Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

download Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

of 314

Transcript of Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    1/314

    Mejoramineto

    del Marco Legal

    Ambientaldel Paraguay

    Legislacin

    Ambiental

    Concordada

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    2/314

    Los derechos autorales de la presente publicacin son propiedad de la Agencia de losEstados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional (USAID).

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    3/314

    El Instituto de Derecho y Economa Ambiental es una organi!acin no gubernamentalsin "ines de lucro# constituida en la $ep%blica del &araguay# cuya misin espromoverel desarrollo sustentable a travs del derecho y la economa en beneficio del inters

    pblico.

    Desde su "undacin en el a'o *# IDEA traba+a en el campo del derecho y lapoltica ambiental# siendo actualmente una institucin reconocida en esta ,rea# y la%nica dedicada a la in-estigacin y promocin del derecho y la economa ambiental en&araguay.

    A tra-s de la in-estigacin# entrenamiento# di"usin y dise'o de polticasp%blicas# IDEA busca mantener un grupo de pro"esionales de ecelencia#comprometidos con los desa"os /ue representa la proteccin del ambiente y la

    promocin de modelos econmicos y +urdicos +ustos /ue comulguen con los principiosdel desarrollo sustentable# y la conser-acin de los recursos naturales para las "uturasgeneraciones de paraguayos.

    La estrategia de IDEA para cumplir con su misin institucional se sustenta bsicamenteen

    0 1acilitar el proceso de toma de decisiones# proponiendo y asegurando laaplicacin de la legislacin y las polticas# /ue integren las aspiraciones econmicas

    con los conceptos de proteccin a la -ida y a la naturale!a.0 2raba+ar en de"ensa del inters p%blico y contribuir a garanti!ar el derecho de laspersonas a un ambiente sano en el /ue sea posible un desarrollo integral del serhumano en armona con el ambiente.0 Di"undir las normas ambientales y el concepto de desarrollo sostenible# /uere/uiere de la b%s/ueda del crecimiento econmico con e/uidad y conser-acin de losrecursos naturales# de manera /ue no se comprometa la calidad de -ida de las "uturasgeneraciones.

    !!!"idea"org"py

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    4/314

    3$EDI24S

    Directora E+ecuti-aSheila Abed de 5a-ala

    3onsultor Senior6orge Luis 7arela del Solar

    $e-isin y Edicin 1inalE!e/uiel 1. Santagada

    3onsultores InternacionalesDaniel A. Sabsay Daniel $yan $icardo Saucedo 8oren!stein

    3onsultor 9acional3eleste Ace-edo

    Sta"" de IDEA&atricia Abed de 7era y Aragn Li-ia 3ardo!o 7ioleta :ustale 9icol,s :ranada

    3olaboracin$icardo ;erlo

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    5/314

    &ALA8$AS &$ELI;I9A$ES

    Esta publicacin contiene un diagnstico ehausti-o de la institucionalidad y

    normati-a eistente en &araguay en materia de Ambiente y $ecursos 9aturales= y aportaconclusiones y recomendaciones para el me+oramiento del marco legal ambiental.

    Este traba+o# desarrollado con el apoyo del &rograma de ;edio Ambiente de laAgencia de los Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional (USAID)# con

    /uien compartimos ob+eti-os /ue apuntan a "a-orecer el desarrollo sustentable de nuestras

    ecorregiones# ha constituido tal -e! el m,s ambicioso proyecto lle-ado adelante pornuestra organi!acin> La legislacin ambiental paraguaya# cuyo "lorecimiento data de

    inicios de los a'os ?# naci y creci al ritmo de presiones de organi!aciones de la sociedadci-il# o de imposiciones pro-enientes de los organismos multilaterales# /ue condicionaban

    el otorgamiento de crditos a la eistencia de un marco legal /ue asegurara la proteccinde los recursos naturales. 3omo todo a/uello /ue no nace producto de -alores arraigados

    en la sociedad# sino de condicionantes eternos# el cuerpo legal ambiental paraguayo

    creci plagado de contradicciones# lagunas# superposiciones e inaplicabilidades.

    La posibilidad /ue ha brindado a nuestra organi!acin este proyecto es de

    inestimable -alor> :racias a l nuestro cuerpo de pro"esionales se ha dedicado al estudiodetenido de toda la normati-a ambiental y conea= contando con el concurso de

    prestigiosos consultores internacionales# cuya eperiencia ha colaborado a dar lustre al

    traba+o.

    Las conclusiones y recomendaciones emanadas de este digesto constituyen unaherramienta /ue es puesta por primera -e! en manos de la ciudadana paraguaya. La

    intencin de IDEA es o"recer este traba+o para su apro-echamiento a instancias

    gubernamentales y organi!aciones de la sociedad ci-il= como tambin al sector pri-ado en

    cuanto su+eto de mucha de esta normati-a# a "in de /ue e"ecti-amente sea un material %til/ue contribuya al per"eccionamiento del marco legal ambiental del &araguay.

    Abog. Sheila Abed de 5a-ala Directora E+ecuti-a IDEAI9DI3E

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    6/314

    &rlogo

    Introduccin @

    . 3omponentes tcnicoambientales de la Di-ersidad 8iolgica>

    biogeoestructura B@

    . Legislacin sobre 8iodi-ersidad BC

    .B Legislacin sobre 3ambio 3lim,tico @

    .@ Legislacin sobre Aire

    . Legislacin sobre Suelo C@

    .C Legislacin sobre Agua C

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    7/314

    .* Legislacin sobre 2icos *C

    B. 3omponentes estrictamente +urdicos> socioestructura *

    B. &atrimonio ;undial# 3ultural y 9atural

    B.B Legislacin &enal

    B.@ Legislacin sobre E-aluacin de Impacto Ambiental F@

    B. Legislacin 3i-il. Da'o Ambiental F

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    8/314

    B.C Legislacin Indgena F

    B.* Legislacin 3i-il. De"ensa del 3onsumidor

    Aneos

    I. Aspectos &rocedimentales y $gimen de Sanciones de la ley de

    7ida

    Sil-estre ?

    II. Ley de ,reas Sil-estres &rotegidas ?@

    III. Ley de &esca> Sistema de In"racciones y sus Sanciones ?

    I7. Ley ??G De &re-encin de la &olucin Sonora

    7. Ley FBC de &roteccin de 9o 1umadores C

    7I. Da'o Ambiental. &osible desarrollo del concepto en el

    &araguay a

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    9/314

    partir de la 6urisprudencia de los 2ribunales Argentinos

    7II. Ley @@GF De De"ensa del 3onsumidor BC

    3oncordancias

    I. Ley C*G??> #ue crea el $istema %acional del Ambiente& el'onse(o

    %acional del Almbiente y la $ecretara del Ambiente @

    II. Ley @CBG> De Areas $ilvestres )rotegidas

    III. Ley *GB> De *ida $ilvestre *C

    I7. Ley BG@ y @CG> Evaluacin del Impacto Ambiental y sumodificacin

    7. Ley BBG@> +orestal F@

    7I. Ley C@*GC> De +omento a la +orestacin y ,eforestacin @

    7II. Ley F*@G?> #ue establece el Estatuto Agrario B?

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    10/314

    7III. Ley @@GF> De Defensa del 'onsumidor y del -suario BB

    IH. Ley BG?> #ue prohibe la importacin& depsito& utili.acin deproductos

    calificados como residuos inustriales peligrosos o basuras t/icas yestablece laspenas correspondientes por su incumplimiento B@

    H. Ley F*G* y ?CG> #ue adopta medidas de defensa de los,ecursos

    %aturales B@

    HI. Ley GC> De )esca B

    HII. Ley @FCG> De $emillas y )roteccin de 'ultivares BCC

    HIII. Ley F@*GF?> De 'digo $anitario B@

    HI7. Ley CCG> #ue prohibe la E/portacin y 0rfico de ,ollos&

    0ro.os y *igas de 1adera @?

    H7. Ley B@GB> #ue adoptan nuevas formas de )roteccin+itosanitarias @?C

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    11/314

    H7I. Ley FBCG*> De )roteccin de %o +umadores @

    H7II. Ley ??G> De )revencin a la )olucin $onora @B

    4tras 9ormas 3oncordadas con Incidencia Ambiental I. Ley FGB>

    2rgnica del 1inisterio de Agrcultura y 3anadera @B

    II. Ley @*GB y ?FG*> #ue crea el $E%A$A y 4ue amplia la Ley56789:

    4ue crea el $E%A$A @BF

    III. Ley ?FG* (amplia la @*GB)> #ue amplia la Ley 56789: 4ue

    crea el $E%A$A @B

    I7. Ley FCBG*@> #ue crea el Instituto de ;ienestar ,ural @@?

    7. Ley ?G?> #ue crea la 'omisin %acional de Defensa de los,ecursos

    %aturales @@

    7I. Ley **G*> #ue establece el rgimen fiscal para la importacindeinsecticidas& fungicidas& herbicidas& fertili.antes& bulbos&semillas"

    @@B

    7II. Ley G> De productos para la $alud y otros"@@@

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    12/314

    7III.Ley F?FG*> #ue declara obligatorio el )rograma deErradicacin de la+iebre Aftosa en todo el 0erritorio %acional" @@

    IH.Ley **GC> ,gimen de ,egistro y fiscali.acin integral de

    productos deuso veterinario" @@

    C

    H.Ley GC> #ue modifica la Ley 69< de =idrocarburos >)or locual seestablece el rgimen legal para la prospeccin y e/plotacin de

    petrleo yotros hidrocarburos>" @@*

    HI. Ley @G> De 1inas" @@

    HII. Ley FG?B> 0ransporte de 3as por Ductos" @@F

    ;A$34 DE $E1E$E93IAS @@

    &$L4:4

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    13/314

    operador del derecho ambiental espera -er plasmados en la legislacin.

    La realidad nos mostraba 'y nos muestra /ue ese deseo# m,s bien necesidad# de

    contar con principios -i-os en nuestras normas ambientales no era tal. As se gest esta

    obra. &arti de la necesidad de indagar las causas /ue disociaban los principios del derecho

    ambiental de las normas /ue deban ponerlos en pr,ctica. El %nico mrito de este traba+oes /ue hoy nos permite contar con un diagnstico bastante amplio y preciso de las causas

    +urdicas de la inaplicabilidad del derecho ambiental paraguayo. ;uchas de las opiniones

    -ertidas en los distintos captulos pueden prestarse a discusin# pero son posturas"undadas# /ue se hacen p%blicas a la espera de me+ores y m,s elaborados argumentos y

    como modo de contribuir a la di"usin de la problem,tica del derecho ambiental en

    nuestro pas.

    Sheila Abed de 5a-ala

    Directora E+ecuti-a

    Instituto de Derecho y Economa Ambiental

    Asuncin# &araguay# &rima-era B??@I92$4DU33I49 1U9DA;E924 DEL &$4:$A;A DE ;E64$A;IE924 DEL ;A$346U$IDI34 A;8IE92AL DEL &A$A:UA 3$I2E$I4S 94$;A2I74S &A$A EL &LA9 DE

    4&2I;I5A3I49 DEL ;A$34 LE:AL A;8IE92AL 9A3I49AL

    Los dos tpicos /ue trataremos en esta introduccin se encuentran ntimamenteconectados. 9o obstante# los abordaremos separadamente a e"ectos de "acilitar sucomprensin. En primer trmino# se "undamentar, la necesidad del programa deme+oramiento y sistemati!acin del marco +urdico ambiental global del pas# yseguidamente se presentar,n los criterios b,sicos para optimi!ar y operati-i!ar (e inclusocrear) el marco +urdico ambiental nacional.

    A? Introduccin y +undamento de la E/istencia de un 1arco @urdico o $istema de Derecho

    AmbientalLa $ep%blica del &araguay se encuentra# probablemente m,s /ue ning%n otro pas enAmrica Latina# en un estado incipiente de desarrollo de su derecho ambiental# entendidocomo disciplina integral dentro del derecho contempor,neo. 3onsiderando# sin embargo# lapreocupacin actual de todos los sectores del pas por sistemati!ar su normati-a deproteccin ambiental# tal "actor no debe estimarse como un antecedente ad-erso sino /ueconstituye un elemento alentador> de este modo# el pas puede bene"iciarse ampliamente en la -a hacia la proteccin +urdica del ambiente de las eperiencias (positi-as yad-ersas) de otras naciones en -as de desarrollo# e incorporar un modelo protecti-o /uecontenga las tendencias m,s modernas del derecho ambiental comparado. A su -e!# esto lepermitir, dise'ar una aplicacin del mismo /ue sea realista# gradual y consistente con su

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    14/314

    propio sistema +urdico y con sus realidades cultural# social# poltica y econmica.

    Este especial momento histrico de la e-olucin +urdica del &araguay en cuanto alderecho ambiental no debe ser desapro-echado con la produccin de legislacinatomi!ada o di-ersi"icada# /ue no sea capa! de resol-er los retos ecolgicos de una maneraholstica. &or el contrario# esta es la oportunidad para deshacerse de la legislacin yreglamentacin internamente inconsistente y contradictoria. Este es el momentoapropiado para edi"icar en el &araguay una estrategia +urdicoambiental slida e integral#y comen!ar a aplicarla.

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    15/314

    misma.

    Esta es la %nica -a para /ue la "utura ley marco del medio ambiente pueda ser e"ica!en lo inmediato (es decir# /ue la norma +urdica se a+uste a la realidad /ue pretendenormar) y e"iciente en el tiempo (/ue genere un cumplimiento gradual y autntico de lanorma# por parte de la poblacin)= esto es# /ue la ley sea legitimada por sus destinatarios#especialmente en el ,mbito local.

    La eperiencia de los %ltimos a'os en Amrica Latina demuestra claramente /ue sololos modelos de autntica descentrali!acin (departamentali!acin o municipali!acin)hacen rendir "rutos en la aplicacin del derecho ambiental# dado /ue la poblacin /ue esdirectamente a"ectada por los problemas hace suyas solo a/uellas normas /ue puedecumplir.

    &or su parte# los es/uemas concentrados o centrali!ados no pro-een soluciones+urdicas# pr,cticas y reales a las demandas# especialmente para a/uellos serios problemas/ue se suscitan en las ,reas le+anas a los centros urbanos mayores. Adem,s# para /ue lassoluciones sean autnticamente descentrali!adas# deben eistir asignaciones "inancieras o

    presupuestarias locales o departamentales# para /ue las decisiones puedan eistir con ladebida capacidad e+ecutoria. Esto ha sido particularmente aplicable en el ,mbito de lagestin ambiental descentrali!ada# en el /ue se puede percibir de manera clara el e"ectopositi-o de la aplicacin de programas ambientales sectoriales /ue han sido legal ypresupuestariamente -iables en la economa local.

    3on respecto a las caractersticas de la legislacin ambiental# eiste en nuestro pasun gran obst,culo /ue conspira en contra del logro de los ob+eti-os ambientales> el&araguay en"renta el caracterstico reto de todos a/uellos pases /ue tienensuperabundancia de normati-idad legal atomi!ada o dispersa (incluyendo reglamentos#

    decretos y otras normas de la potestad reglamentaria)# /ue directa o marginalmentetiene e"ectos en el campo ambiental o en el ecolgico# dependiendo de si a"ecta elambiente humanoconstruido o bien el natural.

    En la regin interamericana eiste temprana e-idencia emprica de /ue la ecesi-adispersin legislati-a en el ,mbito del derecho ambiental y del derecho ecolgico est, enrelacin in-ersamente proporcional con la e"ecti-idad de implementacin y "iscali!acinnormati-as en dicha ,rea +urdica. 3uanto m,s legislacin dispersa eiste# m,s di"cil es suaplicacin y m,s ine"iciente y oneroso# el proceso en general# dado /ue reina la con"usincon respecto a las obligaciones /ue han de cumplirse# las /ue muchas -eces tienden a lainconsistencia o incompatibilidad normati-a.

    De este modo# la dispersin legislati-a es un estmulo a la par,lisis o hemiple+ia en elMenforcementN y capacidad de monitoreo +urdicos y# por ello# un incenti-o a la con"usin einobser-ancia de las normas de cumplimiento ambiental. Ello ocurre# principalmente (yentre otras ra!ones)# debido a /ue ni el "iscali!ador ni el "iscali!ado conocen las normasaplicables y "iscali!ables# ya /ue no eiste un marco sistmico /ue otorgue criterios yprioridades de aplicacin# en un ,rea del derecho /ue es por naturale!a interdisciplinariay comple+a.

    La multiplicidad normati-a tambin hace /ue la "iccin del conocimiento de lasnormas +urdicas por todos los ciudadanos sea a%n m,s terica /ue lo habitual. Este es

    precisamente uno de los moti-os por los /ue la 1iscala Ambiental tiene tantos y tan

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    16/314

    "recuentes incon-enientes en hacer comprender a los "iscali!ados las normas odisposiciones concretas /ue stos est,n -iolando. ello es particularmente indeseable enun ,rea del derecho (como lo es el derecho ambiental) donde eiste un "uerte componentepuniti-o.

    La transparencia y la naturale!a din,mica y ad-ersaria de los procesos puniti-osambientales son otros de los "actores esenciales para la e"icacia de un sistema ambientalintegral. En e"ecto# es indispensable /ue dentro del ,mbito de la "iscali!acin ambiental(tanto administrati-a como propiamente penal) eistan mecanismos transparentes yepeditos de control del cumplimiento de las normas legales y# de manera similar#mecanismos# rigurosamente de"inidos# de impugnacin de las medidas# rdenes oresoluciones adoptadas por la autoridad# especialmente cuando ellas son de naturale!aadministrati-a. El derecho ambiental es de naturale!a hbrida entre el derecho pri-ado y elderecho p%blico# lo cual hace muy comple+o su e+ercicio cotidiano y obliga a /ue losmecanismos de control# por parte del administrado# sean completamente transparentes.

    El ambiente y los recursos naturales deben ampararse ba+o las estrictsimas normas

    del estado de derecho. La ley holstica del medio ambiente y los recursos naturales debe-elar por /ue el procedimiento administrati-o de aplicacin de penas administrati-as yprocedimientos sumarios sea categrico y estricto y no d lugar a la discrecionalidad de los"uncionarios# la /ue nace de los procedimientos inciertos y ambiguos# y redunda en lainde"ensin del administrado.

    De la discrecionalidad "uncionaria en los procesos administrati-os del derechoambiental de procedimientos ha nacido mucha corrupcin y la incertidumbre de muchoshabitantes de Amrica Latina sobre los derechos constitucionales del medio ambiente. Ellodebe e-itarse en el &araguay# con una legislacin con capacidad de crecimiento yprocedimentalmente estrictsima. Este principio es particularmente pertinente en las ,reas

    de las e-aluaciones de los impactos ambientales# los cobros de primas de seguros o lae+ecucin de "ian!as de proyectos en elaboracin# /ue in-olucran intereses econmicos.

    3on la ecepcin de algunas /ue se han deri-ado directamente por mandato de la3onstitucin de B como la Ley *G*# /ue Sanciona los Delitos contra el ;edioAmbiente# la legislacin y la reglamentacin dispersas del &araguay son genricamente deantigua data y se re"ieren pre"erentemente a aspectos relacionados con la salud humana.En e"ecto# hasta comien!os de la dcada de los ochenta# la preocupacin ambiental erainseparable de la es"era de la salud en el derecho latinoamericano. Solamente en ladcada de los no-enta se inicia el amparo de los derechos ambientales en el ,mbito del

    derecho constitucional dentro de la es"era de los derechos humanos sociales y culturales#la cual es autnoma respecto de los resguardos +urdicos a la salud de la poblacin# y esta%ltima el aspecto ambiental de la salud humana pasa a ser un componente m,s de lases"eras protecti-as del derecho ambiental. En este sentido# el derecho ambientalparaguayo go!a de una de las constituciones m,s modernas del mundo# ya /ue daautonoma al derecho ambiental# a%n antes de /ue este haya sido creado.

    La moderni!acin y optimi!acin (trmino /ue no debe ser reducido a su conceptoeconomicista# /ue es inaplicable en este caso) de la legislacin ambiental

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    17/314

    institucional +urdico moderno# /ue sea capa! de atender a las amena!as a sus ecosistemas(humanos y naturales)# "r,giles y en gradual proceso de degradacin# en todas las ,reas dela bios"era.

    9o obstante haber sido pioneros y -isionarios en el momento de su creacin# losinstrumentos +urdicos es decir# los cdigos cl,sicos y puros del derecho ci-il# as comosus criterios de aplicacin# "ueron dise'ados para responder a otras necesidades ycircunstancias de car,cter eclusi-amente social o antropolgico# cuando las leyes yacti-idades humanas y naturales no estaban sometidas a una din,mica de hostilidadcompetiti-a# y eista# por ello# una Mimpensada o t,cita sostenibilidadN. De all /ue talesleyes sean %nicamente antropognicas# y no consideren la dimensin ambiental de larealidad /ue regulan.

    Sin embargo# a medida /ue las acti-idades del hombre se hacan m,s comple+as ymecani!adas# el derecho comen! a crecer. La preocupacin por la conser-acin de losecosistemas y del ambiente natural# como componentes de la -ida y entorno naturales delser humano# es un "enmeno moderno# /ue comen! en la post Segunda :uerra ;undial o

    generacin de baby boomers. A partir de esta toma de conciencia# se hicieron necesariosa+ustes radicales en las normas +urdicas anticuadas e incapaces de adaptarse a las nue-ascondiciones.

    Es precisamente por ello /ue una moderni!acin (u optimi!acin) +urdicoambientaltendr, como componente o "ase esencial la moderni!acin del pensamiento y lacapacitacin de la +udicatura. &ero adem,s re/uerir, la Moptimi!acinN de los +ueces#esencial para mantener el principio del estado de derecho# dado /ue estos son los %ltimosaplicadores e intrpretes de las normas ambientales= as como la de los legisladores# los%ltimos encargados de dise'ar instrumentos +urdicos modernos y adaptables a lasnecesidades actuales# con arreglo a par,metros "leibles de incorporacin de las

    necesidades sociales y del inters social ("undamental en el derecho ambiental# comoderecho p%blico y colecti-o)# y no de intereses pri-ados o de grupos de presin.

    El derecho no puede estar destinado a llegar atrasado a las re"ormas del esprituhumano# /ue abarcan tanto a los a-ances cient"icos como a los culturales y sociales. Lascomple+as demandas sociales# la presin inusitada y crecientemente odiosa sobre losrecursos naturales del planeta# la -ertiginosa manipulacin humana de las leyes de lanaturale!a y la instantaneidad en las comunicaciones han hecho y deben hacer /ue elderecho sea repensado# y sus instrumentos radicalmente adaptados. Solo as podr,nincorporar tales "enmenos y recanali!ar sosteniblemente las acti-idades del hombre#

    creando a-enidas epeditas de respuestas# traba+o colecti-o en armona e incenti-ose"ecti-os para el logro de resultados concretos. 9ada de esto puede e"ectuarse conmecanismos legales disgregados y arcaicos# y menos a%n con a/uellos di-orciados de larealidad o con procedimientos etensos# ecesi-amente centrali!ados# discrecionales#contradictorios o inconsistentes entre s# obscuros o# en el me+or de los casos# anacrnicos.

    En la concepcin abra!ada por el &araguay desde la misma 3onstitucin# laproteccin ptima del ambiente en general (/ue comprende el medio ambiente humano# osocio estructura# y el medio ambiente construido# o tecnoestructura) y de los recursosnaturales (es decir# el ambiente natural# o biogeoestructura) demanda la creacin de unsistema institucional dotado de e"ecti-os poderes de "iscali!acin normati-a (en el sentido

    amplio del derecho de enforcement de"inido por USE&A

    # esto es# e+ecucin normati-a m,s

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    18/314

    control y monitoreo).

    Ahora bien# adem,s de establecer una secretara# autoridad o ministerio delambiente# paralelamente# se debe sistemati!ar (con-ertir en sistema) la proteccinambiental en "orma de

    United States En-ironmental &rotection Agency o Agencia de &roteccin Ambiental de los Estados Unidos.

    *sistema ambiental nacional (SA9)= si esto no sucede# el resultado ser, insu"iciente y hastacontradictorio# ya /ue se habr, racionali!ado el rgano institucional# pero no elinstrumento con el cual traba+ar, y habr, de aplicar.

    En el caso del &araguay# el "undamento para la creacin (u optimi!acin) de unsistema coherente /ue impulse una institucionalidad %nica# dotada de atribuciones para laaplicacin de una normati-a %nica es triple>a. Desde el punto de -ista del derecho ambiental internacional y comparado# el bientutelado y ob+eto +urdico del derecho ambiental es uno slo# la bios"era= por lo tanto# suproteccin demanda un sistema %nico de resguardo# donde haya mnimo lugar para ladiscrecionalidad administrati-a# la ambigOedad interpretati-a y la burocracia "uncionaria#y donde eista un m,imo lugar para la participacin responsable y acti-a de la poblacinen las decisiones /ue a"ecten a su entorno -ital (especialmente de las comunidades localesy m,s -ulnerables). La proteccin e"ecti-a de los recursos naturales en un pas# a tra-s deun Msistema de derecho ambientalN# deri-a en el resguardo de su propia seguridad nacional#de la cual a/uella es parte integral# y en la sostenibilidad y seguridad alimentaria de lanacin.b. Desde el ,mbito del derecho constitucional ambiental interno# y como -eremos m,sadelante# es la propia 3onstitucin (especialmente a tra-s de su Artculo )# la /uereclama la creacin de un sistema institucional /ue comprenda un sistema de derechoambiental nacional (SA9)# como su principal instrumento de gestin.c. Desde la perspecti-a de la posibilidad de "iscali!acin o enforcement# /ue es elargumento emprico por ecelencia en Amrica Latina# se ha demostrado /ue solamentea/uellos pases /ue han elaborado un sistema coherente y consistente de derechoambiental han alcan!ado o est,n logrando grados de e"icacia en la norma +urdicaambiental han eliminado la dispersin y# con ello# las superposiciones e inconsistencias# y#por %ltimo# la "alta de "iscali!acin# debido a la redundancia y con"usin normati-as.

    Desde comien!os de los a'os ochenta# en Amrica Latina# y desde comien!os de lossetenta# en los Estados Unidos y Europa# el derecho ambiental ha precipitado lo /ue podradenominarse m,s /ue una e-olucin una e-olucin +urdica. As lo ha entendido# en sum,ima epresin# la 3onstitucin 9acional del &araguay# la /ue recoge el mandato de laproteccin ambiental como directamente -inculado a los derechos humanos esenciales delser humano.

    En e"ecto# el hecho de /ue el pas tenga actualmente numerosa legislacin directa oincidentalmente ambiental no signi"ica /ue el Estado est dotado de un derecho ambientalslido y coherente. &ara /ue eista derecho ambiental nacional debe haber un sistema

    +urdico cohesi-o# esto es# un marco sistmico global (/ue denominamos Msistema

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    19/314

    ambiental nacionalN o MSA9N)# /ue est con"ormado por sus dos componentes esenciales>poltica o estrategia ambiental y ley marco. El sistema nacional de derecho ambiental (/uepasa por un plan integral de optimi!acin) tiene ciertas caractersticas especiales# las /ueson tambin sus criterios de aplicacin eitosos.

    ;? 'riterios %ormativos y de E(ecucin y +iscali.acin

    La mayora de los pases de Amrica Latina y otros /ue muestran un grado an,logo dedesarrollo en otras regiones del mundo# tales como Asia y P"rica /ue han ehibido un itotemprano en sus cometidos por elaborar o moderni!ar sus es/uemas normati-oambientales han desarrollado sus Msistemas o es/uemas de derecho ambientalN y e+ecutadosus programas normati-os en dicha ,rea# basados en ciertos criterios m%ltiples yuni"ormes# /ue caracteri!an al sistema de derecho ambiental# por oposicin a la legislacinambiental dispersa.

    En el presente# ya eiste su"iciente e-idencia emprica regional de /ue estoscriterios# aplicados oportunamente y con matices di"erenciales para cada pas#

    conducen a un clima global apto para la consolidacin de un derecho ambientale"ica!# e"iciente y capa! de responder a los comple+os retos /ue la sociedad presenteimpone. Esos criterios se encuentran en proceso de consolidarse como los elementoscentrales del derecho ambiental y por ello son rele-antes# tambin# para el plan deMoptimi!acin del marco legalN de cada pas.

    2ales criterios son tambin aplicables al &araguay# en tanto se adaptan a lasmodernas metas de su Estado 9acin y# tambin# al clima indispensable /ue ha de eistirpara /ue impere un sistema +urdico ambiental slido# perdurable# institucionali!ado por elEstado y legitimado por la poblacin.

    Algunos de los criterios normati-os (es decir# para la elaboracin de las normasambientales) y de "iscali!acin (para la e+ecucin de esas mismas normas) son>Q $ostenibilidad# /ue incorpora un e/uilibrio entre las leyes del hombre y las de lanaturale!a# lo cual constituye uno de los balances /ue el derecho ambiental sistem,tico eintegral proporciona=Q 3radualidad# /ue estimula la aplicacin gradual de las eigencias y par,metros eigibles= este es un criterio tcnico y no se re"iere a la obligatoriedad de la ley# la cual esinstant,nea o Min actumN=Q ,ealismo# /ue introduce elementos de adaptabilidad de los es/uemas a lasrealidades social# poltica# cultural y econmica del pas=

    Q Integracin# /ue incorpora componentes de uni"ormidad en los ob+eti-os y metasdel teto legal# lo cual posibilita /ue sea uno y %nico=Q Armoni.acin (/ue introduce el "actor de coherencia y relacionamiento directoentre el nue-o teto ambiental %nico con el resto del ordenamiento +urdico del pas)#Q +usin& /ue con"iere consolidacin interna del teto# lo cual uni"ica la legislacindispersa y la trans"orma en un MsistemaN. Este criterio tambin "a-orece una -erticalidad o+erar/ua normati-a m,s estricta y apegada a las necesidades del estado de derecho=Q 'ontinencia y economa legislativas# /ue e-itan la pro"usin legislati-a innecesaria#la cual conduce a la par,lisis# a la ine"iciencia y# en consecuencia# a la irresponsabilidad"inanciera=

    Q Eficacia& /ue estimula la capacidad de respuesta e incenti-a el cumplimiento

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    20/314

    -oluntario de la norma legal# cuando esta posee los instrumentos necesarios para cumpliren el bre-e pla!o los ob+eti-os /ue se tra!a=Q Eficiencia# /ue contiene par,metros para obser-ar el proceso de legitimacin einstitucionali!acin +urdicas del teto legal y del sistema de derecho ambiental# especialmente en el mediano y largo pla!os=Q $implicidad& /ue posibilita /ue el marco +urdico ambiental sea legible y

    comprensible por todos sus destinatarios y no solamente por tcnicos# cient"icos yabogados. Este criterio est, ntimamente -inculado con la bre-edad y la concisin de lanorma legal=Q ;alance y e4uilibrio# /ue incorpora criterios de armona entre los deberes y derechos# /ue directa o incidentalmente comprometen el mundo del derecho ambiental#especialmente en el ,mbito de la 3onstitucin 9acional# tales como la "uncin ecolgica ysocial del dominio# consagrada en el Artculo ? de la 3onstitucin del &araguay. Ene"ecto# el desarrollo sostenible solo es posible si hay un e/uilibrio de las normas legales=Q $istematicidad# /ue con"iere al tetomarco una concepcin sistmica# en tanto laoptimi!acin de la legislacin ha conducido a un sistema -ital y din,mico de derecho#

    con car,cter de perdurabilidad en las instituciones=Q 'apacidad de crecimiento& /ue incorpora la "leibilidad /ue el sistema re/uierepara /ue pueda ser abierto a los cambios y a la e-olucin de las ciencias y de las tcnicas#/ue en el ,mbito de la ecologa mudan con tanta regularidad. Sin embargo# es importantetener en cuenta /ue solamente el derecho ambiental sustanti-o debe estar dotado de"leibilidad# y no el procedimental=Q )revencin sobre comando y control# /ue pri-ilegia el cambio de h,bito por sobre elcastigo= la educacin y concienti!acin ambientales por sobre un sistema correcti-o ypuniti-o# /ue debe ser ecepcional pero estricto=

    Q )recaucin y anticipacin# /ue pri-ilegia# como consecuencia de lo anterior# el car,cter pre-enti-o de los procesos=Q Incentivos y desincentivos# /ue son el modo m,s e"ica! de estimular elcumplimiento de las normas ambientales y sustituyen al castigo como una moti-acin m,slegtima del cumplimiento de la ley=Q *oluntariedad& adecuacin y autorregulacin# /ue como consecuencia y aplicacinm,s pr,ctica de los dos apartados anteriores es lo /ue posibilita el cumplimientoadlibitum o -oluntario de la norma legal# a tra-s de una estimacin anticipada delpotencial per+uicio ambiental y del planteamiento concreto de sus soluciones# as como delmonitoreo de las mismas. Ello es particularmente pertinente en el caso de obras#

    acti-idades o proyectos /ue se encontraban en e+ecucin a la entrada en -igencia de lanorma legal ambiental y /ue re/uerir,n un diagnstico ambiental alternati-o a lae-aluacin de impacto ambiental=Q Induccin versus tradicional deduccin del sistema (urdico# /ue responde a laconstatacin de /ue el sistema +urdico ambiental "unciona de una me+or manera y asnaci desde su aplicacin emprica# casustica o pragm,tica# lo cual signi"ica /ue la teoraemerge de la eperiencia -ital. A di"erencia del resto del ordenamiento +urdico delderecho "rancorom,nico# el derecho ambiental se construye desde aba+o hacia arriba= nose cre el cdigo primero y desde all# la aplicacin de los casos especiales# sino /ue segener legislacin a partir de los con"lictos concretos /ue "ueron surgiendo=

    Q ,esponsabilidad sub(etiva versus responsabilidad ob(etiva# /ue reali!a la distincin

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    21/314

    clara entre las "ormas de responsabilidad /ue se aplican en las instancias de -iolacin de lanormati-a ambiental y de da'o=Q )robidad administrativa# /ue constituye una de las condiciones m,s b,sicas para/ue el sistema ambiental administrati-o opere sin corrupcin=Q Interpretacin estricta del derecho ambiental procedimental# /ue es una condicinelemental para e-itar la discrecionalidad del administrador# en lo re"erido a los

    procedimientos# lo cual re/uiere una interpretacin restricti-a del derecho=Q E/pansin interpretativa en el derecho ambiental sustantivo# /ue demanda naturalmente una nue-a ,rea en crecimiento y epansin del derecho=Q Discrecionalidad administrativa# la /ue# sin embargo# debe restringirse al m,imopara e-itar# por una parte# abusos de la administracin y# por otra# la aplicacin analgicaen materias de procedimientos administrati-os=Q Arbitrariedad# la /ue se deri-a del eceso de discrecionalidad# lo cual incenti-a elincumplimiento de la legislacin ambiental=Q @erar4ua piramidal normativa (/ue constituye el "actor m,s rele-ante en la determinacin y "i+acin de las "uentes /ue obligan al cumplimiento de las obligaciones

    ambientales)#

    Q )revalencia del inters pblico# /ue asegura /ue el derecho ambiental se incluyasiempre en el ,mbito del derecho p%blico# lo cual hace a la naturale!a de las acti-idadesenmarcadas dentro del concepto de desarrollo sustentable=Q 'ontraccin y retraccin del paternalismo estatal# /ue "acilita el balance acti-o delos elementos /ue est,n en +uego en la relacin de los actores ambientales=Q Economa ecolgica de mercado# /ue otorga libertad a los agentes ambientales para/ue adopten decisiones responsables en sus acti-idades riesgosas# de manera /ue elaparato puniti-o estatal opere solamente en circunstancias de necesidad imperati-a=

    Q )roporcionalidad& e4uivalencia& limitacin y avaluacin de la reparacin del daoambiental# /ue determina la aplicacin de los criterios para la reparacin de la lesinambiental=Q %orma de clausura y antianalgica# /ue se aplica en las normas restricti-as delderecho procedimental# y muy especialmente# en los casos de listados no ehausti-os# /ueabren peligrosamente espacios a la discrecionalidad administrati-a# para la aplicacin decasos analgicos= el me+or e+emplo de ello es la nmina de acti-idades# obraso proyectos /ue se encuentran sometidos a una e-aluacin de impacto ambiental (estepunto reempla!a el apartado discrecionalidad administrativa# /ue es solo la descripcindel riesgo /ue debe e-itarse)= y

    Q Estructura ar4uitectnica del te/to legal# lo cual in-ita a /ue el teto legal esteento de de"iniciones de trminos tcnicos y cient"icos# los /ue se encuentran enconstante e-olucin# en una disciplina en cambio permanente.

    De la aplicacin de estos criterios normati-os y de e+ecucin depender, /ue el marcolegal ambiental para el &araguay sea Moptimi!adoN y -alidado por todos los sectores de lasociedad ci-il y dem,s indi-iduos y entidades# sea /ue se trate de autores o e+ecutores odestinatarios de las normas +urdicas.

    '? 1arco 'onstitucional del Derecho Ambiental en el )as y su $upremaca @err4uica

    como +uente %ormativa del $istema Ambiental %acional

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    22/314

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    23/314

    an,lisis de otras normas constitucionales org,nicas# con e"ectos directos o indirectos en lanormati-a de derecho ambiental# los /ue tambin reclaman una articulacin m,s completaa tra-s de una legislacin complementaria integral.

    En suma y por todo lo antes dicho# la edi"icacin de un Msistema nacional ambientalintegralN no es una opcin para el &araguay> es a la -e! un mandato constitucional y unanecesidad pr,ctica ineludible e inmediata.

    B

    3". artculos B*# B# BF# @F# @# ?# C# *@# *C# *F# @# F# ?# *# B# BF de la3onstitucin 9acional del&araguay.

    @

    3". artculos @B# @@# @# @C# @.

    B

    34;&49E92ES 2R39I34A;8IE92ALES DE LA DI7E$SIDAD

    8I4L:I3A> 8I4:E4ES2$U32U$AB"B LE3I$LA'IC% $2;,E ;I2DI*E,$IDAD

    . I92$4DU33I9

    El trmino biodiversidad signi"ica diversidad biolgica& de"inida en el M3on-enio sobre laDi-ersidad 8iolgicaN de B (Ley BC@ de @# en adelante M3D8N) como Mla -ariabilidad deorganismos -i-os de cual/uier "uente# incluidos# entre tras cosas# los ecosistemasterrestres y marinos y otros ecosistemas acu,ticos y los comple+os ecolgicos de los /ue"orman parte= comprende la di-ersidad dentro de cada especie# entre las especies y de losecosistemasN.

    Los ob+eti-os del 3D8 son>.. la conser-acin de la di-ersidad biolgica=B.B. la proteccin de los h,bitat y ecosistemas "r,giles (especialmente)=

    @.@. la utili!acin sostenible de sus componentes= y.. la participacin +usta y e/uitati-a en los bene"icios /ue se deri-en de la utili!acin de

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    24/314

    los recursos genticos# mediante# entre otros> a) un acceso adecuado a esos recursos=

    b) una trans"erencia apropiada de las tecnologas pertinentes= yc) una "inanciacin apropiada.

    El acceso a los recursos genticos y a la trans"erencia de tecnologas mencionadas enel %ltimo punto debe reali!arse considerando todos los derechos sobre esos recursos ysobre esas tecnologas.

    En el &araguay# los ob+eti-os del 3D8 encuentran un reconocimiento primario en losartculos * y de la 3onstitucin 9acional. En e"ecto# all se establecen como Mob+eti-osprioritarios de inters social la preser-acin# la conservacin# la recomposicin y elme+oramiento del ambiente# as como su conciliacin con el desarrollo humano integralN= yen el artculo F del mismo cuerpo legal se ordena regular Mel tr,"ico de recursos genticosy de su tecnologa# precautelando los intereses nacionalesN.

    En el ni-el legislati-o# estos ob+eti-os no son considerados en una %nica ley# sino /ueest,n dispersos en los siguientes cuerpos normati-os>Q Ley de 7ida Sil-estre n%mero *# de BQ Ley de Preas Sil-estres &rotegidas n%mero @CB# de Q Ley de Semillas y &roteccin de 3ulti-ares n%mero @FC# de Q Ley de &roteccin 1itosanitaria n%mero B@# de Q Ley 1orestal n%mero BB# de @Q Ley de &esca n%mero # de C

    B. A9PLISIS 3$2I34

    El suelo# el aire y el agua (humedales y mar) son los soportes "sicos de los organismos y losecosistemas /ue con"orman la biodi-ersidad# lo cual eplica /ue la degradacin de uno deellos incida en la de otro y -ice-ersa y /ue algunas cuestiones incluidas en las leyes /uetratan de asuntos re"eridos a la biodi-ersidad estn pensadas para proteger el medio /uelas contiene.

    Esta interrelacin tan estrecha es la ra!n por la cual las secretaras y los organismosde las 3on-enciones /ue se ocupan de la proteccin de esos recursos hayan comen!ado atraba+ar en colaboracin con la Secretara del 3D8.

    Si bien en este captulo no trataremos en "orma espec"ica las cuestiones -inculadas

    con el suelo# el agua y el aire# s es necesario tener en cuenta la estrecha relacin /uetienen con la problem,tica de la biodi-ersidad# especialmente en lo /ue se re"iere a laconser-acin y la utili!acin de algunos de sus elementos.

    2res son los moti-os /ue eplican /ue el punto de re"erencia para reali!ar estean,lisis sea el 3D8> a) el 3D8 es ley de la $ep%blica# b) seg%n la 3onstitucin 9acionaltiene mayor +erar/ua /ue las leyes comunes# y c) cada una de las leyes citadas en el puntoanterior constituye una aplicacin parcial del 3D8 y necesariamente debe subordinarse asus trminos.

    Luego de esta aclaracin# comen!aremos por anali!ar las normas nacionales /ue

    regulan la biodi-ersidad.

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    25/314

    B.. Ley de 7ida Sil-estre

    Se trata de la %nica ley /ue# en "orma amplia# abarca todos los ob+eti-os enumerados en el3D8> conser-acin# utili!acin sostenible de la biodi-ersidad y de los recursos genticosasociados con ella. $egula# en principio# lo /ue est, relacionado con los recursos de la"lora y la "auna en territorio nacional. Estos recursos representan gran parte de ladi-ersidad biolgica (entendida en los trminos del artculo B del 3D8) y son# adem,s# loscontenedores naturales del material gentico de cada una de las especies /ue la componeny los elementos esenciales de los ecosistemas. La ley no se re"iere a los microorganismos#/ue s est,n incluidos en el 3D8.

    &or M-ida sil-estreN se entiende a los indi-iduos# sus partes y productos /uepertene!can a las distintas especies de la "lora y la "auna sil-estre /ue habiten en elterritorio nacional# temporal o permanentemente (artculo ).

    Se de"ine como M"auna sil-estreN a todos a/uellos animales# -ertebrados ein-ertebrados /ue# en "orma aislada o con+unta# temporal o permanentemente# tienen elterritorio nacional como ,rea de distribucin biogeogr,"ica (artculo B). A su -e!# se de"ine

    como M"lora sil-estreN a todos a/uellos -egetales# superiores o in"eriores /ue# temporal opermanentemente# tienen al territorio nacional como ,rea de distribucin biogeogr,"ica(artculo @).

    Dado /ue abarca no slo la proteccin# el mane+o y la conser-acin de la -idasil-estre# sino tambin su incorporacin a la economa nacional (artculo )# la ley incluyeuna herramienta de autolimitacin> la "acultad otorgada a la Autoridad de Aplicacin depublicar listas de especies /ue se encuentren ecluidas de su ,mbito de proteccin (as#por e+emplo# el ganado bo-ino# o-ino y porcino y especies -egetales tales como la so+a y elma!). Esta amplitud obliga a /ue deba cali"ic,rsela como una ley general con relacin a

    leyes especiales de utili!acin de la di-ersidad biolgica. &or lo tanto# la pauta parainterpretar los lmites de su competencia debe ser la m,ima le/ generalis non derogatlegi specialis (ni pre-ia ni posterior).

    'onservacin

    La ley promue-e la conser-acin in situ (artculo F del 3D8). En este sentido# slo pre- lalimitacin del derecho de dominio de los particulares# con miras a la proteccin de la -idasil-estre# ya /ue la regulacin de las Preas Sil-estres &rotegidas es materia de la leyrespecti-a.

    2ambin pre- la conser-acin e/ situ (artculo del 3D8)# a tra-s de la regulacinde las colecciones cient"icas y educati-as# as como el establecimiento de !oolgicos tantop%blicos como pri-ados.

    Rste es el caso de la 3on-encin de $amsar sobre &roteccin de

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    26/314

    ca!a y sus distintas modalidades= se "aculta# adem,s# a la Autoridad de Aplicacin aestablecer las listas de especies de la "auna susceptibles de apropiacin# as como las ,reasy pocas en /ue puede captur,rselas y el otorgamiento de las correspondientes guas detransporte (artculos @C a C). 2ambin se encuentra su+eta a reglamentacin la tenenciade animales domsticos.

    La utili!acin con "ines producti-os# la comerciali!acin y el transporte de lasespecies de la "lora /uedan su+etos a la pre-ia autori!acin de la Autoridad de Aplicacin(artculos @B y @@).

    Asimismo# por medio de esta ley# el Estado paraguayo da cumplimiento# en parte# ala obligacin pre-ista en el artculo IH inciso de la 3on-encin sobre el 3omercioInternacional de Especies Amena!adas de la 1auna y 1lora Sil-estres (3I2ES) Ley CF@G* yLey C?FG> designar las autoridades administrati-as encargadas de otorgar loscerti"icados de importacin y eportacin creados por la 3on-encin (-ase tambinartculo F inciso h del 3D8).

    La ley eige# en principio# una E-aluacin de Impacto Ambiental a todo proyecto de

    obra /ue pueda modi"icar el ambiente de la -ida sil-estre# pero de+a en manos de laAutoridad de Aplicacin determinarlo en cada caso particular (artculo C de la ley yartculo del 3D8).

    La introduccin al pas de especies eticas re/uiere contar en "orma ineludible conun estudio cient"ico de Impacto Ambiental (artculo *). Sin embargo# no /ueda claro en laley si B tal estudio debe estar su+eto a las disposiciones y procedimientos de la ley de EIA osi se trata de un estudio autnomo (-ase en este punto el comentario a la ley de EIA).

    ,ecursos genticos

    Si bien esta ley no presenta una re"erencia espec"ica al acceso a los recursos genticos#sus trminos son lo su"icientemente claros como para concluir /ue la Autoridad deAplicacin cuenta con la "acultad para negociar las condiciones y otorgar el acceso a losmismos a tra-s del artculo F. Seg%n este artculo# la Autoridad de Aplicacin tiene la"acultad de lle-ar a cabo las siguientes acciones>Q reali!ar y "omentar la in-estigacin cient"ica (inciso d)=Q celebrar acuerdos de cooperacin con organismos nacionales e internacionales(inciso e)= y

    Q otorgar permisos# contratos o cual/uier otro tipo de concesiones para el aprovechamiento de los elementos de la 7ida Sil-estre con fines educati-os# cientficos#recreati-os o econmicos y e+ercer el control correspondiente (inciso g). Estecontrol debe hacerse siguiendo los criterios para la proteccin y la conser-acinestablecidos en los primeros captulos de los 2tulos I7 y 7# entre los cuales "iguraMla proteccin de los procesos e-oluti-os de las especies y sus recursos genticosN(artculo B inciso b).

    En cuanto a los conocimientos tradicionales# la ley pre- el dictado de regulacionesespec"icas para las especies de la "lora sil-estre utili!adas en la medicina popular odestinadas a otros usos socialmente rele-antes (artculo B*= -ase tambin el artculo ?

    inciso c) del 3D8).

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    27/314

    Seg%n los trminos del 3D8# el &araguay es un Mpas de origen de recursos genticosN.Sin embargo# ocurre /ue los laboratorios /ue demandan tales recursos intentan e-itar elintercambio con pases /ue como el &araguay carecen de una adecuada legislacin paraacceder a los mismos# o tienen una burocracia ecesi-a. Tuienes demandan recursosgenticos estiman /ue el mercado se ampliar, debido# entre otros moti-os# a los progresos/ue en materia de tcnicas de AD9 recombinante se est,n produciendo y /ue permitir,n

    usos hasta hace poco inconcebiblesC

    .

    Este estado de la situacin re/uiere /ue el &araguay tome conciencia de laoportunidad histrica /ue se le presenta. El 3D8 pre- el marco en el /ue debenpromulgarse las legislaciones sobre trans"erencias de recursos genticos y la tecnologaasociada con ellos. En los primos a'os# el conocimiento sobre el mane+o de los cdigosgenticos ser, un "actor de poder econmico*. Sin embargo# para acceder a talconocimiento son necesarios recursos humanos lo su"icientemente capacitados como paraentender esos procesos. Rste es el tipo de trans"erencia de tecnologa por recursosgenticos /ue el &araguay podra apro-echar. Las C corporaciones necesitan depro-eedores "iables y serios y estaran en condiciones de "inanciar programas decapacitacin. Esta trans"erencia no slo sera bene"iciosa para las corporaciones /ue demandan recursos genticos# sino tambin para pases como el &araguay# /ue carecen decient"icos "ormados en las nue-as tecnologas. 3u,l es el nicho del mercado /ue el&araguay puede apro-echarV> debera con-ertirse en un Mpas /ue aporta recursosgenticosN (-ase 3D8# artculo B)# para competir en el mercado /ue ahora detentan losintermediarios de colecciones genticas (/ue necesitar,n seguir completando suscolecciones). Este mercado no necesita in-ersiones de la magnitud /ue re/uiere elmercado de in-estigacin de productos biotecnolgicos. Slo precisa de una in"raestructura/ue permita colectar# clasi"icar y mantener los genes /ue las compa'as buscan pero#"undamentalmente# re/uiere de personal capacitado para cumplir con esa tarea y paramane+ar el mismo lengua+e de /uienes demandan los recursos genticos. Si bien las normasde la Ley de 7ida Sil-estre /ue hemos mencionado son las %nicas /ue permitiran negociary otorgar el acceso a los recursos genticos# no son ni adecuadas ni su"icientes para lle-aradelante esta tarea# sobre todo por/ue no pre-n un sistema de regalas.

    En este sentido# el &araguay no slo incumple con el 3D8 sino tambin con su propia3onstitucin. Adem,s# ha "irmado el 2ratado Internacional sobre los $ecursos 1itogenticospara la Alimentacin y la Agricultura aprobado por la 1A4 en no-iembre de B??# 2ratado/ue si bien a%n no ha sido rati"icado por el &araguay ni ha entrado en -igencia# debera sertenido en cuenta cuando se trata de dise'ar la "utura legislacin de acceso a los recursos

    genticos# ya /ue sus ob+eti-os son la conser-acin y la utili!acin sostenible de losrecursos "itogenticos para la alimentacin y la agricultura# y la distribucin +usta ye/uitati-a de los bene"icios deri-ados de su utili!acin en armona con el 3on-enio sobre laDi-ersidad 8iolgica# para una agricultura sostenible y la seguridad alimentaria. Deacuerdo a este tratado# los pases establecan un sistema multilateral e"ica!# e"ecti-o ytransparente para "acilitar el acceso a los recursos "itogenticos para la alimentacin y laagricultura# y para compartir los bene"icios de manera +usta y e/uitati-a.

    Infracciones

    El sistema de sanciones de la ley *GB es incoherente y re-ela un desconocimiento de

    tcnica +urdica b,sica# adem,s de inconstitucional= en e"ecto# pre- sanciones /ue

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    28/314

    podran ser con"undidas con algunos tipos penales y otras /ue no pueden ser establecidassin la inter-encin del &oder 6udicial.

    Sobre este punto# es posible consultar un an,lisis m,s pro"undo en el Aneo I.

    C Werry ten Wate X Sarah A. Laird# M 2he commercial use o" biodi-ersity'Access to genetic resources andbene"it sharingN Earthscan &ublications Ltd.# London# UW# .

    * 6uan Enr/ue!# director del &royecto 3iencias de la 7ida de la Escuela de 9egocios de la Uni-ersidad de

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    29/314

    recursos su"icientes como para epropiar toda la tierra /ue sera necesaria para cumplircon los ob+eti-os del SI9ASI&. $especto de este punto tambin debera establecerse unsistema de compensaciones /ue "uera m,s all, de la mera eencin impositi-a cuando ladeclaracin de AS& ba+o dominio pri-ado "uera reali!ada a instancias del &oder &%blico.

    Las reglamentaciones de la ley /ue establecen las 3ategoras de ;ane+o para cadaAS& son la $esolucin GB??? de la D&97S y la $esolucin B??GB?? de la SEA;. Ambasson contradictorias e introducen nue-as di"icultades para la comprensin del"uncionamiento de las AS&.

    Ley @CBG Art. > MSe entiende por Prea Sil-estre &rotegida toda porcin del territorio nacionalcomprendido dentro de lmites bien de"inidos# de caractersticas naturales o seminaturales# /ue se sometea un mane+o de sus recursos para lograr ob+eti-os /ue garanticen la conser-acin# de"ensa y me+oramientodel ambiente y de los recursos naturales in-olucrados. Las Preas Sil-estres &rotegidas podr,n estar ba+odominio nacional# departamental# municipal o pri-ado# en donde los usos a /ue puedan destinarse y lasacti-idades /ue puedan reali!arse deber,n estar acordes con las disposiciones de la presente Ley y susreglamentos# independientemente al derecho de propiedad

    B9o se reconoce en la ley el establecimiento de Preas Sil-estres &rotegidas mediante

    la utili!acin de "iguras +urdicas de derecho pri-ado (ser-idumbres y usu"ructosambientales# por e+emplo)# ni re"erencia a las ,reas de conser-acin medianteser-idumbres administrati-as /ue las municipalidades pueden crear en -irtud de loestablecido en la Ley 4rg,nica ;unicipal (ley BGF)# a tra-s de los artculos @ incisoY) y . 2ampoco incluye mecanismos /ue pre-ean la posibilidad de crear ,reas deconser-acin trans"ronteri!as.

    9o se pre- el establecimiento de AS& en tierras con asentamientos indgenas. &or el

    contrario# se prohbe su establecimiento en este tipo de tierras (artculo B# inciso c). Lareglamentacin tampoco pre- una categora de mane+o /ue se adecue a las necesidadesde los sitios /ue contengan bienes del patrimonio cultural F# de+ando un -aco importante ala aplicacin e"ecti-a de la ley. Rsta pre- epresamente /ue entre los ob+eti-os delSI9ASI& se incluir, Mla proteccin del patrimonio culturalN (artculo * inciso d). Adem,s# elsistema de ,reas protegidas est, disociado de toda "orma de plani"icacin de uso de latierra. En este caso# "alta alg%n mecanismo de coordinacin con los Departamentos y;unicipalidades cuando se trata de proyectar el uso "uturo de la tierra y elestablecimiento de AS&. 9o se pre- un procedimiento especial para el desalo+o deintrusos en AS&. Rste procedimiento debera ser uno de ndole ci-il# sin per+uicio de las

    e-entuales acciones penales a /ue hubiera lugar. Si bien en el 3aptulo 7III de la ley seestablece /ue todas las AS tanto ba+o dominio p%blico como ba+o dominio pri-ado#deber,n contar con guardapar/ues# la presencia de estos en AS& ba+o dominio pri-adocarece de par,metros de accin claros a los /ue ellos puedan atenerse &or %ltimo#consideramos /ue el sistema de sanciones incoherente y re-elador de un desconocimientode tcnica +urdica b,sica es inconstitucional= en e"ecto# si bien cali"ica como delito todoincumplimiento de la ley# no establece pena para ello y sostiene /ue las sanciones sloser,n recurribles por -a administrati-a# en abierta -iolacin a la garanta del debidoproceso.

    &ara acceder a un an,lisis m,s pro"undo del tema -ase el Aneo II.

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    30/314

    B.@. Ley de Semillas y &roteccin de 3ulti-ares

    Esta ley tiene dos ob+eti-os> por un lado# promo-er una e"iciente acti-idad de obtencinde culti-ares y proteger el derecho de sus creadores# y# por el otro# promo-er laproduccin# circulacin# comerciali!acin y control de calidad de las semillas asegurando alos agricultores y usuarios en general la identidad y la calidad de la semilla /ue ad/uieran.Ambos propsitos deben desarrollarse en armona con los acuerdos intra regionales"irmados o a "irmarse y con las normas internacionales en materia de semillas (artculo ).

    La ley de"ine como culti-ar o -ariedad el con+unto de plantas culti-adas claramentedistinguibles de las dem,s de su especie por cual/uier caracterstica (mor"olgica#"isiolgica# citolgica# /umica u otras)# las cuales# al ser reproducidas (seual oaseualmente)# mantienen sus caractersticas distinti-as (artculo B# inciso e). A su -e!#cali"ica como semilla o simiente toda parte o estructura -egetal# incluyendo plantas de-i-eros o mudas# destinadas o utili!adas para la siembra# la plantacin o la propagacin(artculo B# inciso '). De esta "orma# al proteger el derecho de los obtentores de culti-ares

    se protegen los intereses /ue stos puedan tener sobre las semillas de a/uellos.La ley regula# por un lado# los derechos de propiedad de los obtentores sobre sus

    creaciones y# por el otro# la produccin y comerciali!acin de las semillas. &ara ello creados registros

    F Un an,lisis detallado de la nocin de MpatrimonioN puede encontrarse en el captulo B.

    2ambin podra pensarse en un ordenamiento territorial en el ni-el de cuencas (para este punto# -er elcaptulo de aguas)

    @?distintos> El $egistro 9acional de 3ulti-ares 3omerciales (artculos a B) y el $egistro9acional de 3ulti-ares &rotegidos (artculos BB a B). Ambos son lle-ados por la Direccinde Semillas (Artculo C)# /ue es el organismo tcnico perteneciente al ;inisterio deAgricultura y :anadera encargado de aplicar esta ley. As# seg%n el sistema creado por laley podra haber culti-ares protegidos# pero no habilitados para ser producidos y luegoutili!ados comercialmente# y culti-ares no protegidos# pero s habilitados para serproducidos y luego utili!ados comercialmente.

    ,egistro %acional de 'ultivares 'omerciales

    La inscripcin en este $egistro es el re/uisito b,sico para poder producir y comerciali!arsemillas ba+o los sistemas de certi"icacin y "iscali!acin normados en los artculos * a CC.

    Rste es el %nico tipo de semilla producida en el territorio de la rep%blica /ue# enprincipio# puede ser puesta a la -enta o entregada a terceros ba+o cual/uier ttulo (artculoCF). Decimos en principio por/ue el artculo C permite en "orma ecepcional lacomerciali!acin de semillas ba+o la denominacin de Mcom%nN# su+eta a las condiciones/ue estable!ca la reglamentacin.

    En todos los casos# el organismo encargado de autori!ar la produccin yGocomerciali!acin de semillas es la Direccin de Semillas. Rsta puede inscribir en el $egistro

    de 3ulti-ares 3omerciales todos a/uellos culti-ares /ue# habiendo cumplido los re/uisitos

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    31/314

    de distinguibilidad# homogeneidad y estabilidad (Artculo B)# hayan aprobado lae-aluacin del 3omit 2cnico 3ali"icador de 3ulti-ares y sean compatibles con la "uncinde "omentar y cooperar en la conser-acin de los recursos naturales y del medio ambiente#tarea /ue tiene a su cargo esta Direccin. &or este moti-o# todas las semillas y culti-ares/ue se encuentren en el comercio por autori!acin de la Direccin de Semillas deben serinocuos o deben producir un impacto mnimo pero aceptable en el ambiente y en los seres

    humanos# "uncin sta /ue con-ierte a la Direccin de Semillas en el principal organismoen materia ambiental responsable del proceso de autori!acin y comerciali!acin desemillas# cuando se trate de organismos genticamente modi"icados (4:;)= ella es laencargada de asegurar /ue todas las etapas pre-ias pre-istas por la legislacin hayan sidocumplidas# en especial cuando se trata de 4:;# en /ue resulta imprescindible contar conel dictamen de la 3omisin de 8ioseguridad estatuida por decreto F.FG. (3omisin/ue circunscribe sus "unciones en "orma eclusi-a a lo relati-o a -egetales# no al reinoanimal).

    ,egistro %acional de 'ultivares )rotegidos

    Se trata del otro tema sensible de la ley. En este caso# +uegan un papel las disposiciones dela Unin para la &roteccin de las 4btenciones 7egetales (U&47)# creada por la 3on-encinde &ars. Es en este punto donde las legislaciones de casi todo el mundo resultanMuni"ormesN# tal como sucede con las disposiciones del Acuerdo 2$I&s (2rade $elatedIntelectual &roperty $ights)# o AD&I3 (Acuerdo sobre los Derechos de &ropiedad Intelectual$elacionados con el 3omercio) del :A22 (hoy 4;3# -ase Ley G*). no es casual /ueas suceda# ya /ue ambos instrumentos reconocen derechos de propiedad sobre creacionesintelectuales# campo en el cual slo una legislacin uni"orme puede ser el -ehculo /uepermita un comercio internacional -igoroso y respetuoso del derecho de propiedad.

    La 3on-encin de &ars obliga a sus signatarios a adoptar en sus respecti-os pases lasdisposiciones /ue contiene (artculo @?). En el caso de la legislacin paraguaya# es posiblea"irmar /ue se corresponde con los trminos del 3on-enio. El Acta de la U&47 -igente es ladel a'o F# /ue el &araguay ha rati"icado. A%n no ha entrado en -igencia el Acta de# /ue acerca el sistema de proteccin de culti-ares al sistema de proteccin por -a depatentes.

    La supremaca +urdica del 3on-enio es un punto "undamental# pues obliga asubordinar a sus disposiciones cual/uier interpretacin de la ley de culti-ares. 2alsupremaca tiene especial aplicacin en el re/uisito de Mno-edadN# /ue la ley impone paraproteger un culti-ar mediante la inscripcin en el $egistro de 3ulti-ares &rotegidos. Rste se

    suma a los re/uisitos del artculo B de la ley (distinguibilidad# homogeneidad yestabilidad)# necesarios para lograr la inscripcin en el $egistro de 3ulti-ares 3omerciales.El 3on-enio permite incluir en la categora Mno-edadN tambin variedades descubiertas#esto es# -ariedades /ue se encontraban ya en la naturale!a pero /ue no haban sidoclasi"icadas.

    En lneas generales# el 3on-enio regula los derechos de obtentor de la siguientemanera?>

    Q Se protege el producto (la -ariedad)# no el procedimiento.Q 3omo epresamos m,s arriba# el criterio de no-edad es relati-o.Q Se protege la produccin y la -enta del material de reproduccin o de

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    32/314

    multiplicacin -egetati-a de la -ariedad (con "ines comerciales).Q 9o pueden protegerse caractersticas en "orma independiente o componentesgenticos aislados.Q La proteccin se etiende al material de propagacin de las -ariedades# no alproductoobtenido en la aplicacin de la -ariedad.Q La -enta posterior es libre y reconoce el pri-ilegio del agricultor# es decir /ue ste

    puede utili!ar las semillas de su cosecha para nue-as siembras.Q 9o es necesaria una autori!acin para emplear la -ariedad como origen de -ariacincon -istas a la creacin de otra -ariedad# con ecepcin del "itome+orador. Slo se precisacuando es necesario un uso repetido de la -ariedad para la produccin comercial de otra-ariedad.Q Se prohibe la doble proteccin# es decir# se protege por patentes o por derechos deobtentor.Q Se aplica "acultati-amente a todos los gneros y especies -egetales= sus signatariosslo est,n obligados a proteger un mnimo de B gneros o especies dentro de los F a'os.

    Rste es el sistema -igente en la actualidad. La tendencia hacia el "uturo se dirigehacia una proteccin mucho m,s enrgica de los derechos de obtentor# asimilando surgimen al de la proteccin por -a de patentes o permitiendo# inclusi-e# la dobleproteccin. E+emplo de ello es el Acta de la U&47 de .

    En los acuerdos de acceso a recursos genticos# el &araguay debera eigir /ue ascomo se reconocen los derechos de propiedad intelectual por -a de patentes o a tra-sderechos de obtentor# tambin deben reconocerse derechos sobre los conocimientostradicionales yGo los recursos genticos luego utili!ados en los procesos de in-estigacin denue-os productos por corporaciones de biotecnologa. Algunos autores proponen /ue comore/uisito pre-io para el otorgamiento de una patente# se estable!ca en el ni-elinternacional la presentacin de un certi"icado de origen del material gentico o losconocimientos tradicionales utili!ados.

    ? 3arlos 3orrea (3oord.)# y Sal-ador Daro 8ergel M$e/uisitos y ecepciones a la patentabilidadN# en Derechode )atentes# 8uenos Aires# Ediciones 3iudad Argentina# *# p,g. F?.

    En este sentido# -er por e+emplo 3aillau 5a!!ali# 6orge> M&ropiedad intelectual# di-ersidad biolgica yconocimientos tradicionales. Una -isin desde los Andes y la Ama!onaN# en obra colecti-a 0emas dederecho Industrial y de la competencia" Derecho y biodiversidad# 2omo B# 8uenos Aires# Ediciones 3iudadArgentina# # . 7ase asimismo Sitten"eld# Ana> M8iotechnology# 8iodi-ersity &rospecting and Access to

    :enetic $esources> Issues "or Latin AmericaN.

    B.. 8ioseguridad

    Definicin

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    33/314

    El trmino MbioseguridadN se aplica en "orma habitual para cuestiones relacionadas con lapre-encin y el control de plagas y en"ermedades de animales# o cuando se trata de lamanipulacin y la e-aluacin de riesgos re"eridos a organismos genticamente modi"icados(4:;). &ero aun/ue esto es as# el ,rea de in"luencia de la bioseguridad es m,sabarcadora.

    8ioseguridad signi"ica Seguridad en la 8iotecnologa# entendiendo por MbiotecnologaNtoda aplicacin tecnolgica /ue utilice organismos -i-os# sustancias o compuestosobtenidos de esos organismos en los procesos de creacin# modi"icacin o elaboracin deproductos. La biotecnologa incluye pr,cticas sencillas como la "ermentacin de especies-egetales para la obtencin de alimentos m,s so"isticados o la cru!a de animales para lacreacin de nue-as especies# pero tambin se re"iere al empleo de nue-as tcnicas deutili!acin de AD9 recombinante con el ob+eto de resaltar alguna caracterstica propia#agregar nue-as cualidadeso directamente crear nue-os organismos -i-os a tra-s de la modi"icacin de estructurasgenticas. 3uando se habla de biotecnologa es preciso hacerlo en un sentido amplio#comprendiendo como proceso biotecnolgico aun la mera utili!acin de organismos -i-os.

    Estrechamente relacionado con las acti-idades biotecnolgicas aun/ue /ui!,s setrate de un acti-idad biotecnolgica m,s encontramos el tratamiento de -egetales con"ertili!antes y herbicidas o el mane+o y control de en"ermedades /ue pueden a"ectar aanimales.

    3omo punto de partida para encarar nuestro estudio# utili!aremos la de"inicin deMbioseguridadN proporcionada por la 4rgani!acin de las 9aciones Unidas para la Agriculturay la Alimentacin (1A4)# pues es la /ue me+or se adecua al signi"icado /ue pretendemosdar al trmino. La 1A4 sostiene /ue MbioseguridadN signi"ica la gestin de todos los riesgosbiolgicos y ambientales asociados con los alimentos y con la agricultura# comprendidos la

    sil-icultura y la pesca# adem,s de la inocuidad de los alimentos as como la -ida y lasanidad de las plantas y los animalesB. De acuerdo con estos par,metros# haremos enprimer trmino una re-isin general del estado de la legislacin internacional relacionadacon la bioseguridad a la /ue el &araguay ha adherido= luego# trataremos de identi"icar elresto de leyes y normas complementarias /ue regulan en "orma directa la produccin ycomerciali!acin de -egetales y animales# sean o no utili!ados en la industria dealimentos# intentando detenernos en cmo se considera (o no) la pre-encin y el mane+ode los riesgos> a la salud y la -ida humana# a la propagacin de plagas o en"ermedades enanimales o -egetales y al ambiente.

    ,egulacin internacional su ecesi-a yGo mala utili!acinsin /ue medie modi"icacin gentica alguna# y la introduccin en los ecosistemas de 4:;

    sin una pre-isin y un control de los e-entuales riesgos a /ue pudiera dar lugar. El

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    34/314

    3on-enio sobre la Di-ersidad 8iolgica (3D8) se ocupa de estas cuestiones. Entre susob+eti-os hemos mencionado Mla

    B $e-ista MAgricultura BN (Departamento de Agricultura de la 4rgani!acin de las 9aciones Unidas para l aAgricultura y la Alimentacin)# mar!o de B??.

    conser-acin de la di-ersidad biolgica (y) la utili!acin sostenible de sus componentesN(artculo ). 4bliga# adem,s# a cada &arte 3ontratante a establecer los Mmedios pararegular# administrar o controlar los riesgos deri-ados de la utili!acin y la liberacin deorganismos -i-os modi"icados como resultado de la biotecnologa /ue es probable tenganrepercusiones ambientales ad-ersas /ue puedan a"ectar a la conser-acin y a la utili!acinsostenible de la di-ersidad biolgica# teniendo tambin en cuenta los riesgos para la saludhumanaN (artculo F# inciso g). Su &rotocolo sobre Seguridad de la 8iotecnologa (suscriptopor el &araguay el @ de mayo de B??# pero a%n no rati"icado legislati-amente) pretendeMcontribuir a garanti!ar un ni-el adecuado de proteccin en la es"era de la trans"erencia#manipulacin y utili!acin seguras de los organismos -i-os modi"icados resultantes de la

    biotecnologa moderna# /ue puedan tener e"ectos ad-ersos para la conser-acin y lautili!acin sostenible de la di-ersidad biolgicaN (Artculo ). Este protocolo se ocupa slode los mo-imientos trans"ronteri!os de 4:;. El 3D8 obliga# asimismo# a sus signatarios aconser-ar la di-ersidad biolgica (incluido lo relati-o a 4:;) dentro de sus "ronteras(Artculo )# y a cooperar en la conser-acin de la di-ersidad biolgica de los dem,s pases#en especial de los pases en desarrollo (Artculo C).

    En principio# la utili!acin de la di-ersidad biolgica sin la mediacin de procesosbiotecnolgicos de modi"icacin gentica est, regulada en parte por la 3on-encinInternacional de &roteccin 1itosanitaria@# cuyo principal ob+eti-o es Mpre-enir la di"usin eintroduccin de plagas de las plantas y productos -egetales# y de promo-er las medidaspara combatirlasN y# en su ,mbito# por la 4"icina Internacional de Epi!ootias# encargadadel control sanitario de los animales. 3ada uno de estos instrumentos internacionalesposee incumbencia en la proteccin de la di-ersidad biolgica en tanto y en cuanto losob+etos sobre los /ue recae su tutela (-egetales y animales# respecti-amente) sean parteintegrante de ella. Sin embargo# la proteccin /ue pro-een a la biodi-ersidad slo estangencial# pues el inters primario de cada uno est, puesto en la sanidad de -egetales yanimales como bienes del comercio internacional= no son mecanismos particulari!ados deimplementacin de las disposiciones del 3on-enio sobre 8iodi-ersidad. En e"ecto# eisteuna subordinacin de "acto del 3on-enio Internacional de &roteccin 1itosanitaria (LeyFGB)# de la 4"icina Internacional de Epi!ootias (Ley ?BG*C) y de la 3omisin 3odeAlimentarius (/ue se ocupa de la inocuidad de los alimentos de consumo humano# -ase$esolucin CG@ del ;inisterio de Salud &%blica y 8ienestar Social) a los Acuerdos de la4;3 sobre 4bst,culos 2cnicos al 3omercio (423) y sobre Aplicacin de ;edidas Sanitariasy 1itosanitarias (A;S1) -ase la Ley G. En la actualidad# los primeros cumplen la"uncin de proporcionar los par,metros cient"icotcnicos /ue marcan el lmite de lo /uepuede ser considerado un obst,culo al comercio# contrario al espritu de la 4;3# seg%n lossegundos. $especto de stos# el acuerdo sobre 423 es m,s general /ue el de A;S1= abarcatanto cuestiones sanitarias y "itosanitarias como de seguridad nacional# de intereses de losconsumidores y de proteccin ambiental# todas las cuales pueden constituir# con la debida

    (ustificacin# barreras lcitas al comercio internacional. El Acuerdo de A;S1 tiene por

    "inalidad enunciar derechos y obligaciones m,s claros y detallados /ue los /ue est,n

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    35/314

    pre-istos en el de 423# pero slo con respecto a medidas sanitarias y "itosanitarias. De+aentonces librado a las pre-isiones de este %ltimo la consideracin de lo /ue puede ser unobst,culo lcito al comercio por cuestiones de seguridad nacional# proteccin del ambientee intereses de los consumidores.

    En resumen# el 3on-enio sobre la Di-ersidad 8iolgica obliga a conser-ar labiodi-ersidadper se y a tener en cuenta los riesgos para la salud humana. La biodi-ersidades el sustrato

    @ Decimos Men principioN# por/ue ya eisten contactos entre esta 3on-encin y el 3on-enio sobre Di-ersidad8iolgica para estudiar y e-entualmente regular lo relacionado a la problem,tica de los -egetales /ue son4:;. &or otra parte# la 3on-encin sobre &roteccin 1itosanitaria no regula en "orma directa este asuntosimplemente por/ue es anterior a /ue si/uiera eistieran 4:;# aun/ue por sus ob+eti-os per"ectamentepodra ser un tema /ue cayera ba+o su ,mbito de accin.

    material /ue se utili!a en los procesos biotecnolgicos# los cuales# por su parte# no debenalterar ni degradar la biodi-ersidad y deben ser inocuos para los seres humanos.

    Actualmente# la seguridad y la inocuidad de esos procesos son reguladas porinstrumentos internacionales /ue centran su atencin en el tr,"ico comercialinternacional# es decir# en tanto y en cuanto sean "uncionales a su ordenacin. 3omoconsecuencia# la legislacin nacional relati-a a bioseguridad debe contemplaradecuadamente el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el 3on-enio sobreDi-ersidad 8iolgica# m,s all, de lo /ue se re"iere al comercio internacional# y# asimismo#debe estar en condiciones de implementar lo /ue est, estipulado en a/uellos instrumentosen relacin con el 3D8.

    ,egulacin nacional

    En el ni-el nacional# la ley /ue -inculada con los -egetales /ue contiene todas estascuestiones es la B@G# de proteccin "itosanitaria. Ella regula el control de plagas-egetales# permite o prohbe la utili!acin de plaguicidas y "ertili!antes# establece lospar,metros generales para la "i+acin de lmites a los residuos de esos plaguicidas y"ertili!antes /ue pueden estar presentes en los -egetales# como medida para proteger lasalud de la poblacin y preser-ar el medio ambiente. Adem,s# se ocupa de regular eltransporte de productos -egetales dentro del territorio nacional# como el ingreso y egresode productos -egetales por las "ronteras del pas con"orme lo establecen los instrumentosinternacionales en la materia. 3on respecto a este %ltimo punto# se obser-a una dobleregulacin entre esta ley y la de Semillas y &roteccin de 3ulti-ares. En e"ecto# ambas

    disponen la inter-encin de las respecti-as autoridades de aplicacin (Direccin de De"ensa7egetal artculo # ley FGB y Direccin de Semillas del ;A:) en los tr,mites deeportacin e importacin de semillas. Si bien la ley @FCG re/uiere para la importacinde semillas el cumplimiento pre-io de las normas sobre proteccin "itosanitaria# la presencia de dos autoridades con distintos criterios de proteccin puede lle-ar# e-entualmente# aresultados contradictorios# situacin /ue puede agra-arse en materia ambiental. 3omodi+imos# la Direccin de Semillas debe -elar por la preser-acin del ambiente dentro de su,rea de competencia# "uncin /ue no le ha sido con"erida a la SEA; en lo /ue respecta a laley @FCG.

    Sin embargo# s se le ha con"erido en lo /ue respecta a la ley B@G. 2al estado dela cuestin no puede sal-arse con la disposicin del inciso o) del artculo de la ley

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    36/314

    C*G??# por/ue todo el artculo se dedica a mencionar a la SEA; como autoridad deaplicacin de todas las disposiciones de las leyes /ue menciona# el /ue no podra ser elcaso de la ley @FCG# /ue tiene ,mbitos de incumbencia /ue -an m,s all, de lo ambiental.En todo caso# su lugar debera estar en el artculo C como lo est, la B@G# aun/ue esono ha ocurrido.

    De todos modos# el -aco m,s importante /ue se ad-ierte es la "alta de una ley debioseguridad /ue encare todas estas cuestiones en "orma global y coherente# unalegislacin /ue proporcione el marco en el cual se pueda decidir# por e+emplo# lacon-eniencia o no de la utili!acin de determinado tipo de material transgnico y lascondiciones de su e-entual uso.

    B.C. Leyes "orestales

    En el &araguay son dos las leyes /ue regulan en "orma genrica el recurso "orestal> laBBG@ y la C@*GC. En lneas generales# el sistema /ue articulan entre ambas es

    aceptable. En e"ecto#Q se promue-e la utili!acin racional del recurso tanto en tierras p%blicas comopri-adas (artculo # ley BBG@)=Q se establece como ob+eti-o la preser-acin de ciertos servicios ambientales /ueprestan los bos/ues y las tierras de aptitud "orestal (aun/ue sin utili!ar ese trmino# /ue sest, pre-isto en el nue-o Estatuto Agrario# ley F*@G? artculo C inciso e#

    como la pre-encin de la deserti"icacin y el cuidado de los cursos de agua y paisa+es(artculo B incisos c y d# ley BBG@)# pre-indose# en su caso# la epropiacin (artculoBB# ley BBG@)=

    Q se pretende proteger la integridad del bos/ue cuando se establecen pre-isionespara la preser-acin de la "lora y la "auna asociadas# el control de plagas# el cuidado de lasalubridad p%blica y la de"ensa nacional (artculo *# ley BBG@)=Q se su+eta la eplotacin de los bos/ues a la pre-ia autori!acin de la autoridad deaplicacin (artculo B# ley BBG@)=Q la aprobacin de planes de mane+o para la "orestacin y la re"orestacin re/uierede la cali"icacin pre-ia como suelos de &rioridad 1orestal de los suelos de las propiedadesen los /ue se -aya a desarrollar= esos planes de mane+o deben contar con la participacinde un ingeniero "orestal o de un agrnomo especiali!ado (artculo # ley C@*GC)=Q los distintos tipos de bos/ues se clasi"ican en bos/ues de produccin# bos/uesprotectores y bos/ues especiales (artculo # ley BBG@). 3ada uno de ellos cuenta con unrgimen de apro-echamiento=Q se limita la utili!acin de los bos/ues pri-ados por ra!ones de inters p%blicodebiendo las propiedades rurales mantener como mnimo un BCZ de su super"icie conbos/ues naturales (artculo B# ley BBG@)=Q se establece un rgimen de apro-echamiento de los bos/ues situados en tierras"iscales (artculos @C y @*# ley BBG@)=Q se establecen subsidios (boni"icaciones) y eenciones impositi-as como incenti-os"iscales para la "orestacin y la re"orestacin (captulos II y III# ley C@*GC)=Q se crea un "ondo especial para el "inanciamiento de programas "orestales (captulo7III# ley BBG@)=

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    37/314

    Q se establece la obligacin de re"orestar luego del corte (artculos B@ y B# leyC@*GC).3on respecto a ambas leyes "orestales haremos las siguientes obser-aciones>Q ciertos artculos de la ley BBG@ han perdido -igencia debido a la promulgacin deleyes posteriores como las de 7ida Sil-estre y &esca=Q por el hecho de /ue eisten dos leyes /ue regulan un mismo recurso se producen

    algunas inconsistencias. Es el caso# por e+emplo# del porcenta+e de la eencin delimpuesto inmobiliario# /ue en una ley es del ??Z (BBG@) y en la otra corresponde al C?Z(C@*GC). Si bien debe entenderse como pre-aleciente el rgimen de la ley C@*G C# al nohaber una derogacin epresa podran suscitarse discrepancias ante la distinta cali"icacinde las situaciones de hecho /ue ameritan una y otra eencin=Q por el mismo moti-o# eiste un sistema de sanciones dual> si bien el sistema decada ley en particular no merece demasiadas obser-aciones (se podra obser-ar /ue elsistema de la ley C@*GC no pre- en "orma epresa la -a recursi-a ante la +usticiaordinaria y la ley BBG@ tipi"ica como in"raccin una conducta /ue es un delito penal)# laeistencia de dos sistemas /ue sancionen in"racciones similares es# por s solo# una "uente

    de posibles arbitrariedades=Q el mantenimiento de ,reas mnimas de bos/ues naturales no contempla la situacinde subdi-isin de las propiedades# lo cual permite /ue en trminos absolutos esa super"iciemnima se -aya reduciendo con las sucesi-as subdi-isiones=

    En e"ecto# el artculo B inciso m) "aculta a la Autoridad de Aplicacin a reglamentar la ca!a y la pesca delpas# lo cual ha /uedado abarcado por las leyes *GB y G*.Q no se pre- un rgimen de arrendamiento de propiedades con permisos deetraccin# "orestacin yGo re"orestacin aprobados# en el cual se estable!can lasresponsabilidades de locador y locatario=

    Q asimismo# no se pre- un sistema de certi"icacin de origen "orestal distinto al delas guas de transporte=Q tampoco se pre- un sistema de desalo+o sumario de ocupantes ilegales=Q no est, estipulada la participacin de 49: ambientalistas en el 3onse+o Asesor delSer-icio 1orestal 9acional=Q no hay in"ormacin de /ue el Ser-icio 9acional 1orestal (Autoridad de Aplicacin deambas normas) traba+e en coordinacin con el &rograma 9acional de 3ambio 3lim,tico# locual es de suma gra-edad si consideramos la posibilidad de incluir proyectos de "orestaciny re"orestacin dentro del ;ecanismo de Desarrollo Limpio pre-isto en el &rotocolo deWyoto# /ue podran ser incenti-os no "iscales.

    1uera del ,mbito estrictamente legislati-o# debemos a"irmar /ue la inaplicabilidadde las disposiciones de esta ley es la regla. En e"ecto# no se abonan los subsidios(boni"icaciones) pre-istos para los planes de "orestacin y re"orestacin= eiste una talaindiscriminada y raras -eces se cumple con la obligacin de re"orestar los ,rbolestumbados. Esta situacin ha sido reconocida por las leyes CCG y F*G*> la primeraprohibi la eportacin y el tr,"ico internacional de maderas en rollos# tro!os y -igas decual/uier especie# cantidad# peso o -olumen# as como la instalacin de industriasprocesadoras de maderas a una distancia menor a los B? Yilmetros de la "rontera con la$ep%blica 1ederati-a del 8rasil.

    1i+ la pena de prisin de B a @* meses para los in"ractores y estableci un sistema

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    38/314

    de incenti-os para los o"iciales /ue inter-inieran en los procedimientos de decomiso de lasmaderas en tr,nsito ilegal. La segunda ley declar de uso "orestal eclusi-o (prohibicin dedesmontes para cual/uier "in# ecepto las super"icies menores a siete hect,reas destinadasa pe/ue'os agricultores) gran parte de la !ona de "rontera con el 8rasil# por el pla!o decinco a'os (el cual ha sido prorrogado por la ley FFG?) y estableci un "uerte sistema desanciones para los in"ractores.

    B.*. Ley de &esca

    En lneas generales# esta ley presenta una buena tcnica +urdica y no tiene mayorescontradicciones# por lo menos en cuanto a delimitacin de competencias y asignacin de"acultades se re"iere.

    La ley de &esca regula el uso sustentable del recurso> establece las normas /ueposibilitan su apro-echamiento sin de+ar de lado la preocupacin por su preser-acin y porel cuidado del ambiente en general. A tal "in# de+aba en manos de dos subsecretaras de un

    mismo ;inisterio el de Agricultura la aplicacin de los dos ,mbitos de accin de la ley.;ientras la Subsecretara de Estado de $ecursos 9aturales y ;edio Ambiente debaencargarse de todo lo relacionado con el ambiente# la Subsecretara de :anadera tena/ue ocuparse de todo lo relacionado con el e"ecti-o apro-echamiento del recurso. Ambas"acultades han sido cedidas a la SEA; por ley C*G??# lo cual# sin embargo# crea unincon-eniente# puesto /ue las "acultades /ue la Subsecretara de :anadera del ;A: tenaen cuanto a la promocin# industriali!acin y comerciali!acin de los productos pes/uerosy de la acuicultura ahora est,n en manos de un organismo /ue por su "inalidad y estructurano est, preparado para reali!arlas.

    La ley no regula la pesca marina. Si bien el &araguay es un pas mediterr,neo# hasuscripto la 3on-encin del ;ar (ley CGF*) por la cual se le reconoce el derecho depesca en aguas +urisdiccionales de pases -ecinos con litoral martimo# as como en altamar. Rste representa un -aco importante en la ley pues cual/uiera de los estados /ue se-ieran obligados a permitir la pesca en sus aguas marinas podra impedir esa acti-idad conel argumento de /ue el &araguay no cuenta con una legislacin /ue regule elapro-echamiento racional y sostenible de los recursos de la "auna marina# lo /ue seracontrario a los legtimos intereses de esos pases.

    &or lo dem,s# el otro aspecto de la ley /ue puede merecer obser-aciones es elrelati-o a in"racciones y sanciones# ya /ue algunas de sus disposiciones son

    inconstitucionales. En e"ecto# se pre-n sanciones por in"racciones /ue no pueden seraplicadas sin la inter-encin del &oder 6udicial. (Es posible consultar un an,lisis m,spro"undo de este punto en el Aneo III).

    @. $E34;E9DA3I49ES DE 4&2I;I5A3I9

    La primera recomendacin aplicable a todas las leyes ambientales del &araguay /ue hemosanali!ado reside en la uni"icacin en un solo cuerpo legal coherente# sencillo y armnicocon el 3D8 de toda la legislacin sobre biodi-ersidad /ue incluya el apro-echamiento y lapreser-acin de los recursos. Esta regulacin debera lle-arse a cabo# pre"erentemente#dentro de una Ley :eneral de Ambiente y de los $ecursos 9aturales (L:A)# /ue contengaprincipios generales de proteccin del ambiente y de utili!acin racional de los recursos

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    39/314

    naturales.

    Asimismo# debera contar con dos 2tulos# uno de utili!acin de los recursos naturalesy otro de proteccin de dichos recursos. La proteccin de la biodi-ersidad deberaconstituir un captulo completo dentro del 2tulo correspondiente a los recursos naturales ycontener pautas genricas y especiales para la proteccin de cada uno de ellos. La3on-encin 3I2ES# en su reconocimiento y aplicacin internos /ue es un componentedentro de la proteccin de la biodi-ersidad deber, con"ormar un subcaptulo dentro delcaptulo de la biodi-ersidad# y esta %ltima debera ser incluida dentro de la seccincorrespondiente a los recursos naturales. Esta ar/uitectura interna en la "orma dereconocer la proteccin y el amparo de los recursos naturales est, en plena consonanciacon la coordinacin /ue los instrumentos internacionales reclaman en materia deproteccin integral de los recursos naturales# en lo /ue se ha denominado el amparoholstico desde los indi-iduos o especimenes# pasando por las especies y llegando hasta losh,bitat y los ecosistemas. 3omo parte integral del tratamiento de la di-ersidad biolgica yde su proteccin# deber, contemplarse la adopcin de reglamentos de biodi-ersidad y de3I2ES. Incluso es recomendable /ue el reglamento de la ley en materia de di-ersidadbiolgica sea el /ue contemple las normas sobre la regulacin del comercio internacionalde las especies de "auna y "lora amena!adas en el &araguay.

    *ida silvestre

    Q Incluir en la regulacin la utili!acin de microorganismos.Q Establecer criterios claros de delimitacin de aplicacin normati-a respecto deotras leyes relacionadas tem,ticamente# con el "in de ob-iar una labor interpretati-a generadora de incertidumbres. Si se promulgara una L:A esto se resol-era en "ormaautom,tica.Q De"inir si el estudio cient"ico de Impacto Ambiental pre-io a la introduccin al pasde especies eticas pre-isto en el artculo * constituye o no un EIA en los trminos de laley espec"ica de la materia. Si se promulgara una L:A# esta cuestin tambin se resol-eraen "orma autom,tica.Q &re-er un sistema de acceso a recursos genticos adecuado a la realidad nacional einternacional# /ue sea simple y relati-amente r,pido. Tue# adem,s# precautele losintereses nacionales y otorgue seguridad +urdica a todos los interesados. 2al sistematambin debera designar un %nico organismo "acultado para negociar y otorgar acceso alos recursos genticos# encargado de representar los intereses de los e-entuales

    interesados (indgenas# por e+emplo). 9o debera ser un sistema burocr,tico. &orotra parte# debera de"inir /u es lo /ue se entiende por M+ustoN y Me/uitati-oN enlos trminos del 3D8. &or %ltimo# debera adecuarse a los trminos del 2ratadoInternacional sobre los $ecursos 1itogenticos para la Alimentacin y laAgricultura.

    Q El 2tulo correspondiente a delitos# in"racciones y sanciones debera serre"ormulado de la siguiente manera> suprimiendo el trmino MdelitosN en el caso en/ue no hubiera ninguno pre-isto (de hecho hoy no los hay)# y di"erenciarclaramente los delitos de las in"racciones# pues sus tipos no deberan con"undirse.3ada delito y cada in"raccin deberan tener una sancin preestablecida. En el

    caso de las in"racciones# su procedimiento de aplicacin debera garanti!ar elderecho de de"ensa del in"ractor. Una -e! aplicada una sancin por una

  • 7/25/2019 Mejoramiento Del Marco Legal Ambiental Del Paraguay

    40/314

    in"raccin# sera necesario articular un mecanismo de re-isin +udicial.

    reas $ilvestres )rotegidas

    Q Establecer un criterio /ue di"erencie en "orma precisa los AS& de dominio p%blico ylos de dominio pri-ado= un criterio podra ser# por e+emplo# estipular si en un AS& puedeeistir o no un asentamiento humano.

    Q Determinar en la ley# sin lugar a con"usiones# los su+etos habilitados para solicitarla declaracin de AS& ba+o dominio pri-ado. En este punto# debera establecerse unsistema de compensaciones /ue "uera m,s all, de la mera eencin impositi-a cuando ladeclaracin de AS& se hiciera a instancias del &oder &%blico.Q Suprimir la declaracin de utilidad p%blica del SI9ASI& a "in de e-itar suspicacias encuanto al alcance real de la ley respecto de las propiedades pri-adas. La declaracin deinters p%blico se estima su"iciente.Q Establecer distintos procedimientos de creacin de AS&> a) una ley cuando se tratede AS& ba+o dominio p%