Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento de Desarrollo Sostenible

División de Medio Ambiente

Medio Ambiente y Comercio:El caso de Mercosur y los Principios

de Winnipeg

Konrad von MoltkeDaniel Ryan

Washington, D.C.Enero 2001

Medio Ambiente y Comercio:El caso de Mercosur y los Principios de Winnipeg

Konrad von MoltkeDaniel Ryan

Editores

Informe de Trabajo

Washington, D.C.Enero de 2001

INFORME DE TRABAJOEste informe de trabajo se publica con el único objeto de contribuir al debate sobre un tema de importanciapara los países de la región. Su publicación por este medio tiene como propósito generar comentarios ysugerencias de las personas interesadas en el tema. Este informe no ha pasado por el proceso de revisióndel Departamento de Desarrollo Sostenible ni ha sido estudiado por el Grupo gerencial del Departamento.Por lo tanto, no representa la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo. Los comentariosdeben dirigirse a: Gil Nolet, 1300 New York Avenue W0500, Washington, D.C., 20577, gilbertn@iadb.org

Medio Ambiente y Comercio:El caso de Mercosur y los Principios de Winnipeg

Konrad von MoltkeDaniel Ryan

Editores

Informe de Trabajo

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, DC

Enero de 2001

División de Medio AmbienteDepartamento de Desarrollo Sostenible

INFORME DE TRABAJOEste informe de trabajo se publica con el único objeto de contribuir al debate sobre un tema de importan-cia para los países de la región. Su publicación por este medio tiene como propósito generar comentariosy sugerencias de las personas interesadas en el tema. Este informe no ha pasado por el proceso de re-visión del Departamento de Desarrollo Sostenible ni ha sido estudiado por el Grupo gerencial del Depar-tamento. Por lo tanto, no representa la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo. Loscomentarios deben dirigirse a: Gil Nolet, 1300 New York Avenue W0500, Washington, D.C., 20577,gilbertn@iadb.org .

Konrad von Moltke es Profesor visitante con el Instituto de Estudios del Medio Ambiente, Vrije Univer-siteit Amsterdam (Holanda). Daniel Ryan es Director Ejecutivo Adjunto de FARN (Argentina). El docu-mento sintetiza el trabajo de Sheila Abed de Zavala, Diego Escuder Leira, Carlos E. Frickmann Young,Carlos Galerín, Héctor Leis, Patricia Vásquez y Eduardo Viola. Los autores recibieron muchos comenta-rios importantes durante un seminario sobre una primera versión del documento.

Este informe forma parte de una consultoría financiada por el Fondo Fiduciario de Cooperación TécnicaAmbiental de los Países Bajos bajo la dirección del Banco Interamericano de Desarrollo. El equipo delBanco, responsable de las tareas estuvo liderado por Gil Nolet de la División de Medio Ambiente delDepartamento de Desarrollo Sostenible. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores yno necesariamente reflejan la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Enero de 2001

Esta publicación puede obtener dirigiéndose a:

División de Medio Ambiente, PublicacionesParada W0500, Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, DC 20577

Correo electrónico:mariak@iadb.orgTelefax: 202-623-1786Sitio de Internet: http://www.iadb.org/sds/env

Indice

Presentación. i

Capítulo I. Introducción 1

Capítulo II. El Mercosur y los principios de Winnipeg 5

El principio de integridad ambiental y el Mercosur 5

Equidad, comercio y medio ambiente en el Mercosur 8

El principio de eficiencia 13

El principio de subsidiariedad y el Mercosur 17

La cooperación internacional y el Mercosur 21

La ciencia y el principio precautorio en el Mercosur 25

Transparencia y participación en el Mercosur 30

Capítulo III. Integración comercial y medio ambiente 33

El medio ambiente en la Unión Europea: ¿Lecciones para el Mercosur? 33

El medio ambiente en el tratado de libre comercio de América del Norte 37

(TLCAN/NAFTA): ¿Lecciones para el Mercosur?

El ALCA y el Mercosur a la luz de los regímenes ambientales de las Américas 40

Capítulo IV. Conclusión y recomendaciones 43

Referencias. 48

i

PRESENTACIÓN

Los Principios de Winnipeg sobre comercio ydesarrollo sostenible fueron desarrollado en1992-93 por un grupo de nueve expertos en co-mercio, desarrollo y medio ambiente, bajo losauspicios del Internactional Institute for Sustai-nable Development (IISD). Se trata de siete li-neamientos indivisibles cuyo propósito esorientar las políticas, prácticas y acuerdos co-merciales hacia la protección del medio am-biente y el desarrollo sostenible. Ellos son: efi-ciencia e internalización de costos; integridadambiental; equidad; cooperación internacional;ciencia y principio precautorio; transparencia, ysubsidiariedad.

En este sentido, los Principios de Winnipeg seconstituyen en un marco útil para evaluar losacuerdos comerciales desde la perspectiva deldesarrollo sostenible. Asimismo, el IISD haconducido evaluaciones del Tratado Maastrichty de la Organización Mundial del Comercio(ambos disponibles en http://www.iisd.ca/trade)desde la misma óptica. Actualmente se está lle-vando a cabo una evaluación del Area de LibreComercio de las Américas (ALCA), que habráde constituirse en el año 2005.

Con estos antecedentes, el Instituto de EstudiosAmbientales de la Vrije Universiteit de Amster-dam, la Facultad Latinoamericana de CienciasSociales (FLACSO) y la Fundación Ambiente yRecursos Naturales (FARN) de Argentina, conel apoyo financiero del Banco Interamericano deDesarrollo (BID) y del Netherlands EnvironmentTechnical Cooperation Trust Fund, se propusie-ron realizar un proyecto para analizar el Merco-sur a la luz de los Principios de Winnipeg. Conello se trata de establecer qué aplicación se lesha dado en este acuerdo comercial y cuáles se-rían los pasos necesarios para incorporarlos in-tegralmente a su marco jurídico, de manera quecumplan un papel activo en el desarrollo delMercosur. El propósito del presente trabajo es,pues, identificar aquellas iniciativas promisoriasque puedan fortalecer la protección del ambientey la promoción del desarrollo sostenible en el

proceso de integración regional, usando de losprincipios de Winnipeg como marco de referen-cia.

Para tal fin se realizaron una serie de trabajostendientes a evaluar y analizar la presencia decada uno estos principios en el Mercosur, asícomo otros temas específicos que surgen en unmarco comparativo más amplio con la UniónEuropea (UE), el Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLCAN) y otras experien-cias de integración en las Américas.

Estos trabajos fueron presentados y analizadosen un taller realizado en Buenos Aires en abrilde 1999, en el cual participaron personas involu-cradas en la temática del desarrollo sostenible yel comercio regional pertenecientes a distintossectores de los cuatro países del Mercosur. Elnivel y la intensidad de las discusiones, observa-ciones y aportes que se realizaron durante esteencuentro mostraron la necesidad de generar unproceso de diálogo político continuo entre losdistintos sectores comprometidos con los temasde medio ambiente, desarrollo y comercio en elámbito del Mercosur, del cual el taller mismoconstituyó un paso decisivo.

El presente documento sintetiza tanto el trabajoinvestigativo llevado a cabo por varios consulto-res,1 como las discusiones que tuvieron lugardurante el taller. A ellos les adeudamos nuestrosagradecimientos, lo mismo que a las institucio-nes y personalidades que participaron en eseevento, así como al Banco Interamericano deDesarrollo (BID) y al Netherlands EnvironmentTechnical Cooperation Trust Fund, pues su apo-yo hizo posible la realización del proyecto cuyasíntesis aquí se presenta.

1 Sheila Abed de Zavala, Diego Escuder Leira, Carlos E.Frickmann Young, Carlos Galperín, Héctor Leis, Daniel E. Ryan ,Patricia Vásquez, Eduardo Viola y Konrad von Moltke.

1

CAPÍTULO I: INTRODUCCION

El 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Pa-raguay y Uruguay suscribieron el Tratado deAsunción, comprometiéndose a constituir elMercado Común del Sur (Mercosur).2 Según elArtículo 1 del Tratado, este Mercado Comúnimplica la liberalización del comercio intra zona;el establecimiento de un arancel externo común;la adopción de una política comercial común conrelación a terceros Estados; la coordinación depolíticas macroeconómicas y sectoriales; y laarmonización legislativa. Según el Tratado, elMercosur no quedaba constituido a la fecha defirma del acuerdo, sino luego de un período detransición que finalizó el 31 de diciembre de1994. Al concluir este período, sin embargo, losEstados partes no conformaron un mercado co-mún pero sí constituyeron una unión aduanera,que se ha calificado de liberalización del comer-cio intra región de bienes más no de servicios,así como un arancel externo común que prevélistas de excepciones.

* Capítulo preparado por Konrad von Molke, Profesor visitante,Instituto de Estudios Ambientales, Vrije Universiteit, Amsterdam(Holanda), y Daniel E. Ryan, abogado, Director Ejecutivo Adjuntode FARN (Argentina).2 La celebración del Tratado de Asunción forma parte de un proce-so que se construye a partir de diversas experiencias de integracióncomercial regional. En 1960 se creo la Asociación Latinoameri-cana de Libre Comercio (ALALC), que posteriormente dio lugaral surgimiento de la Asociación Latinoamericana de Integración(ALADI) en 1980, conformada por once Estados de América Lati-na. Esta, aún vigente, prevé la posibilidad de realizar Acuerdos deAlcance Parcial entre algunos de los miembros de la Asociación.Con este marco jurídico de fondo se inició el proceso de integra-ción subregional a partir de una iniciativa bilateral de Argentina yBrasil que se desarrollaría entre 1986 y 1990, en la cual se suscri-bieron una serie de instrumentos entre los que vale la pena men-cionar: el Acta para la Integración Argentino-Brasileña y el Pro-grama de Integración y Cooperación Económica Argentino-Brasileña (29-7-86).; el Acta de Amistad Argentino-Brasileña,Democracia, Paz y Desarrollo (10-12-86); el Tratado de Integra-ción, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y laRepública Federativa del Brasil (29-11-88); y, finalmente, 24Protocolos implementando y ampliando aspectos específicos de loscompromisos asumidos en el marco de los instrumentos previa-mente señalados. A éste proceso bilateral se sumarían posterior-mente Paraguay y Uruguay, dando lugar a la celebración del Tra-tado de Asunción en 1991. Este Tratado fue protocolizado en laALADI como el Acuerdo de Alcance Parcial de ComplementaciónEconómica No. 18.

El orden jurídico constitutivo del Mercosur secompleta con una serie de Protocolos que fueronabordando aspectos centrales del diseño jurídi-co-institucional de la asociación. Entre ellosfigura el Protocolo de Ouro Preto que, conjun-tamente con el Tratado de Asunción establecenla estructura institucional actual del Mercosur, lacual se desarrolla a partir de dos ejes principa-les:3

§ El Mercosur como entidad jurídica autó-noma, independiente de sus Estados par-tes. Esto implica que goza de personali-dad jurídica de derecho internacional ypor lo tanto puede, en uso de sus atribu-ciones, realizar todas las acciones necesa-rias para lograr sus objetivos.4

§ El Mercosur como asociación de carácterintergubernamental. Esto significa que, adiferencia de otros esquemas de integra-ción, como es el caso de la Unión Euro-pea, los Estados partes no han cedidoparte de su soberanía legislativa o judicialen la asociación, y las decisiones dentrodel bloque se toman por consenso.

El Protocolo de Brasilia, por su parte, estableceel mecanismo de solución de controversias delMercosur, que es complementado por el Proce-dimiento de Reclamos ante la Comisión de Co-mercio previsto por el Protocolo de Ouro Preto,y el Procedimiento de Consultas ante la mismaComisión.5 Del análisis de este sistema se des-prende que no fue posible incorporar en el Mer-cosur una instancia jurisdiccional supranacional,independiente, para la solución de controversias;por el contrario, se ha privilegiado un sistema deresolución basado en las negociaciones y bús-

3 El “Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre laEstructura Institucional del MERCOSUR” (VII CMC), cono-cido como Protocolo de Ouro Preto, fue suscrito por los Esta-dos partes en diciembre de 1994 y entró en vigencia el 15/2/95.4 Artículo 35 del Protocolo de Ouro Preto.5 El “Protocolo de Brasilia. Sistema de Solución de Controver-sias” (I CMC) entró en vigencia el 24/4/93.

2

queda de consensos entre las partes que, en últi-ma instancia, prevé la constitución de un tribu-nal arbitral.

Mercosur y medio ambiente

A partir de esta breve descripción del escenariojurídico institucional, se puede analizar cómo elMercosur ha abordado y tratado la temática delambiente. El Tratado de Asunción no hace refe-rencia expresa a esta cuestión en ninguno de sus24 artículos, como tampoco en sus anexos. Sinembargo, el Preámbulo del acuerdo estableceque el logro de la integración de los mercadosnacionales y la consecuente constitución delmercado común debe realizarse “...mediante elmás eficaz aprovechamiento de los recursos dis-ponibles...[y] la preservación del medio am-biente… ”.

Más allá del análisis sobre el alcance jurídico delenunciado, esta mención es particularmente sig-nificativa en el sentido de que reconoce la exis-tencia de otras dimensiones, además de la es-trictamente comercial, que hacen a la viabilidaddel cumplimiento de los objetivos de la integra-ción.6 Por su parte, las bases jurídicas de posi-bles áreas de competencia ambiental del Merco-sur pueden ser identificadas en el ya mencionadoArtículo 1 del Tratado de Asunción, principal-mente en las disposiciones que hacen referenciaa la necesidad de garantizar la libre circulaciónde bienes, la coordinación de políticas sectoria-les, y al compromiso de armonizar legislacionesnacionales para lograr el fortalecimiento delproceso de integración. De hecho, ya se hangenerado una serie de normas para el Mercosurque pueden ser consideradas de carácter am-

6 Los preámbulos de los instrumentos internacionales se consi-deran enunciados de carácter político, declarativos, no vincu-lantes, pero que también forman parte de los compromisos deun acuerdo. La parte preambular adquiere una relevancia espe-cial al momento de la interpretación de las disposiciones delTratado ya que de conformidad al Art. 31 de la Convención deViena sobre Derecho de los Tratados, los compromisos debeninterpretarse de buena fe conforme al sentido corriente quehaya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto deéstos y teniendo en cuenta su objeto y fin. Zlata Drnas de Clé-ment, “Relaciones de Córdoba con el MERCOSUR en materiade Medio Ambiente,” Córdoba, Marcos Lerner Editora, 1996,pp. 32-33.

biental.7 De la misma manera, la estructura ins-titucional del Mercosur prevé un espacio especí-fico para abordar la temática ambiental, a saber,la Reunión Especializada en Medio Ambiente(REMA) que posteriormente, por ResoluciónGMC 38/95, dio lugar al actual Subgrupo deTrabajo No. 6 sobre Medio Ambiente (SGT 6).8

La Reunión Especializada de Medio Ambiente(Las Leñas, Argentina, junio de 1992), definiócomo su objetivo general la “formulación derecomendaciones al Grupo Mercado Común(GMC), que asegurarán una adecuada proteccióndel medio ambiente en el marco de integraciónregional que implica el Mercosur,” buscandoademás “promover el desarrollo sostentable parala protección del medio ambiente.” (CamargoNeves 1996:39).

La REMA centró su trabajo en “la detección delas asimetrías políticas y legislativas que podíanafectar la competitividad.” Se buscó estableceruna relación horizontal con los distintos gruposde trabajo del GMC. Los temas tratados en lasdiversas reuniones fueron: el análisis de la le-gislación vigente en materia ambiental en losEstados Parte, las propuestas de directrices parala protección del medio ambiente y la concerta-ción de las políticas ambientales, las restriccio-nes no arancelarias de carácter ambiental” (De-via 1996:28).

Las restricciones no arancelarias constituyeronun tema fundamental de la REMA, siendo tam-bién de singular importancia la elaboración delas “directrices básicas en materia ambiental”(Resolución 10/94 del GMC), de las cuales sondestacables la 4 y la 10. La primera habla de“un manejo sustentable en el aprovechamiento

7 A título de ejemplo se pueden señalar la Resolución GMC10/94 que adopta las Directrices Básicas en materia de PolíticaAmbiental; la Decisión CMC 2/94 y 14/94 (Acuerdo sobreTransporte de Mercancías Peligrosas en el Mercosur), la Deci-sión CMC 6/96 (Acuerdo Sanitario y Fitosanitario entre losEstados parte del Mercosur), entre otras.8 El SGT 6 es uno de los once Subgrupos de Trabajo del GrupoMercado Común (GMC). El GMC es el órgano ejecutivo delMercosur, tiene facultades decisorias y se pronuncia por reso-luciones que son obligatorias para los Estados miembros. LosSubgrupos de Trabajo son órganos de apoyo del GMC referi-dos a áreas especificas de las políticas pública; estos tienenfacultades de formular Recomendaciones al GMC, aunque ésteno está obligado a adoptarlas.

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de los recursos naturales,” mientras que la se-gunda señala la necesidad de un fortalecimientoinstitucional para lograr una “gestión ambientalsustentable.”

REMA elaboró una serie de directrices entreellas una referida al manejo sostenible en la uti-lización de recursos naturales renovables queson de suma importancia a la hora de incentivarun desarrollo integral del Mercosur. Entre ellasfigura la instrucción de elaborar un documentolegal común en materia ambiental que equilibrey optimice los niveles de calidad ambiental enlos Estados partes.9 Con base en esta instruc-ción, en el marco del SGT 6 se comenzó a nego-ciar un proyecto de Protocolo Adicional al Tra-tado de Asunción sobre Medio Ambiente. 10

Este proyecto tiene un significado especial, nosólo por su contenido, sino además por la natu-raleza jurídica de la norma propuesta ya que setrata de un proyecto de Protocolo. Siguiendo lafórmula incluida en el Protocolo de Ouro Preto,el texto del proyecto establece que el Protocolosobre Medio Ambiente es parte integrante delTratado de Asunción y que la adhesión o denun-cia de un Estado al Tratado o al Protocolo impli-ca la adhesión o denuncia ipso jure al Protocoloy al Tratado.11 Así pues, si el proyecto de Proto-

9 Asimismo se han formulado instrucciones dirigidas a:- Analizar las restricciones y medidas no arancelarias que

tengan relación con la temática ambiental y elaborar pro-puestas de armonización o eliminación de tales medidas yrestricciones.

- Establecer condiciones adecuadas de competitividad enmateria ambiental entre los Estados partes y entre éstos yterceros países.

- Acompañar los procesos de elaboración, discusión, defi-nición e implementación de la serie ISO 14.000 -gestiónambiental- y analizar los impactos de su posible aplica-ción como factor diferenciador de competitividad paraproductos originarios del Mercosur en el mercado inter-nacional.

- Diseñar, desarrollar y poner en operación un sistema deinformación ambiental entre los Estados partes.

- Desarrollar y formalizar un sello verde Mercosur.Posteriormente se incorporaron nuevos temas referidos al co-mercio ilegal de maderas (Acta del GMC 1/98) y el desarrollode un sistema de emergencias ambientales a nivel regional(Resolución 7/98).10 Es necesario señalar que buena parte de las discusiones quetuvieron lugar en el taller, así como los trabajos de investiga-ción realizados en el marco del Proyecto Mercosur y los Prin-cipios de Winnipeg, se concentraron en el análisis del proyectode Protocolo.11 Artículo 81 y artículo 82 del proyecto de Protocolo.

colo fuera aprobado como tal (no lo ha sidohasta la fecha), se transformaría en un instru-mento constitutivo del orden jurídico ambientaldel Mercosur al compartir la naturaleza jurídicadel Tratado de Asunción. Igualmente se trataríade una norma de jerarquía superior que prevale-cería sobre el resto de la normativa emanada delos órganos del Mercosur, en consonancia con loque establece el artículo 41 del Protocolo de Ou-ro Preto.12

Es necesario señalar que el proyecto de Proto-colo claramente amplía la base legal para que elMercosur actúe en el campo ambiental. Losobjetivos del Protocolo permiten plantear áreasde competencia ambiental de las institucionesdel Mercosur que no estén justificadas, necesariao exclusivamente, en argumentos o razones decarácter comercial.

En lo que respecta al estatus jurídico del Proto-colo con relación al orden interno de los EstadosPartes, éste depende del régimen constitucionalde cada uno de ellos. Si bien el análisis de losórdenes constitucionales excede la finalidad deeste trabajo, es posible plantear que existen dife-rencias significativas entre los miembros delMercosur en este aspecto. Sabsay (1999) señalaque mientras las constituciones de Argentina yParaguay contemplan expresamente la suprema-cía de los tratados internacionales sobre las leyesnacionales, las de Brasil y Uruguay no lo ha-cen.13 Estas diferencias en los marcos constitu-cionales, y por ende, del impacto que el proyectode Protocolo pudiese tener en el orden jurídicointerno, explican en parte las diversas posicionesasumidas por los Estados partes en las negocia-ciones del proyecto.

12 El artículo 41 del Protocolo Adicional al Tratado de Asun-ción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR (Proto-colo de Ouro Preto) establece que “las fuentes jurídicas delMERCOSUR son:1.-El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentosadicionales o complementarios;2.-Los acuerdos celebrados en el marco del tratado de Asun-ción y sus protocolos;3.-Las decisiones del Consejo Mercado Común, las resolucio-nes del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisiónde Comercio del MERCOSUR, adoptadas desde la entrada envigor del Tratado de Asunción.”13 Sabsay, Daniel A. “La experiencia del MERCOSUR”; do-cumento inédito presentado en el Simposio “Process of Euro-pean and Global Constitutionalization,” Berlín, 1999.

4

A la fecha, las negociaciones sobre el proyectode Protocolo se han “congelado.” Inicialmenteel proyecto fue aprobado por el SGT 6 (Reco-mendación 4/97) y presentado al GMC en la re-unión de junio de 1997. En aquella oportunidad,el GMC decidió postergar el tratamiento delmismo para posibilitar la realización de un análi-sis más exhaustivo, devolviendo, posteriormen-te, el proyecto al SGT 6 para su reconsideración.Allí se revisó el original y se acordó una nuevaversión que incorporaba algunas modificaciones,la cual fue aprobada en su XI Reunión realizadaen Asunción en marzo de 1999. Sin embargo,cuando el proyecto de Protocolo se trató en elseno del GMC, los Estados partes no acordaronsu aprobación.14

14 En la XXXIV Reunión Ordinaria del GMC ( Asunción, 8-10de junio de 1999) el Proyecto no fue aprobado debido a unaserie de observaciones realizadas por la delegación Argentina;posteriormnete, en la XXXVI reunión del GMC (Montevideo,Noviembre 1999), Brasil manifesto su aceptación de estasobservaciones, pero Argentina no presto su conformidad alproyecto planteando que “... luego de cuatro años de negocia-ciones en las cuales no fue posible arribar oportunamente alos consensos necesarios, se constata que el proyecto de ins-trumento, en su redacción actual, no refleja la evolución expe-rimentada por la temática ambiental...” (Punto 3.9 del ActaNro. 04/99 de la reunión mencionada).

Diversos factores han afectado la negociacióndel Protocolo. Desde diferencias entre los Esta-dos partes respecto a puntos sustanciales delproyecto (tal es el caso del tema bioseguridadentre Argentina y Brasil), hasta circunstanciasinternas de los Estados partes (como por ejemplolas divergencias en el seno del gobierno argenti-no respecto tanto a cuestiones puntuales como ala naturaleza misma del proyecto). Resta anali-zar como esta situación de virtual bloqueo de lasnegociaciones puede ser superada, de forma talde habilitar instancias que posibiliten la cons-trucción de los consensos necesarios para laaprobación de un instrumento jurídico en mate-ria ambiental para Mercosur.

5

CAPÍTULO II: EL MERCOSUR Y LOS PRINCIPIOS DEWINNIPEG

EL PRINCIPIO DE INTEGRIDADAMBIENTAL Y EL MERCOSUR∗

Amenazas a la integridadambiental en la región

Los regímenes comerciales en desarrollo en lasAméricas deben contribuir a preservar la inte-gridad ambiental identificando y respetando loslímites a la capacidad regenerativa de los eco-sistemas, evitando daños irreversibles a las po-blaciones y especies de plantas y animales, yasegurando la protección de áreas de gran valorque corran peligro.

Partiendo de la base de que el comercio y el de-sarrollo deben respetar la integridad ambiental ycontribuir a su mantenimiento, veamos cuálesson las principales amenazas que ésta confrontaen el proceso de integración comercial del ConoSur, para luego ver si este principio tiene pre-sencia jurídica en el Tratado de Asunción, cons-titutivo del Mercosur.

Más allá de las fronteras geográficas, los miem-bros del Mercosur comparten una serie de pro-blemas comunes relativos a la protección de laintegridad ambiental, en la medida en que com-parten la cuenca del Plata que cubre los territo-rios de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay yUruguay. Esta cuenca “representa para los paí-ses que integran el Mercosur la unidad priorita-ria para una gestión integrada de los recursoshídricos, hasta el momento internacionalmentedesarticulada” (Abrahao, 1995:3).

∗ Sección preparada por Diego Escuder Leira, docente-investigador del Deparamento de Política Internacional y Relacio-nes Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales y profesorde Derecho de la Integración y Derecho del Comercio Internacio-nal de la Universidad Católica, Uruguay.

Entre los principales problemas en los cuales sedebe trabajar para preservar la integridad im-pactos causados por la construcción de obrashidroeléctricas en los ríos internacionales, ladeforestación de las cabeceras de los ríos, lacontaminación del agua proveniente de variasciudades ribereñas y núcleos industriales, lacontaminación del río Paraguay por el uso delmercurio, y la amenaza al Pantanal. Se debetrabajar en forma conjunta para que la integridadambiental de esta unidad biogeográfica indivisi-ble sea respetada; corresponde pues a los paísesdel Mercosur su conservación y protección,siendo la cooperación y la coordinación de polí-ticas los instrumentos más valiosos para tal fin.

Asimismo existen dos cuencas de singular im-portancia como son la de la laguna Merin, quecubre 62.000 km2 de frontera entre Uruguay yBrasil, y la cuenca del Río Cuareim, tambiénentre esos dos países. Aquí se requiere una arti-culación de políticas e instrumentos jurídicosque impidan la alteración del equilibrio naturalcausada fundamentalmente por el uso continuode agrotóxicos en el cultivo del arroz.

Cabe mencionar en este contexto los efectos quepuede causar para la integridad ambiental de laregión la proyectada hidrovía Paraná-Paraguay,la cual alterará el régimen hidrológico de los ríosy en consecuencia los ecosistemas. En concreto,puede afectar adversamente el efecto esponja delPantanal de Matto Grosso, que actúa como deltainterno disminuyendo posibles inundaciones alretener el agua e irrigando en épocas de sequía.Este espacio geográfico rico por su biodiversi-dad debe ser protegido a la hora de elaborar pro-gramas tendientes a favorecer el transporte flu-vial.

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Finalmente, la integración regional y el proyectoMercosur han provocado un incremento del trá-fico interregional y por ende el aumento de pro-yectos que lo favorecen. Uno de ellos es elPuente Colonia-Buenos Aires, entre cuyos im-pactos figuran desde modificaciones a la mor-fología organizativa del territorio, hasta cambiosculturales, económicos y por supuesto ambien-tales, al producirse “un corrimiento de la fronte-ra agrícola a favor del turismo intensificado y laurbanización indiscriminada” (Cheung-Koom,1995:121). A la luz de estos proyectos, todoslos cuales afectarán de una u otra manera la in-tegridad ambiental de la región, se requerirá nosólo una coordinación de políticas tendiente aminimizar los problemas, sino también un cua-dro jurídico normativo que contemple el princi-pio de integridad ambiental con el fin de garan-tizar la existencia de una relación armónica entrecomercio, desarrollo e integración dentro delMercosur.

Veamos entonces qué dice el Tratado de Asun-ción sobre este particular, para formular despuésuna serie de consideraciones sobre cómo se po-dría incorporar el principio de la integridad am-biental dentro de ordenamiento jurídico de Mer-cosur.

Presencia implícita o manifiesta del principiode integridad ambiental en Mercosur

El Tratado de Asunción no contiene disposicio-nes específicas en lo que respecta al principioanalizado ni tampoco hace mención concreta dela problemática ambiental, salvo lo que se diceen su Preámbulo: que los objetivos a los que sepretende arribar deberán ser alcanzados “me-diante el más eficaz aprovechamiento de los re-cursos disponibles y la preservación del medioambiente...” Sin embargo, la integridad am-biental ha sido abordada indirectamente en otrosinstrumentos dentro de la estructura institucionalde este proceso de integración, a saber: 1) la De-claración de Canela de 1992; 2) la Reunión Es-pecializada de Medio Ambiente (REMA); 3) lasresoluciones del Grupo Mercado Común y lasdecisiones del Consejo de Mercado Común; 4)la Reunión de Ministros del Medio Ambiente delMercosur; 5) la creación y subsiguiente actua-ción del SGT 6; y 6) el Protocolo Adicional al

Tratado de Asunción sobre Medio Ambiente quese propone.

La declaración de Canela

Esta declaración, anterior a los Principios deWinnipeg, fue fruto de la preparación de loscuatro países del Mercosur para la Conferenciade las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente yDesarrollo, con el fin de sostener allí posicionesconjuntas. Constituye un antecedente impor-tante en materia de consenso regional frente atemas ambientales de gran envergadura como ladiversidad biológica, recursos hídricos, desechostóxicos, asentamientos humanos, comercio in-ternacional y fortalecimiento institucional, entreotros (González Otero, 1997:41).

En la Declaración de Canela se señala que “lastransacciones comerciales deben incluir loscostos ambientales causados en las etapas pro-ductivas sin transferirlos a generaciones futu-ras.” Lineamientos para incorporar el principiode integridad ambiental en el Mercosur.

Desarrollo y aplicación de la normativajurídica

Para que la integridad ambiental no sea sola-mente un simple anhelo que dependa de la buenavoluntad de las partes, será necesario que existannormas jurídicas, mecanismos que garanticen sucumplimiento y órganos capaces de aplicar talesmecanismos en forma efectiva y/o de resolverlas disputas que surjan en torno a aquéllas. En elcaso del Mercosur, estas normas deberán emanarde los órganos con capacidad decisiva como loson el Consejo de Mercado Común, el GrupoMercado Común y la Comisión de Comercio delMercosur, pues el SGT 6 sólo puede hacer re-comendaciones.

El Mercosur presenta un problema estructural alrespecto y es que, al ser un proceso de integra-ción de naturaleza intergubernamental, se hacedifícil la efectiva aplicación de las normas ema-nadas de sus órganos. Será necesario que seproduzca una paulatina transferencia de compe-tencias a órganos supranacionales que puedanvelar por la primacía y la aplicación directa deestas normas, así como diseñar mecanismos de

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solución de controversias que favorezcan el ac-ceso de los particulares y el efectivo cumpli-miento de sus decisiones.

Armonización de legislaciones

Mediante la armonización, será necesario mini-mizar las asimetrías existentes entre las diferen-tes legislaciones internas, reconociéndose ade-más la jerarquía superior de tratados internacio-nales. La existencia de un sistema de informa-ción que permita conocer la situación de los tra-tados ratificados por los cuatro países ayudará eneste proceso.

El rol de la política fiscal

No es suficiente con implantar normas que tien-dan a garantizar la correcta ejecución de losprincipios ambientales definidos si no se esta-blecen a su vez mecanismos fiscales que impon-gan multas a aquellos que violen las normas yque además brinden incentivos para quienesinstauren una política tendiente a respetar losprincipios propuestos. Esto requiere un cambioen la actitud de la empresa privada y en la delpropio gobierno, y una mayor coordinación entrelos organismos fiscales de los cuatro países.

La participación de los sectoresno gubernamentales

Es necesario involucrar a todos los sectores de lasociedad en la definición de los principios am-bientales que habrá de seguir Mercosur, con unespíritu de responsabilidad compartida.

Se deben establecer mecanismos de control ac-cesibles a los particulares, reconociéndose así suderecho de invocar a su favor los contenidos delas normas jurídicas existentes. Es necesarioponer a su alcance los instrumentos necesariospara supervisar el cumplimiento, por parte de losEstados, de las obligaciones impuestas por lasnormas jurídicas. En un proceso de integraciónesto se traduce en el acceso de los particulares alos diferentes órganos existentes, fundamental-mente al Foro Consultivo Económico y Social,así como una mayor injerencia en la definiciónde las pautas negociadoras definidas por las re-presentaciones de cada país en el SGT 6.

Instrumento preventivo

El principio de la integridad ambiental procuraevitar, entre otras cosas, los daños irreversiblesal entorno natural. Para ello es fundamental laaplicación de un principio precautorio según elcual, la falta de certeza científica no se puedeutilizar como justificación para postergar laadopción de medidas eficaces que tiendan aevitar tales daños.

Conclusión

A modo de conclusión podemos decir que, paralograr que tanto el postulado de la integridadambiental como los demás Principios de Winni-peg constituyan componentes activos del proce-so de integración Mercosur, será necesario:

§ Ampliar el marco normativo existente conla aprobación del Protocolo Adicional alTratado de Asunción sobre Medio Am-biente.

§ Lograr su efectivo cumplimiento, es decir,transformar las normas propuestas en“deberes jurídicos” con las correspon-dientes sanciones en caso de incumpli-miento.

§ Impulsar una consolidación institucionaldel Mercosur, procurando cada vez unamayor competencia de sus órganos su-pranacionales para favorecer la efectivaaplicación del ordenamiento jurídico.

§ Tender a un perfeccionamiento del Sis-tema de Solución de Controversias paraque no sólo posea la potestad de lograrun efectivo cumplimiento de sus deci-siones, sino que también brinde un me-jor acceso a los particulares.

§ Impulsar una mayor participación ciuda-dana, pues sólo en la medida en que au-mente la demanda social por calidad am-biental se podrán lograr los demás finesmencionados.

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EQUIDAD, COMERCIO Y MEDIOAMBIENTE EN EL MERCOSUR∗

Introducción

El principio de equidad consiste en apoyar unadistribución justa del capital físico y natural, delconocimiento y de la tecnología, tanto en unamisma generación como entre diferentes gene-raciones en las Américas.

El principio de equidad apunta a que se formu-len políticas que mejoren la distribución de losrecursos existentes y de los recursos adicionalesprovenientes del crecimiento económico. Laeliminación de las barreras que afectan los flujosde comercio e inversión de los países en desa-rrollo; la transferencia de tecnología, fondos yotras formas de cooperación que mejoren y for-talezcan la capacidad técnica, administrativa yfinanciera para tratar los problemas ambientalesinternos; el fortalecimiento de la capacidad decada país para desarrollar tecnologías propiasacordes con su contexto y la transferencia detecnologías limpias, así como la integración delas políticas económicas, ambientales y socialesson todas medidas concomitantes que se propo-nen en los Principios de Winnipeg para lograr undesarrollo equitativo y sostenible.

Un elemento importante en un proceso de desa-rrollo sostenible es que no disminuya el stock decapital a lo largo del tiempo, capital que incluyetanto el producido como el natural (Pezzey,1992). Según la visión neoclásica, no importa siel capital natural disminuye siempre y cuandosea sustituido por el producido. Una aproxima-ción distinta considera que la capacidad de sus-titución es parcial y que existen ciertos umbralesmínimos de capital natural que deben respetarse.Este es el criterio que adopta el principio deequidad. De ahí la importancia que le asigna ala gestión de los recursos naturales.

∗Sección preparada por Carlos Galperín , FLACSO/Argentina, CEIy Departamento de Investigación- UB. E-mail:cgalpe@yahoo.com. Este trabajo se enriqueció gracias a los co-mentarios y sugerencias de Konrad von Moltke, Diana Tussie yMiguel Lengyel, a quienes agradezco, como también al intercam-bio de ideas entre los participantes del taller “Mercosur y los Prin-cipios de Winnipeg.” Por supuesto, los errores existentes son de miresponsabilidad.

A partir de estas consideraciones, ¿qué es lo quese buscaría en el proceso de integración delMercosur para evaluar la aplicación del princi-pio de equidad?

§ La liberalización del intercambio entre lospaíses miembros del bloque y su posicióncomún en organismos multilaterales res-pecto a barreras comerciales que enfren-tan sus exportaciones.

§ Mecanismos de cooperación técnica en elárea ambiental y programas de ayuda parael fortalecimiento institucional de los or-ganismos del ramo, atendiendo al dife-rente grado de desarrollo de cada país;intercambio de experiencias y programascomunes referentes a la mejora de las ca-pacidades para el desenvolvimiento detecnologías aptas para el desarrollo soste-nible; y mecanismos que faciliten la trans-ferencia de tecnologías limpias al interiordel grupo.

§ Integración entre las políticas económi-cas, ambientales y sociales en cada uno delos países miembros.

§ Aspectos intergeneracionales, los cualesdeberían estar presentes en acuerdos sobrecuidado de especies en peligro de extin-ción, manejo de ecosistemas compartidosy en acciones conjuntas referidas a laevaluación del impacto ambiental de lasobras de infraestructura regional.

Antecedentes del principio deequidad en el Mercosur

Desde los comienzos del acuerdo de integraciónse incluyeron algunos aspectos relativos al prin-cipio de equidad, comenzando con la liberaliza-ción del intercambio entre los cuatro paísesmiembros con el objetivo del desarrollo con jus-ticia social, punto principal del preámbulo delTratado de Asunción.

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En relación con los aspectos exclusivamentecomerciales, los países han sostenido posicionescomunes y en muchos casos actuado como ungrupo en foros multilaterales como la Organiza-ción Mundial de Comercio (OMC), en negocia-ciones con la Unión Europea y en las discusio-nes relacionadas con la propuesta de creacióndel Acuerdo de Libre Comercio de las Américas(ALCA), buscando un comercio más abierto y eldesmantelamiento de las barreras comercialesque afectan sus exportaciones.

En la puesta en marcha de la unión aduanera seha considerado el grado de desarrollo relativo desus integrantes. Así, durante la VII reunión delGrupo Mercado Común de diciembre de 1994 enOuro Preto se le otorgó a Paraguay y Uruguayun trato diferencial respecto al plazo de conver-gencia al arancel externo común (AEC), siendoel año 2001 para Argentina y Brasil y el 2006para Uruguay y Paraguay en lo que se refiere abienes de capital. Para la eliminación de las ex-cepciones al comercio interno incluidas en elllamado régimen de adecuación, a Argentina yBrasil se les fijó un plazo de cuatro años quevenció en enero de 1999 y a Paraguay y Uru-guay se les concedió un plazo de cinco años quefinalizó en enero del 2000.

En cuanto a la equidad desde el punto de vistaambiental, en las Directrices Básicas en Materiade Política Ambiental emanadas de la ReuniónEspecializada de Medio Ambiente (REMA) yaprobadas por resolución 10/94 del Grupo Mer-cado Común (GMC) en agosto de 1994 aparecendos aplicaciones del principio de equidad en loque hace a su aspecto intergeneracional. Primeroen la directriz número 4, cuando dice que se de-be buscar “asegurar la adopción del manejosustentable en el aprovechamiento de los recur-sos naturales renovables a fin de garantizar suutilización futura.” Segundo, en la directriz 8,que apunta al cuidado de los ecosistemas com-partidos procurando la realización de estudios deimpacto ambiental y las auditorías ambientalescorrespondientes a las actividades que puedangenerar impactos en zonas fronterizas y comu-nes.

Posteriormente, en junio de 1995 los ministros osecretarios de medio ambiente --según el país--aprobaron la Declaración de Taranco, donde lacuestión de la equidad intergeneracional se hacepresente cuando se decide fomentar accionescomunes para evaluar actividades que puedantener impactos ambientales en ecosistemas com-partidos.

En lo que hace a la agenda exterior del Merco-sur, en diciembre de 1995 se firma un AcuerdoMarco Interregional de Cooperación entre elMercosur y la Comunidad Europea. Ahí se en-cuentra otra aplicación del principio de equidaden lo que se refiere al fortalecimiento institucio-nal y al apoyo para el desarrollo de sus capaci-dades técnicas.

Así se llega a junio de 1997 cuando el SGT 6eleva al GMC el proyecto de Protocolo Adicio-nal al Tratado de Asunción sobre Medio Am-biente. A continuación se analiza la presenciadel principio de equidad en el texto del proyectosegún la versión consolidada aprobada en la reu-nión del SGT 6, llevada a cabo en Asunción enmarzo de 1999.

El principio de equidad en el Proyectode Protocolo Adicional

En el Proyecto de Protocolo se encuentran, endiversas secciones, aplicaciones del principio deequidad y sus consecuencias. En primer lugar,en el comienzo del preámbulo se sostiene que lacooperación entre los países miembros es esen-cial para “atender el desarrollo sostenible en be-neficio de las generaciones presentes y futuras.”A su vez, la promoción del desarrollo sostenibleaparece como uno de los objetivos del Protocolo(Art. 1).

La equidad también se encuentra en forma ex-plícita e implícita en cinco de los doce principiosque regirán el proceso de coordinación y armo-nización de las políticas ambientales en la región(Art. 4). En forma explícita se halla en los acá-pites i) y l): el primero sostiene la aplicación delprincipio de equidad intergeneracional comofundamento del manejo sostenible de los recur-sos naturales, mientras que el segundo busca quelos beneficios de las medidas que se apliquen

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llegue a todos los países miembros y a toda lapoblación con base en los principios de solidari-dad y equidad.

En forma implícita se lo encuentra también en elacápite a) cuando aboga por integración de laspolíticas ambientales y sectoriales, un requisitoesencial para que el mayor desarrollo conse-cuencia de la integración de los mercados per-mita reducir la pobreza e incorpore prácticassostenibles. También se propone la equidad anivel regional en el acápite f) al promover lacooperación entre los Estados. Por último, deacuerdo con el principio minimalista sostenidoen el punto g), por el cual cada país podrá esta-blecer estándares más estrictos que los acorda-dos regionalmente, se permite que cada miembrofije su política según su grado de desarrollo eco-nómico, entre otros factores. Aquí se nota unasimilitud con la legislación ambiental de la Co-munidad Europea, que brinda una consideraciónespecial al desarrollo del país en lo que hace alritmo de aplicación de las normas comunes y asu grado de rigor (von Moltke, 1995).

El principio de equidad se puede observar tam-bién en los objetivos del Protocolo, entre los quese encuentran la promoción del uso sostenible delos recursos naturales (Art. 5 a), la cooperacióncomo forma de acelerar el desarrollo sostenible(Art. 5 b), la evaluación del impacto ambientalde obras y actividades que se lleven a cabo enecosistemas compartidos (Art. 5 i) y el creci-miento económico como impulsor del mejora-miento de la calidad de vida y el bienestar social(Art. 5 k). En el artículo 10 se propone la armo-nización de procedimientos para evaluar el im-pacto de proyectos que puedan afectar el medioambiente o la calidad de vida de los habitantesde zonas fronterizas. Esto es, que las obras deinfraestructura física, como los puentes, caminoso hidrovías, contemplen en particular las conse-cuencias sobre los habitantes de dichas áreas,por cuanto puede darse el caso de proyectos quebenefician a regiones alejadas de la frontera alfacilitar el intercambio de productos entre lasmismas, al tiempo que perjudican a los habitan-tes de la zona donde se emplaza la obra.

La equidad intergeneracional se toma en cuentaal señalar que los países diseñarán planes demanejo sostenible conjunto para áreas protegidascomunes (Art. 23), y que establecerán estrate-gias mínimas armonizadas para conservar la di-versidad biológica (Art. 29). En este último ca-so se apunta además a la equidad intragenera-cional, debido a que se pretende que los benefi-cios derivados de los recursos genéticos se dis-tribuyan de manera justa y equitativa. Sin em-bargo, no se aclara si por distribución justa sequiere decir que una parte de los beneficios co-rresponderá a los pobladores de las zonas dedonde provinieron esos recursos genéticos, si serepartirá entre los gobiernos locales de esas re-giones o si se procederá a una división entre losestados nacionales en cuya jurisdicción se en-cuentran los recursos en cuestión.

El tratamiento que se da al tema de la bioseguri-dad figura por ahora en el Capítulo XIV. Auncuando este punto se vincula de manera estrechacon el principio de precaución, la equidad inter-generacional brinda un punto de vista comple-mentario. La utilización de organismos genéti-camente modificados (OGM) en la agriculturaestá demostrando una gran mejora de la eficien-cia, reducción del empleo de agroquímicos, dis-minución de los costos de producción y mayorfacilidad para la aplicación de técnicas de la-branza que conservan mejor el suelo (James,1997). Por lo tanto benefician a los sectoresagrícolas, que constituyen una parte importantede las economías de los cuatro miembros delMercosur. Sin embargo, se ha planteado que lassemillas transgénicas pueden afectar la estabili-dad de los ecosistemas naturales (Giampietro,1994), de modo que se puede dar una situaciónde iniquidad intergeneracional. Al mismo tiem-po, la adopción de impedimentos legales parapoder sembrar las semillas transgénicas que nohayan sido compradas a la empresa semillerosino que provengan de la propia cosecha, afecta-ría la capacidad de supervivencia de los peque-ños agricultores: si sus ingresos no resultan sufi-cientes para comprar nuevas semillas, no po-drían sembrar, perdiendo así también un ele-mento de negociación frente a los proveedoresde semillas.

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Cuando en el proyecto de Protocolo se hace re-ferencia a que cada país establezca mecanismosde regulación para controlar los riesgos proba-bles que resulten de la utilización de los OGM,se está aplicando el principio precautorio y, demanera implícita, también se está procurandoreducir los posibles efectos negativos de tipointergeneracional. Lo que no se menciona es elprobable impacto social relacionado con la si-tuación de los pequeños agricultores.

En los capítulos posteriores, el Protocolo resaltala importancia del manejo sostenible de la faunay flora silvestres, bosques, suelo y recursos vi-vos acuáticos, en especial en los casos de eco-sistemas compartidos. Así se plantea el proble-ma de los humedales comunes (Art. 32), zonasforestales (Art. 44) y suelos (Art. 46). Tambiénse hace hincapié en la importancia de la coope-ración como forma de mejorar la aplicación delas políticas internas en cada uno de estos pun-tos, para fortalecer así las instituciones y au-mentar la capacidad técnica en lo referente aflora y fauna (Arts. 31, 34, 35 y 38), bosques(Art. 41), suelos (Art. 46) y recursos vivos acuá-ticos (Art. 55).

Por último, del Artículo 75 se deriva que los paí-ses miembros del Mercosur consideran que lacooperación regional es un aspecto fundamentalpara que los principios del Protocolo se reflejenen las políticas ambientales de los cuatro Esta-dos. Es con este objetivo que se proponen pro-gramas de cooperación técnica, científica, tec-nológica y educativa. Su importancia radica enque, debido a las diferencias en los recursos decada país, la cooperación regional es un instru-mento adecuado para compartir conocimientos ytecnologías que permitan la equiparación de ca-pacidades institucionales. Un ejemplo de esto seobserva en la gestión de la política de tecnologíaagropecuaria, donde la Reunión Especializadaen Ciencia y Tecnología (RECYT) en el ámbitodel Mercosur y el Programa Cooperativo de In-vestigaciones en el Sur (PROCISUR) fuera deél, constituyen dos instancias de complementa-ción, cooperación y trabajo en red (Salles-Filho,1998).

Equidad e igualdad

El concepto de equidad tiene en economía, comoen otras ciencias sociales, un significado seme-jante al de justicia e igualdad (Feldman, 1987):hay equidad si la distribución en una sociedad esjusta e igualitaria. A nivel operativo se puedenver tres definiciones de igualdad: igualdad antela ley, igualdad de oportunidades e igualdad deresultados (Coleman, 1987).

En un acuerdo comercial, la igualdad ante la leyimplica que todos los miembros reciben el mis-mo trato y que no se llevan a cabo acciones paradisminuir o eliminar las diferencias que pudierahaber. La igualdad de oportunidades se apreciacuando se compensan, aunque sea parcialmente,las diferencias en los recursos disponibles paraque todos estén en condiciones de obtener re-sultados similares, por ejemplo, en términos detasas de crecimiento y nivel de bienestar. Laigualdad de resultados ocurre si existe redistri-bución de ingresos para que todos obtenganiguales recompensas. Una versión más modera-da de esta igualdad plantea que deben morige-rarse las desigualdades extremas como, porejemplo, la situación de poblaciones con ingre-sos por debajo de la línea de pobreza o el estadode regiones con menor desarrollo relativo.

En el Mercosur se ha seguido una combinaciónde los criterios de igualdad ante la ley y deigualdad de oportunidades, prevaleciendo en uncomienzo el primero. Por ejemplo, en lo quehace al comercio exterior tanto intra zona comoextra zona, los cuatro países enfrentan igualesrequisitos. Sin embargo, Paraguay y Uruguayhan recibido un trato preferencial en lo que haceal plazo de adaptación al arancel externo comúny al régimen de adecuación a la unión aduanera.

La incorporación de los aspectos ambientalesotorgó mayor peso a la igualdad intrageneracio-nal de oportunidades, al sostener en el Protocololos principios de solidaridad y equidad y al per-mitir que cada país aumente el grado de exigen-cia de su política ambiental según sus condicio-nes económicas particulares, partiendo siemprede un piso común. Van en el mismo sentido laatención al impacto que el incremento de lasactividades fronterizas pueda tener sobre estas

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regiones y las propuestas de aumentar el gradode cooperación regional.

El concepto de equidad intergeneracional se vin-cula con la noción de igualdad de oportunidades,porque plantea que cada generación dispongapor lo menos del mismo nivel de capital inicial ycomience con un capital natural no inferior almínimo aceptable; de ahí el énfasis que hace elProtocolo en el manejo sostenible de áreas pro-tegidas comunes, la fauna y flora silvestre, losbosques, el suelo y la conservación de la diver-sidad biológica.

Conclusiones

Aunque en los textos y en la práctica del Merco-sur se privilegian los aspectos comerciales, ensus consideraciones ambientales se halló que elprincipio de equidad está tomado en cuenta enlas directrices de 1994 y en el proyecto de Pro-tocolo, tanto desde un punto de vista intragene-racional como intergeneracional. Sin embargo,hasta la fecha no ha tenido un grado de aplica-ción significativo, lo cual marca un largo caminopor recorrer para profundizar la integración delos temas comerciales y ambientales.

¿Qué se puede esperar de la aplicación del prin-cipio de equidad? En primer lugar, que se in-crementen las iniciativas de cooperación, siendoésta uno de los pocos instrumentos factibles depolítica común que apuntan de manera explícitaal principio de equidad. Lo mismo respecto almanejo de los recursos naturales fronterizos y deecosistemas compartidos.

Es poco probable que en el Mercosur se procedaa una constitución de fondos comunes que re-distribuyan recursos entre sus miembros paraajustes estructurales y búsqueda de equilibrioentre regiones de menor desarrollo, tal comosucede en la Unión Europea. Tampoco es deesperar que la política ambiental se termine fi-jando a nivel supranacional sino que se parta denormas nacionales para luego armonizarlas, demodo que no se constituyan en barreras no aran-celarias injustificadas.

Aun así, la equidad se verá favorecida en la me-dida en que la progresiva liberalización del co-mercio interno en el Mercosur mejore el nivel debienestar de sus habitantes. Sin embargo, aun-que un mayor intercambio comercial amplía ladisponibilidad de bienes a elegir por parte de lapoblación de un país, perjudica a quienes inter-namente producen los bienes que ahora compi-ten con las importaciones y disminuye la remu-neración real de los factores de producción in-volucrados (Chacholiades, 1984: cap. 8;Krugman y Obstfeld, 1994: cap. 3).

Hasta ahora no se ha establecido con claridad larelación entre crecimiento económico y nivel decontaminación, siendo a veces directa, a vecesinversa, en algunos casos directa en un principiopara luego estabilizarse, mientras que en otros severifica una relación con forma de "U" invertida,como la sugerida por una hipótesis tipo Kuznets(ver Banco Mundial, 1992; Hettige et al., 1998).Por lo tanto el mero crecimiento, producto de uncomercio regional más libre, no sería garantíasuficiente para reducir la contaminación y ladimensión de los problemas ambientales en elMercosur. Esto señala la importancia de que,conjuntamente con la eliminación de trabas alintercambio, se adopten políticas ambientales ysociales adecuadas, para que el libre comercio yel desarrollo sostenible se refuercen mutuamen-te.

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EL PRINCIPIO DE EFICIENCIA∗

Eficiencia y competitividad

El principio de eficiencia/internalización decostos consiste en apoyar un uso más eficientede los recursos y asegurar que sus valores ver-daderos se reflejen en los costos a través de unarégimen de comercio más desarrollado en lasAméricas.

Una mayor eficiencia es fundamental para au-mentar la competitividad económica de una na-ción. Siguiendo al CEPAL (1990), por competi-tividad auténtica se entiende aquélla basada en laincorporación de innovaciones a los productos yprocesos de trabajo a través de mecanismos queresulten en ganancias genuinas en materia deproductividad. Tal autenticidad se deriva fun-damentalmente de características sistémicas:mayor calificación de la mano de obra (por lavía de la universalización de la educación y ac-ceso a condiciones de vida dignas); existencia deun mercado de trabajo fundamentado en la justi-cia social y la redistribución de las ganancias dela productividad a los trabajadores y a la socie-dad como un todo, con el fin de generar una de-manda interna que resulte en avances en la es-cala de producción; incentivos a los sistemas deinnovación para facilitar la generación y absor-ción del progreso técnico; y un papel activo delsector público en las acciones que conduzcan areducir las desigualdades, eliminar la pobreza ypreservar el bien común.

Hasta ahora, en el Mercosur la competitividad seha basado en instrumentos espúreos, incluyendola externalización de los costos ambientales y lasobre explotación de los recursos naturales, ig-norándose así los costos de uso asociados con sucreciente escasez. Algunos estudios empíricosmuestran que las economías de la región tienenun perfil de especialización en actividades po-tencialmente contaminantes o de extracción in-

∗Sección preparada por Carlos Eduardo Frickmann Young,delInstituto de Economía de la Universidad Federal de Río de Janei-ro. young@ie.ufrj.br El autor agradece los numerosos comentariosrecibidos durante la presentación de la versión preliminar de estetexto durante el taller “Mercosur y los Principios de Winnipeg”realizado en Buenos Aires del 8 al10 de abril de 1999.

discriminada de recursos.15 Dicho esto, el dete-rioro de los términos de intercambio constituyeuna tendencia cada vez más acentuada, con caí-das récord en los precios de los productos prima-rios durante los últimos años.

Internalización de costos

El camino que se recomienda para aumentar laeficiencia en el uso de los recursos naturales, taly como se establece en los artículos 4(j), 13 y 15del Protocolo Adicional sobre Medio Ambienteal Tratado de Asunción, es la adopción de ins-trumentos económicos que logren la internaliza-ción plena de los costos ambientales. Talescostos se refieren tanto a los que causan pérdidade calidad del medio ambiente como a los aso-ciados con la creciente escasez de los recursos.Es necesario señalar, sin embargo, que por fallasdel mercado o institucionales, muchas veces es-tos costos no se le cobran a los agentes que losgeneran.

En los países miembros del Mercosur, la gestiónambiental pública se halla fuertemente cimenta-da en sanciones, licencias y otros mecanismosregulatorios que tienen poca flexibilidad y nofomentan el control ambiental. Por ejemplo, soncomunes las normas que imponen topes de emi-siones, por debajo de los cuales no se sancionaal agente contaminador y por encima de loscuales no se tolera ninguna emisión. A esto seagrega la carencia de recursos financieros y hu-manos necesarios para asegurar que se apliquenlas normas, que muchas veces se quedan en “elpapel,” así como la falta de coordinación de losdiversos niveles de gobierno y la super imposi-ción de normas y jurisdicciones.

Para superar estos problemas, en los principiosde la declaración de Río y de la Agenda 21 sepropone la internalización de costos ambientalespor medio de instrumentos económicos, entre loscuales se destacan los siguientes:

15Para el caso brasileño, véase Young, C.E.F. 1998. “Industrialpollution and Exported-Oriented Policies in Brazil.” Revista Bra-sileira de Economia 52(4): 543-562. Para Argentina, véase Chu-dnovsky, D. y Chidiak, M. 1996, “Competitividad y medio am-biente.” Boletín Informativo Techint, No 286. Buenos Aires:CENIT.

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§ gravámenes y otros tipos de cobros paracontaminadores y usuarios de recursosnaturales;

§ subsidios para quienes usan prácticas oproductos que no hacen daño al medioambiente;

§ creación de mercados de compraventa depermisos de contaminación;

§ fomento al ecoetiquetado y otras formasde promover la demanda de productosambientalmente sanos; y

§ expedición de leyes que penalicen a losagentes del daño ambiental.

Entre las ventajas que se atribuyen a estas estra-tegias figuran las siguientes (Seroa da Motta,1996):

§ reducción de los costos que resulten delcumplimiento de la legislación y de lacarga administrativa del sector público;

§ reducción de las emisiones de efluentes yresiduos con la consecuente mejoría de lascondiciones ambientales en aquellas áreasdonde se apliquen estos instrumentos;

§ mejoramiento de las condiciones de salud,disminución de gastos hospitalarios y au-mento de la productividad económica; y

§ fortalecimiento institucional medianteapoyo económico a las entidades del sec-tor público para que aumenten su eficien-cia y cooperen con el sector privado y lasONG.

Cabe señalar que estos instrumentos económicosno son incompatibles con otros mecanismos degestión ambiental. Se pueden crear sistemasmixtos que combinen la flexibilidad de los pri-meros con normas más rígidas, especialmentecuando se trata de situaciones en que la preser-vación de las especies y los ecosistemas enfrenteriesgos por encima de los límites de seguridad.Con todo, los instrumentos económicos noconstituyen una fórmula mágica y se esperan

dificultades operacionales. En primer lugar, laregión tiene poca tradición en la aplicación delos mismos. Brasil ha avanzado un poco, desta-cándose la reciente ley federal 9.433 de enero de1997 que permite hacer cobros sobre los recur-sos hídricos y descentraliza la gestión hídrica através de comités de cuencas hidrográficas quetendrán autonomía para decidir la forma y elvalor de tales cobros. Otra experiencia intere-sante, también en Brasil, es la destinación a al-gunos estados de parte del impuesto sobre lacirculación de bienes y servicios (ICMS, un tipode impuestos sobre el valor agregado) para com-pensar financieramente a municipios que tienenrestricciones de uso de bosques nativos sólo parala conservación y cuya recaudación tributaria espor ende menor. Sin embargo se trata de expe-riencias aisladas o de aplicación restringida.

En cualquier caso, si se quiere que la pretendidainternalización de costos tenga éxito, será nece-sario que haya la voluntad política de fortalecerlas instituciones encargadas de implantarla.

Armonización y desviaciones de comercio

Es esencial armonizar las medidas encaminadasa internalizar las externalidades ambientales en-tre los países miembros del Mercosur, con el finde evitar ventajas o desventajas para quienestengan normas más o menos rigurosas. Esto porcuanto las medidas de control adoptadas sólo poralgunos países del bloque pueden resultar enpérdidas de competitividad para otros, creándoseasí un estímulo perverso que conduzca a la inac-ción y por esa vía a la preservación del statusquo. Por eso, el Artículo 13 del Protocolo Adi-cional hace hincapié en la necesidad de armoni-zar y establecer criterios comunes para identifi-car y valorar los costos ambientales, y en la im-portancia de que los Estados partes coordinen laaplicación del principio “el que contamina pa-ga,” de los instrumentos económicos y de lossistemas de autorregulación para ello pueden serútiles las experiencias de la Unión Europea y elTLCNA, siempre y cuando se tengan en cuentalas especificidad del Mercosur (véase el Capí-tulo 3).

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Mediante la armonización se trata de evitar queuna mayor exposición al comercio internacionaltenga resultados perversos para la agenda am-biental, penalizando, por ejemplo, a quienesgastan en medidas de protección del entorno (ycuyas exportaciones pueden resultar por ellomás caras y menos competitivas (desviacionesde comercio), y beneficiando a los que nada ha-cen y por ello salen favorecidos (free riders). Sino se avanza en la aplicación de reglas comunespara la internalización de costos se podrían creartendencias de especialización en actividadescontaminantes. Lo cual se podría agravar si seimplantan mecanismos espúreos de competitivi-dad como son aquellos incentivos fiscales y cre-diticios que favorezcan las exportaciones a cual-quier costo.

Heterogeneidades

La armonización no implica que se ignoren hete-rogeneidades importantes en la región, que seránecesario tomar en cuenta para que la internali-zación de costos sea justa. Tal es el caso deaquellos sectores que son más intensivos en emi-siones, de la misma forma en que hay otros másintensivos en mano de obra. En aquellas situa-ciones en que la aplicación de mecanismos deinternalización de costos amenace la generaciónde empleos, será necesario crear mecanismoscompensatorios. Esto no implica, sin embargo,que con el argumento de la generación de em-pleo se vaya a permitir que empresas y sectoresqueden exentos de aplicar los debidos mecanis-mos de control ambiental. Para evitar que seextiendan beneficios a quienes no los merecen,se deberían conducir estudios sectoriales quepermitan comprender mejor el pasivo ambientaly la relevancia social de cada actividad.

Lo anterior también aplica a la pequeña y me-diana empresa, que requerirá apoyo para adoptarmétodos de producción más favorables al medioambiente, siendo como es una de las principalesfuentes de empleo. Será necesario crear meca-nismos adecuados para que aquí la internaliza-ción de costos ambientales no resulte en pérdi-das significativas para un sector que es social-mente estratégico.

Como se dijo al comienzo de esta sección, labúsqueda de una mayor eficiencia debe partir dereformas básicas que resulten en avances enmateria de competitividad sistémica y que almismo tiempo absorban el excedente estructuralde mano de obra, generen mejores empleos queredunden en una calidad de vida más elevada, yprotejan la integridad del medio ambiente. Si sequiere avanzar en este sentido, habrá que for-mular políticas económicas y sociales que elimi-nen las barreras que se interponen a las innova-ciones e inversiones intensivas en tecnología einformación, las cuales se originan en la enormedisparidad de condiciones de vida que predomi-nan en varios países del bloque. La transforma-ción productiva de los países del Mercosur debeestar ligada a mejoramientos en educación, sa-lud, saneamiento y vivienda, todo lo cual redun-dará directamente en una mejor productividad.

La disminución de las disparidades en el desa-rrollo regional también será esencial si se quiereevitar que los beneficios reportados por el au-mento de flujos comerciales continúen acen-tuando la concentración del desarrollo económi-co en algunas regiones, en detrimento de la vastamayoría del territorio nacional. Para evitarloserá necesario diseñar programas de descentrali-zación de los beneficios alcanzados, no sólo paraque tales ventajas lleguen a regiones diferentes alas fronterizas donde posiblemente se concentrela actividad comercial y por ende los flujos mi-gratorios, sino también para evitar la presiónexcesiva sobre los recursos naturales de estospolos de desarrollo.

Estabilidad macroeconómica

La estabilidad macroeconómica también es unacondición para lograr una mayor eficiencia yproductividad. El aumento del volumen de pro-ducción de bienes y servicios para hacer frente asituaciones de crisis financieras como la de ladeuda externa, acompañado de “guerras” fisca-les, cambiaría o de precios entre países quecompiten entre sí para equilibrar su balanza depagos, puede conducir al incremento de la con-taminación, a la sobre explotación de los recur-sos no renovables, la deforestación y degrada-ción del suelo por el incremento de los cultivosde exportación. En situaciones de crisis se debe

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evitar, internamente, sustituir los principios deldesarrollo sostenible por medidas de corto plazocon efectos extremadamente dañinos en el largoplazo y, externamente, buscar una mejor com-prensión y tratamiento internacional de las con-secuencias de tales crisis.

Especificidades locales y valoración de losrecursos ambientales

La necesidad de armonizar y establecer reglascomunes no significa fijar parámetros y valoresuniformes, pues el efecto contaminador de lasmismas cantidades de emisiones se verá deter-minado por las características de cada medio. Serequiere buscar formas flexibles de aplicacióndel principio de internalización de costos am-bientales, descentralizando las formas y valoresde los cobros. Por lo general, en la literaturaespecializada el valor económico de los recursosha sido desagregado así: valor económico total= valor de uso + valor de opción + valor deexistencia

El valor de uso (VU) representa el valor atribui-do por las personas al uso o usufructo de los re-cursos naturales. Este VU está compuesto por el

valor de uso directo (VUD), es decir, el usu-fructo actual de un recurso mediante extracción,visita u otra forma de actividad productiva oconsumo directo, y el valor de uso indirecto(VUI), esto es, el beneficio actual del recursoderivado de funciones ecosistémicas como laprotección de cuerpos de agua o la fijación decarbono derivadas de la preservación de los bos-ques. Es por ello que aun quien no usufructúaactualmente un servicio ambiental le puedenatribuir un valor, el cual se relaciona con losusos futuros del mismo que puedan generar al-gún beneficio o satisfacción para los individuosA este valor se le denomina valor de opción(VO) para un uso futuro, sea directo o indirecto,a diferencia del uso presente comprendido en elvalor de uso.

El tercer componente es el valor de existencia(VE) y se caracteriza como un valor de no uso.Se trata del valor atribuido a la existencia mismadel medio ambiente, independientemente de suutilización presente o futura. Es, pues, el valorque le confieren las personas a ciertos recursosdel entorno como los bosques y la fauna amena-zada por el solo hecho de existir para apreciar-los.

Cuadro1. Taxonomía para la valoración de los recursos naturales

Valor económico total de los recursos naturalesValor de uso Valor de no uso

Valor de uso di-recto

Valor de uso indirecto Valor de opción Valor de existencia

Recursos directa-mente consumibles

Beneficios de las funcionesecosistémicas

Valores directose indirectos fu-

turos

valor del conocimiento dela continuidad de existen-

ciaFuente: Pearce (1992)

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En el análisis tradicional de proyectos sólo seconsideraban los beneficios (empleo generado) ycostos directos (inversión), pero no los efectosnocivos de la actividad en el entorno natural ysus costos concomitantes en materia de limpieza,o aquéllos relacionados con la pérdida de saludhumana, o de turismo por deterioro del paisaje,etc. Sin embargo, la experiencia ha demostradoque ignorar estas otras esferas de valor puedeconducir al fracaso de proyectos de desarrollo,como ha sido el caso de la Amazonia brasileña.Así pues, la valoración ambiental introduce téc-nicas específicas para traducir estas pérdidas envalores monetarios, determinando los paráme-tros mediante los cuales se puede implantar lainternalización de costos.

Conclusión

Es necesario integrar las políticas ambientales ylas demás políticas sectoriales, buscando unamayor compatibilidad de los intereses económi-cos con el uso racional de los recursos naturales.La creación de procedimientos, programas, yservicios innovadores de apoyo a este procesodebe contar con el concurso del sector privado yde organizaciones regionales e internacionales.Aquí se ofrecen apenas algunas ideas sobre có-mo se podría dar esa compatibilización a la luzdel principio de eficiencia, teniendo en cuentalas características propias del Mercosur.

Es importante que la discusión de los temas so-ciales y ambientales, y la búsqueda de consensoen torno a ellos, no ocurra separadamente deldebate en torno a los temas comerciales. El grandesafío del desarrollo sostenible es que sea paratodos. En el caso del Mercosur, la aplicación delos Principios de Winnipeg será posible sólo sise logra revertir la tendencia histórica de genera-ción de desigualdades. Así pues, la expansióndel comercio dentro del bloque y hacia afuera nodebe ser vista como un fin en sí mismo sino co-mo un instrumento para construir una sociedadmás justa, equitativa y próspera hoy y en el futu-ro.

EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD YEL MERCOSUR∗

Globalización y Mercosur

La subsidiariedad consiste en lograr que latoma de decisiones ocurra en el nivel más ade-cuado posible. Dependiendo de la naturalezadel problema, los regímenes comerciales en de-sarrollo en las Américas deberán asegurar quese asigne prioridad al nivel político y jurisdic-cional más local en consonancia con la efectivi-dad.

Para entender como se puede aplicar el principiode la subsidiariedad en el contexto del Mercosures necesario entender que su configuración co-mo producto de los procesos de globalización,interdependencia progresiva y transnacionaliza-ción no sólo tiene efectos en la esfera económi-co-financiera y del comercio mismo, sino en elpapel del Estado y la sociedad civil. Los movi-mientos de regionalización suponen un fuertedesarrollo de los especios públicos, así como laactuación del sector privado y no gubernamentalnacional e internacional, dándole una nueva di-námica a la relación entre Estado y sociedad(Leis y Viola, 1995; Young, 1997). Estas cir-cunstancias se potencian especialmente en lainterfase entre economía, comercio y medio am-biente, donde los sectores no gubernamentalescumplen un papel cada vez más protagónico. Enel plano ambiental específicamente, la globali-zación ha dado un fuerte impulso al surgimientode valores y actores que participan en el debatedesde una perspectiva de gobernabilidad ampliay multidimensional. Es aquí donde comienzan aganar espacios las lógicas locales y también lastransnacionales (Levy et al., 1994; Lipschutz,1996).

∗ Sección preparada por Héctor Ricardo Leis, profesor de la Uni-versidad Federal de Santa Catarina, Brasil leis@matrix.com.br yEduardo Viola, profesor de la Universidad de Brasilia, Brasil,eduviola@linkexpress.com.br

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Mercosur y subsidiariedad

El principio de subsidiariedad permite que lasdecisiones y acciones políticas puedan ser toma-das en diferentes niveles de jurisdicción peroprivilegiando siempre el nivel más bajo, a la luzde la eficacia (von Moltke, 1997). De acuerdocon los Principios de Winnipeg, la aplicación delconcepto de subsidiariedad debe contemplar lasdiferencias existentes en cada lugar en materiade medio ambiente y las prioridades de desarro-llo (Principios..., 1994). Esto significa quecuando las consecuencias ambientales ocurrenen el plano nacional, y ante la inexistencia deacuerdos internacionales que las regulen, sepueden aplicar normas ambientales diferentes encada país. En cambio, tratándose de impactostransfronterizos se buscarán soluciones interna-cionales a través de acuerdos, normas, incenti-vos, etc.

Si bien es cierto que en el proyecto de ProtocoloAdicional se explícita el derecho soberano de losEstados para hacer uso de sus recursos naturales,también se reafirma la Declaración de Estocol-mo de 1972 sobre el medio ambiente humano yla Declaración de Río de 1992 sobre medio am-biente y desarrollo, las cuales favorecen un tipode gobernabilidad que trasciende el principio desoberanía nacional (Gudynas, 1998). En losprincipios abanderados por el protocolo con res-pecto a la política ambiental se afirma la necesi-dad de “promover la participación de la sociedadcivil en el tratamiento de las cuestiones ambien-tales relativas al proceso de integración.” Asi-mismo, en otro de sus apartes se afirma la nece-sidad de “promover el fortalecimiento de lasinstituciones para una gestión ambientalmentesostenible, a través del aumento de informaciónsustantiva para la toma de decisiones, el mejo-ramiento de las capacidades de evaluación y elperfeccionamiento de las instituciones de educa-ción como base del principio de libre acceso,suministro y circulación de información am-biental.”

De lo anterior se puede concluir que no existenen el Mercosur obstáculos oficiales que impidanuna mejor gobernabilidad de las cuestiones am-bientales a través de la participación de los acto-res no gubernamentales locales y transnacionales

en el proceso de toma de decisiones. Sin em-bargo, también es cierto que todavía no cuentacon los canales adecuados para que esto suceda.Ciertamente se han producido avances, pero es-tos no son suficientes para responder a las exi-gencias de gobernabilidad de los temas ambien-tales que figuran en su agenda. Parte del pro-blema puede radicar en los límites de Mercosurcomo proceso de regionalización dado que elprincipio de subsidiariedad requiere la vigenciadel Estado de derecho en todo el territorio de lospaíses que lo componen (que no es plena en paí-ses como Paraguay o en vastas áreas de Brasil) yen la existencia de grandes desigualdades regio-nales tanto dentro de los propios países comoentre ellos.

Aunque en los documentos oficiales del Merco-sur no se sugiere la aplicación del principio desubidiariedad, las declaraciones oficiales creanun clima favorable para su implantación, si bientodavía no ha recibido suficiente atención públi-ca. Ni siquiera la experiencia de la Unión Euro-pea, donde se ha demostrado la eficacia y fuerzade su aplicación, ha agilizado su adopción porparte del Mercosur, que muchas veces han mos-trado seguir de cerca el proceder de otras es-tructuras de integración regional como la UE yel TLCNA. Es probable que sean los mismosobstáculos derivados de la heterogeneidad den-tro y entre los países los que dificultan tanto laparticipación real de los actores no guberna-mentales, como la creación de estructuras insti-tucionales y prácticas capaces de llevar la tomade decisiones al nivel más apropiado según lanaturaleza del problema. La creación de un am-biente institucional supranacional democráticoque favorezca el tipo de negociación inherenteal principio de subsidiariedad encuentra obstá-culos mayores en las deficiencias de participa-ción democrática en el plano intra-nacional.

Tal y como lo entienden los autores del docu-mento de Winnipeg, la subsidiariedad es unprincipio general de buen gobierno: tomar lasdecisiones en el nivel jurisdiccional más bajocon la participación de todos los afectados. Asípues, la subsidiariedad está basada en la descen-tralización, la diversidad y la tolerancia, todo locual hace parte de una sociedad bien ordenada.Sin embargo también se advierten los riesgos

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que entraña el amplio grado de discrecionalidadque existe para aplicar las normas ambientalesen cada contexto nacional. Si se quiere evitarque esta discrecionalidad atenté contra la inte-gridad ambiental, es necesario que exista unagran dosis de cooperación de las partes involu-cradas en el ámbito internacional para establecernormas mínimas a ser respetadas por todos. Heaquí la paradoja: por un lado se requiere discre-cionalidad y descentralización, mientras que porel otro se requiere un cierto grado de armoniza-ción para cumplir estándares comunes mínimos.

En un contexto como el europeo esto se resuelvepor medio de negociaciones. En uno tan hetero-géneo y semi-democrático como el del Mercosurlos ingredientes claves son la profundización delEstado de derecho y la negociación. Esto paraevitar que una discrecionalidad excesiva sigaagudizando los efectos ambientales adversos,pero también que la falta de atención a la subsi-diariedad dé como resultado normas obligatoriasque no atiendan a las realidades específicas delas partes involucradas.

Para que haya una buena negociación en torno alo ambiental se necesitan tres condiciones:

§ ampliar la vigencia plena del Estado dederecho;

§ entender la negociación como un procesopermanente y no como una instancia a laque se acude sólo cuando surgen proble-mas, evitando así que se consoliden inte-reses particulares que posteriormenteobstaculicen cualquier posibilidad de con-senso en torno a normas mínimas; y

§ la existencia de espacios públicos globa-les donde los actores involucrados se nu-tran de la información necesaria para lo-grar una participación bien fundamentadaen beneficio de todos.

Propuesta para implantar el principio de sub-sidiariedad en el Mercosur

La propuesta de Protocolo Adicional constituyeel contexto más adecuado para incorporar elprincipio de subsidiariedad, pues cuenta con tresmarcos institucionales de utilidad para este pro-pósito: el Foro Consultivo Económico y Social,los Subgrupos de Trabajo (SGT) especialmenteel SGT 6 sobre medio ambiente, y los llamadosEspacios Paralelos (Gudynas, 1998).

El Foro es un ámbito común a todos los miem-bros del Mercosur, integrado por un númeroigual de representantes de los sectores empresa-riales y sindicales, productores agropecuarios,consumidores, profesionales, etc, por país. En élse privilegia la discusión de asuntos económicosy sociales de interés para los empresarios y sin-dicalistas. Los Espacios Paralelos contemplanun mecanismo de participación para actores quequieran tratar o coordinar asuntos con sus paresde otros países (ejemplos típicos son los en-cuentros de universidades o de alcaldes y autori-dades municipales de la región). Entre los Sub-grupos de Trabajo, el SGT6 constituye el terrenoprivilegiado para la negociación ambiental ypara formular las orientaciones que debenacompañar la aplicación del principio de subsi-diariedad, pues en él participan funcionarios delgobierno y de las diversas organizaciones de lasociedad civil.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta quelas discusiones sobre cuestiones ambientales quehasta ahora han tenido lugar en el marco delSGT 6 están permeadas por la diferencia de po-siciones entre Brasil que hace hincapié en laprotección ambiental mediante la aplicación denormas universales para evitar desventajas com-petitivas originadas en sus estándares ambienta-les más elevados, y Argentina y Paraguay, quetratan de evitar cualquier internalización seria dela protección ambiental en el ámbito del bloquecomercial. Esto dificulta la implantación de lasubsidiariedad, que aumenta la gobernabilidaden forma proporcional a la existencia de más omenos consensos básicos entre las partes involu-cradas. Si existen tales consensos, entonces tienesentido delegar hacia los niveles más bajos dejurisdicción, pero en su ausencia la delegación

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implica serios peligros de desviación hacia unadiscrecionalidad perversa.

Hasta el momento, los grupos ambientalistas enMercosur han priorizado la lucha por el fortaleci-miento de los canales de participación, descuidan-do la cuestión de la subsidiariedad. En esta ópticaprevalece la idea de que la protección del medioambiente es una tarea fundamentalmente normati-va que se origina en las estructuras superiores,dado que en las inferiores predomina la preocupa-ción por lo económico y lo social. Aunque esto esparcialmente cierto, a la vez conduce a tener unavisión técnico-formal de los problemas ambienta-les y no ayuda a resolver la paradoja de la subsi-diariedad, a saber, toma de decisiones en el nivelmás bajo según las necesidades locales, y al mis-mo tiempo, búsqueda de consensos en torno anormas mínimas a ser respetadas por todas laspartes. En resumen, la buena gobernabilidadambiental requiere un alto grado de subsidiarie-dad, ésta última no se logra sin un alto grado denegociación, que a su vez no puede existir si nose han creado los espacios apropiados para quese dé una negociación basada en una comunica-ción eficiente donde primen los mejores argu-mentos frente a visiones instrumentales de acto-res particulares y sectorializados.

Lo que se propone a continuación se basa fun-damentalmente en la necesidad de resolver algu-nos de los impases identificados en el sistemaactual del Mercosur, teniendo en cuenta que enlos mecanismos decisorios vigentes existen dosproblemas básicos, uno general y otro más espe-cífico: por un lado está la falta de un gradoapropiado de coordinación de las políticas ma-croeconómicas (originada temporalmente en ladevaluación de la moneda brasileña y más per-manentemente en la diferencia de regímenescambiarios y fiscales), y por el otro un “ruido”relativamente fuerte en la comunicación entrelos participantes. Esto se debe a que no siemprela comunicación entre los actores involucrados(o sea entre los gobiernos y entre estos y lossectores no gubernamentales) es fácil o posible.Para que funcione debe existir una serie de re-glas estrictas de discusión diplomática aplicadasen espacios concretos de negociación y conagendas más o menos definidas entre actoresbien sintonizados con el debate global en torno a

los temas en cuestión. Esto aumentaría la com-petencia comunicativa entre las partes y permiti-ría alcanzar consensos regionales que usen comoreferente los consensos globales. Los espaciosapropiados de negociación deben servir tanto paradebatir los problemas como para crear los mediospara su solución. En otras palabras, se trata de darlugar a un proceso político y pedagógico, en tantocomunicativo (Habermas, 1984).

Esta propuesta apunta a integrar en los foros exis-tentes (especialmente en el SGT 6) que hasta aho-ra han funcionado con un modelo de toma de de-cisiones vertival y centralizador pautas correspon-dientes a un modelo político-comunicativo de ca-rácter descentralizador. Con ello existirían mejo-res condiciones para legitimar mecanismos desubsidiariedad, delegando competencias a losniveles más bajos de jurisdicción. No se trata decrear nuevas formas institucionales, sino de dotara las existentes de los mecanismos y condicionespara acompañar el proceso, de vigilar a los nivelesinferiores de toma de decisiones, de establecernormas mínimas y de legitimar la delegación dejurisdicción en tales niveles. Esto será posible através de la construcción y/o fortalecimiento yjerarquización de foros multisectoriales dentro delos SGT, y especialmente en el SGT 6, donde alos miembros existentes se podría sumar un cua-dro conformado por representantes de los sectorescientíficos, académicos, empresariales y no gu-bernamentales transnacionales, cuyos aportes sederiven de las necesidades locales y de otrosacuerdos globales sobre los temas ambientales endiscusión.

Finalmente, la aplicación del principio de subsi-diariedad en el marco del Mercosur requerirá quese resuelva una última paradoja que involucra alas dos naciones que lideran el bloque. Por unlado está Argentina, el país que más ha avanzadoen materia de descentralización y redimensiona-miento estatal, y por lo tanto puede estar más in-clinado a implantar la subsidiariedad; por el otrolado está Brasil, cuya gestión sigue estando domi-nada por el principio de comando y control, aun-que simultáneamente es el que más ha progresadoen lo que hace a integrar la protección ambiental asus actividades económicas. Esta situación pre-senta desafíos muy importantes para el avance dela subsidiariedad. Así pues, sólo un proceso de

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negociación permanente entendido como uno deaprendizaje y reconocimiento de las respectivasidentidades y diferencias de los países del bloque,y particularmente entre estos dos líderes podráayudar a resolver esta paradoja.

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL YEL MERCOSUR*

Cooperación y medio ambiente

El principio de cooperación internacional con-siste en que los regímenes comerciales que seestán desarrollando promuevan vínculos entrefronteras e identidades y mejoren los sistemasinternacionales de cooperación en todos los ni-veles.

En el marco del Protocolo Adicional de MedioAmbiente que se propone para complementar losacuerdos de integración del Mercosur, los paísesmiembros buscan armonizar sus legislaciones,estándares y prácticas ambientales inspirados enun fuerte espíritu de cooperación.

La cooperación regional desempeña un papelclave en el desarrollo de la capacidad de cadapaís para manejar sus problemas ambientales.El apoyo mutuo entre políticas ambientales yeconómicas es esencial para lograr el desarrollosostenible de la región. Por ello será necesarioadecuar los términos de la cooperación interna-cional con el fin de hacerla más amplia, certera yexpedita.

En este contexto, es crítico que se formulen yapliquen instrumentos adecuados que actúensobre aquellos puntos críticos que tienen mayorincidencia en generar aquellas tendencias queapartan a la región de un desarrollo sostenible.A continuación se proponen las líneas maestrasen torno a la cuales debe girar estrategia de coo-peración internacional.

Fortalecer la capacidad de negociación

La negociación ambiental es una cuestión esen-cialmente política y secundariamente, científico-técnica. La variable crítica es la relación defuerzas entre las partes, por lo que será vital elfortalecimiento institucional, político y técnicode los gobiernos y el sector privado de los paísesmiembros, con base en un análisis de los recur-sos existentes.

* Capítulo preparado por Sheila Abed de Zavala, abogada, Institutode Derecho Ambiental, Paraguay.

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Una vía de fortalecimiento sería la creación deun “fondo especial” para potenciar la capacidadde negociación de los socios pequeños del Mer-cosur y de otros sectores seleccionados, comotambién la del SGT 6, de donde surgirán laspropuestas de políticas que habrán de regir albloque. Para discutir tales propuesta será nece-sario crear un foro permanente de negociaciónque ayude a los países miembros a alcanzar unpiso mínimo de calidad ambiental.

Participación pública

Un área importante donde necesariamente serequiere fortalecer la cooperación internacionales la de la participación pública en la toma dedecisiones relativas a las políticas del Mercosur.

Aunque existe la voluntad expresa de fomentaresta participación, es necesario crear oportuni-dades para que los diversos grupos sociales sevinculen activamente al proceso de toma de de-cisiones en defensa de sus necesidades e intere-ses. Ello dará como resultado políticas y prácti-cas más sólidas que serán mejor aceptadas por lapoblación, y contribuirá a reducir los costos ad-ministrativos asociados con el monitoreo y vi-gilancia del cumplimiento de las medidas que seadopten.

Para facilitar el acceso formal de la sociedadcivil al proceso de toma de decisiones se podríancrear comités consultivos a escala nacional inte-grados por miembros del gobierno y la comuni-dad (en representación de académicos, indus-triales, ambientalistas y otras organizacionesciudadanas). Estos serían responsables de desa-rrollar recomendaciones concretas que incluyanlas preocupaciones y propuestas de sus repre-sentados, las cuales serán canalizadas hacia lasnegociaciones que se estén desarrollando.

Acceso a la información y creación de unabase de datos ambientales

Uno de los grandes obstáculos para la participa-ción es la falta de información. Los ciudadanosinteresados en participar no cuentan con infor-mación detallada sobre cronogramas, temas,objetivos y participantes, entre otras cosas. Taly como se propone en el proyecto de Protocolo

Adicional sobre Medio Ambiente, los miembrosde Mercosur deberán cooperar para crear unsistema de información que ayude a mejorar elacceso, difusión y comprensión de temas am-bientales. En este marco, será necesario desa-rrollar sistemas de hardware y software que po-sibiliten el intercambio de información, transfe-rencia de tecnología, búsqueda de formas deevaluación y recopilación de datos. Esto ayuda-rá a reducir costos relacionados con infraestruc-tura y evitar la duplicación de esfuerzos.

La recopilación y sistematización de datos am-bientales permitirá, entre otras cosas:

§ Analizar la forma de mejorar, armonizar oestandarizar políticas nacionales e inter-nacionales.

§ Establecer un programa de trabajo enca-minado a incorporar la contabilidad rela-tiva a los recursos naturales y al medioambiente en el sistema central de cuentasnacionales.

§ Desarrollar una metodología e indicadorespara medir el impacto del comercio en labiodiversidad y el medio ambiente.

§ Elaborar directrices para evaluar este im-pacto y desarrollar políticas ambientales.

Planificación y formulación de políticas

El diseño de políticas y estrategias que posibili-ten el desarrollo sostenible requiere cooperacióny apoyo mutuo. Un área que reviste la mayorimportancia para este fin es el ordenamiento te-rritorial, que trazará el camino en la búsqueda deuna distribución geográfica de la población y susactividades, de acuerdo con la integridad y po-tencialidad de los recursos naturales que con-forman el entorno físico y biótico de la región,todo ello persiguiendo una mejor calidad de vi-da.

Un área innovadora de cooperación sería la ela-boración y puesta en marcha de un Plan de Ac-ción Regional Estratégico donde se establezcanprioridades y se visualicen vías de acción. Elmismo debe contemplar todas las variables des-

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de el ordenamiento territorial hasta la capacidadde carga de los ecosistemas, como también labúsqueda de la internalización de los costos am-bientales de las medidas comerciales. Con elmismo, se pueden ahorrar muchos recursos conrelación a tecnologías apropiadas, formas deevaluación formas de recopilación de datos, co-mo también para el fortalecimiento de las capa-cidades nacionales.

Para su implementación se podría crear un fondoeconómico conjunto, tal y como se propone en elinciso (j) del Art. 5 del Protocolo. Cada paísdestinaría un monto determinado de su presu-puesto para la formación de un fondo base parael desarrollo de los proyectos ambientales, cons-tituyendo así un “Banco Ambiental.”

Armonización de la legislación

Una área esencial de cooperación es la de la ar-monización gradual y flexible de leyes y normasambientales que nivelen el campo de juego entrelos países del bloque. Para ello se requiereacordar y cumplir estándares ambientales bási-cos o mínimos a través del establecimiento deparámetros comunes, sin que esto necesaria-mente implique la adopción de una legislaciónambiental única. Una vez establecidos losacuerdos básicos, será necesario diseñar un ré-gimen efectivo de monitoreo para asegurar suaplicación y cumplimiento. También se podrápromover y apoyar en bloque disposicionesorientadas a lograr que el derecho comercial in-ternacional sea más compatible con el medioambiente.

Instrumentos jurídicos internacionales y me-canismos de resolución de conflictos

Un tema importante que exige la cooperacióninternacional es la búsqueda de mecanismos deconciliación de las controversias surgidas en elcampo del derecho internacional, entre las dis-posiciones del Tratado de Asunción o de la Or-ganización Mundial de Comercio y las conteni-das en los distintos acuerdos ambientales inter-nacionales.

Es importante definir que, en caso de que se pre-sente un conflicto entre las obligaciones am-bientales y las comerciales, prevalecerán lasprimeras, comprometiéndose las partes a elegirlos medios más accesibles y efectivos para cum-plir con los compromisos internacionales deprotección del ambiente de la manera más cohe-rente posible con las disposiciones comercialesdel Tratado. Asimismo, los países no deberánatraer o retener inversión si para ello deben de-rogar normas ambientales.

Los problemas ambientales son inherentementeconflictivos y lo son en mayor grado que otrosproblemas sociales y públicos, pues es difícilcuantificarlos, identificar sus fuentes y respon-sables, precisar quiénes se benefician y quiénesse perjudican, así como individualizar sus cau-sas.

Será de utilidad la cooperación internacionalpara estudiar y mejorar los mecanismos de re-solución de conflictos en los Estados miembrosdel Mercosur, desarrollando a su vez esfuerzos ycapacidades técnicas y políticas que apunten aanticipar los conflictos ambientales, con el fin dedesactivarlos, en especial a través de la aplica-ción de modalidades participativas de evaluaciónde impactos. El esquema de resolución de con-troversias comprende una serie de pasos quedebe empezar por las consultas, sigue con otrosmedios de solución de conflictos, continúa conel arbitraje y la instrumentación de laudo arbi-tral, para finalizar con sanciones como últimorecurso.

Es necesario tener en cuenta que las disputasrepresentan también una oportunidad valiosapara avanzar en la formulación democrática depolítica ambientales y para forzar reestructura-ciones en la gestión pública. La solución parti-cipativa de los conflictos ambientales puedeconvertirse en un paso importante hacia el logrodel desarrollo sostenible.

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Evaluación de impactosambientales transfronterizos

Es necesario coordinar acciones para conservarlos recursos naturales compartidos por los paísesmiembros del Mercosur ubicados en zonas limí-trofes o parques binacionales. Lo mismo en loque hace a crear o fortalecer comisiones que sedediquen a los problemas transfronterizos y adiseñar procedimientos de evaluación del im-pacto ambiental en esas zonas.

Estos procedimientos permitirán que un país seanotificado cuando su vecino se proponga reali-zar, dentro de los cien kilómetros de la frontera,un proyecto que tenga un impacto significativoen el primero. Así se podrá iniciar un diálogosobre las posibles consecuencias y soluciones enuna fase temprana de los diferendos. Tambiénes necesario impulsar la cooperación técnica enAduanas y crear mecanismos de asistencia paradetectar el incumplimiento de leyes ambientalesen la frontera.

Transferencia de tecnología

La cooperación internacional es esencial paraincentivar la investigación y el desarrollo cientí-fico y tecnológico, con el propósito de fortalecerlas capacidades nacionales y regionales de ges-tión de tecnologías para el desarrollo sostenible.Se dará énfasis a las tecnologías relacionadascon el uso de la tierra y la agricultura, el manejode cuencas hidrográficas y el control de la con-taminación ambiental. La transferencia de tec-nologías ambientales, de servicios y de informa-ción es un instrumento clave para lograr prácti-cas de producción limpias. Los esfuerzos de li-beralización comercial pueden y deben ponerestos instrumentos en manos de los paísesmiembros del Mercosur.

Diagnóstico y prevenciónde la contaminación

Mediante la cooperación internacional, es nece-sario impulsar una estrategia energética quepermita desarrollar fuentes alternativas ambien-talmente aceptables, reduciendo el uso de lasfuentes contaminantes.

Los gobiernos deberían crear un inventario delas industrias nacionales y de los sectores especí-ficos en los cuales la internalización de los cos-tos ambientales haya creado ventajas comparati-vas, reducido costos o beneficiado al medioambiente. Se deben analizar los casos de im-pactos no deseados, incluyendo aquellos pro-ductos traídos de otros lugares que han contami-nado seriamente al país importador. Es impor-tante establecer algún tipo de régimen de con-sentimiento previo o de adopción de decisionesinformadas, de manera que los gobiernos esténal tanto de la misma información que indujo alos países exportadores a prohibir un determina-do uso en el ámbito interno. También se deberáhallar la forma de hacer llegar esta informaciónal usuario final de esos productos.

Conclusión

La cooperación internacional, así como la vo-luntad política y la transparencia de acciones yprocedimientos, constituye el pilar de un esfuer-zo de integración como el Mercosur. Un acuer-do de cooperación ambiental establecería im-portantes vías para incorporar a los representan-tes de la sociedad civil al proceso de toma dedecisiones de carácter ambiental, a la coordina-ción efectiva de las mismas, y al fortalecimientodel marco legal para adecuarlo a los requeri-mientos de la integración regional.

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LA CIENCIA Y EL PRINCIPIOPRECAUTORIO EN EL MERCOSUR∗

Ciencia y precaución en el derecho y la políti-ca ambiental: antecedentes en el Mercosur

El principio de la precaución consiste en que losregímenes comerciales que se están desarro-llando utilicen criterios científicos objetivos queconduzcan al equilibrio entre la toma de mejo-res decisiones para el largo plazo y la satisfac-ción de las necesidades a corto plazo, a la luz dela incertidumbre científica.

La formulación de la política ambiental no pue-de ocurrir sin el aporte de la investigación cientí-fica. La ciencia ayuda a justificar las medidasque se adopten para proteger el medio ambiente,y por ello se erige en soporte de la política am-biental. Sin embargo, el conocimiento científicosobre los ecosistemas y los efectos de las activi-dades humanas sobre el medio ambiente es to-davía precario. La ciencia no provee evidenciasinequívocas e irrefutables que permitan conocery evaluar los efectos de la actividad humana enel ambiente en forma absoluta. Además, lasconclusiones y recomendaciones científicas nopueden separarse completamente de su compo-nente valorativo; es así como se puede llegar adiferentes conclusiones científicas con respectoa fenómenos que son inciertos.

Esta situación de “incertidumbre científica” tie-ne un fuerte impacto en la formulación de la po-lítica ambiental. Es claro que si la ciencia nosiempre provee las evidencias necesarias paradeterminar los efectos potenciales que determi-nada actividad puede tener en el medio ambien-te, es necesario desarrollar criterios para incor-porar y tratar la incertidumbre científica comoun componente de la política ambiental.

En este marco, el principio precautorio se plan-tea como una de las respuestas desde el derechoy la política ambiental para la problemática de laincertidumbre científica.16 Este principio plan-

∗ Sección preparada por Daniel E. Ryan, director ejecutivo adjuntode la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Argenti-na.16 Konrad von Moltke (1996:99-101) plantea que hay dos estrate-gias para tratar la incertidumbre científica, una basada en el princi-

tea que, con el fin de proteger el medio ambientey avanzar hacia el desarrollo sustentable, la faltade certeza científica no se debe utilizar comojustificación para no emprender acciones orien-tadas a evitar daños potencialmente graves alambiente.

Existe una extensa producción doctrinaria sobrelos elementos centrales del principio precauto-rio. Los enfoques precautorios parten de subra-yar la vulnerabilidad del medio ambiente y loslímites de la ciencia para predecir exactamentelos riesgos ambientales que suponen ciertas acti-vidades humanas, como también para identificary desarrollar instrumentos preventivos (Hey,1992). En segundo término, enfatizan la necesi-dad de desarrollar políticas y tecnologías que seformulen, no a partir del concepto de capacidadde carga o asimilación del medio ambiente, sinodesde una perspectiva precautoria, teniendo porobjetivo minimizar el impacto de las actividadeshumanas. Para ello se propone el uso de ciertosinstrumentos de política ambiental tales como lamejor tecnología disponible (BAT por sus siglasen inglés), las mejores prácticas ambientales ytecnologías limpias en general.17 Asimismo sesubraya la necesidad de realizar evaluaciones deimpacto ambiental antes de ejecutar una activi-dad o proyecto.

El principio precautorio ha sido adoptado por lamayoría de los instrumentos internacionales am-bientales acordados en la última década, auncuando la formulación del principio no es idénti-ca en cada caso. En particular, vale citar la De-

pio precautorio y la otra basada en la evaluación de riesgos (riskassessment). Esta última se caracteriza por abordar la incertidum-bre científica en términos procedimentales. A través de un procesoinstitucionalizado, accesible a las partes interesadas en cada tema,se intenta estimar la forma, dimensión y características del riesgo,y de acuerdo con ello, definir la estrategia de control o de gestiónadecuada. Una estrategia precautoria, por su parte, pretende maxi-mizar las respuestas políticas posibles de acuerdo con las estructu-ras económicas y legales existentes.17 La adopción de la mejor tecnología disponible (BAT) se estáconvirtiendo en una de las formas predominantes de instrumentali-zación del principio precautorio. La adopción de la BAT estableceun nivel de control ambiental basado en las capacidades de latecnología para reducir el impacto en el ambiente y no como re-sultado de un proceso de evaluación de costos y beneficios; en estesentido, la obligación de adoptar medidas BAT reduce el margenpara implantar otras medidas menos costosas en términos econó-micos. Sin embargo, como se verá luego, la instrumentación detoda medida precautoria requiere de un análisis de factibilidadeconómica (Nollkaemper, 1996:89-94).

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claración de Río de 1992 (Principio 15), laAgenda 21 (en el capítulo referido a la protec-ción de los océanos), la Convención sobre laDiversidad Biológica, el Convenio Marco de lasNaciones Unidas sobre el Cambio Climático,entre otros. Estos son de particular importancia,ya que los cuatro países del Mercosur han sus-crito estos instrumentos y ratificado los Conve-nio mencionados.

En relación al Mercosur, el Tratado de Asunciónno hace referencia alguna a ese principio y/o alrol de la ciencia. Las “Directrices Básicas enmateria de Política Ambiental” (ResoluciónGMC10/94) tampoco hacen mención específicaa estos temas, aunque sí sugieren instrumentosque responden a una perspectiva preventiva yprecautoria de la política ambiental, específica-mente en la Directriz 5. Allí se plantea la nece-sidad de adoptar la práctica de licen-cia/habilitación ambiental para todas las activi-dades potencialmente degradantes del medioambiente, incluyendo en ello las evaluaciones deimpacto ambiental.

También es importante señalar las disposicionesdel Acuerdo Sanitario y Fitosanitario entre losEstado partes del Mercosur, que en su Artículo2.2 señala que las medidas sanitarias y fitosani-tarias deben estar basadas en los principios yevidencias científicas existentes y no oponerse aellos. Sin embargo, el Acuerdo acepta, en suartículo 5.2, la adopción de medidas precautoriastransitorias cuando la evidencia científica dis-ponible no conduzca a un juicio definitivo sobrela seguridad de un producto o proceso, fijandoun plazo de 90 días para recolectar la informa-ción adicional que permita hacer una evaluaciónmás objetiva del riesgo y tomar las medidas per-tinentes.18

Lo anterior refleja la tensión existente entre, porun lado, el derecho de cada Estado a establecersus propios niveles y medidas de protección dela calidad del ambiente y la salud, y por el otro,la posible utilización de tales argumentos y me-didas con fines proteccionistas. De alguna ma-

18 Este acuerdo del Mercosur es el Acuerdo sobre Aplicación deMedidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC que fuera adoptadopor Decisión CMC6/96.

nera, la exigencia de justificación científica delas medidas sanitarias o fitosanitarias apunta aracionalizar su adopción, evitando usos abusivoso arbitrarios. Por el otro lado, se plantean seriosinterrogantes en cuanto a si este mecanismoadoptado por el Acuerdo posibilita un efectivotratamiento de situaciones de riesgo. En todo elmundo, la tensión entre un enfoque precautorioy la exigencia de evidencia científica tiende atransformarse en uno de los temas centrales de laagenda de comercio exterior y sostenibilidad,especialmente por el surgimiento potencial dedisputas comerciales referidas a organismos ge-néticamente modificados (ICTSD, 1999).

Finalmente, es necesario señalar las disposicio-nes del proyecto de Protocolo Adicional al Tra-tado de Asunción sobre el Medio Ambiente refe-ridas a este tema. El artículo 4.c) del proyectoestablece que “... la falta de información o co-nocimiento científico suficiente no [es] motivopara postergar la adopción de medidas frente ala inminencia de daños graves o irreversibles almedio ambiente y a la salud humana, en base alprincipio precautorio.” El mismo artículo esta-blece el ámbito de aplicación del principio: “Losprincipios ambientales aquí enunciados regiránla coordinación de las políticas ambientales enel ámbito del Mercosur, el proceso de armoni-zación de la legislación ambiental entre los Es-tados Parte y el proceso de elaboración y ac-tualización de los instrumentos jurídicos am-bientales... ”.

En relación con la cuestión científica, el Artículo6 del proyecto, correspondiente al Capítulo Vtitulado “De los compromisos generales,” esta-blece la obligación de cada Estado parte de “...fomentar el desarrollo del conocimiento técnico,científico y tecnológico en materia ambiental.”Asimismo, el Artículo 12 plantea que los Esta-dos partes establecerán procedimientos mínimosarmonizados de monitoreo para evaluar la cali-dad ambiental de la región, con especial referen-cia a las áreas de ecosistemas compartidos. Fi-nalmente, el proyecto de Protocolo contiene di-versos compromisos y obligaciones de coopera-ción científica e intercambio técnico con res-pecto a diferentes recursos naturales.

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Problemas y desafíos de la ciencia y el princi-pio precautorio en el Mercosur

El papel de la ciencia y el principio precautoriogeneran una serie de desafíos a los decisorespúblicos. A continuación se plantea una serie depreguntas e interrogantes sobre el posible rol dela ciencia y el principio precautorio en la for-mulación y aplicación de las políticas de comer-cio y desarrollo sostenible en el Mercosur, y so-bre los mecanismos jurídicos e institucionalesnecesarios para su implantación.

El nivel de riesgo adecuado

El nivel de riesgo que hace necesario introducirmedidas precautorias según la percepción de unacomunidad dada es una decisión crucial en laformulación de las políticas ambientales. Segúnla mayoría de los textos legales, para justificar laadopción de medidas precautorias se requiereque existan riesgos ambientales “serios,” “signi-ficativos” o “irreversibles.” En el caso del Mer-cosur, el proyecto de Protocolo Ambiental sesuma a esta tendencia al requerir la “inminenciade daños graves o irreversibles al ambiente y ala salud humana.”

Existen otras lecturas e interpretaciones delprincipio precautorio que requieren un umbralde riesgo significativamente menor. En este sen-tido, cabe mencionar la Resolución del Tribunalde Justicia de la Unión Europea en el caso C-157/96, en respuesta al intento de impugnar lavalidez de la Decisión 96/239 de la Comisión,mediante la cual se establecían medidas deemergencia que afectaban la comercialización deciertos productos provenientes del Reino Unidoa raíz de la enfermedad de las “vacas locas.” ElTribunal rechazó el pedido de impugnación,planteando que “en el momento en que seadoptó la Decisión existía gran incertidumbreen cuanto a los riesgos que suponían los ani-males vivos, la carne de vacuno o los productosderivados... [y por ello] las instituciones puedenadoptar medidas de protección sin tener queesperar a que se demuestre plenamente la reali-dad y gravedad de tales riesgos...”.19

19 Asunto C-157/96, The Queen /Ministry of Agriculture, Fishe-ries and Food, Commissioners of Customs & Excise, ex parte:

Así, es posible plantear que el nivel de peligroaceptable para una comunidad está relacionadocon el tipo de actividades generadoras del riesgoy, fundamentalmente, con los bienes jurídicosque se intenta proteger de los posibles daños.En general, se podría argumentar que los um-brales del riesgo aceptado cuando está en juegola salud humana son menores a los que aplican,por ejemplo, a la protección de flora o fauna.Queda claro entonces que la determinación delumbral de riesgo no es sólo una cuestión de ca-rácter técnico o científico, sino que implica unavaloración de los bienes jurídicos en juego.

Alcance de las medidas precautorias

Una vez definido el nivel de riesgo, es necesarioestablecer el tipo de respuesta precautoria a to-mar. Buena parte de la literatura sobre este temaplantea que la implementación del principio pre-cautorio requiere evaluar las condiciones eco-nómicas y legales existentes, introduciendo uncomponente de “equilibrio” entre el interés porla protección de la calidad ambiental y los re-querimientos de tipo económico y social. Así,las posibles medidas precautorias pueden servistas como una escala de opciones, algunas másprecautorias que otras, según el contexto (Fre-estone y Hey, 1996:251; von Moltke, 1996:102).De la misma manera, en situaciones en las cua-les hay posibilidad de optar entre diversas políti-cas o medidas comparables en términos econó-micos, legales y sociales, un enfoque precautorioprovee la base legal suficiente para adoptar lasmás convenientes desde el punto de vista de laprotección ambiental (von Moltke, 1996:101).

Teniendo en cuenta las tensiones que puedendesarrollarse entre comercio y desarrollo sus-tentable por causa de este principio, ¿cómo de-terminar el alcance y el tipo de medidas a adop-tar en el marco del Mercosur ante la posibilidadde daños serios o irreparables al ambiente o lasalud humana?

National Farmer’s Union y Otros; Resolución del Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas en pleno, 5 de mayo de1998 (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: “Activi-dades del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instanciade las Comunidades Europeas” No. 12/98).

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El actual régimen jurídico del Mercosur carecede un marco legal claro respecto de las condi-ciones bajo las cuales un Estado Parte puedehacer uso de medidas ambientales que importenuna restricción al comercio.20 A ello se suma lainexistencia, entre los Estados partes, de mayo-res reclamos y consultas referidas a esta proble-mática. Recién el proyecto de Protocolo, en suartículo 1, provee un cierto marco referencial alplantear que las medidas de protección ambien-tal que adopten los Estados Partes no podránlimitar, en forma arbitraria o injustificable, lalibre circulación de bienes y servicios. Será ne-cesario, en caso de que el Protocolo sea aproba-do, observar la práctica que se desarrolle en elámbito del Mercosur para establecer el alcancede estos términos y cómo afectarán la implanta-ción del principio precautorio. La experienciade otros regímenes internacionales de liberaliza-ción comercial puede ser ilustrativa de la formaque han abordado el tema de las medidas pre-cautorias. Así, la práctica de la Unión Europea(U.E.) respecto al criterio de proporcionalidad esun interesante ejemplo a tener en cuenta. En elcaso citado anteriormente, el Tribunal de Justiciaeuropeo señalo que “...el principio de propor-cionalidad exige que los actos de las institucio-nes comunitarias no rebasen los límites de loque resulta apropiado y necesario para el logrode los objetivos legítimamente perseguidos porla normativa controvertida...”. Esta noción deproporcionalidad se corresponde con la necesi-dad de balancear diferentes intereses. De acuer-do con esta “lectura” del principio precautorio,la posibilidad concreta de adoptar una medidaprecautoria y la eficacia de la misma dependen,en parte, de su factibilidad económica y su via-bilidad política y social.

Inversión de la carga de la prueba

En el ámbito procedimental, una de las conse-cuencias más significativas de la aplicación delprincipio precautorio es la inversión de la cargade la prueba. Tradicionalmente, la parte queplantea que una determinada actividad puedeafectar negativamente el ambiente tiene la obli-gación de probarlo. En cambio el principio pre-

20 Ver en el capítulo 1 lo referido a restricciones no arancelariasde carácter ambiental.

cautorio supone que la incertidumbre o falta deconocimiento científico sobre el impacto am-biental de una actividad o producto no es óbicepara tomar medidas de protección; así, le corres-ponde a la parte que intenta llevar adelante laactividad potencialmente perjudicial demostrarque ésta no implica un peligro serio para la cali-dad del ambiente o la salud. En situaciones deincertidumbre científica, esto favorece la im-plantación de medidas de protección ambiental,en vez de facilitar acciones cuyas consecuenciasen el ambiente son inciertas.

Existen interesantes experiencias en varios re-gímenes internacionales sobre diversas formasde implementar la inversión de la carga de laprueba. Un ejemplo son los llamados “procedi-mientos de consultas previas.” Aquí, un Estadoproponente de determinada actividad está obli-gado a informar previamente a los demás Esta-dos partes para que estos manifiesten su opiniónal respecto. Con otras técnicas tales como los“listados inversos” (reverse listing) se consiguenresultados similares; el método tradicional con-siste en registrar las actividades o sustanciasprohibidas o reguladas; los listados inversos re-gistran las actividades o sustancias permitidas, ytoda actividad o sustancia no registrada estáprohibida (Freestone y Hey, 1996:267).

El diseño institucional

El conocimiento científico juega un papel fun-damental en la política ambiental. Esto nos llevaa analizar el proceso de formulación de las polí-ticas públicas y cómo se articula el conocimientocientífico en este proceso.

Respondiendo a la necesidad de promover eldesarrollo científico y tecnológico consignada enel Preámbulo del Tratado de Asunción se creó laReunión Especializada de Ciencia y Tecnología(Res. CMC24/92 y 20/95).21 Si bien la creaciónde la RECYT ha importado un avance al esta-blecer un espacio institucional regional para co-ordinar y potenciar los esfuerzos de los Estadospartes en este área, las acciones desarrolladashasta el momento han sido modestas, concen-

21 Para mayor información sobre RECYT, ver la página de Inter-net.

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trándose fundamentalmente en incrementar elintercambio de la información (Garnelo,1998:54; Salles Filho, 1998:264-264).

En el estado actual de su desarrollo institucional,el Mercosur no prevé mecanismos institucionali-zados de consulta con el sector científico en elproceso de toma de decisiones. La posibilidadde que la RECYT se transforme en el espacioarticulador del conocimiento científico para talesfines, no se plantea en estos momentos como unobjetivo del Mercosur. Tal articulación depen-de, entonces, de lo que establezcan las legisla-ciones nacionales con respecto a la formulaciónde las posiciones de los Estados parte; en estesentido, y salvo algunas situaciones puntuales,los países de la región carecen de sistemas ins-titucionalizados de consulta con los diversossectores interesados en la política ambiental,incluyendo el sector científico-técnico. Estaprecariedad institucional, sumada a la escasez derecursos y medios disponibles para la actividadcientífica, afecta significativamente el alcance yel rol que pueda tener la ciencia en la formula-ción de la política ambiental en el ámbito nacio-nal y regional.22

Un último aspecto es el del papel de la cienciaen la resolución de conflictos que se plantean enel marco del proceso de integración. El Proto-colo de Brasilia para la Solución de Controver-sias prevé, para ciertos casos, la posibilidad desolicitar el asesoramiento de grupos de exper-tos,23 pero la experiencia en este campo es toda-vía limitada. Por ello aquí también cabe referir-se a la experiencia del procedimiento de solu-ción de controversias de la OMC con respecto alrol de la ciencia en conflictos por medidas am-bientales. En general, las críticas al mecanismode la OMC se centran en que los paneles arbi-trales están integrados por especialistas en co-mercio sin formación en temas ambientales;

22 El problema de la financiación de la investigación científica esun punto central en el diseño institucional de las políticas de in-vestigación y ciencia. La reciente publicación de los Indicadores deCiencia y Tecnología en Argentina señala que los gastos de inves-tigación y desarrollo durante 1997 en Brasil alcanzaron el 0,76%del PIB, en el caso de Argentina apenas el 0,38%, siendo aún me-nor en el caso de Uruguay y Paraguay. (Ministerio de Cultura yEducación de la República Argentina, Secretaría de Ciencias yTecnología, 1998).23 Artículos 4 y 30 del Protocolo de Brasilia.

asimismo, si bien los paneles de la OMC, aligual que en el Mercosur, pueden solicitar aseso-ramiento de grupos de expertos, no están obliga-dos a hacerlo (art. 13.2); así, en el caso de la ga-solina reformulada, por ejemplo, el panel encar-gado de tomar la decisión no hizo uso de esafacultad (Ewing y Tarasofsky, 1997:40-43).

Conclusión

El régimen actual del Mercosur apenas si consi-dera la función de la ciencia y del principio pre-cautorio en su matriz jurídica e institucional. Laposible aprobación del Protocolo de Medio Am-biente genera expectativas sobre cómo se incor-porará tal principio en el régimen jurídico delMercosur y cómo se reflejará en las políticas ymedidas ambientales y comerciales que seadopten. En este sentido, es posible afirmar queel rol de la ciencia y del principio precautorio enel Mercosur variará en función de la evoluciónde los objetivos mismos del proceso de integra-ción. En tanto proceso de liberalización comer-cial, el conocimiento científico juega un papel,básicamente, en la justificación de medidas deprotección ambiental que impliquen restriccio-nes al comercio.

Sin embargo, la conformación del Mercosur re-fleja la existencia de voluntades de integraciónmás allá de lo estrictamente comercial. Así, laprofundización del proceso de integración regio-nal necesariamente comprenderá otros camposde las políticas públicas, incluyendo la ambientaly social. En este proceso, la ciencia y el princi-pio precautorio adquieren un papel más protagó-nico en la formulación de políticas orientadas alograr un desarrollo sustentable para la región.

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TRANSPARENCIA YPARTICIPACIÓN EN EL MERCOSUR∗

Introducción

La transparencia consiste en que los regímenescomerciales en desarrollo se negocien de mane-ra abierta y participativa, para lo cual será ne-cesario fortalecer la vinculación activa de lasociedad civil en tales procesos en las Américas.

Durante la última década, los gobiernos del he-misferio se han comprometido en diversos forosinternacionales a fomentar la transparencia y laparticipación. Tal es el caso de la Declaraciónde Río de 1992 y la Agenda 21, así como de laCumbre de las Américas para el DesarrolloSostenible de 1996, en donde se acordó un Plande Acción para formular una estrategia intera-mericana que promueva la participación públicaen la toma de decisiones vinculadas con el desa-rrollo sostenible.

En el actual proceso de apertura comercial tam-bién se están adoptando técnicas más modernasde negociación que incorporan a la sociedad ci-vil. Esto es especialmente válido en aquellasnegociaciones que tienen que ver con la salud, laseguridad y el medio ambiente. Allí los debatesen torno a las políticas públicas deberían estarabiertos a la comunidad, pues las decisionesadoptadas a sus espaldas carecen de legitimidada los ojos de ésta y pueden generar oposición.

A continuación se analiza el principio de partici-pación y transparencia aplicado a la realidad delMercosur, así como los escollos que presenta lanaturaleza misma de su estructura institucionalpara la implantación de un proceso participativoeficaz y permanente en el debate ambiental refe-rido a la integración comercial

∗ Sección preparada por Patricia I. Vásquez, consultora de temasde medio ambiente y comercio exterior .

Qué se entiende por transparencia y participación

Mediante la participación de la sociedad civil losgobiernos pueden apoyarse en los valores, cono-cimientos y experiencias de la población paraabordar un determinado tema. Si las decisionesdel gobierno reflejan esos aportes, la comunidadestará predispuesta a contribuir al logro de losobjetivos fijados.

Se podría hablar de dos etapas en el procesoparticipativo. Una inicial de transparencia, en-tendida como la difusión de información. Elconocimiento del estado del medio ambiente ylos recursos naturales, y de los impactos actualeso potenciales que tiene sobre ellos la actividadeconómica, es la herramienta fundamental paragarantizar la participación ciudadana en la ela-boración de políticas ambientales. Mediante elacceso a ella se activa el protagonismo cívico entorno al tema ambiental, ya sea por la existenciade intereses afectados directamente, o porquesensibiliza determinados valores de la ciudada-nía en relación con el manejo de los recursosnaturales (Sabsay y Tarak, 1997a). Asimismo,el conocimiento sobre estos temas por parte delpúblico permite el control permanente de laspolíticas de Estado y contribuye a minimizar ladiscrecionalidad de éste en el ejercicio del po-der.

Una segunda etapa de la participación es el pro-ceso mismo de consulta y cooperación con lasociedad civil. La asociación complementariaentre el Estado y la sociedad civil en la toma dedecisiones ambientales favorece el desarrollo delconocimiento científico-técnico necesario paraadoptar decisiones públicas. Así entendida, laintervención de la ciudadanía en la gestión pú-blica contribuye a forjar un esquema de decisio-nes de gobierno en materia ambiental que res-ponda a la realidad de los gobernados (Sabsay yTarak, 1997b).

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La participación en el Mercosur

El Mercosur incorporó el concepto de participa-ción desde sus inicios. El Protocolo de OuroPreto crea en su artículo primero el Foro Con-sultivo Económico y Social (FCES), como partede la estructura institucional del bloque, y a lapar de los otros órganos constitutivos del Merco-sur. A través del FCES, los sectores económicoy social están representados dentro de la estruc-tura del Mercosur. Una de las funciones del Fo-ro Consultivo es justamente “contribuir a unamayor participación de la sociedad en el procesode integración regional...” (Reglamento interno,1996).

Para cumplir con ese objetivo, el Artículo 2 delReglamento del Foro le otorga funciones talescomo hacer recomendaciones sobre temas inhe-rentes al Mercosur por iniciativa propia o cuan-do así lo solicite el órgano ejecutivo del Merco-sur, el Consejo Mercado Común (GMC) o pro-poner normas y políticas económicas y socialesen materia de integración. En la práctica, sinembargo, son pocas las veces que se consultacon el FCES en el momento de adoptar decisio-nes. Por lo general, el Foro Consultivo buscaconsenso interno y emite su opinión por iniciati-va propia sobre los temas que figuran en laagenda de las autoridades del Mercosur. Aunqueen los Principios de Winnipeg el ejercicio de laparticipación supone tanto el acceso de los inte-resados a la información como su participaciónactiva en los procesos de toma de decisiones,esto no siempre ocurre así en el Mercosur, enespecial en el tratamiento de la temática am-biental. Como se ha dicho, en el seno del Mer-cosur el tema ambiental se trata a nivel del SGT6 sobre medio ambiente. Su forma de operaciónconsiste en realizar un encuentro preparatoriocon representantes de la sociedad civil previo acada una de sus cuatro reuniones plenariasanuales. Esos representantes también puedenparticipar en una de las reuniones plenarias delgrupo. Sin embargo, no hay garantía de que suspuntos de vista sean incorporados o tenidos encuenta al momento de definir políticas.

Por otra parte, el SGT 6 convoca a encuentroscon la sociedad cuando tiene bajo estudio algúntema controvertido que requiere de consensopara ser aprobado. Tal es el caso del proyectode Protocolo Adicional sobre Medio Ambienteal Tratado de Asunción. Este Proyecto estuvoen la agenda del SGT 6 por más de dos años sinpoder lograr consenso por diferencias dentro delgobierno argentino sobre los alcances del docu-mento, el cual podría convertirse en el instru-mento jurídico de Mercosur para temas ambien-tales.

El proyecto de Protocolo consta de 27 capítulos,uno de los cuales se titula “De la ParticipaciónSocial” y está dedicado específicamente a esetema. Allí se destaca el compromiso de los Es-tados miembros de promover la participación delos sectores organizados y de la sociedad civil enlos procesos de decisión en materia ambiental.”Sin embargo, no se incluyen allí los elementosnecesarios para implantar un mecanismo eficazde participación. Esto pone en evidencia la faltade una definición del concepto de participaciónsurgida de la propia dinámica del Mercosur, co-mo reflejo de sus necesidades y realidades.

Además del contacto directo con grupos de lasociedad civil, el SGT 6 ha concentrado esfuer-zos en desarrollar un sistema electrónico de In-formación Ambiental Mercosur, el cual está aúnen sus inicios. El objetivo final será difundirinformación sobre el estado del medio ambienteen los cuatro países miembros y sobre las nego-ciaciones ambientales del Mercosur, e integrar latemática ambiental al proceso de integracióncomercial, entre otras cosas. El éxito que puedatener el nuevo sistema en cerrar la brecha entrequienes toman las decisiones y quienes debencumplirlas es aún incierto. Máxime cuando porel momento son los gobiernos de los países através del SGT 6, sin previa consulta con repre-sentantes de la sociedad, quienes eligen la in-formación a diseminar por el sistema informáti-co.

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Cómo se toman las decisiones en el Mercosur

Las decisiones dentro del Mercosur se toman porconsenso a través del órgano máximo de laagrupación, el Consejo Mercado Común. ElConsejo está integrado por los cuatro presidentesy los ministros de relaciones exteriores y eco-nomía de los países miembros. Las prácticasparticipativas en la toma de decisiones del Mer-cosur se reducen a contactos continuos entre losgobiernos y el sector empresarial para definir laspolíticas de acción del grupo comercial. Lasdecisiones sobre acuerdos de liberalización co-mercial se adoptan en reuniones semanales y pormedio de acuerdos con el sector privado, sindemasiada participación de otros sectores de lasociedad.

Existe entonces una tendencia a tomar en cuentaespecialmente los intereses de los grupos eco-nómicos poderosos, dejando de lado el interéspúblico. Los consumidores y demás actores dela sociedad no están debidamente representados,en relación con los productores e industriales.Los demás poderes políticos tampoco participandel curso de las negociaciones. Por ejemplo, lainjerencia de la Comisión Parlamentaria Con-junta en la toma de decisiones es prácticamentenula, pues no tiene poder para influir en las ne-gociaciones antes de que se conviertan en nor-mativa Mercosur.

La centralización de la toma de decisiones en losgobiernos y los grupos de poder coincide con elobjetivo final de la Unión Aduanera, cual es laexpansión económica de la región a través denuevas oportunidades comerciales y de la atrac-ción de inversiones. Es así como se desestimannecesidades y puntos de vista específicos de unamplio espectro de la sociedad, que por su rela-ción directa con el medio ambiente podría con-tribuir a que la integración y expansión comer-cial no ocurra a expensas de la protección y usosostenible de los recursos naturales.

Hasta aquí las dificultades para desarrollar elproceso participativo dentro del Mercosur quesurgen del su propio funcionamiento institucio-nal y de la reticencia de los gobiernos a darlepaso. Sin embargo, hay que agregar a ello la

falta de canales aceitados de comunicación entrelos gobiernos y la sociedad civil, de lo cual seencuentran responsables en ambos lados, dada ladesconfianza histórica entre uno y otra.

Cómo superar algunos de estos escollos

Si bien es cierto que las consultas con la socie-dad contribuyen a establecer un diálogo conti-nuo entre el Estado y los ciudadanos sobre temasque los afectan, la transparencia y la participa-ción deberían ir más allá del mero intercambiode opiniones. Se busca una participación quegarantice equidad en la representatividad de lasociedad civil, y la incorporación efectiva de suspropuestas. El acceso libre a la información de-be estar seguido por el establecimiento y funcio-namiento eficaz de canales institucionalizadosde diálogo, y por el diseño e implantación demecanismos de monitoreo para verificar que laspropuestas de los sectores sociales sean tenidasen cuenta e incorporadas al proceso de toma dedecisiones (Enders, 1997). Una actuación efec-tiva de las organizaciones de la sociedad civilrequeriría además de una mejor interconexiónentre ellas para garantizar el trabajo conjunto yprevenir la duplicación de esfuerzos.

Conclusión

Ni los gobiernos ni la sociedad civil han genera-do todavía un hábito de comunicación continuay permanente en el marco del Mercosur. Lasbuenas intenciones en materia de participacióndeben concretarse en mecanismos operativosque canalicen los aportes de las organizacionesde la sociedad civil hacia la toma de decisiones.Para ello se requiere desarrollar un procedi-miento mediante el cual la sociedad civil puedeinformarse de lo que se está negociando en for-ma sistemática, fácil y permanente.

Quienes toman las decisiones no deben ver laparticipación como un concepto importado alque hay que darle curso para evitar críticas porparte de otros organismos internacionales. Porel contrario, deben entender sus méritos y suutilidad, con el fin de que se convierta en unafuerza activa en la configuración y perfecciona-miento de la integración comercial del Mercosur

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CAPÍTULO III: INTEGRACIÓN COMERCIAL Y MEDIOAMBIENTE*

INTRODUCCIÓN

El medio ambiente en la Unión Europea:¿Lecciones para el Mercosur?

Debido a su carácter supranacional, la UniónEuropea (UE) es un fenómeno sin par en la so-ciedad internacional y por ello es difícil compa-rarla con otras organizaciones internacionales.No obstante, la UE enfrenta los mismos desafíosy presiones que las demás, si bien los ha podidoabordar de manera constructiva gracias a su só-lido engranaje institucional. Así pues, la UEparece estar bien equipada para identificar ladirección que podrían seguir otros organismosinternacionales que confrontan retos similares,pero que cuentan con un marco institucionalmucho menos acabado.

La experiencia de la UE ha demostrado ser par-ticularmente relevante en áreas como la gestióndel medio ambiente, dado que se trata de un te-rreno donde interactúan intensamente actores dediferentes niveles gubernamentales y de la so-ciedad civil, y uno que requiere un alto grado desofisticación institucional.24 Con frecuencia laUE ha podido tratar temas ambientales que al-gunos Estados miembros no fueron capaces deabordar.25 Hay que tener en cuenta, sin embar-go, que no todos los acuerdos comerciales re-gionales son similares, pues cada uno refleja lahistoria y las aspiraciones políticas de susmiembros, que a menudo trascienden la cuestiónde la apertura comercial. Si bien la estructurainstitucional del Mercosur está moldeada de ma-nera significativa en la de la UE, el bloque co-mercial del Cono Sur carece de la integraciónpolítica que fluye de la cooperación económicaen la UE. Ello hace que la relevancia de la ex-

24 *Konrad von Molke, Instituto de Estudios del Medio Ambiente,Vrije Universiteit Amsterdam25 Ver Konrad von Moltke, International Environmental Manage-ment, Trade Regimes and Sustainability. Winnipeg: InternationalInstitute for Sustainable Development, 1995.

periencia de la UE para el Mercosur sea parti-cularmente difícil de dilucidar. Con todo, te-niendo en cuenta que la institucionalidad y me-canismos jurídicos relacionados con los temasambientales en el Mercosur están todavía pordefinirse, vale la pena mirar aquellos elementosde la experiencia europea que pueden ser ejem-plares para éste.

El medio ambiente en los tratados de la UE

Durante los últimos quince años, los Tratados dela UE han sido modificados significativamentetres veces, a través del Acta Unica Europea, elTratado de Maastricht y el Tratado de Amster-dam.26 En cada instancia, las disposiciones am-bientales de los tratados también fueron altera-das sustancialmente.

Los objetivos de la política y medidas ambien-tales de la UE son tres: preservar, proteger ymejorar la calidad del medio ambiente; contri-buir a proteger la salud humana; y asegurar unautilización prudente y racional de los recursosnaturales.

En los términos de los tratados de integración seenuncian además varios principios para la acciónde la UE en materia ambiental: prevención, ac-ción en las fuentes, el contaminador paga e inte-gración con otras políticas de la Unión. Asi-mismo se especifica que las políticas ambienta-les deben tomar en cuenta la ciencia, las condi-ciones ambientales propias de cada país, los be-neficios y costos tanto de la acción como de lainacción, así como las condiciones económicas ysociales de los miembros. En la UE el principiode subsidiariedad requiere que la Unión actúecuando se crea que se obtendrán mejores resul-tados en su ámbito que en el de los Estados.Existen también disposiciones para la coopera-ción internacional con terceros países, y se ha 26 Los textos de los Tratados de la UE están disponibles enhttp:/europa.eu.int/eur-les/en/treaties (Mayo 25 de 1999).

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consagrado el derecho de los Estados miembrosindividuales a adoptar medidas más rigurosasque las de la UE.

Legislación de la UE

Hacia finales de 1998, el cuerpo de legislaciónambiental de la UE superaba los 300 instru-mentos legales, incluyendo directivas, regula-ciones, recomendaciones y un cúmulo de dispo-siciones financieras.

Directivas

En la UE, las directivas son los instrumentoselegidos para la armonización. Estas cubrentodos las áreas de la política ambiental, tanto asíque algunas están casi enteramente sujetas a unmarco creado a ese nivel, que en ocasiones pue-de ser sustancial y detallado. Las directivas dela UE son obligatorias para cada miembro en loque hace al resultado, si bien las autoridadesnacionales son libres de elegir la forma y méto-do para alcanzarlo. Por este medio la UE lograel extraordinario propósito de desarrollar ins-trumentos legalmente obligatorios que son en-tonces implementados en quince países, cadauno con un sistema legal con características dife-rentes, pudiendo aun así producir resultadoscomparables. Para ello es crítico que esta im-plementación sea completamente transparente.

Las enseñanzas para otras organizaciones inter-nacionales son relativamente simples: el procesode armonización de la gestión ambiental requie-re un rango de medidas e instrumentos claros.Más allá de la especificación de los procedi-mientos legales, es necesario encontrar vías paraasegurar que ocurran cambios de comporta-miento y que se obtengan los objetivos ambien-tales acordados, lo cual con frecuencia implicarála participación de la sociedad civil. La políticaambiental debe respetar siempre el principio desubsidiariedad, que constituye la expresión teó-rica de la máxima: “pensar globalmente, actuarlocalmente.”

Regulaciones

Las regulaciones de la UE aplican directamenteen todos los estados miembros y son obligatoriasen su totalidad, sin que se requiera acción algunapor parte de las autoridades nacionales en otrosniveles de gobierno. A diferencia de las directi-vas, las regulaciones no están tan sujetas a lainfluencia de los estados miembros. Normal-mente se las utiliza para tareas muy precisascomo la fijación de tarifas externas o precios deintervención para productos agrícolas. Haciafinales de 1998 se habían sancionado un total de114 regulaciones relativas al medio ambiente,incluyendo las pertinentes a la prohibición deimportaciones de productos derivados de la ba-llena, la prohibición de importaciones de pielesde animales capturados con trampas para patas,la prohibición de la pesca con redes de altura, yla prohibición de importaciones de organismosgenéticamente modificados (OGM). Las medi-das para abatir el daño forestal, las pertinentes aproductos químicos, a sustancias destructivas dela capa de ozono y al cambio climático han sidoestablecidas por medio de regulaciones, lo mis-mo que los instrumentos financieros de la UE.

Un uso interesante de las regulaciones es el refe-rido al etiquetado ecológico y al establecimientode un sistema de gestión y auditoría ambiental(EMAS). Aquí las regulaciones requirieron quelos Estados miembros elaboraran disposicionespara las etiquetas ecológicas y EMAS, aunqueno establecieron obligaciones para actualizarestas estructuras, que se suponía estarían a dis-posición de los actores privados para su imple-mentación voluntaria. Dado que no se imponíanobligaciones individuales, se aceptó que estostemas fueran tratados mediante regulaciones.

Fondos específicos para el medio ambiente

La política ambiental carece de sentido si nodispone de recursos en que apoyarse. En unmomento en que ésta se orienta a la utilizaciónmás difundida de incentivos, crece la necesidadde recursos. Muchos programas de incentivosinvolucran algún nivel de financiamiento públi-co para cambiar la dinámica económica. Tam-bién requieren un alto grado de intercambio deinformación y de monitoreo, pues quienes in-

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vierten en incentivos quieren asegurarse de queobtendrán los beneficios esperados, y que quie-nes no han invertido no obtengan beneficios sinpagar.

Un axioma del buen gobierno es que una agen-cia que impone requisitos debe proveer tambiénlos fondos necesarios para que se cumplan. Losmandatos que no contemplan fondos son gene-ralmente muy poco efectivos. Esto se aplicatambién a la UE, que ha encontrado cada vezmás necesario proveer financiamiento para apo-yar el cumplimiento de sus requerimientos am-bientales.

Aunque inicialmente se prohibieron los subsi-dios, una comunicación de la UE que data de1975 --varias veces renovada y enmendada--declaró aceptables algunos de ellos, particular-mente en el caso de las inversiones destinadas acumplir con los nuevos estándares ambientaleslegales (hasta el 15% del valor), ayuda para es-timular a las empresas a ir más allá de los están-dares ambientales obligatorios (hasta el 30%), yasistencia para la adquisición de productos nodañinos al medio ambiente por parte de los con-sumidores finales (siempre que se comprobaraque las empresas no se beneficiarán despropor-cionadamente). En la Ronda Uruguay, esta es-tructura de subsidios se convirtió en la base delas excepciones del GATT/OMC relativas alAcuerdo sobre Subsidios.

En 1984 se estableció un fondo embrionario parael medio ambiente (conocido como ACE). Con-tando con recursos muy modestos, expiró en1991 para ser reemplazado por LIFE. El nuevofondo contaba con 400 millones de ECUS paralos primeros tres años y estuvo orientado a pro-mover el desarrollo sostenible y la calidad delmedio ambiente en la UE (40%), la proteccióndel hábitat y la naturaleza (45%), el mejora-miento de las estructuras administrativas y losservicios ambientales (5%), y la promoción de laeducación, capacitación e información ambiental(5%). En realidad, sin embargo, la UE disponede sumas mucho más grandes para propósitosambientales de otras fuentes no específicamenteidentificadas como tales.

Fondos relacionados

En la medida en que en la UE la política am-biental está integrada a otras políticas, la primerase beneficia de las actividades que cubren a éstasúltimas. Tal es el caso de los programas de in-vestigación que son particularmente importantespara la formulación de la política ambiental, da-do que ésta debe estar científicamente funda-mentada. Uno de los programas-marco pluria-nuales de investigación de la UE cubre el medioambiente y de allí se derivan importantes recur-sos financieros. También existen los fondos es-tructurales, cuya función principal es atenuar laprobabilidad de que los proyectos financiadoscon ellos causen daño al medio ambiente. Lapolítica ambiental también se beneficia financie-ramente de los fondos estructurales del Pro-grama Agrícola Común (PAC) uno de los máscontrovertidos de la UE en el ámbito internacio-nal por las distorsiones que causa en los merca-dos y que no viene al caso discutir aquí, sobretodo en lo que tiene que ver con la conservaciónde las áreas rurales. Por último están los fondosdel Banco Europeo de Inversiones destinados ala asistencia para el desarrollo, con un énfasisreciente en la sostenibilidad del mismo en lospaíses de Africa, el Caribe y el Pacífico (funda-mentalmente ex-colonias europeas). Sin embar-go, el anuncio reciente sobre la reformulacióndel enfoque de la UE hacia esos países ha puestoen peligro este componente ambiental.

La Unión Europea en la política ambientalinternacional

La UE participa cada vez más como un actorindependiente en la gestión internacional de me-dio ambiente. En la práctica, las áreas por lascuales la UE es responsable están cambiando enla medida en que se desarrolla la legislación in-terna. La situación resultante puede ser muyfrustrante para otros países, que no siempre sa-ben como tratar con la UE, con los estadosmiembros como actores claves dentro de la UE ocon los estados miembros como participantes enun régimen común.

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El lenguaje de la mayoría de los acuerdos am-bientales internacionales se refiere a “organiza-ciones de integración regional” como la clasegenérica bajo la cual ha podido participar la UE,siendo hasta el momento la única en su catego-ría. El Mercosur exhibe un carácter híbrido,asemejándose a la UE en su estructura institu-cional y en su movimiento hacia un arancel ex-terno común aunque se parece a un acuerdo co-mercial regional más tradicional en el manejoque hace de sus políticas internas. Esto sugiereque su reconocimiento como “organización deintegración regional” es menos concebible.

¿Enseñanzas para el Mercosur?

Aunque ya se ha señalado la importancia de serprudentes cuando se trata de extraer enseñanzasde la UE para el Mercosur, es posible destacaruna serie de aspectos a tener en cuenta.

El medio ambiente es un tema inevitable. Elmedio ambiente es un área de gran actividad yuna de las que más apoyo popular recibe en laUE, aunque el ímpetu inicial para tratar lascuestiones ambientales fue débil y fundamen-talmente político. A través de los años, la UE hadescubierto una verdad básica acerca de la inte-gración económica: en la medida en que losmercados cambian debido a la remoción de ba-rreras, también deben cambiar las disciplinasesenciales de mercado como las que aplican almedio ambiente.

La subsidiariedad es un problema real. Para laUE, la subsidiariedad ha sido uno de los proble-mas más complejos de tratar. La gestión delmedio ambiente requiere un nivel extraordinariode cooperación entre jurisdicciones a todo nivel.No se trata de una actividad jerárquica en la quelos cuerpos internacionales puedan articularprincipios generales que son posteriormenteaplicados por las autoridades nacionales, sinoque requiere un proceso continuo de informa-ción, evaluación y ajuste de políticas en el quedeben participar órganos internacionales y na-cionales, y también, en cierta medida, las autori-dades subnacionales y locales. La política co-mercial, por otro lado, es centralizada y operasobre la base de un número limitado de princi-pios. La articulación de la política de liberaliza-

ción de mercados con la política ambiental re-quiere de estructuras institucionales capaces deequilibrar prioridades en diferentes niveles delgobierno.

El medio ambiente requiere capacidades insti-tucionales. Las demandas institucionales de lagestión ambiental exceden en mucho las de laliberalización comercial. La investigación cien-tífica, evaluación, supervisión, intercambio deinformación, participación pública y transparen-cia son todas funciones esenciales de la gestiónambiental. Si bien es claro que el Mercosur nointenta crear una estructura institucional compa-rable a la de la UE, también es probable que serequiera cierto grado de innovación institucionaldentro del Mercosur o asociada con él en algunaforma para tratar la agenda de medio ambiente.

La armonización es un primer paso necesario.La armonización de la legislación existente es unproceso complejo pero vital. Debido al princi-pio de subsidiariedad, es esencial identificar loselementos fundamentales de la legislación am-biental, que son comunes a todos los países en elMercosur, y otorgar libertad a cada país paraelegir los medios más apropiados para alcanzarestos objetivos. Para asegurar que se alcancenlos resultados y evitar malos entendidos quepueden afectar la relación cooperativa, es im-portante establecer un proceso de revisión e in-tercambio de información tanto previo comoposterior al acuerdo sobre los principios másimportantes en cada área de la gestión ambien-tal.

El medio ambiente involucra muchas áreas deactividad. Es fácil hablar del “medio ambiente.”En la práctica, sin embargo, la gestión ambientalinvolucra numerosas áreas de actividad diferen-tes, cada una de las cuales tiene característicasdistintas. Es importante poder distinguir entreestas áreas y sus características. El protocolopreliminar sobre medio ambiente identificaaquellas áreas que son actualmente relevantespara los países del Mercosur. El desafío es dife-renciarlas y desarrollar acciones conjuntas

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EL MEDIO AMBIENTE EN EL TRATADODE LIBRE COMERCIO DE AMERICA

DEL NORTE (TLCAN/NAFTA):¿LECCIONES PARA EL MERCOSUR?

Introducción

Si la configuración de un tratado de libre comer-cio en América del Norte despertó la increduli-dad de muchos, la inclusión de disposicionesambientales en el mismo fue aún más difícil deconcebir en su momento. Estas últimas, sin em-bargo, fueron la contraprestación que el Ejecuti-vo de los Estados Unidos cedió a los interesesambientales del Congreso a cambio de una apro-bación expedita (fast track) del tratado.

En la actualidad, la disposiciones ambientalesdel TLCNA podrían establecer el umbral de sen-sibilidad ambiental para las Américas, de mane-ra que los otros acuerdos comerciales globales oregionales que establezcan un umbral menor oninguno correrían el riesgo de aparecer indife-rentes a la necesidad ampliamente percibida deequilibrar las prioridades comerciales y las am-bientales.

En esencia, el TLCAN es un tratado comercialtradicional. Representa un sistema de “concesio-nes” mutuas que conducen a la reducción y/oeliminación de barreras arancelarias entre losparticipantes. Sin embargo, el tratado no pre-senta innovaciones institucionales, estructuraleso de implementación. Esta última requiere ac-ciones de los participantes individuales más quela creación de un proceso multilateral. En esteaspecto, el tratado TLCAN se asemeja al GATTmás que a la OMC (la cual no había sido aúncreada al momento de la firma del TLCAN).

El medio ambiente en el TLCAN

El TLCAN ha sido descripto como el más am-biental de los acuerdos comerciales (Johnson yBeaulieu, 1996). Pero se podría describir másexactamente como el más ambiental de todos losacuerdos tradicionales de comercio. Su textoprincipal, que rige las relaciones comercialesentre los tres países miembros, contiene disposi-ciones números assignificativas vinculadas conel medio ambiente.

La capacidad de los gobiernos para protegerel medio ambiente

Uno de los temas críticos de debate en torno alTLCAN fue el temor a que el acuerdo forzara lareducción de estándares ambientales existentes oinhibiera la adopción de unos más estrictos en elfuturo. La respuesta a estas preocupaciones sedio de dos formas: con un tratamiento diferen-ciado de los estándares sanitarios y fitosanitarios(los cuales están típicamente relacionados con lasalud pública más que con el ambiente) y pormedio de estándares técnicos (que con frecuen-cia tienen una orientación ambiental). Dado quelas disposiciones ambientales están sujetas a laimplementación unilateral de los Estados partes,se utilizará el mecanismo de solución de contro-versias del TLCAN en caso de que surja algúnconflicto en torno al cumplimiento de las mis-mas.

Gran parte de la política ambiental tiene basesregionales y locales. En el caso de los tresmiembros del TLCAN, esto significa que im-portantes elementos de la política ambientalquedan en manos de las autoridades estatales yprovinciales. En la práctica puede haber unavariación sustancial entre los estándares im-puestos por los diferentes estados, aun dentro deun mismo país, ya que las condiciones ambien-tales difieren, lo mismo que las presiones am-bientales ejercidas por los seres humanos, o por-que las preferencias locales varían. Las jurisdic-ciones subnacionales no son parte del TLCAN ypor lo tanto el tratado sólo puede sustituirlas enaquellas instancias en que el acuerdo así lo esti-pule. Estas instancias son pocas y no compren-den la sección referida a barreras técnicas (Ca-pítulo 9 del TLCAN). Con respecto a las inver-siones, existe una disposición específica en elArtículo 1114 que inhibe a las partes del acuerdoa reducir los estándares ambientales paraatraerlas.

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El medio ambiente en el mecanismo desolución de controversias del TLCAN

Este mecanismo ofrece dos caminos alternati-vos: un demandante puede elegir resolver unadisputa, ya sea de acuerdo con el TLCAN o conel GATT. La elección posiblemente refleje si secuestionan aspectos específicos del TLCAN o sila disputa concierne a las disciplinas generalesdel GATT, que están efectivamente incorpora-das al TLCAN. Los asuntos ambientales consti-tuyen la única excepción, pues el demandadodebe elegir el TLCAN. Esta excepción indicaque los negociadores asumen que, bajo ciertascircunstancias, las disputas resueltas según elTLCAN pueden ser más sensibles a las preocu-paciones ambientales que si se resolviesen con-forme al GATT. Es más, los paneles de soluciónde diferencias del TLCAN pueden establecercomités científicos de revisión que brinden evi-dencias en las disputas que conciernen al medioambiente. Además, en estas disputas la carga dela prueba se invierte: el demandante debe de-mostrar que las medidas no son “necesarias” ni“relativas al” propósito ambiental, según sea elcaso.

Acuerdo de cooperación ambiental deAmérica del Norte

Las disposiciones ambientales del TLCAN sonmás amplias que aquéllas incluidas en otrosacuerdos comerciales, aunque no son tan avan-zadas como las de los tratados de la Unión Eu-ropea. Un aspecto sobresaliente del TLCAN esel llamado “Acuerdo Norteamericano de Coope-ración Ambiental” del 13 de septiembre de1993, al que se llegó para tratar los temas am-bientales que pudieran estar relacionados con elcomercio o sufrir sus efectos. Esto refleja elhecho de que los temas ambientales no puedenmanejarse exitosamente en el marco de un clási-co acuerdo comercial y que no ha existido nin-guna organización capaz de tratarlos a nivelcontinental en América del Norte. Para ello secreó la Comisión para la Cooperación Ambiental(CCA), conformada y sostenida equitativamentepor los tres países. Al crear la CCA, los nego-ciadores del TLCAN reconocieron la necesidadde establecer una institucionalidad ambiental,aunque por fuera del régimen comercial. La

CCA tiene varias características singulares quereflejan la mejor práctica actual en el ámbitointernacional. Puede tratar ciertos temas am-bientales según su propia iniciativa y tiene unaestructura específica para garantizar la contribu-ción de la sociedad civil. Se trata del ComitéConsultivo Público Conjunto (JPAC), integradopor cinco miembros de cada país. El JPAC esuna excepción, pues constituye una vía formalde participación para una amplia gama de repre-sentantes de la sociedad civil en una entidad in-ternacional. Las organizaciones ambientalistastienen la posibilidad de elevar un reclamo a laCCA cuando creen que un Estado parte no estáimplementando correctamente las medidas am-bientales; la secretaría de la CCA puede condu-cir entonces una investigación y plantear las re-comendaciones a la Comisión, que está com-puesta por funcionarios públicos de alto rangoperteneciente al sector de medio ambiente de lostres países.

El TLCAN en el plano internacional

A diferencia de la Unión Europea, el TLCAN notiene intención alguna de integrar a los tres paí-ses partes. Tanto Canadá como México tienenuna larga tradición en defender su independenciacultural, social y económica de la presencia ava-salladora de los Estados Unidos en sus fronteras.Por su lado, Estados Unidos se ve a sí mismo enun contexto global y siempre ha resistido a con-formarse con un rol exclusivamente regional.En realidad, una de las mayores resistencias alTLCAN por parte de algunos elementos de lasociedad estadounidense fue el deseo de no re-nunciar a ningún grado de independencia a raízdel establecimiento de lazos de preferencia conlos dos países vecinos.

Bajo estas circunstancias, el TLCAN no tiene unrol internacional formal. Sin embargo, se haconsiderado el tema de la ampliación delTLCAN para incluir a otros países, y algunosobservadores tienden a considerar este acuerdocomo un precursor del Area de Libre Comerciode las Américas (ALCA). La lógica para am-pliar el TLCAN depende de si se lo considera unacuerdo de libre comercio a la manera tradicio-nal. En muchos países de América del Sur, sinembargo, la mayoría de los cuales comercializan

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más con Europa y Japón que con los países delTLCAN, no está muy arraigada la lógica pura-mente económica de unirse al mencionadoacuerdo.

Queda aún por ver si la ampliación del TLCANes en realidad factible. En caso de que elTLCAN se transforme en núcleo del área de li-bre comercio de las Américas, tendría que desa-rrollar una estructura institucional que reflejeadecuadamente su peso en el comercio global yle permita articular respuestas razonables a losasuntos ambientales que conciernen a sus miem-bros.

¿Lecciones para el Mercosur?

Institucional y estructuralmente, el Mercosur essignificativamente diferente del TLCAN: es unaunión aduanera con las instituciones necesariaspara manejarla. Asimismo ha sido diseñadocomo un acuerdo autónomo, sin la incorporaciónde referencias significativas al GATT/OMC.En consecuencia, el Mercosur tendrá que definirsu propio enfoque con respecto a las cuestionesambientales incluidas en el texto mismo delTLCAN.

Sin duda, las enseñanzas más significativas parael Mercosur en materia de política ambiental apartir de la experiencia del TLCAN se podríanextraer del acuerdo ambiental colateral. Al igualque los Estados partes del TLCAN, el Mercosurtiene una estructura institucional mínimamentedesarrollada para el manejo de cuestiones am-bientales internacionales entre los cuatro países.El desarrollo de una estructura apropiada, dentrodel marco del acuerdo o fuera de él constituirá elgran desafío.

Sería razonable pensar que la agenda ambientaldel Mercosur se siga expandiendo. Además delas cuestiones obvias relativas al medio am-biente transfronterizo y al manejo de recursoscompartidos como la cuenca del Río de la Plataexisten temas relacionados con las especies mi-gratorias y un temario amplio a tener en cuentaen relación con la contaminación industrial. Enla medida en que el Mercosur siga adelante einduzca al crecimiento económico, los proble-mas ambientales a atender ejercerán más pre-sión. También los requerimientos acerca de unmercado común conducen, casi inevitablemente,a tener estándares técnicos comunes. Para eseentonces, será necesario resolver si se sigue elmodelo del TLCAN que incluye la definición denormas generales, pero no la estructura específi-ca de cooperación para el desarrollo de estánda-res o el modelo europeo, que implica un desa-rrollo armonizado de normas y la articulación deun marco común dentro del cual desarrollar elmanejo del medio ambiente.

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EL ALCA Y EL MERCOSUR A LA LUZ DELOS REGÍMENES AMBIENTALES DE

LAS AMÉRICAS∗

Introducción

En la actual etapa de globalización, todo pro-yecto de integración entre las Américas requieresólidas bases económicas. Las economías de laregión están actualmente ligadas por una com-pleja red de acuerdos, programas, estándares ynormas, incluyendo más de 100 acuerdos co-merciales bilaterales, cinco sub-regionales ymembresía en la Organización Mundial de Co-mercio. Con la propuesta de un nuevo acuerdocomercial, el Area de Libre Comercio de lasAméricas (ALCA), aspira a unir 34 economíasen un área de comercio integrada para el año2005.

Se trata de casi 800 millones de personas que,siendo sólo el 13,13% de la población mundial,a su vez representan el 29,6% del mercado glo-bal. La tasa de crecimiento promedio ha sido del5%, aunque con tendencia a la baja por la crisisfinanciera regional. Se estima que el PBI combi-nado llega a US$ 9.000 billones, equivalente al34,7% del PBI mundial per capita. Sin embargo,si se mide el desarrollo económico por el PIBper cápita, las diferencias en las Américas sonevidentes: de 34 naciones, cuatro tienen un nivelalto (Estados Unidos, Argentina, Canadá y Ba-hamas), otras cinco se encuentran por encima ocerca del promedio mundial (México, Uruguay,Antigua y Barbuda, St. Kitts y Nevis, y Barba-dos), sucedidas por Brasil, Chile, Venezuela,Costa Rica, Panamá, Dominica y Granada.

En el campo del comercio, en las Américasexisten cinco acuerdos sub-regionales: el Merco-sur, el Acuerdo de Libre Comercio de Américadel Norte (TLCAN), la Comunidad del Caribe(CARICOM), el Mercado Común Centroameri-cano (MCCA) y el Grupo Andino. En un nivelmás general, es también esencial considerar a laAsociación Latinoamericana de Integración

∗ Basado en el proyecto “Trade Rules & Sustainability in the Ame-ricas” (TRSA), realizado en forma conjunta entre el IISD, ICTSDy la PNUMA.

(ALADI),27 y los compromisos asumidos por lospaíses de las Américas como miembros de laOMC.

Hacia el ALCA

El actual empuje de integración comenzó con laCumbre de las Américas de 1994 en Miami,cuando 34 jefes de Estado fijaron cuatro metasprioritarias y un plan de acción con 23 puntosentre los cuales figuraba la creación del ALCA.Las negociaciones para el ALCA fueron puestasen marcha en la Cumbre de las Américas enSantiago de Chile en 1998, y se espera lograr unacuerdo para el año 2005.28 La Declaración delALCA promete “tener en cuenta la amplia agen-da social y económica incluida en la Declaraciónde Principios y el Plan de Acción de Miami, conla perspectiva de elevar los estándares de vida,mejorar las condiciones de trabajo de todos loshabitantes de las Américas y proteger el medioambiente.”29

Los ministros de comercio también acordaronuna estructura inicial de negociaciones, a travésde reuniones que se realizarán por lo menos unavez cada 18 meses. Asimismo se estableció unComité de Negociaciones Comerciales a nivelvice-ministerial, con el fin de elegir un presi-dente y un vicepresidente de cada grupo de ne-gociación para guiar su trabajo, diseñar la ar-quitectura general del acuerdo y definir losasuntos institucionales. Se formaron nueve gru-pos para las distintas etapas de negociación: ac-ceso al mercado, inversiones, servicios, comprasgubernamentales, solución de diferencias, agri-

27 En 1960 el Tratado de Montevideo creó la Asociación Latinoa-mericana de Libre Comercio (ALALC), un área de libre comerciocon autoridad para recortar aranceles de una lista limitada de pro-ductos entre sus miembros, mientras que cada uno de ellos mante-nía sus propias barreras con los países del Tercer Mundo. Conver-tida en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en1980, las exportaciones entre sus miembros crecieron en relacióncon las exportaciones totales, de un 11,9%, en 1991 a un 17%, en1995. El proceso de integración de la ALADI continúa las nego-ciaciones- para el año 2005; el comercio entre los miembros deALADI estará en una situación de preferencia. Ferrere, Daniel,M.“New trends in Latin American foreign trade: The LAIS and itswork.” The International Lawyer 19, (1985).28 Integración y Comercio en las Américas, Presupuesto Preliminardel Comercio en 1997. Notas periódicas, Diciembre 1997.29 Declaración de Ministros de San José, 4ª Reunión de Ministrossobre el Comercio de la Cumbre de las Américas, San José, CostaRica, marzo de 1998.

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cultura, derechos sobre la propiedad intelectual,subsidios, medidas compensatorias y antidum-ping, y políticas de competencia. Además seestableció un Grupo Consultivo sobre Econo-mías más Pequeñas para tratar los temas perti-nentes a ellas. Los grupos se guiarán por losprincipios y objetivos generales de la Declara-ción Conjunta de Ministros.

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A partir de la Cumbre de Miami se ha discutidola posibilidad de incluir temas laborales y am-bientales en las negociaciones dirigidas a confi-gurar el ALCA, pero algunos gobiernos mostra-ron su preocupación acerca de su relevancia parala agenda de integración comercial. Finalmentese acordó obtener información de la sociedadcivil sobre estos temas para canalizarla haciatodos los grupos de trabajo, a través de un nuevoComité de Representantes Gubernamentales pa-ra la Participación de la Sociedad Civil. En ju-nio de 1998, la primera reunión del Comité deNegociaciones Comerciales, realizada en Bue-nos Aires, se extendió un día más para establecerun instrumento de transición que recibiría elaporte de la sociedad civil acerca del ALCA. ElComité canalizaría los comentarios y presentaríalas diferentes opiniones a los ministros. Lossectores de la sociedad civil manifestarían susopiniones por escrito al “buzón” del comité,hasta que se acordara un mejor mecanismo parasatisfacer a todos los interesados31

Como en muchas otras instancias de integraciónque involucran acuerdos comerciales, la volun-tad política y las necesidades de los diversosactores parecen presentar los desafíos más seriosal proceso. En los Estados Unidos, por ejemplo,no parece probable que el Congreso trate el temadurante la administración Clinton, luego de re-cientes inconvenientes para lograr una autoridadde negociación expedita (fast track). En los paí-ses más grandes con redes débiles de seguridadsocial, como México y Brasil, los trastornoseconómicos recientes parecen estar ligados a laliberalización, generando preocupación acercade la estabilidad proceder. Se prevé que la con-tracción económica de Brasil, proyectada en 5%, 30 IDB/ OEA/CEPAL, Website del ALCA – Internet:http://www.ftaa-alca.org.31 Valente, M. “Civil Society Fighting Hard for Inclusion inFTAA,” Buenos Aires, 22 de junio, 1998, IPS/tra-so/mv/mj/sw/98

genere cierta contracción regional, aunque pe-queña, lo cual enfriaría potencialmente los inte-reses inmediatos de integración. Además, laseconomías más pequeñas como las de los paísesque conforman el CARICOM y el MCCA tienenun acceso preferencial a los mercados más gran-des y podrían no considerar beneficiosa una ma-yor liberalización.32

El amplio apoyo para la integración regional,expresado por los jefes de Estado en la Cumbrede Santiago de 1998, parece consistente con es-tas preocupaciones políticas y económicas; de lamisma manera, las secuelas del huracán Mitchen América Central o la crisis financiera poten-cial en del Sur dificultan las posibilidades deproyectos en común.

Implicaciones del Mercosur para el ALCA

Durante los últimos 10 años, la actividad enca-minada a la integración comercial en las Améri-cas ha sido muy dinámica. El Mercosur repre-senta un esfuerzo independiente de los países delCono Sur en este sentido, aunque forma parte deun proceso más amplio en las Américas y másallá del hemisferio que se inició como respuestaa la fuerte integración europea.

En todas estas iniciativas, sin embargo, los te-mas ambientales se han quedado a la zaga y losregímenes ambientales que existen no han sidointegrados a los procesos de apertura comercial.Debido a su importancia en el continente, esmuy probable que las decisiones tomadas en elMercosur tengan una repercusión en toda la re-gión. Así pues, una decisión del Mercosur, dedejar de lado el tema ambiental, sería considera-da por otros países del hemisferio como una se-ñal de que la apertura comercial continuará sucurso sin reparar en los efectos de largo plazoque ésta pueda tener en la base natural producti-va de la región. Por el contrario, si, como se

32 Para mayores datos sobre los desafiós que enfrenta el ALCA,Morton, Colleen S. “Progress Toward Free Trade in the WesternHemisphere since 1994. Instituto de las Américas. WashingtonD.C., USA, 1998, North-South Centre. “Free Trade in the Ameri-cas: Policy Recommendations and Issue Papers.” North-SouthCentre, Universidad de Miami e Instituto de las Américas. Miami,Mayo, 1997 or Tussie, Diana y Vasquez, Patricia I. “The FTTAA,Mercosur, and the Environment.” International EnvironmentalAffairs, Vol. 9, Nº 3, verano 1997.

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espera, el Mercosur puede desarrollar e imple-mentar una agenda ambiental importante me-diante la aprobación y puesta en práctica delProtocolo Adicional sobre Medio Ambiente,esto tendría un impacto significativo sobre otrosprocesos comerciales regionales ya en marcha,pues se hallarán más dispuestos a incorporarcomponentes significativos de sostenibilidad ensus emprendimientos comerciales.

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CAPÍTULO IV: CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES

A partir de los trabajos de investigación realiza-dos y de las discusiones que tuvieron lugar en eltranscurso del Taller, es posible plantear unaserie de conclusiones y recomendaciones que,esperamos, constituyan un aporte para fortalecerla protección del ambiente y la promoción deldesarrollo sustentable en el proceso de integra-ción regional del Cono Sur.

Lo ambiental en la dimensióninstitucional

La actual situación institucional del Mercosur ylas perspectivas de desarrollo en este sentidopueden tener una incidencia significativa en eltratamiento de la temática ambiental en la re-gión. La experiencia de integración entre lospaíses del cono sur ha llegado a un punto en que,no sólo para profundizar la integración, sinotambién para proteger los logros ya alcanzadoses necesario avanzar en su consolidación institu-cional.

En este terreno se han planteado como priorita-rias varias áreas de acción. En particular se sub-raya la necesidad de contar con reglas claras yprevisibles al nivel de la región, lo cual implicaun mayor avance en la coordinación de políticasen especial de las macroeconómicas pero tam-bién de las sectoriales y en la internalización yefectiva aplicación de la normativa Mercosur anivel de cada país. Paralelamente se hace hinca-pié en la necesidad de perfeccionar el sistema desolución de controversias facilitando, entre otrascosas, el acceso de los particulares al mismo.

Obviamente, una profundización de la integra-ción comercial requiere de una mayor coordina-ción de las disciplinas del mercado, incluyendolas ambientales. La experiencia indica que losrequerimientos institucionales de la política am-biental son significativamente mayores que los

de las políticas comerciales (multiplicidad dejurisdicciones involucradas dada la participaciónde autoridades subnacionales y locales; meca-nismos de información, monitoreo y evaluación;articulación del conocimiento científico en elproceso de formulación de políticas; y participa-ción pública, entre otros). Es claro que este pro-ceso requiere de una estrategia de diseño institu-cional que no es razonable suponer se constituyaen una de las metas del Mercosur en estos mo-mentos.

Lo que sí es posible plantear es la necesidad defortalecer el rol del SGT 6. Dado el caráctertransversal de la problemática ambiental es ne-cesario buscar una mayor articulación del SGT 6con los otros subgrupos de trabajo. La experien-cia del Mercosur indica que buena parte de lostemas relevantes desde el punto de vista am-biental se originan y tratan en ámbitos distintos aaquél. Esto señala la necesidad de fortalecer lacapacidad del SGT 6 para “penetrar” con su tra-bajo las actividades y acciones de los otros sub-grupos.

Asimismo, el fortalecimiento del SGT 6 requiereuna mayor articulación con la sociedad civil y lacomunidad científica. El trabajo y la actuaciónde las organizaciones civiles y de la comunidadcientífica son factores movilizares de los temasambientales en las agendas públicas, y en talsentido pueden ser elementos de fortalecimientodel papel del SGT 6. Esto hace necesario re-crear espacios institucionalizados que hagan po-sible tal articulación en las instancias de formu-lación de las políticas y normas del bloque. Sibien existen ciertos mecanismos de participaciónpública en la estructura institucional del Merco-sur, y particularmente en el nivel del SGT 6, esnecesario profundizarlos y jerarquizarlos con elfin de hacer efectiva dicha participación.

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Identificación de temas ambientalesde interés regional

Es necesario formular una agenda ambiental delMercosur. A diferencia de las experiencias de laUnión Europea y el TLCNA (véase el Capítulo3), el Mercosur no cuenta aún con una agendacomún que refleje los intereses de sus socios enel tema ambiental.

Ante esta situación, se hace necesario identificary analizar posibles áreas de competencia am-biental del proceso de integración regional. Enotras palabras, es necesario establecer cuáles sonaquellos temas ambientales concretos que pue-den dar lugar a la formulación de políticas espe-cíficas como objeto del proceso de construccióndel Mercosur. A partir de allí, el desafío es in-ternalizar e impulsar estas preocupaciones denaturaleza ambiental en la agenda política regio-nal.

Una de las primeras áreas de interacción entre lapolítica ambiental y el proceso de integracióncomercial es el tema de acceso a mercados y lasrestricciones y medidas no arancelarias de ca-rácter ambiental. De hecho, este tema aparececomo prioritario en la Resolución GMC 38/95que establece la agenda del SGT 6 y ya se handado diversos pasos en esta materia. 33 Con to-do, es necesario desarrollar criterios precisos anivel regional para evaluar la legitimidad de unamedida restrictiva al comercio que tenga comofinalidad la protección ambiental. La existenciade reglas claras garantiza el derecho de cadaEstado a establecer sus propios niveles de pro-tección, a la vez que reduce los riesgos de quetales medidas se utilicen con fines proteccionis-tas.34

33 En relación a este tema, se han dictado una serie de normasMercosur (Dec CMC3/94; Res GMC 32/95 y 123/94) instrumen-tando un proceso de identificación y clasificación de medidas noarancelarias, incluyendo aquellas de carácter ambiental, a los finesde definir su eliminación, armonización o justificar su aplicación.34 El Anexo I (Programa de Liberación Comercial) del Tratado deAsunción -que fuera adoptado para regir durante el período detransición-, dispone en el artículo 2 b) que no se consideraránrestricciones las medidas adoptadas en virtud de las situacionesprevistas en el artículo 50 del Tratado de Montevideo. Si bien estadisposición del Tratado de Montevideo prevé una serie de excep-ciones, alguna de ellas relacionadas con la protección del ambien-te, existe cierta incertidumbre en cuanto al alcance y sentido de lanorma, lo cual deja margen para posibles conflictos entre los Esta-dos parte.

Asimismo se plantea como un paso necesarioaunque complejo, en la profundización del pro-ceso de integración, el avance en la armoniza-ción y coordinación de las políticas ambientales.En este sentido, una medida sencilla pero signi-ficativa es la de generar instancias de comunica-ción e intercambio de información entre los Es-tados partes previo al dictado de normas am-bientales a nivel nacional; éste puede ser un me-canismo eficaz para promover cierta compatibi-lidad entre las legislaciones nacionales, toda vezque previene posibles asimetrías que luego pue-dan resultar más difíciles de salvar. El SGT 6 sepresenta como el ámbito natural para instru-mentar acciones de este tipo entre los Estadospartes.

Igualmente, existe una serie de cuestiones am-bientales que requiere de la cooperación entre delos países de la región. Temas como el manejode ecosistemas y recursos naturales compartidos,problemas de contaminación transfronteriza,gestión de cuencas hidrográficas compartidas,entre otros, pueden ser parte de la agenda de in-tegración regional. Aunque existen cuerpos denormas y principios de derecho internacionalque gobiernan la administración de los recursosnaturales compartidos, y en la región existe unaserie de acuerdos e instituciones bilaterales ymultilaterales con competencia en la administra-ción de este tipo de recursos naturales, éste hasido un tema históricamente conflictivo, en par-ticular en las relaciones argentino-brasileñas.Asimismo, situaciones como la contaminacióntransfronteriza entre Brasil y Uruguay señalan ladificultad de avanzar en la construcción de es-quemas de gestión y cooperación ambiental re-gional.35

En relación a las medidas sanitarias y fitosanitarias que importanuna restricción al comercio, resulta aplicable el Acuerdo Sanitarioy Fitosanitario del Mercosur (Decisión CMC6/96)35 Una importante parte del norte del Uruguay recibe lluvia ácida,posiblemente originada en las emanaciones de la central termoe-léctrica de Candiota (Brasil), por lo cual el gobierno uruguayo harealizado numerosos reclamos al Estado brasileño. En 1992 sesuscribió un Acuerdo de Cooperación Ambiental entre ambospaíses, y se estableció un cronograma de trabajo para tratar esteproblema. Sin embargo, se ha señalado que no se ha avanzadosustancialmente en la solución de la situación que, por el contrario,presenta signos de haberse profundizado. Gudynas, E., “Mercosury Medio Ambiente en Uruguay,” en Hernán Blanco y Nicola Bo-rregaard, editores, Mercosur y Medio Ambiente, PublicacionesCIPMA, Santiago de Chile, 1998, pp.135-136.

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Aunque el nuevo clima asociativo que vive laregión ha importado una superación de aquellasestrategias de confrontación, no existe a la fechauna agenda activa de esfuerzos conjuntos en fa-vor de la conservación y uso sostenible de estosrecursos. En este escenario, el Mercosur podríabrindar el marco y los mecanismos instituciona-les necesarios para abordar este tipo de proble-máticas, teniendo el SGT 6 un rol significativoen impulsar y articular acciones de cooperaciónen estas áreas.

La problemática socio-ambiental vinculada a losgrandes proyectos de infraestructura también seplantea como otra área de posible cooperaciónregional.36 La existencia de diferentes marcosnormativos ambientales aplicables a estos pro-yectos puede generar situaciones de iniquidadsocial y de alto impacto ambiental, toda vez quepuede afectar las condiciones de competitividady perjudicar la previsibilidad y seguridad jurídi-ca de los inversionistas. En vista de la situación,este tipo de proyectos requiere la realización deacciones conjuntas por parte de los Estados de laregión, estableciendo exigencias ambientalescomunes aplicables a las distintas etapas de losproyectos. El Mercosur podría servir de baseinstitucional para la negociación y adopción deestas medidas.

Fortalecimiento de políticas e instituciones enel nivel nacional

El desarrollo de la legislación y política am-biental a nivel de cada uno de los Estados partesexhibe diferencias significativas. En general seconsidera que Brasil es el más avanzado entrelos países de la región; Argentina presentacierto desarrollo normativo, especialmente enalgunas de sus provincias; finalmente Uruguay yParaguay muestran grados menores de avancelegislativo en este tema. Las dificultades en laaplicación y el cumplimiento de la normativa 36 Este es un tema de particular importancia para la región, ya queactualmente existen una serie de grandes proyectos de infraestruc-tura vinculados al transporte y la energía que se encuentran endiversas etapas de elaboración o ejecución, y que exigen una ade-cuada consideración de sus impactos ambientales y sociales. Sepueden señalar, a titulo de ejemplo, los proyectos de la HidrovíaParaná-Paraguay, el puente Colonia-Buenos Aires, el gasoductodel Río de la Plata, entre otros.

ambiental, en tanto, se presentan como un pro-blema común, en mayor o menor grado, en todoslos países de la región.

Este desequilibrio en el desarrollo de la políticay normatividad ambiental dificulta los procesosde formulación y adopción de posiciones com-partidas. Otro factor de rezago es el hecho deque, en general, las preocupaciones por la cali-dad del ambiente en las agendas políticas de ca-da país no son prioritarias, y esto afecta induda-blemente el puesto que ocupa el tema en el ám-bito regional.

Ciertamente, los avances en el ámbito regionalpueden contribuir al desarrollo de las agendasnacionales; sin embargo, la relación entre lo re-gional y lo nacional es recíproca y complemen-taria. De esta manera, se subraya la necesidadde fortalecer las instituciones y políticas a nivelnacional y local que den respuesta a la demandasocial por una mejor calidad ambiental. Así,incorporar y consolidar la dimensión de la soste-nibilidad en las agendas nacionales puede trans-formarse en un elemento dinamizador en laconstrucción de una estrategia regional.

Coordinación de posiciones enforos internacionales

Es claro que ya existen ciertos niveles de coor-dinación entre los Estados partes, especialmenteen relación con los temas internacionales mássignificativos para el Mercosur (tal es el caso delas negociaciones del ALCA). Asimismo, en elmarco del SGT 6, los Estados partes siguen losavances de la agenda internacional en materiaambiental e intercambian información y opinio-nes al respecto. Sin embargo, no se han podidogenerar acciones de coordinación significativasrespecto a este tema; por el contrario, en las úl-timas negociaciones internacionales ambientalesmás importante surgieron considerables diferen-cias de posición, fundamentalmente entre Ar-gentina y Brasil.37

37 A título de ejemplo, vale la pena mencionar las discrepanciasgeneradas por la propuesta Argentina sobre Compromisos Volun-tarios planteada en la COP IV de Cambio Climático realizada enBuenos Aires o las diferencias existentes alrededor del tema de losorganismos genéticamente modificados, planteadas en las negocia-ciones sobre el Protocolo de Bioseguridad en Cartagena de Indias,Colombia

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Existe, sin embargo, un amplio campo de accio-nes posibles para fortalecer estos procesos deconsulta y coordinación en temas internaciona-les. Los avances en esta dirección posibilitaríanuna mejora de la situación de los Estados partesdel Mercosur en las negociaciones internacio-nales; al mismo tiempo, facilitaría la formula-ción de posiciones proactivas y creativas en lasnegociaciones multilaterales sobre temas vincu-lados al comercio y al ambiente, superando laactitud defensiva que generalmente caracteriza alos países de la región en estas instancias.

Mejora de los flujos y acceso a la informaciónambiental

Este punto comprende tanto la información so-bre las condiciones ambientales como sobre de-sarrollos políticos e institucionales en el nivelnacional y entre los países. En principio, lamejora de los flujos de información exige un usomás eficiente de los recursos existentes más quela creación de nuevas instancias burocráticas,aún cuando esto pueda ser necesario de acuerdoa cada caso en particular. Aquí adquiere espe-cial importancia el uso de Internet para facilitarla difusión y accesibilidad de la información.

Paralelamente se requiere desarrollar marcosinstitucionales referidos al derecho de acceso ala información pública, incluida la ambiental. Sibien se ha avanzado en este tema en la región(Brasil y Uruguay reconocen este derecho en susprocesos de evaluación de impacto ambiental,mientras que Argentina y Paraguay lo contem-plan en sus constituciones nacionales), la expe-riencia en los países demuestra que la falta deregímenes jurídicos específicos que operaciona-licen este derecho ciudadano, deja a discrecióndel funcionario público de turno la posibilidadefectiva de gozar de tal derecho.

El acceso a la información pública, al igual quelos temas de participación ciudadana en general,adquieren una relevancia especial en relacióncon los tópicos ambientales, y aquí el SGT 6podría asumir una función significativa, al gene-rar un espacio de articulación y formulación deacciones sobre estos temas en el ámbito regio-nal.

Cooperación científica

Se plantea la necesidad de articular los recursoscientíficos y técnicos existentes en áreas de rele-vancia ambiental. Es claro que los recursos dis-ponibles en los países del Mercosur no son sufi-cientes, dada la calidad y escala de los proble-mas ambientales que enfrenta la región. Estasituación hace necesario potenciar los esfuerzosy recursos mediante estrategias de cooperación ycomplementación. En este sentido, es deseableuna mayor articulación y coordinación entre laReunión Especializada en Ciencia y Tecnología(RECYT) y el SGT6. Asimismo, se hace necesa-rio fortalecer la participación del sector científi-co en el proceso de toma de decisiones públicas;este es un aspecto que muestra una marcada de-bilidad en los países de la región dada la inexis-tencia, salvo algunos casos excepcionales, deinstancias institucionales para canalizarla. Eneste tema, el SGT 6 podría generar acciones yespacios tendientes a promover el uso del cono-cimiento científico en la formulación de la polí-tica ambiental, en los ámbitos nacional y regio-nal.

Diálogo político sobre desarrollosustentable en el Mercosur

Como se señalara previamente, es clara la nece-sidad de generar un diálogo político regionalsobre comercio y desarrollo sustentable quepermita diseñar los lineamientos de una agendaregional sobre el tema. Los problemas que hadebido enfrentar el proyecto de Protocolo Am-biental y la situación de estancamiento en que seencuentran las negociaciones, subrayan la nece-sidad de generar instancias de diálogo entre losdiversos sectores comprometidos con la temáticade la calidad del ambiente y el comercio en lospaíses de la región.

Un diálogo regional adquiere una importanciaaún mayor si se tienen en cuenta tanto la posibi-lidad de profundizar el proceso de integracióncomercial como el perfil de la estructura expor-tadora de los países del bloque, basado funda-mentalmente en la explotación intensiva de losrecursos naturales. Esto hace posible predeciruna expansión de las áreas de interacción entreambiente y comercio, y una intensificación tanto

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de las situaciones de conflicto como de lasoportunidades para obtener beneficios mutuos.Se plantea como un paso necesario un diálogoregional amplio para identificar intereses comu-nes y ejes potenciales de tensión, así como paradiscutir posibles cursos de acción compartidos.Un avance en esta dirección fortalecerá a lospaíses tanto individualmente como en su calidadde bloque.

Por ello se deben profundizar las tareas de in-vestigación acerca de la relación entre comercio,medio ambiente y desarrollo. La posibilidadconcreta de avanzar en un diálogo político y enla formulación de una agenda regional viabledepende, en parte, del nivel y calidad de la in-formación y el análisis de que dispongan losactores.

Así pues, teniendo en cuenta la situación actualde la temática ambiental en el Mercosur, es po-sible señalar ciertos temas, cuyo estudio mere-cen especial atención. En particular, el análisisdel status jurídico del proyecto de Protocolo encada uno de los órdenes jurídicos de los Estadospartes y su relación con la legislación ambientalnacional; la implementación y cumplimiento dela normativa Mercosur de carácter ambiental; elsistema de solución de controversias y conflictosque, directa o indirectamente, tengan un compo-nente ambiental, entre otros. El avance en elestudio y análisis de los temas mencionadosconstituiría un claro aporte para el proceso denegociación y aprobación de un instrumento le-gal Mercosur sobre medio ambiente.

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