bachelet con la administración Humala y la que lo sucederá?, ¿Bolivia ganó o perdió con este fallo?

Algo sobre el fallo

La Corte Internacional de Justicia de La Haya (CIJ) emitió su fallo el 27 de enero pasado, terminando así la controversia marítima entre Perú y Chile. El debate sobre si el tribunal dictaminó en derecho o si favoreció a uno u otro dejó paso a la evaluación de los efectos para la relación bilateral, donde a más de tres meses queda meridianamente claro que fueron más bien positivos que negativos, que los agoreros de uno y otro lado no tenían razón, que la actitud de «amigable componer»2 fue finalmente una buena solución.

Si bien por exactamente seis años (del 2008 al 2014) las relaciones entre los dos países se vieron entorpecidas por la disputa jurídica de carácter internacional, especialmente en el ámbito político y diplomático, esto no fue así en lo económico y comercial, donde más allá de la aceptación de parte del gobierno de Sebastián

2 Expresión de una especialista chilena critica al fallo. Ver en: Fuentes, Ximena. «Una mala sentencia». www.mensaje.cl, Santiago de Chile, 7 de abril del 2014. En: goo.gl/RBgtFh

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Piñera (desde marzo del 2010 hasta el fallo) de la política de las denominadas «cuerdas separadas» (impulsada por la diplomacia peruana), el comercio exterior y las inversiones crecieron como nunca antes3.

Sin embargo, no todo fue sencillo en años pasados. Por ejemplo, en Chile se citó en dos ocasiones al Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), máxima instancia en el ramo, para tratar el tema de la demanda: en el 2005, antes de iniciarse el proceso, por parte del presidente Ricardo Lagos, y en el 2014, por parte del presidente Piñera, días previos a darse a conocer el fallo, frente a un clima crecientemente pesimista4. Aunque se trataba ya de un organismo consultivo –después de las reformas constitucionales del 2005–, estas reuniones sirvieron, sobre todo la del 2014, para canalizar el malestar predominante en la elite política que incluía por igual a políticos, diplomáticos y militares5.

Las reacciones al dictamen en ambos países fueron especialmente prudentes y positivas, lo que contrasta con otras reacciones en la región a fallos de este tipo.

Ejes de una nueva relación: complementarios, no competitivos

El lapso signado por el juicio en La Haya significó un cierto de-terioro de las relaciones políticas y diplomáticas. Como hemos dicho, en otros planos, en especial en el económico y comercial,

3 El Consejo Empresarial Chileno - Peruano (CECHP), instancia creada en noviembre del 2004, siguió reuniéndose y planificando nuevos negocios independientemente de la coyuntura de La Haya.

4 Ver: Mascareño, C. y Ferraro, L. «Cosena respalda la defensa de Chile ante La Haya y concuerda en esperar fallo ‘con unidad nacional’ y respeto a Perú». La Tercera, Santiago de Chile, 20 de enero del 2014. En: goo.gl/rGoKrF

5 En Chile se han publicado una serie de libros dando cuenta de este período. El autor más prolífico, conocido en Perú, es José Rodríguez Elizondo. Entre sus textos se encuentran: De Charaña a La Haya (2009), Las crisis vecinales del gobierno de Lagos (2006), Chile - Perú: el siglo que vivimos en peligro (2004).

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la situación no se vio influida por la controversia, muy por el contrario, el vínculo incluso se profundizó. Los principales datos del comercio exterior y de las inversiones directas indican que como pocas veces en la historia las oportunidades de negocios aumentaron.

Los especialistas sostienen que lo más relevante es que en los últimos diez años el ritmo de intercambio comercial ha venido incrementándose en forma exponencial, apuntando a que debiera ampliarse considerablemente en el corto plazo, en parte, gracias a la firma de los tratados comerciales. Incluso se puede aseverar que justamente el mejor momento de la vigorosa relación comercial se desarrolló durante los años en que este litigio por delimitación de la frontera marítima estuvo en la cima de la agenda de los dos países (entre enero del 2008 y enero del 2014).

Los principales instrumentos que marcan esta buena relación económica son:

• Firma del Acuerdo de Complementación Económica (ACE n° 38). Lima, junio de 1998.

• Convenio para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones. Lima, febrero del 2001.

• Convenio para Evitar la Doble Tributación y Prevenir la Evasión Fiscal. Entró en vigor en noviembre del 2003.

• Tratado de Libre Comercio. Firmado en Lima el 2006. Entró en vigencia el 2009.

Las inversiones directas eran a fines del 2013 de US$ 20 000 millones de dólares, donde 13 000 correspondían a las empresas chilenas en el Perú y los otros 7000 millones eran de empresarios peruanos en Chile. Para Chile, el mercado peruano representa el cuarto destino de sus inversiones. Por su parte Chile, para los inversionistas peruanos, constituye su primer mercado por tratarse de uno de tipo transparente y una plaza para exportaciones con

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valor agregado (el 44% del total)6. Además, desde el 2009 las inversiones directas tenderían a equilibrarse.

Después del Tratado de Libre Comercio del 2006, el comercio exterior entre los dos países se incrementó nueve veces. De igual modo, en los últimos años las exportaciones peruanas a Chile han crecido anualmente, en promedio, un 14%.

En el contexto regional, para el 2013 el mercado peruano representó el segundo para las exportaciones chilenas (después del brasileño) con US$ 1963 millones de dólares y un crecimiento del 8.3%; las importaciones fueron de US$ 1758 millones, con una baja del 15.2%, constituyendo el quinto mercado7. En el plano de las inversiones, Perú representa el cuarto receptor de inversiones directas de Chile con US$ 13 610 millones de dólares, donde el sector servicios (retail) es el primero, seguido por transporte, energía, minería e industrial.

Gráfico nº 1 Inversión directa de capitales chilenos en Perú

Estructura sectorial (1990 - junio 2013, %)

Servicios62.6% Industria

13.1%

Energía22.9%

Agropecuario0.7%

Minería0.8%

6 Raffo, Juan Francisco. «Estrellas del siglo XXI». El Comercio, Lima, 3 de febrero del 2014. Ver en: goo.gl/iLsq33

7 Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON). Informe de Comercio Exterior 4to trimestre 2013. Santiago de Chile: Ministerio de Relaciones Exteriores, 2014. Ver en: goo.gl/QgL06l

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Perú es el segundo país (después de Argentina) con mayor cantidad de firmas chilenas instaladas: 350. Lo más notable es que la mayor cantidad de inversiones chilenas en el Perú (US$ 8000 millones de dólares) se efectuaron después de la presentación de la demanda marítima en La Haya, tal como se observa en el siguiente gráfico de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON) del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.

Gráfico nº 2 Presencia de inversiones directas de capitales chilenos en Perú

(1990 - junio 2013, US$ millones)

0

500

1000

1500

2000

2500

40 1 34 87

409

149

40348

1748

547

191103 145

7 33

856

120

371

833

1645

18872079

470

1003

s.j. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Total inversión directa materializada en Perú:US$ 13.610 millones

En el plano del turismo, los chilenos de lejos son los principales visitantes de los destinos peruanos, con 800 000 turistas al año, donde las relaciones entre Tacna y Arica son especialmente fructíferas (los visitantes chilenos acuden a la ciudad fronteriza peruana principalmente por la oferta de servicios médicos y de esparcimiento).

Desde la otra vereda, la inversión de los principales grupos económicos del Perú presentes en Chile se produce en rubros como la construcción (no inmobiliaria), industria y minería. El grupo Brescia tiene la propiedad de dos marcas antiguas y reconocidas por los chilenos: Cemento Melón y Pinturas Tricolor (la compra de

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Melón en el 2009 fue el inicio de la ola de inversiones peruanas en Chile). Por su parte, los grupos Graña y Montero están orientados a las grandes obras y a la ingeniería, con especial énfasis en los proyectos mineros. Finalmente, el grupo Romero compró en el 2012 una de las tres grandes corredoras de inversiones chilenas: IM Trust, siendo dueña del 3.5% del Banco de Crédito e Inversiones en Chile8.

Así mismo, organismos del empresariado peruano destacan que la «oferta exportable» de nuestros dos países sería complementaria. Por ejemplo, la uva, palta, limón, mandarina y tangelo, producidos en una estacionalidad articuladas en el tiempo, deberían llevarnos a ser socios en el mercado mundial de alimentos, en especial en instancias como la Alianza del Pacífico, el Foro de Cooperación Económica Asia - Pacífico (APEC) y el futuro Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP). Finalmente, se sostiene que la consolidación de estas políticas de integración, con la presencia en mercados ampliados, nos traería solo beneficios9.

En este contexto, ¿qué rol jugarán las Fuerzas Armadas?

En un contexto de procesos de consolidación de la democracia, las Fuerzas Armadas de los dos países tienen grandes desafíos en el plano de sus roles institucionales. A diferencia de décadas pasadas, los principales problemas que enfrentan los organismos castrenses no son presupuestarios, sino respecto a sus perfiles y misiones corporativas. En el marco del litigio que comentamos,

8 Jeria, Daniel. «Inversiones peruanas en Chile (y viceversa) que también esperan el fallo de La Haya». www.eldinamo.cl, Santiago de Chile, 22 de enero del 2014 (ver en: goo.gl/w0mEXU). En el artículo además se sostiene que uno de cada tres restaurantes abiertos en Santiago en los últimos años son de comida peruana.

9 Un millón de empleos (entre directos e indirectos) fueron creados gracias a la inversión mutua. La integración entre Tacna y Arica permitió que la tasa promedio de empleo en los últimos diez años en esa región sea de 95%.

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las instituciones jugaron un rol más bien marginal, lo que en el mediano plazo no debiera variar. En ese sentido, una de las alternativas más claras de los roles que deberían seguir hacía el futuro sería la de constituirse en actores facilitadores de la cooperación y la integración.

De acuerdo a lo anterior, en el plano de la seguridad y la defensa de las futuras relaciones bilaterales, todo lleva a pensar que mejorarán ostensiblemente. El diálogo político y militar semiparalizado debiera retomarse, incrementando los niveles de confianza mutua entre ambos países, abordando incluso dos temas complejos que siguen pendiendo sobre la relación bilateral: la posibilidad siempre abierta de que Lima presente nuevos litigios contra Santiago y el asunto del gasto militar chileno.

Sobre esto último, la supremacía militar chilena constituye un lugar común en medios castrenses peruanos (y no solo en estos), sea en términos explícitos como implícitos. No obstante, en los últimos años, las Fuerzas Armadas peruanas han mejorado substancialmente su provisión de recursos presupuestarios, especialmente para la adquisición de sistemas de armas. Sin embargo, es poco probable que aquello derive en una «carrera armamentista» con Santiago.

El mismo tema del gasto militar se puede constituir en uno de los tópicos a ser incluidos en la agenda de las medidas de confianza mutua entre los dos países, cuestión que ya se viene trabajando desde hace algunos años en instancias como el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), que podría llegar a buen puerto en el marco del mejoramiento de las relaciones posfallo de La Haya.

Otras actividades o iniciativas comentadas hace unos años, como la creación o integración peruana a una fuerza conjunta de paz (como la Fuerza Cruz del Sur, acordada por Chile y Argentina) o la profundización de la excelente cooperación entre ambas fuerzas

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en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH).

Inversiones, energía y recursos hídricos

Los tres temas enumerados resultan cruciales en el desarrollo de la cooperación económica y comercial entre ambas naciones. Ya hemos visto las potencialidades de las inversiones directas, las cuales han tenido un crecimiento exponencial, con una tendencia al equilibrio de los flujos de capital, partiendo con cierta ventaja de los inversionistas chilenos en el país del norte. Cabe resaltar, además, que los principales grupos económicos de ambos lados de la frontera parecen estar especialmente dispuestos a seguir invirtiendo en el país vecino.

En relación a la temática energética, la buena disposición parece extenderse al ámbito político. En la XII Reunión del Consejo Empresarial Chileno - Peruano, realizada en Santiago a fines del 2013, inaugurada por el entonces presidente Sebastián Piñera, se destacó la necesidad de tender puentes en temas estratégicos, en especial los energéticos. En este marco, el 13 de noviembre del mismo año se realizó el Foro de Integración Energética Perú - Chile, que congregó a expertos y empresarios, quienes abordaron la viabilidad de una interconexión energética entre los dos países. Es importante mencionar que esta actividad fue patrocinada por la patronal industrial chilena, la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA)10.

Sobre los recursos hídricos, un elemento clave en la zona, poco se ha debatido y conversado, siendo probablemente el tópico menos trabajado de los tres mencionados.

10 El título oficial de la actividad era: XII Reunión del Consejo Empresarial Chileno - Peruano – Foro Integración Eléctrica Chile - Perú: ¿Una Utopía?

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¿Qué pasará con el territorio?

El fallo de la CIJ de La Haya no significó una innovación en la situación que enfrentan las ciudades de Tacna y Arica. La ciudad peruana seguirá con un acceso limitado al Océano Pacífico, mien-tras que la chilena podrá seguir gozando de las condiciones de acceso establecidas en los años cincuenta, con la única salvedad que la línea paralela se quiebra recién en la milla ochenta. A pesar de ello, la decisión judicial no fue bien recibida en ninguna de las dos ciudades.

Históricamente Arica fue el puerto y salida al mar de Tacna; nexo interrumpido definitivamente con el Tratado de 1929. Desde entonces, las conexiones con el Océano Pacífico quedaron establecidas mediante los puertos de Ilo, en el departamento de Moquegua, y de Mollendo, en el departamento de Arequipa, ambos ubicados a varios cientos de kilómetros de distancia de Tacna.

Este plan binacional da cuenta de la nueva realidad que vive Tacna como proveedor de servicios para la ciudad de Arica y los habitantes no solo de esta sino de todo el norte grande chileno. Eso explica, entre otros factores, que más de un tercio del Producto Bruto Interno (PIB) del departamento de Tacna dependa directamente de ese flujo migratorio temporal, que en el 2013 fue de cinco millones de personas.

Todo lo anterior indica que el posfallo debería ser una buena época para la conexión entre el sur peruano y el norte chileno. Los flujos migratorios seguirán su curso y las relaciones comerciales también. Esta dinámica regional debiera alentar las zonas más cercanas del altiplano boliviano, no obstante las consecuencias del litigio planteado por Bolivia en La Haya, podrían generar un clima de incertidumbre al respecto.

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¿Y qué pasará con Bolivia?

El fallo del 27 de enero, que delimitó la frontera marítima entre Perú y Chile, no hizo más que complicar la posición boliviana de salida al mar con soberanía. Sin duda el paralelo facilitaba la proyección de una franja terrestre por los kilómetros que fuera. La demarcación que fijó el tribunal de La Haya, especialmente al norte de Arica, dificulta una de las propuestas más frecuentes presentadas a Bolivia.

Por su parte, y como era previsible, las relaciones entre Bolivia y Chile se han visto deterioradas después del anuncio por parte del gobierno de Evo Morales de presentar una demanda contra Chile en la CIJ. Como reacción el gobierno chileno ha señalado que existe disposición para conversar de los restantes doce puntos de la agenda acordada con el país vecino, aunque respecto al sexto punto, que comprende la demanda marítima boliviana, este se postergará, ya que desde ahora será materia exclusiva de los tribunales internacionales.

La afirmación del canciller chileno Heraldo Muñoz, que algunos creyeron un exabrupto, de que se «cerraba para siempre» la puerta para entregar una salida al mar a Bolivia, da una pista de cómo podrían ser los vínculos entre Santiago y La Paz durante los próximos cuatro años11. Más allá de los gestos posteriores de parte de ambos lados (incluyendo una declaración conciliadora del viceministro boliviano Carlos Iturralde), la falta de centralidad de las conversaciones sobre la demanda marítima debiera convertir en irrelevante el resto de la agenda

En Chile la demanda marítima boliviana es impopular, tanto entre la elite política como entre el ciudadano común12. El deterioro

11 La entrevista en cuestión fue dada al canal CNN - Chile el 24 de abril pasado. Ver en: goo.gl/tWRfOj

12 Universidad Católica de Chile y GDF Adimark. Encuesta Nacional Bicentenario 2013. Chile y el Mundo. En esta encuesta se grafican las series al respecto desde el 2006 al presente. Ver en: goo.gl/m9B5zO

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que sufrieron las relaciones entre Chile y Bolivia durante los gobiernos de Evo Morales y Sebastián Piñera se revertirá en parte en el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, mas el litigio abierto en La Haya no permitirá un cambio radical en los lazos entre las dos naciones.

La gestión boliviana tampoco ha sido bien recibida en medios políticos, diplomáticos y académicos peruanos. Una serie de columnas de opinión en medios peruanos dan cuenta de esta situación13, lo que indica que las gestiones bolivianas no despiertan simpatía en el país del norte en gran parte porque el Perú, en tiempos de renovada integración económica con Chile, no desea perder la continuidad territorial con el vecino del sur.

Palabras finales: lo que viene

El lugar común puede ser uno de los principales damnificados del análisis efectuado en estas páginas; lugar común respecto a los lazos entre países que se recelan y se han querido poco desde siempre, pero que en el presente, y más aún en el futuro, parece que se transformarán y asumirán una senda de colaboración y progreso, a contrapelo de las miradas más conservadoras.

Creemos que existen tendencias estructurales y actores decisivos en estas relaciones que permiten proyectar por donde irán estos vínculos; lazos que se vienen intensificando en forma ininterrumpida, contra viento y marea, ya por dos décadas. Tanto los intereses involucrados como los resultados obtenidos, y más aún las perspectivas que se proyectan, nos indican que el camino de la profundización de las buenas relaciones es un derrotero cierto, casi sin contrapeso.

13 Ponce Vivanco, Juan E. «Chile vs. Bolivia: Nuevo contexto jurídico para Perú». El Mercurio, Santiago de Chile, 22 de abril del 2014. Ver en: goo.gl/bF9usC

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¿Qué pasará con los actores centrales de esta relación? Despejado el último escollo que nos tuvo por más de seis años

alimentando la desconfianza, los sujetos que impulsan, hasta ahora al menos, a nuestros países como socios, básicamente un pujante empresariado de ambos lados de la frontera, desplegarán toda su creatividad en los negocios y emprendimientos. Los gobiernos y sectores de la elite política por mucho que puedan aferrarse a tropismos vernáculos (para la galería), difícilmente podrán doblarle la mano a un animoso capitalismo que se encuentra con los pies bien firmes en sus operaciones en Sudamérica y en el Océano Pacífico.

De igual modo, las Fuerzas Armadas de ambos países deberían ser partícipes de estos procesos de colaboración e integración. Sus capacidades y potencialidades debieran llevarlas a unirse a estas tendencias. La crisis de roles corporativos, situación generalizada en la región, debería ser otro elemento decisivo que las impulse a sumarse a estos objetivos.

En ese mismo sentido, las inversiones reforzarán un escenario donde las sinergias de las clases empresariales, globalizadas y dinámicas, serán el actor fundamental para la proyección de verdaderos socios en el mediano y largo plazo. El rol de las inversiones y del comercio exterior se mantendrán como motor de esta colaboración, donde la energía y los recursos hídricos jugarán un papel cada vez más protagónico.

Por otro lado, se debe tener en cuenta que la inédita fase de cooperación desarrollada entre Chile y Perú tendrá un reverso parcialmente negativo en los vínculos desarrollados con Bolivia, al menos a corto y mediano plazo. Aunque el reordenamiento territorial favorecerá la integración económica, social y cultural del sur peruano, el norte chileno y el altiplano boliviano, las diferencias producto de la demanda marítima boliviana conspirarán contra una mejor relación, situación que obviamente complicará las

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relaciones con Chile, pero también, aunque en un grado menor, con el Perú.

Finalmente, este potente proceso de asociación y cooperación debiera presenciar la participación de nuevos actores que se sumen a estos esfuerzos y retos; como actores políticos (alcaldes, parlamentarios, partidos), sociales (ONG, organismos humanitarios, organizaciones de trabajadores) y culturales (universidades e intelectuales), los que deberían dar cuenta de la densificación de estas relaciones, de sus nuevas oportunidades y desafíos.

Sociedad y democraciaParte II

Jorge Acevedo R.Hugo Cabieses C.

Alexandro SacoEduardo Toche M.

La disputa por el sistema de salud

Alexandro Saco

el sistemA de sAlud peruAno se encuentra en un momento en el que se definirá su orientación hacía las próximas décadas. O se reconoce y asume la responsabilidad pública en salud o se nor-maliza un acceso diferenciado supeditado a condiciones laborales y económicas. En el primer caso esta responsabilidad implica que todos los peruanos accedemos a los alcances del derecho a la salud independientemente de cualquier otra consideración; en el segundo lo que prima es la relativización de la protección en salud basada en una supuesta limitación financiera, contribuyendo así al fortalecimiento de la segmentación poblacional desde «coberturas de salud» diferenciadas.

Luego de tres lustros de discusiones técnicas sobre los cambios al sistema de salud, hoy la disputa es abiertamente política y los actores se encuentren alineados. Por un lado las autoridades de salud del gobierno, que en la última década influyeron directamente en la aplicación de las principales políticas públicas de salud (aseguramiento, planes de atención, descentralización) desde entidades apoyadas por la cooperación internacional (en este caso los proyectos de salud de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID– en el Perú), al que se suman tecnócratas formados en la gestión neoliberal de la salud desde los años noventa y algunas Organizaciones

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No Gubernamentales (ONG) que se adecuan a los gobiernos de turno. Esta corriente podría denominarse «proseguros». Por otro lado, tenemos a las organizaciones sociales de la salud, la mayoría de gremios y colegios profesionales del sector, y a un grupo profesional y académico crítico pero no visible en el debate. Esta corriente puede definirse como «universalista».

Significado de una reforma

La disyuntiva por el futuro del sistema tiene elementos que es necesario trasparentar. El primero es el entendimiento y signifi-cado de un proceso de reforma, más aun teniendo en cuenta que la reforma de la salud en el país viene siendo exigida desde hace lustros. Para el Ministerio de Salud (MINSA), tal y como se obser-va en sus documentos y declaraciones sobre el proceso actual, la reforma consiste en la continuidad y el mejoramiento de la polí-tica en salud que se origina con la Constitución de 1993, la que se implementó con la Ley de Modernización de la Seguridad Social y la Ley General de Salud a fines de los noventa, y luego con la introducción de los seguros públicos focalizados que se agruparon en el Seguro Integral de Salud (SIS) a inicios del dos mil. Todo este sistema logró consolidarse el 2009 con la promulgación de la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud.

Para la corriente universalista una reforma implica reconocer que la estructura operativa y legal del sistema es justamente la que no nos ha permitido transitar en dos décadas hacia la consolidación de la responsabilidad pública en salud. Ese impedimento es intrín-seco al sistema ya que la sucesiva normatividad y conformación de sus instancias han impedido que el país, que viene despegando en otros aspectos, en lo relativo a salud mantenga un orden precario, desfinanciado, fragmentado y con la conflictividad laboral más alta del sector público. Consecuencia de ello es que no se pueden cubrir las necesidades en salud de la población, lo que deriva en

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un maltrato sistémico. Persistir en la continuidad de ese sistema profundiza la lógica de su desenvolvimiento. La reforma, para la corriente universalista, obliga reconocer la responsabilidad pública en salud y establecer una ruta cierta para lograr: universalidad (acceso por condición de ciudadanía), integralidad (atención a todas las necesidades de salud, o a casi todas) y solidaridad financiera (para aglutinar fondos públicos y lograr eficacia en su gestión). Para lograr esto se debe planificar el cierre de brechas: financiera, de infraestructura, de personal de salud, de insumos (como medicamentos), de tecnologías (que permitan lograr calidad), buen trato y respeto a los derechos de los ciudadanos. Pero, sobre todo, es necesario reconocer que la reforma debe ser producto de un pacto social nacional por la salud que derive en un acuerdo sectorial en el que participen todos los actores sin exclusiones: sociales, gremiales y gubernativos.

Sistema de salud no es sistema de seguros

Otra consideración necesaria es la que lleva a diferenciar los me-dios con los fines. Los sucesivos gobiernos han confundido sistema de salud con sistema de seguros de salud. Un sistema de salud se crea y funciona para resolver las necesidades de salud de la pobla-ción; este sistema puede tener un mecanismo de aseguramiento o simplemente el acceso por ciudadanía. Pero cuando se asume que el sistema responde al aseguramiento, la responsabilidad pública se relativiza debido a que lo que prima es la lógica del seguro y no la de resolver las necesidades de salud. Ejemplo de ello son los constantes, y a la fecha, no superados problemas de exclusión y discriminación del SIS relacionados con los excesivos trámites, las colas diferenciadas, el acceso por pobreza, las limitaciones en coberturas y los planes diferenciados. Ello sucede cuando se tras-lada la lógica de un seguro privado a la responsabilidad pública. En ese contexto no es casual que la nueva estructura del MINSA

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haya creado el Viceministerio de Prestaciones y Aseguramiento en Salud.

En contraste, un sistema de salud busca que sus recursos se destinen de forma conjunta a resolver las demandas de la población de manera integral, mientras que en el sistema de seguros el límite está establecido por la categoría de seguro de salud. Es obvio que el objetivo de atender todas las necesidades de salud de la población es un horizonte al que algunos países se acercan más que otros, y que posiblemente todas las necesidades no se logren cubrir o resolver, pero el objetivo y las políticas deben apuntar a ello. El sistema de seguros no se plantea ese objetivo ya que su responsabilidad llega hasta el alcance del seguro. Por eso, un sistema de salud es necesario, pues no categoriza a los ciudadanos en planes de salud, utiliza sus recursos orientándolos a la responsabilidad general y no a la grupal, y establece un aspecto que zanja cualquier posibilidad de asemejar sistema de salud con sistema de seguros: la no diferenciación de coberturas en las atenciones de salud.

Propuesta y reforma

Habiéndose establecido las diferencias entre los conceptos de reforma y los alcances del sistema de salud, el debate permite ubicar el proceso actual de mejor modo, a la luz de los 23 decretos legislativos (en proceso de reglamentación) promulgados por el MINSA en diciembre de 2013, al amparo de las facultades legislati-vas otorgadas por el Congreso de la República en agosto del mismo año. ¿La salud en el Perú requiere decisiones políticas de Estado o decisiones sectoriales administrativas como las planteadas por el gobierno en los 23 decretos mencionados?, ¿es viable y legítima una reforma que no cuenta con el aporte ni con la participación de los actores sociales y gremiales de la salud (la mayoría de los cuales la rechazan)?; ¿se puede consolidar una apuesta distinta

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en la salud si esta no se relaciona con la distribución de la riqueza (lo que lleva a no tener una ruta de financiamiento sostenible)? En suma, ¿se pueden implantar cambios en salud desde, así suene trillado, un trabajo de gabinete con lógica tecnocrática que coli-siona con una realidad efervescente?

El gobierno del presidente Ollanta Humala, que sostuvo hasta el mismo día de su triunfo el 5 de junio del 2011 la necesidad de un sistema universal de salud, apuesta por la continuidad del modelo de seguros nacido en los noventa. El equipo de gestión liderado por la economista Midori de Habich, directora de proyectos de USAID Salud durante la anterior década y hasta un día antes de ser ministra, goza del apoyo y la confianza del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y de los capitales privados que ven en la salud un mercado muy atractivo. Para corroborar esta última afirmación hagamos la siguiente pregunta: en este año y medio de empuje de la reforma, las aseguradoras, las grandes clínicas y las farmacéuticas, ¿han criticado los cambios prepuestos en el sector? Es obvio que no se ven afectados y hasta se puede sostener (como veremos más adelante) que esta reforma favorece, en algunos casos por omisión y en otros expresamente, el negocio de la salud.

El Congreso de la República declinó de su responsabilidad para legislar la reforma de la salud al otorgar en agosto del 2013 facultades legislativas el Poder Ejecutivo. Sobre el Congreso es oportuno recordar que entre diciembre del 2011 y marzo del 2012 la Comisión de Salud y Población, presidida por el fujimorista y médico Segundo Tapia, elaboró con la participación de la mayoría de los actores de la salud el Proyecto de Ley de Reforma del Sistema de Salud, que fue agendado para su discusión en el Pleno. Finalmente, el proyecto fue bloqueado apenas asumió Midori de Habich la gestión del MINSA. Cabe recalcar que lo propuesto por la comisión de salud resultó ser mucho más ambicioso en la idea de sistema de salud, proponiendo un camino tímido hacia la necesaria integración de los subsistemas. Paradojas del despropósito

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humalista: el fujimorismo fue más abierto y convocante en la elaboración de una propuesta de reforma del sistema y propuso más cambios que el gobierno de la nula transformación.

Si de propuestas alternativas al modelo neoliberal en salud se trata, hay varias. El Foro de la Sociedad Civil en Salud (FOROSALUD) –red de organizaciones sociales en salud– desde el año 2002 ha presentado distintas iniciativas relacionadas al ejercicio del derecho a la salud. Sus propuestas han mantenido el debate y confrontado el modelo, logrando tener grados de incidencia en ciertas decisiones de gobierno sobre la extensión de la responsabilidad pública en salud. Hoy en día ha desarrollado un proyecto de ley para un sistema universal de salud. A esta se le pueden añadir las propuestas de la Academia Peruana de Salud y la del Colegio Médico del Perú (este último en marzo del 2014 aprobó en su IX Congreso Médico Nacional el rechazo a la reforma actual y la construcción de un sistema nacional de salud sobre la base de los principios de universalidad, integralidad y solidaridad, que coinciden con los que propone FOROSALUD). Existe coincidencia en el asunto de fondo: la responsabilidad pública en salud y la necesidad de integrar progresivamente el sistema para evitar las diferencias en relación a la salud. Por ello, cuando el MINSA sostiene que no hay propuestas alternativas, hay que tomar esas afirmaciones como parte de la retórica de una disputa política.

Financiamiento y ¿privatización de la salud?

¿En qué radica la enconada disputa de la que la opinión pública solo ve la punta del iceberg en cada huelga médica?, ¿es cierto que en el país se pretende privatizar el acceso a salud y el sis-tema? Privatizar la salud no solo significa lo que gruesamente puede implicar la alusión: vender hospitales; la privatización del acceso a salud debe ser vista desde varias entradas. La primera

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y determinante es la que se relaciona con la procedencia de los recursos financieros para la salud; a más recursos provenientes de la recaudación fiscal o públicos, menos disposición privada de dinero hacia la salud. Las cifras son concluyentes: el principal financiador de la salud en el país es el bolsillo de las familias, con alrededor del 44% de todo el gasto en salud anual al año 2013, lo que significa unos 14 000 millones de soles (11 500 directamente se derivan a pagos en servicios o medicamentos, mientras que 2500 a planes de seguros privados). El segundo financiador es el Estado, que a través del presupuesto nacional para el mismo año destinó alrededor de 11 000 millones de soles, lo que significa al-rededor del 33% de todo el financiamiento de la salud en el país. Por otro lado, el financiamiento para atenciones proveniente de los aportes de trabajadores y empleadores al Seguro Social de Salud (ESSALUD) llegó a unos 7500 millones de soles, lo que significa alrededor del 23% de todo el gasto en salud.

Gráfico n° 1 Financiamiento de la salud en el Perú – 2013

En millones de soles

11 500 11 000

7500

2500

0

2000

4000

6000

8000

10 000

12 000

14 000

GASTO DE BOLSILLO MINSA, GOBREGIONALES, SIS

ESSALUD SEGUROS PRIVADOS

Elaboración propia desde diversas fuentes: ley de presupuesto y página amigable del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

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Como se observa, si nos atenemos a la naturaleza del financiamiento de la salud, podemos sostener que al menos el 44% del acceso está privatizado, porque se trata de dinero privado, familiar, personal o colectivo (de organizaciones que conforman bolsas para problemas de salud).

¿Qué implicancias tiene ese alto porcentaje de gasto privado en salud? La evidencia recopilada en las últimas décadas ha logrado establecer a través de la Organización Mundial de la Salud (OMS) que el gasto directo del bolsillo para el acceso a salud es la mayor causa de inequidad en un sistema, ello debido a la imprevisibilidad de las necesidades en salud, lo que hace que la enfermedad sea una de las principales causas que lleva a las personas y a las familias a la pobreza. Por esa razón, la recomendación de la OMS es que este gasto del bolsillo no supere el 15% del financiamiento nacional de la salud. Así tenemos entonces que la cuesta que el país debe superar para lograr uno de los principales componentes de la equidad y de la igualdad en el acceso es hacia arriba.

¿El modelo de seguros de salud consolidado en la ley de aseguramiento universal contribuye a aminorar este gasto inequitativo? Lamentablemente no. La consolidación del modelo de seguros ha hecho que pasemos desde el 2009 de alrededor de 30% de peruanos con algún tipo de seguro a casi 75% de peruanos asegurados en el 2013, pero el gasto directo del bolsillo no se ha estancando ni disminuido, al contrario, se ha incrementado sustancialmente, pasando el 2009 de 8500 millones de soles a 11 500 millones de soles anuales al 2013. Una razón más, de enorme peso, para criticar el sistema de seguros y para discutir si es la opción que como país requerimos, algo a lo que el MINSA y el gobierno se han negado sistemáticamente.

Si trasladamos estas cifras a la comparación internacional, imprescindible para entender mejor las implicancias, constatamos que la inversión pública en salud (esos 11 000 millones al año

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2013) resulta siendo alrededor del 2% de nuestro Producto Bruto Interno (PBI), cuando el promedio latinoamericano es 4%. Es inaceptable que luego de una década de crecimiento constante del país este porcentaje se mantenga en los últimos lugares de América Latina. La duplicación del presupuesto público en salud es una deuda histórica innegociable y un compromiso político y moral. No reconocer ello equivale por acción u omisión a fortalecer el negocio de la salud. ¿Es exagerado afirmar algo así? Forzando una analogía podríamos sostener que cada sol que el Estado coloca para la salud es un sol menos en el mercado de la salud: esa es acaso la disputa central por el incremento del financiamiento que explica la confrontación entre la extensión de la responsabilidad pública y la introducción del capital privado en salud.

Cuadro n° 1 Ruta de financiamiento público para lograr

un sistema universal

Incremento del financiamiento al 7.5% del Producto Bruto Interno (PBI)

en fondos públicos

Financiamiento en diez años Financiamiento actual

Superar el promedio latinoamericano de inversión pública en salud para llegar al: 4.5% del PBI

Inversión pública en salud en el Perú: 2% del PBI

Incrementar el aporte contributivo voluntario y obligatorio para llegar al: 3% del PBI

Aporte contributivo del país en salud: 1.6% del PBI

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Y dónde queda la gente

Y esta discusión técnico - política, ¿cómo se materializa en lo que todos dicen buscar: el derecho a la salud?, ¿qué implica el ejer-cicio del derecho a la salud en su aspecto recuperativo (cuando nos centramos en el sistema dejamos de lado los determinantes sociales de la salud)? La corriente universalista plantea que la base sobre la que hay que desarrollar el sistema para lograr el derecho es la igualdad en el acceso a la salud. Ello implica que los siste-mas públicos de salud (SIS y ESSALUD) brinden a sus afiliados el mismo plan de atenciones integrarles. ¿Por qué debería ser así si unos aportan y otros no? ¡Alerta!

Es urgente que quede claramente establecido que en nuestro país todos los ciudadanos aportamos a los fondos públicos de salud. En el caso de los trabajadores formales, lo hacen directamente del descuento de su planilla, además de aportar al sistema desde los impuestos generales. Los que no son afiliados a ESSALUD aportan a la caja fiscal vía los impuestos generales que todos pagamos en mayor o menor medida, seamos pobres o no, e indirectamente también terminan aportando a ESSALUD. ¿Cómo es eso? Así: casi la totalidad de aportantes a ESSALUD trabajan en empresas que venden productos o servicios en el mercado, esos productos y servicios ¿quién los compra?, ¿los afiliados a ESSALUD o todos los peruanos? Todos compramos esos bienes y servicios que sirven para financiar el aporte de los trabajadores a ESSALUD; es decir, financiamos solidariamente a nuestros trabajadores en planilla para su atención de salud.

Una vez resuelto el enigma sobre la legitimidad de unos y de otros para tener acceso a atenciones de salud, la diferenciación entre «unos aportan y otros no» se desvanece. Sobre esa base podemos avanzar sin mayores complicaciones en la construcción de un sistema que brinde a todos los peruanos lo mismo; no porque así lo sostengan algunos, sino debido a que ello es un compromiso

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asumido por el Estado peruano en tratados internacionales vinculantes, como el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Observación general 14) o la propia Constitución de la OMS.

Cuadro n° 2 Diferencias en los alcances de la protección en salud en el Perú

Seguro Social

SIS

Seguros privados

• Cobertura integral• Financiamiento solidario

• Paquetes de atenciones• Desfinanciamiento

• No integrales• Primas individuales, copago

Elaboración propia.

En un primer momento del tránsito hacia un sistema universal de salud podemos mantener la separación de fondos hasta que el momento político permita la conformación de un fondo único. Lo que no podemos mantener ni aceptar es la diferenciación del acceso y de las coberturas de salud entre peruanos pobres/vulnerables, trabajadores y aquellos que «pueden pagar por su salud», porque esa diferenciación engañosa favorece la dispersión de los esfuerzos. Pero, además porque, y quizá eso sea lo más relevante, a casi quinientos años del nacimiento del Perú en el encuentro andino / hispano y a casi doscientos de lo que se conoce como Independencia, nuestro sistema público de salud tiene que homogenizar a los ciudadanos para contribuir a convertir al país en una nación.

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Capital privado en el sistema de salud

Creemos oportuno plantear algunas consideraciones al debate que agita el avispero más que ningún otro: la relación del sector público con el capital privado en salud.

La continuidad de la confrontación en el sector salud, visiblemente expresada en las sucesivas huelgas médicas, así como en las de otros profesionales y trabajadores, ha derivado en la contratación por parte del MINSA / SIS de servicios privados de salud para brindar algunas de las atenciones restringidas por las medidas de lucha. Esta aplicación es parte de una tendencia fortalecida durante la actual gestión de la ministra de Salud, Midori de Habich, en el sentido de incorporar cada vez en mayor proporción la participación del sector y capital privado en el sistema público de salud.

En la huelga del 2012 se procedió a contratar la prestación de servicios del Sistema Metropolitano de la Solidaridad (SISOL). En el 2013 se inició con gran impulso la convocatoria a las Asociaciones Público Privadas –APP– (llegándose a extremos como considerar una APP para la gestión de la reactivación de la Escuela Nacional de Salud Pública). Asimismo, se viene procediendo a la entrega de concesiones hospitalarias vía el programa Obras por Impuestos (el primer caso ha sido el Hospital de Macusani, en Puno, entregado a un consorcio conformado por el BCP, Pacífico Seguros y Telefónica, y el segundo será el Hospital de Santiago de Chuco). Actualmente, aprovechando las confrontaciones con los gremios, el MINSA promociona la contratación de clínicas privadas anunciando que los afiliados al SIS podrán atenderse en muchas de ellas (luego el MINSA tuvo que aclarar que solo sería para emergencias; las clínicas hicieron números y declinaron abrir su oferta al SIS).

Sumado a ello, en una entrevista radial dada el 20 de mayo por el viceministro de Economía del MEF, Carlos Oliva, este señaló que para la construcción o remodelación de hospitales el Estado

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colocará el 80% del capital a invertir en las APP en salud y los privados el 20%. Con ese porcentaje de inversión las empresas serán las que gestionen los hospitales públicos, teóricamente en los servicios no médicos, por veinticinco o treinta años. La crítica se cae de madura: si el Estado (es decir todos los peruanos) vamos a financiar el 80% de cada nuevo hospital, o remodelación, qué sentido tiene que una empresa privada colocando solo el 20% (habrá que ver si es menos y si se hace en efectivo o en descuentos tributarios) sea beneficiada con una concesión de la gestión por 25 o 30 años. ¿No es acaso un excelente negocio colocar la quinta parte de la inversión, lo que casi anula el riesgo natural de este u otro «negocio», y generar ganancias por ese poco aporte?

No cabe duda de que estamos frente a una tendencia que expresa una voluntad no trasparente desde el gobierno para introducir cada vez más capitales privados en la salud y trasladar así fondos públicos a los privados, cuya consecuencia es relativizar o tergiversar la responsabilidad pública en salud. Esto se puede afirmar por las siguientes razones:

• Durante el «proceso de elaboración» de los lineamientos de reforma en el 2013 en el Consejo Nacional de Salud, a pesar de las reiteras solicitudes de FOROSALUD para incorporar en el debate la discusión y propuestas sobre la relación público - privada en salud, el MINSA se negó sistemáticamente a debatir el tema.

• Posteriormente el MINSA tuvo la oportunidad de establecer criterios regulatorios y generar una política pública sobre la relación público - privada en salud a través de las facultades legislativas otorgadas por el Congreso de la República. A pesar de ello ninguno de los 23 decretos legislativos promulgados se refiere a la necesaria regulación y legislación sobre la mencionada relación.

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• Luego de la promulgación de los 23 decretos legislativos, y continuando con el fortalecimiento de la participación del capital privado en salud, el MINSA lanza una agresiva campaña de impulso a las APP en salud y a las Obras por Impuestos, desarrollando presentaciones a inversionistas extranjeros y nacionales para ofertar una cartera de APP (en construcción, gestión y, en ciertos casos, servicios diagnósticos) en el sistema público de salud por hasta 7500 millones de soles.

• El MINSA, cuando se le plantea la necesidad de contar con un adecuado marco regulatorio de la participación privada en salud, sostiene: 1) que no es necesario legislar y regular la relación público - privada porque las normas de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN) brindan el marco adecuado; y 2) que el MINSA negociará individualmente con cada empresa interesada las condiciones de cada contrato de APP o de Obras por Impuestos (desconociendo así la mala experiencia de las APP en ESSALUD hechas sobre esas mismas consideraciones).

A pesar de que las autoridades sostienen en el discurso que se busca fortalecer el sector público, en la práctica contraponen el servicio público con el privado sobre la repetición del siguiente cliché: «si el sector público funciona y gestiona mal, es necesario que los privados intervengan para mejorar los servicios», legitimando así la introducción desregulada del capital privado y de sus lógicas en la responsabilidad pública.

Mientras la corriente proseguros impulsa la participación desregulada del capital privado en salud, la corriente universalista plantea lo siguiente:

• Establecer topes a las utilidades (alejándose de márgenes excesivos) que los privados puedan obtener en las APP y

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plantear condiciones en Obras por Impuestos para que no sea el Estado el financiador adelantado. También se propone establecer medidas de reinversión de excedentes en favor del sistema, tal como se da en otros países.

• Definición de la contratación de servicios de salud a privados por parte del SIS y ESSALUD en el esquema de «contrato público», con desarrollo legal adecuado en el que el Estado cuente con mayor margen de negociación, y se promueva la participación en la oferta de servicios de entidades no lucrativas. También se propone que la compra de servicios a privados no supere los costos que se dan en el sector público.

Entonces, ¿luchamos o nos lleva la corriente?

Así la opinión pública general no asuma o no perciba el entrama-do de la disputa en el sector Salud, lo cierto es que estamos ante una lucha que se hermana con las luchas globales por sistemas universales de salud. Estados Unidos busca lograrlo desde hace cincuenta años, a pesar de que el interés del complejo médico industrial lo impide; España ha resistido la arremetida neoliberal que en el 2013 literalmente puso en venta la sanidad de Madrid; Colombia trata de salir del hoyo que significó la más profunda introducción de un sistema de seguros privados de salud en América Latina; Chile no logra superar el desmantelamiento del primer sistema nacional público de salud, producido durante la dictadura de Pinochet; México viene introduciendo la propuesta de sistema de igualación hacia abajo impulsada por FUNSALUD ( ONG relacionada a Carlos Slim que tiene intereses en el sector).

En contraste, Brasil cuenta con el Sistema Único de Salud (SUS), un sistema público de acceso igualitario y gratuito que cubre a la mayor cantidad de gente en el mundo entero (160 millones de brasileros son cubiertos íntegramente en sus necesidades en salud), aunque la fuerza privada se lleva buena parte del financiamiento

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público. En Ecuador, El Salvador y Uruguay avanzan reformas cercanas a la que propone la corriente universalista en el Perú, mientras que en Costa Rica, quizá el país que más ha avanzado en Latino América en este sentido, se ha logrado crear un sistema para todos con coberturas integrales de salud.

En estos casos, y en general en el mundo, la disputa por los sistemas de salud es una lucha que hermana a los movimientos sociales de la salud, los que debemos enfrentarnos a enormes y rapaces intereses que pueden hasta orientar la labor de la propia OMS (como es el caso de la fundación Gates que financia a esta entidad y coloca agendas). Por eso asumimos que nuestra lucha es justa, y como se dice en las movilizaciones, ¡nada nos asusta!, menos un gobierno que no gobierna.

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Cuadro n° 3 Diferencias entre las actuales reformas de la salud

en el Perú y Ecuador

Ecuador Perú

Integralidad y universalidad: atención integral a toda la población por igual, acceso por DNI

Cobertura diferenciada; integral para cotizantes a ESSALUD, paquetes de atención en el SIS

Solidaridad: anulación de pagos en todo el sistema público. El estado asume ese financiamiento.

Se mantienen las cajas en los estableci-mientos públicos; empresas que brindan servicios dentro de hospitales públicos.

Financiamiento: Estado viene asumiendo la diferencia financiera para atención de los familiares de los afiliados a la seguridad social y para las atenciones de la población en general. Per cápita nacional.

Estado incrementa el SIS pero mantiene paquetes diferenciados. No contamos con el per cápita real para que el SIS cumpla todas sus obligaciones legales. ESSALUD es controlado por el FONAFE; aportación no cubre necesidades reales.

Primer nivel: Acceso de todos al primer nivel de la red pública y a las mismas atenciones.

Redes integradas mantienen acceso di-ferenciado ya que los afiliados al SIS y ESSALUD no tienen la misma cobertura prestacional.

Relación con los privados: Derivación al sector privado cuando la oferta pública es sobrepasada. Obligatoriedad privada de atender a pacientes del sector público según TARIFARIO elaborado por el Minisiterio de Salud Pública

Contratación desregulada de servicios privados a tarifas de mercado sin regulación. Oferta de hospitales y servicios en APP y concesiones sin legislación ni límites a la rentabilidad. Ausencia de política de relación pública privada.

Salarios: Duplicación de salarios a todos los profesionales de la salud; incremento de las horas de labor. Igualación de salarios en la Red del Ministerio y de la Seguridad Social.

Muy limitados incrementos en la «com-pensación» no a todos los profesionales de la salud. Promulgación del Decreto Ley nº 1153 que relativiza la relación laboral y afecta leyes de trabajo profesional.

Medicamentos: Aprobación de ley de regulación del acceso a los medicamentos en el circuito comercial que reduce en 35% precios; aplicación de alcances favorables de los tratados internacionales.

Desregulación absoluta del mercado medicamentos: OLIGOPOLIO. Farmacias inclusivas para entrega de medicamentos para hipertensión y diabetes a adultos mayores del SIS en zonas pobres de Lima. Reembolso SIS a farmacias privadas a precios de mercado.

Elaboración: Foro de la Sociedad Civil en Salud (FOROSALUD).

Libertad de expresión y empresa. La concentración en debate*

Jorge Acevedo R.

lA Adquisición por pArte del grupo el comercio del 54% de las acciones del Grupo Epensa1, concretada en agosto del 2013, y la consiguiente configuración de un cuasi monopolio en el mercado de la prensa de circulación nacional, han logrado algo que es muy difícil de hacer en el Perú: situar en el debate público el asunto de la estructura de propiedad de los medios de comunicación y sus implicancias para la pluralidad de voces en el espacio público y la democracia.

Y es que hay ciertos temas que en el Perú prácticamente no se discuten, como el de la libertad de expresión y el derecho a la comunicación, ya que se asume que el establishment mediático es una especie de hecho natural, algo que siempre fue así y que no se podrá (ni se debería) cambiar. Pensar que los medios de comunicación y los periodistas son los principales titulares del derecho a la libertad de expresión es casi un sentido común, en buena medida debido a la eficaz acción de los propios grupos y conglomerados mediáticos empeñados en que no cambien

* El artículo recoge los resultados en avance de una investigación de tesis que el autor desarrolla sobre el tema de las políticas de comunicación y sus implicancias para la democracia en el Perú.

1 Es importante recordar que previamente a la operación de compra efectuada por el Grupo El Comercio, era el Grupo La República el que venía negociando la adquisición.

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las reglas de juego que han facilitado su crecimiento y nivel de influencia en la política y en el ámbito de la opinión pública.

Tres discursos sobre la concentración

En el marco del debate desencadenado por la concentración de medios es posible identificar al menos tres discursos con diferen-cias sustantivas en aspectos clave de la discusión: acerca de las concepciones sobre la libertad de expresión, respecto al carácter de las políticas y la regulación orientadas a garantizar este im-portante derecho humano, y sobre el rol de la ciudadanía en este campo. Pero también es notoria la asimetría en términos de las capacidades de los actores para producir y socializar sus discur-sos, y silenciar otros, a través de poderosos medios y canales de distribución de contenidos.

El primer discurso, sostenido por el Grupo El Comercio, por diversos constitucionalistas, periodistas y reproducido a la vez por algunos líderes políticos2, afirma que la libertad de expresión no está en riesgo en el Perú a pesar del hecho de que 8 de cada 10 ejemplares de periódicos que circulan diariamente estén vinculados a la familia Miró Quesada3. Por el contrario, la operación de compra habría permitido fortalecer económicamente al grupo y garantizar,

2 Incluidos, por ejemplo, el oficialista presidente del Congreso de la República, Fredy Otárola, quien frente a la pregunta: «¿Y cree que hay una concentración de medios?», ha declarado que: «… el único ente que puede controlar los abusos de la prensa son los propios medios» y que «el tema está en el Poder Judicial…». Ver: Balbi, Mariela. «Solo los propios medios pueden controlar abusos de la prensa». El Comercio, Lima, 11 de mayo del 2014. En: goo.gl/PyNm6X

Así mismo, pareciera que el propio presidente del Poder Judicial, Enrique Mendoza, se ha sumado a los argumentos de El Comercio al señalar a través de un comunicado que el caso de la demanda presentada por un grupo de periodistas tiene que resolverse en el ámbito nacional, sin «interferencias internacionales», en alusión a una posible participación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso, emitiendo opinión o como instancia supranacional una vez agotada la vía nacional.

3 Propietaria del Grupo El Comercio.

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por la vía de la solidez económica de los medios de comunicación, la libertad de expresión y la pluralidad de voces frente a las presiones que podrían provenir de los gobiernos de turno.

Para esta visión, la titularidad del derecho a la libertad de expresión recae –en la práctica– en las personas y grupos sociales que tienen la capacidad económica y tecnológica para ejercerla. Para la gran mayoría de peruanas y peruanos, en particular para los sectores más pobres y excluidos, la libertad de expresión en el ámbito de la comunicación socializada se convertiría –por tanto– en una «ficción», en el mejor de los casos en una posibilidad deseable pero a la vez remota.

Desde este particular razonamiento, el pluralismo en los medios estaría sustentado en tres pilares fundamentales. El primero, el derecho a la libertad de información y opinión vinculado a manera de simbiosis a la (ilimitada) libertad empresarial; el segundo, la voluntad de apertura y la autorregulación de cada grupo mediático para posibilitar una amplia gama de opiniones sobre la vida política y social del país; y, el tercero, en la existencia de una oferta numerosa de diarios (60 aproximadamente) y revistas (alrededor de 200) en el país, y en la capacidad que tiene cada ciudadano de elegir libremente entre la oferta que el mercado le presenta4. Además, el desarrollo de las tecnologías de información y comunicación habría contribuido a democratizar la capacidad de producir y distribuir contenidos a través de páginas web, blogs y redes sociales.

Así, quienes cuestionan la compra lo harían por ser «malos perdedores» (Grupo La República), por «envidia» y afán de «cas-tigo» al éxito empresarial, o porque en el fondo intentan configurar un «modelo chavista» basado en el control gubernamental de los medios.

4 Estos y otros argumentos han sido expuestos en editoriales, artículos de opinión, entrevistas y también en un suplemento especial publicado por el Grupo El Comercio titulado «Tu Derecho a Elegir», de marzo del 2014. Ver en: goo.gl/XHJEDy

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Para el Grupo El Comercio no hay nada que discutir. En el peor de los casos el problema es un asunto de agentes privados que tendrá que ser resuelto en el ámbito de la justicia peruana en favor de su posición, dado que la categoría «concentración» no figura en la Constitución. Así mismo, de ningún modo el tema tendría que ser «politizado» y por ende discutido en el Congreso de la República, cuya capacidad para legislar es puesta permanentemente en cuestión. En suma, este sector mediático y político le exige al Congreso que abdique de sus funciones, para lo cual cuenta con la anuencia de la gran mayoría de congresistas, incluidos los oficialistas.

Es este primer discurso el que tiene los más poderosos canales y espacios de reproducción en el espacio público y político: los diarios, las revistas, los portales web y los canales de televisión bajo el control del Grupo El Comercio. También las principales cadenas de televisión y de radio, además de otros medios de comunicación, se han sumado al coro. Este es el discurso de los más poderosos, en cuyos medios el tema fue silenciado durante varias semanas, y cuando fue abordado ha predominado una sola visión sobre el problema, incluso apelando a la distorsión de la información, como cuando se afirmó que en la primera audiencia pública convocada por el congresista Manuel Dammert (Acción Popular - Frente Amplio) uno de los temas centrales planteados por los expositores fue la regulación de contenidos5, o cuando se dice que toda norma que limita la concentración es antidemocrática, intervencionista y chavista6.

5 «Plantean regular los contenidos en medios de comunicación». El Comercio, Lima, 18 de febrero del 2014. Ver en: goo.gl/yYuHzY Esta publicación mereció una carta del congresista Dammert exigiendo la rectificación del caso. Ver la carta en: goo.gl/JZPnWu

6 Con este particular criterio no habría democracia en Alemania, Francia, en el Reino Unido, en los Estados Unidos, ni en otros países que más bien se caracterizan por haber consolidado regímenes políticos de carácter democrático.

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El segundo discurso tiene como fuente principal al Grupo La República, a un grupo de periodistas que presentaron una acción de amparo ante el Poder Judicial y a algunas personalidades, como el escritor Mario Vargas Llosa. Incluso, pareciera que el propio presidente Ollanta Humala está cerca de esta visión pues criticó al menos en dos oportunidades los niveles de concentración en la prensa7, aunque sin voluntad y fuerza política para impulsar una propuesta de ley sobre el tema en el ámbito de su propio partido.

Para este sector, los niveles de concentración mediática no eran un problema hasta que se produjo la operación de compra de las acciones del Grupo Epensa. Solo entonces la concentración aparece en la agenda como una seria barrera que amenaza la libertad de expresión y la libertad de empresa.

Se sostiene que la Constitución prohíbe el monopolio y el acaparamiento en el campo de los medios de comunicación, y aunque no exista una norma que especifique qué porcentaje de predominio en un determinado mercado mediático puede configurar un monopolio o qué prácticas podrían generar una situación de acaparamiento, el caso del Grupo El Comercio atentaría contra el principio constitucional en la medida en que la actividad periodística no es una actividad empresarial cualquiera, pues se trata de una institución clave para la democracia y el pluralismo.

Para el segundo discurso, la concentración solo afectaría a la prensa escrita. Así mismo, no parecía importar que hasta antes de la operación de compra el Grupo El Comercio tuviese cerca del 50% de participación en el mercado de diarios. Tampoco importaba

7 Ollanta Humala cuestionó la concentración durante una entrevista televisiva a fines del año 2013 y recientemente en la Feria del Libro de Bogotá, en mayo del 2014, cuando ante la pregunta de la directora periodística de América Televisión y de Canal N (ambos controlados por el Grupo El Comercio) respecto a qué libro estaba leyendo, este respondió: «Estoy en contra de la concentración de medios…». Ver: «Ollanta Humala y su insólita respuesta a la pregunta sobre qué libro lee». Perú21, Lima, 5 de mayo del 2014. En: goo.gl/pWth9b

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el alto nivel de concentración en la radio y en la televisión, ni la ausencia de límites en lo que se refiere a la propiedad cruzada o concurrente de medios de comunicación, cuestión que ha facilitado que el Grupo El Comercio controle, por la vía de su mayoritaria participación, Plural TV, América Televisión (canal 4) y Canal N.

Para este discurso, a diferencia del primero, el asunto es más que una discusión entre grupos empresariales pues afecta la libertad de expresión y la libertad de empresa, pero única y exclusivamente en el ámbito de la prensa. Además, se opone u observa con mucha desconfianza el debate y la posible aprobación de una ley de medios de comunicación que regule los límites a la concentración y a la propiedad cruzada. También cuestiona la capacidad del Congreso para discutir dicha ley, la que considera no «deseable» en aras de mantener la «salud democrática» del país.

Si bien el segundo discurso tiene menor capacidad de reproducción que el primero en el ámbito mediático, ha logrado situar en el espacio público los principales argumentos que sustentan su posición. Además del diario La República, han expresado posiciones editoriales críticas a la concentración el diario La Primera, IDL Reporteros, el semanario Hildebrandt en sus Trece, el portal La Mula y en parte la revista Caretas. Este sector ha sido, en el tratamiento mediático del tema, más abierto que el primero en términos de informar sobre las distintas posiciones en el marco de la discusión y en abrir espacios para opiniones críticas diversas.

El tercer discurso –el menos visible y poderoso de los tres– reconoce que la concentración en la prensa representa una barrera significativa para la libertad de expresión y afecta a la democracia en la medida en que limita la pluralidad de fuentes de información y opiniones en el espacio público.

Esta posición asume, a partir de los principios orientadores, las prácticas y reflexiones de las organizaciones que lo promueven, y en concordancia con los estándares de libertad de expresión de la

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Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)8, que la libertad de expresión y el derecho a la comunicación implican la existencia de capacidades y oportunidades (reales) para que los ciudadanos y ciudadanas puedan expresar información y opiniones a través de los diversos medios de comunicación, y puedan acceder también a diversas fuentes de información y opinión. La titularidad de la libertad de expresión recae en los y las ciudadanas, siendo un derecho constitutivo que permite expresar identidad, valores, problemáticas, alternativas de solución, conocimientos y visiones del mundo, a la vez que es un medio o instrumento, pues su ejercicio posibilita fortalecer y ampliar otros derechos: salud, educación, unión civil, consulta previa, entre otros.

Este discurso, impulsado por organizaciones y redes de la sociedad civil, propone también otros problemas relacionados con la libertad de expresión y el derecho a la comunicación: la alta concentración en la radio y la televisión (digital), la ausencia de límites en cuanto a la propiedad cruzada o concurrente de medios de comunicación, el gran nivel de discrecionalidad en la administración de frecuencias de radio y televisión –por décadas a cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones–, la tradicional instrumentalización de los medios estatales por parte de los gobiernos de turno, el manejo discrecional de la inversión publicitaria del Estado, el centralismo del sistema de medios, entre otros factores que limitan el derecho a la libertad de expresión y, consiguientemente, la diversidad de voces en el espacio público y en la vida política del país.

En teoría todos los ciudadanos son iguales ante la ley, todos tienen los mismos derechos y libertades, incluido el derecho a la libertad de expresión, pero no todos tienen las condiciones materiales y las oportunidades para ejercerlas. En este sentido, la

8 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH. Marco Jurídico Interamericano sobre el derecho a la Libertad de Expresión. Washington D.C.: Organización de los Estados Americanos (OEA), 2009. Ver en: goo.gl/2yp8r5

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eliminación de la censura previa –salvo algunas excepciones como el horario de protección al menor en la televisión– no basta para garantizar la libertad de expresión. Para ello se requiere poner en debate y definir un conjunto de principios y reglas de juego que hagan posible que el Estado ofrezca las garantías y condiciones para que este derecho consustancial a la democracia pueda ser ejercido por diversos sectores de la sociedad hoy en día excluidos de esa posibilidad.

Dicho discurso está siendo construido y reproducido por un conjunto de organizaciones que han creado recientemente el Foro El Derecho a la Comunicación, un colectivo de la sociedad civil conformado por la Coordinadora Nacional de Radio (CNR), la Asociación de Comunicadores Sociales Calandria, la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC - ALC), la Red TV, WACC América Latina, Servicios de Comunicación Intercultural (SERVINDI), Artesanos de la Comunicación, la Asociación Nacional de Periodistas del Perú (ANP), entre otras organizaciones reunidas a partir de una iniciativa de debate académico propuesta por la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicación de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), a la que se ha sumado también la Escuela de Periodismo de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya9.

Esta postura desarrolla un discurso con muy poca presencia en el ámbito de la comunicación socializada, intencionalmente ocultado en muchos casos en la medida en que cuestiona las concepciones de libertad de expresión de los otros dos discursos, especialmente del primero, proponiendo un debate amplio y plural en el que los conglomerados y grupos mediáticos no sean los únicos oradores.

9 Es importante señalar, también, que el Consejo Consultivo de Radio y Televisión (CONCORTV) está contribuyendo a abrir un debate amplio sobre el asunto de la concentración a partir de investigaciones y la organización de espacios de reflexión sobre el rol de los medios en la política y la cultura.

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Este es, además, un discurso nada atractivo para la gran mayoría de políticos, en la medida en que la debilidad de los partidos en el Perú y las transformaciones que en general ha experimentado la política en el mundo hacen que las posibilidades de presencia y éxito de candidatos en el marco de procesos electorales –y de las propias autoridades en ejercicio– dependa de manera significativa del tratamiento de los medios de comunicación.

Finalmente, este tercer discurso confronta el desafío de interpelar el sentido común de la mayoría de peruanas y peruanos que ignora o no está informada en detalle sobre la estructura de propiedad de los medios de comunicación y que no necesariamente se asume como titular del derecho a la libertad de expresión, como sí ocurre, por ejemplo, con el derecho a la salud o a la educación.

El carácter de la concentración en el Perú y sus implicancias para la democracia

Diversas investigaciones realizadas desde finales de la década de 1960, principalmente en los Estados Unidos y Europa, han permitido constatar dos grandes efectos de carácter sociopolítico de los medios de comunicación: la fijación de la agenda pública o el traslado de determinados temas desde los medios al ámbito de las preocupaciones ciudadanas y de la política; y la construc-ción de encuadres (esquemas de interpretación y acción) sobre personajes, instituciones y acontecimientos políticos10. En ambos casos la influencia de los medios es, a su vez, mediada por otros espacios y agentes de socialización como la familia, los espacios

10 Al respecto puede verse, entre otros trabajos: McCombs, Maxwell. «The Agenda-Setting Function of the Press». En: Geneva Overholser y Kathleen Hall, eds. The Press. institutions of democracy. New York: Oxford University Press, 2005. Estableciendo la agenda. El impacto de los medios en la opinión pública y en el conocimiento. Barcelona: Paidós, 2006; «The Agenda-Setting Theory». En: Cuadernos de Información, n.° 20. Santiago de Chile: Universidad Católica de Chile, 2007, pp. 44 - 50; McNair, Brian. An introduction to political communication. New York: Routledge, 2011.

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educativos, los grupos de pares, las organizaciones sociales, re-ligiosas y políticas en general. Así tenemos que, aunque no son determinantes, los medios influyen en la medida en que ocupan un espacio que décadas atrás era casi exclusivo de los partidos, constituyéndose en la principal arena de la política11.

Así, la concentración o el predominio en el espacio mediático de un conjunto reducido de grupos y conglomerados empresariales –convertidos en gatekeepers del moderno espacio público– acota severamente las posibilidades de un debate abierto y plural en la principal arena de la democracia de nuestro tiempo12. La expansión de los grandes conglomerados mediáticos de alcance global como News Corporation, Sony y Time Warner Inc., entre otros, se ha desarrollado incluyendo múltiples plataformas y redes de Internet en un esquema de convergencia tecnológica. Este patrón mundial relativiza el ideal de Internet como la esfera pública democrática por excelencia.

Los niveles de concentración mediática configurados en el Perú son altos a nivel de América Latina, tal como lo han mostrado los trabajos de Guillermo Mastrini y Martín Becerra13, quienes utilizan el CR4 (participación de las cuatro primeras compañías en un determinado mercado) para identificar el nivel de concentración a partir de los montos de facturación y de audiencias promedio de los principales grupos operadores. En el caso de la prensa, el nivel de concentración en el Perú supera incluso al configurado

11 Pueden verse los trabajos de: Manin, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial, 1998; Washbourne, Nei. Mediating Politics. Newspapers, Radio, Television and the Internet. New York: Open University Press, 2010; Wolton, Dominique. «La comunicación política: construcción de un modelo». En: Jean-Marc Ferry et. Al, eds. El nuevo espacio público. Barcelona: Gedisa, 1998.

12 Castells, Manuel. Communication Power. Oxford: Oxford University Press, 2009.13 Pueden verse, entre otros trabajos de ambos autores: Periodistas y Magnates.

Estructura y concentración de las industrias culturales en América Latina. Buenos Aires: Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) - Prometeo Libros, 2006; Los dueños de la palabra. Acceso, estructura y concentración de los medios en la América Latina del siglo XXI. Buenos Aires: Editorial Prometeo - IPYS, 2009.

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por el magnate Rupert Murdoch en su natal Australia, país en el cual los tres primeros grupos propietarios de periódicos alcanzan una participación de 98% del mercado14.

En la radio tienen predominio cuatro grupos, tres de los cuales han extendido sus ramificaciones hacia otros medios de comunicación en los últimos años. Se trata de la Corporación Radial del Perú (CRP), fundada por Abraham Zavala; el Grupo RPP, liderado durante décadas por Manuel Delgado Parker y en los últimos años por su hijo, Hugo Delgado Nachtigall; Corporación Universal, del empresario lambayecano Higinio Capuñay; y el Grupo Panamericana de Radios (GPR). El Grupo RPP tiene dos de las tres emisoras informativas con mayor sintonía a nivel nacional (Radioprogramas y Radio Capital), además de un canal de noticias en cable; Corporación Universal es propietaria de la emisora informativa Radio Exitosa, lanzando hace algunos meses un tabloide del mismo nombre y recientemente el diario Karibeña; y Corporación Radial del Perú es copropietaria de la revista Semana Económica15.

En el campo de la televisión tienen predominio el Grupo ATV (ATV, Global TV, ATV+, LaTele y ATVsur), vinculado al broadcaster mexicano Ángel González, propietario de cadenas de televisión y de radio en diferentes países de América Latina; América Televisión, bajo el control del Grupo El Comercio; Frecuencia Latina, controlada desde mediados del 2012 por Enfoca, Sociedad Administradora de Fondos de Inversión S.A; y, Panamericana Televisión, controlada por Ernesto Schutz Freundt, hijo del prófugo de la justicia Ernesto Schutz Landázuri. Cabe señalar que los grupos de televisión fueron beneficiados durante el segundo gobierno

14 En el Perú un solo operador (El Grupo El Comercio) alcanza el 80% de participación en el mercado. Véase: Harding-Smith, Rob. Media Ownership and Regulation in Australia. Sidney: Centre for policy development issue brief, 2011. En: goo.gl/ER2h4E

15 Publicación especializada en economía y negocios que circula en versiones impresa, digital y radiofónica.

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aprista con la adjudicación –sin mediar licitación alguna– de canales digitales de gestión exclusiva16, además de la posibilidad de transmitir simultáneamente en señal analógica.

Este nivel de concentración, en el que los cuatro primeros operadores de la televisión y la radio controlan más del 80% de sus respectivos mercados de audiencia y facturación publicitaria, es posible por cuatro razones. La primera tiene que ver con la debilidad de los partidos políticos y del Estado en general para organizar o cambiar, por la vía democrática, las reglas de juego de un sector sumamente sensible para la vida democrática del país. La segunda está vinculada al enorme poder político que han construido los principales grupos operadores de medios a lo largo de varias décadas, en el marco de un modelo que privilegia la actuación empresarial por encima del interés público. La tercera razón tiene que ver con las relaciones de carácter clientelar que han construido las autoridades y funcionarios públicos con los operadores de los principales grupos mediáticos nacionales. Estos vínculos están basados en el intercambio de favores y beneficios, lo que implica la ausencia de límites a la concentración, publicidad estatal a raudales, etc., así como beneficios relacionados con la acumulación de frecuencias de radio y televisión y exoneraciones tributarias para los operadores. De igual modo, para los políticos son muy valiosos los espacios y el tipo de tratamiento que puedan recibir por parte de los medios de comunicación. Y, por último, está el sentido común bastante extendido que entiende que el derecho a la libertad de expresión es un asunto de la prensa, la radio y la televisión, mas no de la ciudadanía; y que las principales amenazas a la libertad de expresión siempre provendrán de los gobiernos y no desde los propios operadores del sistema. Un modelo así, con raíces muy profundas, es sumamente difícil de cambiar.

16 Un canal digital de gestión exclusiva le da a cada operador la posibilidad de emitir una señal de alta definición y unas tres señales adicionales en señal estándar.

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¿Hay alternativas posibles?

A partir de reconocer la complejidad del tema y las escasas po-sibilidades de que se produzcan cambios en el corto plazo, es posible plantear algunas rutas de acción orientadas a ampliar y profundizar el debate.

En primer lugar, promover la articulación de diversos grupos y redes de la sociedad civil, algunas de ellas vinculadas a medios educativos y comunitarios, locales y regionales, afectados de diversas maneras por el nivel de concentración mediática existente en el país, o interesados en aportar al debate y a la construcción de propuestas desde una perspectiva académica de investigación y reflexión.

Al respecto, son interesantes las experiencias de colectivos o coaliciones sociales por la democratización de las comunicaciones generadas en Argentina y Uruguay, en la medida en que han impulsado la discusión pública sobre el tema y han logrado influir en la esfera de la política.

En Argentina, por ejemplo, se conformó, en el año 2004, la Coalición por una Radiodifusión Democrática, integrada por redes de medios comunitarios, universidades, sindicatos de periodistas y trabajadores del sector comunicaciones, las Madres de Plaza de Mayo, entre otras organizaciones de la sociedad civil. La Coalición discutió y acordó, en el marco de un intenso proceso de debate a nivel nacional, un conjunto de propuestas orientadas a influir en la elaboración de una nueva ley de medios de comunicación, resumidas en los denominados 21 Puntos Básicos por el Derecho a la Comunicación, reemplazando así la ley vigente desde la dictadura militar. Las propuestas fueron incorporadas en la agenda gubernamental por la presidenta argentina Cristina Fernández, en el contexto de una confrontación entre su gobierno y grupos de poder económico (entre los que se encontraba el Grupo Clarín17),

17 El conglomerado mediático más grande de Argentina. Ver: goo.gl/9AO1lt

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siendo la base de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual aprobada en octubre del 2009 tras de una significativa movilización social liderada por la Coalición18.

Inspirada en la experiencia argentina, en Uruguay se constituyó en el año 2010 la Coalición por una Comunicación Democrática, conformada por diversas organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de promover el debate y la aprobación de una ley que garantice el pluralismo y la diversidad en el ámbito de las comunicaciones. Los aportes de la Coalición han sido recogidos por el parlamento uruguayo en el marco de la discusión de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, aprobada a fines del 2013 por la Cámara de Representantes en virtud al decidido apoyo del Frente Amplio19.

En segundo lugar, es clave el conocimiento y el análisis de políticas y marcos normativos de países que han logrado consolidar modelos de regulación democrática de medios de comunicación, como son los casos de Alemania o Francia, en donde existen límites a la concentración mediática dado que se asume que la pluralidad en el ámbito de la información y opinión es una condición clave para la democracia, un valor que se ubica por encima de las libertades empresariales.

Es común que en el debate doméstico sobre la concentración se repita la frase «no hay mejor ley que la que no existe», para tratar de deslegitimar cualquier alternativa de debate de una ley de medios, o se tilde de «chavistas» o «velasquistas» a quienes promueven ideas e iniciativas que pueden afectar los intereses de los grandes grupos mediáticos. Si bien la idea no es copiar políticas y leyes de otros países, la experiencia internacional puede enriquecer y a la vez animar la discusión interna.

18 Sobre el proceso de construcción e incidencia gestado por la coalición puede verse: goo.gl/FRzhx9

19 Está aún pendiente la aprobación en la Cámara de Senadores.

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Por último, y quizá el desafío mayor, ubicado en el nivel discursivo, está la necesidad de resignificar el concepto del derecho a la libertad de expresión como un derecho esencialmente ciudadano, de doble vía (capacidad para producir contenidos y acceder a información y a opiniones diversas), objetivo en sí mismo y medio para fortalecer y ampliar otros derechos.

Así tenemos que hoy en día es fundamental desarrollar una agenda y un discurso construidos participativamente en el marco de debates amplios y descentralizados, enriquecidos por la investigación y reflexión académicas, sobre los efectos de la concentración de medios en el plano político y socioeconómico, socializados a través de diversos géneros, medios y canales de comunicación. Se necesita de una fuerza argumentativa capaz de interpelar a las personas –de provocar su movilización– y de situar el tema en la agenda de los políticos y autoridades bajo encuadres que problematicen el statu quo mediático, la estructura de propiedad de la prensa, la radio y la televisión, y sus diversas formas de convergencia, que además genere preguntas respecto a los intereses económicos y políticos que los conglomerados y grupos mediáticos promueven en el espacio público.

Nueva Ley Universitaria, con la voluntad no basta

desco*

El presente artículo fue elaborado antes de la aprobación de la denomi-nada Ley Universitaria por el pleno del Congreso. Hemos considerado publicarlo tal como fue su redacción original, porque plantea algunas consideraciones fundamentales para entablar seriamente un debate sobre la universidad peruana y, en segundo lugar, advierte sobre algunos vacíos importantes que remarcaban los posibles problemas que tendría su im-plementación, así como el poquísimo impacto real que podía proyectarse. Todo esto adquiere renovada actualidad en estos momentos.

En efecto, cuestiones tales como los requisitos académicos para ser profesor universitario o el aumento de los docentes a tiempo completo, e incluso, la exigencia de trabajos de investigación o tesis para adquirir grados académicos, no dejan de ser asuntos en el que los legisladores muestran, tal vez, mucha voluntad de mejorar la situación actual pero, a su vez, un profundo desconocimiento acerca de las soluciones que debieran darse.

Si se intentaba tener mejores profesores y alumnos con capacidad para la investigación, debió considerarse que el grado académico es un aspecto necesario pero no suficiente para la idoneidad pedagógica del docente universitario. Asimismo, es conocido que la innovación y la incorporación de nuevos enfoques en la enseñanza universitaria se asegura

* Este documento es producto de un proceso de reflexión institucional interno que sostenemos desde el año pasado respecto del destino y la calidad de la educación universitaria en el Perú.

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con mecanismos rotatorios que son lejanos a la promoción de la planta estable cada vez mayor que sugiere la norma aprobada por el Legislativo.

Por otro lado, nadie puede estar en contra de la presentación de una investigación para adquirir un grado académico, pero en idéntica forma deben facilitarse los medios para llevarla a cabo. Como es conocido, las políticas de fomento a la investigación tienen como uno de sus pilares el fortalecimiento de la entidad rectora que, en nuestro caso, es el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC), desde el cual debiera administrarse un sistema concursable de asignación de recursos. Esta es una notable ausencia en la norma que acaba de aprobar el Congreso.

De esta manera, el asunto que parece central en el debate formado –la creación de una superintendencia (la Superintendencia Nacional de Universidades -SUNAU-) que supervisará la calidad de la educación universitaria– pareciera no ser tan importante en tanto ya aparece cuestionable que pueda garantizar estándares de calidad que, dada las características de gran parte de las universidades peruanas actualmente funcionando, simplemente no podrán mostrar. Así, ¿qué supervisaría, en términos reales, la SUNAU?

Sin embargo, muy poca inquietud ha desatado las referencias a la acreditación como mecanismo garantizador de la calidad universitaria. Según el artículo nº 23, la acreditación será obligatoria y no voluntaria como sucede actualmente, llevándola a cabo el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), a través del Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior Universitaria (CONEAU). En efecto, solo hay 14 carreras acreditadas de las más de 1500 existentes.

En suma, todo parece indicar que el problema es demasiado profundo como para asumir que puede corregirse con una sola norma legal. Así, ¿qué más debe hacerse y en qué plazo, para aspirar a una educación universitaria de calidad? Esta pregunta es la que debe responderse y, al parecer, no ha terminado de plantearse.

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La vida universitaria se moderniza, entre otras razones, por el avance del conocimiento humano, por el desarrollo del conoci-miento de cómo se aprende, por las tecnologías y por las posi-bilidades de información. Una ley universitaria tiene que tomar en cuenta estos hechos y colaborar para que las universidades sometidas a ella se modernicen y sean cada vez mejores. Es con esta perspectiva que hay que ver la elaboración de una nueva ley universitaria.

La universidad y el avance del conocimiento

El conocimiento humano crece inconmensurablemente. Todos los años se publican cientos de miles de documentos científicos que, poco a poco, empujan las fronteras de la ignorancia y deve-lan lo que hasta ese momento había sido incomprensible para la humanidad. Todo ello está expuesto en los grandes medios de comunicación masiva y se transmite a las bibliotecas que ahora, sin abandonar el papel, deben incursionar necesariamente en la documentación digital.

En el Perú la mayoría de las universidades no tiene propiamente hablando una biblioteca. Si bien existen conexiones a Internet en todas ellas (con variado rango de sofisticación), ese medio por sí mismo no permite estudiar seriamente. Para ello se necesita del acceso a bases de datos especializadas y eso, además de sofisticación tecnológica en las instalaciones de un país, cuesta cierta cantidad de dinero que en muchos casos no se tiene. Una opción para abaratar esos costos podría ser el que las universidades se junten y se dividan el gasto, aunque para eso se tendrían que crear los puentes de colaboración que hoy, en realidad, no existen.

Además de lo mencionado, debemos tomar en cuenta que aún no hemos hablado de la modernización de laboratorios, ahí donde los hay, ni de la implementación de estos donde no existen.

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Por eso no puede sorprendernos que en las universidades se prepare crecientemente a las personas con «ensayos virtuales», lo que puede tener cierta importancia formativa, aunque ciertamente es fundamental manejar materiales, robots y máquinas con las que uno va a trabajar para una adecuada formación. Por esa razón se requiere de laboratorios. Sin ellos no se puede ni aprender, ni investigar, ni ensayar de verdad. Nuevamente, carece de sentido que cada universidad compre para sí todos los laboratorios que necesita. La ley debe prever una forma de compartir laboratorios entre universidades. El Estado ecuatoriano, por ejemplo, está creando una ciudad del conocimiento en la que habrá laboratorios a los que podrán acceder todos los investigadores interesados, incluidos los universitarios. En el Perú ni siquiera se ha pensado en ello. La ley universitaria en proyecto, nada dice al respecto.

Cómo se aprende y se crea

Desde hace casi dos décadas y media las máquinas que inventó la humanidad pueden mirar cómo funciona el cerebro humano. No tienen mucha precisión aún (ven grupos muy grandes de neuronas funcionando como si fueran una unidad y no lo son), pero de todas maneras esta investigación está mostrando cómo es que los humanos pensamos. Para la vida universitaria ello es muy importante en dos dimensiones: en aprender y en crear, que son dos fenómenos mentales interdependientes pero distintos entre sí. La educación universitaria debe apuntar a ambos.

En muchas universidades del Perú, y extranjeras, se «papo-rretea» (como puede apreciarse en el Diccionario de la Lengua Española, el verbo «paporretear» es un heroico aporte hecho por el Perú al idioma castellano, a través del sufrimiento de muchas generaciones de estudiantes). Desde luego que la Universidad debe dar a sus estudiantes un conocimiento actualizado de las di-ferentes disciplinas profesionales y académicas existentes, pero eso

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no supone paporretear. Más bien supone «aprender a aprender» sabiendo que los conocimientos tienden a convertirse en obsoletos por el avance del conocimiento.

En otras palabras, hay que ponerse al día en el conocimiento de cómo se aprende. Si bien esto debería ocurrir en la Universidad por iniciativa propia, esto no es así y, en la medida en que se tolera las «universidades negocio», es aún más frecuente que los inversionistas se despreocupen de cómo se aprende, pues enseñar bien cuesta caro y reduce las utilidades de las universidades de lucro.

Así mismo, es importante darnos cuenta que crear es una labor diferente a aprender: supone una inteligencia y una metodología distintas. La neurociencia está develando progresivamente las reglas según las cuales se puede aprender a crear. En el caso de las universidades peruanas, en general, esto no es tomado en cuenta. A veces ni les importa enseñar esas reglas porque ponen el énfasis en «enseñar para salir a trabajar». Esta, desde luego, no es una formación universitaria. Solo permite llamarla así el afán de lucro de algunos inversionistas en educación.

Si revisamos las leyes que se proponen aprobar en el Perú, el tema de la enseñanza, de la formación de los profesores universitarios en calidad de tales, del desarrollo de la investigación pedagógica y del estímulo al desarrollo de estos conocimientos, no existe. Así, buena parte de las universidades seguirán enseñando de paporreta y, con eso, la educación superior peruana no avanzará. Si bien estos son problemas relativos a la enseñanza en nuestro país en general, tiene dimensiones dramáticas en la educación universitaria.

Sobre la investigación universitaria

En el proyecto de ley universitaria se habla de investigación. In-clusive en alguna etapa del proyecto se ha señalado que el único

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vicerrectorado que debe existir es el de investigación. Si bien este interés es bueno y necesario de desarrollar, nuevamente hay insuficiencias significativas.

No repetiremos lo que ya se ha dicho sobre una posible ciudad del conocimiento en el Perú o sobre la necesidad de establecer la colaboración entre universidades en esta materia, pues lo que queremos es referirnos al sistema que permite la investigación.

Es un hecho que si en un país la investigación universitaria despega, es porque hay una política de promoción expresa y financiada del Estado para que ello suceda. La investigación no se puede hacer solo con recursos universitarios propios o con financiamiento privado.

Esto exige un sistema de investigación que, en nuestro caso, debe ser conducido por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC), institución que recién en estos dos últimos años ha logrado establecer una política e iniciar el financiamiento de la investigación en el Perú. La ley universitaria propuesta no puede ser ajena a ello, por lo que debe existir en su texto una interrelación entre CONCYTEC y las universidades.

En ese sentido, no podemos olvidar que un elemento central de una política de investigación apoyada en las universidades es determinar las prioridades de investigación para la sociedad, de manera tal que los recursos financieros fluyan preferentemente a esas áreas. Por ello, establecer una política de financiamiento y de supervisión de la investigación no debe realizarse desde una superintendencia (como dice el proyecto de ley presentado) sino desde el CONCYTEC, que además debe establecer un escalafón de investigadores y determinar las reglas del funcionamiento de las subvenciones.

Así mismo, es importante recalcar que parte de la investigación contemporánea se hace en base a redes institucionales, pues su costo es tan alto que solo ciertas universidades del más alto rango mundial pueden financiarla por sí mismas. Por ello, es fundamental

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establecer, como ya hemos dicho antes, la interconexión y la colaboración entre universidades también para la investigación, tema que lamentablemente no se ha tratado en el actual proyecto de ley universitaria. Hacerlo permitirá potenciar la investigación peruana, base esencial para el progreso de nuestro país.

Cabe mencionar que en el contexto latinoamericano (que no es de los más avanzados en materia de investigación en el mundo) en ese tema estamos muy retrasados, producto, entre otras razones, de la carencia de una política y una institucionalidad adecuada como país. Si bien la ley universitaria tiene que corregir esta situación, no lo está haciendo con las normas que tiene al respecto.

Sobre la internacionalización

La vida universitaria se ha internacionalizado. Tanto en enseñan-za como en investigación, las universidades de diversos países y lugares del mundo colaboran entre sí. De otro lado, en estos tiempos todos somos ciudadanos del mundo. Unos más y otros menos, pero todos estamos ya en un contexto mundial globalizado.

Esto plantea requerimientos colosales a un alicaído sistema universitario nacional. El primero de ellos es lograr que el millón de estudiantes universitarios peruanos y las decenas de miles de profesores puedan manejar adecuadamente el inglés. No que sepan decir hello y good bye sino que puedan estudiar, leer y escribir en ese idioma. Y si bien en el mundo actual hay que saber ya tres o más idiomas para poder insertarse en los estratos superiores de la vida académica (y no solo de ella), siendo que el universitario pertenece a un grupo de élite del mundo que requiere comunicarse con los demás, la lengua universal hoy en día es el inglés.

Por otro lado, la internacionalización exige una organización para enviar y recibir alumnos y profesores. Por ello hay que organizar los sistemas administrativos para matricular alumnos extranjeros y para registrar las notas de los nuestros que las traen de

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regreso. Hay que establecer, además, reglas para que los profesores puedan viajar al extranjero y recibir a sus colegas. Desde luego, todo esto exige recursos financieros. Y si bien el proyecto de ley universitaria existente menciona la internacionalización, este no analiza ni su organización ni su financiamiento, de manera tal que el Perú continuará siendo lo que es ahora: un país aislado sin una política de contactos exteriores y sin la posibilidad de contar con ciudadanas y ciudadanos formados para superar estas limitaciones.

Sobre la acreditación

La acreditación universitaria es un tema clave para la mejora de las universidades en el Perú. El proyecto de ley universitaria existente es plenamente consciente de ello, lo que está muy bien, aunque las normas que contiene no ayudan a establecerla debidamente, corriendo esta un gran peligro de fracaso a largo plazo.

La acreditación es un proceso que combina una autoevaluación con una evaluación por profesores pares externos a la universidad para apreciar su calidad y recomendar las mejoras que debe alcanzar. Concluidas la autoevaluación y la evaluación de pares, se da o no la acreditación por un plazo determinado (generalmente con un máximo de cinco años) y se establece una lista de tareas pendientes que se evaluarán en la próxima acreditación. De esta manera, la acreditación es un proceso de mejora permanente, en nuestro caso, de las universidades. Así, la universidad que no esté acreditada tendrá que hacer significativos esfuerzos para mantenerse viva o, simplemente, tendrá que cerrar.

El Perú tiene un sistema de acreditación educativa que incluye un órgano de acreditación universitaria, el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior Universitaria (CONEAU). Sin embargo, este sistema de acreditación, integralmente considerado, incluye la correspondiente a los colegios, lo que trae un problema fundamental: las exigencias

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que plantea la educación básica en el Perú son de tal magnitud que nadie presta atención al nivel educativo universitario.

En años pasados, el entonces presidente Alan García exigió que el CONEAU acreditara, cuando menos, a todas las facultades de Educación, a todas las de Ciencias de la Vida y a todas las de Derecho. Hoy, a muchos años ya de aquellas exigencias, el CONEAU aún no ha acreditado a casi ninguna de ellas porque no tiene el apoyo del Estado para tal cosa.

Es importante comprender que la acreditación universitaria tiene que ser distinta e independiente de la escolar. Esto no se ha entendido así en el Perú y, además, el proyecto de ley universitaria existente no ha hecho nada por corregir los defectos aludidos. En consecuencia, lo más probable es que si tal proyecto se aprueba, no habrá nunca acreditación universitaria integral en el Perú.

La superintendencia de universidades

El proyecto de ley universitaria establece una superintendencia de universidades encargada de supervisarlas para que cumplan la legislación vigente. El Poder Ejecutivo ha presentado al Congreso de la República, durante el mes de mayo del 2014, un proyecto para la creación de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) paralelo y en verdad excluyente del proyecto de ley universitaria que se aprobó en la Comisión de Educación, Juventud y Deporte del Congreso.

Por eso actualmente hay dos proyectos de superintendencia en el Congreso, aunque uno de ellos es, además, un proyecto integral de ley universitaria. Hoy por hoy caben como posibilidades o que se discuta el proyecto de superintendencia del Ejecutivo y no se discuta el proyecto de ley universitaria; que se discuta este último y no aquél; o, por último, que no se discuta ninguno de los dos y queden archivados. Los próximos días nos harán saber lo que finalmente suceda.

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En general, la idea de una superintendencia para las universidades ha nacido en el Perú porque todos estamos de acuerdo en que hay universidades que son una vergüenza, que dan grados y títulos sin cumplir los requisitos académicos elementales y que, sin embargo, han sido aprobadas por el Consejo Nacional de Autorización y Funcionamiento de las Universidades (CONAFU), el órgano competente del Estado para autorizar su funcionamiento. Ni hablar de las sucursales que funcionan en casas y otras instalaciones aún más precarias y que vemos que existen a todo lo largo y ancho del Perú.

La primera vez que se habló de una superintendencia fue en una sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el caso n° 0017-2008-PI-TC, el 15 de junio del 2010. Allí se sentenció diciendo lo siguiente:

«(…) es obligación del Estado adoptar de inmediato —respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.) para reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal que quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria de calidad, reconocido por la Constitución. Entre dichas medidas deberá, obligatoriamente, disponerse las siguientes: (…)

La creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras, con las siguientes competencias:

(i) Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa.

(ii) Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación, de conformidad con el fundamento jurídico 216, supra, deberá incluir a las filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa,

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deberá procederse a su clausura y disolución. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.

(iii) Garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla con adecuados niveles de exigibilidad y rigurosidad intelectual, tomando en cuenta que, de acuerdo al artículo 13º 2 c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la enseñanza superior universitaria debe hacerse accesible a todos, ´sobre la base de la capacidad de cada uno´.

El ejercicio de estas competencias de evaluación externa no deberá dar lugar en ningún caso a violación de la autonomía universitaria, por lo que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en la libertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural y administrativa».

Esta es la superintendencia que el Tribunal Constitucional ha juzgado constitucional. Por consiguiente, su creación no afecta ni a la Constitución ni a la autonomía de las universidades. Desde luego, las funciones que tenga deben acomodarse estrictamente al último párrafo de la sentencia trascrita.

En nuestro criterio, las atribuciones que pueden vulnerar la autonomía universitaria en el proyecto de ley aprobado por la comisión de educación del Congreso son las siguientes:

• «Supervisar permanentemente la calidad de la educación en las universidades». Artículo 14, inciso 5, del proyecto de ley universitaria.

Una superintendencia manejada burocráticamente puede estorbar el funcionamiento de las universidades en este punto. Sería perfectamente posible, por ejemplo, que la superintendencia observara el nivel de aprobación, el orden de notas, la estructura de los exámenes de curso o de grado. Todo eso entra en una afirmación tan genérica como la que se hace en este texto. Otra cosa distinta es que se estableciera

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que fiscalizará el cumplimiento de los requisitos mínimos de operación que se fije en la ley o que revise si se cumple con las exigencias de su última acreditación de manera fehaciente. Por esa poca claridad, el texto elegido y trascrito entre comillas al inicio de este párrafo es sumamente peligroso.

• «Supervisar el cumplimiento de los requisitos exigibles para el otorgamiento de grados y títulos universitarios, mediante un proceso unificado para su otorgamiento y denominación, sin perjuicio del derecho de cada universidad a establecer la currícula y requisitos adicionales propios». Artículo 14, inciso 6, del proyecto de ley universitaria.

Debe aclararse que esta supervisión se refiere exclusivamente al cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley. La superintendencia no podría establecer requisitos adicionales por sí misma pues es un organismo administrativo y no legislativo. Eso afectaría seriamente la autonomía universitaria en el tema importantísimo de dar grados y títulos.

Adicionalmente, el proyecto tiene en los incisos 7 y 10 del artículo 14 atribuciones otorgadas a la superintendencia que duplican innecesariamente las atribuciones que ya tienen la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) y el CONCYTEC. No se debe dar la atribución de supervisar la misma cosa a dos organismos administrativos del Estado porque se podría producir abuso de poder, la burocratización del control, la competencia de ambos órganos por asumir exclusivamente la fiscalización, entre otros problemas semejantes, todos los cuales los sufriría la universidad fiscalizada.

Al parecer los legisladores están haciendo una ley universitaria pensando en la peor universidad del Perú. Con ello se corre el peligro de estorbar seriamente el funcionamiento de las mejores universidades porque, obviamente, serán tratadas como la peor y

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sufrirán todo tipo de demoras y obstáculos para realizar sus planes. El legislador debe establecer los controles que sean necesarios y constitucionalmente posibles y, a las peores universidades, debe tratarlas como tal, pero sin legislar a todas como si fueran estas últimas. Algo de eso hay en el proyecto de ley universitaria al establecer las funciones de la superintendencia, lo que debe ser corregido para bien de la vida universitaria peruana.

La Asamblea Nacional de Rectores debe seguir

Un tema inexplicable en la elaboración del proyecto de ley uni-versitaria es la vehemencia con la que los congresistas quieren extinguir a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR). Infelizmente, el proyecto de ley del Poder Ejecutivo que propone la creación de su superintendencia también plantea la extinción de la ANR.

Es probable que esto ocurra porque se achaca a la ANR la culpa por la existencia de muchas universidades de muy pobre calidad en el Perú.

Sin embargo, en esto el equivocado ha sido el Estado porque renunció a su labor de fiscalización de la educación universitaria y, mediante diversas leyes, fue el propio Estado el que se la entregó a la ahora vapuleada ANR. Bien se sabe que los políticos muy rara vez reconocen sus propias culpas, y una prueba de ello es que hoy sean los congresistas y el Poder Ejecutivo, es decir, el Estado que dictó y promulgó aquellas leyes, los que se quejan ahora de la gestión de la ANR.

En el proyecto de ley presentado, la ANR no tendría ninguna función propia de la administración pública: no autorizaría nada, no registraría nada, ni intervendría en ningún conflicto. Todo eso lo haría el Estado a través de la superintendencia.

Aun así, los rectores de las universidades tienen que verse las caras en algún lugar. Tienen que conocerse, que poder interactuar, establecer colaboraciones, interrelacionar a sus universidades entre

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sí, entre otras acciones, todas ellas fundamentales para la vida universitaria, tal como ya hemos visto. Si no hay ANR, ¿dónde lo van a hacer?

Si las autoridades legislativas extinguen la ANR, lo que va a suceder es que se formarán «el club de las universidades de primera calidad» y el «club del resto», o, inclusive, la nada. Es decir, si no hay ANR estamos condenando a que el sistema universitario se parta en dos: entre las buenas y las malas universidades. Eso es una imprudencia tremenda si lo que se busca es, precisamente, elevar el nivel de la educación universitaria del país.

Por momentos da la impresión de que quiere desaparecerse la ANR para aprovechar su local para la superintendencia. Sería una vergüenza que el legislador actúe de una manera tan primaria, tan poco inteligente.

Una palabra sobre las universidades públicas

En el Perú ocurre un fenómeno muy extraño para un país de nuestras características: el sistema universitario descansa sobre las universidades particulares, no sobre las públicas. Esto es un grave error porque la espina dorsal del sistema educativo superior del Perú deben ser las universidades públicas. El Estado debe dotarlas de los recursos necesarios para poder llevar adelante su labor adecuadamente.

Este no ha sido el caso hasta hoy. El sistema de financiamiento de la universidad pública castiga su iniciativa para conseguir más fondos y la obliga a actuar de manera totalmente burocrática, lo que hace imposible que pueda cumplir adecuadamente sus tareas. Tres botones de muestra:

• Si una universidad pública gana el financiamiento de varios proyectos de investigación simultáneamente, no puede comprar los equipos correspondientes de manera

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independiente: tiene que juntar todas sus compras en un solo proyecto de adquisición y hacerlo todo en conjunto. Esto quiere decir, más o menos, que para comprar borradores para los que escriban, tendrá que esperar a que se pueda hacer la licitación internacional del instrumento de investigación más sofisticado de todos los proyectos. Eso es burocratización en el estricto sentido de la palabra. Una universidad pública no pude hacer bien su trabajo en estas condiciones.

• Si un profesor tiene que irse al extranjero a hacer estudios de especialización, no puede conseguir un financiamiento autónomo. Tiene que arreglar con otros colegas para que lo sustituyan en su ausencia para luego ser obligado a devolver el favor cubriendo a los que se vayan después, aumentando así artificialmente su carga de trabajo.

• Se sabe que algunas universidades públicas tienen cuan-tiosos recursos provenientes del canon de explotación de recursos naturales y que lo guardan en cuentas bancarias porque no tienen la capacidad de utilizarlo. Esta situación es responsabilidad de las inverosímiles condiciones de uso de los recursos que se han establecido en las leyes presupuesta-les: si el Estado sabe que las universidades que reciben canon en general no pueden utilizarlo desde hace varios años, ¿por qué no les facilita el uso permitiendo inversión en el desa-rrollo de su capacidad de investigación y en la colaboración con otras universidades que sí tengan tal capacidad? Es una pregunta tan elemental que admira que los legisladores no se la hayan hecho y, consecuentemente, no hayan resuelto este problema de recursos de investigación muertos en las cuentas de los bancos. No es que en el Perú no haya recursos económicos para investigar. Lo que pasa es que el Estado los ha repartido de la peor manera posible y ha puesto exigencias para su uso que hace imposible utilizarlos.

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Los legisladores, en estos y otros aspectos, deberían reconocer lo mal que han hecho las leyes y corregirlas en la nueva ley universitaria. Lamentablemente esto no está ocurriendo en la actualidad. Sería bueno que esta actitud cambiara.

Quedan aún muchos temas de detalle, como la terminante prohibición de absolutamente toda reelección o el estrafalario requisito, para ser autoridad, de tener un doctorado realizado a tiempo completo y dedicación exclusiva (casi nadie hace esos doctorados en el mundo porque cuando uno va a las universidades del exterior becado lo obligan a realizar actividades de ayudante de los profesores y, en el caso peruano, porque además no hubo financiamiento alguno para hacer doctorados hasta hace muy poco, por lo que el dinero sale de los propios bolsillos de los estudiantes, el que consiguen, justamente, trabajando). También queda el tema de la elección universal del rector por profesores y alumnos, que indudablemente iniciará un populismo de oferta de congelación de cobros, aumento de sueldos, promesa de más cafeterías y de menús subsidiados, todo lo cual será imposible cumplir, entre otras razones, porque son ofrecimientos evidentemente contradictorios entre sí.

Estas reflexiones no hacen más que recomendar que el proyecto de ley universitaria sea repensado, enriquecido, modernizado y aprobado con un amplio consenso, luego de una extensa discusión, pues tal como está ahora no significará la mejora de la educación universitaria peruana.

El boyante negocio del narcotráfico

Eduardo Toche M.

Aun cuAndo el nArcotráfico no está registrAdo como uno de los factores que más preocupa a los peruanos, esto no es óbice para suponer que el ámbito de la seguridad interna está dominado por este tema, en un escenario muy dinámico en el que las variaciones que habían estado perfilándose en años anteriores tomaron desde un tiempo atrás la condición de evidencias.

Según Bruce Bagley1, pueden identificarse hasta ocho tendencias o patrones que caracterizan la transformación en curso del comercio de drogas y los grupos delictivos organizados que han venido conformándose a partir de mediados de 2011. Ellos son:

1) La creciente globalización del consumo de drogas; 2) Las limitadas «victorias parciales» y no intencionales de la

«guerra contra las drogas», liderada por Estados Unidos, especialmente en los Andes;

3) La proliferación de las áreas de cultivo de drogas y de las rutas de contrabando de drogas en todo el hemisferio (el llamado «efecto globo»);

1 Bagley, Bruce. Drug Trafficking and Organized Crime in the Americas: Major Trends in the Twenty-First Century. Washington D.C.: Woodrow Wilson Center for Scholars, 2012.

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4) La dispersión y la fragmentación de los grupos delictivos organizados o redes dentro de los países y a través de las subregiones («efectos cucaracha»);

5) El fracaso de los esfuerzos de reforma política y de construcción del Estado («efectos de desinstitucionalización»);

6) Las deficiencias o fallas de las políticas de drogas y control de la delincuencia interna estadounidense (fallas en el control de la demanda);

7) La ineficacia de las políticas regionales e internacionales de control de drogas; y

8) El crecimiento en el apoyo a la reducción de daños, la descriminalización y las alternativas políticas de legalización (debate sobre la legalización).

De esta manera, según el reporte anual de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC)2, durante el último año se estabilizaron la producción y las incautaciones de cocaína en el continente americano, habiendo aumentado el tráfico y el consumo de marihuana3.

De acuerdo con el reporte, el descenso en la producción de cocaína se debe a la reducción de sembrados de hoja de coca en los principales países productores (Colombia, Perú y Bolivia), inducido, a su vez, por la disminución de la demanda en Estados Unidos, el principal mercado consumidor, donde su consumo ha bajado 41% en cinco años. En efecto, durante muchos años la demanda mundial de cocaína fue dominada por Estados Unidos y Europa Occidental y Central.

Actualmente, junto a esos dos mercados, se ha evidenciado el aumento de la demanda en África, Asia, Oceanía, América Latina y

2 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). World Drug Report 2013. Viena: Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2013.

3 «La producción de cocaína se estabiliza mientras la marihuana aumenta en América». pe.noticias.yahoo.com, 26 de junio del 2013. Ver en: goo.gl/WYCCCm

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el Caribe, así como en Europa Oriental4. Por ello, la cocaína aún es un negocio muy rentable, que moviliza alrededor de US$85 000 000.000 anuales.

De otro lado, una comparación de las tendencias a largo plazo, en cuanto al área de cultivo de hoja de coca y la fabricación de cocaína, sugiere que la disminución de la superficie total de cultivo está siendo compensada por el aumento en la eficiencia en la cadena de producción. En efecto, mientras que la superficie total estimada de cultivo en 2011 era de tres cuartas partes del nivel de 1990, la cantidad de cocaína producida en 2011 fue al menos tan alta como la de ese año. De esta manera, algunos estimados hablan de un rendimiento medio global de 4.2 kg de cocaína por hectárea de arbusto de coca en el periodo 1990 - 2001 y un rango promedio de 5.1 a 6.8 kg por hectárea en el periodo 2009 - 2011.

En este contexto, todo parece indicar que en los últimos años el Perú ha obtenido ventajas comparativas al ritmo de los cambios que muestra este negocio ilícito. El hecho de que actualmente prevalezcan las rutas marítimas y, de otro lado, los países africanos se hayan convertido en hub mundiales de la droga, fortalecen la importancia de Brasil (con el cual Perú tiene fronteras extensas y muy porosas) como un territorio de consumo creciente y de fácil acceso al océano Atlántico, por el cual se trafica con África y Europa. Así, en 2011, si bien 54% de la cocaína incautada en Brasil tenía su origen en Bolivia, 38% de ella provenía del Perú5. Por ello sería importante preguntarnos cuánta cocaína registrada como boliviana tiene en realidad su origen en el Perú.

4 UNODC. World Drug Report 2013. Viena: ONU, 2013.5 UNODC. World Drug Report 2013. Viena: ONU, 2013.

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El lejano Este

Esto último explica seguramente la dinámica que viene obser-vándose en la producción de cocaína en nuestro país. Como señala Ricardo Soberón6, desde los últimos meses del 2013 se ha incrementado la migración de población procedente del Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) hacia el sureste peruano, llegando a las selvas de las provincias de Sandia y Ca-rabaya (Puno).

Según referencias, los agricultores procedentes del VRAEM entran a la fuerza a los terrenos de campesinos locales, exigiendo la siembra de hoja de coca a través de diversos procedimientos y luego provocando compras forzadas de la materia prima –Pasta Básica de Cocaína (PBC)– para comercializarla en Bolivia. Así, todo parece indicar que la interdicción en la región del VRAEM que se lleva a cabo luego de la muerte de los mandos militares senderistas «Alipio» y «Gabriel» (agosto 2013) ha generado un «efecto globo» muy pernicioso que seguramente se potenciará con los programas de erradicación que vienen implementándose durante el presente año.

En suma, se confirma la existencia de un eje Sur - Sur, en otras palabras, un nuevo corredor de la droga semielaborada –como pasta base o refinada en clorhidrato de cocaína–, a través de las grandes «pampas» del Altiplano o las «trochas» de la Amazonía de los tres países (Perú, Bolivia y Brasil), lugares de colonización desordenada y en donde el tráfico basado en la extracción de oro se encuentra peligrosamente muy vecina7.

Al respecto, esta ocupación desordenada del territorio que afecta incluso la zona del Manu, Tambopata y el parque Bahuaja

6 Soberón, Ricardo. «Análisis situacional del VRAEM». ciddh.com, Lima, 14 de enero del 2014. Ver en: goo.gl/NvhK8O

7 Soberón, Ricardo. «Análisis situacional del VRAEM». ciddh.com, Lima, 14 de enero del 2014. Ver en: goo.gl/NvhK8O

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Sonene, no es novedosa. Si se quiere, es una repetición corregida, aumentada y puesta al día de la manera en como se ha llevado a cabo la colonización de la vertiente oriental de los Andes durante los últimos 60 años8.

Cuadro n° 1 Superficie de cultivos de coca en el Perú según valles, 2000-2011

Valles Cocaleros 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Apurimac- Ene 15 530 15 813 16 019 16 019 17 486 19 723 19 925

Alto Huallaga 16 039 17 080 17 217 17 848 17 497 13 025 13 121

La Convención - Lares 12 503 12 747 12 894 13 072 13 174 13 330 13 090

Marañon, Putumayo, Bajo Amazonas 500 968 1065 1209 1666 3169 4450

Inambari- Tambopata 2250 2366 2864 2959 3519 3591 3610

Aguaytía 917 1570 1610 1677 2913 2803 3559

Palcazú- Pichis-Pachitea 211 426 1148 1378 2091 3323 3734

San Gabán 292 446 465 500 742 738 843

Kcosñipata s.d sd s.d 298 340 383 670

Alto Chicama s.d s.d 400 400 498 500 551

Otros (Mazamari Callería, Masisea, Contamaná, Huallaga central, Bajo Huallaga, Nuevo Requena) s.d s.d s.d s.d s.d 654 834

Total redondeado 48 200 51 400 53 700 56 100 59 900 61 200 64 400

Fuente: UNODC-DEVIDA (Setiembre, 2012). Perú: Monitoreo de Cultivos de Coca 2011. Elaboración: CEDRO s.d:Sin dato

De esta manera, potenciada por los diversos boom económicos ocurridos en los últimos cien años, «la actual convergencia entre drogas, oro, contrabando y recursos, constituye un severo problema ambiental, económico y social». La impresión es que se están repitiendo dos cuestiones recurrentes en la trayectoria del

8 Soberón, Ricardo. «Puno, la ruta de la coca y el oro». noticiasser.pe, Lima, 26 de setiembre del 2012. Ver en: goo.gl/75lWBC

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narcotráfico en el país: la dependencia a la demanda externa de recursos naturales (legales o ilegales) y los diversos «efectos globo» de los escenarios de producción de recursos ilícitamente obtenidos en sociedades rurales, excluidas y criminalizadas9.

En la base de este complejo problema tenemos aproximadamente 450 mil personas de las cuales un elevado porcentaje recurre a la minería informal y, seguramente, también al cultivo de la hoja de coca y/o la elaboración de PBC, para monetarizar una economía campesina que no puede obtener los medios de cambio mínimos para la subsistencia solamente con la producción agropecuaria.

Por ello, los productores cocaleros han rechazado la erradicación de la hoja de coca con un argumento específico: este proceso sería letal para la economía del VRAEM. Según Isdras Zapata, dirigente de la Federación de Productores Agropecuarios del Valle de los Ríos Apurímac y Ene (FEPAVRAE), casi el 90% de la población tiene a los cultivos de hoja de coca como el único ingreso ante el fracaso de los denominados cultivos alternativos. Este discurso también fue el predominante en el VI Congreso Interregional del VRAEM y I Foro de Erradicación de la Coca y Desarrollo Alternativo, realizado a inicios del mes de febrero en Palmapampa (Samugari), al que asistieron cerca de 10 mil productores cocaleros10.

Sobre los programas de desarrollo alternativo en el VRAEM –financiados por la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA)–, Zapata señala que han fracasado: «Así, los 18 millones que ha programado invertir DEVIDA para este año en proyectos productivos son ínfimos para resolver el complejo escenario de cara a la erradicación»11.

9 Soberón, Ricardo. «Puno, la ruta de la coca y el oro». noticiasser.pe, Lima, 26 de setiembre del 2012. Ver en: goo.gl/75lWBC

10 Rosel, Omar: «VRAEM, el fantasma de la erradicación». Retablo, n.° 56. Ayacucho: Asociación Servicios Educativos Rurales (SER), 2014, pp. 8-9.

11 Rosel, Omar: «VRAEM, el fantasma de la erradicación». Retablo, n.° 56. Ayacucho: Asociación Servicios Educativos Rurales (SER), 2014, pp. 8-9.

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Está claro que las condiciones para iniciar la erradicación son nulas, según explica César Vásquez, coordinador zonal de la Comisión para la Pacificación y Desarrollo (CODEVRAEM), porque para el inicio de este proceso el Estado debió realizar, previamente, una gran inversión productiva y social que hasta el momento no se ha dado. Si bien el CODEVRAEM –explica Vásquez– ha logrado canalizar presupuestos al VRAEM en el 2013 del orden de 1600 millones de nuevos soles, un gran porcentaje se ha invertido en obras de infraestructura y casi nada en proyectos productivos12.

Teniendo en cuenta estos factores actuantes, puede proyectarse un escenario de corto plazo en el que encontraremos ya consolidado un corredor económico con una dinámica muy intensa que tendría uno de sus polos en el territorio del VRAEM, articulándose con las provincias de La Convención (Cusco), Sandia y Carabaya (Puno), el Oriente boliviano, hasta desembocar en el polo de «salida», es decir, en el territorio del sureste brasileño (Sao Paulo, Río de Janeiro), el que parece se convertirá, si las cosas siguen como hasta ahora, en el principal consumidor de cocaína a nivel mundial. Si estas cadenas de producción ilícita son combatidas con el modelo actual –«guerra contra las drogas»– garantizamos la consecución de lo que hemos obtenido hasta este momento: violencia social, corrupción generalizada y militarización de extensos territorios.

Pese a estas advertencias, pareciera que se insiste en el error, aunque con señales de una voluntad que desea dejar atrás las malas estrategias. Luego de una inicial reacción fronteriza de la Policía y las Fuerzas Armadas brasileñas, actualmente se intenta formular buenos niveles de articulación y coordinación entre los Estados comprometidos en el problema, tangibles en los resultados que vienen obteniendo en una serie de intervenciones durante los últimos meses.

12 Rosel, Omar: «VRAEM, el fantasma de la erradicación». Retablo, n.° 56. Ayacucho: Asociación Servicios Educativos Rurales (SER), 2014, pp. 8-9.

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Lamentablemente junto a estas acciones se vienen formando otras tendencias preocupantes en el abastecimiento internacional de PBC desde territorio peruano, como la segmentación y tercerización que están caracterizando a los diversos eslabones de la cadena productiva de la cocaína, distribuyendo así las tareas y los territorios de influencia entre los grupos brasileños, peruanos y bolivianos, consiguiendo de esta manera diversificar los riesgos de las operaciones transfronterizas13.

Asimismo, desde fines del 2013, el gobierno peruano ha venido expresando su deseo de incorporar a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico en el VRAEM. Esta intención se ha plasmado con la presentación de un proyecto de ley al respecto presentado por el congresista fujimorista Carlos Tubino y con las acciones dirigidas desde el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas con el objetivo de destruir pistas de aterrizaje clandestinas, por lo menos desde enero del presente año.

Como advierten los analistas:

«Un apresurado ingreso al VRAEM podría ocasionar enfrentamientos en escenarios de conflicto social en el cual los cocaleros organizados (que ya vienen realizando diversos eventos de concentración) se constituyen como el principal pilar de resistencia frente a esta medida de represión. La erradicación, además, podría constituirse como una excusa perfecta para la entrada y el reforzamiento de las actividades terroristas de Sendero Luminoso14». En esa línea, parece que llegó el momento de volver a discutir

la idoneidad de una política de erradicación de cultivos progresiva y concertada que tome el lugar de la erradicación compulsiva que solo garantiza la alteración de los ánimos y la resistencia violenta de los productores. En todo caso, sería realmente absurdo, además

13 Soberón, Ricardo. «Puno, la ruta de la coca y el oro». noticiasser.pe, Lima, 26 de setiembre del 2012. Ver en: goo.gl/75lWBC

14 Torres, Juan Manuel. «Sobre la erradicación en el VRAEM». ciddh.com, Lima, 8 de enero del 2014. Ver en: goo.gl/ki8w0E

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de violar ostensiblemente la normatividad vigente sobre Derechos Humanos, criminalizar sin ton ni son a los campesinos cocaleros y erradicar sin tomar en consideración programas de desarrollo alternativo sostenibles y reducciones concertadas15.

Además, como se ha afirmado líneas arriba, otra consecuencia del ingreso de las Fuerzas Armadas al VRAEM es la movilización de los cultivos o el conocido «efecto globo». Como es conocido, la facilidad del crecimiento del arbusto de la hoja de coca en zonas altoandinas y de la Amazonía peruana permite la rápida reubicación de los cultivos ilícitos. En la última década, la información disponible muestra que si bien las acciones de erradicación cumplen sus metas anuales en hectareaje, la oferta de PBC es reemplazada territorialmente por extensiones de cultivos más pequeños y fragmentados en nuevas zonas del país16.

Es claro que si el tráfico ilegal de cocaína en Perú, por lo menos en el corto plazo, no parece seguir la tendencia mundial declinante, es necesario que se vuelva a plantear el problema de la dimensión económica adquirida por este negocio ilícito y su nivel de penetración en las instituciones peruanas.

El lavado de activos y la narcopolítica

El exdirector ejecutivo de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) del Perú, Carlos Hamman, afirmaba que entre el 2000 y el 2005 en el Perú debieron lavarse «entre 1500 y 2000 millones de dólares anualmente». Si asumimos lo que dice el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID), que el lavado de activos en la región significa entre 2.5% y 6.3% del producto interno bruto anual, entonces en 2012 el Perú debe estar ubicado en un rango de entre

15 Torres, Juan Manuel. «Sobre la erradicación en el VRAEM». ciddh.com, Lima, 8 de enero del 2014. Ver en: goo.gl/ki8w0E

16 Torres, Juan Manuel. «Sobre la erradicación en el VRAEM». ciddh.com, Lima, 8 de enero del 2014. Ver en: goo.gl/ki8w0E

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US$ 4 725 000 000 y US$ 11 900 000.000 anuales17. Según Ramsey Romero, la cantidad debe estar en alrededor de US$ 8 458 000.000.

Hasta aquí, como señala Ramsey Romero, pareciera que los montos transados ilícitamente en el Perú no tuvieran gran impacto dado el tamaño de la economía. Sin embargo, si esta cantidad la ponemos en relación con el Presupuesto General de la República del 2012, la dimensión del problema se verá más objetivamente: el presupuesto nacional de ese año fue de S/. 95 535 000.000, lo que significa, en cifras conservadoras, que los montos comprometidos en lavado de activos representan el 24% del Presupuesto General de la República, lo cual muestra, sin duda, su potencial distorsionador en la dimensión social y en la económica18. Si bien sabemos que el narcotráfico no es la única actividad que aporta al lavado de activos, sí es una de las más importantes, considerada por algunos como la actividad ilícita por excelencia.

Todo esto adquirió gran importancia cuando en marzo del 2013 empezó a revelarse el tejido de un sistema de conmutaciones de penas a sentenciados por delito de narcotráfico durante el gobierno aprista, al que se le etiquetó como los «narcoindultos». Luego de las investigaciones preliminares al respecto se determinó que los ciento once decretos supremos expedidos por la Comisión de Gracias Presidenciales, la entidad encargada de estudiar y recomendar los casos de indulto, fueron el mecanismo utilizado para conmutar las penas a cuatrocientos sentenciados por delito de narcotráfico.

Para establecer las dimensiones de esta cantidad cabe anotar que durante el segundo gobierno del presidente Alan García (2006 - 2011) se otorgaron 5500 indultos y conmutaciones de penas. De ellos, por lo menos cuatrocientos fueron otorgados a narcotraficantes y doscientos ochenta y cinco a quienes

17 Ramsey Romero, Daniel. «El lavado de activos en el Perú». enfoquederecho.com, Lima, 9 abril del 2013. Ver en: goo.gl/5ZBx79

18 Ramsey Romero, Daniel. «El lavado de activos en el Perú». enfoquederecho.com, Lima, 9 abril del 2013. Ver en: goo.gl/5ZBx79

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Gráfico n° 1 Número de reportes de operaciones sospechosas

recibidos anualmente

Fuente: Unidad de Inteligencia Financiera (UIF)

- Superintendencia de Banca Seguros y AFP (SBS)

.

631

45915000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

3109

22152412

2092

1388

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ene 14 | | | | | | | |

Después de la incorporación a la SBS

Antes de la incorporación a la SBS

2337

604

784

Fuente: Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) - Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).

cumplían penas como cabecillas o integrantes de organizaciones internacionales de tráfico ilícito de drogas.

Inmediatamente hubo sospechas muy grandes respecto a estos procedimientos irregulares y crecieron las preguntas acerca del presidente de la referida comisión, Miguel Facundo Chinguel, un antiguo militante del partido aprista y de quien el expresidente Alan García había manifestado que ponía «las manos al fuego por él», como manera de expresar una larga amistad entre ambos.

Durante las semanas siguientes hubo más sorpresas. A mediados de junio se reveló que estas conmutaciones de penas se llevaban a cabo mediante un pago previo, que podía llegar a los 10 000 dólares por caso. Según el sentenciado Carlos Butrón dos Santos, «la Comisión de Gracias Presidenciales, encabezada por Facundo Chinguel, cobró entre 5 mil y 10 mil dólares por [cada] año [menos de prisión] para conmutar penas a narcotraficantes y otros peligrosos delincuentes», afirmando además que hasta

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cuarenta reclusos del penal de Lurigancho lograron la conmutación de sus penas pagando a la Comisión de Gracias Presidenciales, la mayoría de ellos narcotraficantes, pero también violadores sexuales y secuestradores.

Además de Chinguel, Butrón acusó a los comisionados Manuel Carrera Toribio, Dámaso Luyo Vicente, Jaime Acevedo Saavedra, Giancarlo Villena Mendoza y César Candela Jara, este último exsecretario del presidente García y su representante dentro de la Comisión de Gracias Presidenciales.

Cuadro n° 2: Monto involucrado en los informes de inteligencia financiera por delito precedente

(enero del 2007 a enero del 2014)

Fuente: IUF - SBS.

Posible Delito Vinculado N°de IIF Total Millones US$

Tráfico ilícito de drogas 255 5200

Minería ilegal 4 1525

Defraudación de rentas de aduanas/ contrabando 30 282

Corrupción de funcionarios 80 190

Defraudación tributaria 44 166

Estafa/ fraude 18 158

Proxenetismo 9 26

Financiamiento del Terrorismo 16 7

Delitos contra la administración pública 4 5

Enriquecimiento ilícito 7 3

Trata de personas 3 2

Secuestro 1 2

Delitos contra el patrimonio agravados 2 1

Tráfico ilícito de migrantes 6 1

Delitos contra los derechos intelectuales 1 1

Otros 155 638

Total 635 8207

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Semanas después, el péndulo osciló hacia el lado oficialista y hubo nuevas acusaciones, esta vez por otros hechos y sobre una persona que no solo fue muy cercana al presidente Ollanta Humala sino, incluso, congresista por el Partido Nacionalista y asesora luego en el parlamento peruano: Nancy Obregón. La Dirección Antidrogas de la Policía Nacional (DIRANDRO) interceptó comunicaciones suyas en las que coordinaba operaciones de envío de cocaína al extranjero con un presunto emisario de organizaciones dedicadas al tráfico de drogas en el alto Huallaga. Asimismo, la DIRANDRO grabó a Leonardo Chávez, hijo de Obregón y de Fabio Chávez, prófugo denunciado por narcotráfico, coordinando por el celular de su madre un transporte de cocaína.

Los audios obtenidos por la DIRANDRO mostrarían además que la señora Obregón habría estado directamente involucrada con actividades senderistas. Al parecer el clan Obregón habría obtenido el apoyo de la facción senderista que opera en el VRAEM para intentar aniquilar a los senderistas que operan en el Huallaga, liderados por Florindo Eleuterio Flores Hala, alias «Artemio», de quienes se había distanciado, buscando así también evitar la erradicación de hoja de coca en la zona.

A todo ello se sumó, luego de que la Policía detuviera a la excongresista, el descubrimiento de un arsenal de armas de largo alcance y cocaína en las viviendas de sus parientes y allegados19. Así, no quedó duda alguna acerca de que el Poder Judicial, la Fiscalía y la Policía tenían en sus manos el caso de narcopolítica más importante desde «el descubrimiento de los nexos entre el gobierno de Fujimori y varios grupos de narcotraficantes vía Vladimiro Montesinos»20.

19 «Narcopolítica». El Comercio (Editorial), Lima, 5 de agosto del 2013. Ver en: goo.gl/BQPwLb

20 «El caso Obregón». La República (Editorial), Lima, 6 de agosto del 2013. Ver en: goo.gl/QO6B2r

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Hacia el presente año, se muestran serias evidencias de la consolidación de la penetración del crimen organizado en la política peruana. Incluso la procuradora antidrogas, Sonia Medina, ha admitido que se han detectado indicios claros de dicha intromisión, incluyendo la del narcotráfico, del que dijo quiere convertir al país en un «narcoestado»21.

Teniendo como marco de referencia las próximas elecciones regionales y locales, que deben llevarse a cabo en el presente año, Medina afirmó: «Nos preocupan los riesgos de penetración del crimen organizado –narcotráfico, sicariato, extorsión– dentro del escenario político electoral».

En suma, en el Perú, así como en toda Latinoamérica, la guerra contra las drogas ha fracasado22, porque los objetivos de la estrategia que vienen implementándose desde hace varias décadas no se han cumplido: el consumo de drogas no ha desaparecido ni ha disminuido.

Por el contrario, nuevos mercados de consumo han surgido, como es el caso de Brasil. Además, dichas estrategias, con su énfasis en la represión de la oferta, fomentan la violencia que, en casos como Colombia y México, ha alcanzado niveles alarmantes y representa enormes costos en vidas humanas. En otras palabras, las acciones represivas de los Estados, en general, se han enfocado en la erradicación de cultivos y en eliminar las cabezas de los grandes grupos criminales, lo que ha llevado a que las plantaciones se trasladen («efecto globo») y a que las bandas se fragmenten y enfrenten violentamente entre sí para ganar el control de rutas, plazas y mercados.

21 «Admiten penetración del narcotráfico en la política peruana». latercera.com, Santiago de Chile, 4 de mayo del 2014. Ver en: goo.gl/Fb16JT

22 De la represión a la regulación. Propuestas para reformar las políticas contra las drogas. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung - Programa de Cooperación en Seguridad Regional, 2013.

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De otro lado, la ilegalidad del negocio asociada a la alta demanda lo ha hecho muy lucrativo, generándose así dos consecuencias negativas. La primera, su atractivo para segmentos importantes de población que son impactados por un modelo económico que no genera empleo y empobrece a las economías rurales. La segunda, además de las enormes ganancias que produce, ser una fuente innegable de corrupción y de debilitamiento de las instituciones, poniendo en riesgo la gobernabilidad democrática.

En consecuencia, producto de la incapacidad del régimen prohibicionista para reducir los daños generados a usuarios y a terceros por el consumo, así como por su impericia para disminuir la violencia asociada a las actividades del crimen organizado, se hace necesario pensar en nuevos diseños de políticas y en nuevas alternativas23 en la lucha contra las drogas. De esta manera, tal como plantean Mathieu y Niño, es razonable afirmar que los objetivos de cualquier estrategia para enfrentar al narcotráfico deben ser:

«La reducción y minimización de los daños causados por las drogas; la reducción sustancial de los recursos que hoy perciben el crimen organizado y otros actores ilegales por el negocio; y la maximización de los ingresos relacionados con las drogas que obtendría el Estado, respetando los objetivos anteriores, para financiar políticas de prevención y de salud pública y la lucha contra los actores del crimen organizado»24.

23 De la represión a la regulación. Propuestas para reformar las políticas contra las drogas. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung - Programa de Cooperación en Seguridad Regional, 2013.

24 Mathieu, Hans y Niño, Catalina. «Introducción. Aspectos de la situación actual de las drogas ilegales y propuestas de reforma» En: Hans Mathieu y Catalina Niño, eds. De la represión a la regulación. Propuestas para reformar las políticas contra las drogas. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung - Programa de Cooperación en Seguridad Regional, 2013.

De La Parada a la movida de Santa Anita. Mitos e hipótesis*

Hugo Cabieses C.

«En medio del desorden de las actividades de La Parada, que comprometen a miles de hombres, mujeres y niños en los

extramuros de la vieja ciudad, se fijan los precios de los alimentos para todo el Perú. La Parada es el asilo de la clase más baja

y del hampa de Lima. Es un punto de encuentro para criollos, negros, europeos del sur y asiáticos. Cada año La Parada es para

decenas de miles de personas que vienen de pequeños poblados del campo, fundamentalmente de la sierra, el centro de iniciación a la vida urbana»1.

En este escrito resumimos algunos mitos bastante corrientes sobre el mercado La Parada, en el distrito de La Victoria, y el Gran Mer-cado Mayorista de Lima Metropolitana (GMML), en el distrito de Santa Anita, en relación con el complejo proceso de abastecimiento alimentario de perecibles en Lima. Asimismo, damos cuenta sobre lo que se ha avanzado en el proceso de solución de esta importante problemática que vive la ciudad de Lima Metropolitana que, junto con otras 11 reformas realizadas por la gestión de la alcaldesa Susana Villarán, se han realizado entre el 2011 y el 20142.

* Este artículo ha sido elaborado con la colaboración de Luis Rodríguez Macedo, filósofo por la Universidad Ruiz de Montoya, asesor de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) e investigador en conflictos sociales de la Empresa Municipal de Mercados S.A. (EMMSA). Las opiniones y sesgos de este escrito son a título personal y por tanto no comprometen a Luis Rodríguez, menos aún a la EMMSA, ni a la Municipalidad Metropolitana de Lima.

1 Pacht, Richard W. La Parada: Un estudio de clases y asimilación. Lima: Mosca Azul Editores, 1973.

2 Véase: «Cumplimiento del Programa 2011 - 2014 y logros de la gestión», en: Municipalidad Metropolitana de Lima (MML). Plan de Gobierno de la Municipalidad

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Salvo para criticar agria e injustamente, en medio de dos procesos electorales durante el 2013 –revocatoria y elección de nuevos regidores–, los medios de comunicación han destacado poco los logros en este tema. Para comenzar diremos que la alcaldesa Susana Villarán y su equipo de gestión municipal tuvieron la valentía y decisión política de tomar al toro por las astas en el tema de la comercialización de perecibles agrícolas en Lima Metropolitana. Como señala el Plan de Gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima: en defensa de la continuidad de las reformas empresariales 2015 - 2018:

«(…) hace más de 40 años se tenía previsto el traslado de todo el comercio mayorista desde La Parada hasta Santa Anita y fue la gestión de la Confluencia con Fuerza Social la que ha culminado el proceso con la clausura definitiva de la Parada y el desmantelamiento de los puestos que ha permitido iniciar la construcción del Parque del Migrante. El Gran Mercado Mayorista de Santa Anita es hoy una realidad y se han logrado récords históricos de los volúmenes de alimentos comercializados en condiciones apropiadas de salubridad en beneficio de todos los limeños»3.

En segundo lugar, se debe indicar que luego del estudio antropológico realizado por Richard Pacht4 sobre La Parada, son escasos los trabajos que de manera integral aborden temas sociales, culturales, económicos y comerciales, sobre esta problemática tan compleja y poco entendida. Los estudios existentes son parciales, centrados en algunas zonas o en productos emblemáticos como la papa, las cebollas y algunas

Metropolitana de Lima: En defensa de la continuidad de las reformas emprendidas 2015 - 2018. Lima: MML, 2014.

3 MML. Plan de Gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima. En defensa de la continuidad de las reformas empresariales 2015 – 2018. Lima, MML, 2014.

4 Pacht, Richard W. La Parada: Un estudio de clases y asimilación. Lima: Mosca Azul Editores, 1973.

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frutas. Ese es el caso del libro precursor coordinado por Javier Escobal, Comercialización agrícola en el Perú5.

Más recientemente, los cocineros agrupados en la Asociación Peruana de Gastronomía (APEGA) son los que más han contribuido a estudiar esta problemática, aunque orientada a poner las bases de la «revolución gastronómica» de la que peruanos y peruanas nos sentimos orgullosos. Desde la demanda de los comilones y la oferta de la pequeña producción familiar campesina, vale mencionar tres de los varios estudios realizados por este gremio: El aporte económico de la gastronomía en el Perú, realizado por Arellano Marketing, por encargo de APEGA, en el 2009; El boom de la gastronomía peruana. Su impacto económico y social, de APEGA, en el 2010; y Pequeña agricultura y gastronomía: Oportunidades y desafíos, de Luis Ginocchio, en el 2012.

Mitos e hipótesis

Dejamos señalados y ofrecemos comentarios sobre algunos mitos e hipótesis que son parte de este debate y creemos que deben ser investigados posteriormente, básicamente recogidos de la expe-riencia de cerca de un año de asesoría y «trabajo de campo» en torno a esta problemática. Los principales mitos e hipótesis –sin agotarlos– son:

1) La Parada y su entorno era, y en parte sigue siendo, solo caos, suciedad, cultura «canalla» e irracionalidad desordenada. Este espacio no tiene la racionalidad propia de una unidad alimentaria al estilo de las que plantean asesores extranjeros y de las que se están impulsando en otras ciudades como Montevideo, México o Santo Domingo, aparte de las ya existentes en Madrid y en otras 18 ciudades de España

5 Escobal, Javier. Comercialización agrícola en el Perú. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) - Agencia para el Desarrollo internacional (AID), 1994. Ver en: goo.gl/nnuEE0

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centralizadas por MERCASA6. Este mito o hipótesis se trata de una verdad a medias. En La Parada existía una cierta racionalidad y un «caos ordenado». De no ser así, nuestra metrópoli de nueve millones de habitantes habría tenido varios momentos de desabastecimiento y/o desarrollo de epidemias y plagas.

2) La «toma» de La Parada en octubre del 2012 y la «retoma» de marzo del 2014 se hacía en esos dos momentos o no se hacía nunca. En la primera fecha, las acciones policiales se realizaron en pleno proceso de revocatoria de la alcaldesa y su consejo municipal, lo que provocó –aparte de la respuesta violenta por parte de grupos delincuenciales que «bajaron de los cerros»– una injusta gritería de los medios poco vista anteriormente. A ello se sumó la paralización del proceso debido a los recursos judiciales presentados por el juez Malzon Urbina en alianza con sectores de comerciantes minoristas y unos pocos mayoristas contrarios al traslado. Durante el 2013 se recompuso una parte de las actividades mayoristas en La Parada y recién en marzo 2014 se completó la faena con éxito. De no haberse realizado, hasta ahora lo lamentaríamos.

3) Sobre La Parada y sus problemas no se sabía nada, no habían suficientes estudios y había que hacerlos antes del «traslado». Es una afirmación inexacta. Tanto en los archivos de la Empresa Municipal de Mercados S.A. (EMMSA) como en búsquedas por Internet encontramos varias decenas de estudios que fueron de gran utilidad, realizados desde el 2002 y antes por consultores nacionales y extranjeros, algunos de ellos disponibles en la página web de EMMSA7. Asimismo, antes de iniciar el proceso de traslado en setiembre-octubre del 2012, la nueva gestión encargó la realización de estudios a

6 Ver: www.mercasa.es7 Véase copia de varios de estos estudios en: goo.gl/DHbKM7

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varias consultoras privadas8 e instituciones académicas como la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), acerca de los impactos sociales, ambientales y económico-comerciales que tendría el «traslado» de La Parada.

4) Lima debe tener un solo mercado mayorista de productos agrícolas perecibles y no tres o cuatro, que es lo que recomendaría su territorio, la vialidad y la demografía metropolita. Un solo mercado mayorista es lo que contempla la ley de creación de EMMSA y lo que se plantea con facilidad. Pero la realidad nos dice otra cosa: con una Lima cuyo territorio no es poligonal sino triangular o en forma de «una metrópoli con una enorme mano extendida hacia el borde del mar»9, y con una población dispersa hacia los «conos» en un enorme territorio –100 km entre el pulgar y el meñique y 70 entre La Punta y Chosica–, la existencia de un solo mercado mayorista, con 2.6 millones de habitantes en el Cono Norte, 1.4 millones en el Cono Este, 2.5 millones en el Cono Sur, casi 1 millón de habitantes en el centro y alrededores de ex-La Parada, y otro tanto en La Punta y el Callao, a lo que se debe añadir una vialidad por ahora caótica, nos diría lo contrario.

5) Con el proceso de «toma» del 2012 y «retoma» del 2014 se terminaron los grupos de poder expresados en los «reyes» por giros y los de los sindicatos de estibadores y transportistas manuales. Lo primero, en relación con los comerciantes mayoristas, es una verdad a medias. Lo que en realidad ha sucedido desde el 2012 es una transformación de los mayoristas existentes

8 Tales como como Paititi Tesoro de los Andes SAC, PACT-Perú, Consorcio Ecoinversiones, Governa SAC, Metis Gaia SAC, Instituto Apoyo, etc. Estos estudios obran en los archivos de EMMSA y del autor de esta colaboración.

9 Con el dedo pulgar en Ancón, el meñique en Pucusana, el del medio en Chosica, el índice en el valle de Chillón y el dedo anular en el valle de Lurín. Véase: Gunther Doering, Juan y Mitrani Reaño, Henry. Memorias de Lima 1: Los paisajes y la geografía. Lima: El Comercio-Los Portales, 2013.

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Lima Norte

Lima Este

Lima Centro

Lima Sur

Gráfico nº 1 Mapa poblacional de Lima Metropolitana

Lima Año 1981 Censo 1993 Censo 2007 Proyección

2013Proyección

al 2015

Lima Centro 1 900 355 1 844 817 1 841 357 1 863 283 1 843 760

Lima Este 688 601 1 345 522 2 111 289 2 502 668 2 622 305

Lima Norte 921 296 1 429 755 2 083 583 2 427 936 2 530 561

Lima Sur 654 345 1 086 033 1 569 513 1 823 427 1 897 786

Totales 4 164 597 5 706 127 7 605 742 8 617 314 8 894 412

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en nuevos grupos que actualmente están en el GMML de Santa Anita y que se expresan gremialmente en la Asociación de Empresarios y Comerciantes (ASEMCO), que agrupa a varios giros o productos, en la Asociación de Comerciantes Unidos de Tubérculos del Mercado Mayorista de Lima (ACUTUM), que agrupa a comerciantes de papa –que ya existían en La Parada– y en varias otras asociaciones por productos.

6) En el GMML no se necesita de estibadores ni transportistas manuales, sino que estos servicios deben ser mecanizados con estocas, montacargas y envases adecuados. No obstante, a los pocos días de abierto el mercado de Santa Anita se tuvo que dejar ingresar a los transportistas manuales, no por presión de ellos, sino por la de los des-abastecedores. Es necesario indicar que estos son una parte importante de los poderes existentes actualmente10. Durante el 2011 y el 2012, desde la administración de EMMSA se sostuvo que estos gremios deberían dejar de existir para ser reemplazados por pequeñas empresas mecanizadas con estocas y montacargas, pero la realidad fue que hacer este reemplazo, como elemento fundamental de la modernización del abastecimiento alimentario, tomaría muchos años. A poco andar, por mitigar un problema social –cerca de 2500 trabajadores entre estibadores y carretilleros– e incluso por exigencia de los mismos comerciantes, los sindicatos fueron permitidos

10 Desde mucho antes del proceso de traslado, existen los siguientes gremios que proporcionan servicios a los comerciantes: 1) los sindicatos de estibadores por giro, que cargan desde los camiones y vehículos para abastecer al mercado, afiliados a la Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales del Perú (FETTRAMAP), afiliada a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT); 2) las asociaciones de estibadores por giro ligados a los comerciantes de choclo, limón y otros; y 3) los dos sindicatos de transportistas manuales para desabastecer el mercado, pagados por los comerciantes que vienen a comprar, no afiliados a central alguna: el Sindicato de Trabajadores de Transportistas Manuales del Mercado Mayorista (SITRAMAN) y el Sindicato Central Único Trasportista Manual (SICUTRAM).

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en el GMML de Santa Anita. Estos sectores de trabajadores son tan importantes en la cadena alimentaria que el gurú de la cocina peruana, Gastón Acurio, ha escrito que:«En el caso de la cocina peruana, hemos ido en busca de la problemática del campesino, del pescador, del cocinero popular, del joven carente de oportunidades, del pequeño artesano e incluso del pequeño comerciante de los mercados. Pero en este último punto, jamás nos detuvimos a pensar en el sacrificio e injusto oficio de los estibadores. Jamás hasta hoy nos pusimos a pensar en todo lo que cargan esas espaldas, no en términos de peso, sino de razones para que la cocina entre de manera decidida a buscar cambiar sus reglas de juego para siempre»11.

7) En La Parada antes, y en el GMML ahora, no habían productores directos sino solo comerciantes e intermediarios. No era cierto antes y no lo es ahora: no menos del 70% de los comerciantes de hortalizas y tomates son productores directos que vienen de los tres valles de Lima –Rímac, Chillón y Lurín–, así como de los que son un poco más alejados, en el norte, hasta Barranca-Pativilca, y en el sur, hasta Mala y Cañete, que tenían acceso a La Parada y lo tienen ahora. Estos venden ahora tanto en puestos adjudicados –en el pabellón A– o en la zona de «plataforma» (porque lo hacen desde el camión en un lugar determinado por EMMSA), donde existen también «comerciantes-productores» y «productores-comerciantes» de otros giros.

Adicionalmente, no puede ni debe existir comercio mayorista junto con minorista. Dicha coexistencia existe en mercados y centros de abasto en otras ciudades. Así era en La Parada. Esta también es una verdad a medias. En los alrededores de La Parada existían y existen actualmente hasta cinco

11 Acurio, Gastón. «A cambiar las reglas». Punche Perú. La lucha por un trabajo digno. Lima: Federación de Estibadores Terrestres y Transportistas Manuales (FETTRAMAP) - Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo (ISCOD), 2010, pp.107-108.

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mercados de comerciantes minoristas de productos agrícolas perecibles, situación que se presenta en otros mercados de América Latina y Europa.

8) Lo único posible y necesario para «modernizar» el comercio mayorista de perecibles en Lima Metropolitana es la privatización a secas o la concesión privada, y no seguir con la monserga de «políticas públicas». Esto no es exacto o en todo caso se trata de un debate ideológico, no técnico, entre estatistas y privatistas. La experiencia de privatización del Mercado Mayorista de Frutas nº 2 –en Nicolás Ayllón– en el año 2000 durante la gestiones de Alberto Andrade y Luis Castañeda dejó mucho que desear, lo mismo que la regulación de las políticas públicas para tener una comercialización ordenada, limpia, justa con sus comerciantes y trabajadores y sin mafias. Además, es conocido que la mayoría de mercados mayoristas de América Latina y el Caribe, así como los de varios países europeos, son gestionados por instancias estatales centrales o locales, que consideran que la comercialización alimentaria debe ser parte importante de las políticas públicas. La EMMSA y el GMML deben ser entes reguladores de precios de perecibles entre los que se pagan al productor y los que llegan al consumidor, buscando por un lado atender la seguridad y soberanía alimentaria, y por otro romper las súper-ganancias de los grupos de poder.

9) Las llamadas actividades complementarias o secundarias como empaques, sistemas de frío, lavado de productos, picado de los mismos o desgranado –choclos–, pelado –ajos–, transformación para enlatado y embotellado, etc., y la zona destinada para ello, en realidad son esenciales. Por considerarlas complementarias no se estimó trasladar simultáneamente a los minoristas ni a los mayoristas intermedios, a la par de habilitar zonas y espacios para estas otras actividades que le otorgan valor

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al producto, así como actividades conexas, como bancos y oficinas de la SUNAT12, Infocorp, el Sistema Integral de Salud, hoteles, Internet, etc.

10) No se debe considerar a las hortalizas ni a lo que estaba fuera de la ex-La Parada (mayoristas y productores de algunos giros, como el zapallo, tomate, choclo y fruta) en el traslado. La venta mayorista no solo se daba dentro de La Parada, pues los mayoristas intermedios y minoristas estaban tanto dentro como fuera de este mercado. En general no se hizo un mapeo de todo lo que había en La Parada intra y extramuros. Por otro lado, se sostiene que EMMSA no debería ser un ente regulador del abastecimiento minorista sino solo mayorista, dejando libertad de precios y calidades al libre mercado. Esto no debería ser así ya que EMMSA debe cumplir con su ley de creación y más bien marchar hacia un proceso de fiscalización y control del mercadeo de productos perecibles en Lima, más la promoción y desarrollo en plena revolución gastronómica a la que todos y todas aspiramos como nación.

11) Con la retoma de La Parada de marzo del 2014 se acabó con el comercio mayorista de perecibles en esa zona de La Victoria. Esta es una verdad a medias en algunos rubros, ya que está pendiente el traslado de los comerciantes mayoristas de hortalizas, choclo, tomate y zapallo (que comercian en los corralones de la avenida 28 de Julio en los exteriores de la ex-La Parada), así como los comerciantes de papa, camote y yuca que comercian en calles aledañas a esta zona, tal como puede observarse en el cuadro anexo que ha sido construido en base al trabajo de campo realizado entre mayo y junio de este año (ver cuadro nº 1). Es importante

12 Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT).

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Cuadro nº 1 Número de mayoristas, vehículos y productos aún comercializados en los alrededores de la

ex-Parada versus comercialización en el GMML Santa Anita (mayo – junio del 2014)

Producto Lugar de comercialización

Nº de mayoristas

Nº de camiones

por día

Tm/día en corralones

Tm/día en GMML deSta. Anita

Choclo Cdra. 31 de Av. 28 de Julio. 10 a 12 9 100-150 353

TomateDepósito de La Piña (Av. Nicolás Ayllon).

7 a 8 10 100-150 235

ZapalloDepósi to Ro jas Cdra. 30 de Av. 28 de Julio.

10 a 12 11 80-100 95

Papa

Corralón Clavito y alrededores del Pasaje Bondi, por Av. San Pablo.

7 10 150 a 200 1429

Hortalizas

Corralón Lavade-ro, Psje. Sao Paulo, Corralón Mantaro, Psje. 3 de Febrero, Psje. Pisagua y Co-rralón Nicolás Ay-llón, en alrededo-res del ex-Mercado Mayorista nº 1.

300 camiones

que cargan entre 3 y 11

Tm

300 1000 aprox. 713

TOTAL

50 mayoristas

y 300 camiones

350 aprox. 1700 aprox. 2825 aprox.

Fuente: Empresa de Mercados Mayoristas S.A (EMMSA) - Gran Mercado Mayorista de Lima (GMML). Equipo de Evaluación de Comerciantes (junio del 2014).

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señalar que los comerciantes mayoristas, en todos los casos, tienen un negocio estacional y se diferencian básicamente por el tipo y cantidad de campañas que cargan. Así, hay pocos comerciantes que cargan durante varias campañas completando el ciclo del calendario agrícola comercial anual. Existen otros, que son la gran mayoría, que carga una, dos o tres campañas, teniendo periodos que van entre dos a siete meses en los que no comercializan nada, o muy poco. Así mismo, si bien la presencia de los intermediarios es preeminente, de un tiempo a esta parte, básicamente con la toma del 2012 y más aún con la retoma del 2014, el número de productores que comercian directamente sus productos en los mercados mayoristas se ha incrementado, buscando mejores precios de venta para sus productos.

12) Finalmente, el complejo o unidad alimentaria de La Parada era y en gran parte sigue siendo la más importante expresión sociológica y antropológica de la «cultura canalla» en Lima Metropolitana, es decir, de la sinergia de los sectores formales, informales y delincuenciales, o Formal, Informal y Delincuencial (FID)13. Retornando al antropólogo Richard Pacht que citamos al principio: «La Parada es el asilo de la clase más baja y del hampa de Lima».

Diagnóstico y logros entre el 2012 y el 2014

Tal como se sostiene en varios documentos de EMMSA y de la gestión de la Municipalidad de Lima Metropolitana, el sistema de comercialización de alimentos en toda gran ciudad comienza con un gran centro de abastos o mercado mayorista que, a manera de gran despensa, recibe los productos de todo el país y hace

13 Ver Cabieses, Hugo. «Economía y culturas canallas en el Perú». Quehacer, nº 193, Lima: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco, 2014, pp.47-57

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transparente la formación de precios de los productos perecibles. Bajo esa idea fue planeado hace varias décadas el GMML, siendo su ubicación fijada en función a los planes viales tanto de la carretera central como de las vías que conectan el norte con el sur de la ciudad. Sin embargo, su implementación demandó enormes esfuerzos de los agentes públicos y privados, ya que modificó y modifica usos y costumbres que en muchos casos se oponen a la modernidad.

La puesta en marcha del GMML es una de las principales reformas de la actual gestión municipal, pues responde a la antigua y urgente necesidad de mejorar el sistema de abastecimiento alimentario de Lima. Como otras, esta reforma fue postergada por anteriores administraciones dados sus costos económicos, sociales y electorales. La decisión de ejecutarla es una de las más importantes acciones de la MML en las últimas décadas.

El colapso de La Parada, que data de 1945, cuando Lima tenía un millón de habitantes, se hizo evidente hace varias décadas con el crecimiento de la ciudad que hoy alberga a más de nueve millones de personas. Esto generó redes informales de comercio mayorista y minorista en sus alrededores, carentes de regulación, lo que trajo caos, tugurización e insalubridad a la zona, favoreciendo a la delincuencia e inviabilizando el mercado como el gran centro de abasto que Lima necesita. La apertura del GMML genera nuevas oportunidades para el comercio mayorista de productos perecibles en la ciudad y garantiza la modernización de procedimientos y servicios para abastecer Lima con orden, seguridad, limpieza y modernos procesos de comercialización.

El GMML, administrado por EMMSA, opera desde noviembre de 2012 con más de 1000 comerciantes mayoristas distribuidos en 650 puestos en cuatro pabellones que albergan los productos perecibles de mayor demanda. Su misión es abastecer de alimentos perecibles a Lima ciudad y provincias y ser centro de distribución

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de los productos que recibe de todo el país hacia las provincias y regiones. Con menos de un año de funcionamiento, es hoy el principal centro de comercio mayorista de productos perecibles de Lima, ya que alberga la mayor oferta mayorista del país, superando al número de mayoristas que operaban en La Parada pese a la actual convivencia de ambos centros.

El nuevo recinto comercial está actualmente habilitado para albergar a alrededor de 700 comerciantes, teniendo previsto ampliar su capacidad para 1200, contar con un centro comercial, una zona de servicios de valor agregado (tales como cámaras de frío, de clasificación y empaque) e incrementar los servicios a sus principales usuarios incluyendo cafeterías, estacionamientos, una posta médica, cuna, guardería, estación de serenazgo y policía, auditorio y biblioteca, entre otros.

Hoy en día se ha consolidado la adjudicación de puestos y el ingreso de más mayoristas, de tal manera que se cuenta, además de los 700 comerciantes ubicados en los pabellones existentes, con una zona en plataforma que reúne a otros 150 comerciantes de hortalizas y hojas que permiten ofrecer una mayor variedad de productos. Asimismo, se ha acordado con los gremios de estibadores, de transportistas manuales y los mayoristas las reglas para su mejor desempeño y para la mecanización de los procesos de abastecimiento y desabastecimiento de productos, las que ya se vienen implementando.

El GMML comercializa hoy más de 5000 toneladas de productos al día, redujo el tiempo de espera de los transportistas, mejoró las condiciones de carga y descarga de los productos (disminuyendo significativamente su merma), mejoró los espacios de venta y procedimientos de los mayoristas, simplificó la compra de los minoristas, reglamentó la labor de los estibadores y transportistas manuales y brinda mayor seguridad y limpieza a sus clientes.

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Así mismo, se está impulsando la construcción de nuevos pabellones y de obras complementarias. En ese sentido, para licitar la construcción de manera transparente y rápida, se ha solicitado el apoyo del Organismo Operacional de la Organización de las Naciones Unidad (UNOPS, por sus siglas en inglés) y se convocará a la inversión privada para la habilitación de servicios que permitan darle valor agregado a los productos.

Así, para el 2014 Lima ha de contar con un gran mercado mayorista funcionando a plena capacidad, ofreciendo a la población un centro de abastecimiento de alimentos perecibles moderno que garantice la provisión oportuna y eficiente de alimentos saludables, que aporte al desarrollo de la gastronomía peruana y se constituya en un modelo de servicio público para el resto de ciudades del país.

Para contextualizar el proceso del traslado iniciado en setiembre - octubre del 2012 desde La Parada, o Mercado Mayorista n° 1, hacia el GMML en Santa Anita, que gestiona EMMSA, consideramos necesario indicar que este proceso no comprendió al Mercado Mayorista n° 1 y alrededores (La Parada) como «una zona comercial global» (una unidad alimentaria y comercial), con presencia de entre 20 mil a 50 mil comerciantes.

Asimismo, no se reconoció una serie de elementos conexos al abastecimiento, comercialización y distribución de productos agrícolas perecibles, en una ciudad como Lima de más de 8.5 millones de personas, elementos que tienen que ver con aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, urbanísticos, ambientales, de transporte, laborales, entre otros.

Constatamos además que paulatinamente y hasta marzo del 2014 se fue restableciendo el abastecimiento y la comercialización al por mayor de productos agrícolas perecibles en la zona de La Parada, a la luz de normas que no han permitido acelerar el proceso de traslado, y que por el contrario han generado confusión

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y relajamiento en la aplicación de otras normas orientadas a la consolidación del GMML como tal.

Sin embargo, pese a todos estos aspectos que han condicionado y que caracterizan a este proceso como desordenado y de escasa planificación, es necesario señalar que las autoridades actuales de EMMSA y de la propia MML vienen realizando denodados esfuerzos para concluirlo de forma satisfactoria, contribuyendo a sentar las bases para convertir al GMML en el centro de alimentación de referencia del Perú, con una mezcla comercial (de tubérculos, hortalizas, frutas, carnes y pescados, granos secos, entre otros) acorde con la demanda actual de alimentos perecibles.

En ese sentido, y con la finalidad de encarar apropiadamente este proceso, a iniciativa de EMMSA se vienen desarrollando una serie de acciones con los diferentes actores comprometidos en el comercio de productos agrícolas perecibles de Lima orientadas a construir e implementar un plan maestro estratégico del GMML y EMMSA, para el abastecimiento alimentario-nutricional-gastronómico de Lima Metropolitana.

¿En qué se benefició la población de Lima con el traslado?

Es importante señalar que EMMSA y el GMML marchan hacia la conformación de lo que se denomina una Unidad Alimentaria (UA). La Parada, era y en parte sigue siendo una verdadera UA, aunque caótica, sucia y mafiosa en la que los comerciantes ma-yoristas y minoristas encontraban productos perecederos y no perecederos, es decir, una «mezcla completa»; en esto consiste el principal beneficio de la población de Lima con el traslado.

Claro que este proyecto todavía está en proceso en construcción, aunque las acciones que se vienen desarrollando postraslado apuntan al logro de este objetivo. El más claro ejemplo de ello es que

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la población de Lima, principalmente los que vienen a abastecerse en el GMML, perciben ya los cambios. Así mismo, esto se evidencia en la masiva afluencia de público, siendo el ingreso diario de 5000 a 5500 vehículos «des-abastecedores» diarios con comerciantes que compran entre 4000 y 5000 toneladas diarias de productos para distribuir a los diversos puntos de venta en los distritos de Lima. El promedio de peatones que a diario ingresan al GMML es entre 5600 y 6700 personas, especialmente los días jueves, viernes y sábado. El número de vehículos abastecedores que ingresan diariamente al mercado es de 500 a 550, a diferencia de los que ingresaban en La Parada y alrededores que no llegaban a 450 diarios.

El GMML alberga actualmente a 670 mayoristas que cuentan con puestos que almacenan para vender 17 giros. Los productos estrella son la papa, el choclo, el limón y la cebolla. Además, ingresan alrededor de 180 camiones diarios cuyos comerciantes-productores venden hortalizas y hojas verdes en la plataforma de los vehículos, en un lugar acondicionado para ello.

Actualmente, la población de Lima reconoce ciertos beneficios que se derivan del traslado de La Parada al GMML de Santa Anita, llegando incluso a considerarlas como ventajas comparativas. Entre esas ventajas tenemos las siguientes:

1) La inocuidad y salubridad de los alimentos que se comercializan al interior del GMML.

2) El volumen y la variedad de los productos ofertados en el GMML.

3) La seguridad como elemento indispensable frente a la problemática de inseguridad ciudadana que afecta a la población peruana en general, y a la de Lima en particular, donde los índices de criminalidad y violencia son altos.

4) El ordenamiento, que es un aspecto valorado positivamente por los compradores actuales del GMML. La percepción

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sobre el mismo es mejor en comparación con La Parada, donde se advertía el hacinamiento y las condiciones precarias de los comerciantes.

5) Una mejor infraestructura, donde la amplitud de GMML facilita la carga y descarga de los vehículos abastecedores, el desplazamiento ágil de los transeúntes y el de los vehículos des-abastecedores, lo que permite realizar compras en menor tiempo y con mayor comodidad. Además, las instalaciones modernas y amplias permiten atender de manera adecuada los aspectos relacionados con la seguridad.

Agenda estratégica mirando al futuro

En el marco de la construcción de un plan estratégico a través del concepto moderno de UA, en EMMSA y el GMML se vienen sen-tando las bases para el desarrollo del abastecimiento, distribución y comercialización de alimentos agrícolas perecederos para los cerca de nueve millones de personas de Lima Metropolitana, con los siguientes objetivos:

1) En el corto plazo (un año): consolidar pasos, alrededor del GMML de Santa Anita, hacia una UA (concentrado la oferta de tubérculos, cebollas, choclos, limones, hortalizas y otros), articulado a minoristas en el espacio de «Tierra Prometida», con los del Mercado de Productores de Santa Anita (productores de alimentos no perecibles, como azúcar, arroz y granos duros).

2) En el mediano y largo plazo (de dos a cinco años): consolidar el GMML de Santa Anita, incluyendo frutas, articulando a los productores agrícolas con el desarrollo de actividades complementarias que añaden valor agregado y con la implementación de al menos tres grandes centros de abastos en Lima Norte y Sur, mejorándose así la mezcla

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comercial, con el objetivo final de contar, para el 2018, con un «parque agroalimentario» con verduras, frutas, productos no perecederos y actividades complementarias.

Todo cambio es polémico y difícil por aquella aversión al riesgo y al peligro de perder. Sin embargo, debemos resaltar que el GMML ha conectado con las demandas actuales de la población de Lima, que en su mayoría busca orden, seguridad e inocuidad alimentaria para apoyar al Perú como potencia gastronómica.

Economía y gestión de recursosParte III

Gustavo Ávila P.Humberto Campodónico S.

Julia Cuadros F.Carlos Loret de Mola

Raúl Mauro M.Erick Pajares G.

La construcción política del Presupuesto de la República

Raúl Mauro M.

1. Conceptos y actuaciones

Junto con la celebración de las elecciones libres y equitativas para los cargos públicos de un determinado gobierno1, una de las actividades más importantes de la democracia de un país es el debate anual del Presupuesto de la República. Es a través de la deliberación entre aquellos ciudadanos que han sido designados por el Presidente de la República para hacerse cargo de los puestos clave en el Poder Ejecutivo y aquellos ciudadanos que han sido elegidos mediante voto secreto y universal para convertirse en miembros del Poder Legislativo, que se busca ejercer la facultad de representación de los intereses de los ciudadanos por los cuales fueron elegidos2.

De igual modo, existen roles bien definidos asumidos por cada una de las partes mencionadas. Mientras que el Poder Ejecutivo se encarga de elaborar la propuesta de Presupuesto de la República, el Poder Legislativo tiene la responsabilidad de asegurar que los intereses de las mayorías y minorías, a quienes manifiestan representar, se encuentren efectivamente priorizados en el presupuesto de cada ejercicio anual. Se espera que el consenso

1 Dahl, R. On democracy. New Haven: Yale University Press, 2000.2 Stiglitz, J. La economía del sector público. Barcelona: Antoni Bosch, 2000.

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logrado a través del proceso de debate pueda ocurrir en algún punto intermedio entre dos objetivos que suelen contraponerse en la formulación de políticas públicas: el logro de una mayor eficiencia productiva y la búsqueda de una mayor equidad social. Mientras que el Poder Ejecutivo tiende a priorizar el primer objetivo, el Poder Legislativo se preocupa más por el segundo, haciendo uso de su poder de representación.

El marco de relaciones interinstitucionales para el debate del Presupuesto de la República se encuentra normado por el artículo 78° de la Constitución Política del Perú y los artículos 76º al 78º del Reglamento del Congreso. De acuerdo con estas leyes, cada 30 de agosto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) presenta el proyecto de Presupuesto Público al Congreso de la República con la finalidad de que este sea debatido, analizado y ajustado por sus representantes por el lapso de dos meses y medio aproximadamente. El mecanismo de interacción contempla el desarrollo de un cronograma de exposiciones de los responsables de los diferentes sectores y de las unidades ejecutoras, luego del cual los congresistas debaten y muestran su conformidad o disconformidad con lo expuesto. Si el Congreso no logra llegar a un consenso sobre toda la propuesta al final de periodo estipulado, el Poder Ejecutivo se encuentra facultado constitucionalmente para tomar su proyecto original como la ley de presupuesto aprobada para su ejecución.

Aunque en los últimos años el Congreso no ha llegado a la situación antes prevista, el caso peruano, motivo de este análisis, demostraría que el Poder Legislativo parece haber renunciado a hacer pleno uso de sus poderes de fiscalización y de representación al debatir el Presupuesto de la República, ya que no ejerce presión suficiente para introducir cambios significativos en el proyecto de presupuesto. De hecho, de acuerdo con algunos estudios, las modificaciones introducidas por el debate del Congreso no representan más de 0.3% del monto del presupuesto presentado

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por el Ejecutivo3. Esta situación ocurre porque los congresistas siguen un conjunto de principios que les ha vaciado de poder, entre ellos la prohibición de que sus iniciativas legislativas incurran en un nuevo gasto presupuestal, y la prohibición de crear nuevos impuestos. Ambas prohibiciones normadas constitucionalmente limitan severamente la capacidad de acción de los congresistas, por lo que su comportamiento ante el ministro de Economía, el viceministro de Hacienda o el director de Presupuesto Público, es de un exagerado respeto y solicitud.

En efecto, en vez de proceder a fiscalizar el texto principal del proyecto de presupuesto, los congresistas suelen preferir hacer otra cosa: proceden a realizar una ronda de solicitudes de priorización de una variedad de proyectos públicos frente al ministro de Economía. De acuerdo con algunos especialistas, este ritual que se ha acentuado en los últimos años, es alimentado por el propio MEF ya que este ministerio prepara previamente una bolsa de proyectos aprobados del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para comprar los votos de respaldo de los congresistas hacia el proyecto de presupuesto presentado. De esta manera, los congresistas se dedican a expresar las solicitudes de priorización tanto al nivel de la comisión como durante el debate plenario. Durante el último debate parlamentario del Presupuesto, esta ronda de solicitudes leídas por los congresistas alcanzó tal nivel de repetición apresurada que algunos de ellos confundían las palabras, diciendo «código SMIC» en vez de «código SNIP», lo que desató las carcajadas del ministro de Economía, Luis Miguel Castilla. Tal fue la situación que un congresista de la bancada de Acción Popular - Frente Amplio pidió la palabra para interrumpir el espectáculo tan lamentable, diciendo:

3 Carranza, L.; Chávez, J.; y Valderrama, J. «¿Éxito en la sostenibilidad fiscal? El caso de Perú». En: M. Hallerberg, C. Scartascini, y E. Stein, eds. ¿Quiénes deciden el Presupuesto? Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2010.

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«Qué decepción para mí ver al Congreso Nacional de la República Peruana elegida por el pueblo, estar de pedigüeño, estirando la mano, leyendo sus códigos de SNIP, rogándole, implorándole a quien no fue elegido por el pueblo, a un funcionario de este gobierno. Qué pena me da el estar reclamando como si fuera pordiosero a pesar de que es el Congreso de la República quien aprueba el Presupuesto General de la República»4.

La respuesta del resto de congresistas y de la Mesa Directiva del Congreso no se hizo esperar, reclamando al parlamentario una mayor moderación en sus palabras puesto que «aquí cada quien está sustentando una serie de peticiones, como suele hacerse cuando se discute el presupuesto»5.

Como se puede apreciar, el fenómeno anteriormente descrito ilustra la nula capacidad de debate de los congresistas elegidos justo en el momento en que más se los necesita, puesto que se trata del aseguramiento de la provisión de los servicios públicos y la priorización de las inversiones públicas que impulsarán el desarrollo económico y social del país. Lo que sorprende en este proceso es que tampoco recibe una mínima atención reflexiva de parte de la sociedad. Los medios se concentran en los hechos jocosos protagonizados por los congresistas, las universidades y centros de investigación siguen sus propias agendas y los partidos políticos nacionales de oposición parecen poco interesados en impulsar un proceso de debate alturado que trascienda los linderos del Palacio Legislativo. Al parecer, a la pasividad de la sociedad peruana le corresponde los partidos políticos que se merece, y por tanto, no es extraño el comportamiento de los congresistas que termina eligiendo como representantes.

En este orden de las cosas descritas, cabe preguntarse cuál es el origen de este fenómeno y cuáles son las potenciales consecuencias de mantener el statu quo. Teniendo en cuenta que el fenómeno

4 Congresista Jorge Rimarachín, representante del Frente Amplio por Cajamarca. 5 Congresista Luis Iberico, representante de la bancada del Partido Popular

Cristiano (PPC) - Alianza Para el Progreso (APP).

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de la baja aprobación ciudadana a los parlamentos afecta a las democracias del mundo occidental, ¿qué se puede hacer para mejorar la situación?, ¿es saludable para la democracia que el Poder Ejecutivo mantenga una posición dominante sobre el Parlamento para asegurar que el proyecto de presupuesto presentado sea aprobado con el menor nivel de debate y de cambios posible?, ¿es viable mejorar la capacidad de representación del Congreso, sobre todo a través del debate y aprobación del Presupuesto de la República? A continuación se ensayan algunas respuestas a estas interrogantes

2. ¿Fragmentación electoral o desconocimiento de los nuevos liderazgos regionales?

Un diagnóstico común sobre la naturaleza del sistema de partidos políticos en el Perú es que dicho sistema no existe o bien que se encuentra compuesto por partidos políticos que no merecen ese calificativo. La apertura institucional hacia el reconocimiento de nuevos partidos políticos, o en su forma más general, hacia los movimientos políticos, habría dado lugar a una serie de problemas en el propio sistema, tales como «el debilitamiento de los partidos políticos existentes, la fragmentación de los sistemas de partidos, el aumento de la volatilidad electoral, la irrupción de outsiders y el desarrollo de tendencias antisistémicas»6. De acuerdo con este diagnóstico, Martín Tanaka propuso la necesidad de «cerrar» aún más el sistema electoral, con la finalidad de propiciar la formación de un sistema de partidos con pocos partidos políticos nacionales estables que puedan representar de manera responsable los intereses ciudadanos, reduciendo la fragmentación y el surgimiento de liderazgos antisistémicos. Los datos sobre el

6 Tanaka, M. Democracia sin partidos, 2000-2005. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2005.

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número de organizaciones que participaron en las elecciones del 2006 y 2010 revelan que la continuidad en la política de apertura a cualquier tipo de organización política posible ha contribuido a la desmedida proliferación de organizaciones políticas en el país. Con esta realidad entre manos, es impensable que se pueda obtener un sistema político medianamente predecible y responsable a la hora de tomar decisiones de envergadura nacional.

Cuadro n° 1 Número de organizaciones políticas participantes

en las elecciones regionales 2006 - 2010Tipo de organización política 2006 2010

Partidos políticos 24 23

Movimientos regionales 76 148

Alianzas electorales 7 18

Total 107 189

Elaboración propia con información del Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

En contraste con esta postura, ha surgido una nueva corriente de interpretación de los liderazgos aparecidos en las regiones del Perú, la cual considera positivo el surgimiento de nuevos liderazgos y partidos políticos locales. Esta posición sostiene que es necesario comprender esta realidad desatendida por la Ciencia Política puesto que en su seno existiría una potencial contribución positiva al desarrollo democrático del país7. En efecto, Diane de Gramont identifica varios estudios8 donde se cuestiona la idea

7 De Gramont, D. «¿Se está quedando Lima atrás? Las elecciones regionales de noviembre de 2006 y el ascenso de los movimientos regionales en el Perú». En: POLITAI, n.° 1. Lima: Comisión de Publicaciones Politai, 2010, pp. 56-72.

8 La mayoría de ellos realizados por investigadores del IEP. Véase: Remy, M. «Elecciones regionales 2010 o el sueño de la candidatura propia». Argumentos, n.° 3. Lima: IEP, 2010; y Vergara, A. El choque de los ideales: reformas institucionales y partidos políticos en el Perú post-fujimorato. Lima: IDEA Internacional, 2009.

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de que los denominados outsiders no serían tal, ya que en realidad muchos de estos candidatos regionales cuentan con una importante experiencia política local y que, por lo tanto, podrían ser la semilla de una nueva clase política a nivel regional9. No obstante, la discusión de la naturaleza de estos movimientos regionales todavía parece depender de las capacidades que acumulan estas organizaciones para ganar cargos públicos en las elecciones en general. Por ello la autora prefiere evaluar la naturaleza de las organizaciones políticas a partir de dos criterios definitorios: si contienen o no un programa ideológico y si cuentan o no con una organización partidaria. En el primer caso se trata de aquellos partidos que no tienen una posición clara sobre los temas de agenda regional. En el segundo caso se trata de la capacidad del partido para presentar candidatos en más de una circunscripción electoral. De acuerdo con ello se tendría la siguiente matriz de clasificación:

Cuadro n° 2 Propuesta de clasificación de organizaciones políticas

regionalesCon organización

partidariaSin organización

partidaria

Con programa ideológico Partido protoprogramático Partido ideacional

Sin programa ideológico Partido atrapa todo Partido personalista

Tomado de: de Gramont, D. «¿Se está quedando Lima atrás? Las elecciones regionales de noviembre de 2006 y el ascenso de los movimientos regionales en el Perú». En: POLITAI, n.° 1. Lima: Comisión de Publicaciones Politai, 2010, pp. 56-72.

La importancia del marco teórico propuesto por de Gramont es que provee de un primer marco de análisis viable de la construcción de los liderazgos políticos a nivel regional y local. No obstante,

9 De Gramont, D. «¿Se está quedando Lima atrás? Las elecciones regionales de noviembre de 2006 y el ascenso de los movimientos regionales en el Perú». POLITAI, n.° 1. Lima: Comisión de Publicaciones Politai, 2010, pp. 56-72.

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este esquema adolece del problema que no permite evaluar la relación dinámica de estos liderazgos en su aspiración por ocupar otros cargos de mayor jerarquía, como por ejemplo un escaño en el Congreso o la presidencia del Consejo de Ministros10.

Esta relación de lucha por el poder entre los movimientos regionales y los partidos políticos nacionales por ocupar cargos en el Ejecutivo o el Parlamento es la que concita mi mayor interés por los efectos que tiene esta dinámica en el debate parlamentario en general. En especial me interesa entender cómo esta lucha se traduce en el debate del Presupuesto de la República. Esto es lo que pretendo ilustrar con el análisis de tres casos seleccionados del grupo parlamentario con el que trabajo: Acción Popular - Frente Amplio. Estos casos son Tumbes, Loreto y Huánuco.

Cuadro n° 3 Número de votos y porcentaje de votos válidos obtenidos en las elecciones regionales 2010 y Congreso 2011, casos seleccionados

2010 - Presidencia regional 2011 - Congreso

Gerardo Viñas Manuel Merino Manuel Merino

Tumbes* 15 326 / 16.1% 5708 / 6.0% 9474 Perú Posible

Iván Vásquez Leonardo Inga** Leonardo Inga

Loreto 110 155 / 31.6% 10 658 / 25.5% 25 937 Perú Posible

Luis Picón Alejandro Yovera***

Alejandro Yovera

Huánuco 81 072 /29.3% 70 975 / 25.6% 19 816 Fuerza 2011

* Votación de la primera vuelta en las elecciones regionales.** Leonardo Inga postuló para ser Presidente del Municipio Provincial de Alto Amazonas en Loreto.*** Manuel Yovera asumió la campaña luego de que la candidata Violeta Garay perdiera la vida en circunstancias no esclarecidas hasta hoy.

10 En los últimos dos periodos presidenciales, dos presidentes regionales (Yehude Simon, por Lambayeque, y César Villanueva, por San Martín) fueron llamados para ocupar el cargo de Primer Ministro sobre la base de una exitosa gestión en la presidencia regional respectiva.

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Tumbes

Luego de una reñida segunda vuelta electoral, Gerardo Viñas ganó las elecciones regionales de Tumbes como líder del movimiento político regional denominado Luchemos por Tumbes. Viñas ob-tuvo 52 515 votos frente a los 47 614 del candidato Wilmer Dios Benites, candidato a la reelección por el Movimiento Regional Independiente Faena. Por su parte, Manuel Merino de Lama, can-didato por Acción Popular, apenas se quedó en la primera vuelta electoral con 5708 votos, ocupando el sexto lugar de 13 postulantes al gobierno regional tumbesino. En la primera vuelta, Viñas había quedado con 15 326 votos, en segundo lugar con aproximadamente dos mil votos menos que Wilmer Dios Benites. Este último habría sufrido el fenómeno conocido como reversión en el voto para la segunda vuelta, un problema que deja al ganador con un serio problema de gobernabilidad11.

Posteriormente, Merino de Lama postuló al Congreso en las elecciones generales de abril del 2011, por un acuerdo con el partido Perú Posible, resultando ganador con 9474 votos para representar a Tumbes. Al poco tiempo el congresista inició una campaña de denuncias públicas de corrupción del Gobierno Regional de Tumbes, las que no fueron escuchadas sino hasta que se instaló una oficina descentralizada de la Contraloría de la República en la región de Tumbes12. Las represalias no se hicieron esperar. El congresista Merino de Lama denunció los diversos atentados y asaltos cometidos contra su persona y su familia por su notoria actuación de fiscalización del gobierno regional. Cuando los hechos de corrupción se hicieron públicos para Lima, el presidente regional

11 Pérez-Liñán, A. La reversión del resultado en la doble vuelta electoral: una evaluación institucional del balotaje. Pittsburg: University of Pittsburg, 2002.

12 «Contraloría inaugura Oficina Regional de Control de Tumbes para fortalecer la lucha anticorrupción y supervisar uso de recursos públicos». contraloria.gob.pe, Lima, 24 de agosto del 2012.

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de Tumbes, Gerardo Viñas, pasó a la clandestinidad, encontrándose en la actualidad prófugo de la justicia.

Es interesante observar que el congresista Merino de Lama ha acompañado estas acciones de fiscalización con la construcción de un discurso que lo ha posicionado como el implacable fiscalizador del manejo de los recursos presupuestales disponibles por el gobierno regional, siendo sus objetivos acabar con la corrupción, la inseguridad ciudadana y lograr el desarrollo de su región. En contraste con este curso de acción con el que el congresista ha obtenido resultados positivos, Merino de Lama ha manifestado en varias ocasiones que no se siente satisfecho por sus acciones en el Parlamento para conseguir que se aprueben y ejecuten los proyectos que él ha solicitado continuamente sean priorizados durante el debate del presupuesto. De hecho, los proyectos que fueron atendidos e incluidos en el texto del Presupuesto de la República del 2013 a su solicitud, nunca fueron ejecutados.

Loreto

En 2010, el ahora congresista Leonardo Inga postuló bajo su tienda política, Acción Popular, para ser alcalde del Municipio Provincial de Alto Amazonas en Loreto. Inga perdió dicha elec-ción quedando en tercer lugar con 10 658 votos, frente a los 15 648 votos que obtuvo del Movimiento Independiente Loreto - Mi Loreto. Aunque el Movimiento Mi Loreto ganó en la provincia de Alto Amazonas, quedó en tercer lugar en las elecciones para el gobierno regional, en donde tuvo menos de la mitad de los votos (45 962) de los que obtuvo el ganador, Iván Vásquez, candidato del movimiento Fuerza Loretana.

Posteriormente, Leonardo Inga, bajo un acuerdo con Perú Posible, postuló al Congreso el 2011, logrando conseguir un escaño con 25 937 votos para representar a la región de Loreto. A diferencia del caso de Tumbes, el congresista Inga no ha sido tan enérgico

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para realizar las denuncias de corrupción respectivas para el caso de Iván Vásquez. Su perfil de actuación parlamentaria ha sido bastante discreto, por decir lo menos, probablemente porque su ámbito de acción inmediato previo ha sido el provincial y no el regional. No obstante, a partir del reciente estallido de denuncias contra el presidente regional, el congresista se ha sumado a los cuestionamientos y denuncias públicas en los medios nacionales. Por el momento el congresista Inga se encuentra preparando una moción para solicitar se otorguen facultades de comisión investigadora a la Comisión de Fiscalización y Contraloría del Congreso, a fin de requerir toda la información necesaria del gobierno regional de Tumbes e informar a las instancias competentes para que tomen las acciones pertinentes contra Vásquez.

Huánuco

En 2010, el ingeniero Alejandro Yovera, de origen piurano, postu-laba como vicepresidente en la plancha conformada por la lideresa regional Violeta Garay, bajo el Movimiento Político Hechos y No Palabras. En el otro extremo, Luis Picón, un prominente médico de Tingo María y vicepresidente regional por el Frente Amplio Re-gional (durante el periodo 2006 - 2010), postulaba a la presidencia regional esta vez como parte del Partido Democrático Somos Perú, otro partido de alcance nacional. En circunstancias que hasta la fecha no han sido esclarecidas13, la candidata Violeta Garay murió a pocas semanas de la celebración de las elecciones. Es así que asume la campaña el candidato a vicepresidente Alejandro Yovera,

13 Los diarios de la época reflejan la hipótesis de un asesinato político en plena campaña electoral. Violeta Garay era la candidata favorita de la población para el gobierno regional. Sin embargo, un accidente vehicular ocurrido el 8 de agosto de 2010, cuando regresaba de realizar un mitin en el distrito de Ambo, cegó sus aspiraciones para siempre. Al parecer este no habría sido el único caso, como lo reseña el siguiente enlace: ow.ly/xOK06

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que a pesar de no tener el protagonismo político de Garay, obtuvo un respetable conteo de votos de casi 71 mil unidades.

Posteriormente, Yovera entabla relaciones con el partido político fujimorista Fuerza 2011 y postula con ellos al Congreso de la República, saliendo ganador como representante de Huánuco con un poco menos de 20 mil votos. Una vez en el Congreso, el parlamentario inició una campaña de denuncias por corrupción alimentado por los consejeros regionales del partido que le acogió en las elecciones regionales, Movimiento Político Hechos y No Palabras, contra el presidente regional Luis Picón. El congresista oficialista Josué Gutiérrez, exconsejero regional del distrito de Ambo, Huánuco, ensayó una férrea defensa del presidente regional en las sesiones de la Comisión de Fiscalización y Contraloría, donde el congresista Yovera logró que se citara al menos un par de veces al presidente regional en cuestión. Al poco tiempo de iniciada la campaña, la que se cristalizó con la aprobación de la moción n° 618014, el congresista Yovera fue denunciado ante la comisión de ética por mentir en su hoja de vida, por lo que el Pleno decidió suspenderlo de sus funciones por 120 días contados a partir del 4 de octubre del 2012. Esto implicó que el congresista no estuviera presente en el debate del Presupuesto de la República hasta que fue reincorporado el 10 de abril del 2013. Cabe recalcar que las denuncias contra el congresista Yovera no han cesado hasta la fecha, limitando seriamente su capacidad para mantener las acusaciones contra el presidente regional de su región15.

14 La moción n° 6180, presentada el 15 de febrero del 2013, solicitaba: «Constituir una Comisión Investigadora al amparo del artículo 68º Inc. a) del Reglamento del Congreso de la República con la finalidad de investigar indicios de corrupción en el Gobierno Regional de Huánuco».

15 En una entrevista realizada a uno de los asesores del despacho del congresista Yovera, encontré, como era de esperarse, que los problemas no se limitan al momento del debate del Presupuesto de la República. En realidad, estos se van acumulando durante la etapa de ejecución del presupuesto. Fui ilustrado sobre este problema con el caso de la ampliación y remodelación del mercado modelo y del estadio del Instituto Peruano del Deporte (IPD) de Tingo María. Para culminar estas obras se requiere de

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Las tres regiones en perspectiva

Como se ha podido apreciar, en los tres casos reseñados, tenemos como actores centrales a líderes políticos que por cuestiones del cronograma electoral procedieron a competir en las elecciones regionales antes que en las parlamentarias. Los tres casos presen-tados corresponden a políticos que terminaron perdedores en la primera elección pero que pudieron continuar su carrera política en una nueva contienda electoral, esta vez para el Congreso, re-sultando ganadores.

Los tres congresistas mencionados han manifestado una militancia fiel hacia el partido de origen en ambas contiendas electorales, dos de ellos para el caso de Acción Popular y uno para el caso de Movimiento Político Hechos y No Palabras. Estas relaciones transcienden el momento de las elecciones, puesto que en los tres casos, habiendo resultando perdedores en las elecciones regionales con el sello de su partido, no tuvieron mayor problema para negociar con partidos de mayor arrastre nacional para postular en las elecciones generales del 2011. Los candidatos de Acción Popular postularon bajo el sello de Perú Posible, mientras que el otro candidato postuló bajo la tienda política fujimorista.

En los tres casos, los congresistas terminaron perteneciendo a una bancada distinta a la que originalmente tenían. En el caso de Merino de Lama e Inga, junto con los otros congresistas acciopopulistas, decidieron formar la bancada de Acción Popular, pero les faltaba un congresista para tener la bancada completa. Como Yovera fue expulsado de Fuerza 2011 (ahora Fuerza

S/. 17 millones de soles. El nudo que se ha formado es que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha decidido transferir los recursos al gobierno regional (en manos de Somos Perú) y no al municipio (en manos de Hechos y No Palabras), lo que no ha dejado contento al alcalde ya que no podrá dar cuenta del mismo en su inauguración. El congresista Yovera intervino en este caso proponiendo una coejecución, pero el MEF no facilitó dicha solución puesto que ellos argumentan que «técnicamente» solo pueden transferir los recursos a una sola unidad ejecutora para que se realicen las obras.

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Popular) por las denuncias ante la comisión de ética parlamentaría, Acción Popular lo acoge para tener el número mínimo exigible para conformar un grupo parlamentario. Posteriormente, con la renuncia de los cuatro congresistas del partido Gana Perú, se dieron las condiciones para conformar el grupo parlamentario Acción Popular - Frente Amplio.

La trayectoria parlamentaria de los tres congresistas evaluados hasta la fecha ha sido la de asumir el rol de fiscalización de los gobiernos regionales. La institucionalidad del Parlamento ha servido para que los congresistas hagan las gestiones y correlaciones necesarias para cumplir con esta misión. En un plano más teórico, podría decirse que la experiencia política de los parlamentarios de Acción Popular, un partido de larga tradición en nuestro país, con decenas de militantes ocupando cargos políticos y administrativos al interior del aparato estatal, les ha permitido tener el conocimiento necesario para concretar sus acciones fiscalizadoras con alta probabilidad de éxito sobre las regiones en cuestión. Aunque el congresista Yovera no es acciopopulista, las raíces del movimiento regional sí lo son16. Sin embargo, este último congresista ha sido el más vulnerable frente a la contraofensiva política de sus adversarios al concretarse su suspensión por 120 días. En suma, la experiencia y el grado de organización política fueron claves para que los líderes políticos que resultaron perdedores en las elecciones subnacionales tuvieran un mejor desempeño fiscalizador como congresistas regionalistas. En esa misma línea de pensamiento, por ejemplo, no resulta extraño cómo el congresista vocero de Acción Popular, Mesías Guevara, fuera elegido por consenso del Pleno como Presidente de la Comisión Investigadora del Gobierno Regional de Ancash, región que se encuentra sumida en graves denuncias por corrupción.

16 El 2001, Violeta Garay postuló al Congreso de la República para representar a Huánuco como miembro del partido Acción Popular.

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3. ¿Democracia nacional versus dictaduras subnacionales?

Cuando los hechos de corrupción y asesinato en la región Ancash concitaron la atención de los medios nacionales, el politólogo Steve Levitsky no dudó en calificar al gobierno regional de An-cash como una dictadura subnacional probablemente más grave y violenta que la que la derecha peruana suele acusar para el caso de Venezuela17. Esto se debe porque no existen referencias de que el gobierno de Nicolás Maduro haya mandado asesinar a sus adversarios políticos. En el caso de Ancash, los asesinatos políticos han sido moneda corriente hasta que la muerte del con-sejero regional Ezequiel Nolasco fue el hecho político que rebalsó la agenda pública nacional.

De acuerdo con Levitsky, este no sería un hecho aislado al menos para los países de América Latina. De hecho, hay una creciente bibliografía sobre este fenómeno que fue por primera vez descrito por Carlos Gervasoni para el caso argentino. De acuerdo con los hallazgos de este investigador, los regímenes subnacionales menos democráticos surgen allí donde hay una alta dependencia de rentas o transferencias del gobierno central para financiar su presupuesto, provocando problemas conexos como la pereza fiscal. Este fenómeno se genera por la particular configuración distributiva de las rentas entre las diferentes regiones de un país que suelen aumentar la desigualdad. Estas rentas crean los incentivos para que los titulares de los gobiernos subnacionales que se benefician de ellas limiten la competencia democrática y debiliten el funcionamiento de los poderes que hacen contrapeso en el aparato estatal local18. Existen varios estudios realizados por economistas que dan soporte empírico para el argumento de que

17 Levitsky, S. «El autoritarismo peruano». La República, Lima, 6 de abril del 2014.18 Gervasoni, C. «A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal Federalism,

Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces». World Politics, vol. 62, n.° 2. Princeton: Trustees of Princeton University, 2010, pp. 302-340.

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las transferencias y las rentas mineras a los gobiernos subnacionales generan el problema de pereza fiscal, corrupción y un menor impacto en los niveles de vida de la población19.

En esa misma línea de investigación, Edward Gibson apunta con claridad a que el desarrollo del autoritarismo subnacional no sería posible si no le fuera conveniente a importantes aliados que se encuentren en el núcleo de las instituciones democráticas nacionales para mantener los problemas de su «feudo» al margen de la política nacional20. En efecto, la clave para entender este fenómeno de convivencia entre regímenes autoritarios subnacionales y gobiernos nacionales democráticos parecería encontrarse en un aspecto poco estudiado en la naturaleza de la democracia: su dimensión territorial. Se trata de analizar cómo los políticos se organizan y compiten por el poder a lo largo y ancho de un determinado territorio. Gibson propone por ello tres mecanismos que utilizan los potenciales autoritarismos regionales para su supervivencia:

a) La parroquialización del poder: son las estrategias de «control de frontera» desarrollada por las élites regionales para aislar con éxito los conflictos regionales y locales del orden nacional. Se puede deducir que la parte más débil en este espacio tendrá como estrategia buscar la «socialización del conflicto», con la finalidad de desequilibrar a la parte más fuerte. En la práctica el

19 Para el caso de Colombia tenemos: Perry, G., y Olivera, M. El impacto del petróleo y la minería en el desarrollo regional y local en Colombia. Caracas: Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), 2009 y Candelo, R.; Durán, Y.; Espitia, J.; Garcés, J.; y Restrepo, J. «Las regalías en Colombia y su impacto en el ámbito subnacional». Revista Desafíos, vol. 22, n.° 1. Bogotá: Universidad del Rosario, 2010, pp. 143-203. Para el caso de Brasil: Monteiro, J., y Ferraz, C. Does Oil Make Leaders Unaccountable? Evidence from Brazil’s offshore oil boom. Cambridge: Massachusetts Institute of Technology (MIT), 2010 y Slaibe, F., y Nishijima, M. Distribuição das Rendas do Petróleo e Indicadores de Desenvolvimento Municipal no Brasil nos Anos 2000. São Paulo: Universidade de São Paulo. 2011. Para el caso del Perú: Sanguinetti, P. Canon minero y decisiones fiscales subnacionales en el Perú. Caracas: CAF, 2010.

20 Gibson, E. «Boundary Control. Subnational Authoritarianism in Democratic Countries». World Politics, vol. 58, nº 1. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, pp. 101-132.

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control de frontera implica controlar los medios de información locales, evitar la instalación de agencias descentralizadas de control nacional y la cooptación de partidos locales para que sean potenciales aliados hacia el futuro.

b) La monopolización de los vínculos entre lo nacional y lo local: esta estrategia por parte de los líderes locales busca controlar los organismos nacionales que tienen injerencia directa local, como por ejemplo la fiscalía, los juzgados, la contraloría o cualquier otra oficina que vincula lo local con lo nacional. En la medida en que la élite local logra controlar estas dependencias o redes de intercambio entre el «centro» y la «periferia», puede asegurarse una cuota importante de poder que la pone en ventaja frente a cualquier otro poder político en competencia, e incluso con el gobierno nacional, ya sea para debilitarlo o incluso neutralizarlo.

c) La nacionalización de la influencia: es la estrategia que siguen las élites locales para controlar organismos de envergadura nacional para defender su control a nivel local. Aquí, el Congreso es el espacio ideal para sus objetivos: en algunos casos ya sea por contar con relaciones clave con parlamentarios influyentes que ayuden a asegurar que se aprueben legislaciones favorables para sus provincias (como por ejemplo la aprobación de recursos presupuestales o el mantenimiento de exoneraciones fiscales), sirviendo como una suerte de «purgatorio» donde se mantendrán activos políticamente hasta que puedan volver triunfalmente al gobierno regional o construyendo una plataforma política ideal para tentar a un cargo más elevado (ya sea en el Ejecutivo o la presidencia en el propio Parlamento).

El enfoque de Gibson es muy útil para entender cuál es el rol que cumple el MEF para que la supervivencia de los regímenes autoritarios sea posible, en un gobierno nacional que se precia de

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ser democrático al contar con un Congreso que lo representa. Uno de los mecanismos centrales en dicha interrelación es la forma en cómo se diseña y administra el Presupuesto de la República. De esta manera, el nivel de debate del Presupuesto de la República en el seno del Congreso podría mejorar sustancialmente si se redujeran los enclaves de autoritarismo subnacionales en el país.

Gráfico n° 1 Proceso de continuidad o cambio en los gobiernos regionales

Democratizaciónnacional

Control de límites por parte de los titulares delos gobiernos regionales

El conflicto permanecelocalizado

El status quopermanece

Conflicto localnacionalizado

Continuidad delrégimen autoritario

amenazado

Adaptado de: Gibson, E. «Boundary Control. Subnational Authoritarianism in Democratic Countries». World Politics, vol. 58, nº 1. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, pp. 101-132.

De lo señalado se infiere que la responsabilidad central de la falta de un debate alturado sobre el Presupuesto de la República se encuentra en el MEF. ¿Cuál sería la razón de fondo? Al MEF le resulta óptimo promover regímenes regionales autoritarios para asegurar un ciclo presupuestario rápido y eficiente. No obstante, lo ganado en eficiencia se pierde en control democrático de la política estatal. De los ejemplos descritos en el artículo, se podría afirmar que los partidos nacionales pueden contribuir a que el Congreso cumpla con una labor efectiva de contrapeso de poderes con la implementación exitosa de acciones efectivas de fiscalización. El resultado en el corto y mediano plazo es que se podría garantizar una mejor ejecución del presupuesto en el sentido que habría un menor incentivo para la corrupción y por lo tanto un mayor estímulo en el bienestar y la equidad de la sociedad peruana. No obstante, el debate parlamentario del Presupuesto de la República aún aparece dominado por completo por el Ejecutivo, por lo que sería importante pensar cómo estas acciones de fiscalización

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durante la etapa de ejecución del presupuesto coadyuvarían al diseño de estrategias efectivas de debate durante la etapa de aprobación del mismo.

El problema coyuntural que ha aparecido luego de los destapes de corrupción y violencia es la sobrerreacción del poder Ejecutivo, en especial de parte del propio MEF, para encontrar soluciones efectivas. La suspensión de la provisión de fondos públicos a las regiones de Ancash y Tumbes aparece en este escenario como parte de una estrategia del Ejecutivo para fortalecer una dictadura al interior del propio Poder Ejecutivo. La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y diversas organizaciones civiles, como el Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), se han pronunciado ante esta reacción señalando una posible ola de desmantelamiento del proceso de descentralización tomando como justificación estos graves problemas. Las preguntas directas que se formularon fueron: ¿acaso no sabía el MEF que ocurrían estos problemas de malversación de fondos, sobrevaloración del costo de las obras, problemas de priorización de ejecutores, entre otros problemas más, desde hace tiempo?, ¿no es el propio MEF el que aprueba o desaprueba la canalización de fondos para la ejecución de proyectos en cada una de las regiones? El supuesto fracaso del proceso de descentralización se debe principalmente a que en nombre de la eficiencia presupuestal no se ha descentralizado democráticamente el poder, sino que más bien se han creado dictaduras subnacionales en su lugar. Y por lo visto, el titular de dicho ministerio no rendirá cuenta a nadie de este flaco favor que le ha hecho al país.

4. A manera de conclusión

Lo que puede rescatarse del proceso actual es que el Congreso habría recuperado parcialmente una cuota importante de poder a partir del ejercicio de una de sus funciones clave: la fiscalización de la ejecución del Presupuesto de la República. Como ya he

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señalado, faltaría encontrar el camino para que el Parlamento acumule el poder suficiente para establecer un diálogo entre pares frente al Poder Ejecutivo, para así discutir los destinos de un país como el Perú que se encuentra ávido de un crecimiento económico y social justo y no construido sobre la base de la pura exportación de materias primas y la especulación inmobiliaria y financiera. Ahora que se ha abierto la ventana de oportunidad para que los organismos de control competentes, como la Contraloría de la Nación, el Ministerio Público y el Poder Judicial, jueguen un rol más de contrapeso que de sumisión a los poderes fácticos nacionales y subnacionales, probablemente el desafío para el Congreso ha aumentado, puesto que sus funciones de representación y fiscalización no deberían agotarse en el mediano plazo. Probablemente, ahora sí, los partidos democráticos de larga data, aunque débiles y ninguneados, encuentren el camino para recobrar las fuerzas para construir un Perú más justo, solidario y libre de corrupción.

El gobierno de Ollanta Humala y la política energética

Humberto Campodónico S.

el punto de pArtidA pArA lA evAluAción de una política energética es establecer cuáles son sus objetivos iniciales con respecto a la matriz energética, el rol que debe cumplir el Estado para alcan-zar esta orientación y las políticas específicas que es necesario implementar. En este artículo analizaremos la política del actual gobierno en materia de hidrocarburos, dejando para otro momento el análisis del sector eléctrico y de las energías renovables.

La matriz energética

En primer lugar, es necesario establecer con claridad la matriz energética que se proyecta para el país en el mediano y largo plazo. La oferta y la demanda de recursos energéticos de un país constituyen su matriz energética. La cuestión es que muchas veces la demanda no está adecuada a la dotación de recursos energé-ticos de un país. Así, se puede consumir mucho petróleo y poco gas natural en una situación en la cual la dotación de recursos naturales nos indica que hay más reservas de gas que de petróleo. Por tanto, lo lógico es planear un cambio en la matriz energética.

Igualmente, es ya un consenso mundial que el consumo de recursos energéticos debe ser ambientalmente sostenible o, por lo menos, debiera acercarse a ese objetivo. De otra manera la

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emisión de gases contaminantes de dióxido de carbono acelerará el calentamiento global que perjudica a todo el planeta. En lo más inmediato, este fenómeno acentúa los evidentes trastornos climatológicos que nos aquejan (se derriten los glaciares, inundaciones, desertificación, tempestades, maretazos, entre otros).

Es por eso que todos los países tienen un plan para adecuar la demanda de recursos energéticos a su propia dotación de oferta energética y hacerla ambientalmente sostenible. Todo esto desemboca en que el crecimiento energético pueda sostener de manera adecuada al crecimiento económico del país.

Lamentablemente, no es eso lo que sucede en el Perú pues no tenemos un «plan energético», sino solo «planes referenciales» elaborados por el Ministerio de Energía y Minas. Dicho esto, en los últimos años ha habido los siguientes avances, que sintetizamos a continuación:

a) Se ha promulgado el Decreto Supremo n° 064-2010-EM (de noviembre del 2010) que aprueba la Política Energética Nacional, estableciendo «lineamientos de política» que, sin embargo, son solo eso: «lineamientos».

b) El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) elaboró el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Perú al 2021 (de octubre del 2011), que contiene lineamientos de política energética.

c) La iniciativa más importante en esta materia ha sido la suscripción de varios préstamos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para elaborar la Nueva Matriz Energética Sostenible (NUMES), que ha dado lugar al estudio NUMES 2011 - 2040, presentado en abril del 2012.

Todos estos avances, sin embargo, no tienen un carácter vinculante y aún no se materializan en un plan energético de largo plazo. Si lo tuviéramos, probablemente no se estaría exportando

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el gas del lote 56 de Camisea, pues hubiera quedado claro que las necesidades energéticas futuras del mercado nacional no eran compatibles con la exportación mencionada. Por ello, es imprescindible que, a la brevedad, este necesario y esperado plan energético sea promulgado por el Ministerio de Energía y Minas (solo falta la decisión política), siendo todavía esta una tarea pendiente.

Los cambios en la matriz energética peruana

Desde que el gas de Camisea llegó a Lima en el 2004 la oferta in-terna de la matriz energética peruana ha sufrido fuertes cambios, pues el petróleo ha disminuido su participación, pasando del 45% al 26% del 2007 al 2012. Esto se debe a que se ha incrementado la producción y el consumo tanto del gas natural como de los líquidos del gas natural de Camisea, del 23% al 54% del total, en el mismo periodo.

En el caso de la energía hidroeléctrica, si bien su producción total ha aumentado del 2007 al 2012, su participación en la oferta interna ha disminuido del 11.8% al 8%, en el mismo periodo. Más lejos vienen las energías renovables, que son la energía solar y la energía eólica, las cuales, a pesar de su gran potencial, casi no han crecido en los últimos años. En cuanto a la biomasa, se ha mantenido estable su participación en cantidad de produccion en la oferta interna, pero ha retrocedido en la participación porcentual, debido al crecimiento del país en su conjunto.

Este cambio en la matriz energética puede considerarse positivo pues estamos consumiendo una mayor cantidad de gas natural, cuyas reservas superan largamente a las del petróleo. Además, está establecido que si bien tanto el gas natural como el petróleo son combustibles fósiles, el primero tiene un grado de contaminación menor al segundo. Desde el punto de vista económico, esto también es positivo pues el consumo interno de gas natural tiene precios

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regulados ya que proviene del lote 88, que volvió gratis al Estado a fines de los años 90.

Gráfico nº 1 Estructura de la oferta interna bruta de energía primaria (2012)

Bagazo

Leña

Carbón mineral

Hidroenergía

Petróleo crudo

Gas natural + LGN

Energía solar

Bosta & yareta

1%

0.04%2%

7%3%

5%

0.7%

54%%

Fuente: DHH, DGE y DGM.

Aun así, a pesar de los cambios en la matriz energética, siguen existiendo problemas serios, como por ejemplo las exportaciones del gas del lote 56 y la disminución en la producción de petróleo, que acarrea un fuerte déficit en la balanza comercial, el mismo que ascendió a US$ 2600 millones en el 2013.

El estado de la cuestión de la producción de petróleo

La producción de petróleo –proveniente de la zona de Talara en el norte y de los lotes de la selva– en el 2013 alcanzó los 62 891 barriles diarios, cantidad largamente insuficiente para cubrir la demanda, que fue de 230 000 barriles diarios.

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Esta constatación de insuficiencia en el autoabastecimiento se ve atenuada por el hecho de que los yacimientos de Camisea en la región Cusco –además de producir gas natural– producen también 104 622 barriles diarios de «líquidos del gas natural» (equivalentes al petróleo). De esta manera, la producción total nacional fue de 167 513 barriles diarios equivalentes de petróleo, que tal como se aprecia, y a pesar de Camisea, es una producción que no cubre la demanda interna de combustibles.

Lo preocupante en materia de producción de petróleo son las escasas inversiones en exploración, fundamentalmente en los pozos exploratorios. Uno de los temas centrales tiene que ver con el cumplimiento de la legislación relacionada: de un lado, con la preservación del medioambiente, que se concentra en los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), y de otro, en la relación con las comunidades indígenas, que se concentra en el cumplimiento de lo dispuesto por la ley de consulta previa, ley n° 29785, del 2011.

Es evidente que se trata de sacar adelante una ecuación compleja, no solo para el Perú sino para todos los países del mundo, ya que existe una fuerte preocupación por el calentamiento global causado por la emisiones de dióxido de carbono, al igual que existe una preocupación global para que se respeten los derechos de las comunidades indígenas, procediendo al consentimiento previo libre e informado que establece el Convenio n° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Por eso resulta importante la propuesta de la recientemente creada Sociedad Peruana de Hidrocarburos (SPH). En su Libro blanco de los hidrocarburos afirman que debe crearse un viceministerio de hidrocarburos dentro el Ministerio de Energía y Minas, así como una «ventanilla única», en la cual puedan tramitarse los documentos que deben aprobar una serie de ministerios, entre ellos el de Cultura, Ambiente, Vivienda y Energía y Minas1.

1 Ver: Sociedad Peruana de Hidrocarburos (SPH). Libro blanco de los hidrocarburos. Propuesta de reforma del sector hidrocarburos para un nuevo consenso social. Lima: SPH, 2013. En: goo.gl/y38zpI

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Producción y transporte de gas: el nudo gordiano

Los fuertes cambios en la matriz energética comienzan en el 2001, cuando se otorga la explotación del lote 88 de Camisea al Consor-cio Camisea. En agosto del 2004, este gas llega a Lima a través del gasoducto de Transportadora de Gas del Perú (TGP).

Una cuestión clave es que la capacidad de llegada del gas a Lima estaba limitada a 300 millones de pies cúbicos diarios (MMPCD), debido a que el diámetro del ducto desde Pisco a Lurín solo tiene 18 pulgadas (ver gráfico nº 2). Pero en la zona de selva el díametro es de 32 pulgadas y se pueden transportar 1179 MMPCD. Agreguemos que el gasoducto de TGP, de acuerdo al contrato del lote 88, solo puede transportar gas de este lote, de modo exclusivo, por un periodo de 10 años (contados desde el 2004).

Ahora bien, a principios del 2006 se firma el contrato para la exportación del gas del lote 56 con el consorcio Peru LNG, hasta por 620 MMPCD. Y en ese contrato (que regirá hasta el 2033) se decide que este gas se transportará, en el tramo de la selva, por el gasoducto de TGP. Lo que esto quiere decir es que el gasoducto de TGP, en el tramo de la selva, no va a poder transportar a Lima la cantidad de 1179 MMPCD, pues 620 MMPCD ya están contratados para la exportación.

¿Qué dijo el Estado peruano en ese momento? Nada. ¿Por qué? Porque, de acuerdo a la Ley Orgánica de Hidrocarburos, ley nº 26221 de 1993, los licenciatarios son los dueños de los hidrocarburos extraídos, previo pago de una regalía. Y pueden disponer de ese recurso como mejor convenga a sus intereses.

Así, en el 2013 es que la producción de gas del lote 88 para el mercado interno fue 509 MMPCD, mientras que la del lote 56 fue 629 MMPCD. En otras palabras, la producción para la exportación supera en 20% a la del mercado doméstico.

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Gráfico nº 2 Capacidad de transporte del ducto de gas natural por tramos

Fuente: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).

Debemos recordar aquí que la exportación de gas del lote 56 ha sido fuertemente criticada por su ilegalidad. Durante el gobierno de Alejandro Toledo se modificó la legislación vigente, la misma que exigía con toda claridad que la demanda doméstica debía estar cubierta por un periodo permanente de 20 años, antes que se proceda a la exportación. Si bien este tema era prioritario en la agenda del gobierno del presidente Ollanta Humala, aún no ha sido resuelto.

Como hemos visto, se sigue exportando gas del lote 56 cuando todavía no está satisfecha la demanda para el mercado interno, lo que ha sido constatado por los pedidos no atendidos de numerosas empresas industriales peruanas. Sin embargo, los funcionarios del gobierno, así como del Consorcio Camisea, afirman que si no hay más gas para el mercado interno esto se debe a la falta de capacidad de transporte –en la zona de la costa- de los ductos existentes; dicho de otro modo, se trataría de un «problema técnico».

Ciertamente, existe un problema técnico, pero eso tiene que ser apreciado desde el punto de vista de los intereses del país y de la satisfacción de las necesidades del mercado interno. Las medidas

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«técnicas» acordadas en el 2009 para aumentar la capacidad de los ductos hasta 920 MMPCD (en los tramo de la sierra y costa) ya se están implementando y el abastecimiento de gas para Lima mejorará. Dicho esto, ya se conocía desde fines del 2007 y principios del 2008 que la demanda había aumentado fuertemente y que era necesario, desde esa fecha, proceder a la ampliación del ducto.

Pero esto no se hizo pues TGP argumentaba que dicha ampliación solo se podía hacer cuando la capacidad del gasoducto tuviera contratos a firme, lo que no era el caso con los contratos firmados con las empresas eléctricas que tenían contratos interrumpibles2. Este impasse demoró la solución del problema, que solo se dio con el Decreto Ley (DL) n° 1031 de junio del 2008. Sin embargo, este DL no arregla el problema para la demanda nacional a largo plazo, por los motivos que se exponen a continuación.

Primero, porque, como ya hemos visto, Peru LNG ha contratado a TGP el uso de 620 MMPCD hasta el 2033 utilizando el tubo de 32 pulgadas en la zona de la selva que estaba destinado para uso exclusivo del mercado interno. Esto es terrible pues se establece un techo a la demanda nacional en 950 MMPCD.

Aquí hay un claro conflicto legal de enormes proporciones, pues se utiliza para la exportación el gasoducto construido para el mercado interno. Repetimos que esta es una situación grave que el actual gobierno tampoco ha enfrentado. La alternativa es que Peru LNG construya su propio tubo de gas en la selva y no utilice el gasoducto actual.

Segundo, se está exportando el gas del lote 56 a partir de un contrato firmado entre Repsol y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) de México en el año 2007, que establece que el precio de venta será el 91% del precio del Henry Hub de Estados Unidos (que se toma como mercado de referencia). Sucede que este precio se

2 Ver: Ferrari, Úrsula. «Perú: problemática de la congestión del ducto de gas de Camisea y su impacto en la operación del SEIN». sectorelectricidad.com, Lima, 10 de agosto del 2012. En: goo.gl/SisBo7

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ha caído estrepitosamente en los últimos años debido a cambios estructurales causados por la producción en gran escala del shale gas o gas esquisto.

En consecuencia, la regalía que se paga por la exportación resulta menor a la que se paga en el mercado interno. Esto no se aprecia aún en toda su magnitud porque las exportaciones a México no están en su máxima capacidad debido a demoras en la construcción de las instalaciones de recepción del gas natural en el terminal de Manzanillo.

Por esta razón, buena parte del gas natural peruano se ha dirigido a mercados asiáticos y europeos, que pagan un precio cuatro o cinco veces superior al del mercado Henry Hub de Estados Unidos. Esta situación terminará este año y allí se notarán las negativas consecuencias. El actual gobierno ha llevado a cabo diversas conversaciones con el gobierno de México para disminuir la cantidad que se le está enviando, sin llegar hasta ahora a ningún acuerdo.

Aquí el tema central es que el contrato para la exportación del gas del lote 56 fue firmado por Repsol (única acopiadora del Gas Natural Licuado –GNL– que se produce en Pampa Melchorita) y la CFE, sin participación alguna del Estado peruano. Esta aberración tiene su base legal en la Constitución de 1993 y en la ley n° 26221, ya mencionada. Si bien esto debe ser modificado, el actual gobierno aún no ha tomado cartas en el asunto.

Lo que empeora el asunto es que Repsol no estableció ninguna cláusula de equilibrio en el contrato con la CFE3. La cláusula de equilibrio es un procedimiento común que dice que si el precio sube o baja en demasía, los contratantes se pondrán de acuerdo para restaurar el equilibrio económico contractual. ¿Por qué no lo hizo si ello es una práctica común en todo el mundo y también en España? No lo sabemos, pero queda como evidencia que a Repsol

3 Ver: Campodónico, Humberto. «Los mirones son de palo». cristaldemira.com, Lima, 30 de septiembre del 2013.

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esto no le interesó mucho, al igual que al gobierno de Alan García, cuando se «negoció» el contrato entre Repsol y la CFE.

Tercero, una buena cantidad de las exportaciones efectuadas por Repsol no tuvieron el destino declarado originalmente sino que el gas peruano ha sido re-exportado a terceros países, que pagaban un precio mayor, lo cual no fue comunicado a las autoridades peruanas. Este tema se encuentra en litigio en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) desde hace dos años y aún no tiene solución. Tampoco el gobierno informa sobre los avances de este litigio.

El otro tema pendiente es la «recuperación del gas del lote 88», el mismo que está destinado para abastecer exclusivamente al mercado interno. Sin embargo, en el 2006, una parte del lote 88 se destinó a «servir de respaldo» a la exportación del gas del lote 56, por lo que no se han podido satisfacer las necesidades del mercado interno, el mismo que, además, está limitado por la falta de oferta y de capacidad de transporte.

En varias oportunidades el gobierno actual tuvo negociaciones con los socios del lote 88, llegando estos últimos a comprometerse con la «devolución del respaldo», habiendo presentado una carta al gobierno reafirmando dicho compromiso. Sin embargo, esto no se ha plasmado en ninguna adenda al contrato, que es la única forma de garantizar la recuperación del gas del lote 88. Este es otro tema no cumplido por el actual gobierno.

El fortalecimiento de Petroperú

El objetivo clave para fortalecer a Petroperú consiste en un plan integral que contemple su integración vertical, es decir, que participe en toda la cadena de valor de la industria: producción de petróleo, refinación, transporte y comercialización de los combustibles. Petroperú, desde las leyes de privatización de los años 90, fue despojado de sus lotes petroleros y, también, tuvo

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que vender sus estaciones de servicio. Además, se vendió su principal refinería (La Pampilla), su flota naviera y la compañía de gas (Solgas).

Para lograr su fortalecimiento, se requieren al menos tres medidas concretas: 1) vuelta a la explotación de petróleo en Talara y en el lote 64; 2) que se modernice la Refinería Talara; y 3) se lleve a cabo el Buen Gobierno Corporativo (que ya rige en Petroperú) y que la empresa «flote» una parte de sus acciones en la Bolsa de Valores para incorporar al directorio a inversionistas minoritarios.

A tres años de gobierno, el balance de lo avanzado en este tema tiene logros positivos: la adquisición del lote 64 en la selva norte y la firma del contrato con la empresa Técnicas Reunidas de España para la modernización de la Refinería Talara. Sin embargo, estos logros se ven empañados por la aprobación de la ley n° 30130 de diciembre del 2013 (ver más adelante).

Lotes petroleros

En diciembre del 2012 se negoció con las empresas Talisman y Hess la cesión, a título gratuito, del lote 64 (en la selva norte), que posee 55 millones de barriles de reservas probadas. Este negocio se concretó con el Decreto Supremo n° 011-2013-EM de abril del 2013. De esta manera, con el lote 64 Petroperú vuelve al upstream después de 17 años. Actualmente, está en marcha la elaboración del EIA respectivo y se está a la búsqueda de un socio para la inversión necesaria en dicho lote.

No ha sucedido lo mismo con los lotes petroleros de Talara, que eran de Petroperú y cuyos contratos de 20 años están próximos a expirar. Estos lotes tienen 60 millones de barriles (MMB) de reservas probadas (no tomamos en cuenta las probables) y producen 2.5 MMB al año. A un precio de US$ 100/barril, las ventas ascienden a US$ 250 millones anuales. Si se considera una utilidad neta del 20%, tenemos US$ 50 millones anuales. Y como las

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utilidades de Petroperú hoy son US$ 150 millones, el incremento sería de 33%.

Al inicio del gobierno se preveía que esos lotes pasarían a manos de Petroperú, ya sea en su totalidad (100%) o en una participación que podía variar entre el 25% al 49%. Sin embargo, eso no se ha materializado. Por el contrario, el directorio de Perupetro ha modificado su política en septiembre del 2013. Ahora, dichos lotes ya no serán otorgados a Petroperú y tampoco serán licitados, sino que se prorrogarán los contratos a los actuales licenciatarios. Lo peor es que debido al artículo n° 6 de la ley nº 30130 (ver más adelante) de diciembre del 2013, lo más probable es que Petroperú no tenga participación alguna en dichos lotes, siendo este un gran paso atrás y muy negativo para la empresa estatal.

Lo más paradójico en este caso es que tenemos que empresas privadas (Talisman y Hess) han cedido gratuitamente el lote 64 a Petroperú, algo que el actual directorio de la agencia estatal Perupetro no hace con los lotes de Talara, cuyos contratos están expirando.

La modernización de la Refinería Talara

Este proyecto, que comenzó en el 2007 - 2008, contempla reducir las emisiones de azufre contaminante de 1900 a 50 partes por millón, subir la capacidad de refinación de 65 000 a 95 000 barriles diarios y aumentar la competitividad de refinando de crudos pesados (más baratos) con la incorporación de nuevas tecnologías. El di-seño conceptual básico de la ingeniería fue realizado por Técnicas Reunidas y entregado al directorio de Petroperú en noviembre del 2012. El monto de la inversión asciende a US$ 2730 millones, a ser realizados por Petroperú, a lo que se añaden US$ 700 millones que serán realizados por empresas privadas.

Este proyecto encontró amplia oposición por parte de los privatizadores, quienes afirmaron que se puede importar todo el

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combustible que el Perú consume. Estos no consideran que para un país existen activos estratégicos y seguridad energética, y no aceptan que, en la práctica, las empresas estatales son dueñas del 85% de las reservas de hidrocarburos en el mundo. Es obvio que ningún país desea que su consumo de energía dependa de la importación de un tercero.

Este proyecto, según Macroconsult, permite impulsar en 0.5% el Producto Bruto Interno (PBI) nacional, aumenta en 15% el PBI de Piura, disminuye el déficit de la balanza comercial en US$ 1450 mi-llones anuales y genera más de 35 000 empleos directos e indirectos4.

En diciembre del 2013, ante la presión de los trabajadores de Petroperú y el Gobierno Regional de Piura, entre otros, el gobierno promulgó la ley n° 30130, que aprueba la puesta en marcha del proyecto y autoriza el endeudamiento de Petroperú hasta en US$ 500 millones para financiar la primera parte del mismo. Sin embargo, esta ley contiene dos artículos negativos para Petroperú.

El artículo n° 3 eleva la venta de acciones de Petroperú hasta el 49%, cambiando lo dispuesto en la ley n° 29817 de diciembre del 2011. Ciertamente la inversión privada es bienvenida (sucede en Ecopetrol y Petrobras) por varias razones, entre ellas porque permite a la empresa pública competir de igual a igual con las empresas privadas. Pero el aumento del 20% al 49% nos parece una privatización encubierta.

El artículo n° 6 dice que Petroperú «puede realizar actividades y proyectos de inversión, siempre y cuando no generen a la empresa pasivos firmes o contingentes, presentes o futuros, no afecten las garantías del Proyecto Modernización de la Refinería Talara (PMRT) y no demanden recursos al Tesoro Público». Esto constituye un candado que pretende evitar que Petroperú invierta en otros proyectos, los que podrían incluir el lote 64 y, de hecho,

4 Ver estudio en: goo.gl/EH8zTQ

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la participación de Petroperú en los lotes de Talara, como ya hemos visto.

Lo grave aquí es que se prohibiría la entrada de Petroperú a la explotación de petróleo, que es donde se genera la renta petrolera (debido a la gran diferencia entre el costo de producción de un barril de petróleo y su precio de venta). Por ejemplo, el lote 64 puede ge-nerar, con sus 55 millones de barriles de reservas probadas, un flujo de US$ 5500 millones de ingresos, un valor actual neto de US$ 400 millones y una tasa de retorno de la inversión muy alta (ya que la inversión inicial de US$ 490 millones la hizo Talisman y Hess).

Por tanto, con este mejor flujo de caja, la posibilidad de usar la garantía de US$ 1000 millones del Tesoro Público (prevista en el artículo n° 5 de la ley n° 30130) no aumenta, sino que disminuye. No se entiende, entonces, por qué el candado del artículo n° 6; a menos que se quiera mantener a Petroperú fuera de la renta de la producción petrolera para tenerla como una simple refinería, que tiene muy baja rentabilidad –de 4% a 5%–.

Agreguemos que el Ministerio de Economía y Finanzas le niega a Petroperú (desde hace 14 años) recuperar el crédito fiscal del Impuesto General a las Ventas (IGV) por la venta de combustibles en la Amazonía, por una cantidad S/. 270 millones anuales, lo que equivale a la tercera parte de las utilidades de Petroperú. Si ese crédito fiscal (que aumentará cuando la capacidad de refinación pase de 65 000 a 95 000 barriles diarios) se recupera, la tasa de retorno del proyecto de modernización de la Refinería Talara bien podría llegar a 11% o 12%.

Dicho esto, la puesta en marcha de este proyecto es una buena noticia, que significa que han sido derrotados en toda la línea los privatizadores de Petroperú. Lo negativo es el retroceso sufrido con los artículos 3 y 6 de la ley n° 30130. Por ese motivo, apoyamos la iniciativa legislativa ciudadana que está recogiendo 65 000 firmas para llevar al Congreso la propuesta de derogatoria de estos dos artículos.

249

El Gasoducto Sur Peruano y la industria petroquímica

El Gasoducto Sur Peruano (GSP) debe formar parte de un proyecto integral desde un inicio. Para ello se debe incluir una petroquími-ca que produzca polietileno a partir del etano del gas, pues esto genera 12 veces más valor agregado que quemarlo, que es lo que sucede ahora.

El GSP llevaría energía a la sierra sur y a la costa sur del Perú, actualmente con déficit de energía. Además, la sierra sur, zona de fuerte exclusión social, tendría una fuente energética clave para diferentes proyectos (cemento, en Cusco; producción de hierro esponja por la cercanía a Las Bambas, en Apurímac; consumo domiciliario; consumo de gas natural para autos y transporte interprovincial en todo el sur andino y costeño; entre otros).

El GSP fue una de las promesas electorales más importantes del candidato Ollanta Humala. Sin embargo, van a cumplirse tres años desde su llegada al gobierno y este aún no se ha concretado por la serie de marchas y contramarchas existentes debido a los intereses de los grupos energéticos del sector5.

En el 2013 el proyecto volvió a ser reformulado (por tercera vez) y se espera que la licitación se lleve a cabo este 30 de junio. Si bien esto constituye un hecho positivo, existen varias inconsistencias en el proyecto, las mismas que van a generar problemas en el futuro.

El proyecto va a contar con una demanda inicial a partir del Nodo Energético: se van a construir dos centrales térmicas a gas de 500 megavatios (MW) cada una, en Ilo y en Mollendo, a la que se suma la existente de Enersur, también de 500 MW. La suma del consumo de estas tres centrales equivale, aproximadamente, a 300 millones de pies cúbicos diarios.

A esto se agrega la puesta en marcha de la industria petroquímica, que debe ser la piedra angular del Plan Nacional de Desarrollo Productivo del presidente Ollanta Humala y, también,

5 Ver: www.cristaldemira.com

250

del Polo de Desarrollo del Sur que anunciara el expremier César Villanueva.

Para que todo esto se logre, la clave es un proyecto integral que comprenda la oferta de gas, la separación del etano (que está dentro del gas natural), la construcción del gasoducto y la propia industria petroquímica. De igual modo, también es indispensable un ducto de líquidos al lado del ducto de gas, que hasta donde se sabe es «opcional» en la licitación, desconociéndose por ello si se construirá o no. Si no se construyera el ducto de líquidos se acarrearían graves consecuencias para la diversificación industrial.

De otro lado, no se sabe aún si la estatal china Corporación Nacional de Petróleo de China (CNPC), que ha comprado a Petrobras el lote 58 (que abastecería el GSP), estaría dispuesta al proyecto. Lo más probable es que lo esté, pero el desarrollo nacional debe construirse sobre certezas, que en este caso deben desembocar en una negociación que especifique los compromisos de CNPC antes de que se promulgue el Decreto Supremo que establezca la cesión de posición contractual de Petrobras a la estatal china. Para ello estamos aún a tiempo.

El otro factor importante es el precio del etano que se obtiene del gas. Los elementos para su formación están ya determinados por la legislación existente (leyes n° 29163, 29690 y 29970, y sus reglamentos). Es aquí donde es clave una política de Estado para esta industria naciente, tal como sucedió con Camisea.

La gran oportunidad para abastecer de un combustible barato y más limpio el parque automotor del sur, así como asegurar la demanda eléctrica, asentar la descentralización e impulsar la diversificación productiva, están a la mano. Por ello, el Estado no puede abdicar de su rol de impulsor de políticas públicas, aunque lamentablemente la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN) no ha optado en este caso por un proyecto integral.

251

Conclusiones

La política energética durante este gobierno aún no ha logrado consolidar un plan de desarrollo energético de largo plazo. Y si bien se ha aumentado el consumo de gas natural y disminuido el uso del petróleo, esto no se ha plasmado en el deseado impulso a las energías renovables que causan poca contaminación: la energía hidroeléctrica ha crecido muy poco y son marginales los avances en la producción de energía solar y energía eólica.

En el campo de los hidrocarburos, no se han resuelto aún los problemas que aquejan a la inversión en exploración, los que deben ser enfrentados teniendo en cuenta que siempre debe haber licencia social, licencia ambiental y licencia fiscal.

Tampoco se ha resuelto, por Perupetro, el problema de la exportación del gas del lote 56 (usando el ducto de TGP en la parte de la selva que es exclusivo para el mercado interno) y del contrato que firmó Repsol con la CFE de México sin una cláusula de equilibrio. A estos problemas, que van a generar serias dificultades en un futuro cercano, se les suma que no se ha recuperado por completo el gas del lote 88 y que el Ministerio de Economía y Finanzas aún se niega a devolver a Petroperú la recuperación del crédito fiscal del IGV proveniente de sus ventas en la Amazonía. Lo positivo es que se concretado la modernización de la Refinería Talara de Petroperú, aunque con las dificultades mencionadas en la ley n° 30130, por sus artículos 3 y 6. Por ese motivo, reiteramos el apoyo a la iniciativa legislativa ciudadana para la derogatoria de estos dos artículos

Quizá uno de los temas más negativos radica en la orientación de Perupetro con respecto a los lotes petroleros de Talara, que han sido prorrogados «a dedo» por su actual directorio, que cambió el acuerdo de licitación que habían tomado los anteriores directorios. También es negativo que no se hayan otorgado estos

252

lotes a Petroperú, tanto por la voluntad de Perupetro como por los «candados» que la mencionada ley n° 30130 le pone a Petroperú.

Por todo ello, reiteramos el apoyo a la iniciativa legislativa ciudadana para la derogatoria de estos dos artículos

A diferencia de lo antes mencionado, son positivos los planes para extender el consumo del gas natural en Ayacucho y las zonas aledañas (temas que no han sido analizados en el presente artículo) y la cercana licitación del GSP, el 30 de junio de este año, aunque no está garantizado que se construya el ducto de líquidos y, por ende, que se concrete la industria petroquímica.

Finalmente, el tema de fondo radica en la Constitución de 1993 y en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, ley n° 26221, que otorga la propiedad de los hidrocarburos a los licenciatarios, previo pago de una regalía. Ambas son el principal obstáculo para tener una política energética de mediano y largo plazo que nos haga transitar por el camino de la seguridad, el autoabastecimiento energético y el desarrollo sustentable.

El canon para las regiones. ¿Hacia un nuevo escenario?

Gustavo Ávila P.

en el Año 2001, cuAndo se dio lA ley n° 27506 –Ley del Canon–, se definió al mismo como la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. Sin embargo, en dicho año aún no existían los gobiernos regionales y las municipalidades no eran gobiernos locales. La idea, en ese momento, no era tanto generar recursos para darle impulso a la descentralización, que se inició en el 2003, sino generar riquezas para las localidades donde se ubican dichos recursos.

Haciendo un poco de historia, el canon se creó en la década de los 70, específicamente en 1976, en Loreto, como un mecanismo de compensación para que la región de donde se extraía el recurso petrolero obtuviera una ganancia, como retribución, en forma de recurso financiero. Pero el canon además de ser considerado un mecanismo de compensación, también es un medio para resolver el agotamiento o uso de un recurso no renovable, transformando los excedentes monetarios redistribuidos en activos estratégicos de la localidad1. Así es como se inician las transferencias de recursos por canon a las regiones, con ese concepto de compensación y de redistribución de renta.

1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El canon como fuente de financiamiento para el desarrollo regional y local. Cuadernos PNUD. Serie de desarrollo humano n° 1. Lima: PNUD, 2002.

256

Sin embargo, cabe precisar, antes de mirar el tema de la transferencia por canon y de la descentralización, que los recursos naturales no están distribuidos de manera uniforme, lo que generará más adelante que los recursos por el canon tampoco se distribuyan de manera igual.

Canon para las regiones

Hasta antes del inicio del proceso de descentralización, el gobier-no central manejaba 79% del presupuesto nacional, los Consejos Transitorios de Administración Regional el 13% y los gobiernos locales un 8%2.

Sin embargo, las transferencias por canon, ordenadas a partir de la ley del 2001, permitieron tener más recursos a las nuevas autoridades que se crearon a partir del proceso descentralización del 2003. Estas transferencias tienen algunas características que debemos considerar:

• Los recursos del canon se transfieren solo a las regiones de donde se extraen los recursos naturales.

• Tienen un esquema de distribución determinado y el Estado no se las puede retener, salvo que considere cambiar la ley.

Por otro lado, las mismas generan:• Desincentivos para la generación de recursos propios, allí

donde estos son abundantes.• Que el gobierno nacional compense los desequilibrios que

genera el canon a través de transferencias de otros recursos –recursos ordinarios– que no tienen un esquema de distribución definido y que suelen ser más discrecionales.

2 Monge, Carlos y García, Rocio. «Descentralización fiscal y territorio». En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Por aquí compañeros: aprismo y neoliberalismo. Lima: desco, 2008.

257

Las trasferencias por canon hacia las regiones (a las cuales agregamos las regalías mineras y el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea –FOCAM– por estar ligadas a la extracción de recursos naturales) han sumado entre los años 2004 y 2013 casi S/. 60 000 millones, los que se han incrementado a la par del aumento de los precios de las materias primas en los mercados internacionales. Cabe precisar que cuando se dio la Ley del Canon no se esperaba que los precios de las materias primas –minerales, petróleo y gas natural, principalmente– se multiplicaran en algunos casos por cuatro veces su valor en el 2001.

Grafico n° 1 Transferencias por canon, regalías y Fondo de Desarrollo

Socioeconómico de Camisea (FOCAM)

81 157 453 699

2137

3487

7278 7069

5462

6088

8334

9929 8919

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill

ones

Fuente: Transparencia económica - Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Este incremento de las transferencias tiene un impacto directo en las finanzas de los gobiernos regionales y locales, no solo porque les permite mayores recursos para poder atender las demandas inmediatas de la población de sus circunscripciones, sino porque

258

además les da una suerte de autonomía frente al gobierno nacional, sin contar el impacto negativo que pueda tener dicha transferencia sobre la recursos directamente recaudados por las mismas.

Antes de pasar a explicar la autonomía, revisemos algunas cifras. En el año 2005 el presupuesto de inversiones de los gobiernos regionales, que es el mecanismo por el cual se puede hacer visible una gestión, era de S/. 1442 millones, donde el 40% se proyectaba financiar con recursos del canon. Finalmente, de dicho presupuesto se ejecutaron S/. 994 millones, es decir el 69%. Así tenemos que la fuente canon y sobrecanon fue el 40% del presupuesto total de inversiones, aunque representó finalmente solo el 33% de lo gastado, es decir, S/. 247 millones de dicha fuente se quedaron sin gastar.

En el 2008 la figura fue similar, aunque más pronunciada en cuanto a los recursos del canon, esta vez alojados3 en buena cuenta en el rubro 18: Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones. En el caso de las inversiones de los gobiernos regionales, su presupuesto ascendió a S/. 5657 millones, ejecutándose finalmente el 48%. Aquí llaman la atención otra vez los recursos del rubro 18, que representaron el 40% del presupuesto, pero que registraron un saldo de recursos sin ejecutar por S/. 1540 millones.

3 En los últimos años los recursos provenientes de las industrias extractivas forman parte del rubro de financiamiento 18, el mismo que cuenta con otros recursos como renta de aduanas, participaciones y otros conceptos, no necesariamente asociados a la explotación de recursos naturales. Sin embargo, estos últimos son los que en buena cuenta componen dicho rubro de financiamiento.

259

Cuadro n° 1 Presupuesto de inversiones de los gobiernos regionales por

fuente de financiamiento (2005) En millones de nuevos soles

Fuente de financiamientoPresupuesto Institucional Modificado

(PIM)Devengado

Avance en la

ejecución

Canon y sobrecanon 581 334 57%

Fondo de compensación regional 436 411 94%

Donaciones y transferencias 143 74 51%

Recursos ordinarios para los gobiernos regionales 87 71 82%

Participación en rentas de aduanas 71 18 26%

Recursos directamente recaudados 67 43 64%

Recursos por operaciones oficiales de crédito interno 40 28 70%

Recursos por operaciones oficiales de crédito externo 15 12 77%

Recursos ordinarios 3 3 100%

Total 1442 994 69%

Fuente: Transparencia económica - MEF. Elaboración propia.

En el caso de los gobiernos locales, su presupuesto de inversiones ascendió a S/. 12 900 millones4, donde se llegó a ejecutar el 55%. En este caso el rubro 18 represento el 65%, llegándose a ejecutar S/. 4341 millones de los S/. 8412 millones que se tenían, quedando así sin ejecutarse más de S/. 4000 millones.

4 Es importante considerar que el presupuesto de los gobiernos locales es más del doble, explicado en buena cuenta porque son más de 1800 municipalidades en el país, además de que en el caso del canon, con excepción del petróleo, el 75% de los recursos extraídos van a dichos gobiernos.

260

Cuadro n° 2 Presupuesto de inversiones de los gobiernos regionales por

fuente de financiamiento (2008) En millones de nuevos soles

Rubro de financiamiento PIM DevengadoAvance

en la ejecución

Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 2737 1197 44%

Recursos ordinarios 1554 1128 73%

Donaciones y transferencias 1167 279 24%

Recursos directamente recaudados 109 50 46%

Recursos por operaciones oficiales de crédito 91 78 86%

TOTAL 5657 2733 48%

Fuente: Transparencia económica - MEF.

Cuadro n° 3 Presupuesto de inversiones de los gobiernos locales por fuente

de financiamiento (2008) En millones de nuevos soles

Rubro de financiamiento PIM DevengadoAvance

en la ejecución

Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 8412 4341 52%

Fondo de compensación municipal 1807 1148 64%

Donaciones y transferencias 1448 877 61%

Recursos ordinarios 416 343 82%

Recursos directamente recaudados 297 143 48%

Impuestos municipales 187 71 38%

Recursos por operaciones oficiales de crédito 332 194 58%

TOTAL 12 900 7118 55%

Fuente: Transparencia Económica - MEF.

261

Revisando la figura en el 2011, esta vez los gobiernos regionales manejaron un presupuesto para inversiones de S/. 7561 millones, logrando ejecutar el 62%. En este caso el rubro 18 explico el 45% del presupuesto y el 44% de lo ejecutado. Esta vez los recursos sin ejecutar fueron S/. 2898 millones, siendo S/. 1375 millones provenientes del rubro 18.

En el caso de los gobiernos locales, estos manejaron un presupuesto para inversiones de S/. 14 613 millones, logrando ejecutar S/. 8496 millones. En este caso el rubro 18 explico el 61% del presupuesto y el 57% de lo ejecutado. Esta vez los recursos sin ejecutar fueron S/. 6135 millones, donde S/. 4019 millones provinieron del rubro 18.

Cuadro n° 4 Presupuesto de inversiones de los gobiernos regionales por

fuente de financiamiento (2011) En millones de nuevos soles

Rubro de financiamiento PIM DevengadoAvance

en la ejecución

Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 3411 2036 60%

Recursos ordinarios 2327 1605 69%

Donaciones y transferencias 1404 722 51%

Recursos por operaciones oficiales de crédito 288 227 79%

Recursos directamente recaudados 130 74 57%

TOTAL 7561 4663 62%

Fuente: Transparencia económica - MEF.

262

Cuadro n° 5 Presupuesto de inversiones de los gobiernos locales por fuente

de financiamiento (2011) En millones de nuevos soles

Rubro de financiamiento PIM DevengadoAvance

en la ejecución

Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 8889 4870 55%

Recursos ordinarios 2409 1828 76%

Fondo de compensación municipal 1591 1013 64%

Donaciones y transferencias 846 350 41%

Recursos directamente recaudados 512 191 37%

Impuestos municipales 198 115 58%

Recursos por operaciones oficiales de crédito 187 128 69%

TOTAL 14 631 8496 58%

Fuente: Transparencia económica - MEF.

Como hemos visto, tenemos algunos hechos por destacar. Los presupuestos para inversión, que como dijimos son la cara visible de cada gobierno por las diversas obras que realizan, se incrementaron de la mano de las mayores transferencias por recursos del canon. Para tener una idea, el presupuesto de inversiones que manejaron los gobiernos regionales pasó de ser en el 2005 S/. 1442 millones a S/. 7561 millones en el 2011. Similar figura sucedió para los gobiernos locales que manejaron en el 2010 S/. 14 631 millones. Cabe mencionar que en el caso de los gobiernos locales, a pesar de no contarse con cifras sobre inversión, pues las estadísticas oficiales (Portal de Transparencia Económica5) recién

5 Ver: goo.gl/dsoFyX

263

registran datos para ellos desde el 2007, estimamos que dicho presupuesto mostró un mayor incremento a lo registrado a los gobierno regionales, toda vez que según la norma buena parte de las transferencias por canon, regalías y/o FOCAM, el 75% de los mismos, se transfiere a los gobiernos locales.

Una característica de estos recursos, a diferencia de otros, es que no retornan a la caja fiscal si es que no son ejecutados. La ley no contempla una figura así al ser considerados, sin decirlo, un derecho de las regiones. Esto podría llevar a explicar el porqué las tasas de la ejecución del rubro 18 son regularmente unas de las más bajas, lo que a su vez explicaría, en parte, el poco incentivo para ejecutarlos rápidamente.

Por otro lado, y más allá del impacto negativo que puedan tener las transferencias por canon (en especial al incentivo perverso de no recaudar recursos, la denominada «pereza fiscal»), las autoridades que reciben dicho tributo, al percibirlo como un derecho, establecen una suerte de autonomía contra el nivel central al no depender de otras transferencias que suelen ser negociadas en un marco donde se encuentran con una relativa desventaja.

Estas transferencias, como vemos en el grafico n° 1, se multiplicaron con el transcurrir de los años, pasando en el 2003 de S/. 453 millones a más de S/. 7200 millones cuatro años después, es decir, más de 16 veces, lo que se ha reflejado claramente en el aumento de los presupuesto de inversión. Esta situación explica en parte la preocupación que presentaron las autoridades regionales en el 2013 cuando ante la caída de una de sus principales fuentes de financiamiento, como lo es el canon minero, reclamaron que se les compense dicha fuente, no solo por la reducción en sí misma de sus recursos y por las menores posibilidades para desarrollar proyectos, sino porque consideraron dicha reducción como un recorte, es decir un golpe, no solo a sus bolsillos, sino además a su autonomía.

264

Las transferencias por canon, regalías y FOCAM, que como hemos visto en los últimos años se han incrementado, alimentando de manera importante los presupuestos de inversión, son, según ley, derecho únicamente de las zonas productoras. Es decir, aquellas regiones donde hay recursos naturales explotados tienden a tener cierta ventaja con respecto a las que no los tienen, pues sus presupuestos son mayores, además de tener mayor autonomía con respecto al nivel central. Revisando las estadísticas encontramos que los departamentos con más altos presupuestos de inversión son los que tienen como principal fuente de financiamiento al rubro 18. Así tenemos los ejemplos de Tacna (93%), Cusco y Ancash (con 82%), Arequipa (77%), la Libertad y Piura (63%), y Cajamarca (62%).

Este desequilibrio generado por las altas transferencias por canon, regalías y FOCAM ha hecho que el gobierno nacional, específicamente el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), busque equilibrar dicha situación generando transferencias no asociadas a esquemas de distribución («no determinadas», según el gráfico n° 2). Así, desde el 2009 se han establecido transferencias que van en buena cuenta a los departamentos que reciben poco o nada de recursos por canon. Este esquema de compensación no responde a un sistema definido y no se le conoce reglas, por lo que suponemos responde más a la discrecionalidad del gobierno nacional y, en parte, a la capacidad de negociación con que cuenta cada autoridad que busque recibir dichos recursos, que como veremos en el grafico a continuación, superan los S/. 5000 millones anuales desde el 2010.

265

Cuadro n° 6 Presupuesto de inversiones que se financia con el rubro 18 de los gobiernos locales por fuente de financiamiento y departamento

(2011) En millones de nuevos soles

Departamento Inversión Rubro 18 Porcentaje rubro 18

Amazonas 181 28 15%

Ancash 1117 918 82%

Apurímac 200 57 29%

Arequipa 976 748 77%

Ayacucho 493 279 57%

Cajamarca 986 613 62%

Provincia Constitucional del Callao 152 58 38%

Cusco 1951 1601 82%

Huancavelica 418 221 53%

Huánuco 395 110 28%

Ica 507 356 70%

Junín 553 262 47%

La Libertad 927 580 63%

Lambayeque 423 44 10%

Lima 1595 467 29%

Loreto 287 106 37%

Madre de Dios 29 6 22%

Moquegua 477 432 91%

Pasco 330 289 88%

Piura 699 442 63%

Puno 663 392 59%

San Martín 281 62 22%

Tacna 605 560 93%

Tumbes 121 95 79%

Ucayali 265 161 61%

TOTAL 14 631 8889 61%

Fuente: Transparencia económica - MEF.

266

Grafico n° 2 Transferencias intergubernamentales según tipología canon y

determinado En millones de soles

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10 000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill

ones

Canon determinado No canon determinado No determinadas

Fuente: Transparencia económica - MEF.

Canon determinado: son transferencias relacionadas a la explotación de recursos naturales que cuentan con un esquema de distribución pero que se transfieren únicamente a las regiones donde se ubican los recursos y que priorizan a las localidades productoras.

No canon determinado: son transferencias que cuentan con un esquema de distribución pero no relacionadas a las explotación de recursos naturales y que en buena cuenta son para todas las regiones del país, ubicándose aquí principalmente los recursos por FONCOMUN y por el Programa de Vaso de Leche. No determinadas: son transferencias sin esquema de distribución preestablecido que pueden servir al gobierno nacional como mecanismo de equilibrio.

267

Un último aspecto a tomar en cuenta es el tratamiento de transparencia que se le suele dar a los recursos del canon, regalías y FOCAM. Como explicamos, estos recursos responden más a la presencia o no de un recurso natural, y no a la capacidad de gestión de una institución para capturar recursos a través de los esquemas de recaudación. Cuando los ciudadanos aportan importantes recursos a una entidad, sienten la presión de pedir rendición de cuentas por los mismos, a fin de saber en qué se están usando «sus recursos». Cuando los recursos no provienen de aportes ciudadanos, estos no encuentran muchos incentivos para exigir cuentas y las autoridades tampoco sienten la presión para explicar la gestión de los mismos. Así, más allá de que los recursos sean públicos o no, lo que finalmente está de por medio son los incentivos para mirarlos.

Desde el 2001 al 2013 se han transferido a las regiones más de S/. 60 000 millones, considerados más un derecho por la explotación de un recurso que está en mi jurisdicción que un aporte de los ciudadanos, siendo estos aportes en muchos casos y en la práctica no rendidos por las autoridades.

En suma, este esquema de distribución de recursos, con algunas particularidades ya explicadas, generó un contexto en donde las autoridades regionales reconocieron a los recursos por canon no solo como meras transferencias financieras, sino más bien como derechos ganados, sobre los cuales no hay mucho espacio de discusión a favor del nivel nacional y sí bastante para los niveles subnacionales.

La recentralización de los recursos

Este equilibrio a favor de las autoridades subnacionales empezó a romperse, en parte, con la aplicación del gravamen minero es-tablecido en el 2011. Desde hace varios años el gobierno nacional ha buscado incrementar su recaudación proveniente del sector

268

minero. Este esfuerzo se puede remontar desde la anulación de algunos beneficios tributarios aplicados a favor del sector mine-ro en el 2000, pero que quedaron invalidados en muchos casos dado que muchas empresas mineras contaban con estabilidad tributaria. Luego, en el largo debate por la aplicación de las re-galías mineras, en el 2004, otra vez el Estado peruano fracasó en su intento de mejorar su recaudación toda vez que los contratos de estabilidad tributaria vigentes permitían a las mineras evadir dicho pago. En el 2006, cuando una vez más el Estado peruano intento aplicar un esquema de gravar las sobreganancias mineras, se llegó a un acuerdo donde las mineras destinaban un porcentaje de sus utilidades netas no a las arcas del Estado sino a fondos que en la práctica seguían los lineamientos de las empresas. Es así como en el 2011, luego de una negociación, el Estado peruano logra ponerse de acuerdo con las empresas mineras y establece el gravamen minero, el impuesto especial y reformula las regalías. Todo este esquema permitiría obtener más rentas para el Estado.

Sin embargo, este nuevo esquema aplicado sobre la base de la utilidad operativa, para así lograr una mayor progresividad a la renta, es decir, capturar más renta cuando las mineras ganan más, fue muy criticado pues dichos pagos son descontados del pago por impuesto a la renta. El asunto aquí es que al tener dicha característica la recaudación no es tanta como se esperaba, además de que golpea directamente a las regiones toda vez que, como sabemos, el canon se basa en el impuesto la renta que pagan las mineras. Es decir, fue un negocio no tan exitoso.

Si bien es cierto que el gravamen permite recaudar más al país, este afecta al canon, el mismo que al verse reducido se queda en el nivel nacional. Así, nos queda claro que este esquema no genera otra cosa que una traslación de recursos del nivel subnacional hacia el nivel nacional, es decir, al gobierno central. El esquema, proponiéndoselo o no, ha golpeado en ese equilibrio que estuvo a favor de las autoridades subnacionales por algunos años.

269

Las inversiones regionales se financian menos del canon

La reducción de los precios internacionales de algunos minerales y en algunas localidades el menor volumen de extracción han hecho que el canon ya no tenga el peso de otros años en los pre-supuestos de los gobiernos subnacionales. Hasta el 2008, 14 de los gobiernos regionales tenían una fuerte dependencia del rubro 18 en sus presupuestos de inversiones. El incremento del precio de los minerales en los mercados internacionales, luego de la crisis financiera del 2008, llevo a que 22 gobiernos regionales financien en más del 40% sus inversiones con el mencionado rubro. Sin em-bargo, la caída del canon minero en los últimos años ha hecho que ahora solo nueve gobiernos regionales presenten dicha situación (ver gráfico n° 3).

El canon minero, por años la principal fuente de financiamiento, se redujo en el 2013 en 26%, pasando de S/. 5124 millones a S/. 3817 millones. El MEF proyecta que en el 2014 se transfieran poco más de S/. 2500 millones. Es decir, el canon minero se reduciría a la mitad en solo dos años. Cabe recalcar que ponemos énfasis en el canon minero porque de alguna manera es el más descentralizado, dado que el canon gasífero va solo para el Cusco y el petrolero a cuatro departamentos (Piura y Loreto, con mayor relevancia).

La continua reducción del canon minero ha disminuido la participación del rubro 18 en el financiamiento de las inversiones regionales. Del presupuesto total que manejaron los gobiernos regionales en el 2013, que ascendió a S/. 25 331 millones, S/. 9083 millones fueron destinados a inversiones. Dichas inversiones tienen a los recursos ordinarios como principal fuente de financiamiento, pues el 51% del total de las inversiones regionales es financiado a través de la misma. Luego viene el rubro 18, cuyo principal componente son las transferencias asociadas a las industrias extractivas y que financió el 33% de las inversiones regionales. Hasta el 2012 las inversiones de los gobiernos regionales se

270

financiaron con recursos provenientes, en buena cuenta, del rubro 18, es decir, con recursos que provenían de las industrias extractivas. Las perspectivas son que el peso de las mismas siga disminuyendo por lo menos en los próximos dos años que vienen.

Grafico n° 3 Gobiernos regionales que financian al menos el 40%

de su presupuesto de inversiones con el rubro 18

14

17

22

16

119

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Transparencia económica - MEF.

Cuadro n° 7 Presupuesto de inversiones que se financia con el rubro 18 de los

gobiernos locales por fuente de financiamiento (2013) En millones de nuevos soles

PIM Peso %Recursos ordinarios 4603 51%

Recursos directamente recaudados 213 2%

Donaciones y transferencias 694 8%

Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones 3023 33%

Recursos por operaciones oficiales de crédito 550 6%

TOTAL 9083

Fuente: Transparencia económica - MEF.

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A manera de conclusión

El panorama en los próximos años es que los recursos del canon, especialmente del minero, disminuirán. Los gobiernos subnacio-nales dependen cada vez menos de los recursos del canon para financiar sus inversiones. Este genera una pugna en cuanto a la autoridad sobre los recursos que antes tenían, toda vez que en un marco de abundantes recursos por canon los grados de libertad para negociar eran mayores para los gobiernos subnacionales. En un marco donde las inversiones se financian con recursos ordina-rios, que ya no llegan automáticamente sino en el marco de una negociación, la figura cambia. El presupuesto del presente año ha orientado mayores recursos hacia el nivel nacional a fin de tener un mayor control en un marco de elecciones distritales y regionales. Así, en los próximos años, en un contexto de nuevas autoridades, parece que la figura de recursos a negociar se incrementara. Ante eso cabe la pregunta, ¿entraremos a un nuevo escenario donde los recursos se negocian?

Situación y perspectivas de la minería artesanal e ilegal en el Perú

Julia Cuadros F.

lA problemáticA de lA pequeñA mineríA, minería artesanal, informal e ilegal, continúa siendo un tema de la agenda política nacional. Lamentablemente hasta hoy no se han implementado medidas y estrategias que realmente aborden los problemas de fondo que dan lugar a una situación de desgobierno del sector. Las medidas de interdicción1 se vienen mostrando ineficientes para erradicar el problema de raíz.

Un proceso de formalización que muestra sus límites

Como se recordará, en el marco de la delegación de facultades legislativas que el Congreso de la República otorgó al Poder Ejecu-tivo, mediante la ley n° 29815, a partir de febrero del 2012 se emi-tieron una serie de decretos legislativos que buscaban ordenar la minería ilegal en nuestro país. El Decreto Legislativo (DL) nº 1100 que decretaba la interdicción de la minería ilegal a nivel nacional; el DL nº 1101 que establecía medidas de fortalecimiento de la fiscalización ambiental; el DL nº 1102 que incorporaba el delito de minería ilegal en el código penal; el DL nº 1103 que establecía

1 Es decir, la implementación de acciones destinadas a identificar a los mineros ilegales; decomisar bienes, maquinarias, equipos e insumos prohibidos; y destruir o demoler los bienes, maquinaria o equipos ilegales.

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medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de insumos químicos; el DL nº 1104 que mo-dificaba la legislación sobre pérdida de dominio; el DL nº 1105 que establecía disposiciones para el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal, entre los que se encon-traba el plazo para que los mineros presentaran una declaración de compromiso que expresaba su interés de formalización (18 de junio del 2012); el DL nº 1106 que promovía la lucha contra el lavado de activos y otros relacionados a minería ilegal y crimen organizado; y el DL nº 1107 que establecía medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de maquinarias y equipos que pudieran ser utilizados en la explota-ción y comercialización ilegales.

Los plazos establecidos en esta normativa fueron postergados hasta en dos oportunidades en el marco de conflictos sociales protagonizados por los mineros informales, quienes señalaban los obstáculos que tenían que sortear para su formalización, aunque existió un sector que simplemente quería continuar en situación de ilegalidad por convenirle a sus intereses económicos y políticos.

Los plazos para cumplir con los requisitos de formalización se establecieron a través de:

• Decreto Legislativo nº 1105: presentación de la declaración de compromiso (18 junio del 2012).

• Decreto Supremo nº 004-2012-MINAM: Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo –IGAC– (6 febrero del 2013).

• Decreto Supremo nº 003-2013-EM: acreditación de titularidad (concesión), contrato de cesión y acuerdo o contrato de explotación (5 de setiembre del 2013). Acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial (16 de setiembre del 2013). Autorización de uso de aguas (25 de octubre del 2013).

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El 24 de agosto pasado, el gobierno emitió el Decreto Supremo (DS) n° 032-2013-EM, instrumento que amplió el plazo para todos los requisitos antes señalados a una misma fecha: 19 de abril del 2014. Dicho DS incluyó la publicación del anexo n° 1, que contenía la relación de los mineros que contaban con título de concesión o con contrato de explotación suscrito con el titular correspondiente, y el anexo n° 2, con la relación de los mineros que contaban con la «voluntad» de firma de los contratos de explotación. Entre ambas relaciones sumaban 20 875 personas que habían iniciado su trámite, demostrado así su voluntad de formalización. Sin embargo, el Registro Nacional de Declaraciones de Compromiso, actualizado a abril del 2014, indicaba que existían 59 556 mineros que habían presentado su declaración2.

El 20 de abril, un día después de que se vencieran los plazos anteriormente establecidos, el Poder Ejecutivo, a través de la Presidencia del Consejo de Ministros, emitió el DS n° 029-2014-PCM (Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal), que comprende cuatro ejes estratégicos: consolidación de la formalización; fiscalización y control; remediación de las áreas afectadas; y atención social y calidad de vida. La norma establece que serán objeto del registro de saneamiento aquellos mineros informales que al 19 de abril del 2014 cuenten con estatus vigente en el Registro Nacional de Declaración de Compromisos del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), es decir, 59 556 mineros informales; registro que será aprobado a los 120 días de concluido el proceso de formalización, en tanto cumplan con su inscripción en el Registro Único de Contribuyentes (RUC).

Sin embargo, la norma extiende nuevamente los plazos de la formalización hasta el año 2016:

2 Estas cifras preocupan en la medida en que no reflejan la realidad del sector, habiéndose estimado que los mineros artesanales informales e ilegales podría estar bordeando la cifra entre 300 y 400 mil trabajadores directos.

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• 2014: RUC y registro de saneamiento de declaraciones de compromiso.

• 2015: autorización de uso del terreno superficial.• 2016: adecuación ambiental; reducción de uso de mercurio

y cianuro; cumplimiento de IGAC y autorización de inicio o reinicio de operaciones.

Sin embargo, uno de los principales cuellos de botella que se han presentado en el proceso de formalización ha sido la firma de los contratos de explotación entre los titulares de concesión y los mineros informales. La estrategia de saneamiento es muy cauta y solo establece la promoción de acuerdos entre las partes, cuando lo que se requiere es una revisión de la política de concesiones y adecuar el marco legal a las necesidades del país, y no de los inversionistas privados. Será insuficiente promover acuerdos cuando a los titulares de concesiones les es más rentable y les significa evadir la fiscalización ambiental el que en sus concesiones se realice minería ilegal.

Según el Instituto Geológico Minero Metalúrgico del Perú (INGEMMET), a junio del 2013, se encontraba concesionado para minería el 20.8% del territorio nacional, correspondiendo el 2.86% al régimen de «pequeña minería» (13.72% del total de concesiones) y 3.37% al régimen de «minería artesanal» (16.9% del total de concesiones).

Estas concesiones correspondían a 12 366 titulares de Productor Minero Artesanal (PMA) y 2623 de Pequeño Productor Minero (PPM). Si comparamos estas cifras de mineros con títulos de concesión legales en zonas no prohibidas para la actividad minera con las cifras de la informalidad y la ilegalidad3, podemos darnos una idea de la magnitud del problema que debemos enfrentar.

3 En CooperAcción estimamos que podríamos estar hablando de entre 300 mil y 400 mil mineros informales e ilegales.

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Cuadro n° 1 Porcentaje del territorio nacional bajo concesión minera,

por estrato (junio del 2013)

Distribución Áreas (ha) % del territorio nacional

% del total de concesiones

Territorio nacional 127 247 983.00

Régimen General (RG) 18 549 668.50 14.58 70.08

Pequeño Productor Minero (PPM)

3 633 437.90 2.86 13.73

Productor Minero Artesanal (PMA)

4 287 257.58 3.37 16.20

Total ha concesionadas a junio del 2013

26 470 363.98 20.80 100.00

Fuente: Instituto Geológico Minero y Metalúrgico del Perú (INGEMMET), junio del 2013.Elaboración: CooperAcción.

Los problemas de la política de formalización

A nuestro entender la política de formalización implementada por el actual gobierno adolece de serias fallas de origen. Como hemos señalado, no se abordan los problemas de fondo de la minería in-formal e ilegal, íntimamente relacionados con la política nacional de promoción de la minería, por un lado, y por otro, el hecho de que el blanco de la estrategia son los pequeños mineros ilegales, cuando la estrategia debería abordar el conjunto de la cadena de valor de la minería informal e ilegal. Habría que preguntarse quiénes proveen los explosivos, los químicos (como el cianuro y el mercurio), quiénes proveen la maquinaria prohibida, quiénes comercializan y exportan el oro ilegal. Es urgente identificarlos. Es muy probable que una parte de ellos sean empresas formales que declaran y pagan sus impuestos4.

4 CooperAcción ha realizado el estudio de campo denominado: Cadena de valor de la minería artesanal y en pequeña escala, informal e ilegal. Lima: CooperAcción, 2014.

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Entre los temas de fondo de la política pública minera se encuentra el hecho de que el Perú aún no cuenta con una Ley de Ordenamiento Territorial (LOT) ni con una política pública que apunte a la protección de los ecosistemas frágiles y las zonas productoras y distribuidoras de agua, que permita determinar en qué zonas es posible y en qué zonas no deberían realizarse actividades extractivas, más aún cuando el cambio climático está ya teniendo serios impactos sociales y ambientales. Esto implica declarar una moratoria de concesiones de pequeña minería y minería artesanal; implica prohibir y erradicar la minería de la Amazonía; y detener el otorgamiento de concesiones.

Un segundo tema es el referido al período de caducidad de concesiones mineras, que es excesivamente largo. Según la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Minería (DL nº 708), en su artículo 20°, se establece que la concesión deberá producir en el plazo de ocho años. Sin embargo, el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería (LGM), en su artículo 38°, señala que la producción deberá obtenerse a más tardar al vencimiento del décimo año, y en el artículo 40°, se establece que en caso no se cumpliese con el artículo 38° se deberá pagar una penalidad, agregando además que en caso de que continuase el incumplimiento hasta el vencimiento del décimo quinto año, recién se declarará la caducidad. Es decir, que para declarar la caducidad de una concesión minera tienen que pasar 15 años, con lo que los mineros informales que se encuentran en concesiones de terceros no podrían acceder a un título minero, aunque el titular de la concesión la mantenga inoperativa hasta por 15 años.

Siendo un cuello de botella de la formalización la firma de conve-nios de explotación entre titulares de concesiones y mineros ilegales que desean formalizarse, consideramos que se debería modificar la norma de tal manera que el tiempo para declarar la caducidad de las concesiones, en este tipo de casos, sea reducido significativamente, para que así no se dé la posibilidad de que concesionarios inescru-pulosos alquilen sus concesiones a mineros ilegales.

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Otro aspecto clave respecto al marco legal de la minería en pequeña escala es que no se establecen con claridad las diferencias entre minería aluvial y minería filoneana, lo que dificulta realizar un proceso de formalización que tome en cuenta las características propias de cada actividad. Ambos tipos de minería se realizan en ecosistemas muy diferentes y por lo tanto sus impactos ambientales también son diferentes. La minería filoneana se realiza en zonas de costa o de sierra, mientras que la minería aluvial se realiza en el ecosistema amazónico de bosques primarios, altamente frágiles. Mientras que en la minería aluvial se utiliza maquinaria pesada, como cargadores frontales, tractores, bombas de succión, entre otras, en la minería filoneana se utilizan explosivos y otro tipo de maquinaria. En la minería aluvial se utiliza solo mercurio, mientras que en la minería filoneana se utiliza cianuro y mercurio. Los impactos sociales también son, en cierta manera, diferentes: si bien en ambos casos el trabajo infantil existe, se registran situaciones de trata de personas en la minería aluvial. Por ello, una legislación que identifique claramente las diferencias existentes entre ambos tipos de minería también podrá proponer alternativas de solución acordes a los diferentes problemas identificados.

Otro gran tema es la descentralización de la Pequeña Minería (PM) y la Minería Artesanal (MA) sin condiciones mínimas para que los gobiernos regionales puedan ejercerlas de manera eficaz. Como es conocido, en el marco de la ley de descentralización, los gobiernos regionales han recibido competencias y funciones sobre minería, energía e hidrocarburos, y en particular sobre la PM y la MA5.

5 Resolución Ministerial nº 126-2013-MEM/DM. Acreditación y Transferencia de Funciones y Facultades a los Gobiernos Regionales – Minería (artículo 59°, ley n° 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales). Resolución Secretaría de Descentralización n° 020-2007-PCM/SD y n° 029-2007-PCM/SG. 2013.

282

Entre estas competencias se encuentran las de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de energía, minas e hidrocarburos de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales; promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley; e inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero, de hidrocarburos regionales. En relación a la PM y a la MA, los gobiernos regionales están encargados de:

La magnitud de las competencias y funciones que han sido descentralizadas no guardan coherencia con los presupuestos asignados para abordar estas tareas oportuna y adecuadamente. Los gobiernos regionales tampoco cuentan con las suficientes capacidades humanas e institucionales, ni con el desarrollo normativo necesario para gestionar la actividad de minería en pequeña escala y el reto que significa el proceso de formalización.

Un tema que no ha sido aún investigado suficientemente y que consideramos clave es el estudio de la cadena de valor de la minería ilegal. Desde el otorgamiento de la concesión minera, pasando por la comercialización de explosivos, de insumos químicos (como cianuro y mercurio), la venta de maquinaria pesada, el procesamiento del oro, la comercialización y la exportación (principalmente de oro de procedencia ilegal).

A partir del estudio realizado por CooperAcción, consideramos que existiría una responsabilidad compartida de algunas personas naturales y jurídicas, legalmente constituidas, que pagan sus impuestos y sus derechos de vigencia, que cuentan con permisos y autorizaciones para la compra de explosivos e insumos químicos, y para la venta de maquinaria y el procesamiento de mineral, que estarían alimentando la producción minera ilegal. Nos parece que este es un tema muy delicado y que las autoridades competentes deberían investigar.

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Cuadro n° 2 Acreditación y transferencia de funciones y facultades

a los gobiernos regionales – MineríaArtículo 59°, ley n° 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales

Resolución Secretaría de Descentralización n° 020-2007-PCM/SD y n° 029-2007-PCM/SG

c. Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal, y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a ley.

Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de PM y MA.Supervisar la exploración y explotación de los recursos mineros de PM y MA, verificando el cumplimiento de todas las obligaciones con el Estado.Fomentar la formalización de exploración y explotación de los recursos mineros para la PM y MA.Evaluar y otorgar el Certificado de Operación Minera a la PM y MA.Proceder a aplicar sanciones correspondientes.Investigar y resolver los casos de extracción ilícita de mineral (sin contar con concesión).Autorizar el inicio de las actividades de exploración y explotación de las concesiones de PM y MA.Cobranza coactiva de sanciones y multas.Autorización de plan de minado de canteras de materiales de construcción.Autorización de operación de concesión, beneficio de mineras de PMA.Denuncias contra PM y MA por incumplimiento de normas mineras, ambientales y/o de seguridad minera.

f. Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional.

Otorgar concesiones para PM y MA de alcance regional: recepción de petitorios, tramitación, otorgamiento de concesiones y extinción.

h. Aprobar y supervisar l o s P r o g r a m a s d e Adecuación y Manejo Ambienta l (PAMA) de su circunscripción implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes.

Aprobar y supervisar los PAMA y los diferentes niveles de evaluación ambiental (DIA, EIA y otras evaluaciones ambientales) y sus modificaciones para PM y MA.Implementar acciones correctivas para la PM y MA.Elaborar y promover estudios ambientales y sociales para el desarrollo del sector.Procesar y analizar la información estadísticas sobre los reportes de monitoreo de emisiones y efluentes de la actividad PM y MA.Imponer las sanciones correspondientes a la PM y MA.Elaborar y promover programas de protección ambiental y desarrollo sostenible.Evaluar, aprobar y supervisar planes de cierre de actividades de PM y MA y planes de cierre de pasivos ambientales de PM y MA.

Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MINEM). Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2013. Lima: MINEM, 2013. Ver en: goo.gl/6hLrUI Elaboración propia.

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Un primer elemento de la cadena de valor es la provisión de insumos. Es necesario responder quién provee de explosivos a los mineros ilegales o, preguntando al revés, cómo llegan los explosivos a sus manos.

Los explosivos son uno de los insumos más controlados por parte del Estado peruano. Para adquirir explosivos se requiere de un certificado de operación minera otorgado por el MINEM y una licencia de explosivos concedida por la Superintendencia de Control de Servicios de Seguridad, Armas y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC), con un año de duración, que permite adquirir, transportar y almacenar los explosivos en la mina, y que se otorga a los representantes legales de la mina. De igual modo, se necesita una licencia de polvorín (con vigencia de 5 años), una licencia de manipuleo (con vigencia de 2 años) y finalmente una guía de tránsito del titular minero.

Los mineros informales e ilegales, al no tener acceso a la compra de explosivos, dependen de empresas mineras formales que los adquieren legalmente a través de sus concesiones de beneficio o plantas de procesamiento. Así mismo, el gobierno debería investigar si existe un mercado negro de explosivos, y si este ha sido ya identificado, dónde están las claves que permitirían terminar con este tráfico ilícito.

Según la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), en el año 2012 se importaron 186,4 t de reactivos líquidos (mercurio y cianuro). Como se sabe, las empresas mineras formales importan directamente los reactivos químicos necesarios para sus procesos mineros. Entonces no se explica por qué existen otras empresas que importan las mencionadas sustancias. Por ello nos preguntamos si este mercurio y cianuro «sobrante» es el que termina en manos de los mineros informales e ilegales.

Hasta la promulgación del DL nº 1103, que estableció medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de insumos químicos, el cianuro se compraba libremente y no existía la

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necesidad de contar con permisos legales. Por esta razón se aprobaron rutas fiscales a fin de controlar el transporte de insumos químicos6. Sin embargo, los mineros ilegales e informales continúan adquiriendo estos insumos sin que las instancias encargadas del control y fiscalización hayan podido alcanzar resultados considerables. En el caso del mercurio, este se compra libremente y no se requieren de permisos legales para adquirirlo. Sin embargo, los mineros informales e ilegales, entrevistados en nuestro estudio, señalan que ellos compran el mercurio por dos vías: directamente del proveedor y contratando una empresa de transportes que realiza el traslado a la mina o bien lo compran a las plantas de procesamiento de mineral, con las cuales mantienen una relación de dependencia ya que los proveen de insumos, procesan su mineral e incluso les dan agua para su consumo.

En cuanto a la maquinaria, los principales equipos para explotación de oro en pequeña escala son bombas de succión, motores, taladros eléctricos, brocas, agujas, cargadores frontales y volquetes. Estas maquinarias, equipos y herramientas son producidos en el extranjero, principalmente en Alemania, Japón, Suecia y Estados Unidos. Por ello son importadas directamente por empresas formales que cuentan con sucursales en la ciudad de Lima y con distribuidores a nivel nacional.

Si bien no existe una norma específica que limite la venta de maquinaria, equipos y herramientas que será utilizada en operaciones ilegales, no hay duda que todas estas grandes empresas extranjeras cuentan con un código de ética y anuncian que sus actividades se realizan bajo un marco de responsabilidad social empresarial. Por esta razón debería promoverse un acuerdo empresarial para negarse a vender maquinarias, herramientas y equipos a la minería ilegal e informal.

Los mineros informales señalan que el oro que producen sigue una ruta para su comercialización en la que intervienen acopiadores locales. Este oro luego es vendido a casas comerciales en las

6 Ver en: goo.gl/qbHHFU

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capitales regionales, las mismas que pagan entre el 93% y 94% del precio internacional por cantidades no menores a 1 kg. Estas casas comerciales, según refieren los mineros informales, revenden el oro a empresas refinadoras en Lima, quienes pagan también entre el 93% y 94% del precio internacional pero por cantidades no menores a 10 kg.

Según el Registro Nacional de Comercializadores y Procesadores de Oro, a enero del 2014 existían 3237 personas naturales o jurídicas que estaban habilitadas para comercializar y refinar oro. En Lima, el principal acopiador de oro es la empresa Procesadora Sudamericana SRL, quien adquiere el oro de las otras empresas refinadoras. Esta empresa exporta, formalmente, oro al extranjero.

Según la SUNAT, durante el año 2012, en el rubro Exportación Tradicional Sector Minero, Procesadora Sudamericana SRL exportó oro por un valor de USD 899 millones. En este tipo de casos cabría preguntase de dónde proviene el oro que exportan al extranjero.

La minería informal e ilegal tiene un alto impacto en los aspectos económicos, sociales, ambientales y culturales. Estos impactos son diferenciados según se trate de minería aluvial o de filón, según se desarrolle en zonas de costa, sierra o selva y según los procedimientos que se utilicen para la explotación y procesamiento de los minerales7.

En términos económicos, se afecta tanto a los ingresos del Estado (que deja de percibir los impuestos correspondientes provenientes de lo que deberían ser operaciones dentro del marco de la ley por parte de titulares mineros que debieran poner a producir sus concesiones) como a las economías locales (cuyos pobladores dejan sus actividades agropecuarias para dedicarse a la minería ilegal, no solo porque es más rentable, sino porque el costo de vida de sus localidades se ha elevado debido a la presencia de la gran minería).

Sobre los impactos ambientales, estos presentan diferencias según el ecosistema, siendo la región amazónica la más afectada debido a la depredación del bosque primario, la deforestación, la afectación

7 Hay que tomar en cuenta que no solo existe la minería de oro sino también la de platino y cobre.

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de los cauces de los ríos y la contaminación por mercurio líquido y vapores de mercurio de la flora, fauna y cursos de agua, que al ser metabolizado por plantas y animales se convierte en metilmercurio, el cual ocasiona graves daños neuronales e incluso la muerte.

Así tenemos que la minería informal e ilegal impacta en el tejido social, desarticula las organizaciones, trastoca la relación que las diferentes culturas peruanas han tenido con la naturaleza, socava los principios de solidaridad y reciprocidad, promueve el conflicto, genera violencia y se articula a mafias del crimen organizado.

Por ello reiteramos que la estrategia a implementarse desde el gobierno para la formalización, ordenamiento y gobernanza del sector debe ser una estrategia de carácter integral, multidisciplinaria y multisectorial. Si realmente existe voluntad política para resolver esta problemática, se requieren medidas urgentes que justamente no se centren en el eslabón más débil de la cadena, el minero artesanal, que muchas veces es explotado, que no cuenta con los conocimientos, la información y las habilidades para hacer una minería responsable, y que frente a la necesidad de resolver sus medios de vida se involucra en actividades informales e ilegales. También se necesita de una estrategia que fiscalice y sancione a aquellos sectores que, estando en el sector formal de la economía, se prestan irresponsablemente a promover la ilegalidad en la minería. Del mismo modo es necesario promover oportunidades de desarrollo con actividades ambientalmente sostenibles y económicamente rentables para aquellos peruanos que no podrán continuar realizando minería en pequeña escala por encontrarse en zonas prohibidas, por no respetar las normas y requisitos sociales y ambientales, o por no contar con los instrumentos de gestión correspondientes.

De lo que se trata es de reducir el crecimiento de la pequeña minería y la minería artesanal, de erradicarla de las zonas prohibidas y de los ecosistemas frágiles, así como de ordenar la minería para que cumpla con los requisitos legales, sociales

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y ambientales. Se requiere para ello de un Estado con voluntad política y capacidades fortalecidas de regulación, fiscalización y sanción. Las políticas públicas, además, deben ser de carácter integral que fortalezcan la institucionalidad ambiental, aborden los aspectos del ordenamiento territorial, la gestión de los recursos hídricos, que promuevan la diversificación económica y fortalezcan a los gobiernos regionales en sus capacidades y en sus recursos. Solo así consideramos se estará abordando con seriedad una problemática por demás compleja.

Otras políticas climáticas: ruptura de episteme y diálogo de saberes

Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola

«Las grandes verdades se sienten antes de expresarse»

pierre teilhArd de chArdin

1. Cuestiones previas

A propósito de la próxima vigésima Conferencia de la Partes (COP 20) de la convención mArco de lAs nAciones unidAs sobre cAmbio climático (cmnucc), a realizarse en el Perú el 20141, el presente ensayo se propone como enunciado disidente, si acaso emerge en este tiempo como el resultado forjado a partir de reflexiones intensas, colectivas –perpetradas con absoluta intencionalidad–, que se han venido diseminando a nivel continental y mundial a lo largo de las últimos 25 años; y que en el contexto de la actual «crisis ecológica planetaria», expresada en el «cambio global»2,

1 Lima, 1 - 12 de diciembre del 2014.2 El «cambio global» se conceptúa como el conjunto de cambios en los procesos

fundamentales que definen el funcionamiento del planeta, derivados de la actividad humana. Este se evidencia en la transformación de la superficie de la Tierra por las actividades humanas y sus impactos sobre los ciclos del agua, los elementos y el sistema climático, incluyendo la introducción de miles de compuestos químicos sintéticos en la biosfera. Consecuentemente, «cambio global» no significa lo mismo que «cambio

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nos permiten asumir ahora una «narrativa propia»3 en los debates internacionales (los oficiales y los no formales)4, la misma que encuentra sustento en los sistemas de conocimiento de la cultura andina, y que son fundamentales en las estrategias de resiliencia para la adaptación al cambio climático en los territorios locales.

climático global». Sobre el tema, véase: Pajares g., Erick. Políticas públicas y cambio global. Una prospectiva del cambio climático en la Amazonía andina. Lima: Oxfam, 2014.

3 Al respecto, es importante destacar el rol pionero del Proyecto Andino de Tecnologías Campesinas (PRATEC) y del Centro de Promoción de Sabidurías Interculturales (CEPROSI) en la investigación y sensibilización sobre la relevancia y vigencia de la sabiduría andina, y más recientemente, sus aportes en la sistematización de conocimientos tradicionales andinos asociados a la gestión de la variabilidad climática y sobre los efectos del cambio climático, incluyendo el intenso estudio de los sistemas agroastronómicos en los Andes que realiza el ingeniero agrónomo y maestro Julio Valladolid Rivera, con la asistencia de la Lic. en Educación Elena Pardo. El PRATEC es una de las instituciones que más viene investigando y publicando sobre la importancia de los conocimientos tradicionales en la gestión del clima, mientras que el CEPROSI –mediante un acuerdo de cooperación con la Universidad San Antonio de Abad del Cusco– implementó el Diplomado en interculturalidad, desarrollo endógeno sostenible y cambio climático 2010 - 2011. Igualmente valioso resulta el trabajo de la Asociación Andina Cusichaca (AAc) en la rehabilitación de tecnologías tradicionales para la gestión del agua y la agricultura, llevado adelante con el empeño, entre otros, de la Dra. Ann Kendall y Adripino Jayo. De la misma forma, resulta destacable el trabajo que desarrolla el Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco, a través de su Programa Regional Sur (descosur Arequipa), en el valle del Colca, para la recuperación de los sistemas de andenería, la gestión del agua y el mantenimiento de la agrobiodiversidad, en un contexto de severa desglaciación por efectos del cambio climático. Véase: Torres, Juan. «Los conocimientos ancestrales y los conocimientos contemporáneos en la Región Andina». En: Simposio cambio climático. Una montaña de desafíos. La Paz: Universidad Católica Boliviana San Pablo, del 15-16 de mayo del 2013.

4 Según la Resolución Ministerial nº 264-2013-MINAM, emitida el 06 de setiembre del 2013 y publicada el 08 de setiembre del mismo año, entre los objetivos que busca alcanzar el Perú, en el marco de la COP 20, destacan: a) Posicionamiento político: colocar al Perú en una posición privilegiada a nivel político internacional respecto de un tema de actualidad y relevancia mundial como es el cambio climático y el desarrollo; y, en su actuación como Presidente de la COP 20, posicionar su rol de facilitador que orienta sus acciones al logro de un acuerdo climático vinculante; e) Cambio climático e inclusión social: los acuerdos que se alcancen durante la COP 20 en Lima, promoverán medidas de adaptación afines a la estrategia nacional de inclusión social en el país que permitan brindar igualdad de oportunidades a los más afectados por el cambio climático.

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Precisamente en la ciudad del Cusco (Perú), en mayo del 2014, se llevaron a cabo dos importantes reuniones internacionales –el Segundo Congreso Mundial de Terrazas5 y el Foro Mundial de Montañas6– cuyas agendas de reflexión y discusión se centraron esencialmente en los sistemas de gobernanza del cambio climático, la gestión de montañas y los aportes de los conocimientos tradicionales a las políticas de adaptación climática.

Algún tiempo antes, durante el InterCLIMA 20127, en la mesa sobre dialogo de saberes, se generó un importante intercambio de visiones sobre los alcances de la ciencia objetiva y los sistemas de conocimiento tradicional. Fue destacable la intensidad del debate entre los científicos y los representantes de las comunidades andinas sobre la importancia del diálogo de saberes para la construcción de alternativas de solución y respuestas transdisciplinares frente al cambio climático.

Y es que el cambio climático es un fenómeno de escala planetaria que muestra sus severos efectos en los territorios locales. La agenda internacional, dominada por el enfoque de mitigación de los impactos globales del cambio climático (reducción de la emisión de Gases de Efecto Invernadero –GEI–), tiene su propio escenario de discusión, negociación y toma de decisiones. A ese nivel actúan los Estados, los organismos multilaterales y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) global. Simultáneamente, en los territorios locales de los Andes se evidencian las manifestaciones regionales del trastorno, de modo particular la desglaciación, el probable incremento de la frecuencia e intensificación del Fenómeno El Niño (FEN) y la exacerbación de la variabilidad microclimática,

5 Cusco, 14 - 22 de mayo del 2014. Véase: goo.gl/V0pM8M6 Cusco, 23 - 24 de mayo del 2014. Véase: goo.gl/N6fMy77 Espacio anual de encuentro, intercambio y reporte para la gestión del cambio

climático liderado por el Ministerio del Ambiente (MINAM). Lima, 29 - 31 de octubre del 2012.

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configurándose tendencias al desenlace de «eventos climáticos extremos»8.

Por lo tanto, lograr una adaptación eficiente frente al cambio climático –que exacerba las complejidades de los ecosistemas de montañas tropicales en los Andes– implica contar con soluciones locales específicas, las cuales pueden sustentarse en la sabiduría ancestral que le da vida a la cosmovisión de una cultura. En la subregión andina se dispone de muy poca información cuantitativa climática útil para enfrentar el trastorno global a nivel local, sin embargo, las comunidades de montaña disponen de conocimientos tradicionales (información cualitativa) que son relevantes para la gestión de los paisajes bioculturales, en un escenario de cambio global.

Mientras tanto, las políticas públicas climáticas convencionales no visibilizan ni incorporan este otro episteme, y es que en términos generales el cambio climático se encuentra aún subrepresentado en las políticas de Estado. Considerando las diversidades naturales y culturales de los países latinoamericanos (patrimonio biocultural), y especialmente para el caso de los países andinos, como el Perú, resulta evidente que se requerirán otras políticas, si acaso otros paradigmas, para gobernar el trastorno del clima global y evitar así llegar al punto de no retorno.

8 El ipcc Wgi Glossary define un evento extremo como «aquel evento que es raro en un lugar y en un instante, en un año. Un extremo en un área específica puede ser común en otra. Los eventos extremos no pueden ser atribuidos únicamente como consecuencia del cambio climático, ya que estos pueden presentarse de manera natural, sin embargo se espera que el cambio climático incremente la ocurrencia de eventos extremos. Estos incluyen inundaciones, sequías, tormentas tropicales y olas de calor». Por lo tanto, la interpretación de esta definición nos habla de valores máximos dentro de un conjunto de datos; una resultante del calentamiento global es que los extremos están variando, es decir, los extremos crecen en magnitud y en frecuencia. Por ejemplo, los estudios de costos y aseguramiento en los Estados Unidos vienen reportando que los eventos que ocurren en una rápida sucesión generan mayores pérdidas que la suma simple e individual de los daños ocasionados por eventos aislados. Véase: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud). Glosario corto de términos y conceptos importantes relacionados con el cambio climático. Bogotá: PNUD, 2009.

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Tales políticas públicas deberán encontrar el soporte necesario en el pensamiento transdisciplinar, en las ciencias de la complejidad, en la ecología profunda y en el diálogo de saberes, o en la conversación de dos epistemes distintos (dos teorías diferentes sobre el conocimiento) en condiciones de equivalencia: la ciencia formal y los sistemas de conocimiento tradicional9.

2. Complejidades convergentes: montañas andinas y cambio climático

El macizo andino es uno de los ecosistemas montañosos más diversos de la Tierra, tanto a nivel biológico, cultural, climático y edáfico. Los andes sudamericanos constituyen un sistema terri-torial altamente complejo, siendo el escenario en el que se asentó una de las culturas más antiguas de América y de la Humanidad; y uno de los centros de origen de la hidráulica y la agricultura (centro de origen de cultivos de la mayor importancia para el sis-tema mundial de suficiencia alimentaria, como la papa, la quinua y centro de diversificación del maíz).

La complejidad de los territorios andinos converge ahora con los efectos de un fenómeno no lineal, igualmente complejo, como el cambio climático. Esta «convergencia de complejidades» hoy pone a prueba los sistemas de gestión de producción del conocimiento, los sistemas de gestión del territorio, los sistemas de administración y gobierno, entre otros, para construir alternativas de solución a lo que parece ser la expresión de una «crisis sistémica». Así pues, el hecho de que el cambio climático, como ya ha sido informado por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPPC, por sus

9 Véase: United Nations University (UNU). Stories from a Climate Changed World. Sharing Indigenous Perspectives. Tokyo: UNU, 2009.

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siglas en inglés), tenga un origen antropogénico, nos lleva a poner en relieve la dimensión social y cultural del problema10.

En tal sentido, corresponde una exploración más analítica y cercana del cambio climático como «hecho social», cuestión que –en el mediano y largo plazo- será determinante en la agenda política y

10 En su cuarto reporte de evaluación, el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPPC, por sus siglas en inglés) concluyó que «[…] el calentamiento del sistema climático es inequívoco…», refiriéndose al aumento de temperatura observado en la segunda mitad del último siglo (Véase: Trenberth, K. E.; Jones P. D.; Ambenje, P.; Bojariu, R.; Easterling, D.; Klein Tank, A.; Parker, D.; Rahimzadeh, F. Renwick, J. A.; Rusticucci, M.; Soden, B. and Zhai, P. «Observations: Surface and Atmospheric Climate Change». Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of WG I to the Fourth Assessment Report of the IPCC [Solomon y colaboradores (Eds.)]. Cambridge and New York: Cambridge University Press, 2007. En efecto, los estudios de atribución han demostrado que existe una clara influencia humana en el fenómeno y que el aumento de temperatura observado en el planeta se debe, en gran medida, al incremento en la concentración atmosférica de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por las emisiones antropogénicas. Para llegar a esta conclusión, la comunidad científica utilizó complejos modelos del sistema climático, los cuales reproducen el clima considerando solo los forzamientos naturales, o bien estos más los de origen humano. Entonces, al comparar el clima modelado, con las observaciones, se encuentra evidencia de que el cambio del clima observado recientemente solo puede explicarse al incluir los forzamientos antropogénicos. Véase: Hegerl, G. C.; Zwiers, F. W.; Braconnot, P.; Gillett. N. P.; Luo, Y.; Marengo Orsini, J. A.; Nicholls, N.; Penner, J. E. and Stott, P. A. «Understanding and Attributing Climate Change. Climate Change 2007: The Physical Science Basis». Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Solomon y colaboradores (Eds.)]. Cambridge and New York: Cambridge University Press, 2007.

En su quinto reporte de evaluación, el IPCC (2013) señala ahora, con mayor contundencia, que: «La influencia humana en el sistema climático es clara. Es evidente en la mayoría de las regiones del planeta, según concluye la nueva evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). Es sumamente probable que la influencia humana haya sido la causa dominante del calentamiento observado desde mediados del siglo XX. Esta evidencia ha ido en aumento gracias a un mayor número de observaciones de mayo realidad, a una mejor comprensión de la respuesta del sistema climático y a unos mejores modelos climáticos». Con esto, el IPCC endurece su postura para explicar el origen del fenómeno desde que adoptó su evaluación sobre el estado del sistema climático de la Tierra, confirmando un indicio que había sido muy difundido entre la comunidad científica, en torno a que «existiría más de un 95% de certeza de que la actividad humana es la causante de la elevación de la temperatura ocurrida en los últimos 60 años». Véase: Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (ipcc) La influencia humana en el clima es clara según el IPCC (comunicado de prensa). Estocolmo: IPCC, 2013.

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académica, considerando que nos encontramos ante un cambio de época que redefine el paradigma del modelo civilizatorio a partir de la necesidad de alcanzar la seguridad climática del planeta11.

Precisamente, el profesor Andrew J. Hoffman, de la University of Michigan’s Ross School of Business and School of Natural Resources and Environment, citado por Erick Pajares12, enfatiza que existe una excesiva focalización en los aspectos científicos y económicos del cambio climático y demasiado poco sobre los aspectos sociales y culturales del problema.

3. Crisis de la ciencia y diálogo de saberes

Edgar Morin, en su publicación Ciencia con Consciencia13, coincide plenamente con lo planteado por Michel Maffesoli en su obra Elo-gio de la razón sensible. Una visión intuitiva del mundo contemporáneo14, en relación a las implicancias de la tecnociencia. Al respecto, ambos autores postulan dos nociones fundamentales: la primera es que el modelo cognitivo de la Modernidad ha entrado en crisis por su propio agotamiento e implosión. La segunda, que es posible transitar el camino de un nuevo paradigma epistemológico que responda a la emergencia de la sociedad-mundo, del encuentro de civilizaciones, del diálogo de saberes, de una mundialización solidaria que confronte radicalmente la lógica de la globalización hegemónica.

11 Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago de Chile: CEPAL, 2010.

12 Pajares, Erick et al. «Gestionando el cambio climático en los paisajes culturales andinos futuribles y futurables para la construcción de una política pública para la adaptación al fenómeno global en los Andes». Perú: El Problema Agrario en Debate. SEPIA XIV. Lima: SEPIA, 2012, pp. 614 - 655.

13 Morin, Edgar. Ciencia con Consciencia. Barcelona: Anthropos, 1984.14 Maffesoli, Michel. Elogio de la razón sensible. Una visión intuitiva del mundo

contemporáneo. Barcelona: Paidós Ibérica, 1997.

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Morín señala: «Yo defiendo la ciencia, combatiéndola». ¿En qué consiste tal enfrentamiento? En poner en cuestión los fundamentos epistemológicos del modelo de la ciencia objetiva; en una impugnación ética a los muchos desastres que han causado sus aplicaciones; en una crítica radical de los modelos de «desarrollo» que están en su base; en un profundo cuestionamiento a los modelos educativos que les son inherentes.

Por eso, en este tramo de la reflexión, resulta esencial para el debate recobrar los aportes de Enrique Leff:

«[…] La reivindicación de los saberes locales y la propuesta de un diálogo de saberes emergen de la crisis ambiental entendida como una crisis civilizatoria; de una crisis de la racionalidad de la modernidad y del proceso de racionalización del proceso de modernización. Los saberes locales y el diálogo de saberes se inscriben en la configuración teórica y en las estrategias de construcción de una racionalidad ambiental.

La valorización de los saberes locales desplaza la supremacía del conocimiento científico, de la relación objetiva del conocimiento y su pretensión de universalidad, hacia los saberes arraigados en las condiciones ecológicas del desarrollo de las culturas, en las formas culturales de habitar un territorio y en el sentido existencial del ser cultural.

El diálogo de saberes abre así una nueva perspectiva para comprender y construir un mundo global —otro mundo posible— sustentado en la diversidad cultural, en la coevolución de las culturas en relación con sus territorios biodiversos, en una proliferación del ser y una convivencia en la diferencia»15.

En efecto, hasta la fecha no existe pues ninguna ciencia que permita dar un enfoque global del ambiente como totalidad, en la que lo inerte y lo biótico interactúan, se interinfluyen y condicionan mutuamente formando ecosistemas dinámicos y cambiantes16.

15 Leff, Enrique. Diálogo de saberes, saberes locales y racionalidad ambiental en la construcción social de la sustentabilidad. Disponible en: goo.gl/inpqq0

16 David Suzuki señala que: «[…] Mientras que las cosmovisiones tradicionales ven el universo como un todo, la ciencia produce información que no puede nunca,

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De modo tal que la ecología tradicional, surgida como rama auxiliar de las ciencias naturales a finales del siglo XIX, no ha podido superar sus limitaciones, a pesar de los esfuerzos de los ecólogos integralistas. Por su parte, las denominadas ciencias exactas, naturales y sociales han logrado importantes avances, pero sus análisis tan específicos han reforzado la tendencia al fraccionamiento de la realidad. El proceso de proliferación de ciencias superespecializadas es relativamente reciente y data de fines del siglo pasado. ¿A qué se debió el surgimiento de tantas ciencias especializadas? Desde el momento en que la ciencia comenzó a ser el motor principal de los avances técnicos para el crecimiento industrial, se fragmentó en tantas especialidades como requería el proceso productivo. Esa es la época en que la ciencia se institucionaliza, entra por la puerta ancha de la universidad y adquiere grado académico bajo el postulado de «ciencia pura». A mediados del siglo XIX, el profesor universitario empezó a convertirse en el tipo característico de científico: «La ciencia no consiguió transformar tanto a las universidades como éstas la transformaron a ella. El científico fue menos un iconoclasta visionario que un sabio transmisor de una tradición […]. La ciencia académica de la época dependía en último término de sus éxitos en la industria»17.En tal sentido, Francisco Varela postula –para dar cuenta de las «epistemologías» subyacentes al pensamiento actual– aquello de que «toda época es ciega a los fundamentos de lo que toma por cierto y evidente»18.

casi por definición, ser completa. Los científicos se centran en partes de la naturaleza, el intento de aislar cada fragmento y controlar los factores que inciden en ella. Las observaciones y mediciones que hacen proporcionan un profundo conocimiento de esa parte de la naturaleza. Pero lo que se adquiere en última instancia, es un mosaico fracturado en piezas y pedazos inconexos, cuyas partes nunca lograrán una narrativa coherente» (traducción de Erick Pajares G.). Suzuki, David y McConnel, Amanda. The Sacred Balance. Rediscovering our place in nature. Vancouver: Greystone Books, 1997.

17 Bernal, John D. Historia Social de la Ciencia. Barcelona: Editorial Península, 1967.18 Maturana, Humberto y Varela, Francisco. De máquinas y seres vivos. Autopoiesis,

la organización de lo vivo. Santiago de Chile: Editorial Universitaria, 1998.

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En cambio, en la antigüedad los griegos tenían una concepción global para el estudio de la realidad. A comienzos del siglo VI a. C., Tales de Mileto, el primero de los filósofos presocráticos, postulaba el hilozoísmo, es decir, la «creencia de que el mundo y la vida se penetran mutuamente, que muchas partes del mundo que aparecen inanimadas son en realidad animadas». Anaxímenes sostenía que «el aire funcionaba a modo de respiración del mundo» y Anaxágoras proponía que «una mente omnipotente controlaba toda la materia, animada e inanimada, aun cuando no estaba en toda ella». Pitágoras y su escuela de Crotona sostuvieron que «la Tierra es un ser íntegro, vivo, inteligente», idea que sostuvo también Johannes Kepler19.

Desde el punto de vista del diálogo de saberes, el animismo resultó siendo sustancial en la Grecia antigua, como todavía lo es hoy en los Andes, y como lo sustenta James Lovelock en la Teoría Gaia, intuición básica de la Tierra como un organismo autorregulante. Si bien el trabajo de Lovelock se fundamenta en rigurosas investigaciones científicas, la hipótesis Gaia se ubica fuera de los protocolos de la ciencia, mas si examinamos la historia, los grandes paradigmas científicos surgieron de modo similar. La hipótesis Gaia estudia fenómenos que asumen la vida como emergencia, es decir, expresión de que «el todo es más que la suma de las partes».

De la misma forma, los testimonios de las comunidades andinas que sostienen los paisajes bioculturales y crían la diversidad biológica agrícola nos dicen que «todos los elementos de la naturaleza son seres animados», entidades del mundo local con las que se «conversa» con respeto y afecto. Tales visiones son consistentes con lo que el ecólogo Stephan Harding, director de la Maestría sobre Ciencia Holística del Schumacher College, en su libro Animate Earth. Science, intuition and Gaia (Tierra Animada.

19 Canguilhem, Georges. El conocimiento de la vida. Madrid: Ed. Anagrama, 1976.

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Ciencia, intuición y Gaia)20, postula como una visión más respetuosa y «sagrada» sobre la vida en la Tierra21.

4. Ruptura epistemológica, conocimientos tradicionales y adaptación al cambio climático

Apuntes teóricos: paradigma, episteme y ruptura epistemológica

En principio, resulta pertinente resaltar que la «episteme» es ese conjunto de configuraciones que han dado lugar a las diversas formas del conocimiento. Es un sistema de interpretación que condiciona los modos de entender el mundo y aprehenderlo en un tiempo determinado.

Thomas Samuel Kuhn encontró que debajo de los postulados, métodos y discursos de una teoría científica, existe un «núcleo de axiomas ocultos», dados por «supuestos», imperativos que rigen y controlan todo el campo cognitivo que abarca tal teoría y que él denomina «paradigma». Y que desde ese «núcleo» en que se sostiene el «paradigma» se controlan los postulados ontológicos y los criterios de verdad que orientan la «producción de conocimiento»22.

A decir de Kuhn, tal núcleo está constituido por creencias, valores, prácticas discursivas, imaginarios, técnicas y aspiraciones compartidas por los miembros de una comunidad científica, y que en conjunto reproduce y legitima la «objetividad» de la

20 Harding, Stephan. Animate Earth. Science, intuition and Gaia. Totnes: Green Books, 2009.

21 pajares, Erick. «Así en la Tierra como en el Cielo: Sabidurías ancestrales para re-crear los paisajes bioculturales y armonizar con el cambio climático en las montañas andinas». En: M. Guzmán Hennessey, ed. Cambio climático, cambio civilizatorio: Aproximaciones teóricas. Bogotá: Universidad del Rosario & Klimaforum - KLN Network Latin America, 2012.

22 Kuhn, Thomas S. Estructura de las Revoluciones Científicas. México: Fondo de Cultura Económica, 1995.

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producción teórica de esa comunidad, controlando así la «visión» de sus miembros.

Cuando una anomalía (o un enigma) pone en riesgo o produce la «falsación» de algunos o todos los «axiomas ocultos» en que se sostiene ese paradigma, se produce una «revolución científica» y un «cambio de paradigma».

Michel Foucault propone nociones muy parecidas y relacio-nadas a partir de las sucesivas y casi simultáneas «revoluciones paradigmáticas» operadas en el campo de la física, la química, la lógica, la biología, la genética y, sobre todo, de las teorías de la comunicación, que han llevado a proponer no un cambio de paradigma sino el desmantelamiento completo del «marco episte-mológico» que sustentaba todos o cualquiera de los «paradigmas científicos modernos». Por lo tanto, ya no se puede plantear una «revolución» sino una «ruptura», que es en definitiva la hipótesis foucaultiana.

Esa «ruptura epistemológica» que sostiene Foucault se verifica –según las evidencias que él mismo aporta– en un principio ontológico distinto, un criterio de verdad distinto, posibilidades de conocimiento distintas, condiciones de «producción de conocimiento» totalmente nuevas, criterios de verdad y de validez y hasta el sentido de las palabras distintos.

Si Kuhn proponía un «núcleo» axiomático que sostenía el paradigma, Foucault postula una «red» de principios epistemológicos mucho más compleja. Si Kuhn sostenía que las «revoluciones científicas», afectando ese núcleo, cambiaban la inteligibilidad y la dimensión lógica de una teoría, Foucault sostiene que la «ruptura epistemológica» supone e impone un nuevo principio ideológico de selección, asociación, eliminación y organización del conocimiento.

Según Foucault «[…] el hombre es una invención cuya fecha reciente muestra con toda facilidad la arqueología de nuestro

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pensamiento. Y quizá también su próximo fin»23, considerando que en el seno de las ciencias humanas emergen, durante el siglo XX, una serie de nuevas formas de saber cuyo rol resulta decisivo, pues en ellas se realiza la experiencia de un pensamiento en el vacío del hombre desaparecido. El psicoanálisis y la etnología constituyen dos ejemplos de estos nuevos conocimientos, cuya característica principal es conducirse por un principio perpetuo de inquietud que las dirige directamente a esa zona movediza que las ciencias humanas pretenden desconocer: los límites exteriores en que el hombre se disuelve24.

Sin embargo, la ilusión de encontrar en el hombre la fundamentación del conocimiento, pese a resquebrajarse por todos lados, seduce todavía al pensamiento contemporáneo. Nos encontramos, pues, en una época de transición epistémica, donde los enfoques que socavan la naturaleza humana coexisten con modos de reflexión que ralentizan el advenimiento de nuevas formas del pensar.

Diálogo de epistemes y cambio climático

La crisis ecológica planetaria es la crisis resultante de un modelo de pensamiento. El cambio global y el cambio climático son pues expresiones de la crisis del proyecto civilizatorio, sustentado en la pretendida unidimensionalidad del pensamiento25.

En este contexto, se empieza a develar la importancia que tiene otro episteme, el de los sistemas de conocimiento tradicional, en la contención de los impactos del fenómeno climático planetario. Tales conocimientos son ahora visibilizados por la CMNUCC, cuando en lo que respecta al proceso de los «planes nacionales

23 Foucault, Michel. Las palabras y las cosas. México: Siglo Veintiuno, 1968.24 Foucault, Michel. Las palabras y las cosas. México: Siglo Veintiuno, 1968.25 Véase: Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Boston: Beacon Press, 1964.

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de adaptación» propone tomar en cuenta, entre otros objetivos, el siguiente:

«[…] la intensificación de la labor relativa a la adaptación debería realizarse de conformidad con la Convención, debería llevarse a cabo mediante un enfoque que deje las decisiones en manos de los países, tenga en cuenta las cuestiones de género y sea participativo y plenamente transparente, tomando en consideración a los grupos, las comunidades y los ecosistemas vulnerables, y debería basarse e inspirarse en los mejores datos científicos disponibles y en los conocimientos tradicionales e indígenas que corresponda, así como en criterios que tengan en cuenta las cuestiones de género, con el objetivo de integrar la adaptación en las políticas y medidas sociales, económicas y ambientales pertinentes, cuando sea el caso»26.

El Consejo Nacional de Investigaciones de los Estados Unidos, en su publicación Conservación de la biodiversidad: una agenda de investigación para las agencias de desarrollo, llamó la atención sobre el hecho que:

«Las culturas que se desarrollaron y mantuvieron el conocimiento local y los sistemas que sustentaban la productividad y la diversidad a través de muchas generaciones, están cambiando rápidamente. El conocimiento local está siendo sustituido por tecnologías que no han demostrado su sostenibilidad o la contribución a largo plazo para la sociedad. Como los organismos de desarrollo tratan de comprender las formas tradicionales de la gestión, la investigación debe tratar de identificar la naturaleza de esta productividad y la sostenibilidad de las perspectivas de las culturas en las que se desarrollaron, y deben hacerlo antes de que se pierda este conocimiento»27 (traducción de Erick Pajares G.).

En tal sentido, deviene en obligación ética rebatir las posturas conservadoras que –desde el episteme científico– pretenden asumir

26 Convención marco sobre el cambio climático. Planes nacionales de adaptación. Washington D.C.: Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2011. Ver en: goo.gl/mHpCJy

27 National Research Council. Conserving Biodiversity: A Research Agenda for Development Agencies. Washington D.C.: National Academy Press, 1992.

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un rol censor frente a los sistemas de conocimiento tradicional, de absoluta relevancia para la gestión adaptativa del cambio climático.

Durante el interclimA 2012, en la mesa de diálogo de saberes, desde el «sector científico» se plantearon algunas nociones, que lejos de propiciar convergencias, evidencian la necesidad de una mayor sensibilización sobre la importancia de los conocimientos tradicionales en las estrategias de resistencia y resiliencia frente al cambio climático. Visiones tales como: a) la ciencia no descarta por defecto los saberes ancestrales/locales; b) los saberes ancestrales/locales pueden ser útiles; c) la ciencia puede determinar qué saberes conviene rescatar y difundir, y cuáles descartar; y d) la compilación de saberes es necesaria, pero es importante no descuidar su validación usando el método científico28; constituyen aproximaciones sesgadas, perspectivas dominantes, frente a la alteridad. ¿Con qué ética o bajo qué fundamentos puede la «ciencia normal», desde su lógica epistémica en crisis, validar sistemas de conocimiento tradicional que emergen desde otra cosmovisión? Es pues necesario –a todas luces– sincerar el debate y poner sobre la mesa este aspecto que resulta crucial para la construcción de otro tipo de políticas públicas que incorporen el diálogo de saberes como alternativa frente al fenómeno global.

Tal como refiere Enrique Leff:

«[…] El diálogo de saberes es un diálogo entre seres creyentes, pero abiertos a otros saberes, a otras creencias, a seres no encerrados en su yo subjetivo o en un saber fundamentalista. Solo así la reexistencia puede ser coexistencia con la naturaleza y con los otros. Ante el nudo de determinaciones que sujetan al sujeto, el sujeto se emancipa repensando el mundo para construir otro mundo, en la construcción de nuevos sentidos existenciales que encarnen en su ser, que disuelvan el nudo de la angustia,

28 Véase: Takahashi, Ken. «Saberes locales y conocimiento científico: Validez del conocimiento local». interclima.info, Lima, 29 - 31 de octubre del 2012. Ver en: goo.gl/5Lw27s

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que reabra la voluntad de poder, de poder querer, de poder querer vivir, desde el saber de las condiciones de vida del mundo que habita»29.

En efecto, los conocimientos y tecnologías ancestrales –que son el resultado de las interdependencias de las relaciones sociales y ecológicas– no pueden verse descontextualizados de su organización y su cultura (su cosmovisión); lo mismo sucede con la ciencia, que es parte de una tradición y una cultura. Ambos tipos de saberes contribuyen positivamente si constituyen una agenda autónoma, basada en las prioridades del país30.

Políticas climáticas y sistemas de conocimiento tradicional en los Andes

Las nociones sobre el trastorno global del clima, que emergen de las disciplinas y especializaciones de la ciencia normal, son de tipo reduccionista, y se reproducen en los estilos de políticas y programas sectorializados que hacen parte de la gestión pública del cambio climático, lo que incide negativamente en la toma de decisiones para enfrentar un fenómeno complejo, no lineal, en el que resulta fundamental tomar en cuenta la variable «incerti-dumbre».

El cambio climático, qué duda cabe, resulta siendo una innovación en la actual agenda política (a nivel internacional, nacional y subnacional), lo que exige superar los convencionalismos de las actuales políticas públicas y transitar hacia una «gestión

29 Leff, Enrique. «El desvanecimiento del sujeto y la reinvención de las identidades colectivas en la era de la complejidad ambiental». Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, vol. 9, n.° 27. Santiago de Chile: Universidad de Los Lagos, Centro de Investigaciones Sociedad y Políticas Públicas (CISPO), 2010, pp. 151-198.

30 El Sistema de Conocimientos Locales e Indígenas (LINKS, por sus siglas en inglés) de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) reconoce el importante papel que desempeña el conocimiento tradicional en la conservación de la diversidad biológica, la respuesta para los desastres antrópicos, la evaluación y la adaptación al cambio climático. Véase: www.unesco.org/links

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pública transversalizada» que visibilice también aquellas otras «gobernanzas del clima» para la adaptación (estrategias de resiliencia) que acontecen en la dimensión territorial local de las montañas andinas.

Considerando las vulnerabilidades del Perú frente al cambio climático, con una contribución mínima en la producción de GEI, resulta pertinente implementar la opción de una «política proactiva con énfasis en la adaptación» y en el establecimiento de medidas de prevención, protección y compensación respecto del fenómeno global.

En relación al aporte de los saberes tradicionales, en el 2013 se aprobó en el Perú la Agenda de Investigación Científica de Cambio Climático (AICCC) 2010 - 202131, a fin de orientar las actividades de investigación y desarrollo tecnológico de los gobiernos regionales y las instituciones de investigación del país. En el eje temático n° 1, sobre la predicción del cambio climático, la línea de investigación 1.2.6 establece: «[…] El rescate de conocimientos tradicionales sobre predicción del clima», mientras que en el eje temático n° 3, sobre vulnerabilidad y adaptación al cambio climático, la línea de investigación 3.2.4 establece: «[…] El desarrollo y transferencia de tecnologías de punta y rescate de tecnologías tradicionales para reducir la vulnerabilidad de los sistemas productivos agrarios y forestales a sequias, incendios forestales, heladas, inundaciones, salinización y otras repercusiones del cambio climático».

Aun así, es importante señalar que las políticas públicas para una adaptación inclusiva de los territorios locales al cambio climático deben ir más allá del reconocimiento de la importancia utilitaria de los saberes tradicionales, considerando que los efectos del problema exacerban las vulnerabilidades social, cultural, económica y política de las poblaciones rurales en las montañas andinas.

31 Resolución Ministerial n° 175-2013-MINAM aprobada el 17 de junio del 2013 y publicada en el Diario Oficial El Peruano el 18 de junio del 2013.

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Con seguridad, en la medida en que se agudicen los efectos del cambio climático a nivel de los territorios locales de los países de la subregión andina (como el Perú), las políticas de adaptación jugarán un rol extremadamente crítico en la reconfiguración de las prioridades de las agendas políticas nacionales32.

Otras formas de pensamiento para la gobernanza del clima en los Andes

La crisis ecológica planetaria configura la ruptura epistemológica de la tecnociencia dominante y exige otras formas de pensamiento, expresadas en otras políticas públicas para enfrentar el cambio global, siendo la fertilización cruzada de epistemes la que puede dar paso a nuevas maneras de encarar los retos que implica el cambio climático como «preocupación común de la Humanidad»33.

En este contexto, los conocimientos tradicionales cobran un papel preponderante en la creación de estrategias sostenibles frente al trastorno climático antropogénico. Así por ejemplo, la cultura andina ha desarrollado un «software social» (redes de organización social) y un «hardware» (paisajes culturales creados por intervención humana en la infraestructura natural) a partir de tecnologías tradicionales que han mantenido los sistemas

32 El Seminario Internacional Andino sobre «Gestión social del agua para la adaptación al cambio climático global», realizado en la ciudad de Arequipa, del 26 al 28 de agosto del 2009 –a iniciativa de descosur y la Red Ambiental Peruana (RAP)– logró reflexiones y aportes relevantes que han contribuido posteriormente al debate nacional y global sobre la importancia de redimensionar las políticas públicas climáticas y valorar los sistemas de conocimiento tradicional para la gestión adaptativa en los socioecosistemas de montaña. Véase: Llosa, Jaime; Pajares, Erick; y Toro, Oscar. Cambio climático, crisis del agua y adaptación en las montañas andinas. Reflexión, denuncia y propuesta desde los Andes. Lima: desco – RAP, 2009.

33 La Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció el problema como el mayor reto colectivo de la Humanidad, mediante las resoluciones 43/53 de 1988 y 44/207 de 1989.

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alimentarios nacional y global34; todo lo cual se sustenta en una visión holística que involucra diversos relacionamientos en un conjunto coherente, con una sincronización espacial y cronológica que responde a una «planificación cibernética» (paralelismo masivo) para la gestión de los sistemas territoriales de montaña, en un escenario signado por la permanente incertidumbre debido a la variabilidad climática extrema.

Al respecto, la publicación Cultivos perdidos de los Incas. Las plantas poco conocidas de los Andes con aptitud para cultivos en todo el mundo35 destaca que:

«[…] los Incas crearon una gran infraestructura para dar soporte (o tal vez para exigir) a la agricultura del imperio. Por ejemplo, modificaron y conservaron terrenos erosionables de fuertes pendientes mediante la construcción de terrazas (andenería) y obras de riego, y a través del fomento del uso de sistemas de cultivo que atenúan los eventos extremos de la temperatura y el agua. Estos incluyen, por ejemplo, los campos de camellones y siembra en pequeños hoyos. En algunas áreas, terrazas incas y sistemas de riego cubren miles de hectáreas. Muchas todavía están en uso»36.

Cabe pues referir que los fundamentos de las tecnologías ancestrales andinas reposan en lo que algunos encasillan en el «mito». Y es que como decía Henry David Thoreau: «[…] No se de un solo tratado, antiguo o moderno, que pueda proporcionarme

34 El ministro de Agricultura y Riego, Juan Benites, manifestó que el 70% del consumo de alimentos se produce en la agricultura familiar, subrayando que «este tipo de agricultura –de no más de 5 hectáreas– que produce el maíz, la quinua, la papa, hay que revalorarlo en términos de lo que significa también su valor ‘ancestral’, es decir sus prácticas culturales que se han impuesto al cambio climático». Véase: «Minagri: El 70% del consumo de alimentos se produce en agricultura familiar». Gestión, Lima, 4 de abril del 2014.

35 Ad Hoc panel of the advisory commitee on technology innovation.The Lost Crops of the Incas. Little-Known Plants of the Andes with Promise for Worldwide Cultivation. Washington DC: National Academy Press, 1989.

36 Ad Hoc Panel of the Advisory Committee on Technology innovation. The Lost Crops of the Incas. Little-Known Plants of the Andes with Promise for Worldwide Cultivation. Washington DC: National Academy Press, 1989.

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una explicación convincente del medio físico que me rodea. La ´mitología´ es lo que más se acerca a lo que ando buscando»37.

5. Consideraciones para construir «otras políticas climáticas»

Por las implicancias del cambio climático para los países andinos, y de modo particular para el Perú, en tanto coloca en severo riesgo sus megapotencialidades bioculturales, resulta prioritario –anali-zando en perspectiva las tendencias globales en el mediano y largo plazo– transitar hacia otras políticas climáticas, por lo que tanto diseñadores de políticas como tomadores de decisiones deberán considerar responsablemente lo siguiente:

a. Más allá de los registros científicos, resulta evidente que el cambio climático se origina en causas sociales, consecuente-mente su solución es –por definición– un problema político, siendo fundamental aportar enunciados para generar un de-bate político sobre las implicancias del problema para el Perú y sus interrelaciones con el espacio subregional andino. A ese debate deben incorporarse las posturas críticas de la ecología política, los aportes esenciales de la ecología profunda, las reflexiones del pensamiento complejo, las indagaciones de la antropología del clima, las prospectivas de la investigación de futuros y los antecedentes registrados por los estudios sobre los colapsos de las civilizaciones.

b. Gobernar el cambio climático exige comprender las causas y los efectos del problema, así como repensar los marcos teóricos que han sostenido –a escala global– la construcción de los procesos sociales, culturales, tecnocientíficos, políticos y económicos. Se abre así la posibilidad de un diálogo de saberes entre el mejor conocimiento objetivo y los conocimientos tradicionales

37 Thoreau, Henry David. The Journal. Boston: Houghton Mifflin Co., 1906.

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(superando los enfoques disciplinares), para fortalecer las estrategias de resistencia y resiliencia (adaptación) a nivel de los territorios locales, frente a las propias limitaciones de la «ciencia del cambio climático».

c. El cambio climático antropogénico es un fenómeno de altísima complejidad, consecuentemente las políticas climáticas para gestionar sus causas y consecuencias tienen que reinventarse en la complejidad, en la incertidumbre, en la imprevisibilidad. Tal situación implica un «cambio de paradigma» que deberá expresarse en la toma de conciencia respecto de la multiplici-dad de los sujetos sociales, de los epistemes, de los aparatos de gobierno, de las demandas ciudadanas, de los espacios y tiempos de lo político; que son factores que convergen y se pluridimensionan.

La crisis de civilización es pues la crisis de la ciencia, y presiona por una ruptura epistémica para alcanzar conocimientos nuevos –si acaso visibilizar la existencia de cosmovisiones distintas–, desde la educación coevolutiva, que surgiría como la «metamorfosis» de una cultura en crisis, en la que una parte de ella se destruye y otra se conserva38. Lograr esa metamorfosis requiere ahora el desvelar las antiguas sabidurías, lo que nos lleva a sentenciar que, tomando las palabras de Dan Brown en El símbolo perdido, «[…] la clave de nuestro futuro científico se oculta en nuestro pasado»39.

38 Morin, Edgar. «Elogio de la metamorfosis». El País, Madrid, 17 de enero del 2010.

39 Brown, Dan. The Lost Symbol. Barcelona: Random House, 2009.

Notas sobre los autores

Jorge Acevedo R.Comunicador social y educador, magíster en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú, universidad en la que se desempeña como profesor asociado y coordinador académico de la especialidad de Comunicación para el Desarrollo. Ha sido miembro de la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social, colectivo promovido por la Asociación de Comunicadores Sociales Calandria, director ejecutivo de la Coordinadora Nacional de Radio y miembro del consejo directivo del Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú (IRTP). jacevedo@pucp.pe

Gustavo Ávila P.Economista de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con experiencia laboral en elaboración de instrumentos de gestión e investigación en aspectos sobre desarrollo regional, gestión presupuestal, monitoreo participativo y desarrollo sostenible y gestión de recursos naturales. Ha trabajado como coordinador de industrias extractivas del Grupo Propuesta Ciudadana, asesor presupuestal en el Ministerio de Educación y asesor de alta dirección en Petroperú.gustavoavilap2000@gmail.com

Eduardo Ballón E.Antropólogo. Expresidente del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco y de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Actualmente pertenece a la coordinación ejecutiva del Grupo Propuesta Ciudadana y es

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investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalización y descentralización.eballon@desco.org.pe

Hugo Cabieses C.Economista por la Universidad del Pacífico, colaborador de Quehacer y del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco, coordinador del Área de Desarrollo Sostenible Cambio Climático y Derechos Indígenas del Centro de Investigación Drogas y Derechos Humanos CIDDH, asesor técnico de la gerencia general de la Empresa Municipal de Mercados (EMMSA) y exviceministro de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales del Ministerio del Ambiente (MINAM). hugocabieses@gmail.com

Humberto Campodónico S.Ingeniero industrial por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y magíster en Economía del Desarrollo por la Universidad de París I (Panteón-Sorbona). Catedrático de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Consultor de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Investigador principal del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco y columnista económico del diario La República. Autor de diversos libros sobre energía (petróleo y gas natural), economía internacional y comercio.hcampodonicos@yahoo.com

Julia Cuadros F.Realizó estudios de ingeniería económica, especializada en planificación estratégica y operativa, gestión de programas, planes y proyectos con enfoque de derechos, género e interculturalidad. Es investigadora en temas de minería en pequeña escala, impactos de género por actividades mineras, planificación y gestión social del

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territorio y actividades alternativas al extractivismo. Actualmente es directora ejecutiva de CooperAcción - Acción Solidaria para el Desarrollo. jcuadros@cooperaccion.org.pe

Oswaldo de RiveroDiplomático de carrera, Embajador. Ha servido en Londres, Moscú y Naciones Unidas en Ginebra. Se desempeñó como Embajador ante la Organización Internacional del Comercio (OMC) y ante las Naciones Unidas en Nueva York, donde representó al Perú ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Estudió Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú, licenciado de la Academia Diplomática del Perú y con estudios de posgrado en el Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra. Profesor de la Academia Diplomática del Perú, miembro del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres. Autor de los libros: International Development Law and New International Economic Order (Pergamon Press, Oxford, Gran Bretaña); El Mito del Desarrollo (Fondo de Cultura Económica, México, en Ingles); The Myth of Development (Zedbooks Londres, Gran Bretaña); y Los Países Inviables (ediciones La Catarata, Madrid). Ha escrito artículos y ensayos en Le Monde Diplomatique, El Correo (de la Organización para la Cultura, la Ciencia y la Educación de Naciones Unidas –Unesco–), diarios de Ginebra, El Comercio y La República (de Lima) y en la revista Quehacer del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco. Actualmente es conferencista en el Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra y consultor internacional de empresas privadas en esa ciudad. Oviderivero@aol.com

José Díaz GallardoHistoriador. Licenciado en Historia por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Magister en Ciencias Militares de la Academia de Guerra del Ejército de Chile. Exfuncionario del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y del Ministerio de Defensa Nacional

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de Chile. Especialista en temas de seguridad y defensa, con especial interés en asuntos vecinales y temas sudamericanos. Coordinador del Taller de Defensa del Instituto Igualdad. Docente de la Universidad Tecnológica Metropolitana del Estado de Chile (UTEM).jose.l.diazgallardo@gmail.com

Rafael García M.Sociólogo por la Pontificia Universidad Católica de Perú. En su trayectoria profesional en el ámbito privado ha sido gerente general del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco, así como director ejecutivo de la Organización No Gubernamental Ciudad Nuestra. Asimismo, cuenta con experiencia en gestión pública, desempeñando entre el 2002 y el 2004 las funciones de director general de migraciones y naturalización del Ministerio del Interior. También ha sido coordinador general del V Censo Nacional de Población y Vivienda (UNPFA, Perú 2005 - 2006) y regidor de la Municipalidad Metropolitana de Lima en las dos gestiones anteriores. Fue superintendente nacional adjunto de aduanas durante el período 2012 a mayo del 2014.rgarcia@ciudadnuestra.org

Carlos Loret de MolaIngeniero geólogo con estudios de ingeniería geológica y minería por la Universidad de Minnesota. Está vinculado con el sector minero energético desde hace más de 30 años. Coordinador de posicionamiento, finanzas y relaciones públicas de InterClima 2012. Miembro director de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), miembro director de la Asociación Andina Cusichaca (dedicada a la recuperación de tecnologías tradicionales andinas para la sustentabilidad de los medios de vida en las altas montañas), presidente del directorio de la Asociación Andes (gestora del Parque de la Papa y dedicada a la preservación del patrimonio biocultural indígena) y miembro del Patronato Qhapaq Ñan (Camino Inca). También es socio del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigación

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de Futuros Sustentables y past president del Consejo Nacional del Ambiente del Perú (CONAM, hoy Ministerio del Ambiente).cldemola@gmail.com

Raúl Mauro M.Ingeniero economista por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y magíster en Ciencia Política por la Northeastern University, Boston. Es estudiante del doctorado de Ciencia Política en la PUCP. Se desempeña como asesor del Grupo Parlamentario de Acción Popular - Frente Amplio en el Congreso de la República. Es investigador y evaluador de proyectos asociado del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco. Sus trabajos enfocan el problema de los estándares de vida, el rol del Estado y los modelos de desarrollo.raulmauro@gmail.com

Iván Mendoza V.Licenciado en Antropología Social por la Universidad Nacional de Trujillo. Magister en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialista en temas de conflictos sociales, minería y desarrollo. Exfuncionario de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros y fue profesional especialista del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco. Consultor en proyectos de desarrollo.argonautasur@yahoo.com.mx

Erick Pajares G.Abogado internacionalista y analista político. Juicio experto en derecho internacional ambiental y políticas públicas globales (NYU, School of Continuing Education), con estudios complementarios en antropología cultural y sociología política. Investigador, reflexionador y generador de opinión en temas de gobernabilidad ambiental, políticas públicas ambientales, geopolítica ambiental, gestión de montañas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, ecología política, ecología profunda, prospectiva ambiental

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(investigación de futuros) y pensamiento de la complejidad. CEO del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigación de Futuros Sustentables; miembro asociado de la Académie de droit de l’environnement de l’UICN, University of Ottawa; miembro pleno de la Alianza Latinoamericana de Estudios Críticos sobre el Desarrollo (ALECD) e investigador asociado del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco.epg.ceo@biosferafuturos.com

Alexandro SacoAbogado de profesión, con estudios de maestría en salud pública. Ha ejercicio periodismo de análisis político en prensa escrita, radial y televisiva. Es miembro de la Asociación Latinoamericana de Medicina Social (ALAMES) y del Movimiento por la Salud de los Pueblos. Ha sido representante de la sociedad civil en el Consejo Nacional de Salud. Sus principales temas de desarrollo son sobre sistemas universales de salud y políticas de salud. Ha publicado el libro Buscando Salud: Para consolidar la democracia y superar la pobreza (2008) y artículos en medios de comunicación y revistas sobre salud pública. Es coordinador nacional del Foro de la Sociedad Civil en Salud (ForoSalud).alexandro09538@gmail.com

Eduardo Toche M.Historiador por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Historia de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) - Ecuador. Becario senior del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Exinvestigador de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR). Profesor en la unidad de posgrado de la maestría de Historia de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro del Consejo Directivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Coordinador del proyecto «Conflicto y diálogo en torno a las actividades extractivas», que se realiza en convenio entre el Centro de Estudios y Promoción del

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Desarrollo - desco y la Fundación Friedrich Ebert, en tres regiones del país (Puno, Piura y San Martín). Especialista en temas de violencia social, instituciones y análisis político. Vicepresidente e investigador del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - desco.etoche@desco.org.pe