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Módulo 2. Metodología de recolección de datos para la formulación de políticas de prevención

Descripción

En este módulo discutiremos el problema relativo al tema de metodologías de recolección de datos para la formulación de políticas de prevención. Destacaremos la escasez de datos sobre criminalidad y violencia. Discutiremos los más recientes programas de prevención y la necesidad de desarrollar sistemas de información sobre delincuencia y violencia que ofrezcan datos sobre los factores de riesgo y los impactos de los programas de prevención. Identificaremos problemas en la recolección de datos sobre la delincuencia y la violencia y veremos la importancia de llevar a cabo un análisis detallado de los datos para formular estrategias, así como de monitorear y evaluar los resultados. Después de haber analizado algunos de los problemas, revisaremos las experiencias prácticas que identifican la violencia urbana.

Finalmente, hablaremos sobre el proyecto MAPA de Belo Horizonte que fue parte del programa “Policía de Resultados”, el cual buscaba introducir nuevas técnicas de gestión en las actividades policiales mediante la descentralización de la planificación operacional y la incorporación de mecanismos para la verificación y el control de los resultados.

Debido a que los problemas complejos exigen soluciones sofisticadas, no ofreceremos respuestas simples o recomendaciones específicas para programas. Sin embargo, entregamos información práctica sobre la recolección de datos y el análisis orientado hacia la formulación de estrategias de prevención del crimen y la violencia.

Panorama general del módulo 2

Unidad 4.

Después de una breve introducción, presentaremos un panorama del problema, destacando la escasez de datos relativos a la violencia, la importancia de la recolección de datos para la formulación de políticas de prevención de la violencia y las tendencias recientes en la prevención de la violencia en América Latina. Luego aprenderemos a identificar los problemas de criminalidad y violencia, y a cómo recolectar datos adecuadamente. Se presentarán diversas metodologías de recolección de datos e información.

Unidad 5. Discutiremos varias técnicas de recolección de datos respecto a la violencia concentrada en el tiempo y el espacio.

Unidad 6.

Se verán algunas metodologías de aplicación práctica. Luego se mostrará el caso específico del Proyecto MAPA de Belo Horizonte. Este interesante caso ilustra el impacto que las técnicas de gestión basadas en resultados pueden ejercer sobre el control de la delincuencia. El uso sistemático de información es un elemento básico en dichas técnicas. De este caso se pueden extraer lecciones valiosas.

   

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Resultados del aprendizaje Al final el alumno será capaz de:

• Presentar un panorama general sobre la situación de la información y los diagnósticos sobre delincuencia y violencia para auditorías de seguridad urbana en América Latina y el Caribe.

• Discutir cómo pueden recolectarse los datos relativos a problemas de seguridad.

• Estudiar la manera de transformar estos datos en información y posteriormente en conocimiento, a fin de incentivar la creación de una base de acción sólida y congruente, canalizada a través de programas de prevención.

• Analizar de qué forma se puede posibilitar el monitoreo y la evaluación de estas acciones.

 

Temario

Unidad 4. Información y diagnósticos: contexto situacional e identificación de los problemas

Lección 4.1Contexto situacional

Lección 4.2 Identificación de problemas de crimen y violencia

Unidad 5. Información y diagnósticos. La incorporación de dimensiones espacio-temporales: el uso de geoarchivos y el análisis de los problemas

Lección 5.1 Incorporación de dimensiones espacio-temporales: el uso de geoarchivos

Lección 5.2 Análisis de los problemas

Unidad 6. Aplicaciones prácticas: estudio de casos

Lección 6.1 Aplicaciones prácticas

   

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 Lección 4.1 Contexto situacional

¿Cuál es la importancia de la investigación y las bases de datos en la formulación

de los programas de prevención?

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Existen innumerables deficiencias en las bases de información sobre actos delictivos y violencia. El desafío es contar con bases de datos necesarias para poder avanzar. Entre las diversas causas de la criminalidad actual en América Latina, se destaca nuestra ignorancia sobre la materia. No hay una evaluación de los costos de estos programas versus los resultados alcanzados, ni de su efectividad.

   

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Este método discutirá:

La escasez de información en las bases de datos sobre criminalidad y violencia.

Un informe reciente del Banco Mundial sobre los efectos que la violencia y la criminalidad han ejercido en el desarrollo sostenible y el combate a la pobreza en América Latina subraya que el problema más inmediato es que…

   

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“Los datos son extremadamente inadecuados. Las razones incluyen problemas graves de subregistro de víctimas, la falta de una recopilación sistemática de datos y el deficiente desempeño de los departamentos de estadísticas en sus informes sobre la delincuencia y la violencia. Es por ello que la primera prioridad en la agenda que emerge para tratar este problema en la región es la necesidad de incrementar la base de conocimientos sobre la naturaleza, extensión y evolución de esa patología”.

De la misma manera, y siguiendo el mismo patrón de inquietudes en torno al problema del crimen y la violencia en Colombia, Rubio (1998b) destaca que, cuando hablamos de “crimen, violencia e inseguridad, uno de los aspectos recurrentes es la incertidumbre acerca de lo que realmente ocurre. El diagnóstico de este fenómeno y el diseño de políticas pertinentes enfrentan, desde su inicio, el problema de la mediación y observación, cuya gravedad parece ser proporcional a los niveles de violencia” (Rubio, 1998b:2).

Ante esta ausencia, la tendencia ha sido utilizar los datos relativos a los homicidios, los cuales generalmente se obtienen los sistemas de información de salud.

Sin embargo, se ha criticado la validez de utilizar las cifras de homicidios como parámetro comparativo sobre la violencia. Así, el BID advierte sobre los tres tipos de problemas que pueden surgir:

Subregistro

Aunque el problema de subregistro de homicidios tiende a ser mucho menor, aún persiste, y también existen graves problemas con las inconsistencias entre los distintos tipos de fuentes.

Violencia sin homicidio

Muchas modalidades graves de violencia no siempre terminan en homicidio, por ejemplo, la violencia doméstica o las diversas formas de agresión interpersonal.

   

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Subestima de otras formas de violencia

Cuando se utiliza el homicidio como principal parámetro de medición de la violencia, se tiende a subestimar otras formas de violencia, como la violencia física y la intimidación. En realidad, podríamos argumentar que el problema más grave respecto a los homicidios es que éstos siguen un patrón de comportamiento específico, al contrario de lo que ocurre con otros tipos de actos ilícitos que afectan dramáticamente a la población, tales como las diversas modalidades de delitos contra la propiedad.

Estudios recientes muestran cómo los factores de espacio y tiempo de los homicidios difieren de aquellos presentes en otros tipos de delitos (Beato, 2000 RBCS inglés).

Esta calificación es necesaria al momento de elaborar programas de control y prevención, dado que existen serios problemas de subregistro de los delitos contra la propiedad. Por ende, algunos estudiosos y legisladores han adoptado la tasa de homicidio como indicador de la delincuencia en una ciudad, región, país o incluso para efectuar comparaciones entre países. Ello se debe al hecho de que ésta es una modalidad de acto delictivo en la que los problemas de subregistro o clasificación legal son menores.

Sin embargo, lo anterior no siempre corresponde a la verdad, ya que algunas evaluaciones de los sistemas de información muestran que existe una mayor tendencia a reportar datos de salud en aquellas ciudades y regiones que se basan en sistemas de recopilación de datos de diversas organizaciones que están mucho mejor estructurados. Ello ocurre en general en las ciudades centrales de cada región (Castro, Assunção y Ottoni, 2002).

Por otra parte, las tasas de homicidio pueden ser indicadores agregados que terminan por ocultar una serie de fenómenos distintos que podrían ser de interés para el planificador. Podemos tener la misma tasa de homicidios en dos ciudades, mas sin embargo, su distribución puede ser totalmente distinta (Lynch, 1995).

Diferencias

   

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Río de Janeiro Sao Paulo

La tasa de muertes por homicidio entre los jóvenes de 15 a 29 años es 34% veces mayor que la tasa para el mismo grupo de edad en Sao Paulo.

La tasa de muertes por homicidio de los jóvenes entre 15 y 29 años es 34% menor que en Río de Janeiro.

Las muertes por armas de fuego representaron 87% de las muertes por homicidio en Río de Janeiro

En Sao Paulo las muertes por armas de fuego representaron 47%

Batittuci, 1999

Estas cifras nos indican que, aunque las tasas sean similares, desde el punto de vista de su composición son bastante distintas.

Finalmente, se discute la acumulación de sucesos distintos bajo el mismo rótulo de homicidio. El hecho de adoptar las definiciones oficiales de homicidio nos lleva a la falacia de que todos ellos tienen la misma motivación.

Una forma de comprender la diversidad de sus modalidades sería tratarlos en función de la relación existente entre el agresor y la víctima (Parker & Smith, 1979. Smith & Parker, 1980. Parker, 1989).

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Desde esa perspectiva se identificaron cuatro tipos de homicidios:

La digresión anterior no nos debe llevar a concluir erróneamente que los homicidios no son indicadores extremadamente importantes de la situación de violencia y delincuencia en determinados lugares. Al contrario, lo que se discute es la extrema diversidad de fenómenos que existe en un solo acto ilícito. Ello nos sugiere la necesidad de comprender todos esos matices a fin de elaborar programas eficaces.

Información y programas de prevención.

   

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La tendencia reciente en América Latina ha sido la de incorporar un número cada vez mayor de componentes de prevención social y situacional del delito a la agenda de las políticas públicas de seguridad.

Esto ha sido corroborado por un estudio realizado por la Rand Corporation, en el que se analizó el impacto de distintas estrategias de prevención del delito a través de programas de intervención versus la introducción de legislación de mano dura.

Los programas de intervención incluían:

1. Visitas de asistentes a los hogares poco después del nacimiento de un hijo o hija y durante los primeros seis años de vida.

2. Capacitación y terapia para familias con hijos que manifestaron un comportamiento agresivo en la escuela o están a punto de ser expulsados de ella.

3. Cuatro años de incentivo monetario para estimular a los hijos de familias pobres a completar su educación escolar.

4. Monitoreo y supervisión de jóvenes de secundaria que hayan manifestado un comportamiento delictivo.

Estos programas fueron comparados con el efecto que la introducción de la ley de los "Three Strikes" tuvo sobre los índices de criminalidad en California. La comparación favorece ampliamente los programas de intervención y, sobre todo, los incentivos monetarios bajo la modalidad de “becas escolares”.

Información municipal sobre seguridad

Cuando tratamos con programas de prevención, debemos desarrollar un sistema de información que no se relacione únicamente con los datos sobre crimen, violencia y seguridad pública. La intervención en factores de riesgo de la violencia presupone una investigación sobre cuáles son esos factores y el efecto que ejercen sobre la delincuencia.

Factores de riesgo

Algunos de ellos se encuentran expresados en los datos relativos a la seguridad pública.

Sin embargo, otros deben buscarse en el contexto socioeconómico en el que ocurren los delitos.

Lo que subraya la necesidad de contar con una amplia base de información que no se relacione solamente con organismos de justicia y fiscalización, sino con otras variables que contienen información sobre organizaciones e instituciones que pudieran estar ejerciendo una influencia positiva o negativa sobre los patrones de delincuencia.

   

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Obstáculos a un enfoque empírico de los problemas de delincuencia y violencia - Datos que se transforman en información e información que se transforma en conocimiento

En lo que concierne a los datos oficiales, sabemos que la información sobre crimen y justicia es precaria y poco sistematizada, y que su divulgación es errática. Ello dificulta la compilación de series históricas, además de no permitir las comparaciones inter e intrarregionales o internacionales.

Algunas circunstancias afectan de forma negativa a las organizaciones encargadas de recolectar estos datos, respecto al uso de tecnologías de procesamiento de datos:

• Rara vez las organizaciones policiales o de justicia poseen computadoras integradas en red y equipadas con mecanismos electrónicos que permitan la recolección de datos.

   

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• Todavía se usa mucho el papel para llenar los informes policiales, y la computadora sigue siendo una máquina totalmente ajena al quehacer cotidiano de los cuarteles y comisarías.

• Otro punto tiene que ver con la calificación de las personas que trabajan en actividades de recolección y registro de información. Siempre es importante recordar que cuando se pretende organizar un sistema de información, hay que contar con personal que al menos tenga las calificaciones mínimas necesarias para realizar el trabajo, y que sepa manejar bien las bases de datos disponibles electrónicamente, las hojas de cálculo y, si es posible, algún software de análisis estadístico de datos.

Además de las condiciones necesarias para convertir datos en información que los actores involucrados en estos programas puedan utilizar, existen otros factores que conspiran contra la transformación de esa información en conocimiento.

También se presenta otro orden de problemas respecto a cierto tipo de cultura institucional y política que aún prevalece en muchos sectores de la administración pública.

Mitos que paralizan a los hacedores de políticas

Uno de los principales problemas en la formulación de políticas públicas tiene que ver con algunos mitos muy presentes entre las elites políticas y administrativas involucradas en el campo de la seguridad. Los siguientes son algunos ejemplos:

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 “Nuestros problemas de criminalidad son tan urgentes que no puedo perder tiempo con estudios y evaluaciones”.  Para enfrentar los problemas más graves de criminalidad, debemos primero equipar a nuestras fuerzas policiales, ya que actualmente patrullan en vehículos viejos, enfrentan delincuentes que están mejor armados y ganan un sueldo miserable.  

   

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¿Para qué sirven las estadísticas detalladas? Los que deseen información sobre la criminalidad, que lean los elocuentes reportajes sobre el tema publicados diariamente en nuestros periódicos.   

¿Cómo se podrían superar en su ciudad los tipos de problemas descritos anteriormente? Puede responder en sus anotaciones o en un documento aparte.

Lección 4.2 Identificación de problemas de crimen y violencia

Definir problemas relacionados con la violencia y el crimen también significa definir cuáles son los grupos interesados en la solución de dichos problemas.

El programa Safer Cities (Ciudades más Seguras) de las Naciones Unidas recomienda el uso de tres tipos de herramientas en la formulación de planes y proyectos de prevención:

1. Obtención de los datos e información que se necesita para determinar la magnitud y naturaleza de los delitos.

2. Desarrollo de estrategias adecuadas a la prevención y solución específica de los problemas.

3. Definición de modalidades de implementación e institucionalización de estos programas.

Lo anterior abarca la formulación de planes estratégicos, la movilización de grupos, la orientación enfocada hacia problemas específicos, la movilización comunitaria, la reforma judicial y la capacitación de los actores participantes en estos procesos a nivel local.

En esta lección nos enfocaremos a la obtención de datos e información que se necesita recabar para determinar la magnitud y naturaleza de los delitos. Cualquier programa de prevención que involucre la

   

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utilización de estrategias de reducción de oportunidades de delinquir o de desarrollo social, debe efectuar un análisis detallado de los datos a fin de formular las estrategias, y para monitorear y evaluar los resultados.

A nivel local (municipal) podemos encontrar gran cantidad de información que contribuye a la formulación de actividades de prevención, especialmente bases de datos geocodificadas que pueden desplegarse en mapas digitales.

Una base espacial se convierte en el denominador común de todas las bases que contienen información proveniente de distintas fuentes y con distintas unidades de cálculo, lo que hace posible la construcción de una base de datos que agrupa información de los tipos más diversos.

   

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Toda esta información es procesada por el sistema, el cual la envía luego a una unidad de análisis encargada de identificar los “hot spots” (puntos de concentración del crimen y/o la violencia). Esta información es difundida posteriormente a los cuerpos policiales, a las unidades especiales de la policía y a las dependencias de la administración municipal involucradas, así como a las comunidades, asociaciones y organizaciones de la sociedad civil. Se trata de una estructura cuyo propósito es integrar una amplia gama de información en un sistema único que aglutine a la policía y a las dependencias públicas y civiles.

Son muy raros los ejemplos de un gestor que disponga simultáneamente de un sistema con esa diversidad de información organizada en forma sistemática y consistente.

Se hace necesario articular esa variedad de fuentes de información, porque no existe una fórmula única para clasificar, cuantificar o definir los actos delictivos. Cada una de las organizaciones responsables de procesar los delitos y los delincuentes, los clasifica según sus objetivos y directrices.

Hay varios caminos posibles para obtener información sobre la delincuencia, la violencia y las instituciones policiales y judiciales. Podemos obtener la información a través de:

• Fuentes secundarias, como los datos oficiales y registros administrativos existentes. • Generar esos datos a través de observaciones directas, encuestas de victimización y

auto-respuesta, u observaciones experimentales.

Información oficial Una de las fuentes secundarias, es obtener información a través de datos oficiales.

   

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Además del problema de la “cifra negra”, la dificultad de utilizar estadísticas policiales también estriba en la metodología aplicada por cada institución para organizar el flujo de información sobre los actos delictivos.

Veamos un ejemplo de Belo Horizonte, Brasil. Modelo de información sobre flujos y tasas de producción del sistema de justicia penal.

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¿Es de alguna utilidad trabajar con cifras tan discrepantes? Cifras con tales discrepancias podrían comprometer las bases de datos utilizadas para cuantificar un tipo de delito. En teoría, no hay razón que justifique tales diferencias. Al fin y al cabo, los homicidios son actos ilícitos con, supuestamente, un bajo grado de subnotificación, dado que la posibilidad de ocultar la materialidad del delito es menor. Sin embargo, no es esto lo que ocurre, lo que nos deja con la tarea de evaluar la congruencia entre las distintas fuentes de datos, de tal forma que se pueda verificar la posibilidad de que, a pesar de las diferencias, se pueda observar un determinado patrón de diferencias entre las bases de datos.

   

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En el caso de los homicidios es perfectamente posible prever las cifras estimadas por una de las organizaciones policiales en función de las cifras provistas por la otra. A pesar de enormes diferencias, la información es lo suficientemente congruente como para que confiemos en poder predecir con bastante exactitud una fuente de información en base a la otra.

¿Cómo utilizar y medir estas cifras?

Esta información, en sí misma, no basta para responder la interrogante sobre el potencial de victimización de distintos tipos de delitos.

¿Cuál es la cadena de eventos y cómo incide cada factor para que se dé un determinado resultado? Estadísticamente, ello significa captar las probabilidades condicionales asociadas a un lugar o situación determinada, como por ejemplo, ser víctima de un robo a mano armada.