MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN LA GESTION

CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN COLOMBIA

GILMA FLOREZ QUIRÓS

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA ESAP ESPECIALIZACION EN GESTION PÚBLICA

BUCARAMANGA 1999

CONTENIDO pág. INTRODUCCION 21 1. GENERALIDADES 27 1.1 ANTECEDENTES DEL PROCESO DE MODERNIZACION DEL Estado 27 1.1.1 Contexto Constitucional de la Participación 31 1.1.2 La Participación como finalidad esencial del Estado Colombiano 35 1.1.3 La Participación como Derecho y Deber 37 1.1.4 La Partic ipación en la evolución del Estado de Derecho 38 1.2 MODALIDADES DE LA PARTICIPACION 41 1.2.1 Participación Política 41 1.2.2 Participación Administrativa 43 1.2.3 Participación Procedimental 43 1.2.4 Participación en la formulación de los planes de desarrollo 44 1.2.5 Participación en la prestación y el control de los servicios públicos 44 1.2.5.1 La Seguridad Social 45 1.2.6 Participación en la regulación de la calidad de bienes y servicios 48 1.2.7 Participación en lo relacionado con el medio ambiente 48 1.2.8 Participación en lo concerniente a las relaciones laborales 48 1.2.9 Participación en el Control de la Gestión Pública 49 1.2.10 Participación y el Control Judicial 49 1.3 EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN 50 2. PRIVATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y LA MODERNIZACION DEL ESTADO 51 2.1 CONCEPTO DE PRIVATIZACIÓN 52 2.2 IMPORTANCIA DE LA PRIVATIZACION 53 2.3 LA SUBCONTRATACION O CONTRATACION DE LA GESTION 56 3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA 58 3.1 EVOLUCION HISTORICO - NORMATIVA 58

3.1.1 Bases constitucionales de la Contratación Administrativa 59 3.1.2 Participación de los particulares en la gestión administrativa 63 3.1.3 La Participación Comunitaria en la Gestión Contractual 65 3.1.4 Papel de las Entidades Estatales para el logro de la participación ciudadana en la Contratación Administrativa 70 3.2 RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA COLABORACIÓN 73 3.2.1 Contratos para la prestación de servicios públicos 74 3.2.2 Convenios para el ejercicio de las funciones administrativas 78 3.3 VERIFICACIÓN DE LA EJECUCIÓN Y CUMPLIMIENTO DEL OBJETO DEL CONTRATO 78 4. MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DE LOS PARTICULARES EN LA GESTION DEL ESTADO 80 4.1 NORMATIVIDAD 80 4.2 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 82 4.2.1 Red de Solidaridad Social 88 4.2.2 Importancia de la Participación comunitaria en la Red de Solidaridad Social 89 4.2.3 Fondos de Cofinanciación 91 4.3 PARTICIPACION DENTRO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO 93 4.4 ESPACIOS DE PARTICIPACION CIUDADANA 93 4.4.1 Mecanismos de Participación Ciudadana 94 4.4.1.1 Iniciativa Popular legislativa y normativa 94 4.4.1.2 Revocatoria del Mandato 94 4.4.1.3 El Cabildo Abierto 94 4.4.1.4 El referendo 95 4.4.1.5 El Plebiscito 95 4.4.1.6 La Consulta Popular 95 4.4.1.7 Derecho de Petición 95 4.4.1.8 Derecho de Información 95 4.4.1.9 Derecho de Participación Democrática 95 4.4.1.10 La Acción de Tutela 96 4.4.1.11 Las Acciones Populares 98 4.4.1.12 Las Acciones de Grupo 100 4.5 LOS ORGANISMOS DE CONTROL DEL ESTADO COLOMBIANO 101 4.5.1 Contraloría General de la República 101 4.5.2 El Ministerio Público 103 4.5.3 La Defensoría del Pueblo 104 4.5.4 La Personería 105

4.5.5 La Fiscalía General de la Nación 106 4.5.6 Las Veedurías Ciudadanas y Comunitarias 106 4.5.6.1 Importancia de las Veedurías 107 4.5.6.2 Clases de Veedurías que se pueden conformar 108 4.5.6.3 Procedimientos para realizar la Veeduría 109 LISTA DE CUADROS pág. Cuadro 1. Espacios de Participación Ciudadana 111 Cuadro 2. Fundamentos legales de las veedurías ciudadanas y comunitarias 115 Cuadro 3. Conductas que deben ser controladas por los veedores 117 Cuadro 4. Delitos de la Corrupción 120 Cuadro 5. Mecanismos de Fiscalización 122

GLOSARIO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: constituye la rama del Poder Ejecutivo en Colombia. ACCIÓN DE TUTELA: es el mecanismo más sencillo y rápido para proteger cualquiera de los Derechos Fundamentales, cuando estos han sido vulnerados y no se tenga ninguna otra forma de defensa judicial. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO: posibilidad de toda persona de acudir ante un juez para hacer cumplir una ley o un acto administrativo. ACCIONES POPULARES: protegen los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica. ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA: gestión de los servidores públicos o de los particulares con funciones administrativas. ACTORES DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA: son la administración pública, los técnicos y la sociedad civil. CABILDO ABIERTO: reunión pública de los Concejos Municipales, Distritales y de las Juntas Administradoras Locales, en la cual los habitantes puedan participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. COMITÉS DE VEEDURÍA: grupo de personas que hacen un seguimiento continuo de las actuaciones de la Administración Pública en nombre de la comunidad. COMUNIDADES ORGANIZADAS: aquellas comunidades articuladas de acuerdo a un objeto, ámbito territorial, grado de asociación o materia específica objeto de participación. CONTRATO ESTATAL: acuerdo de voluntades (particular y Estado) para el logro de un fin común.

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA: normatividad concerniente a la contratación pública. Participación de las comunidades organizadas en la distribución de la riqueza a través de los contratos del Estado. CONTROL SOCIAL: es un derecho y un deber que corresponde a ciudadanos, organizaciones civiles y comunidades organizadas. CONTROL FISCAL: vigilancia de los dineros públicos, mediante un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y revisión de cuentas, de las actividades de las entidades del gobierno. CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS: contratos que celebran entre sí las entidades estatales sobre cualquier objeto relacionado con necesidades básicas de la comunidad. CONTRALORÍA: entidad técnica dotada de autonomía administrativa y presupuestal que vigila el manejo de los fondos o bienes de la nación que administran las entidades públicas los particulares. CONSULTA POPULAR: pregunta que el Ejecutivo hace al pueblo sobre un tema de trascendencia nacional, departamental, municipal o distrital. DEMOCRACIA: sistema social en el cual existe una gran cantidad de actores que se relacionan entre sí; dentro de ella es posible la libre manifestación de opiniones o proyectos contradictorios en la búsqueda del bien común. DERECHO DE PETICIÓN: derecho de todas las personas a dirigir peticiones respetuosas ante la autoridad competente y a que éstas sean resueltas en debida forma. DERECHO DE INFORMACIÓN: se solicita a la autoridad administrativa el acceso a información o suministro de información sobre la acción de los gobernantes. DERECHO DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA: faculta a las personas para incidir en las decisiones generales que hacen referencia a las libertades de la persona frente a los demás y al Estado. DEFENSORÍA DEL PUEBLO: hace parte del Ministerio Público y vela por la protección, promoción, ejercicio y divulgación de los Derechos Humanos de la persona y la comunidad.

DERECHOS HUMANOS: reivindicaciones de unos bienes primarios considerados de vital importancia donde se concretan las demandas de libertad y dignidad. ENTIDAD ESTATAL: la creada mediante una norma constitucional o legal, con fundamento en principios de la actividad administrativa. FONDO DE COFINANCIACIÓN: mecanismo financiero, complementario para apoyar con recursos del presupuesto nacional. INICIATIVA POPULAR: facultad de los ciudadanos de presentar proyectos de ley, ordenanzas, acuerdos y resoluciones locales. JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL: corporación cívica sin ánimo de lucro compuesta por los vecinos de un lugar, que aúnan esfuerzos y recursos para procurar la solución de las necesidades de la comunidad. MECANISMOS: medios a través de los cuales el Estado promueve la participación de los ciudadanos en la gestión de todos los niveles de la administración pública. PARTICIPACIÓN: práctica social en la cual tiene parte el conjunto de la comunidad con el propósito de intervenir en los destinos de la misma. PERSONERÍA: órgano de control que le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta social de quienes desempeñan funciones públicas. PLAN DE DESARROLLO: conjunto de normas que permiten ordenar, regular y orientar las acciones de los sectores públicos y privados con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes, utilizando de manera óptima los recursos existentes. PLANEACIÓN: manera como los ciudadanos tienen la posibilidad de participar en la consulta de los proyectos de los planes de desarrollo. PLEBISCITO: pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, para que apoye o rechace una decisión suya. PRIVATIZACIÓN: acción impulsada por el gobierno con el fin de introducir los elementos de liberación de la economía limitando los monopolios.

PROCURADURÍA: organismo que vigila la conducta oficial de quienes ejercen funciones públicas y defiende los intereses de los ciudadanos. RED DE SOLIDARIDAD: conjunto de programas dirigidos a mejorar la calidad de vida de los más pobres del país. REFERENDO: facultad que tienen los ciudadanos de derogar o aprobar un proyecto de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local. REVOCATORIA DEL MANDATO: mecanismo mediante el cual los ciudadanos dan por terminado el mandato de los Gobernadores y Alcaldes cuando no cumplen su programa de Gobierno. SOCIEDAD CIVIL: resultado de un largo proceso que han realizado los seres humanos para establecer el cómo, el por qué y el para qué vivir en sociedad. SERVICIO PÚBLICO: finalidad social del Estado para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad. SERVIDOR PÚBLICO: persona natural que presta sus servicios dependientes a los organismos y entidades del Estado. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico que controla y vigila las actuaciones administrativas derivadas de la prestación de los servicios públicos. VEEDURÍA CIUDADANA: potestad y deber que tienen todos los ciudadanos, para vigilar la gestión pública y sus resultados.

RESUMEN El objetivo de ese trabajo es analizar y profundizar en la eficacia y efectividad de las políticas públicas contenidas en la modernización del Estado colombiano que han motivado en la última década una mayor participación de la población colombiana en la toma de decisiones, en el control de la gestión de sus representantes y en la participación de toda la sociedad en los beneficios de su crecimiento integral permitiendo que el aparato productivo del país sea más competitivo y que sus beneficios lleguen efectivamente a toda la sociedad. La producción de bienes y servicios, que en la actualidad en su gran mayoría están en manos de organismos estatales, debe contribuir a mejorar la eficiencia en la economía y a lograr el equilibrio macroeconómico del país. Pero ante la evidente ineficiencia de los organismos estatales en la óptima prestación de los servicios públicos, se han formulado reformas estructurales y de ajuste fiscal e institucional, donde la colaboración del sector privado es importante para crear un ambiente de competitividad bajo las premisas de eficiencia, economía y calidad. En muchos aspectos de esa reforma estructural se encuentra la intención de privatización, bajo la premisa de permitir la competencia de agentes no gubernamentales en las acciones estatales donde la participación del Estado se reduce a instancias de control y vigilancia. El sentido participativo que establece la Constitución Política de Colombia de 1991 es la clave, ya que al prever la intervención directa de los asociados en la prestación de servicios públicos, sea por su iniciativa o en virtud de contratos o convenios con los organismos públicos al impulsar programas y actividades de interés público, en consonancia con el plan general y los planes sectoriales de desarrollo, se garantiza el progreso y desarrollo de toda la comunidad. Los diferentes actores estatales del orden nacional responsables del tema deben determinar en que medida estas políticas de participación han sido efectivas para concertar con las entidades territoriales y la sociedad civil, la tarea de dar plena aplicación al mandato participativo. El papel preponderante del ciudadano común debe constituirse en el punto de partida del seguimiento y control de la gestión contractual que se lleve a cabo en el nivel municipal, departamental o nacional. De otra parte, las veedurías ciudadanas y comunitarias deben contribuir al desarrollo de las instituciones de control sobre la Administración Pública en coordinación y orientación de los órganos de control del Estado colombiano.

INTRODUCCION Las políticas públicas contenidas en la modernización del Estado colombiano, en gran medida se fundamentan en la apertura tanto en el campo político como en el económico y social, apertura que ha significado en la última década una mayor participación de la población colombiana en la toma de decisiones, en el control de la gestión de sus representantes y en la participación de toda la sociedad en los beneficios de su crecimiento integral. Esta circunstancia, debe permitir que el aparato productivo del país en primer lugar, se vuelva más competitivo y eficiente, y en segundo lugar, que sus beneficios lleguen efectivamente a toda la sociedad. La necesidad de una mayor competitividad interna y un equilibrio macroeconómico es de gran importancia para entender las políticas de reestructuración del sector público. Se diagnostica que una importante restricción de la economía colombiana es la ineficiencia de ese sector que se refleja en el bajo rendimiento de los servicios que presta, en los altos costos que estos representan y sobretodo, en las pérdidas que muchos organismos del Estado generan y que contribuyen a un mayor déficit fiscal. Entonces, el volver eficiente la producción de bienes y servicios, que hasta ahora, en su mayoría, están en manos de organismos estatales, contribuye a mejorar la eficiencia en la economía y a lograr el equilibrio macroeconómico del país. Surge la pregunta, ¿Cómo volver eficiente el sector público? Las reformas estructurales y el ajuste institucional de los años noventa, reflejan de una u otra forma el pensamiento de los gobiernos, entonces en principio, se puede afirmar que el sector privado, es más eficiente que el sector público, por tanto, en lo posible, lo ideal es transferir algunas de las actividades del sector público al sector privado. La importancia que el gobierno de Cesar Gaviria dio a la competencia y a la privatización en el plan "La Revolución Pacífica", demuestra que los términos "competencia" y "privatización", van cogidos de la mano. En muchos puntos de esa reforma estructural se encuentra la intención de privatización, bajo la premisa de permitir la competencia de agentes no gubernamentales en las acciones estatales. Cada vez que surge una dificultad en algún servicio publico, se invoca la privatización como la solución final. Las propuestas de privatización van desde la venta de las empresas de energía eléctrica, hasta la competencia y privatización de los servicios públicos y la construcción de carreteras a cambio de su explotación durante un determinado lapso de tiempo, culminando este proceso hasta el día de hoy, con la privatización de la banca. Estos criterios han servido para que se ataque por varios frentes a los monopolios estatales. En un mercado competitivo, el consumidor está en

capacidad de elegir la empresa a la cual va a comprar el producto, por tanto, se tiene la idea de que la productividad del Estado es mucho más baja que el promedio de la actividad económica del país y en particular que la productividad del sector privado. De otra parte, se hacen comparaciones en el ámbito internacional y se concluye que definitivamente las empresas estatales son ineficientes, por tanto, aquellas iniciativas que impliquen una mayor participación de agentes privados en la prestación de los servicios públicos, implica que se abarcan desde las meras iniciativas de subcontratación de actividades específicas en manos de particulares, pasando por las figuras como la concesión o la inversión privada, hasta los esfuerzos por desregularizar actividades donde la participación del Estado se reduce a instancias de control y vigilancia. Al respecto han surgido algunas corrientes como la de los fatalistas, que toman la crisis y la mundialización del capitalismo para ubicar la privatización como una pequeña pieza que encaja en el rompecabezas de la estrategia mundial del capital, reduciendo el peso de la intervención pública valiéndose de instrumentos como la capitalización. Por su lado, los idealistas que parten de postulados que conciben la privatización como la nueva forma de ofensiva del capital que busca minar aún más las ya deterioradas condiciones de los sectores sociales subordinados. Los pragmáticos explican la proliferación de estas iniciativas a partir de la aparición de ciertos desequilibrios para cuya solución se recurrió a disminuir el tamaño del Estado, argumentando la crisis fiscal para aplicar las medidas de privatización. A lo largo del texto constitucional colombiano vigente, se establecen y desarrollan las distintas instituciones en las que se confía el logro de los fines y cometidos del Estado y se precisan las interrelaciones para el adecuado desarrollo de la vida social. Estos postulados constitucionales apuntan a la introducción de los instrumentos que aseguren la efectiva participación de los ciudadanos y de los grupos sociales en las variadas actividades a él confiadas, lo que constituye un gran avance en materia de gestión pública en la democracia colombiana. Se trata entonces, no solo de modificar las normas existentes, sino de incorporar una nueva cultura a la administración que permita la sustitución de valores y pautas de comportamiento administrativo, donde la eficacia, la eficiencia y la participación junto con la legalidad, constituyan los fundamentos de la actuación de la administración. Teniendo en consideración el contexto conceptual enunciado, el objetivo que el presente ensayo se propone, es exponer y analizar el panorama actual del entorno en el cual las instituciones públicas se ven enfrentadas a asumir el reto de la modernización a partir de las nuevas formulaciones constitucionales como la participación ciudadana y social, la colaboración convencional de los particulares en las actividades estatales, el ejercicio de funciones administrativas y en la gestión de labores de interés público, las empresas públicas y la privatización, enfocada específicamente a las empresas de propiedad del Estado. Justifico estos planteamientos debido a la gran

importancia que cobra la participación de la colectividad en la acción del Estado, especialmente en el aspecto contractual. La escogencia de este tema, es importante ya que el sentido participativo que plasma la Constitución Política de Colombia de 1991 es relevante, al prever la intervención directa de los asociados en la prestación de servicios públicos, sea por su iniciativa o en virtud de contratos o convenios con los organismos públicos. De otra parte, se dispone la posibilidad de que el Gobierno, en los diferentes niveles y con cargo a los respectivos presupuestos, celebre contratos con ciertas entidades de derecho privado y convenios con otras entidades sin ánimo de lucro, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público, en consonancia con el plan general y los planes sectoriales de desarrollo. Otro objetivo del ensayo es presentar algunos documentos donde se destaca la gestión de la Participación Ciudadana que en colaboración con algunas ONG's, organismos estatales y gobiernos territoriales, ha desarrollado múltiples actividades de difusión y capacitación de la comunidad y de funcionarios públicos hacia el conocimiento y utilización de los mecanismos de participación. Se plantea entonces, un conjunto de acciones y estrategias dirigidas a coordinar los diferentes actores estatales del orden nacional responsables del tema y a determinar en que medida estas políticas han sido efectivas para concertar con las entidades territoriales y la sociedad civi l, la tarea de dar coherencia y plena aplicación al mandato participativo. Específicamente, es importante analizar la normatividad vigente relacionada con la contratación administrativa, que constituye hoy en día, un factor de corrupción en el manejo de los recursos del Estado, lo que impide que los principios rectores de la contratación estatal, se apliquen en debida forma. En este aspecto, se hace necesario profundizar en el papel preponderante del ciudadano común, como el actor principal de la gestión del Estado en este aspecto, quien debe comprometerse a hacer el seguimiento y control de la gestión contractual que se lleve a cabo en el nivel municipal, departamental o nacional. En este contexto, es importante analizar y exponer la tarea de las veedur ías ciudadanas como uno de los mecanismos más eficaces con que cuenta la colectividad, para contribuir al desarrollo de las instituciones de control sobre la Administración Pública. De esta forma, se permite a los ciudadanos proponer ideas, ser creativos en la solución de los problemas, dinamizar y hacer más efectivos los programas, evitando ser testigos incólumes de una deficiente gestión pública. De igual manera, se desarrollarán en la línea de investigación descriptiva de este trabajo de grado, los mecanismos de participación ciudadana como un espacio que la misma Carta Constitucional plasmó en beneficio de toda la comunidad. Aunque no ha sido fácil, recaudar datos relacionados con el grado de participación del ciudadano y los medios de difusión de los mecanismos que otorgó la Constitución Política de 1991, se hace necesario profundizar en el

tema para percibir el grado de participación efectiva, que garantice el concurso pleno y consciente de la ciudadanía, cuando ésta se identifica con los objetivos que traza la administración y cuando logra comprobar que los recursos se manejan, controlan y coejecutan con la comunidad, generándose más rentabilidad social. Por último, dentro de la metodología adelantada, y con el fin de construir criterios serios y responsables, se ha tenido en cuenta para la realización de este ensayo, la opinión de personas que trabajan eficazmente con la comunidad y especialmente de la ciudadanía que busca la información, que quiere conocer sus derechos, sus deberes y los nuevos cambios que se han introducido en Colombia desde 1991. 1. GENERALIDADES 1.1. ANTECEDENTES DEL PROCESO DE MODERNIZACION DEL ESTADO El proceso de modernización comenzó en nuestro país con estructuras atrasadas, sin embargo, se presentó un rápido avance hacia la organización social capitalista en la década de los años veinte. Como reacción a la modernización algunos sectores de la sociedad no se adaptaron a las nuevas realidades y a los cambios, sucumbiendo en violencia hacia los años cuarenta. El Frente Nacional sirvió como un amortiguador político y de integración de los nuevos grupos sociales; se desarrolló un tipo de capitalismo donde la distribución de bienes y servicios y el sistema de poder cerrado y circular contrastaba con la diversidad de las fuerzas de la sociedad y la necesidad de construir espacios económicos, sociales y políticos. Entre los años 1978 y 1990, se enmarcó el desarrollo de una crisis política planteada anteriormente, con tres gobiernos partidistas que representaron a su vez, diferentes modelos de solución condicionados por el fracaso del inmediatamente anterior. (1) (1) LEAL BUITRAGO, Francisco. "El Estado Colombiano". Editorial Colombia Hoy Pág. 427. El bipartidismo reinante tomó el control de la administración del Estado, lo que contrastaba con la debilidad de la sociedad civil reflejo del manejo del sistema, lo que retardó la percepción y aceptación de la crisis por parte de los jefes políticos y los dirigentes económicos que se creían dueños del destino nacional.

El gobierno Gaviria propuso un cambio, una revolución pacífica, un Estado moderno a solicitud de los colombianos, comprometiéndose a lograrlo en todos los frentes de la vida nacional para lo cual era necesario y urgente que el país lograra marchar al lado del resto del mundo, al mismo ritmo, con igual ventaja y con nuevas opciones. Con la Asamblea Nacional Constituyente se le dieron las herramientas para comenzar la gran obra de la modernización del Estado y la construcción de un país diferente, dejando de lado el Estado omnipresente, burocrático, lento e indiferente. Con la política de apertura, Gaviria quiso llevar a la realidad el proceso de internacionalización de la economía, la reforma laboral, la reforma financiera, la reforma del régimen cambiario y la privatización de algunas empresas que tendían al fracaso, convirtiendo a la administración pública en un instrumento al servicio de los colombianos; con el criterio de que entidad que no se modernizara estaba condenada a desaparecer y entidad que no fuera eficiente no tenía bases para existir. El proceso político del gobierno Gaviria fue opacado por la complejidad de los problemas, desatados en el anterior gobierno de Barco, en relación con la amenaza terrorista del narcotráfico, el rechazo a las propuestas de negociación por parte de la guerrilla, complicándose el panorama con la recesión económica y la confrontación institucional de poderes. Con ello el caldo de cultivo de las necesidades elementales insatisfechas y la descomposición social terminó multiplicando la violencia. El gobierno Samper propuso un viraje sustancial en la política social del país, para lograr que el desarrollo económico fuera de los colombianos y que los ciudadanos fueran el principal capital de la sociedad en vez de concentrarse este en aspectos organizativos, siendo el bienestar colectivo y la capacidad humana el mayor activo de la sociedad. Con esto se comprometió a garantizar que el crecimiento económico generara efectos redistributivos para sostener las metas del desarrollo social del país. A través de la Red de Solidaridad Social se propuso apoyar en sus condiciones de vida a grupos de la población especialmente vulnerables y con altas restricciones para acceder a los programas sociales públicos generando nuevos mecanismos de fortalecimiento de la generación y transferencia de ingresos. Con los programas de la Red se propuso reforzar entre otros la promoción de la participación de la sociedad civil en la formulación, manejo y evaluación de las tareas del Estado, al consignar la soberanía en el pueblo y el sistema político como una democracia participativa, propendiendo por el desarrollo de la sociedad civil, dando a conocer los ámbitos de participación, la difusión de la información y el desarrollo de capacidades para la participación. En el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno Samper se ejecutaron acciones especializadas bajo la responsabilidad de las entidades, apoyado por un sistema de información gerencial asociado al Sistema de Evaluación de Resultados que se desarrolló a través de planes indicativos, como base del proceso de alimentación continua de la planeación.

Durante el cuatrienio 1994 - 1998 se continuó el proceso de cambios estructurales en la política económica, encaminados a la modernización de la economía colombiana, incluida la apertura. La novedad del actual gobierno de Andrés Pastrana, frente al anterior ha radicado en acompañar el desarrollo económico con un programa masivo de asistencia social, sin embargo, los mecanismos del Plan de Desarrollo del gobierno actual no difieren sustancialmente de los mecanismos de "solidaridad participativa" de la era Samper. En la actualidad se insiste en difundir de manera masiva unos mecanismos de participación directa más accesibles a los ciudadanos y en seguir de cerca la gestión de los gobernantes en términos de cumplimiento de sus obligaciones con la comunidad. El Plan de inversiones del actual gobierno Pastrana de 1999-2002, contempla el apoyo al desarrollo empresarial, apoyo a la promoción de la competencia, propiedad industrial y mejoramiento de la calidad, modernización de las actividades del Estado hacia el sector exportador, entre otros. En lo relacionado con el control social, el Plan desarrolla la evaluación de resultados como incentivo a la participación ciudadana en la gestión pública. Para este efecto se deben abrir espacios y crearse las condiciones requeridas para incentivar la participación ciudadana en los procesos decisorios de la gestión pública, el gobierno nacional implantará una política de democratización, transparencia y publicidad del Estado, orientada a disminuir los costos de la participación y a contribuir en la construcción de la sociedad civil. En términos de la evaluación de resultados de la gestión pública, esta política hará énfasis en que las organizaciones públicas de todos los niveles de gobierno cuenten con las tecnologías y los instrumentos de evaluación y control de la gestión más adecuados a sus necesidades, la elaboración y divulgación masiva de los presupuestos nacional, departamentales y municipales, haciéndolos de fácil lectura y comprensión y que especifiquen los resultados que buscan analizar, quien es el responsable específico por el logro de cada resultado y cómo se hará efectiva la evaluación de sus resultados. La evaluación de resultados del sector estatal será pública. 1.1.1 Contexto Constitucional de la Participación. Con la Constituyente las fuerzas más representativas del espectro electoral (el sector oficialista del Partido Liberal, el Partido Social Conservador, el Movimiento de Salvación Nacional y la Alianza Democrática M - 19) iniciaron un proceso de cambio con la activa participación de fuerzas políticas diferentes al bipartidismo tradicional, garantizando al constituyente primario pronunciarse de un modo libre, con el fin de fortalecer la democracia participativa. Con esto se renovó el proceso electoral creando instrumentos y condiciones para minimizar las contradicciones de los sistemas políticos tradicionales con arraigo en el clientelismo y pautas de comportamiento electoral antidemocráticas. (2) (2) TIRADO MEJÍA, Alvaro. "Una mirada histórica al proceso electoral colombiano" en Ruben Sánchez (comp.) "Los nuevos retos electorales. Colombia 1990: antesala del cambio". Bogotá Universidad de los Andes, Departamento de Ciencia Política, Cerec, 1991 p. 83.

El papel de la sociedad civil en este proceso tomó importancia ya que la Asamblea Nacional Constituyente fue la respuesta al clamor generalizado para poner fin al caos y la violencia que llevó al país a una de sus peores crisis de su historia. La convocatoria de la Asamblea fue vista como un escenario de concertación democrática. El presidente Gaviria al instalar las sesiones de la Asamblea Constituyente el 5 de febrero de 1991, reiteró la importancia de la participación ciudadana como una de las principales fuentes de legitimidad institucional. Este consenso en torno a la necesidad de ampliar los canales y los mecanismos participativos se explica por la creciente conciencia sobre los peligros que involucra el cerramiento y el carácter excluyente del sistema político colombiano, para la estabilidad no solo el gobierno, sino del régimen democrático. Gaviria fue enfático al afirmar que "La clave de la legitimidad es la participación. Por eso el proyecto de reforma propone que se abran nuevos espacios a la participación ciudadana para que las decisiones sean percibidas como fuente de compromiso justo en el cual todos tuvieron oportunidad de intervenir y de ser considerados" (3) Estas propuestas quedaron plasmadas en numerosos artículos de la Nueva Carta, no obstante, la responsabilidad de reglamentarlas recayó en el Congreso de la República. (3) Presidencia de la República, Palabras del Señor Presidente Cesar Gaviria en la instalación de la Asamblea Constituyente". Bogotá 1991. El ente legislativo no le había dado desarrollo legal a las normas sobre participación ciudadana hasta 1992, con lo cual se frustró una de las mayores expectativas que la Asamblea Constituyente despertó en la ciudadanía. Solo hasta 1993, el Congreso tramitó algunos proyectos de participación, debido a la indisciplina de los partidos mayoritarios, lo que impidió el establecimiento de prioridades para superar la crisis de gobernabilidad. De otra parte, la ampliación de canales y los mecanismos de participación ciudadana pudo percibirse como una amenaza para la vieja clase política y los partidos tradicionales que vieron reducida su capacidad de representación y credibilidad ciudadana en sus ejecutorias. A esto se sumó la débil respuesta por parte de algunos sectores más representativos de la sociedad civil a los grandes retos que pretendían reformar la Carta Constitucional. Los movimientos o grupos políticos y sociales que participaron en la Asamblea Constituyente fueron muy variados y heterogéneos, que tradicionalmente habían sido excluidos del proceso de toma de decisiones, pero evidenciaron una precaria organización interna, fragmentación y dispersión lo que no garantizó el fortalecimiento de la sociedad civil, aunado al escalamiento de la violencia y los conflictos sociales y políticos.

Como consecuencia, se creó un limbo legal en que se encuentran las normas sobre ampliación de los canales y mecanismos de participación ciudadana dispuestos en la Constitución de 1991. (4) (4) MURILLO CASTAÑO, Gabriel. UNGAR BLEIER, Elizabeth. "Gobernabilidad en Colombia, retos y Desafíos", Politólogos de la Universidad de Los Andes. Departamento de Ciencia Política, 1992. En nuestro país organizado como Estado democrático, siempre han existido elementos tradicionales de la participación en el ámbito político, no obstante, en las últimas décadas se establecieron instrumentos que han permitido reconocer la instauración de la participación hasta llegar a una formulación amplia y profunda registrada en la actual Constitución Política vigente. Sin duda, ha sido en el contorno municipal donde la intervención de los asociados se afianza como un medio indispensable y a veces insustituible como expresión actual de la democracia. Desde 1986, se autorizó la existencia de juntas administradoras locales, la elección de alcaldes y la realización de consultas sobre asuntos de interés local. Al respecto la Honorable Corte Suprema de Justicia expresó en sentencia del 9 de junio de 1988 que las elecciones locales consisten en la posibilidad política de participación y acercamiento de todos los ciudadanos a los procesos de decisión gubernamental y, evidentemente, la reforma constitucional de 1986 se inspiró en esa relación. La participación comunitaria en el ámbito local no solo se ha manifestado en la escogencia de alcaldes, concejales y parte de los miembros de las juntas administradores locales. La Ley 11 de 1986, retomó fórmulas de participación ya autorizadas por el Código de Régimen Político Departamental y Municipal de 1913 y dispuso que un tercio de los miembros de las juntas directivas de las entidades descentralizadas encargadas de la prestación de los servicios municipales debe corresponder a los representantes de entidades cívicas o de usuarios de los servicios a cargo de las entidades, escogidos en la forma que señalen los reglamentos. Igualmente la participación comunitaria se canalizaba mediante la colaboración de entidades privadas sin ánimo de lucro en el ejercicio de funciones y la gestión de servicios municipales. De esta forma, la Ley 11 de 1986 en concordancia con lo previsto en el Decreto 01 de 1984, en relación con las disposiciones generales que regulan la participación de los particulares en el ejercicio de las funciones administrativas, autorizó a las juntas de acción comunal, las sociedades de mejoras y ornato, las juntas y asociaciones de recreación, defensa civil y usuarios constituidas con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro, que tuvieran sede en el respectivo distrito, para vincularse al desarrollo y mejoramiento de los municipios mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios que se hallen a cargo de éstos. La participación a que hubiere lugar se formalizaba mediante contratos o convenios sujetos a un régimen especial y para su cumplimiento las entidades

colaboradoras estaban autorizadas para aportar o prestar determinados bienes. (5) 1.1.2 La Participación como finalidad esencial del Estado Colombiano. Una de las notas características del tipo de Estado definido por el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia como "Estado Social de Derecho" es la de ser participativo y pluralista. (5) VIDAL PERDOMO, Jaime "La colaboración de los particulares en la actividad administrativa". En "El Derecho Administrativo en Latinoamérica". Bogotá Ed. Rosaristas, 1986. Esta característica se desarrolla y proyecta en varias disposiciones de la propia Carta Constitucional en torno a ámbitos específicos de la actividad estatal y social. De ahí que el artículo que le precede señale como uno de los fines del Estado "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación". (6) Esta participación se proclama por principio a todos, sean nacionales o extranjeros, ciudadanos o no ciudadanos, personas físicas, personas jurídicas, y abarca no solo el ámbito político sino la acción administrativa, ya sea en sus funciones o en la participación de los usuarios de los servicios públicos en las juntas directivas de las entidades encargadas de su prestación. El dominio de la participación se amplió a los ámbitos de los servicios públicos, del desarrollo económico, de la cultura, de la protección del ambiente, vinculando de esta forma la participación a toda actividad social y formativas de los colombianos. Las características y postulados enunciados se concretan en torno al señalamiento de los fines del Estado y de la misión de las autoridades estatales, de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política, facilitando la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación. (6) ORTEGA TORRES, Jorge. Constitución Política de Colombia. 3° Edición. Bogotá. 1996. Las distintas instituciones se establecen y desarrollan a lo largo del texto Constitucional y se precisan las interrelaciones para el adecuado desarrollo de la vida social. En este ámbito se apunta a la introducción de los instrumentos que aseguren la efectiva participación de los ciudadanos y de los grupos sociales en la acción administrativa, los cuales deben incorporarse como elementos propios de la eficacia y de la eficiencia. Se trata entonces no solo de modificar las normas existentes sino de incorporar una nueva cultura a la administración que dé paso a nuevas pautas de comportamiento administrativo, donde la eficiencia y la participación constituyan los fundamentos para la actuación de la administración dentro de un marco legal.

1.1.3 La Participación como Derecho y Deber. Como lo afirma Alvaro Tafur "la participación comporta evidencialmente el derecho constitucional a intervenir y compete a las autoridades su garantía y efectividad, en los términos que el mismo ordenamiento prescribe, con las consecuencias jurídicas pertinentes". La participación entraña el deber de intervenir, como una carga que se impone con fundamento en el desarrollo del principio de la solidaridad. (7) Es así como las nuevas formulaciones institucionales: la participación ciudadana y social, la colaboración de los particulares en la gestión estatal, las empresas públicas y la privatización, afianzan la participación de todos en las decisiones que los afectan, tanto por los derechos que se coligen como de los deberes que se desprenden de dicha participación. (7) TAFUR GALVIS, Alvaro. "La Participación Ciudadana y Social en la Constitución de 1991", 1° Edición 1993. Bogotá Colombia Universidad Externado de Colombia. Pág. 35 Al proyectar el sentido participativo de la comunidad, la Constitución prevé la intervención directa de los asociados en la prestación de los servicios públicos ya sea por su iniciativa o en virtud de contratos o convenios con los organismos públicos, teniendo en cuenta la ampliación de los principios ya aceptados legalmente donde se dispone la posibilidad de que el Gobierno en los diferentes niveles y con cargo a los respectivos presupuestos celebre contratos con entidades de derecho privado, especialmente aquellas sin ánimo de lucro, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público en consonancia con el Plan General y los planes sectoriales de desarrollo. 1.1.4 La Participación en la evolución del Estado de Derecho. Dentro del marco del Estado Social de Derecho, de manera general se tiene en cuenta la efectiva participación de la ciudadanía y la colaboración de los particulares en el desarrollo de las distintas actividades estatales con el fin de profundizar en el significado de una democracia real. Hoy la democracia solo tiene aceptación cuando se cuenta con el pueblo, con esta ideología participativa. Así como la ideología liberal - democrática según lo afirma Pier Luigi Zampetti "considera al individuo activo tanto en el momento electoral como en el momento de tomar decisiones, tanto como individuo como en cuanto inserto en el grupo en que ejerce una actividad concreta". Y agrega: "Para ella el pueblo no puede entenderse ni como cuerpo electoral, ni como masa popular, sino como comunidad de sujetos que eligen y deciden, es decir, como conjunto de sujetos activos en el completo e integral sentido del término; la palabra participación en el sentido de elegir y decidir, la participación popular expresa al pueblo como comunidad de sujetos activos, como comunidad de personas". (8) (8) LUIGI ZAMPETTI, Pier. "La participación popular en el poder" Madrid, Espesa, 1977. P. 207. Se mira entonces, como debe ser esa participación en torno a su calidad y cantidad, buscando siempre nuevos cauces de participación que aseguren a la comunidad su presencia en los diferentes ámbitos del quehacer social y estatal de los gestores de la prestación de servicios públicos.

Es así como las organizaciones privadas especialmente aquellas definidas sin ánimo de lucro, se constituyen en gestoras de servicios públicos y de actividades de interés público y bajo esa condición ostentan prerrogativas y deberes propios del Estado. Estos nuevos cauces de participación propician que la sociedad y las distintas fuerzas sociales que actúan en ella, intervengan de manera directa e inmediata en la definición de las acciones públicas y administrativas, mediante mecanismos como el plebiscito, el referéndum o la consulta en todos los niveles como una forma de comprometerse como instrumento de efectivo control sobre esa gestión. Administrativamente hablando, la participación se encauza hacia el sector social, como un ingrediente más de la relación sector público - sector privado, promoviendo la vinculación de los particulares, ya en forma individual, ya como comunidad o en grupos solidarios como gestores en las tareas estatales para la satisfacción del interés social. No obstante, el problema de la participación es que pone de presente una crisis o dificultad en la gestión estatal. Como lo escribió Sánchez Morón "es típico del capitalismo tardío, más en concreto, es una manifestación de las crisis de las sociedades neocapitalistas avanzadas. Va estrechamente ligado a la problemática del llamado Estado social y a sus diferentes interpretaciones". "Cualquier sujeto individual y colectivo portador de un simple interés sociológico y esgrimiendo como único título el de ciudadano puede impugnar una decisión administrativa". (9) El escritor Agustín Gordillo señala que se han ido agregando instrumentos de participación llamados a complementar, a potenciar y a profundizar la democracia representativa, sin sustituirla, es así como se destaca la práctica de los consejos asesores, de las comisiones mixtas de planificación y de los consejos económicos y sociales, postulándose también mecanismos de la denominada democracia semi - directa como el plebiscito, el referéndum, el derecho de iniciativa, el derecho popular de voto, la revocación del mandato. No obstante, observa el autor, en América Latina, aún no se acogen estas formas de participación y aún las excluyen. Expresa, además, que "en general no funcionan como mecanismo idóneo de participación, ni existe tampoco una concepción clara de que deban serlo, entre otras cosas porque suelen funcionar a imagen y semejanza de la administración central: padecen entonces del mismo vicio de excesiva centralización interna que caracteriza la administración, y no es frecuente encontrar dentro de tales entidades experiencias importantes de desconcentración o delegación, ni tampoco por ende de participación". (10) (9) SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. "La participación del ciudadano en la administración pública". Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1980. Pág. 110

(10) GORDILLO, Agustín A.. "Derechos Humanos. Doctrina, casos y materiales". Parte General. Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo. 1990. Pág. 107, 117. 1.2. MODALIDADES DE LA PARTICIPACIÓN Las diferentes formas de participación se agrupan en consideración a la naturaleza de la autoridad estatal ante la que se hace efectiva la participación; si es en el orden político, en la función constituyente o ante el órgano legislativo, en el ámbito administrativo, ante los órganos administrativos y la participación en el ámbito de la vigilancia y control ante los organismos de control y ante la rama judicial. 1.2.1 Participación Política. El artículo 40 de la Constitución consagra el derecho que a todos les asiste de "participar en la conformación, ejercicio y control del poder político". Este derecho se hace efectivo mediante la vocación de todo ciudadano que se le reconoce para elegir y ser elegido, para tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, para constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin ninguna limitación, para revocar el mandato de los elegidos conforme lo consagra la Constitución y la ley, para tener iniciativa en las corporaciones públicas, para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la Ley y para acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Estos instrumentos de participación habían sido consagrados de tiempo atrás y constituían medios de uso corriente en el ámbito de la participación ciudadana sin discriminación de sexo como ocurrió desde el plebiscito de 1957 y las acciones públicas en defensa de la constitución y la ley desde 1910, entre otros. La nueva Constitución amplía las garantías, especialmente la que trata del derecho a las organizaciones sociales de manifestarse y participar en eventos políticos. Es así como el artículo 108 la Carta Magna dispone que para la organización interna de los partidos y movimientos políticos, la ley no debe imponer exigencias ni obligar a la afiliación a ellos para participar en elecciones. El artículo 104 de la Constitución dispone que el Presidente de la República podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional y la decisión del pueblo será obligatoria. De otra parte, la Constitución autoriza a los gobernantes y alcaldes para realizar consultas populares para decidir sobre asuntos del respectivo departamento o municipio. La misma Constitución establece formas de intervención directa de los ciudadanos en la actividad normativa del Estado, con el fin de incorporar nueva disposiciones, reformarlas o derogarlas, es así como el artículo 374 señala que puede efectuarse su reforma por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.

La Ley 5° de 1992 que trata del reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes en su artículo 230 dispone la participación ciudadana en los proyectos de acto legislativo o de ley señalando que toda persona natural o jurídica puede expresar sus opiniones sobre los proyectos cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las comisiones constitucionales permanentes. De igual manera cuando se trata del trámite de leyes de iniciativa popular, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las plenarias de Senado y Cámara de representantes para defender la iniciativa, estas observaciones formuladas se consignarán por escrito y serán publicadas en la Gaceta del Congreso para conocimiento general de las corporaciones legislativas. 1.2.2 Participación Administrativa. La participación más que un derecho entraña el deber de intervenir con fundamento del principio de la solidaridad enunciado en al artículo 1° de nuestra Constitución. Todas las formas de intervención social entrañan la participación, como una actuación ya sea de personas representativas de todo el conglomerado social o de organizaciones que actúan en nombre de intereses colectivos en torno a los cuales la Constitución canaliza esa participación social en casos concretos. 1.2.3 Participación procedimental. Esta modalidad de participación es susceptible de ser reglamentada por el legislador ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Es así como el artículo 23 de la Constitución enuncia el fundamento del Derecho de Petición al señalar que "Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución". (11) Este ejercicio del derecho de petición ya había sido consagrado en el artículo 45 de la Constitución de 1886 y sus reformas, que habilita a toda persona para presentar las mencionadas peticiones desde la perspectiva de la participación, donde se hace efectivo el derecho a la información sobre las actuaciones públicas solicitando una acción o concepto a las autoridades sobre aspectos que interesen a la sociedad o a quien presenta la petición. La Honorable Corte Suprema de Justicia se ha manifestado al declarar constitucional la reglamentación legal sobre términos para decidir en caso de insistencia del particular. (11) Ob. Cit. Pág. 42 En el caso del derecho a la información y a la consulta de documentos se asegura la vigencia de unas de las más modernas formas de acción de los gobernados sobre el poder público y forma parte de los instrumentos de control vertical sobre los gobernantes, al valorar la actividad que se cumple en nombre del Estado. (12) 1.2.4 Participación en la formulación de los planes de desarrollo. En este campo la participación no se limita a la integración del Consejo Nacional como lo señala el artículo 340 de la Constitución, sino que abarca una efectiva participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y las

modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido constitucionalmente. Al ser regulada por la ley se incluirá todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales, según lo señala el artículo 342 de la Carta Magna. 1.2.5 Participación en la prestación y el control de los servicios públicos. Es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, como un fin social primordial, manteniendo la regulación, el control y la vigilancia sobre dichos servicios que pueden ser prestados ya sea por el propio Estado, directa o indirectamente, como por comunidades organizadas o por particulares. (12) Corte Suprema de Justicia. Sentencia de la Sala Plena de 25 de febrero de 1988. Ponente doctor Fabio Morón Díaz. Foro colombiano No. 226, abril de 1988, p. 354. El artículo 369 de la Carta dispone que la "La ley determinará los derechos y deberes de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio". "Igualmente definirá la participación de los municipios o sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios". Específicamente, en los artículos 48 y 49, la Constitución Política reitera el derecho de los particulares a participar con ciertos servicios, como en el caso de la seguridad social que comprende la prestación de servicios, la atención en salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado donde se dispone que estos serán descentralizados, por niveles de atención a la comunidad. 1.2.5.1 La Seguridad Social. En lo relacionado con la salud, la Ley 10 de 1990 enuncia unos principios básicos aplicables donde se incluye el de la participación comunitaria en los procesos de diagnóstico, formulación y elaboración de planes, programas, proyectos, toma de decisiones, administración y gestión, principios que se encuentran desarrollados en el Decreto 1416 de 1990, que establece la forma de participación de la comunidad en los órganos de dirección de las entidades hospitalarias. Con la Ley 90 de 1946 se creó el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales ICSS instaurándose un sistema de seguro social para el reconocimiento de las prestaciones. No obstante el ICSS se manejó para la salud general del afiliado mientras las prestaciones económicas siguieron siendo prestaciones patronales. En 1964 fueron asumidas para accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, ATEP y sólo a partir de 1968 para pensiones, invalidez, vejez y muerte. Las cajas de compensación familiar y el Fondo Nacional del Ahorro ya se habían hecho cargo del manejo de las cesantías otorgándoles el carácter de seguro. (13)

Hasta 1993 el sistema de seguridad logró una cobertura muy baja, lo que ubicó a Colombia entre los países de más rezago en materia de Seguridad Social, reportándose como beneficiarios a solo el 20.6% de los colombianos. En 1997, se logró concluir que por mandato de la Ley 100 de 1993, el problema de la baja cobertura familiar de los afiliados al ISS (18%) se resolvía con la introducción de un sistema de libre elección de proveedores públicos y privados por parte de los afiliados. La baja cobertura de la seguridad social produjo un anormal desarrollo en el sistema de asistencia pública que pese a tener a su cargo más del 70% de la población solo cubrió el 25% de salud con limitados niveles de atención. A causa de esta falencia, se activó el negocio de la medicina prepagada que llegó a tener más de veinte empresas en el país y que a pesar de los altos costos en sus pólizas siempre ofrecieron planes de beneficios muy recortados. La Asamblea Nacional Constituyente formuló unas directrices, las cuales quedaron consignadas en el artículo 48 de la nueva Constitución Política de 1991 en el que se consagran los principios procedentes de la Seguridad Social Clásica. (13) Revista de Análisis de la CGR. "Economía Colombiana". Bogotá. Junio 1998. Pág. 37. Tales principios como la solidaridad y la universalidad quedaron a un lado, en consecuencia, el concepto de asistencia social queda abolido y se introducen principios procedentes del pensamiento neoliberal, como la búsqueda de eficiencia y la presencia del sector privado en su administración. El proyecto de reforma a la Seguridad Social con clara tendencia neoliberal, aunque autorizó la creación de los fondos privados para el manejo de cesantías y pensiones, se concibió con un alto contenido social consagrando mecanismos de compensación y solidaridad fiscal y parafiscal, manejados mediante diversas cuentas del Fondo de Solidaridad y Garantía, que podría acercar al país hacia la universalidad en la seguridad social en salud para toda la población. Se aceptó para su viabilidad, la creación de un Fondo de Solidaridad Pensional alimentado con fondos propios de aseguramiento individual y lo más importante, aceptó la subsistencia y la competencia entre el ISS y el sector privado. El manejo que se le dio al Sistema de Riesgos Profesionales no quedó sometido a los principios de solidaridad y la universalidad y es administrado por el sistema de los seguros privados. En materia pensional la reforma constitucional ha sido un importante avance ya que amplió la cobertura del sistema pensional en más de un millón de afiliados nuevos, generó, además, una novedosa competencia entre el sector público y el privado, creando solidez financiera en este nivel. La Ley 100 de 1993 logró que se unificara el sistema de salud en un solo cuerpo coherente de normas, obligaciones y beneficios, estimulando la eficiencia en la organización de los servicios y manteniendo la integralidad en

su cobertura. Sin embargo, quedaron por fuera del sistema algunas entidades como la previsión social del Ejército y de la Policía, el sistema previsional del magisterio y Ecopetrol. Hasta el Congreso se automarginó para mantener su régimen de privilegios y corrupción. Por su parte, la Superintendencia de Salud mantuvo con carácter cerrado algunas cajas públicas perpetuando la insolidaridad y la ineficiencia en la prestación del servicio de salud. 1.2.6 Participación en la regulación de la calidad de bienes y servicios. El control de calidad de los bienes y servicios que se ofrecen y prestan a la comunidad debe ser regulado por la ley y compete al Estado la obligación de garantizar la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones en el sentido que se observe que realmente hay una efectiva representación de la sociedad. 1.2.7 Participación en lo relacionado con el medio ambiente. La consagra el artículo 79 de la Constitución cuando ordena al legislador garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente en que viven. Cuando el artículo 330 de la Constitución establece la modalidad de participación de las comunidades indígenas en relación con los recursos naturales en sus territorios, señala que dicha explotación se hará sin desmedro a su integridad cultural, social y económica, debiendo propiciar el Gobierno la participación de los representantes de las respectivas comunidades. 1.2.8 Participación en lo concerniente a las relaciones laborales. Se prevé la existencia de una comisión permanente integrada por el gobierno y los representantes de los empleadores y trabajadores en relación con el fomento de las buenas relaciones laborales, que contribuya a la solución de conflictos colectivos de trabajo, a la concertación de las políticas salariales y laborales y el derecho de huelga, tal como lo señala el artículo 56 de la Constitución. 1.2.9 Participación en el Control de la Gestión Pública. El artículo 270 de la Carta, dispone que la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permita vigilar que la gestión pública se cumpla en todos los niveles de la administración y sus resultados. 1.2.10. Participación y el Control Judicial. La acción pública para el cumplimiento de una ley o un acto administrativo contemplada en el artículo 87 de la Constitución, asegura que todo aquel que pretenda hacer efectivo su cumplimiento puede hacerlo acudiendo ante la autoridad judicial. En caso de prosperar la acción, mediante sentencia, la autoridad judicial fallará ordenando a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. Es a través de las acciones populares que esos mecanismos se encauzan para la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica entre otros. Con estas acciones se garantiza el logro de los correctivos necesarios ante actuaciones de las mismas autoridades o de un particular que menoscaben los

bienes comunes. En estos casos, el causante del daño deberá indemnizar los perjuicios económicamente valorables en que haya incurrido. 1.3 EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN. La participación de los particulares debe ser encauzada hacia la protección de unos derechos y en el cumplimiento de unos deberes de participación democrática y política. Es así como el artículo 103 de la Constitución establece como deber del Estado " contribuir a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales teniendo en cuenta las instancias de participación, el control y la vigilancia de la gestión pública que se establezcan". (14) En relación con los efectos juríd icos que genere una acción u omisión de una entidad del Estado, dice el doctor Alvaro Tafur Galvis que cuando de decisiones administrativas se trate, la omisión de la instancia participativa, donde exista una autoridad competente para tomar esa decisión, se debe configurar la causal de anulación de la misma. Así mismo, cuando algunas de las manifestaciones de la participación tienen la calidad de derechos fundamentales, su efectividad puede garantizarse por medios coercitivos mediante el ejercicio de la Acción de Tutela consagrada en el artículo 86 de la constitución Política. Al Estado le compete una conducta positiva para que se organicen entes de índole asociativa llamados a constituir mecanismos de representación en la concertación de acciones con las autoridades y en el control y vigilancia de la gestión pública. (14) Ob. Cit. Pág. 89 2. PRIVATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Dentro del marco de referencia de las políticas de modernización del Estado se busca la participación y la colaboración de los particulares en las actividades estatales y el desplazamiento de bienes y empresas del Estado hacia el sector privado, estableciendo parámetros de eficiencia y eficacia de las entidades estatales. Dentro de los factores en que se apoya la privatización de las empresas públicas se arguye la falta de eficiencia de esas unidades de producción de bienes y servicios debido a problemas de organización y manejo administrativo, a la defectuosa administración de esquemas de costos y precios y a la circunstancia de que el Estado abarcó de manera indiscriminada las actividades económicas en desmedro de su propio presupuesto.

En agosto de 1990, se posesionó como Presidente de Colombia el Doctor Cesar Gaviria y en su discurso de posesión manifestó su propósito principal de preparar al país para enfrentar de manera ventajosa el próximo siglo. Su programa de gobierno traía una propuesta de modernización en todos los campos de la sociedad colombiana, su estrategia era la apertura en el campo político, económico y social lo que constituía una mayor participación de la población colombiana en la toma de decisiones, en el control de sus representantes y en la participación de toda la sociedad en los beneficios de su propio crecimiento en el contexto de la modernización y de la apertura económica la competencia y la eficiencia, se mencionaron reiteradamente y se planteó una reforma estructural en el mercado de bienes, en el nivel laboral, en el mercado de capitales, profundizando en la descentralización política, económica y administrativa por medio de la autonomía de los departamentos y los municipios. De igual manera, se dio gran importancia al pensamiento del gobierno de que el sector privado sería más eficiente que el sector público, lo ideal sería entonces transferir algunas de las actividades del sector público al privado. 2.1 CONCEPTO DE PRIVATIZACION Algunos autores como Alvaro Tafur Galvis, coinciden al determinar el concepto de privatización, como una práctica mediante la cual el sector público cede a la iniciativa privada una serie de recursos productivos para que esta última lleve a cabo su explotación con una mayor eficiencia y racionalidad de modo que el conjunto de la sociedad resulte beneficiada. (15) Este concepto de privatización encierra un conjunto de fenómenos que abarcan desde la desregularización o desmonopolización de algunos sectores de la economía, hasta la desnacionalización o transferencia de propiedad de activos del Estado y las entidades públicas a los particulares. (15) Ob. Cit. Pág. 85 Se han introducido de esta manera mecanismos y procedimientos de gestión privada en el marco de las empresas y demás entidades de carácter público, tales como la venta de las empresas ya sea en forma total o por bloques, de acciones o de capital de la empresa, de la fuerza de trabajo, de técnicas, etc., como el cobro de servicios, contratación de servicios a empresas privadas, creación de nuevos grupos, entre otros. 2.2 IMPORTANCIA DE LA PRIVATIZACIÓN Dentro del plan de estructuración del gobierno Gaviria se tuvo en cuenta que el proceso de ajuste institucional del Estado debía dirigirse hacia una reducción de su intervención en las actividades que pudieran ser desempeñadas con mayor eficiencia por el sector privado. En este caso las administraciones serían responsables de la provisión mas no de la producción de servicios descentralizados Los recursos debían de orientarse a dar acceso a otras alternativas que permitieran a la comunidad recibirlos con más eficiencia. (16)

El criterio es que cada vez que se presentan graves dificultades en algún servicio público, se invoca la privatización como una "solución final"; tal es el caso del racionamiento de la energía eléctrica, la prestación de servicios como el suministro de agua, el bloqueo a las carreteras, el servicio de ferrocarriles, la seguridad social, los fondos de pensiones y cesantías y también la privatización de la banca. (16) SÁENZ ROVNER, Eduardo y Autores varios. "Modernización Económica vs. Modernización Social". Compilador. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Colombia CINEP. 1994. Como argumentos valederos para iniciar el proceso de privatización, se afirmó la necesidad de que las empresas funcionaran eficientemente a través del mercado competitivo, estimulando la existencia de muchas empresas que ofrezcan el mismo servicio a los usuarios, de esta manera se ataca a los monopolios estatales. En un mercado competitivo, el consumidor está en capacidad de elegir la empresa a la cual le va a comprar el producto. Al hablar de privatización muchas personas hablan de la baja productividad de las empresas estatales en relación con la productividad del sector privado especialmente el internacional, lo que hace más ineficientes a las empresas estatales. Algunos consideran que los recursos de un país son relativamente escasos en el sentido en que se pueden utilizar para muchos fines y no alcanzan para todos ellos al mismo tiempo, entonces se habla de una equitativa distribución de los recursos para asegurar la satisfacción de las necesidades de la comunidad. En los últimos veinticinco años se ha mejorado el bienestar social de los administrados pero es necesario replantear el papel que ha jugado el sector público en el desarrollo social del país, ya que el gobierno pretende ser más eficiente en la prestación de los servicios públicos y al mismo tiempo cubrir todas las necesidades de la población más pobre. De esta forma se propone sustituir los subsidios a la oferta por subsidios directos a la demanda, lo cual es consistente con las políticas de privatización. (17) (17) Departamento Nacional de Planeación: "La Revolución Pacífica". Bogotá. 1991. Todas aquellas iniciativas que implican una mayor participación de agentes privados en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, abarcan desde la subcontratación de actividades específicas en manos de particulares, con figuras como la concesión o la inversión privada en un contexto regulado, hasta la desregularización de actividades en donde la participación del Estado se reduce a instancias de control y vigilancia. El fenómeno de la privatización según Luis Mauricio Cuervo, se puede agrupar en tres corrientes: la fatalista, que ubica de una parte la privatización como una pequeña pieza que encaja perfectamente en el rompecabezas de la estrategia mundial del capital y de otra como el fracaso del Estado de dar bienestar a la sociedad; la idealista, que por una parte, concibe la privatización como una

nueva forma de la ofensiva del capital que busca minar cada vez más las ya deterioradas condiciones de los sectores sociales subordinados, y de otra, que la entienden como un cambio de actitud frente a problemas viejos, lo que permite encontrar soluciones a los grandes males que afectan la intervención pública; la corriente pragmática explica la proliferación de esta iniciativas a partir de la aparición de ciertos desequilibrios para cuya solución se recurre a disminuir el tamaño del Estado. (18) Por ejemplo, la Constitución de 1991, estableció que la prestación de servicios domiciliarios era responsabilidad del Estado pero no era necesario que éste los prestara directamente. CUERVO. Luis Mauricio. "Privatización de las Empresas de Servicios Públicos" Investigador del CINEP y profesor - investigador del Cider de la Universidad de los Andes. Págs 196 ss. A los gobiernos locales no les queda otra salida que inyectar recursos financieros frescos a las empresas privadas prestadoras de servicios, con la esperanza de que la gestión privada que la maneja, garantice la salida de la crisis ocasionada por la ineficiencia y precariedad de los servicios prestados. En este caso, corresponde a la ciudadanía asumir el control de las empresas para evitar un colapso total. Las experiencias internacionales demuestran que un uso adecuado de este instrumento puede contribuir a solucionar los actuales problemas. No obstante, en el ámbito nacional es necesario crear una conciencia, una mentalidad diferente con la cual se emprendan medidas de privatización y solo deben ejecutarse cuando se den las condiciones para garantizar que pueden contribuir a solucionar los problemas ya identificados, evitando la constitución de nuevas fuentes de negocios corruptos y creando un sistema capaz de hacer un seguimiento permanente con el fin de asimilar las experiencias para no cometer en el futuro los mismos errores, ejerciendo un control público sobre la manera como se están ejecutando las acciones de quienes prestan los servicios públicos. 2.3. LA SUBCONTRATACIÓN O CONTRATACIÓN DE LA GESTIÓN Peter A. Thomas considera la subcontratación como "la utilización convencional de individuos o firmas privadas para que manejen o implementen programas, mientras que el gobierno permanece como dueño de los activos, controla las políticas, vigila la parte financiera y tiene sumo poder para entrar a operar plenamente" (19) (19) THOMAS, Peter A. "Consideraciones legales y tributarias de la privatización" En Privatización: una alternativa para el desarrollo Pag. 383 Esta se concreta a través del encargo a empresas privadas de la correspondiente gestión, modalidad que no es reciente toda vez que antiguamente en el derecho administrativo se conoce el contrato de concesión y las modalidades convencionales que han dado lugar a la descentralización por colaboración. La privatización no es una política sino una orientación como

lo expresa el profesor Dromi, no es un fin sino un medio, por lo tanto, se requiere creatividad para diseñar políticas apropiadas para cada problema del sector público. El fundamento de los objetivos específicos del gobierno es lograr que las empresas estatales no sean tan dependientes de los subsidios y financiamiento del gobierno y que sean más competitivas tanto en el ámbito nacional como internacional. (20) No obstante, con fundamento en lo estipulado en la Ley 80 de 1993, y aplicando la actual política de austeridad y eficiencia del gasto público, se restringen los contratos de prestación de servicios y se reglamenta que las entidades públicas sólo podrán celebrar este tipo de contratos, cuando no exista personal de planta para realizar las tareas que se contratan. Además, deberán reducir sus presupuestos de publicidad en un 30% para el presente año, aclarando que sólo podrán publicar los avisos institucionales requeridos por la ley. También quedó prohibida la utilización de recursos públicos para relaciones públicas, para afiliación o pago de cuotas de servidores públicos a clubes sociales o para el otorgamiento o pago de tarjetas de crédito. (20) DROMI, José Roberto. "Reforma del Estado y Privatizaciones". Buenos Aires. Astrea. 1991. 3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA 3.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICO - NORMATIVA La contratación administrativa en Colombia ha tenido progresivos avances, con antecedentes legislativos en la Ley 53 de 1909, Ley 110 de 1912 (Código Fiscal Nacional). Ley 61 de 1921, Ley 105 de 1931, Ley 167 de 1941, Decreto - Ley 528 de 1964, Decreto - Ley 3130 de 1968, Decreto 222 de 1983, Ley 80 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios, Ley 136 de 1994, normatividad concordante y reglamentaria sobre contratación administrativa, en materia constitucional, civil, comercial, contencioso administrativa, penal y disciplinaria. A partir de la expedición de los Decretos - Leyes 1670 de 1975 y 150 de 1976, se inició la normatividad en materia de contratación administrativa, donde se resaltó el haber hecho desaparecer la costumbre de crear y constituir precipitadamente sociedades ad hoc con la única finalidad de licitar y perfeccionar en el campo de la aplicación de los requisitos esenciales de la contratación, de acuerdo al tipo de contratos y el régimen de las cláusulas obligatorias y de la responsabilidad civil. En 1983 el Decreto 222 trajo innovaciones normativas relacionadas con los principios de unilateralidad, extensión de la cláusula de caducidad

administrativa y tipología de los contratos públicos. Sin embargo, se evidenciaron múltiples inconvenientes que entrababan la actuación contractual debido a los exagerados formalismos y a la ausencia de consenso entre las partes, imponiendo las consabidas cláusulas excepcionales. (21) Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, se expidió el nuevo régimen de contratación estatal, contenido en la Ley 80 de 1993 que determina las reglas generales de la contratación de la Administración Pública donde se hicieron variaciones importantes. Esta ley se constituyó en normatividad de aplicación general en todo el territorio nacional, creó una sola categoría de contratos: los contratos estatales, eliminando el criterio diferenciador entre contrato administrativo y de derecho privado de la administración; estatuyó el postulado de la autonomía de la voluntad, modificó los requisitos para contratar, simplificó y agilizó los procedimientos, determinando un completo régimen de responsabilidad en todo el proceso de contratación. De igual manera, otorgó la facultad de delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos; consagró la figura del silencio administrativo positivo en la ejecución de los contratos ante la petición del contratista y amplió las formas de control de la gestión contractual entre otros. 3.1.1 Bases constitucionales de la Contratación Administrativa. El artículo primero de la Constitución Política de 1991 es la clave normativa que irradia todo el texto fundamental, según criterio de la Corte Constitucional. (21) SOLANO SIERRA, Enrique. "Contratación Administrativa". Segunda Edición. Ediciones Librería el Profesional. Santafé de Bogotá. Pág. 47. 1997. Es así como el esquema del interés general comprende valores en el orden de la prestación de servicios para garantizar los requerimientos de la comunidad, buscando la justicia social. En el artículo segundo de la Constitución se manifiestan los fines del Estado organizado en todas sus actividades, con miras a garantizar que todos los derechos, prerrogativas y deberes que la Constitución declara, reconoce, otorga e impone a todas las personas y grupos sean alcanzados en forma colectiva o individualmente. El artículo sexto dispone acerca de la obligación recíproca de los particulares y los gobernantes. Sus acciones u omisiones generan responsabilidad contractual; los servidores públicos deben ceñirse estrictamente a lo autorizado por la Constitución y la Ley, mientras que los particulares tienen un amplio margen de iniciativa y pueden hacer todo aquello que no esté prohibido por la Constitución y la Ley. El artículo 13 determina el deber de garantizar los mismos derechos, la misma protección, las mismas oportunidades sin que se puedan invocar privilegios. Es así, como el principio de igualdad aunque no puede ser absoluto sino relativo o proporcional a la situación concreta, debe guardar una racionalidad interna especialmente en todas las etapas de la contratación estatal.

El artículo 23, consagra el derecho de petición a instancias del interés general o particular y tiene plena operancia en la actividad contractual, cuando la comunidad o el ciudadano actúan solicitando o defendiendo dichos intereses, en la garantía y protección de los derechos, recibiendo de la administración una pronta resolución a su petición ya sea mediante decisión estimatoria o desestimatoria. El artículo 25 determina que el trabajo es un derecho y una obligación legal y goza de especial protección del Estado. La contratación estatal debe propender, de acuerdo al principio de la igualdad, por concretar este derecho - deber al trabajo como una de sus modalidades para que se cumpla la función social relacionada con la propiedad, la empresa y la actividad de los particulares. El artículo 83 consagra el principio de la buena fe, lo que morigera las relaciones contractuales entre la administración y los particulares interesados en contratar con ella, por ser de aplicación recíproca. La buena fe incorpora el valor ético de la confianza, de allí que, según lo manifiesta la Corte Constitucional en Sentencia T-568/92, los representantes de las entidades y organismos públicos deban presumir que quien ante ellos actúa lo hace de buena fe, por lo tanto, suponer la mala fe sería predicar la inexistencia o inutilidad del orden social, dando lugar a un cúmulo de relaciones basadas en la desconfianza, sin embargo, esto no exime al particular de la responsabilidad que le corresponda. El artículo 84 consagra el principio de la economía, legislado en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993. Se institucionalizó para garanti zar que los procedimientos contractuales se adelanten con austeridad de medios, tiempo, gastos y para agilizar las decisiones en beneficio de los intereses estatales y de los particulares. El articulo 90 consagra el principio de responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, igualmente responden patrimonialmente por los daños antijurídicos que se causen por dichas conductas y la acción de repetición por acciones u omisiones dolosas o gravemente culposas. La imparcialidad, la legalidad, la moralidad y la transparencia son principios consagrados en el artículo 92 de la Constitución, los cuales juegan un papel importante ante cuya presunta infracción, se pueden solicitar por cualquier persona las correspondientes investigaciones penales o disciplinarias a que haya lugar. En relación con los fines de la contratación, la norma constitucional consagra que los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar un contrato y en la ejecución del mismo, las autoridades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la ejecución de dichos fines.

Según lo previsto en el artículo 209, la actuación administrativa estatal se realiza con fundamento en la función administrativa que despliega el Estado por conducto de sus órganos, entidades o personas privadas en ejercicio de funciones públicas, que tiene por objeto el logro y cumplimiento de los fines estatales, de acuerdo a los principios y sujeto a los organismos de control. El artículo 273 consagra la intervención de las autoridades de control a solicitud de los proponentes en una licitación pública. Esta audiencia no es un requisito sine cuanom para el acto de adjudicación de los contratos estatales, pues su realización está supeditada a la petición formulada ante los organismos competentes. 3.1.2 Participación de los particulares en la gestión administrativa. Los particulares han afianzado su participación en la gestión administrativa apoyándose en principios, reglas y mecanismos de colaboración de manera amplia para la gestión de bienes del Estado, la prestación de servicios y en cumplimiento de funciones administrativas, con fundamento en los mismos preceptos constitucionales, especialmente en los artículos 123, 210, 267 y 268 de la Constitución de 1991 donde se armoniza el concepto de servicio público, ya sea este prestado por el Estado directamente, como por los particulares, en virtud del logro de sus fines y de la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad. Actualmente existen algunas formulas que permiten a los particulares intervenir y colaborar con el Estado al vincularse en la gestión y cumplimiento de sus fines y que solo a él compete. Esta participación puede darse a través de contratos y convenios interadministrativos, sin embargo, con anterioridad, el Gobierno había recibido la colaboración de los particulares a principios de este siglo mediante contratos de concesión, para ciertos servicios públicos como el transporte, el gas y la electricidad, lo mismo que la explotación de bienes de propiedad del Estado. En todo caso, es al Estado a quien compete la regulación, el control y la vigilancia en la prestación de dichos servicios, los cuales podrán ser prestados por entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con los planes y programas de desarrollo, a través de convenios para la prestación de servicios públicos, contratación para el cumplimiento de actividades que signifiquen funciones administrativas típicas, contratos o convenios que propendan por el desarrollo de actividades de interés público incluidas en el Plan General de Desarrollo o en los planes sectoriales. De esta manera el artículo 355 de la Constitución en su inciso segundo prescribe que el Gobierno en todos los niveles puede, con recursos de su respectivo presupuesto, celebrar contratos con estas entidades con el fin de impulsar esos planes y programas, debiendo reglamentar sobre la materia. Estos recursos deben estar precisamente incorporados al presupuesto de cada entidad territorial y contar con la autorización expresa de su representante legal.

El criterio de lucro mencionado anteriormente no puede relacionarse, según Sentencia del Consejo de Estado, a las utilidades obtenidas sino a la destinación que se le dé. Es así como la estipulación que elimina los fines de lucro es la que tiene como consecuencia que los rendimientos o utilidades obtenidos no sean objeto de distribución o reparto entre socios o integrantes de la persona moral que los genera. (22) (22) Consejo de Estado. Sentencia de 6 de febrero de 1987, Sección Cuarta, Consejero Doctor Policarpo Castillo Dávila Exp, 1444 pags. 5 y 6. Con la Ley 80 de 1993 o Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y sus decretos reglamentarios todavía se continúa un proceso de asimilación y acoplamiento como herramienta que proyecta en gran medida el cumplimiento de los fi nes del Estado. Se unifica la categoría contractual al establecer que los contratos que celebre el Estado son estatales lo que en esencia precisa uniformidad en la relación contractual de la administración pública. Se recogen lineamientos normativos de la legislación civil y comercial en relación con la actividad contractual de la administración pública, siendo válidas siempre que sean compatibles con esta. Acoge el principio de la autonomía de la voluntad y de consensualidad de las partes, operándose la aplicación de las cláusulas excepcionales al derecho común relacionadas con la satisfacción del interés público o de las necesidades colectivas. (23) 3.1.3 La Participación Comunitaria en la Gestión Contractual. Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano. El artículo 66 de la Carta Constitucional, prescribe que las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal. (23) Código Contencioso Administrativo. "Estatuto de Contratación Administrativa". Editorial Legis. 1996. De otra parte, las autoridades deben brindar apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y oportunamente suministrarán la documentación e información requeridas para el cumplimiento de tales tareas, por tanto, corresponde al gobierno nacional y las entidades territoriales el establecimiento de sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.

Los cuerpos consultivos del gobierno, sean entidades gremiales, profesionales o universitarias deben prestar la colaboración que requieran las entidades estatales con ocasión de la actividad contractual. De igual manera, pueden servir de árbitros para dirimir discrepancias de naturaleza técnica que surjan en desarrollo del contrato o con ocasión de este. Las autoridades que ejercen el control fiscal intervendrán una vez agotados todos los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente, ejercerán control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que estos se ajusten a las disposiciones legales vigentes. Una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno de cada entidad, mediante el cual darán recomendaciones para el correcto procedimiento precontractual. Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre la gestión contractual a los servidores públicos de cualquier orden, de acuerdo a lo establecido en el artículo 65 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con la Ley 42 y 87 de 1993 y el artículo 267 de la Constitución Política de 1991. A manera de ejemplo, la Sentencia de mayo 9 de 1996 Expediente 10.151 Consejero Ponente: Dr. Daniel Suarez Hernández, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera del Consejo de Estado, hace referencia a la existencia de paros cívicos efectuados por las comunidades de los lugares de asentamientos poblacionales ubicados a lo largo del trayecto por donde se construyó un oleoducto. En virtud de la celebración del contrato Nro. LEG - (A) 259-86, suscrito el 25 de noviembre de 1986 entre la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL y la Societé Auxiliaire D'entreprises SAE, que tuvo como objeto la construcción de tubería enterrada de un oleoducto de 260 kilómetros de longitud aproximada en el Departamento de Casanare, con un plazo de dieciocho meses, se presentaron algunas dificultades por razones de orden climático, y los paros en algunas localidades que impidieron la ejecución de las obras en el término acordado inicialmente. Por la actitud y exigencias de las comunidades frente a las labores de la firma contratista, la situación presentada degeneró en múltiples paros cívicos que económica, geográfica y sociológicamente resultaron influenciadas por la construcción del oleoducto. Ellas encontraron en los paros una forma de presión inmediata y oportuna para lograr por esa vía de hecho, la consecución y realización de obras comunitarias que seguramente necesitaban, pero que indiscutiblemente en forma muy seria se proyectaron negativamente en el desarrollo y ejecución del oleoducto,

distrayendo personal, equipo, dinero y maquinaria de la empresa constructora y, consecuencialmente, generando demoras en la ejecución de las obras que condujeron a SAE a asumir una mayor permanencia en la misma y el consecuente incremento económico a su cargo. Como única forma de proseguir con el tendido del oleoducto, la firma contratista tuvo que escuchar las solicitudes de la población, sin contar con las oposiciones que a título personal hicieron algunos propietarios de terrenos por donde se trazó el oleoducto y que igualmente incidieron en la demora y en los sobrecostos de la obra. De acuerdo a un dictamen inicial los peritos aclaraban: " En términos generales podemos indicar que los paros fueron causados bien sea por comunidades que solicitaban la ejecución de diferentes obras de infraestructura tales como mantenimiento, construcción, pavimentación o reparación de carreteras y accesos; construcción de escuelas, acueductos, suministro de dotaciones, etc., exigencias estas a partir de las cuales se firmaron actas de compromiso con las comunidades, en algunos casos, cuando no se cumplían dichos compromisos a satisfacción de las comunidades, se presentaron nuevos paros. En otros casos hubo paros promovidos por uno o varios propietarios o por comunidades solicitando agilización del pago o reavalúo de servidumbre y daños causados como consecuencia de las obras". Sobre la necesidad de las obras, para las respectivas comunidades ningún cuestionamiento pudo formularse por parte de la Sala. Estas obras complementarias a la ejecución del contrato, no fueron debidamente consultadas y se llevaron a cabo sobre puntos no pactados originalmente en el mismo. La ejecución de las obras para las comunidades, la inversión de tiempo, personal y equipo, con los costos monetarios, debieron acordarse en un acuerdo adicional al contrato, para que la firma contratista adquiriera seguridad sobre la capacidad física y financiera de que disponía para comprometerse frente a las comunidades. La Sala consideró que mejor hubiera sido para sus propios intereses, exigir que Ecopetrol procurara a nivel gubernamental la solución de la crisis que los paros generaban y sólo, y después de convenir contractualmente su participación, haber prestado su colaboración a las comunidades, con el fin de precaver un desequilibrio económico en el contrato celebrado. Concluyó, mediante Fallo, condenar a la empresa Ecopetrol, a pagar a la firma Societé Auxiliare D' Entreprises (SAE) en pesos colombianos la suma de $9'295.559.519, y en dólares americanos (US $7'984.896) m/l. Es así como la comunidad, sintiéndose afectada reaccionó ante el cambio que le ocasionaría la construcción de un oleoducto en la vida económica y social de la población, sin tener en cuenta las dificultades de orden económico y legal que se desprenderían de la ejecución del contrato. No obstante, al evidenciarse palmariamente la participación de la población, esta se realizó en forma negativa ya que no se le hizo conocer el alcance del objeto del contrato y

los beneficios que a largo plazo traería para la comunidad la construcción del oleoducto. La ignorancia y falta de inducción o preparación de la población por parte de los organismos gubernamentales, en este caso Ecopetrol, degeneró en demoras, malestar general, controversias y el consiguiente desequilibrio contractual en perjuicio del erario de la nación. 3.1.4 Papel de las Entidades Estatales para el logro de la participación ciudadana en la Contratación Administrativa. De acuerdo con lo señalado en la Exposición de Motivos, del proyecto de Ley Estatutaria Número 139 de 1996 presentado por el Doctor HORACIO SERPA URIBE, entonces Ministro del Interior en el Gobierno 1994 - 1998, se traza una política gubernamental destinada a desarrollar los postulados de la democracia participativa plasmados en la Constitución de 1991; allí se planteó un conjunto de acciones y estrategias dirigidas a coordinar los diferentes actores estatales del orden nacional y a concertar con las entidades territoriales y la sociedad civil, coordinar y aplicar el mandato participativo. (24) Hoy el Estado enfrenta el reto de su modernización y democratización, pero debe contar también con una sociedad civil igualmente democrática y moderna. (24) Documento CONPES, "Promoción de la participación de la Sociedad Civil: Del derecho a participar a la participación efectiva". Publicaciones y Audiovisuales, Ministerio del Interior. Santafé de Bogotá, 1996. Pág. 7. Según lo señala este proyecto, los representantes legales de las entidades públicas o privadas, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto o contrato podrán, por iniciativa propia u obligatoriamente a solicitud de una organización civil, convocar a las comunidades organizadas y a los particulares para que constituyan comités de veedurías. En materia de contratación administrativa, se prevé que en los casos de los contratos de obras públicas o de concesión, así como en aquellos en los que según las normas requieran del procedimiento de licitación pública, se pueden establecer comités de veeduría desde el proceso mismo de selección del contratista. Las funciones del comité son las de vigilancia y fiscalización de los programas, proyectos o contratos de las entidades públicas o privadas. Para ello pueden solicitar a los interventores, supervisores, contratista y directamente a las entidades, informes sobre los criterios que sustentan la toma de decisiones relativas a la gestión fiscal y administrativa y el grado de avance y cumplimiento de los proyectos vigilados. De igual manera, pueden hacer conocer tanto a las autoridades correspondientes como a los órganos de control, sus recomendaciones y sugerencias, acudiendo a estas para presentar las quejas o reclamos sobre asuntos no aclarados o situaciones irregulares que se presenten e incluso, a entablar las denuncias a que haya lugar.

Para lograr un correcto ejercicio del mecanismo de veeduría ciudadana y de materializar los preceptos de participación eficaz, el Estado se encuentra comprometido con el desarrollo de los comités y debe, por tanto, dar a conocer los proyectos, programas o contratos, los recursos asignados, las metas físicas y financieras, los cronogramas de ejecución y los procedimientos técnicos y administrativos previstos. Los comités, al concluir el programa, proyecto o contrato objeto de veeduría, deberán presentar un informe final a las autoridades de control, debidamente sustentado en la documentación e informes recibidos. Como intermediarios de las organizaciones y la comunidad que los designó, los comités de veeduría deben recibir los informes, observaciones y sugerencias que presentan los ciudadanos en relación con la materia objeto de control. También debe comunicar a la ciudadanía, a través de informes verbales o escritos los avances de los procesos de control y vigilancia, de tal manera que el grupo se pueda informar de la gestión que el comité adelanta. Es importante destacar que en este Proyecto presentado, se menciona la prohibición de los comités en ejercicio de sus funciones, retrasar, impedir o suspender los programas, proyectos o contratos, esto con el objeto de corroborar que los mecanismos, derechos e instrumentos con que se dota a la sociedad civil en esta ley, no dificulten la labor del Estado. Igualmente se autoriza en esta ley la creación de fondos territoriales destinados a la promoción, formación y capacitación de la ciudadanía y sus organizaciones en materia de participación. Al respecto el Consejo de Estado en Sentencia 5091 de mayo 20 de 1999, estableció que el mecanismo de la consulta previa a las comunidades indígenas o negras, no era suficiente para proteger su identidad étnica y cultural, ya que los responsables de los proyectos de explotación de recursos naturales que se adelanten en su territorio, deben elevar ante ellos consulta previa; sin embargo, en caso de no existir acuerdo entre la comunidad indígena o negra y estos representantes en lo relacionado con el impacto ambiental de los proyectos, se debe garantizar su participación en el proceso de toma de decisiones sobre este y todos los proyectos de explotación de recursos naturales en sus respectivos territorios y sin límite de tiempo para decidir. (25) 3.2 RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA COLABORACIÓN La contratación de la gestión de actividades públicas es hoy por hoy una de las fórmulas convencionales que permiten a los particulares vincularse a la realización y cumplimiento de los fines del Estado y se engloba dentro de las técnicas de privatización. Esta práctica convencional para encargar a las entidades privadas la gestión de actividades de interés público, muchas veces son representativas de funciones típicamente administrativas.

Esta tendencia se ha visto afianzada con lo proclamado constitucionalmente, cuando se da el carácter participativo de la sociedad estableciendo principios, reglas, mecanismos de colaboración de las entidades privadas, y en general de los particulares de manera amplia en la prestación de servicios y el cumplimiento de funciones administrativas. (25) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia 5091, mayo 20 de 1999. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Esa disposición de colaborar se ha desarrollado en forma paralela con el surgimiento y proliferación de entidades debido a la iniciativa privada, que se dedican a la búsqueda de finalidades de interés general con carácter altruista, por la voluntad de sus creadores o asociados, colaboración que se logra a través de empresas especializadas de acuerdo a su naturaleza jurídica y las finalidades propias. El artículo 123 de la Constitución Política luego de definir quienes son servidores públicos, defiere a la ley la determinación del régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y la regulación de su ejercicio. De igual manera, el artículo 365 precisa que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Por ello se dispone que las actividades que puedan calificarse como servicios públicos se sometan al régimen jurídico que fije la ley, que dichos servicios pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente por comunidades organizadas, o por particulares, manteniendo la regulación control y vigilancia de dichos servicios, como es el caso del servicio de seguridad social, de salud y saneamiento ambiental y de educación. 3.2.1 Contratos para la prestación de servicios públicos. A través de esta modalidad el Estado asegura la eficiencia en la prestación de los servicios públicos bajo parámetros de competencia, entre los diferentes agentes que pueden encargarse de la gestión del servicio, conservando su titularidad, con la necesaria orientación y el control de la eficiencia del servicio que ha de plasmarse en cada contrato a través de las cláusulas que contienen el reglamento del mismo. Para ello se deben tener en cuenta las reglamentaciones pertinentes y aquellas que permiten la terminación del contrato cuando ocurran los supuestos preestablecidos, vinculados al cumplimiento de las obligaciones contractuales y en especial a la calidad y cumplimiento del servicio. Para el efecto la escogencia del contratista debe efectuarse, salvo disposición legal en contrario, mediante licitación o concurso que son procedimientos administrativos de selección contractual, por medio de los cuales se invita a los particulares, en número indeterminado, a participar en el proceso de escogencia del contratista, mediante la formulación de sus propuestas, con sujeción a las disposiciones legales y a las bases y condiciones establecidas en los pliegos de condiciones o términos de referencia.

Este proceso se desarrolla en tres fases, la preparatoria, que es aquella en que se elabora por parte de la entidad contratante los estudios de prefactibilidad o factibilidad donde se analice la conveniencia y oportunidad del contrato, su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, como la elaboración de diseños, planos y proyectos requeridos, la elaboración del pliego de condiciones o términos de referencia. Una segunda fase es la esencial que comprende los avisos de publicación, retiro de los pliegos de condiciones o términos de referencia, la presentación de las propuestas, la apertura de la licitación o concurso, la evaluación de las propuestas, la audiencia pública y la adjudicación del contrato. En esta fase las relaciones que se entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a terceros. La fase integrativa da lugar a la voluntad objetiva y a su exteriorización en un contrato, perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea. La regla general entonces es el procedimiento licitatorio, pero la misma Ley 80 de 1993, ha determinado que existen excepciones, tal es el caso, de la contratación directa y la urgencia manifiesta donde la entidad estatal prescinde de las formalidades establecidas, pero sin dejar de aplicar los principios rectores de la contratación como son la economía, la transparencia, la responsabilidad, el deber de selección objetiva entre otros, que lo convierte en un sistema restrictivo donde tampoco opera la libre elección por parte de la administración, porque aunque selecciona discrecionalmente, esto no implica plena libertad ya que debe someterse a las disposiciones que regulan esta modalidad de vinculación contractual. El control de la contratación directa debe existir por parte de los oferentes, de la administración contratante, del control interno, de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, la comunidad y la Fiscalía General de la Nación por medio de la acción penal. El Ministerio Público de oficio o a petición de cualquier persona, debe adelantar las investigaciones sobre la observancia de los principios y fines de la contratación estatal y deben promover las acciones tendientes a imponer las sanciones pecuniarias y disciplinarias a aquellos que han infringido la ley. La intervención de las autoridades de control fiscal debe ser ejercida una vez se agoten los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente ejercerá un control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las disposiciones legales. Una vez liquidados o terminados los contratos, la vigilancia incluirá un control financiero, de gestión y resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. El artículo 66 de la Ley 80 de 1993, establece que todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano. Las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad común, pueden denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,

hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal. Las autoridades deben brindar especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y suministrarán oportunamente la documentación e información que requieran para el cumplimiento de esta labor. La misma ley ordena que las autoridades deben establecer sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual. El artículo 66 es desarrollo de los preceptos que institucionalizaron la participación social, y gracias a ello se da cabida a la participación comunitaria en la vigilancia y control de la gestión pública, permitiendo que la comunidad denuncie los hechos punibles, las contravenciones y las faltas relacionadas con la actividad contractual y requerir de las autoridades el apoyo y la colaboración necesarios. La ciudadanía con este aporte decisivo, debe comprometerse en la lucha contra la corrupción, pues su concurso es imprescindible. 3.2.2 Convenios para el ejercicio de las funciones administrativas. La atribución del ejercicio de funciones administrativas a instituciones de utilidad común, dada su finalidad de interés público, no se altera con la atribución de las funciones y potestades inherentes a su naturaleza y, de esta manera, la entidad cumplirá con más eficacia las actividades propias, generalmente conexas y complementarias de la función pública que asumen en virtud de la decisión del Estado. En los Convenios Interadministrativos, las entidades estatales cooperan en la realización de un objetivo común que generalmente beneficia a un conglomerado de la sociedad y donde los aportes se dan en dinero, en especie, en trabajo o en apoyo logístico, como es el caso de las Fuerzas Militares que apoyan la construcción de vías, puentes así como el levantamiento de derrumbes en caso de una urgencia manifiesta. 3.3 VERIFICACIÓN DE LA EJECUCIÓN Y CUMPLIMIENTO DEL OBJETO DEL CONTRATO. Los contratos estatales deben llevar implícita una cláusula donde se determine la supervisión del objeto contratado. Es así como en los contratos de obra o consultoría se establece la intervención de un interventor o supervisor que verifique su cumplimiento, que realice un seguimiento y solicite informes periódicos al contratista para constatar que las obras o los estudios se estén desarrollando como inicialmente se pactó, y si se presentan retrasos, demoras, incumplimientos hacer oportunamente los correctivos del caso. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dispone que ninguna orden del interventor de una obra puede darse verbalmente, es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes y sugerencias. El estatuto general de contratación presenta un vacío en relación con el régimen jurídico de la interventoría externa, es por esto que los contratos que

requieren de este control y verificación externa, se deben indicar las calidades, condiciones, obligaciones y funciones del interventor, como también el ámbito de decisión para determinar responsabilidades por su actividad como lo estipula el artículo 55 del estatuto contractual donde se establece que los interventores responderán civil y penalmente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido las funciones de interventoría. Esta responsabilidad también es solidaria con la entidad contratante, cuando se cause perjuicio al contratista o a terceros por causa de sus actuaciones dolosas o culposas. 4. MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DE LOS PARTICULARES EN LA GESTION DEL ESTADO 4.1 NORMATIVIDAD De acuerdo a lo señalado en el artículo 20 transitorio plasmado en la Constitución de 1991, el Gobierno Nacional adoptó como primeras medidas de reestructuración convertir los establecimientos públicos en empresas industriales y comerciales del Estado en a ras de una mejor capacidad operativa orientada hacia una gestión más eficiente y eficaz. El Decreto 2130 de 1992 establece que a los ministros, directores de departamentos administrativos y demás directores, gerentes o jefes de entidades administrativa del orden nacional, corresponde señalar los proyectos de decisiones generales que por razón de sus implicaciones, sea conveniente poner en conocimiento de los ciudadanos y grupos interesados para escuchar sus opiniones al respecto. Estas observaciones se deben presentar en un plazo determinado, disponiéndolas en un registro público con las respuestas que se hubieren dado a las presentadas. En todo caso la autoridad administrativa adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor para el interés general. El Decreto 2133 de 1992 señala entre las funciones del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social la de fomentar la concertación interinstitucional y la participación de las organizaciones no gubernamentales y de la comunidad en la definición y gestión de su propio desarrollo. El Decreto 2164 de 1992 por el cual se reestructura el Ministerio de Salud incluye entre las funciones del Ministerio las de promover la participación de entidades no gubernamentales, privadas y comunitarias en la prestación de servicios de salud, para lo cual podrá acudir a subsidios directos a la demanda y a esquemas de salud prepagada. El Decreto 2166 de 1992 autoriza al Instituto Nacional de Salud para realizar o contratar la ejecución de actividades para la producción de biológicos y

químicos que se requieran en el desarrollo de programas de salud o asociarse con el mismo fin. El Decreto 2149 de 1992 sobre reestructuración del Servicio Nacional de Aprendizaje SEAN, incluye entre las funciones de esa entidad las de contratar las acciones de formación profesional integral y la prestación de servicios tecnológicos. Mediante Decreto 2123 de 1992 se dispone la reestructuración de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM como empresa industrial y comercial del Estado. El Decreto 2148 de 1992 modifica la naturaleza del Instituto de Seguridad Social ISS previendo que esta entidad funcionará como empresa industrial y comercial del Estado. Por el Decreto 2120 de 1992 se transforma en empresa industrial y comercial del Estado, el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica ICEL. CORELCA, FONADE y la Administración Postal Nacional, fueron entre otros, establecimientos públicos reestructurados como empresas industriales y comerciales del Estado. 4.2 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Hace cerca de cuarenta años mas de la mitad de los colombianos vivían en el campo, pero la violencia partidista de los años treinta y cuarenta (liberal - conservadora) enfrentaría y ensangrentaría al pueblo colombiano a cambio de mantener entre las dirigencias partidistas las ganancias y frutos del poder político, de facilitar la concentración de la riqueza, del conocimiento y la tierra en pocas manos a cambio de la ignorancia, de la marginación y abandono de grandes sectores sociales. El "país político", el de los grandes propietarios, políticos y terratenientes, se ha enfrentado al "país real" de los marginados y con deseo de transformar tal situación. Es así como han surgido diversas formas de lucha popular: de un lado la subversión armada del ELN, las FARC, el EPL y otros. De otro lado, los sectores populares y progresistas de nuestra sociedad han encontrado en los movimientos cívicos, regionales y gremiales los canales dentro de la legalidad para buscar alternativas a la solución de los problemas de la Nación. Es tal la presión que los sectores más recalcitrantes de la sociedad colombiana amparándose en excusas como " la defensa de la seguridad social" desarrollan lo que en la actualidad se denomina la guerra sucia, actitud que lleva a este país a ser uno de más corruptos y violadores de los derechos humanos en el mundo. La acción de los sectores progresistas y de los sectores populares poco a poco ha ido demostrando a los políticos clientelistas y a los sectores intransigentes y represivos de la sociedad, la necesidad de realizar ajustes a la sociedad

colombiana, a la forma de gobernar y sobretodo el fundamentar sobre la concertación nuestro desarrollo como país. Es así como en 1991, el país eligió una Asamblea Nacional Constituyente, con el propósito de definir las normas que orientaran a la sociedad colombiana, y que permitieran consolidar los valores y nacionalidad. El propósito no fue lo que la gran mayoría de colombianos esperaba. Sin embargo, es en el texto Constitucional, donde se puede encontrar gran parte de las herramientas que permitan construir el país realizar los sueños y los proyectos. Por tal razón es una responsabilidad de todos los sectores que durante mas de cien años han luchado por un mejor país, conocer, entender, procurar, mejorar y sobre todo defender nuestra Constitución de aquellos que han visto en ella un obstáculo para mantener en la ignorancia política al pueblo y seguir explotándolo. Si bien es cierto, algunos sectores no quieren entenderlo así, ya que representa para ellos la pérdida de las prebendas del pasado, es un derecho y un deber de todo ciudadano el procurar y mantener el deseo de construir un país cada día mejor. Es con la educación y los espacios que se puede crear y/o motivar, en donde se plantearan toda una serie de reivindicaciones para alcanzar la máxima expresión del poder político: la toma de decisiones, la educación comunitaria y ciudadana se convierte en la estrategia fundamental para el desarrollo de un país que afronta una violencia generalizada en todos sus ámbitos. Mediante documentos informativos las entidades del Estado han hecho esfuerzos para difundir esas políticas del gobierno central para el entendimiento y conocimiento de la democracia y sobre todo de las posibilidades que es necesario construir en conjunto. Si se tiene en cuenta la voluntad expresada por el pueblo colombiano en 1991, hoy se puede afirmar que el actual ordenamiento jurídico se basa en decisiones de la voluntad popular. Esto es, que del pueblo emana directamente el poder del Estado y él es el que asume directamente el control de su destino; que es el pueblo, reuniendo sus voluntades individuales, quien determina el curso de sus intereses, los de 1a comunidad y los de toda la sociedad. Por estas razones, debido al carácter de su procedencia, la voluntad que se expresa en la soberanía popular no puede ser arrebatada, disminuida o atajada. La democracia trata de dotar a los ciudadanos de las condiciones para que ejerzan el control de los actos públicos, para que haga prevalecer su voluntad, aún a pesar de que existan voluntades diferentes con intereses particulares. La democracia debe lograr y mantener un marco de condiciones que le permitan la expresión libre de todos los intereses. En la sociedad actual la anteriores condiciones no se pueden establecer con los mecanismos de las democracias directas (el voto) ya que esto implicaría el que los ciudadanos dedicaran gran parte del tiempo a participar en la toma de decisiones de los asuntos colectivos. La Democracia Participativa, a diferencia de la anterior, es decir, la representativa, permite la posibilidad de crear mecanismos que amplíen la

intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones colectivas, como la consulta, el referendo, la iniciativa legislativa, la concertación etc. La historia del siglo veinte, ha demostrado que para establecer una Democracia Participativa es necesario crear unas relaciones sociales democráticas, como también la extensión de derechos al ámbito de la familia, la escuela, el trabajo, etc. La Constitución de 1991 dotó a los colombianos del marco institucional necesario para el paso de nuestra sociedad hacia los terrenos de unas relaciones políticas y sociales más democráticas. El reconocimiento y protección de los derechos humanos fue sin duda la transformación más importante de esta Constitución y en este sentido, se traslado el poder hacia los individuos; poder que toda persona puede utilizar cada vez que no sea tratada arbitrariamente por una autoridad. (26) Entre otros logros, la Constitución Política colocó en cabeza del Presidente de la República la obligación de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos (art. 188), atribuyó al Procurador General de la Nación las funciones de proteger los derechos humanos y asegurar la afectividad; creó la figura del defensor del pueblo, encargado de la promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos (art. 282), estableció como deberes de las personas y del ciudadano respetar los derechos ajenos, no abusar de los propios, defender y difundirlos como fundamento de la convivencia pacífica (art. 95). La Constitución de 1991 no modifica la estructura general del Estado, pero si coloca en pie de igualdad, a los órganos de control público (Contraloría y Procuraduría) y a la Organización Electoral frente a los demás órganos del Estado. (26) Folleto informativo. Secretaría de Gobierno Departamental. "Participación Comunitaria". 1998. La Democracia Participativa, es el resultado de un largo proceso que han realizado los seres humanos para establecer el cómo, el por qué y el para qué vivir en sociedad. Durante siglos, a través de la historia han existido varias formas de gobierno y diferentes concepciones del poder y es en el desarrollo de las mismas en donde los hombres han logrado encontrar los elementos, las razones para transformar esa realidad. Todos los hombres poseen un poder negativo (es decir, el poder de oponerse al poder del Estado, limitándolo), esta capacidad es el requisito básico de la libertad. Es decir, así como los hombres tienen el poder de decidir en qué forma van a ser gobernados, de construir un poder por encima de ellos: el Estado, este debe garantizarles la libertad, pero también deben controlarlo para que no menoscabe, ni disminuya la libertad de los hombres que lo han creado. Este conflicto, entre la libertad y el derecho, lo que se ha ido desarrollando y analizando, es lo que se llama el derecho constitucional. Con el transcurrir de los años la subsistencia se ha vuelto más compleja; los avances tecnológicos y educativos han hecho que la plena satisfacción de

nuestras necesidades se torne un poco mas complicada. La satisfacción de las necesidades es cada día mas social, depende de muchas personas, por esta dependencia tenemos que intercambiar los frutos de nuestro trabajo para poder sobrevivir, por tal razón, toda persona o grupo de personas tienen unos intereses de carácter particular que de una u otra forma están en relación con los intereses de otras personas o grupos sociales. Esta característica de la vida moderna, nos muestra que la sociedad esta conformada por diversos grupos con intereses particulares, y que dentro de ella existen las reglas o normas para que todos estos intereses puedan desarrollarse satisfactoriamente en beneficio de toda la sociedad. Este aspecto de la vida social, en el cual los intereses de los diversos sectores sociales actúan (campesinos, gremios, estudiantes, sindicatos, industriales, etc.) es lo que se denomina sociedad civil, en ella los hombres se organizan en torno de sus intereses para dinamizar y diversificar la vida social. De ahí que una sociedad civil será fuerte por la diversidad y la naturaleza de los intereses que albergue, por la amplitud y la fortaleza de las organizaciones que haya constituido en su interior. Sin embargo, la vida social se convertiría en una confrontación sin fin y podría resultar imposible el entendimiento y la concertación si no existieran intereses generales o públicos. Esto sirve para entender que es el Estado el espacio donde debe privilegiarse el interés general de una sociedad, que la fuerza y estabilidad de un Estado moderno radica fundamentalmente en su capacidad de construir consensos entre los sectores sociales, y en generar la aceptación espontánea de estos en quienes son sus gobernados. Esto supone una ciudadanía informada, preocupada por el curso de los acontecimientos, un ciudadano que delibera con autonomía sobre los problemas generales y se manifiesta sobre ellos, de ahí que sea el predominio del consenso sobre la fuerza lo que identifique a un Estado moderno y que sea una necesidad la búsqueda y construcción de formas participativas de la comunidad para que ella se interese, delibere y decida sobre todos los problemas de la sociedad. Después del triunfo de la revolución francesa, en varias partes del mundo se dio inicio a un siglo de grandes transformaciones políticas que variaron tanto el mapa del mundo, como la visión política de muchos pueblos. Sin embargo, la comunidad Europea seguirá proponiendo al resto del mundo modelos teóricos sobre la organización y desarrollo del Estado; propuestas de corte liberal, de centro derecha, de extrema derecha o de corte marxista y saldrán de ella propuestas que varias naciones acogerán con las modificaciones que consideren beneficiosas a cada sociedad. 4.2.1 Red de Solidaridad Social. A nivel nacional y como programa bandera, fue inicialmente una estrategia del Gobierno Samper, constituida por un conjunto de programas dirigidos a mejorar la calidad de vida de los más pobres

del país. Los objetivos de este programa se concretaron en mejorar el nivel de ingresos y la calidad de vida, activando la potencialidad de sus capacidades productivas y organizativas de los grupos más pobres y vulnerables, dentro de la institucionalidad y con la intervención activa de la organización social. Otro objetivo fue promover un nuevo concepto de gestión social que conecte el Estado - Sociedad, con corresponsabilidad de ambos en la ejecución y en los resultados de las acciones solidarias. En las mesas municipales de la Red participaron la comunidad, el sector privado, los gremios productivos, organizaciones campesinas y sindicales, los organismos no gubernamentales, los Comités de Participación Comunitaria, El Consejo Municipal de Planeación, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural y los sectores Académicos como las Universidades. 4.2.2 Importancia de la participación comunitaria en la Red de Solidaridad. La participación comunitaria cumpliría un verdadero papel si la representatividad de los diferentes sectores de la comunidad no se redujera a un simple formulismo, sino que estuviera acompañada de una verdadera capacitación sobre las responsabilidades que competen a los diferentes niveles. Ha sido necesaria la coordinación de los niveles nacional, departamental y municipal, una efectiva evaluación, control de la ejecución física y financiera, tanto por parte de las universidades regionales a nivel externo como por las entidades institucionales ya fuera la Contraloría, Defensoría del Pueblo, Procuraduría, Fiscalía como de las Veedurías ciudadanas publicando sus informes en forma masiva oportuna y coordinada. Se identificaron los beneficiarios mediante sistemas técnicos de dominio público, y su selección debía llevarla a cabo la misma comunidad. Las mesas de trabajo, las audiencias públicas o los cabildos abiertos, debían ser organizados dentro de los espacios de participación creados para tal efecto. Dentro de los programas de la Red de Solidaridad, se contó con el de empleo solidario, asistencia alimentaria, apoyo a mujeres jefe de hogar con hijos de edad escolar, auxilio para ancianos indigentes, vivienda rural, vivienda urbana y mejoramiento del entorno, recreación, aprovechamiento del talento deportivo y artístico, ya fuera financiado con recursos provenientes de cofinanciación de entes territoriales, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, becas del SENA, cofinanciación de municipios ya fuera con subsidios, directos o colectivos, a través de organismos responsables como el Fondo DRI, el SENA, el Ministerio de Salud, el ICBF, el Fondo de Inversión Social (FIS), Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, la Caja Agraria y el INURBE. Entre los objetivos centrales del Gobierno figuró un ambicioso programa de ayuda a la población pobre, pretendiendo aliviar la precaria situación del 33% de la población que estaba por debajo de la línea de pobreza. La meta del programa fue beneficiar a 3.6 millones de colombianos pobres entre 1994 y 1997, destinándose 2.6 billones de pesos para ayuda directa.

La distribución de estos recursos fue novedosa al realizarse a través de una gigantesca operación de participación ciudadana. Para el efecto se designaron consejos especiales en todos los niveles, cuya función era procurar distribuir los fondos de manera eficiente y equitativa. Su estructura era jerarquizada de arriba hacia abajo, manejada por una parte a través del DRI, FINDETER, Caja Agraria, INURBE, etc., y por otra, directamente por la Red. No obstante, según plantea Piet Spijkers, editor de la revista Economía Colombiana y Coyuntura Política, el éxito de los resultados fue dudoso ya que el consejo nacional nunca se reunió y los consejos departamentales sólo lo hicieron al principio, pero a nivel local se tuvo voz en la destinación de los fondos. (27 ) La Red funcionó como un programa asistencial que logró extender las ayudas a la población más pobre. (27) SPIJKERS, Piet. Revista "Economía Colombiana y Coyuntura Política". Edición No. 273. Abril 1999. Pág. 49. Sin embargo, la estructura vertical de la toma de decisiones obstaculizó la participación ciudadana, ya que las decisiones importantes relacionadas con la distribución de los fondos eran adoptadas por el gerente de la Red, el Presidente, algunos congresistas y los miembros de la junta de la red, en la cual no estaba representada la sociedad civil. Dentro del Plan de Desarrollo del actual gobierno Pastrana, se encuentra vigente el programa de la Red de Solidaridad Social, donde se insiste en difundir de manera masiva unos mecanismos de participación directa más accesibles a los ciudadanos y en seguir de cerca la gestión de los gobernantes en términos del cumplimiento de sus obligaciones con la comunidad, según lo anota Spijkers en su escrito. (28) 4.2.3 Fondos de Cofinanciación. La cofinanciación es un mecanismo financiero complementario, para apoyar con recursos del presupuesto nacional sin necesidad de reembolsar dineros, obras que se necesitan para el desarrollo local y regional, las cuales se ajustan a las políticas de desarrollo que la nación ha diseñado. Este mecanismo actúa sobre el desarrollo del municipio junto con otras estrategias de acción tales como la focalización del gasto público social, la utilización del mecanismo de los subsidios directos a la demanda, la promoción de la organización y la participación comunitaria. Establecido legalmente mediante el Decreto Reglamentario 77 de la Ley 12 de 1986, tuvo un marco de acción con múltiples entidades cofinanciadoras, por tanto, fue necesario rediseñar un mecanismo unificado. (28) Ob. Cit. Pág. 52. La Ley 2132 de 1992, creó el Sistema Nacional de Cofinanciación, como un esquema de operación descentralizado que promovía la capacidad de las entidades territoriales, llámese departamentos, distritos y municipios para identificar, formular y emprender proyectos de inversión.

Como objetivos principales del sistema están la canalización de recursos de la nación, apoyando la gestión de los entes territoriales y contribuyendo al logro de los fines sociales del Estado como son el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Los fondos del sistema Nacional de Cofinanciación son el FSES, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, FIS, Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social, DRI, Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Vial y Urbana, FVC. Para tener acceso a los recursos de cofinanciación los entes territoriales deben identificar y formular un proyecto, teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad, escogiendo en forma concertada los proyectos a desarrollar. Posteriormente se debe presentar la solicitud del proyecto en la UDECO, donde se inscribe esta solicitud y se emite el concepto de viabilidad o no-viabilidad de acuerdo a la evaluación técnica, social, económica y ambiental que se efectúe. 4.3 PARTICIPACION DENTRO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Es la propuesta de los partidos socialdemócratas europeos. En este tipo de Estado se pretende fundir dos aspectos: de un lado la búsqueda de igualdad y por eso se dice social, de otro lado, la garantía de la libertad bajo el amparo de la ley, por lo que se llama derecho. Al tiempo que se mantienen los derechos civiles y políticos, el Estado se compromete a la realización de los llamados derechos económicos y sociales, es decir, a buscar la equidad mediante la igualdad de oportunidades de desarrollo para todos. De igual manera debe asegurar el mejoramiento social de la sociedad y estimular la asociación de los particulares y garantizarles los espacios para que incidan en el desarrollo de las decisiones sociales. 4.4 ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA La democracia es un sistema social en el cual existe una gran cantidad de actores que se relacionan entre sí, dentro de ella es posible la libre manifestación de opiniones o proyectos contradictorios en la búsqueda del bien común. Por tal razón, el poder no es la propiedad que se posee o se impone. Siendo la participación una acción social en la que intervienen dos mas sujetos se puede considerar que es el encuentro de diversos actores sociales que buscan una concertación para poder actuar. Por esta razón es necesaria la participación para lograr el reconocimiento de la autonomía de los diferentes ciudadanos y de sus organizaciones, es una práctica social en la que interviene el conjunto de la comunidad con el propósito

de intervenir en los destinos de la misma. La constitución de 1991 en el artículo cuarenta dice que: "todos los ciudadanos tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político...". 4.4.1 Mecanismos de Participación Ciudadana. La ley 134 de 1994 permite las siguientes formas de participar en la vida cotidiana del país: 4.4.1.1 Iniciativa popular legislativa y normativa . (artículo 2) Es el derecho político que tienen los ciudadanos de presentar un proyecto de Ley o acto legislativo ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante la Asamblea Departamental, de Acuerdo ante los Concejos Municipales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales. 4.4.1.2 Revocatoria del Mandato. (artículo. 6) La insatisfacción general de la ciudadanía o el incumplimiento del Programa de Gobierno por parte del Gobernador o del Alcalde, darán derecho a la población que participó en su elección a revocarle el mandato y a designarle su reemplazo. 4.4.1.3 El Cabildo Abierto. (artículo. 9) Es la reunión pública de los Concejos Municipales, Distritales y de las Juntas Administradoras Locales, en la cual los habitantes puedan participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. Se deben realizar mínimo dos por sesiones. 4.4.1.4 El referendo. (artículo 3) Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o reclame un proyecto de Ley, Ordenanza o Acuerdo, o para que derogue o acepte una norma ya vigente de tipo nacional, departamental, distrital o municipal. 4.4.1.5 El Plebiscito. (artículo 3) Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya una determinada decisión del ejecutivo. 4.4.1.6 La Consulta Popular. (artículo 8) El Presidente, los Gobernadores y los Alcaldes, pueden consultar al pueblo una decisión sobre temas de interés nacional, de carácter departamental o municipal. 4.4.1.7 Derecho de Petición. (artículo 23 Constitución Política). Es uno de los bienes jurídicos fundamentales que toda persona puede ejercer de manera inmediata y directa ante las autoridades. Se puede hacer en forma verbal o escrita, pero de una manera respetuosa y sin necesidad de abogado, ya sea la petición de interés particular o general. 4.4.1.8 Derecho de Información. Se solicita a la autoridad administrativa el acceso a la información o suministro de información sobre la acción de los gobernantes. 4.4.1.9 Derecho de Participación Democrática. Se encuentra dentro de los derechos de la segunda generación, que hacen referencia a las libertades de las personas frente a los demás y al Estado. Con este derecho se faculta a la

persona para incidir en las decisiones generales y por esta, en muchos casos, se habla de estos derechos como derechos - deberes. En términos generales, los instrumentos internacionales hacen referencia al derecho a participar de manera exclusiva en la vida política como la Declaración Universal reconoce este derecho en los siguientes términos: "Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país" (29). El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce a todas las personas el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores y tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país. El derecho a participar reviste particular importancia en la medida en que se puede constituir en el medio más eficaz para hacer posibles los demás derechos. 4.4.1.10 La Acción de Tutela. Es el mecanismo más sencillo y rápido para proteger cualquiera de los Derechos Fundamentales, cuando estos han sido vulnerados y no se tenga ninguna otra forma de defensa judicial. Aunque existan otras medidas de defensa, la acción de tutela también puede utilizarse para evitar un perjuicio irremediable. (29) Defensoría del Pueblo. "Organos e Instancias de Control Estatal" Cartilla No. 3 1997. pág. 17. Está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y regulada por el Decreto 2591 de 1991, puede ser presentada por cualquier persona que considere que exista una amenaza cierta y urgente contra uno de los derechos fundamentales. También pueden interponer acciones de tutela el Personero Municipal y el Defensor del Pueblo, a nombre de particulares amenazados en sus garantías. Esta acción puede presentarse ante cualquier juez (en caso de ser necesario el Juez está en la obligación de orientar al ciudadano en la presentación de la tutela.), en forma escrita con información sobre los hechos. Para que la acción de tutela sea efectiva, el derecho fundamental debe haberse violado o desconocido, o encontrarse amenazado, y no debe haber ningún otro medio para su protección (a menos que sea necesario actuar rápidamente para que no se cause un perjuicio irremediable), es decir, un perjuicio que ya

no podrá eliminarse o suprimirse sino tan solo compensarse con el pago de una indemnización. Utilidad de la tutela: - La Tutela sirve para actuar contra las autoridades públicas (funcionarios y entidades). - Contra particulares (personas y entidades). - Puede interponerse cuando los particulares actúan realizando funciones públicas. - Cuando los particulares presten servicios de educación, salud, acueducto y alcantarillado, luz, teléfono u otros servicios públicos. - Cuando la persona que solicita la Tutela, esté subordinada o indefensa ante la Entidad, en este caso puede promoverse contra la Entidad o contra la persona que la controle. - Cuando un particular ejerce esclavitud, servidumbre o trata de seres humanos. - Cuando es necesario proteger una información sobre una persona que puede ser mal utilizada por una entidad privada, o para pedir la rectificación de informaciones inexactas o erróneas. - Cuando es necesario proteger el derecho a la vida o a la integridad de alguien que se encuentra subordinado o indefenso ante otra persona; en este caso se presume que un menor que solicita la tutela se encuentra en Estado de indefensión. El Juez debe darle curso a una acción de tutela antes que cualquier otro asunto (excepto el Habeas Corpus) y fallar en un tiempo no mayor de diez (10) días hábiles. 4.4.1.11 Las Acciones Populares. Protegen los derechos e intereses colectivos, es decir los que involucran grupos de personas, y están relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros. Cualquier persona natural o jurídica puede interponerlas sin necesidad de abogado y el juez tendrá tres días hábiles a partir de la presentación de la demanda para pronunciarse sobre su admisión, dará traslado al demandado por el término de diez días para contestarla, se practican pruebas, alegatos de conclusión y se dicta sentencia. La acción popular puede promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo. El ejercicio o protección de los derechos fundamentales no puede someterse a circunstancias de tiempo y a la negligencia de uno de los titulares de un derecho colectivo perteneciente a todos y cada uno de los miembros de la comunidad afectada, ya que la posibilidad de instaurar la acción que la Constitución no se extingue.

El 5 de agosto de 1999 comenzó a regir la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de 1991 y se hizo realidad la posibilidad de defender y proteger los derechos e intereses colectivos mediante las acciones populares y las acciones de grupo. De manera general, no taxativa, la ley enumera entre los derechos colectivos el derecho al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia de un equilibrio ecológico, la defensa de un patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, la libre competencia económica, el acceso a los servicios y los derechos de los consumidores. En el trámite de las acciones populares se deben respetar los principios de la publicidad, economía, celeridad y eficacia que caracterizan la administración pública. Para interponer estas acciones no es necesario agotar la vía gubernativa, siendo competentes en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles del circuito del domicilio del demandado y en segunda instancia la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo o la Sala Civil del Tribunal del Distrito Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia. Al respecto la Corte Constitucional declaró inexequible un aparte del artículo 11 de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se reglamentan las acciones populares y de grupo, al establecer que se configura una manifiesta violación de la protección constitucional de la propiedad y de los derechos adquiridos cuando se fija un término para interponerlas. También se declaró contrario a la Carta el aparte del literal c) del artículo 70 según el cual el Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos contaría, entre otros, con los recursos procedentes de las acciones populares y de grupo no reclamados por sus beneficiarios dentro del año siguiente a la sentencia. (30) En ese aparte se establecía que el demandante de una acción popular tiene derecho a recibir un incentivo fijado entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales y cuando el actor fuera una entidad pública, el incentivo se destinará a ese Fondo y en caso de que la acción popular se origine en la violación de la moral administrativa, el demandante tendrá derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción popular. 4.4.1.12 Las Acciones de Grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una causa que les originó perjuicios individuales. (30) Corte Constitucional. Sentencia C-215 de abril 14 de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Solamente se pueden ejercer por conducto de abogado para obtener reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios. La jurisdicción competente para conocerlas es la contencioso administrativa si se trata de un

acto u omisión de una entidad pública o de una persona privada que desempeñe funciones administrativas. En los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria civil y deberá interponerse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo. 4.5 LOS ORGANISMOS DE CONTROL DEL ESTADO COLOMBIANO La Constitución Nacional de 1991 en el Titulo X, Capítulos I y II especifica cuales son los organismos del Estado encargados de vigilar y controlar tanto la gestión fiscal de los bienes de la Nación, como también los organismos creados para defender los intereses de la Nación y la correcta ejecución de las leyes. 4.5.1 Contraloría General de la República. Es una entidad técnica dotada de autonomía administrativa y presupuestal que vigila el manejo de fondos o bienes de la nación que administran las entidades públicas y los particulares, incluye un control financiero, de gestión y de resultados, cuya meta es medir la eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de costos ambientales. La labor fundamental de la Contraloría General de la República es velar por el buen uso de los recursos que el esfuerzo privado - empresas y hogares- le transfieren al Estado, fondos que pertenecen a la ciudadanía. Son agentes al servicio del sector privado colombiano, por tanto, propenden por la eliminación del despilfarro de los recursos que la comunidad pone a disposición del Estado. El desperdicio de los recursos públicos emana, a juicio de la Contraloría General de la República, de dos fuentes principales: a nivel macro, surge cuando el Ejecutivo toma decisiones de gasto cuya rentabilidad financiera y/o social es inferior al monto de los recursos públicos asignados para atenderlo; a nivel micro, la corrupción en el interior del Organo Ejecutivo que surge como un verdadero cáncer que atenta contra el desarrollo económico de diversas maneras. (31) La Contraloría tiene responsabilidad de vigilancia y control de ambas esferas. Para esta entidad del Estado es fundamental que los proyectos de gasto público sean consistentes con los incentivos privados, en el sentido de generar externalidades positivas para la inversión privada o de corregir distorsiones que atenten contra la justicia social. Los proyectos de gasto público que no satisfagan el requisito de ser compatibles con los incentivos privados, son siempre una fuente potencial de despilfarro de los limitados recursos públicos ocasionando un desangre fiscal. (31) Revista Economía Colombiana y Coyuntura Política. Editorial. Contraloría General de La República. Edición Número 273, abril 1999.

4.5.2 El Ministerio Público. Organismo que le corresponde la guardia y promoción de los Derechos Humanos, la protección del interés general y la vigilancia de la conducta oficial de los de los servidores del Estado. Los artículos 275 al 284 de la Constitución Política consagran los principios que rigen este organismo. Conforman el Ministerio Publico, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías. La Procuraduría General de la Nación vigila la conducta oficial de quienes ejercen funciones públicas y defiende los intereses de los ciudadanos. Entre sus funciones está la de desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las faltas previstas en la ley, como infringir de manera manifiesta la constitución o la ley, derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones, obstaculizar en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o un autoridad administrativa o jurisdiccional, obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. De igual manera debe exhortar al Congreso, para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos y exigir su cumplimiento a las autoridades competentes y rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad. Por prescripción constitucional la Procuraduría adelantará visitas a las entidades estatales oficiosamente y con la periodicidad que demande la protección de los recursos públicos y el imperio de la moralidad, legalidad y honestidad en la administración pública. Durante las visitas se oirá a las asociaciones gremiales y comunitarias del lugar y se dará oportunidad a los administrados para que hagan las denuncias y presenten las quejas que a bien consideren. De estas visitas se dejan informes escritos que se pondrán en conocimiento de la comunidad respectiva y de ellos se correrá traslado a los jefes de las entidades y a quienes aparezcan implicados en la comisión de conductas antijurídicas. 4.5.3 La Defensoría del Pueblo. Es ante todo un veedor ciudadano, con poder de crítica y persuasión, un guardián de los derechos ante quién se puede presentar cualquier petición en demanda de protección. Forma parte del Ministerio Público y ejerce funciones bajo la dirección del Procurador General de la Nación. Puede instaurar acciones de tutela, acciones populares, reclamar por el Habeas Corpus, denunciar la negligencia de funcionarios públicos, atropellos que ellos o los particulares puedan cometer, y exigir la información y colaboración que se necesite de parte de las autoridades para restablecer o preservar un derecho amenazado.

Las funciones del Defensor del Pueblo están consagradas en el artículo 282 de la Constitución Política: Orientar e instruir a las personas el ejercicio de sus derechos, divulgar los Derechos Humanos y recomendar las políticas para su enseñanza, invocar el derecho de Habeas Corpus e interponer las acciones de tutela sin perjuicio del derecho que le asiste a los interesados y organizar y dirigir la Defensoría del Pueblo. 4.5.4 La Personería. Es un órgano de control que hace parte del Ministerio Público y que le corresponde, igualmente, la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta social de quienes desempeñan funciones públicas. El Personero es un servidor público vocero de los ciudadanos, el cual investiga y sanciona disciplinariamente los funcionarios y realiza acciones en defensa de la ciudadanía y del bien común; también tiene las calidades de veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos. Como Ministerio Público, la Personería actúa en defensa de las normas y el orden jurídico ante las autoridades judiciales y policivas en procesos civiles, contenciosos, laborales, de familia, penales, agrarios, mineros y de policía. Ejerce las acciones populares en defensa de los derechos e intereses colectivos, en el municipio o distrito, vigila la conducta oficial de empleados y trabajadores de la administración verificando que desempeñen efectivamente sus deberes, adelanta investigaciones disciplinarias e impone las acciones que fueren del caso. Como veedor recibe quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la administración y pone en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que considere irregulares a fin de que sean corregidos o sancionados. Como defensor de los servicios públicos, la Personería pone al servicio del usuario una oficina de quejas sobre abusos en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, su deficiencia en el servicio y orienta al consumidor sobre donde debe buscar solución a su problema. 4.5.5 La Fiscalía General de la Nación. De oficio o por denuncia, este organismo debe investigar las conductas constitutivas de hechos punibles en la actividad contractual entre otros y acusará a los presuntos infractores ante los jueces competentes. Para el efecto, debe crear unidades especializadas para la investigación y acusación de los hechos punibles que se cometan con ocasión de las actividades contractuales de que habla la Ley 80 de 1993. 4.5.6 Las Veedurías Ciudadanas y Comunitarias. Fueron creadas constitucionalmente para ejercer el control y la fiscalización de la gestión pública. Como organismos de control y vigilancia, las veedurías son un apoyo a los mecanismos de la democracia participativa, donde la comunidad participa plenamente identificando los objetivos que traza la administración, cuidando que los recursos se manejen, controlen y coejecuten con la comunidad, generándose más rentabilidad social, teniendo en cuenta que el bienestar individual es el resultado de las acciones individuales más las acciones comunitarias.

La Constitución Política Colombiana consagró que es responsabilidad y necesidad de los ciudadanos vigilar y controlar la gestión pública y sus resultados, así como el trabajo de los funcionarios del Estado o particulares cuya labor esté encaminada hacia el beneficio de las comunidades. A través de los veedores comunitarios es posible verificar que realmente los recursos del Estado estén produciendo los beneficios que de ellos se espera. Por naturaleza, las veedurías no hacen parte del sector público ni del privado, son organismos sociales, nacen de la comunidad y gracias a ellas se puede tener un doble control: el que proviene del Estado, el cual es reforzado por la ciudadanía y la comunidad, lo que redunda en un control más efectivo de los recursos humanos y económicos. 4.5.6.1 Importancia de las Veedurías. La participación de los ciudadanos en las veedurías contribuye al desarrollo de las instituciones de control sobre la Administración Pública. Con ayuda de otras instituciones como el Concejo, los Tribunales y Jueces, la Contraloría, la Procuraduría y la Personería, las veedurías colaborarán en este control, de manera preventiva, vigilando antes de que se cometan abusos, actos de negligencia y de ineficiencia o los delitos contra el interés de la comunidad, especialmente frente a la gestión y contratación administrativa. La veeduría permite a los ciudadanos que la ejerzan proponer ideas, dinamizar y hacer más efectivos los programas, fortalecer los recursos para los más pobres, generando más participación en la vida de la comunidad. Ser veedor es un derecho y un deber, tanto de la persona en particular como de los ciudadanos organizados, para evitar ser testigos incólumes, indiferentes y hasta cómplices de una ineficiente gestión pública. El artículo 103 de nuestra Constitución, consagra los mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. 4.5.6.2 Clases de veedurías que se pueden conformar. Siendo la finalidad de las veedurías velar por que el proceso de la gestión de la administración pública y de sus entidades descentralizadas se haga de manera eficiente, ágil y transparente y con la calidad requerida para satisfacer las demandas ciudadanas, es necesario conformar diferentes grupos tales como: - Veeduría sobre microproyectos u obras de nivel de barrio o vereda como un parque, una escuela, una cooperativa, la pavimentación de una calle entre otros. - Veeduría sobre programas sectoriales o programas a nivel del municipio, especialmente en la prestación de servicios de la salud, educación, seguridad y medio ambiente. - Veeduría sobre macroproyectos, en relación con la ejecución del plan vial y la construcción de obras tales como los acueductos, los sistemas de tratamiento de aguas residuales, embalses entre otros.

- Veeduría sobre la ciudad, relacionada con los planes y programas tanto de los departamentos como de los municipios. - Veeduría sobre programas que interesan a diferentes sectores de la población, especialmente a las mujeres, jóvenes, personas de la tercera edad, habitantes de la calle, trabajadores sexuales, seropositivos, entre otros. 4.5.6.3 Procedimientos para realizar la Veeduría. Los veedores informan, denuncian y recomiendan haciendo uso de los medios como los informes de veeduría, las audiencias públicas, las consultas previas y la representación en las empresas de servicios públicos. Con los informes breves y concretos que presenten los veedores comunitarios, acerca de malos manejos, ineficiencias o fallas técnicas de las obras ejecutadas, la veeduría ya sea Nacional o a nivel Departamental, pone en conocimiento de otras entidades de control competentes, para que se tomen las medidas correctivas para subsanar estas irregularidades. Los veedores ciudadanos pueden recurrir también en cumplimiento de sus funciones al derecho de petición, a la acción de tutela, a las acciones populares y de cumplimiento. En el caso de los contratos o convenios que celebre la administración, los veedores pueden enterarse del nombre del contratista, valor de la obra, plazo de entrega, datos del contratista e interventores, de los veedores comunitarios que ejercen control, verificar la ejecución de la obra detallando por partes de acuerdo a las especificaciones acordadas en la minuta del contrato, calidad y cantidad de materiales a utilizar en la obra. Si se trata de un contrato de dotación o suministro, están en el deber de verificar la calidad y cantidad de los equipos, muebles o mercancías, forma de pago, garantías que presente el contratista, entre otros. Los veedores deben tener unas características especiales tales como: Ser responsables, legales, autónomos, poseer valor civil, actuar con transparencia, objetividad y entereza, con neutralidad política y con gran dosis de iniciativa. (32) No obstante, los veedores ciudadanos tienen impedimentos éticos para serlo, como ser contratista, trabajador adscrito a la obra, contrato o programa objeto de veeduría, ser funcionario público cuyas funciones correspondan al sector o programa en donde ejerza la veeduría y/o tener vínculos de parentesco en primer grado civil o en segundo de consanguinidad o afinidad con el contratista, los trabajadores adscritos al objeto de veeduría o funcionarios públicos que tengan competencia con el objeto de veeduría. (33) De otra parte, la Ley 489 de 1998, implementa programas para fortalecer la participación ciudadana en el desarrollo, control de la gestión pública y la difusión de los mecanismos y de los derechos de los ciudadanos. A este

respecto, las entidades deberán garantizar el ejercicio de las veedurías ciudadanas, para lo cual tendrán en cuenta aspectos como: llevar un registro sistemático de sus observaciones y evaluar oportuna y diligentemente los correctivos que surjan de sus recomendaciones y facilitar el acceso a la información que no constituya reserva judicial o legal. La misma ley señala que el Departamento Administrativo de la Función Pública, diseñará y promoverá un Plan Nacional de Formación de Veedores, en los asuntos a su cargo. (32) Veeduría Departamental de Santander. Revista informativa 1998. (33) Defensoría del Pueblo "Escenarios de la Participación Ciudadana en la Constitución de 1991". Cartilla Informativa No. 5. Imprenta Nacional de Colombia. 1998. 5. CONCLUSIONES 1. La Constitución de 1991 no ha logrado su cometido porque el problema atañe a la estructura social, debido a que no se ha generado una mayor participación de la comunidad en la toma de decisiones y control efectivo de la gestión administrativa ya que los espacios propios con que se cuenta, no permiten que el pueblo actúe de manera soberana conforme ella misma lo consagra. 2. Las herramientas creadas por la Constitución y la Ley para generar la efectiva participación de la ciudadanía, no se han implementado debido a la falta de voluntad política y a la poca promoción de escuelas de capacitación de líderes en todos los niveles, que sirvan como elementos multiplicadores ante la comunidad que clama por una gestión pública ágil, eficaz, eficiente y transparente que tenga como objetivo la satisfacción de sus necesidades básicas. 3. Los organismos del Estado adolecen de falta de interés político para implementar en su interior, programas de capacitación de sus funcionarios con el propósito de generar un mejor rendimiento, una mayor productividad y excelentes relaciones públicas tanto con el cliente interno como con el cliente externo, proyectando hacia el exterior más dinamismo y una mejor imagen corporativa, teniendo en cuenta los parámetros dictados por las nuevas tendencias en materia de calidad, eficiencia y efectividad en sus actuaciones. 4. Al no registrarse una inversión para implementar la capacitación del recurso humano, se continúan las prácticas clientelistas, donde quien cuenta con un apoyo político, puede tener acceso a cargos de gran responsabilidad, sin interesarse por la adecuada capacitación para ejercer el cargo encomendado. 5. La competitividad del Estado frente a entidades de carácter privado no es viable actualmente, toda vez que la inversión que debe hacerse para la eficiente prestación de los servicios públicos, proviene de la misma comunidad

a la cual el Estado debe retribuir con obras y proyectos de desarrollo, por lo tanto, esta es una labor social y no económica y comercial como las de las empresas privadas. Sin embargo, la competitividad tiene ventajas, ya que se estimula la prestación óptima de los servicios públicos en beneficio de los usuarios. 6. El hecho de privatizar una entidad pública por su ineficiencia y poca productividad implica, que existe una deficiente administración de los recursos y los jefes de los organismos estatales no han tenido en cuenta las prioridades en el gasto, en beneficio de los más necesitados, sino en procura de satisfacer intereses personales o compromisos adquiridos a favor de terceros. 7. En materia de Contratación Administrativa, queda claro que la comunidad en general desconoce a profundidad cuáles son los mecanismos que la misma Constitución Política otorgó para que se diera una participación efectiva al respecto. Aunque en las cláusulas de las minutas de los contratos celebrados por el Estado se señala la participación de la comunidad a través de Veedurías Populares, éstas están constituidas de manera general por los mismos líderes que no han servido como multiplicadores, de las sentidas necesidades comunitarias. Solo los supervisores de los contratos ejecutados pueden dar fe que las obras se realizaron a satisfacción de la entidad contratante. 8. Cuando se actúa en detrimento de los intereses patrimoniales del Estado lo que se está atacando en forma directa, es el interés de todos los ciudadanos y en materia contractual, el éxito de los corruptos depende de las inconsistencias de la administración. Es así como en los procesos de licitación o concurso, un pliego de condiciones o unos términos de referencia mal elaborados, un presupuesto inflado y la inobservancia de los procedimientos, son algunas actitudes estatales que permiten a este tipo de contratistas sacar provecho de la violación del principio de la buena fe. Es por esto que el empleado público debe observar el mayor cuidado para no cometer errores evitando el mal manejo y desviación de los dineros públicos en estos procesos de contratación. 9. La dimensión social y el tamaño del Estado en materia de prestación de servicios, es un debate que el país no ha asumido. De ahí su descalabro en el modelo de desarrollo y la incertidumbre frente a la política social, especialmente en lo relacionado con el sector salud. El desmonte de la responsabilidad del Estado en cuanto a las políticas de mercado exige de igual manera, la definición del papel complementario que debe jugar el sector privado con la delegación que el Estado hizo a través de la Ley 100 de 1993, de este servicio público a entidades particulares. 10. El control que pueda tener la comunidad es muy tangencial respecto a la celebración de los contratos y la ejecución de los proyectos viabilizados por la primera autoridad del ente administrativo. No obstante, el papel desempeñado por las Veedurías adscritas a los entes territoriales al ejercer control y seguimiento de las actuaciones de la administración, ha sido un gran aporte, ya que se ha constituido en un apoyo a la comunidad, recibiendo quejas, acusaciones, reclamos, los cuales remite a las autoridades competentes para que inicien los respectivos correctivos.

11. Falta capacitación permanente de la comunidad, para hacer valer sus derechos, para que su voz sea reconocida, para que exista una verdadera comunicación con el ente administrativo que escuche sus necesidades, especialmente en la prestación de los servicios públicos, que es el mínimo vital con que pueden contar los ciudadanos para vivir dignamente. 12. Falta difusión acerca de la existencia de estas herramientas, de estos mecanismos de participación ciudadana. Los medios de comunicación no están interesados en difundir programación institucional en los horarios más convenientes, por la baja o nula rentabilidad que les produce, en detrimento de los intereses de carácter general. 13. No ha existido la transferencia del conocimiento de las instituciones públicas a la comunidad, es por esto que la sociedad desconoce todo el contexto de la normatividad y su importancia en la toma de decisiones. El bajo perfil de los administradores locales no permite que la comunidad cuente con espacios propios para que pueda actuar de manera soberana como lo establece la Carta Magna. Hay poca promoción permanente de Escuelas de Formación de Líderes por parte del Estado en todos los aspectos, como un programa institucionalizado a largo plazo por medio del recurso humano que conoce y debe hacer conocer estas herramientas que generan la participación. 14. En nuestro medio no prosperan los programas como mecanismos válidos para atender prioridades sin tener que ampliar la estructura orgánica del Estado, por tanto, las responsabilidades presupuestales se aumentan cada vez más al igual que la nómina, en consecuencia, es obligatorio para las entidades reducir su estructura para evitar el déficit fiscal. 15. El excesivo centralismo en las políticas sociales y económicas de los gobiernos de turno han demorado la ayuda a comunidades marginadas del desarrollo integral del país; la organización jerarquizada y las decisiones tomadas del centro a la periferia, donde el nivel más alto gobierna y la base aplica, sin llegar a verificar los comportamientos reales de las políticas formuladas, produce desconfianza e incredulidad en la base y descoordinación entre los ejecutantes de los planes y programas presentados. 16. El alto grado de centralización administrativa, donde se excluyen fuerzas políticas y grupos sociales en el reparto del poder público, ha ido menoscabando la estructura del Estado. En la actualidad el país asiste a una transición hacia las políticas de descentralización y participación inherentes en la Constitución de 1991, prueba de ello es que se están realizando debates en torno a las reformas del Estado, por tanto, se propone que su nuevo papel sea adecuar el desarrollo de la iniciativa privada. 17. El instrumento de la privatización no constituye una panacea para contribuir a la solución de los problemas del país, es necesario transformar la mentalidad con la cual se emprenden las medidas de privatización ya que deben ejecutarse en aquellos casos en los que se den las condiciones que puedan

garantizar una eficaz contribución a la solución de estos problemas, evitando que su implementación no se constituya en nueva fuente de corrupción. 6. RECOMENDACIONES 1. El Estado adecuadamente profesionalizado sería un ente de alto nivel de servicio a la comunidad, de ninguna manera puede ser competitivo, ni todas sus entidades pueden ser privatizadas porque el producto final va hacia un mercado que no acepta de pronto grupos segregados, es uno solo el consumidor, por eso, cuando se ha privatizado algún servicio básico se ha encontrado que el afectado, es el consumidor final ya que a él se recargan los costos de generación del mismo y el nivel de utilidades que debe mantener el principio de equilibrio y que la utilidad del servicio debe ser el bienestar que la comunidad reciba del mismo. 2. En cuanto a la cobertura de la información, se hacen algunos esfuerzos a través de seminarios o encuentros que orientan a la ciudadanía en la utilización de los mecanismos otorgados por la Constitución y la Ley, aunque no de manera profunda como se debe hacer. Para lograr un mayor control social debe enseñarse primero cómo se debe actuar y cuáles son los espacios y los mecanismos que se pueden emplear para una mayor presencia por parte de la organización social. 3. La Contratación Administrativa, debe ser el resultado de un proceso educativo que involucre a las administraciones locales, a las organizaciones comunitarias, a fin de que estas conozcan los beneficios y las responsabilidades que implica un contrato de esta naturaleza, e igualmente como resultado de esta transferencia de conocimiento podemos obtener que sea la misma comunidad la que gestione la solución de sus diferentes problemas. 4. El control debe ser realizado por la comunidad, este solo se ha limitado en algunos casos por la voluntad de la administración local; se puede ejercer por medio de las veedurías ciudadanas que son orientadas a fines específicos, teniendo en cuenta que este debe ser el producto de una necesidad de control eficiente y directo que lo debe realizar la comunidad con el apoyo de las instituciones especializadas en esta temática. 5. Las acciones populares han sido el único instrumento que ha permitido a las comunidades lograr ser reconocidas especialmente en lo que tiene que ver con los servicios públicos, pero estas en determinado momento, deben ser adecuadamente aplicadas mediante una capacitación permanente para que la sociedad quede adecuadamente instrumentada para acceder a dichos espacios. 6. Los medios de comunicación deben constituirse en el mejor medio de difusión para la participación ciudadana y para ello el Estado debe diseñar programas y formas de difusión con conceptos básicos relacionados con los

mecanismos de participación ciudadana, para desarrollar propuestas que permitan a la comunidad conocer otras formas de ejercer su soberanía en el momento y en la forma más adecuada. 7. La información a la comunidad debe ser netamente objetiva para que exista un acercamiento entre las instituciones del Estado y los medios de comunicación, para poder de divulgar los diferentes programas y políticas a desarrollar con el propósito de mejorar la calidad de vida de la ciudadanía en general, ya que desconoce los planes de desarrollo y el presupuesto de su municipio o departamento. 8. A nivel local la Contraloría Municipal de Bucaramanga, ha dinamizado la creación de un espacio de participación de los ciudadanos a partir del barrio como escenario principal con el propósito de posibilitar la cultura, la participación y la veeduría ciudadana. Para ello es necesario que se produzca un cambio de conciencia y de sentido de pertenencia hacia el barrio o ciudad en que se vive, para buscar la solución a los problemas colectivos, como un medio idóneo para garantizar el progreso y el respecto por los derechos individuales. 9. Para evitar la corrupción en materia de contratación administrativa se debe partir de un cambio de conciencia, de un cambio cultural donde prevalezcan los intereses colectivos a los individuales. Para esto es necesario que la ciudadanía ejerza una mayor presión, denunciando y presentando las quejas oportunamente para, si es del caso, formular los respectivos cargos contra los responsables a las autoridades competentes. 10. La credibilidad y confianza de los particulares y de las organizaciones no gubernamentales depende exclusivamente del grado de compromiso de quienes asumen la responsabilidad de capacitar, orientar, interceder y gestionar ante las autoridades que se requieran. 11. Existen elementos participativos que rompen con ese paradigma de la ineficiencia el Estado en donde la acción de las organizaciones comunitarias tienen representatividad como son los Comités Locales de Salud, Comités Municipales de Planeación o Institucionales como la superintendencia de Servicios Públicos, la CDMR, la Defensoría del Pueblo, la Personería, posibilitando su uso a través de campañas de difusión y extensión a las comunidades rurales y urbanas. 12. La Contraloría General de la República, Seccional Santander con sede en Bucaramanga, ha iniciado la implementación de un programa de capacitación de Veedores Comunitarios, mediante el Proyecto "Control Social a proyectos y Control Ciudadano por grupos de interés", haciendo un llamado por este medio a la comunidad que habita el área Metropolitana, con el fin de que se ejerza un mejor control de la gestión pública y ha empezado por dos áreas críticas importantes como es el SISBEN y la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios, donde los mayores afectados son aquellos grupos que no son oídos por las Administraciones Municipales, en este caso. Democráticamente se han elegido los veedores representantes de las diferentes zonas del Area

tanto urbanas como rurales para que la participación sea más organizada y se conformen grupos interdisciplinarios que trabajen en equipo sobre estos objetivos específicos. 13. Según opinan algunos entrevistados, los mecanismos de participación ciudadana se deben implementar iniciando por la capacitación de la comunidad, haciendo un verdadero y permanente seguimiento a este proceso. El Estado debe intervenir fuertemente en la capacitación y difusión que se puede hacer a través de las Juntas Administradoras Locales u otros espacios de participación. 14. Se debe establecer el sentido de pertenencia del ciudadano para que la participación sea más sentida y efectiva, debe ser dirigida más a la comunidad que al ciudadano para que este sentimiento sea más arraigado dentro del sector donde se vive y nazca en cada uno de ellos la sensibilidad, la solidaridad con el menos favorecido y para que esto sea una realidad, es importante que las entidades públicas lideren este tipo de proceso con la mayor transparencia y honestidad. 15. Los órganos de control del Estado no deben actuar como islas sino que deben conformar un frente común que coordine la difusión de los mecanismos de participación que la Constitución otorgó a los ciudadanos, con el propósito que la confianza y la credibilidad renazcan en el pueblo colombiano. 16. Los principios rectores del Estado, tales como la eficiencia, la eficacia, la efectividad, la economía, la celeridad y la transparencia, deben fortalecerse, para renovar esa confianza perdida por parte del ciudadano maltratado por la indiferencia de sus instituciones, ya que partiendo del Estado la iniciativa de depurarse, de desintoxicarse, de sanear sus finanzas, de adecuar su presupuesto a la realidad y se irrogarse el poder y la majestad que lo caracteriza, el ciudadano estará en la posibilidad de desarrollar sus anhelos, sus ilusiones, sus proyectos y de esta forma estaremos presenciando el progreso de toda la comunidad.

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