MEDICIÓN DE LA PRODUCCIÓN PÚBLICA E INDICADORES DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA
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MEDICIÓN DE LA PRODUCCIÓN PÚBLICA E INDICADORES DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA Caracas, NOVIEMBRE de 2003
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MEDICIÓN DE LA PRODUCCIÓN PÚBLICA E INDICADORES
DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA
Caracas, NOVIEMBRE de 2003
CAPITULO VI. MEDICIÓN DE LA PRODUCCIÓN PÚBLICA E INDICADORES DE LA GESTIÓN
PRESUPUESTARIA. (3)1
1 El contenido de este acápite fue tomado, con ligeras adecuaciones a la realidad venezolana, de la monografía “Indicadores de la Gestión Presupuestaria del Gobierno Municipal” escrita por Marcos Pedro Makón y publicada en la revista Nº 20 de la Asociación Argentina de Presupuesto Público
A. Aspectos generales
El presupuesto debe reflejar, en todas sus etapas, los procesos productivos de las instituciones públicas. Para ello es
necesario que la técnica presupuestaria empleada posibilite una clara determinación, utilización e interpretación de
los elementos que conforman dichos procesos. Esos elementos son: los bienes y servicios que se producen, los
recursos reales que se utilizan y los recursos financieros que se requieren. Todos ellos deben estar interrelacionados
y combinados, tanto en cantidad como en calidad. Las interrelaciones entre dichos elementos se materializan en los
procesos productivos y es esencial a los mismos aunque normalmente no están expresados en los presupuestos.
La experiencia de las reformas presupuestarias efectuadas en los países latinoamericanos demuestra que se han
logrado importantes avances en los aspectos formales, tales como la elaboración de las estructuras programáticas y
los esquemas de presentación de los documentos presupuestarios, mientras que se han descuidado los aspectos de
contenidos de la programación presupuestaria, al no desarrollarse sistemas de información y registro de la
producción pública, de los recursos reales y de los indicadores de la gestión presupuestaria. Los recursos
financieros, expresados en créditos presupuestarios y en el registro de su utilización, son los que han tenido un
mayor desarrollo, ya que su instrumentación es imprescindible para establecer los límites máximos para gastar y,
por ende, para complementar el control legal del uso de dichos recursos.
La expresión en el presupuesto de la producción de bienes y servicios posibilita no sólo la toma de decisiones de los
niveles políticos y directivos sobre los recursos reales y financieros para el logro de los objetivos y políticas, sino
que es una base esencial para analizar, controlar y evaluar la gestión presupuestaria.
Para que el proceso presupuestario traspase la “frontera” de la aplicación formal de la técnica de la programación
presupuestaria, es necesario el desarrollo gradual de un sistema de medición de la producción y establecimiento de
indicadores de la gestión presupuestaria.
Previo al inicio de tratamiento del tema cabe realizar una reflexión. La importancia del desarrollo de los aspectos
cuantitativos incluidos en el presupuesto, si bien son fundamentales para su programación y evaluación no son
suficientes para efectuar un análisis integral de la gestión presupuestaria. No toda la producción es posible de
cuantificar por cuanto existen servicios que no son cuantificables en términos de metas y, por otro lado, el análisis
de la producción cuantificable debe complementarse con exámenes de los aspectos cualitativos contenidos en ella.
Una comprensión no clara de ello ha llevado, en muchos casos, a un excesivo cuantitativismo que, en los hechos, ha
desvirtuado el uso de la técnica del presupuesto por programas.
Se cuantifican aspectos irrelevantes que no son necesarios para definir criterios de asignación de recursos, lo que ha
traído como consecuencia que, en muchos casos, los niveles políticos y directivos de la administración cuestionen
la utilidad y necesidad de la técnica de programación presupuestaria, en particular la por programas, en el proceso
de toma de decisiones sobre la asignación de recursos para producir bienes y servicios.
Si bien el punto que sigue se refiere exclusivamente a los aspectos cuantitativos, no debe dejar de considerarse
que el desarrollo de los mismos, es condición necesaria, pero no suficiente para obtener avances en cuanto al
desarrollo del contenido de la programación presupuestaria y, por ende, de la reforma presupuestaria. La
consideración de los elementos cualitativos de los procesos productivos públicos es una parte esencial del análisis
integral que debe realizarse de la gestión presupuestaria pública.
B. Objetivos de la medición de la producción pública
1. Objetivos
La medición de la producción es un requisito o característica de la programación por programas, ya que
contribuye, mediante la cuantificación de los resultados y de los recursos requeridos por los procesos productivos, a
la adopción de decisiones sobre los mismos.
La medición de la producción pública y el establecimiento de indicadores de gestión ha cobrado particular
importancia en los últimos años con la aprobación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la
que, en su artículo 315, no sólo obliga a que se asignen recursos en atención a los objetivos a alcanzar, sino que
además exige a los responsables de los órganos y entes públicos por la elaboración de indicadores de desempeño. El
mandato constitucional ha sido recogido en el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público y en varios artículos de su Reglamento Nº 1, dentro de los cuales se destacan los números 2º, 9º, 27,
36, 37, 119, 120, y 121, artículos estos en donde se prescribe al presupuesto por programas como técnica para la
elaboración de los presupuestos públicos y se determina la información mínima que debe contener el documento
presupuestario.
En el orden de ideas señalado, los objetivos centrales de la medición de la producción son los siguientes:
a. Facilita la toma de decisiones sobre el tipo y magnitud de la producción de bienes y servicios que se requieren
para el logro de las políticas
b. Sirve de base para la determinación y cálculo de los recursos reales y financieros necesarios para llevar a cabo
la producción de los bienes y servicios públicos.
c. Contribuye a la realización de los análisis de eficiencia y eficacia de los órganos y entes del sector público. No
considerar estos objetivos o “razón de ser” de la medición de producción pública ha llevado, en muchos casos, a la
inclusión en los documentos presupuestarios de cuantificaciones de producción que no sólo no brindan elementos
de juicio sobre la gestión presupuestaria, sino que desvirtúan la esencia de la técnica del presupuesto por
programas.
Cuantificaciones como “audiencias”, son utilizadas muy comúnmente para reflejar acciones de naturaleza no
cuantificable.
Por otro lado, en muchas ocasiones se confunde la necesidad de expresar la cuantificación de la producción para
cumplir con los objetivos antes señalados, con la presentación en los documentos presupuestarios de los planes de
trabajo de las unidades ejecutoras, a nivel de acciones microoperacionales.
Todo esto ha originado largas listas de cuantificaciones que se incluyen en los presupuestos, quitándole claridad a
los mismos, a la vez que mediatizan, ante los niveles políticos y directivos, las ventajas de la programación
presupuestaria.
A su vez, esto ha obstaculizado la puesta en vigencia de sistemas de control y evaluación. Al no presentarse una
clara distinción entre los distintos bienes y servicios que se producen, no es posible establecer las relaciones de
condicionamiento entre ellos y, por tanto, analizar las causas de los desvíos; por otro lado, las cuantificaciones
“intrascendentes”, desde el punto de vista presupuestario, al ser numerosas y de difícil registro, se repiten
anualmente, dando la sensación de una aparente continuidad cuantitativa de la producción de los programas que
ejecutan los organismos.
C. Unidades de medida
1. Concepto.
La clara precisión y expresión de las unidades de medida, es una de las condiciones básicas en la instrumentación
de un sistema de medición de la producción pública.
La unidad de medida es la expresión que sirve de base y permite cuantificar la producción de un bien o servicio y
en tal sentido cumple los siguientes requisitos
a. Ser concreta y homogénea. En este sentido debe reflejar claramente la naturaleza del bien o
servicio de que se trate. En ningún caso, la unidad de medida debe expresarse utilizando las
palabras “unidad” o “uno”. Si el producto es “dictado de clases” la unidad de medida debe ser
“hora-clase” y no “hora”; si el producto es “atención médica en consulta externa” la unidad de
medida es “paciente- atendido” y “no persona”; si el producto es “mantenimiento de vehículos de
transporte”, la unidad de medida es “vehículo” y no “unidad”
b. Representativa del producto. En algunos casos una sola unidad de medida no es suficiente para
expresar la naturaleza del producto y, por tanto, para que ello suceda se requiere contar con más
de una. Por ejemplo, el producto “Atención materno infantil” se puede expresar en las siguientes
unidades de medidas “madre atendida”, “niño atendido”.
c. Identificación del producto. La unidad de medida debe identificar el respectivo bien o servicio
de que se trate y no otro producto relacionado con aquél. Por ejemplo, si el producto es
“atención alimentaria a los ancianos” la unidad de medida es “ración alimentaria” y no anciano;
si el producto es “limpieza de calles”, la unidad de medida es “Kl de limpiado” y no “km,
recorrido”.
d. Utilizable como unidad de registro, Significa que la unidad de medida, además de referirse a
aspectos cuantificables, debe posibilitar el registro e información del bien o servicio que se
alcanza. Por ejemplo, si el servicio a producirse es “erradicación” del insecto portador de la
malaria, las unidades de medidas deben ser: “ha fumigada”, “vivienda rociada” y no “insecto
exterminado”.
e. Expresarse en términos sencillos y claros, La idea al respecto es que la unidad de medida
empleada para identificar el bien o servicio pueda ser comprendida e interpretada por personas
no especialistas.
2. Clasificación de las unidades de medida
Las unidades de medidas pueden ser clasificadas o agrupadas de acuerdo a los siguientes criterios:
a. Según su grado de uso:
i. Comunes o universales, tales como las que reflejan los sistemas legales de medición (metro, kilómetro,
hectárea, etc)
ii. Específicas o propias de cada tipo de bien o servicio.
b. Según su grado de complejidad.
i. Simple, es decir, que expresa una sola unidad (paciente)
ii. Compuesta, es decir, que se presenta combinando dos unidades (paciente-día)
c. Según su forma de presentación
i. Absoluta (m2 construido)
ii. Relativa (porcentaje de avance o de realización)
El sector público, por intermedio de sus instituciones, ofrece una muy variada gama de productos, bienes o
servicios que requiere el concurso de diversos especialistas. Así por, ejemplo, la asistencia técnica agrícola requiere
del perito agrónomo; la enseñanza, del planificador académico; la producción de hidrocarburos, del técnico
petrolero, etc.
El concurso de los especialistas en la determinación correcta de la unidad de medida ofrece las siguientes ventajas:
Permite que las unidades de medida cumplan con los requisitos arriba señalados.
Permite la elaboración y actualización permanente de las unidades de medida que expresan los
distintos tipos de bienes y servicios producidos, considerando el nivel de desarrollo tecnológico
existente.
Hace posible la realización de análisis comparativos de producciones de bienes y servicios similares
realizados por distintos organismos.
D.. Medición de la producción de los bienes y servicios públicos
La producción de los bienes y servicios que se logran en el sector público es heterogénea y diversificada. Desde el
punto de vista de la programación presupuestaria dichos bienes y servicios se puedan clasificar en terminales e
intermedios.
Son bienes y servicios terminales aquellos que constituyen la razón de ser de las instituciones y justifican por
tanto, su existencia. La producción de este tipo de bienes y servicios hace posible que la respectiva institución
efectúe contribuciones directas al logro de las políticas a ella definidas. Estos bienes y servicios están orientados a
satisfacer necesidades de la comunidad o de otros entes públicos. Dentro de la respectiva institución, los bienes y
servicios terminales no sufren ningún proceso de transformación. La producción terminal es la que se origina, en
forma exclusiva en los programas, subprogramas y, en algunos casos, en los proyectos incluidos en el presupuesto.
La eficacia de la gestión presupuestaria de los órganos y entes públicos, tanto ex - ante como ex -post, implica
establecer el grado en que se logren las políticas por medio de la producción terminal.
Para el logro de los bienes y servicios terminales, los entes públicos producen bienes y servicios intermedios que
contribuyen o condicionan, en forma directa o indirecta la realización de los bienes y servicios terminales. Por ello,
la cantidad y calidad con que se producen los primeros, determinan la cantidad y calidad de los segundos. Es decir,
que entre ambos tipos de producciones existen relaciones cuantitativas y cualitativas de causalidad.
Tal como se señaló anteriormente, no toda la producción pública es cuantificable, por tanto, no es posible, en todos
los casos, establecer relaciones cuantitativas de causalidad entre la producción terminal y la producción intermedia.
La producción de bienes es fácilmente identificable por cuanto su naturaleza es física, pero existen ciertos servicios
que no son posibles de cuantificar, pues su naturaleza es cualitativa. Por ejemplo, el servicio de “dirección
superior” de un organismo ejecutado por su máxima autoridad, el servicio de “coordinación” del planeamiento
institucional; los servicios de “dirección y coordinación” de cada programa. En este caso la gestión se mide por el
éxito que se logra en la gestión productiva institucional.
La medición de la producción queda reservada, por tanto, a los bienes que producen las instituciones públicas y a
los servicios prestados por ellas que pueden ser cuantificados.
1. Medición de la producción terminal
De acuerdo con sus características, la cuantificación de los bienes y servicios terminales se subdividen en: meta y
producción bruta terminal.
a. Meta
Es la cuantificación de los bienes y servicios terminales que realiza una institución durante un ejercicio
presupuestario, y cuya producción, concreta y acabada, se pone a disposición de sus usuarios, por tanto, el
concepto de meta es siempre de carácter cuantitativo. Expresa la cantidad de bienes y servicios que se producen
para contribuir, de manera directa y efectiva al logro de las políticas que se le han definido a la institución para un
período determinado. Por tanto, es la meta la que permite medir la eficacia de la gestión pública.
i. Clasificación de las metas
- Controlables y no controlables
Las metas pueden ser clasificadas en controlables y no controlables, de acuerdo a la influencia que ejerzan los
usuarios en la cuantía de su ejecución.
Una meta es controlable, cuando la programación de su cantidad depende exclusivamente de los recursos reales y
financieros previstos. Por ejemplo, 20.000 m2 de calles pavimentadas, 300.000 Has. de parques públicos a ser
mantenidos, etc.
Una meta no es controlable, cuando su materialización no sólo está relacionada con los recursos necesarios para su
producción, sino que su producción depende también de las demandas efectivas de los usuarios o el
comportamiento de la población. Ejemplos de estos tipos de metas son: cantidad de pacientes atendidos en consulta
externa, monto en determinada unidad monetaria a obtener por concepto de ingresos brutos, certificados de
matrimonios a expedirse, etc. En estos casos se programa una “capacidad” de recursos reales y financieros
disponibles para atender la demanda posible o la que se espera satisfacer.
Como se puede apreciar, la determinación y distinción entre metas controlables y no controlables es importante y
necesaria. Tanto en la estimación de las mismas, como en el control y evaluación de la ejecución, se requiere tomar
en consideración el hecho de que, en el caso de las metas no controlables, el mayor o menor cumplimiento está
parcialmente condicionado por el cumplimiento real que asuman los usuarios. En el caso de las metas controlables,
la programación que realiza el responsable de la unidad ejecutora no está sujeta de la misma manera a los
“imponderables” que pueden ser originados por el comportamiento de los usuarios. Por tanto, el concepto de
controlable significa el mayor o menor grado de influencia que tiene la unidad ejecutora en la cuantía de las metas a
obtenerse en función de los recursos previstos. Ello determina distintos grados de responsabilidad en el logro de la
cuantía en referencia.
- De acuerdo a la periodicidad con que se obtienen durante un ejercicio presupuestario.
Las metas en este sentido, se clasifican en periódicas y no periódicas.
Son metas periódicas o continuas, las que se logran en forma diaria, mensual, trimestral, etc., a lo largo de todo el
ejercicio presupuestario. Por ejemplo, el monto del peaje cobrado por la circulación de vehículos en las autopistas,
las toneladas de desechos sólidos recogidos en las calles, los pacientes atendidos en consulta externa, etc.
Son metas no periódicas o puntuales aquellas que se obtienen en determinado momento del ejercicio
presupuestario. Por ejemplo, los egresados en cualquier nivel educativo, número de visitantes a una feria de
artesanía a realizarse en un mes cualquiera del año.
La clasificación de las metas en periódicas y no periódicas implica la necesidad de aplicar métodos distintos para el
control y evaluación de su ejecución. En el primer caso, dicho control y evaluación se efectúa permanentemente
durante el ejercicio presupuestario, en la medida en que se van logrando las metas (tns)., de residuos sólidos,
recogidos diario, semanal, mensual). En el segundo caso (metas no periódicas) su cumplimiento, al ocurrir en un
momento determinado del ejercicio, (fin de año para los egresados de educación, en un determinado mes, para los
visitantes a la feria artesanal), implica que durante el resto del año sólo se controlará y evaluará la ejecución de la
producción intermedia; con base a ello se podrá inferir el posible cumplimiento futuro de las respectivas metas.
b. Producción bruta terminal
Este tipo de medición de la producción se origina en aquellos procesos productivos en los que, por sus
características, una parte de la producción terminal se finaliza en el ejercicio presupuestario, e incluye, por tanto, la
producción acabada durante el ejercicio (meta) así como la producción que se encuentra en proceso para siguientes
períodos (producción bruta terminal).
Por ejemplo, el total de alumnos matriculados en la enseñanza en un año determinado es la producción bruta
terminal de ese ejercicio, mientras que la cantidad de alumnos que egresan en dicho año constituye la meta: Otro
ejemplo: en un plan de pavimentación a mediano plazo, la cantidad de km2 de calles pavimentadas en un ejercicio
presupuestario es la producción bruta terminal y la cantidad de cuadras habilitadas en dicho año es la meta.
Cuando, por las características de los procesos productivos, la producción terminal esta “lista”, para satisfacer
necesidades en la medida en que se producen, se utiliza exclusivamente el concepto de meta, por ejemplo:
pacientes atendidos en consultas médicas, has de parques mantenidos, tns. de residuos sólidos recogidos, etc.
La necesidad de contar con ambas cuantificaciones, cuando ello corresponda, se sustenta en los objetivos distintos
a los que corresponden. Mientras que la meta posibilita medir la contribución que se efectúa al logro de las
políticas, la cantidad de producción bruta terminal sirve de base para calcular la cantidad de producción intermedia
que se requiere y, por ende, los recursos reales y financieros necesarios.
La cantidad de alumnos egresados en uno cualquiera de los niveles educativos (meta) permite medir la contribución
que se efectúa al logro de la política en esa materia, mientras que la cantidad de alumnos matriculados (producción
bruta terminal) posibilita cuantificar la cantidad de producción intermedia requerida (horas-clase, visitas de
supervisión, etc.,) y, por ende, los recursos reales y financieros, necesarios (docentes, útiles de enseñanza, equipos,
etc.,) La cantidad de cuadras pavimentadas (metas) permite cuantificar el aporte que se logra para el cumplimiento
de la política de mejoramiento de la infraestructura vial, nacional, estadal y municipal, mientras que la cantidad de
km2, permite el cálculo de calles pavimentadas (producción bruta terminal) que hace posible el cálculo de la
cantidad de producción intermedia necesaria (m2), de nivelación de terreno, m3, de tierra removida etc. y de allí
calcular los recursos reales y financieros (obreros, cemento, alquiler de maquinaria, etc.)
En síntesis, en los procesos productivos públicos cuyas características determinan que una misma producción
terminal tenga dos formas de medición (meta y producción bruta terminal) ambos tipos de cuantificación deben
programarse, expresarse y evaluarse, ya que corresponden a objetos distintos. La meta permite cuantificar el logro
de políticas y la producción terminal estimar los recursos reales y financieros requeridos.
En el cuadro Nº 5 siguiente, se muestra un resumen con ejemplos de metas y de producción terminal bruta.
CUADRO Nº 5
UNIDADES DE MEDIDA DE PRODUCCIÓN TERMINAL BRUTA Y DE META
CATEGORÍAS PROGRAM ÁTICAS UNIDAD DE MEDIDA
______________________________________________________
PRODUCCIÓN TERMINAL
BRUTA META
I. PROGRAMAS
A. ENSEÑANZA EN BÁSICA
B. ATENCIÓN MATERNO INFANTIL
II. SUBPROGRAMAS
ADMINISTRACIÓN DEL IMPUESTO
Alumno en enseñanza Alumno egresado
Madre Atendida Madre atendida
SOBRE LA RENTA.
III. PROYECTOS
A. CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS
B. CONSTRUCCIÓN DE HOSPITALES
Bs. de impuestos liquidados Bs de impuestos
recaudados
m2 de viviendas en construcción vivienda const
m2 de hospitales en construcción hospitales const.
De igual modo, en el cuadro Nº 6 que se muestra a continuación, se indican ejemplos de meta y producción terminal
bruta aplicada a una tecnología de producción por módulos de gestión productiva
CUADRO Nº 6
METAS Y CANTIDADES DE PRODUCCIÓN INTERMEDIA EN UNA
TECNOLOGÍA DE PRODUCCIÓN POR MÓDULOS
PRODUCTOS UNIDAD DE
MEDIDA
META CANTIDAD DE
PRODUCCIÓN
INTERMEDIA
P1 Enseñanza de ingeniería
Química
P2 Enseñanza de ingeniería
Petrolera
P3 Enseñanza de ingeniería civil
A. A. Dirección superior
Egresado
Egresado
Egresado
-
100
50
70
-
-
-
-
-
B. B. Enseñanza de matemáticas
C. Enseñanza de química
D. Enseñanza de geología
E. Enseñanza de física
Alumno
Alumno
Alumno
Alumno
-
-
-
-
1.000
1.200
500
500
En este ejemplo, no existen programas presupuestarios, pero se fijan metas de los productos terminales a fin de dar
significación al presupuesto por actividades.
2. Medición de la producción intermedia
La cuantificación de los bienes y servicios intermedios que se logran mediante las tareas de las actividades y los
trabajos de las obras se denomina en forma genérica, “volumen de trabajo”.
Existen dos tipos o formas de cuantificar la producción intermedia. El primero se expresa a nivel global de cada
actividad u obra, y refleja el bien o servicio que surge como resultado de los respectivos procesos productivos; el
segundo, se expresa a través de las tareas de las actividades o los trabajos de las obras.
a Cuantificación de la producción en el ámbito de la actividad u obra
Esta cuantificación se origina cuando es `posible determinar un solo bien o servicio para cada actividad u obra. Por
ejemplo, en una actividad de docencia, dentro del programa de educación media, la cantidad de horas de clases
dictadas es la cuantificación del servicio que origina dicha actividad. En la obra “pavimentación de vías de acceso”,
dentro de un proyecto “construcción de un conjunto habitacional”, la cantidad de km2 pavimentado es la
cuantificación a nivel de obra.
La cuantificación –cuando es posible- de un solo bien o servicio intermedio a nivel global de cada actividad u obra,
tiene una doble utilidad. Por un lado, permite relacionar cuantitativamente la producción intermedia con la
respectiva producción terminal (cantidad de horas de clase con la cantidad de alumnos matriculados, km2 de vías de
acceso pavimentadas con números de viviendas o bloques de edificios a construirse). Por otro lado, dentro de cada
actividad u obra la respectiva cuantificación del bien o servicio a nivel global permite establecer relaciones
cuantitativas con los volúmenes de trabajo de las respectivas tareas o trabajos (la cantidad de km2 de vías de acceso
pavimentadas condiciona y determina la cantidad de m3 de tierra removida, la cantidad de ml de cunetas realizadas,
etc.)
b. Cuantificación de la producción intermedia que se logra en las tareas de las actividades o en los trabajos de las
obras.
El segundo tipo de cuantificación de la producción intermedia es el de la tarea o trabajo. La cuantificación del
volumen de trabajo de las tareas de las actividades o de los trabajos de las obras es la base primaria
de la programación presupuestaria, ya que, a partir de ella se calculan los recursos reales que se asignan a las
actividades u obras. Por otro lado, los volúmenes de trabajo de las tareas o trabajos permite establecer relaciones
cuantitativas con los bienes o servicios que se originan a nivel global de cada actividad u obra; en caso que, a nivel
global de una actividad no sea posible cuantificar su producción, el relacionamiento de las tareas se establece
directamente con los bienes y servicios terminales (meta y producción bruta terminal) del respectivo programa
subprograma o proyecto.
La determinación práctica y concreta de las tareas o trabajos y de sus correspondientes volúmenes de trabajo no es
sencilla, implica, en muchos casos, incursionar en aspectos micro-organizacionales o micro-operativos de los
procesos productivos.
La experiencia en la identificación de las tareas o trabajos dentro de cada actividad u obra indica que, si no se tiene
una clara concepción de la “razón de ser” u objetivos a que correspondan, se incurre en el error de enumerar largas
listas de aparentes tareas, que sólo expresan componentes de planes de trabajo de las actividades u obras.
Desde el punto de vista de la programación presupuestaria, y en términos de medición de la producción, los bienes
y servicios a identificar como tareas o trabajos son aquellos que sirven de base para determinar las necesidades de
recursos reales y financieros. Por tanto, cualquier otra cuantificación que no posibilite el logro de dicho objetivo
podrá ser útil para analizar la gestión presupuestaria, pero no forma parte del campo de la medición de la
producción de dicha gestión.
Una regla práctica para verificar si una determinada cuantificación presenta un volumen de trabajo de una tarea u
obra, es formularse las siguientes preguntas ¿La cuantificación permite calcular recursos reales? o, ¿Variaciones en
la mencionada cuantificación implican variaciones en las respectivas cantidades de recursos reales? ¿Posibilita el
seguimiento de la ejecución? Si las respuestas son negativas, no se estará ante volúmenes de trabajo de tareas u
obras, sino ante acciones micro-operacionales. Así por ejemplo, las tradicionales “audiencias” o “reuniones” del
personal directivo de los organismos públicos, no son cuantificaciones que posibilitan el cálculo de recursos o sean
necesarios para determinar los respectivos requerimientos de recursos humanos y materiales, por tanto, no deben ser
incluidas como tareas en los documentos presupuestarios.
No existen “recetas” para determinar las tareas o trabajos, no obstante, es posible señalar los principales pasos que
es necesario efectuar para establecerlas, dichos pasos son los siguientes:
i. Definir la actividad u obra, determinando la producción intermedia (cuantificada o no) que origina, a nivel global
la posibilidad de asignar los correspondientes recursos reales y financieros a la(s) unidad(es) ejecutora(s);
ii. Determinar la producción intermedia de los distintos bienes y/o servicios que se originan en la respectiva
actividad u obra.
iii. Establecer las respectivas unidades de medida.
iv. Investigar la existencia o no de relaciones cuantitativas entre cada uno de dichos productos intermedios y los
recursos reales; es decir, determinar, de acuerdo a las características de los respectivos procesos productivos, si
variaciones en la cantidad de dichos productos originan o requieren variaciones en la cantidad de los recursos
reales;
v. Seleccionar como tareas o trabajos las que expresen relaciones recursos-producto intermedio.
Así por ejemplo, en una actividad “asesoría en presupuesto de gastos” del programa “coordinación del sistema
presupuestario”, son tareas los “informes producidos de ajustes presupuestarios”; en una actividad de “servicios de
laboratorio” ejecutada en un hospital, son tareas los “exámenes radiológicos”; en una actividad de “fiscalización de
tributos” dentro de un programa de “administración tributaria”, una de las tareas puede ser “inspección de locales
comerciales”; en la obra “construcción de un puente” son trabajos: “estudios topográficos” “estudios de suelos”,
“levantamiento de pilotes”, entre otros.
Cabe señalar, que no en todos los casos es posible o conveniente determinar tareas dentro de las actividades.
Existen actividades como, por ejemplo, las de dirección, las de vigilancia, las relaciones con la atención de
imprevistos (defensa civil), donde la cantidad de recursos reales no está determinada por la cantidad de servicios
que se prestan. En estos casos, la cantidad y tipo de recursos reales se calculan sobre la base de datos históricos,
considerando las respectivas normas legales o administrativas que los establecen taxativamente.
En las obras, la determinación de los trabajos es mucho más sencilla y precisa ya que, al tratarse siempre de
realizaciones físicas tangibles, es posible establecer en forma más concreta las relaciones del respectivo producto
con sus correspondientes recursos específicos.
En síntesis, la cuantificación de la producción intermedia es un requisito esencial para la programación, análisis y
evaluación de la gestión presupuestaria pública, por las siguientes razones básicas;
- Posibilita determinar relaciones de condicionamiento cuantitativas con la producción terminal
(meta y producción bruta terminal),
- Es la base para el cálculo de los recursos reales y financieros que requieren los procesos
productivos.
E. . Medición de recursos reales y financieros
Un sistema de medición de la gestión presupuestaria no puede prescindir de la medición ex –ante y ex – post de los
recursos reales y financieros que requieren los procesos productivos. No obstante ello, es necesario considerar que
el diseño de este último tipo de mediciones tiene características particulares y complejas. Además de responder a las
necesidades para programar y analizar la gestión presupuestaria, debe satisfacer los requerimientos propios de los
respectivos sistemas administrativos.
En este punto, se indicarán las características básicas que debe reunir, desde el punto de vista estrictamente de la
gestión presupuestaria, la medición de los recursos reales y financieros. Ello no implica desconocer que los
requisitos que les plantean sus respectivos sistemas administrativos, también coadyuvan a los análisis que se
realicen de la gestión presupuestaria.
1. Medición de los recursos reales
El cálculo de los recursos reales, en el momento de formularse el presupuesto, se efectúa, tal como se indicó
anteriormente, a partir de la cuantificación de los volúmenes de trabajo de las tareas de una actividad o los trabajos
de una obra. Una excepción es el caso de los recursos que no se relacionan directamente con la cuantificación de
las tareas o trabajos.
De lo anterior se deduce que la asignación de recursos reales a las actividades u obras y, por ende, a las restantes
categorías programáticas, es la sumatoria de los recursos reales que requieren las tareas, en el caso de las
actividades y de los trabajos en el caso de las obras.
Por tanto, la instrumentación de un sistema de medición de los recursos reales requiere:
a. Aplicación correcta de la técnica de programación del presupuesto por programas, y
consecuencialmente la conformación de redes de categorías programáticas técnicamente
concebidas.
b. La existencia de registros sencillos que hagan posible la programación e información de
utilización de dichos recursos por cada tarea o trabajo, así como registros similares, en las
actividades para los recursos no vinculadas a las tareas. Cabe señalar, que también deben estar
registrados los recursos humanos afectados directamente a los procesos productivos.
c. Es necesario que dichos registros, en su versión primaria, sean producidos, de manera
sistematizada, por las unidades ejecutoras de las respectivas actividades u obras. La agregación
de dicha información-programación y utilización de recursos reales a nivel de proyectos,
subprogramas y programas requiere la existencia de los respectivos registros en las unidades
ejecutoras de las categorías programáticas correspondientes
d. En lo que se refiere a la amplitud de la información a considerar es necesario tener presente
que en muchos casos no es útil el registro de la totalidad de los recursos reales. En todo proceso
productivo existen ciertos recursos reales que son los más importantes o estratégicos; disponer de
información sobre ellos es suficiente para programar y analizar la gestión presupuestaria,
vinculando dichos recursos con los respectivos bienes y servicios a producirse. Así, por ejemplo,
en las acciones relacionadas con la salud, los medicamentos, alimentos e instrumental médico
son recursos estratégicos; igual situación se presenta con el cemento y el hierro en los entes
constructores de obras públicas, como el papel en los servicios de impresión, etc.
e. El contenido de la información debe referirse tanto a la programación como a la efectiva
utilización de los recursos reales y estar permanentemente actualizada.
f. Los registros que se han de utilizar en el ámbito de cada unidad ejecutora, deben estar
coordinados con los que utilicen las respectivas unidades centrales de los sistemas de personal y
compras. Es decir, que deben permitir compatibilizar las necesidades de programación y análisis
de la gestión presupuestaria con las que planteen los respectivos sistemas administrativos para su
gerencia. Esto implica que las características y nivel de desarrollo de dichos sistemas (mayor o
menor grado de centralización, existencia o no de unidades a nivel central y de las instrucciones,
etc.) condiciona los tipos de información a ser contemplados en los registros.
Por tanto, contar con registros de los recursos reales es esencial para las unidades ejecutoras de las categorías
programáticas, no sólo desde el punto de vista de la gestión presupuestaria, sino también en términos de los
objetivos y requerimientos particulares que se derivan en relación a los respectivos sistemas administrativos, las
unidades responsables de los sistemas de personal y de compras y suministros.
2. Medición de los recursos financieros
En el diseño de un sistema de indicadores para medir la gestión presupuestaria, tiene un papel relevante y esencial
la medición de los recursos financieros que demandan dichos procesos productivos, por cuanto completa la
medición de los elementos de la programación presupuestaria que deben estar presentes en dichos sistemas de
indicadores y permiten la realización de análisis de compatibilidad y coherencia entre las variables reales y
financieras del presupuesto.
En este punto sólo se examinará un aspecto que normalmente no presenta un adecuado tratamiento tanto en la
programación como en los registros de la ejecución financiera; se relaciona con la compra, almacenamiento y
distribución centralizada de bienes comunes para varios programas, ya sea a nivel de un órgano central o de una
institución.
En el caso concreto de Venezuela, la centralización de los créditos financieros en la unidad administrativa
responsable de los pagos acarrea problemas no sólo de índole presupuestario, como los antes reseñados, sino
también de orden jurídico, pues como se sabe los organismos a quien compete la aprobación final del presupuesto
lo hacen en el ámbito de cada categoría programática y no en la unidad responsable de la adquisición de los
materiales o contratación de los servicios de terceros.
Los problemas que se presentan con la medición de los recursos financieros no ocurren en el momento de la
formulación y aprobación presupuestaria, por cuanto en estas fases del proceso presupuestario, si se usa la técnica
en forma correcta, tales recursos deben surgir por valoración de los recursos reales de cada categoría prograamática
y previo a la ejecución, tales recursos deben ser programados para los diferentes subperiodos del presupuesto en
los cuales se van a utilizar. Los inconvenientes se presentan al ejecutarse el presupuesto debido a que una parte
significativa de los materiales y suministros así como de los servicios prestados por terceros son pagados por la
unidad responsable de esta función (compras o servicios generales ) de manera centralizada, dificultándose la
asignación de recursos a cada categoría programática, porque los mismos se le facturan a la institución como un
todo. Por todo lo anterior, se hace necesario establecer mecanismos de tipo administrativo y presupuestario que
posibiliten el registro de la utilización de los respectivos créditos por cada categoría programática, evitando de esta
manera que se desvirtúa la técnica de la programación presupuestaria prescrita legalmente.
A los fines de resolver tan grave situación, se han propuesto diversos mecanismos alternos de solución, dentro de
los cuales se destacan los siguientes:
a. Uso, en las diferentes categorías programáticas de dos expresiones: crédito presupuestario y asignación no
financiera
La asignación no financiera sería la expresión en dinero de los recursos reales que requiere cada categoría
programática durante el ejercicio presupuestario y que han de ser adquiridos y administrados centralmente.
En estos casos, los aspectos financieros de las categorías programáticas deberán contener dos elementos: el crédito
presupuestario y la asignación no financiera, la suma de ambos representa la contrapartida financiera del total de
bienes y servicios que estarían a disposición de la correspondiente unidad ejecutora. Los créditos presupuestarios
para la adquisición centralizada de bienes estarán asignados a la unidad responsable de su adquisición; el respectivo
monto será la sumatoria de los requerimientos de las unidades ejecutoras más las variaciones previstas en los
inventarios.
Durante la ejecución será necesario instrumentar el uso de registros, donde se indiquen las unidades físicas y los
respectivos montos de los bienes entregados a cada unidad ejecutora por la unidad central. Por tanto, en estos casos,
la medición del gasto de las respectivas categorías programáticas será la suma de los compromisos cumplidos
(gastos devengados) y de las asignaciones no financieras utilizadas. De esta manera la medición financiera de la
ejecución presupuestaria, a nivel de cada categoría programática, será la expresión monetaria de los recursos reales
que dispondrá para realizar el respectivo proceso productivo.
b. Establecer sistemas de contabilidad de costos para el registro de las transacciones.
En varios países de Centro y Sudamérica, en donde se vienen desarrollado procesos de reforma presupuestaria y
contable y se emplea al presupuesto por programas, resultados o desempeño como técnica para presupuestar, la
salida que se ha dado al problema ha consistido en el establecimiento de un sistema costos como apoyo a la
contabilidad presupuestaria. En este sentido se ha hecho necesario transformar la información de bienes y servicios
recibidos (suma de gastos devengados ), en monto de bienes y servicios utilizados y adicionarles otros conceptos
como la depreciación, amortización, etc.
c. Uso de un sistema de contabilidad paralelo
Bajo esta modalidad, los bienes y servicios los cancela la unidad responsable de ello dentro del órgano o ente, pero
se crea, para el registro de los recursos financieros de cada categoría programática, un sistema paralelo de
información que les permita a los jefes de las categorías programáticas conocer la disponibilidad presupuestaria
en los diferentes subperiodos en los cuales programó la ejecución de su presupuesto y por ende de los costos de
cada bien o servicio que presta. Este sistema, como es lógico pensar, presupone la existencia de un sistema de
programación y reprogramación de la ejecución de los bienes o servicios en el periodo presupuestario
correspondiente, que sería precisamente, el que serviría de base para el diseño de las planillas para el registro
y reporte de la información y uso de los recursos financieros por las unidades ejecutoras responsables de las
categorías programáticas.
c. Otros criterios no presupuestarios de asignación de recursos financieros.
Como se afirmó anteriormente, el problema de la asignación financiera surge debido a que los proveedores de los
bienes o servicios facturan estos a la institución como un todo, dificultándose por tanto la imputación
presupuestaria a las diversas categorías programáticas del presupuesto. En el sector privado, en particular para los
edificios que se administran en condominio, la asignación financiera a los centros de costos (apartamentos) se
efectúa tomando en cuenta el total del área que tiene el edificio, así como la que tiene cada apartamento. Así por
ejemplo, si un edificio tiene 1.000 metros cuadrados y un apartamento 100, ello significa que por cada bien o
servicio que le facturen a la institución, 10% le serán imputados a dicho apartamento. Se aplica una simple regla de
tres.
De igual forma, y a nuestro juicio más justo, se emplea otro método no objetivo para asignar, durante la ejecución
del presupuesto los recursos financieros a las diferentes categorías programáticas, nos referimos al empleo de un
método que considera al total de las horas -hombreanuales de la institución y las horas – hombre que utiliza cada
centro de costo (cada programa, subprograma, actividad, proyecto u obra). En este caso si las horas – hombres
anuales son 10.000 y la de una unidad ejecutora cualquiera es 1.000, a esta última le corresponderá, por cada
bolívar que pague la institución por bienes o servicios, un 10% del total pagado.
En síntesis, la medición financiera de la ejecución presupuestaria, si bien tiene como uno de sus instrumentos
fundamentales a la contabilidad presupuestaria, en ciertos casos requiere del desarrollo de otro tipo de registros que
los complementen. Todo esto como forma previa a la aplicación de métodos de costos en áreas seleccionadas de la
administración que se consideren convenientes y adecuadas.
F. Indicadores de la gestión presupuestaria
Los indicadores de la gestión presupuestaria son expresiones cuantitativas que reflejan relaciones entre productos y
políticas, entre productos, entre productos y recursos, así como entre los elementos mencionados y cualquier otro
aspecto cuantitativo de los procesos productivos.
1. Objetivos
La aplicación de los indicadores de la gestión presupuestaria se orienta al logro de los siguientes objetivos básicos:
a. Hacen posible la realización de análisis de eficiencia y de eficacia de la gestión presupuestaria
pública, ya que, su utilización implica establecer ex ante “patrones” o “estándares” de referencia;
b. Complementan los análisis que se efectúan a través de la medición de la producción y de la
correspondiente utilización de los recursos reales y financieros de la programación y ejecución
presupuestaria
c. Brindan, para el caso de la prestación de servicios de naturaleza cualitativa, elementos de juicio
adicionales, desde el punto de vista cuantitativo, para la realización de evaluación expost de la
programación presupuestaria
d. Contribuyen a la simplificación de las tareas de formulación y aprobación del presupuesto, en la
medida en que los indicadores, al contener relaciones entre los elementos de la programación
(producción terminal e intermedia, recursos reales y financieros), permiten que, al calcular una
variable se determine directamente la otra;
2. Tipos de indicadores
Como se deduce de la definición dada anteriormente, el concepto de indicador aquí señalado se refiere
exclusivamente a las relaciones cuantitativas entre dos variables y su aplicación es útil tanto para la programación
como para el análisis de la ejecución presupuestaria;
Existe, por tanto, una diversidad de indicadores que permiten analizar los procesos productivos públicos desde la
óptica presupuestaria. No obstante, es posible clasificar a los indicadores en dos grupos, de acuerdo a los objetivos
centrales a que responden, esto es, en indicadores de eficiencia y de eficacia.
A continuación se analizan los principales indicadores que se utilizan. Sin pretender agotar el universo de todos
los tipos de indicadores existentes, ni los particulares o específicos de determinadas instituciones. Sólo se presentan
los más relevantes.
a. Indicadores de eficiencia
Estos indicadores se refieren tanto a las relaciones entre la producción terminal y la intermedia, como a las
relaciones entre productos y recursos y entre los propios recursos. Es decir, son indicadores que permiten efectuar
análisis y adoptar decisiones tendentes a lograr la mejor combinación posible de los recursos reales y financieros
empleados.
Es en este ámbito donde se presenta la mayor variedad de indicadores. Su forma de expresión puede ser tanto en
términos físicos como financieros. A su vez la expresión financiera puede referirse tanto a costos como a gastos.
En todo caso, cabe señalar que la realización de análisis integrales de eficiencia de los procesos productivos que se
llevan a cabo en las instituciones conlleva la utilización, en forma conjunta, de los tres tipos de indicadores de
eficiencia que se mencionan a continuación.
b. Indicadores de recursos:
Este tipo de indicadores permite establecer relaciones entre los recursos reales que se utilizan en cada categoría
programática de una institución.
i. Dentro de una categoría programática
El establecimiento de relaciones entre recursos dentro de una misma categoría programática tiene un doble objetivo;
por un lado, permite simplificar y reducir los cálculos de recursos, ya que, al calcular uno de los recursos, el
respectivo coeficiente posibilita calcular el otro. Por otro lado, hace posible efectuar análisis de eficiencia en la
utilización de los recursos reales.
Así por ejemplo, en la actividad “docencia” del programa “educación básica”, una relación entre recursos pueden
ser: tiza / maestro; si el coeficiente resultante es 100, ello significa que, si el número de maestros es 750, la
cantidad de tizas requeridas será de 75.000. Otro ejemplo; si el indicador escoba / barrendero en una actividad
“barrido de calles” de un programa limpieza urbana es de 5 y son 20 los barrenderos, la cantidad de escobas
requeridas será de 100.
En ambos ejemplos, la información de los respectivos recursos reales adquiridos y/o utilizados permite efectuar
análisis de eficiencia, al verificar la existencia o no de los desvíos producidos en los coeficientes previamente
establecidos. Si la cantidad de tizas utilizadas durante el año fue de 125.000 y los maestros empleados fueron 750,
el coeficiente resultante es de 167. Este desvío, que refleja una mayor utilización de tizas de 67% por cada maestro,
deberá ser objeto de análisis a efectos de evaluar sus causas: incorrecta programación, ineficiencia o descuido por
parte de los maestros, baja calidad de las tizas, etc. En el segundo ejemplo, si los barrenderos empleados determina
la necesidad de evaluar si ello se debió a que se logró una mayor eficiencia en la prestación del servicio o el servicio
no se cumplió en la cantidad programada, se presentaron errores en la programación u otras fueron las causas del
desvío.
Estos coeficientes, fruto de las relaciones físicas entre recursos reales, también pueden expresarse en términos
financieros; en este caso, reflejan relaciones entre costos de adquisición de dichos recursos. La variación del
coeficiente puede tener una explicación adicional, cual es la variación de los precios relativos, este puede ser el
caso, por ejemplo, del precio de las escobas utilizadas en un mes con relación a la remuneración mensual del
barrendero.
Continuando con los ejemplos anteriores, si el gasto previsto en el programa de educación básica era de 225.000
(300 por maestro) y el de las tizas era de 15.000 unidades monetarias (0,20 unidad monetaria cada una), el
coeficiente es de aproximadamente 0,07; esto significa que por cada unidad monetaria gastada en personal docente,
se prevén utilizar 0,07 en tizas. Si la ejecución financiera demuestra que se gastaron 247.500 unidades monetarias
en personal docente y en tizas un monto de 37.500 unidades monetarias, el coeficiente resultante 0,15 no implica
necesariamente un desvío de más del 100% en términos físicos de recursos reales. Es necesario determinar, en
primer lugar, cuales fueron las variaciones de precios unitarios en cada uno de los recursos reales. Si el sueldo de
los docentes fue de 330 unidades monetarias, la variación en el gasto incurrido se originó, exclusivamente, por la
modificación en combinación en el sueldo de los docentes. En cambio, en el caso de las tizas el mayor gasto
(22.500 unidades monetarias), se originó por una combinación de aumento de precios (0,10) y un mayor volumen
físico. Por tanto, la realización del análisis de la eficiencia en cada categoría programática, utilizando indicadores de
recursos expresados en términos financieros conlleva la eliminación del efecto precio.
ii. En el ámbito de la institución
En este caso, los indicadores se refieren a las relaciones cuantitativas que se pueden establecer de los recursos reales
utilizados en las diferentes categorías programáticas de una institución.
Este tipo de indicadores es útil para:
Evaluar la distribución relativa de un recurso asignado a los servicios de dirección y apoyo
(actividades centrales y comunes),
Posibilitar el análisis del comportamiento de los componentes de un determinado recurso;
Analizar las relaciones entre recursos estratégicos a nivel general del organismo.
Así por ejemplo, la cantidad de personal ocupada en las actividades centrales y comunes comparada con la cantidad
de personal ocupado en los programas básicos permite evaluar la eficiencia de la gestión presupuestaria en el
ámbito de la institución, al establecer la participación porcentual entre la ocupación realizada en acciones de
dirección y apoyo y la generada para producir bienes y servicios terminales. La cantidad de resmas de papel
asignadas y consumidas por los programas es otro indicador de este tipo. Desde el punto de vista financiero, este
indicador se puede expresar así: gastos en actividades centrales / gastos en programas;
La relación personal administrativo / personal técnico a nivel de la institución expresa la distribución por
componentes de un mismo recurso para toda la organización. Este indicador tiene interpretaciones distintas según
se trate de un organismo típicamente administrativo o de uno eminentemente técnico.
Por último, la cantidad de resmas de papel /cantidad de personal ocupado en la institución y la cantidad de
mecanógrafas / cantidad de computadoras son indicadores que, al comparar dos recursos reales comunes para toda
la institución cumplen con similares objetivos que el indicador que relaciona dos recursos reales a nivel de una
categoría programática. Ello hace posible que al calcular un recurso se determine la cuantificación del otro y que, a
la vez, se evalúen y definan estructuras de combinación de recursos a nivel institucional.
Por otro lado, el grado de utilización de un recurso a nivel del organismo es también un indicador de eficiencia. En
los casos por ejemplo, de las horas trabajadas por los funcionarios de la institución / horas disponibles de
funcionarios.
En todos los indicadores mencionados es válido lo indicado para el caso de los indicadores de recursos en el ámbito
de cada categoría programática. En su expresión financiera debe incluirse el efecto precio para la realización de
análisis de eficiencia tanto para la programación como para la ejecución. En otras palabras, cualquiera sea el tipo de
indicador empleado, se debe tener siempre la preocupación de tenerlo siempre actualizado, según los cambios que
se operen en las políticas.
c. Indicadores de recursos – producto
Este tipo de indicador, también denominado relación insumo-producto, permite, al relacionar las dos variables
esenciales de todo proceso productivo, la definición y evaluación de criterios de productividad y eficiencia a nivel
de cada categoría programática, es por tanto, la base para la determinación de patrones técnicos o establecimiento
de estándares que se requieren tanto para la formulación como para la ejecución del presupuesto.
Los indicadores en referencia, reflejan, por tanto, en forma cuantitativa. “La cantidad de insumo por unidad física
de producto; en algunos casos, la cantidad de insumo por unidad de valor del producto o el valor del insumo por
unidad física del producto.”
Como se puede deducir de la definición anterior, el indicador implica que, en todos los casos, la relación producto-
insumo es “uno a uno”. Tomando en consideración esa característica básica existen diversas formas en que se puede
presentar el indicador.
En primer lugar, puede reflejar una relación física-física, es decir, que tanto el insumo como el producto se expresan
en términos reales. Por ejemplo, horas médicas / número de consultas médicas; cantidad de supervisores en básica /
número de visitas de supervisores a planteles, cantidad de resmas de papel utilizadas / número de informes
producidos; número de camiones de recolección de basura utilizados / toneladas de basura transportadas; número de
bolsas de cemento utilizadas / km2, de pavimentos construidos, etc.
En segundo lugar, la amplia variedad de insumos que requiere un producto, origina que el indicador sólo se pueda
expresar como una relación financiera-física, es decir, se valoriza en unidades monetarias un conjunto de insumos
para relacionarlos con un determinado producto. Es el caso, por ejemplo, de los medicamentos, carece de sentido
establecer relaciones cuantitativas entre cada medicamento y los pacientes. Mediante datos históricos y
considerando los distintos tipos de servicios que se prestan, se define, formalmente una cesta de medicamentos
utilizada en promedio por cada paciente internado en un hospital, la valorización de esa cesta de productos,
posibilita definir el indicador; monto de medicamentos / paciente internado. Igual criterio se utiliza en el caso de los
alimentos requeridos para la elaboración de comidas en los hospitales, prisiones, etc. Se establece el monto
promedio que cuesta, en términos de alimentos, cada ración alimentaria.
En tercer lugar, en el caso de los productos no cuantificables, este indicador se presenta mediante una relación
física-financiera, esto significa que la cantidad de unidades físicas de un insumo se relaciona con el monto total
requerido para la producción del respectivo servicio. Así, por ejemplo, un indicador podría ser: número de
periodistas por cada 300.000 unidades monetarias gastadas en el programa de relaciones públicas.
El indicador recurso - producto, en cualquiera de sus formas de expresión, es muy utilizado, ya que, a la vez de
permitir simplificaciones en los métodos de cálculo (la cuantificación de un producto determina la cuantificación de
un recurso) permite disponer de marcos de referencias para la programación y evaluación de la ejecución de los
procesos productivos contemplados a nivel de cada categoría programática. No obstante, presenta una serie de
limitaciones o condicionamientos que es necesario tener en cuenta, en el momento de su utilización.
En primer lugar, la aplicación del coeficiente insumo-producto a un proceso productivo, expresado en una
determinada categoría programática no puede plantearse como un simple transplante de coeficientes utilizados en
otras realidades administrativas nacionales e internacionales, deben considerarse las características tecnológicas
propias o particulares del respectivo proceso productivo, la normativa legal existente que lo rige y condiciona, su
ubicación espacial, etc. Los indicadores desarrollados por organismos internacionales, si bien son útiles como
elementos de referencia para la realización de análisis comparativos, no siempre son aplicables para evaluar el
desarrollo de un proceso productivo en particular. Así por ejemplo, el coeficiente que resulte de comparar horas-
médico / número de consultas no debe ser determinado en base a estándares internacionales, sino considerando el
ámbito espacial concreto donde se presta este servicio, la problemática de morbilidad que existe, el equipamiento
disponible, etc. incluso un indicador de este tipo es distinto en la ciudad capital de un país que en una población del
interior del mismo.
En segundo lugar, una vez determinado un coeficiente insumo-producto, es necesario que el mismo sea objeto, a lo
largo del tiempo, de continuas verificaciones en cuanto a su aplicabilidad. Modificaciones tecnológicas en el
respectivo proceso productivo o en otros procesos productivos relacionados; variaciones en la cantidad o calidad del
respectivo producto, modificaciones legales, cambio en la escala de producción y, hasta cambios climáticos son
algunas de las causas que pueden originar la necesidad de revisiones en el respectivo coeficiente. Es muy común
programar y evaluar la gestión productiva utilizando coeficientes desarrollados en años anteriores sin verificar su
vigencia, lo que induce a errores de cierta significación.
Para finalizar, cabe señalar que, la determinación de gastos y costos dentro de cada proceso productivo, implica
valorizar la adquisición y utilización, respectivamente, de los insumos que requiere cada producto, por tanto, los
gastos y costos por producto es una versión agregada en términos financieros de este tipo de indicadores. En el
cuadro Nº 8 siguiente, se muestran algunos ejemplos de este tipo de indicado
CUADRO Nº 8
COEFICIENTES DE INSUMO - PRODUCTO
UNIDAD DE MEDIDA DEL
PRODUCTO
UNIDAD DE MEDIDA
DEL INSUMO
COEFICIENTE INSUMO - PRODUCTO
Alumno Maestro Un (1) maestro por cada 40 alumnos
Consulta médica
Ración alimentaria
Días / pacientes de hospitaliza-
ción atendidos
Investigación sobre el cáncer
Médico
Producto alimenticio
Médico
Enfermera
Personal de limpieza
Investigador
Un (1) médico por veinte (20) consultas / día
Unidades monetarias por ración
Horas / médico por días / paciente
Horas / enfermera por día / paciente
Personal de limpieza / por días / paciente
Unidad monetaria / productos farmacéuticos
por día / paciente
Nº de investigadores por 100.000 unidades
monetarias de gastos en investigación del
cáncer.
d. Indicadores entre productos
Los indicadores o relaciones cuantitativas entre productos presentan la tercera forma de analizar la eficiencia a nivel
de las categorías programáticas expresadas en el presupuesto.
Este tipo de indicador se utiliza para establecer relaciones entre productos dentro de un programa, entre productos
pertenecientes a distintos programas y entre productos de programas y de actividades centrales y o comunes. Es
decir, permiten analizar y adoptar decisiones sobre la magnitud de bienes y servicios a producirse, en función a las
relaciones de condicionamiento existentes entre ellos. Por tanto, brindan elementos de juicio para modificar dichas
relaciones de condicionamiento, es decir, para alterar las tecnologías de producción existentes. Por tanto, estos
indicadores se utilizan con éxito para evaluar la eficiencia en la combinación de productos, no sólo dentro de cada
programa en particular sino también sobre el conjunto de los procesos productivos de las instituciones.
Las relaciones entre productos más comúnmente utilizadas son las que se efectúan entre productos intermedios y
productos terminales y entre productos terminales.
i. Relaciones entre productos intermedios y productos terminales
Se establecen normalmente al interior de cada programa o de las actividades centrales y comunes con los
programas.
Dentro de un programa dichas relaciones se establecen entre los productos intermedios de las actividades con la
producción terminal del programa. Así, por ejemplo, en un programa de “valuación fiscal de inmuebles” uno de los
indicadores a utilizar podría ser: m2 de superficie cubierta edificada a incorporar al patrón inmobiliario. (producto-
terminal) / número de inspecciones valuatorias (producto intermedio). Esta relación expresa la cantidad de m2 que
se incorporan en promedio por inspección. Otro ejemplo, en un programa de “atención médica integral en consulta
externa” un indicador de este tipo sería: cantidad de consultas médicas, producto intermedio) / cantidad de pacientes
atendidos, (producto-terminal) que indica el promedio de consultas por paciente.
En el caso de un programa conformado por subprogramas y actividades, este indicador se utiliza para expresar las
relaciones entre la producción intermedia de las actividades con la producción terminal del respectivo subprograma.
Por ejemplo, en un programa “asistencia social-integral”, uno de sus subprogramas es el de “asistencia a la tercera
edad”, en este caso, uno de los indicadores sería: número de actividades recreativas dirigidas hacia los ancianos
(producto intermedio) / ancianos atendidos en forma integral (producto-terminal). Este indicador expresa las
actividades recreativas en el que, en promedio, participa cada anciano.
Para el caso de los programas conformados exclusivamente por proyectos y obras, estos indicadores se utilizan para
establecer las relaciones entre los “trabajos” de las obras con los productos de los respectivos proyectos. Por
ejemplo, en el programa “recuperación de áreas urbanas mediante la técnica de relleno”, dentro de un proyecto de
un determinado barrio o localidad, uno e los indicadores a utilizar es: m3 de movimiento de tierra (producto
intermedio de una obra) / número de has. recuperadas (producto del proyecto). Este indicador muestra la cantidad
de m3 de movimientos de tierra que se requiere por cada ha recuperada.
Tal como se indicó anteriormente, el otro tipo de indicador que relaciona la producción terminal con la intermedia
es el que vincula la producción de las actividades centrales y comunes con los programas: En este caso, la
determinación del indicador será posible cuando la producción intermedia de la respectiva actividad central o
común sea desagregable y permita ser relacionada con determinada producción terminal de un programa.
Por ejemplo, los servicios de laboratorio dentro de un hospital, caracterizan a una actividad común, ya que dichos
servicios apoyan o condicionan los programas “atención materno-infantil”, “hospitalización”, “atención médica
integral” etc. En este caso, es posible determinar la cantidad de exámenes de laboratorio que requiere cada uno de
los programas; por tanto, es posible establecer indicadores tales como cantidad de exámenes de laboratorio /
pacientes hospitalizados, cantidad de exámenes de laboratorio / pacientes atendidos en consulta externa, etc.
Pero no es posible establecer en todos los casos una relación directa entre la producción de una actividad central o
común y los respectivos programas, que se exprese en un indicador de este tipo. La cantidad de informes de
ejecución financiera producidos por el servicio contable de la dirección de salud, si bien condiciona la presentación
del servicio de un hospital, pues brinda información de la ejecución de ese programa a sus directivos, no permite
conformar un indicador que lo relacione directamente con la cantidad de egresos de pacientes hospitalizados. En
muchos casos, cuando se trate de actividades centrales, no es posible construir los indicadores producto intermedio-
producto terminal; ello, por supuesto, no indica que no existan relaciones de condicionamiento entre ambas
producciones.
ii. Relaciones entre productos terminales.
Los indicadores entre productos terminales también pueden darse en dos niveles, dentro de un programa o entre programas de una institución.
Se establece este tipo de indicadores dentro de un programa cuando el mismo está conformado por subprogramas o exclusivamente por proyectos. Cuando ello sucede, la producción terminal de los subprogramas o proyectos, respectivamente, es sumable en unidades físicas para obtener la producción terminal del programa. Por tanto, el indicador refleja la participación relativa de la producción de cada subprograma o proyecto dentro de la meta y / o producción bruta terminal del programa. Por ejemplo, el indicador alumnos adultos egresados de educación básica / alumnos egresados de educación básica, expresa una relación entre la meta de un subprograma (educación básica para adultos) y la meta del respectivo programa (educación básica), es decir, el porcentaje de los adultos egresados de educación básica en relación con el total de egresados de educación básica. Otro ejemplo, dentro de un programa conformado por proyectos, un indicador podría ser: cantidad de has. recuperadas en la ciudad (programa "recuperación de áreas urbanas mediante la técnica del relleno"), lo que refleja la parte de la has. recuperadas en la ciudad que corresponden al Litoral Central, por ejemplo.
La otra forma de expresar la relación entre productos terminales es cuando se trata de distintos programas. En ciertas circunstancias, determinada producción terminal condiciona y es condicionada por otra producción terminal que es llevada a cabo en la misma u otras instituciones. Cuando ocurren estos casos, el indicador hace factible la fijación de coeficientes de relacionamiento entre programas. Por ejemplo la cantidad de egresados de educación media (meta del programa "educación media") condiciona la cantidad de alumnos a egresar en educación superior (parte de la producción bruta terminal - matrícula - del programa educación superior); la cantidad de m2, construidos para ampliación de hogares de ancianos (proyecto construido por la dirección de obras públicas) condiciona la cantidad de ancianos a ser atendidos por intermedio del subprograma "asistencia a la tercera edad" del programa "asistencia social integral" ejecutado por la unidad de acción social. En estos casos, al fijar una determinada producción terminal se está determinando la cuantía de otra producción terminal dentro de la propia institución de otros organismos. Cuando esto ocurre es necesario diseñar mecanismos técnicos-administrativos de coordinación entre los programas envueltos, tanto para la programación como para la ejecución.
Tal como se indicó anteriormente, se han presentado y examinado algunos de los indicadores más comúnmente utilizados para analizar la eficiencia de la gestión presupuestaria pública. De ninguna manera se pretende agotar el universo de los indicadores que podrían ser utilizados, ya que la realidad concreta de los procesos productivos puede determinar la existencia de otros indicadores de eficiencia más específicos. Además, cabe reiterar que las conclusiones que, sobre la eficiencia de la gestión presupuestaria pública se pueden extraer de los indicadores deben complementarse con análisis de los aspectos cualitativos de dicha producción.
Por otro lado, es necesario tener en cuenta que, para efectuar análisis de eficiencia no basta, normalmente, con la utilización de un sólo indicador, es necesario considerar los distintos indicadores aplicables a cada caso, teniendo en cuenta a que objetivo concreto responde cada uno de ellos con la información que suministra.
e. Indicadores de eficacia o de realizaciones.
Este tipo de indicadores, también conocido como de realizaciones, tiene como objetivo medir la contribución que las instituciones realizan para satisfacer necesidades de la sociedad, expresadas en políticas, planes y demandas. Dicha contribución se materializa mediante la programación y ejecución de las metas que se originan en los programas incluidos en el presupuesto.
Estos indicadores expresan, por tanto, relaciones cuantitativas de las metas con las demandas o déficit existentes o previstos de los respectivos bienes y servicios producidos por las instituciones públicas. Es decir, que dichos indicadores, a diferencia de los de eficiencia antes indicados, no se refieren directamente a la gestión productiva de los entes públicos, sino a los resultados de dicha gestión. Representan el "puente" que vincula la gestión presupuestaria pública con las políticas de desarrollo, por tanto, no son propiamente indicadores de gestión presupuestaria. El desarrollo y aplicación del indicador señalado está muy ligado con nivel de instrumentación de un sistema de planificación, que oriente y dirija el proceso de toma de decisiones sobre la política presupuestaria y sobre los respectivos bienes y servicios terminales a producirse. En la medida que se carezca de un adecuado desarrollo de dicho sistema, estos indicadores son de más compleja construcción, ya que, es más débil y menos concreta la determinación del marco de referencia hacia el cual se debe orientar la producción terminal.
Estos indicadores se presentan, normalmente en términos porcentuales o relativos y reflejan contribuciones a la satisfacción de demandas de la sociedad.
A título de ejemplo se mencionan a continuación algunos indicadores de eficacia
- % de reducción del déficit habitacional, que surge de comparar las viviendas construidas con la demanda de las mismas.
- % de reducción del analfabetismo, que expresa la relación del número de personas alfabetizadas con la magnitud de analfabetismo existente.
- % de los ancianos indigentes atendidos en hogares de ancianos, lo que refleja el grado de cobertura pública de la población de la tercera edad en condiciones de indigencia.
- % del total de cuadras de la ciudad atendidas por el servicio de limpieza, lo que permite determinar, por diferencia, la cantidad de cuadras que no reciben dicho servicio.
- Monto de la recaudación de ingresos brutos / recaudación potencial de ingresos brutos sobre la base de la actividad económica en un municipio, lo que determina el nivel de evasión de dicho impuesto.
- % de la población de la ciudad beneficiada con los espectáculos musicales al aire libre organizados por el organismo competente.
Como se puede apreciar, muchos de estos indicadores expresan también niveles de cobertura de demandas satisfechas por intermedio de la producción de bienes y prestación de servicios de responsabilidad de organismos públicos.
Como ya se indicó al analizar la medición de la producción, la producción bruta terminal, por no tratarse de bienes y servicios "acabados", no satisfacen necesidades o demandas en forma directa e inmediata. Por tanto, en los casos en los que la medición de la producción se exprese tanto a través de metas, como de producción bruta terminal, la meta es la expresión cuantitativa adecuada para realizar análisis de eficacia. No obstante, la producción bruta terminal, en ciertos casos, es también utilizada para expresar relaciones de eficacia. Por ejemplo, la cobertura de la
población de edad escolar cubierta por dicho servicio, es también una base adecuada para efectuar análisis de eficacia.
BIBLIOGRAFÍA DEL CAPITULO VI. MEDICIÓN DE LA PRODUCCIÓN PUBLICA E INDICADORES DE
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MAKON, MARCOS P. Indicadores de la Gestión Presupuestaria del Gobierno Municipal
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