MEJORANDO LAS RELACIONES FISCALES...

MEJORANDO LAS RELACIONES FISCALES FEDERALES PARA UN MÉXICOMÁS FUERTE

Por Aida Caldera Sánchez1

Durante la década del noventa, México se embarcó en un proceso de descentralización de lasresponsabilidades de gastos medulares para sus estados y, en menor medida, municipalidades.Dos décadas más tarde, si bien México ha logrado un alto grado de descentralización en losservicios públicos, el sistema federal mexicano tiene ciertas fallas. Los estados, y en menormedida las municipalidades, tienen responsabilidades formales sobre categorías de gastoimportantes, incluyendo en áreas clave como por ejemplo salud y educación, y dan cuenta decasi la mitad del gasto del gobierno. Pero la descentralización no ha satisfecho el objetivo deentrega de servicios públicos más eficiente y efectiva, como se suponía. Tampoco se hanestrechado las amplias disparidades regionales en los servicios públicos.

Dadas las responsabilidades compartidas por la implementación y el financiamiento a lo largode los tres niveles del gobierno, hay un amplio margen para duplicación, mal uso de los recursosy evasión de responsabilidad por los resultados. Esto puede estar obstaculizando la inversión, apesar de las significativas necesidades de gasto de México. Muchos gobiernos subnacionalestambién tienen incentivos perversos. Dado que la mayoría de su gasto es financiado portransferencias federales, los subnacionales tienen poco incentivo para invertir en formainteligente y ser fiscalmente prudentes. Tal gran disparidad entre el gasto y los propios recursospuede estar desalentando la generación de ingresos propios a nivel subnacional, en razón delcosto político para recaudar impuestos y los recursos necesarios para administrarlos. Como lainformación sobre el uso de los recursos financieros de los gobiernos subnacionales es escasa yla supervisión es infrecuente, también es difícil evaluar el desempeño de los gobiernossubnacionales en la prestación de los servicios públicos.

Estos factores reducen la eficiencia del sector público y más ampliamente el uso eficiente derecursos que son esenciales para que la economía mexicana se desarrolle y crezca. Con lentocrecimiento y grandes disparidades económicas, México necesita gastar en forma inteligentepara ocuparse de su capital humano, brechas en la salud e infraestructura y acrecentar supotencial de crecimiento. Con un grado más grande de autonomía de ingresos y menorconfianza en las transferencias federales, los gobiernos subnacionales mexicanos tendríanmayores incentivos para gastar en forma más eficiente y promover el crecimiento. A lo largo detoda la nación, una mejor coordinación de las políticas fiscales entre los gobiernos federal ysubnacional, que actualmente es débil, podría contribuir aún más a fortalecer la estabilidadmacroeconómica de México y su capacidad para resistir los shocks. Un mayor control de lastomas en préstamo subnacionales también podría ayudar a asegurar una mayor disciplina fiscala nivel subnacional. Desde la crisis financiera de 1994-95, la deuda de los subnacionales hacontinuado relativamente baja, pero en los últimos tiempos ha tenido una tendencia alcista.

1 Economista en el Departamento de Economía de la OCDE, email: [email protected]. Estedocumento fue preparado para el Economic Survey of Mexico de la OCDE publicado en Mayo de 2013bajo la autoridad del Comité de Revisión Económica y de Desarrollo. El documento contó con elbeneficio de los útiles comentarios de Aziza Akhmouch, Rodrigo Barrios, Hansjörg Blöchliger, BertBrys, Andrew Dean, Sean Dougherty, Robert Ford, Jacobo Garcia Villarreal, Celine Kauffmann, XavierLeflaive, Patrick Lenain, Javier Sánchez Reaza, Bill Tompson, Diana Toledo Figueroa, MiguelMessmacher, Anna Pons, Ernesto Revilla y Richard Yelland. Agradecimiento especial para RoselyneJamin por su útil asistencia y para Deirdre Claassen por el soporte editorial.

El capítulo evalúa las fuentes de distorsiones del sistema actual de relaciones federales fiscales,y recomienda reformas que mejorarían su eficiencia y equidad. Para hacerlo, compara elsistema de federalismo fiscal de México contra algunos principios clave definiendo buenosarreglos fiscales intergubernamentales (Recuadro 1) y se basa en la experiencia internacional enlos sistemas de reforma de las relaciones federales fiscales en los países de la OCDE para darrecomendaciones para mejorar el sistema.

Recuadro 1. ¿Cuáles son las características de buenos arreglos fiscales intergubernamentales?

La respuesta dista de ser simple. No existe un único modelo “correcto” para el diseño de arreglos fiscalesintergubernamentales. Las relaciones fiscales en los países federales son muy a menudo configuradaspor factores históricos, políticos y sociales que por consideraciones económicas. Los países enfrentan amenudo compensaciones entre eficiencia y redistribución al diseñar o reformar sus arreglos, y el pesoque le dan a cada uno de estos objetivos depende a menudo de una compleja matriz de variables. Apartede las elecciones acerca de la distribución de responsabilidades respecto de impuestos y gastos, lospaíses también necesitan tomar en cuenta restricciones macroeconómicas, como así también factoresinstitucionales relevantes, como por ejemplo restricciones constitucionales o políticas, o la capacidad delos gobiernos locales para gastar bien y aumentar sus propios ingresos. Las reformas se ven a menudocomplicadas por los intereses creados y los posibles ganadores y perdedores que las reformas puedentraer aparejados.

A pesar de las experiencias de países mis distintas, se pueden extraer algunos principios generales de laconsiderable cantidad de trabajo que las organizaciones internacionales, incluyendo la OCDE1, y laliteratura académica (por ejemplo, Ahmad y Brosio, 2006, Warren 2006, Broadway y Shah, 2009) handedicado para analizar distintas experiencias de países y para evaluar la mejor manera de diseñararreglos de federalismo fiscal y reformar los sistemas que ya están instalados.

Asignación de responsabilidades de gastos

Subsidiariedad: Los gobiernos subnacionales deberían ser responsables por aquellos servicios cuyosbeneficios están confinados principalmente a su área geográfica y para los que los residentes debenpoder elegir entre la cantidad y la calidad del servicio. Esto ganará en eficiencia al llevar a una mayorresponsabilidad y al introducir la competencia entre jurisdicciones y de este modo una mayor eficienciadel sector público.

Transparencia de las responsabilidades de gastos: Cuando las responsabilidades de gasto soncompartidas entre las jurisdicciones, las responsabilidades de cada nivel de gobierno deberían ser claras,para acrecentar la rendición de cuentas. Y debería contarse con un mecanismo de coordinaciónapropiado para asegurar un uso eficiente de recursos. La superposición de responsabilidades puededebilitar la capacidad de gestión y crear un sesgo ascendente en el gasto.

Asignaciones de gastos

Equiparación de los poderes para obtener ingresos con las responsabilidades de gastos: Lasasignaciones de impuestos deben seguir a las responsabilidades de gastos, de modo que la oferta debienes públicos se equipare con las preferencias de los ciudadanos locales y disposición para pagar, y deallí para que los subnacionales sean considerados responsables y lo sean a nivel fiscal.

Eficiencia del sistema impositivo: Pocos poderes impositivos pueden ser transferidos a los gobiernossubnacionales sin plantear preocupaciones respecto de la eficiencia y/o la distribución. Por lo tanto, laspotenciales ganancias de bienestar derivadas de aumentar los ingresos provenientes de los impuestoslocales deberían ser ponderadas contra tales riesgos.

Autonomía fiscal y sustentabilidad: Los gobiernos locales deberían tener autonomía sobre las tasas ybases impositivas. Sin embargo, para evitar una competencia de impuestos perversa, que lleve a un

sistema impositivo más complejo, son aconsejables las bandas definidas a nivel federal. Los ingresospor impuestos locales deben ser sólidos y capaces de expandirse en línea con las necesidades de gastos.Sin embargo, para países con significativa devolución de responsabilidades de gasto, los propiosingresos pueden no ser suficientes dado el alcance limitado de autonomía fiscal a nivel subnacional, yhay a menudo una necesidad para que las transferencias se hagan desde el centro.

Transferencias intergubernamentales

Fondos adecuados: El sistema de transferencia debería brindar fondos apropiados para las operacionessubnacionales, asegurando al mismo tiempo un adecuado nivel de igualación sin incentivos terminantespara perseguir políticas sólidas.

Equidad: Los gobiernos subnacionales con iguales necesidades fiscales deberán ser tratados en formaigualitaria. Idealmente, la redistribución debería estar separada de los incentivos fiscales por el bien de latransparencia.

Predictibilidad y flexibilidad: Los gobiernos subnacionales necesitan poder presupuestar y planear parael futuro, pero al mismo tiempo, tener la flexibilidad para responder a circunstancias cambiantes. Lastransferencias deben estar basadas en fórmulas en lugar de ser discrecionales, pero tener un elemento deflexibilidad. Las transferencias pueden dar estabilidad y contribuir a suavizar shocks cíclicos, pero debeponerse cuidado en mantener incentivos apropiados para la disciplina fiscal.

Simplicidad y transparencia: El mecanismo de transferencia o la fórmula de asignación debe ser derápida comprensión y fácil de administrar.

Autonomía: Los gobiernos subnacionales deben tener la independencia de fijar prioridades y manejarlos servicios para responder a las necesidades locales.

Neutralidad de las transferencias intergubernamentales: Los gobiernos subnacionales no deberíanpoder influir en las transferencias que reciben manipulando su gasto o decisiones impositivas. Y elmecanismo de transferencia no debería penalizar a los gobiernos subnacionales por un manejoeconómico sensato.

Estrategias fiscales y objetivos macroeconómicos totales de los gobiernos subnacionales

Coordinación: Para asegurar coherencia con los objetivos nacionales, es importante coordinar laspolíticas presupuestarias a lo largo de los niveles del gobierno.

Control: La descentralización fiscal puede contribuir a debilitar la disciplina fiscal. Es, por lo tanto,importante, promover la adhesión por parte de los gobiernos subnacionales a los objetivos fiscalesnacionales. A menudo se necesitan controles sobre las tomas en préstamo subnacionales y/omecanismos de cooperación intergubernamentales efectivos para la estabilización fiscal a corto plazo ypara la sustentabilidad fiscal a mediano plazo. Para hacer valer cualquier forma de control es crucialdisponer de información fiscal relevante.

1 Varias Encuestas Económicas de la OCDE han incluido capítulos dedicados al federalismo fiscal (Alemania, 1999y 2003, Estados Unidos y México, 2005, Austria, 2006; Australia, Bélgica e Italia 2007). La “Red sobre RelacionesFiscales a través de los Niveles del Gobierno” de la OCDE lleva a cabo regularmente un análisis sobre una ampliagama de tópicos sobre la relación entre los gobiernos centrales y subcentrales, y su impacto sobre la eficiencia,equidad y estabilidad macroeconómica, para países tanto federales como unitarios.

Descentralización fiscal mexicana: principales rasgos y tendencias recientes

México es un país federal con una estructura de gobierno de tres niveles.2 Está dividido en 31estados soberanos y un distrito federal. Cada estado está compuesto por municipalidades,alrededor de 2.457 de ellas en todo el país que, si bien tienen autonomía soberana sobre sudesarrollo político y fiscal, juegan un rol muy pequeño en comparación con otros países de laOCDE, concentrándose en la prestación de servicios locales como por ejemplo manejo dedesperdicios o suministro de agua.

En las últimas dos décadas, México experimentó una tendencia –similar al resto del mundo-hacia una mayor descentralización de las responsabilidades de gasto para sus estados y, enmenor medida, municipalidades. En consecuencia, el gasto subnacional se elevó en formaaguda desde mediados de los ochenta hacia adelante, como proporción del PBI o como parte delgasto público total (Figura 1). El salto fue sustancial después de los cambios a la ley decoordinación fiscal en 1998, por la cual los gobiernos subnacionales se hicieron responsables,en particular, por la provisión de educación. En 1990, los estados y municipalidades juntosrepresentaban el 10% del gasto público de México. Para 2009, su parte del gasto se habíamultiplicado por cuatro. El aumento en el gasto fue equiparado con mayores transferencias condestino federal. La descentralización también ha sido particularmente pronunciada en el gastosocial, en particular en educación, salud y alivio de la pobreza (Figura 1). Los estados incurrenen la mayoría del gasto descentralizado. En cambio, los desembolsos de las municipalidadesascienden a sólo el 9% del gasto público total y están concentrados en la prestación de servicioslocales y educación.

Figura 1. Puntos destacados clave sobre el gasto subnacional1

Ver figura 1 en el original página 8% del gasto total % del gasto total

A Total B. Educación, salud y alivio de la pobrezaComienzo década del noventaFin década de 2000

__ Como porcentaje del gasto público total (escala izquierda)-- Como porcentaje del PBI (escala derecha)

Pobreza Salud1 Educación1 Gasto de salud se refiere a la parte del gasto subnacional en gasto público total para la población no asegurada.2 Fuente: Quinto informe de gobierno 2011, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de Diputados,1980-2002, OCDE, Base de datos de Descentralización fiscal, 2003-2009.

La descentralización del gasto no se ha visto reflejada en el lado del ingreso impositivosubnacional, aunque fue reflejada por las transferencias federales. Los ingresos de propia fuentede los gobiernos subnacionales, tanto para los estados como para las municipalidades, sonresponsables de una pequeña parte de los ingresos totales por impuestos, aproximadamente el3% y representaron sólo el 0,7% del PBI de 2009 (Figura 2). En cambio, en los EstadosUnidos, estas proporciones ascendieron al 38% de los ingresos totales por impuestos y 9% delPBI, mientras que en Canadá, representaron alrededor del 49% y 16%. Entre 1980 y 1990 lamayoría de los poderes para gravar impuestos fueron traspasados de los gobiernossubnacionales a los gobiernos federales. Los estados y municipalidades mantuvieron plenaautonomía para fijar sus propias tasas y/o bases de impuestos sobre las cargas sociales,

2 En todo este documento, gobiernos subnacionales/subcentrales se refiere tanto a estados como amunicipalidades. Toda vez que el texto se refiera a una entidad (federal, estatal, municipalidades) enparticular la misma será explicada.

impuestos a los automotores, impuestos a los bienes, y cargos al usuario. Los estados sonresponsables de la recaudación de impuestos de los pequeños contribuyentes (REPECOS).Todos los otros impuestos, con las bases impositivas más grandes, fueron asignados al gobiernofederal que los administra y los comparte con los gobiernos subnacionales a través de ingresoscompartidos. A partir de 1990, los estados han ido de obtener el 32% de sus recursos totales agenerar alrededor del 10% en promedio. Para las municipalidades, la parte de ingresos propiosobtenidos declinó del 33% al 19% en promedio durante el mismo período (Castañeda yPardinas, 2012).

Figura 2. Fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales

Ver Figura 2 en el original página 8

Fuente de ingresos Como % del ingreso total 2009 Como % del PBI 2009de los gobiernos subnacionales

Participaciones

TransferenciasFederales Aportaciones

Otras transferencias

Ingresos de fuente propia

Financiamiento de deuda

Fuente: Análisis de la OCDE basados en Revilla (2010).

Las entidades subnacionales mexicanas están, por lo tanto, muy lejos de autofinanciarplenamente su gasto, en contraste con otras federaciones como los Estados Unidos o Canadá(Figura 3). La brecha entre sus asignaciones de gastos y sus propios recursos es satisfecha porgrandes transferencias federales, que ascendieron al 10% del PBI en 2009, o un promedio demás del 85% de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales.

El tipo más importante de transferencias federales son las participaciones (ver Figura 2), que noestán destinadas y están basadas en fórmulas. Consisten en un conjunto de ocho fondos quevarían en tamaño y están detallados en el Ramo 28 del presupuesto federal, junto contransferencias para compensar a los estados por recaudar impuestos federales (incentivos).Tales participaciones son el rubro más grande en el presupuesto federal. La segunda categoríade transferencias más importante está marcada como aportaciones (Ver Figura 2) para financiarla descentralización de la educación y la salud, como así también otras responsabilidades localescomo seguridad. Algunas de estas aportaciones tienen un rol igualador más o menos explícito,pero constituyen sólo alrededor del 10% del ingreso transferido (o 0,7% del PBI). Hay tambiénotras transferencias de tamaño mucho menor. Las mismas incluyen convenios para financiaralgunos gastos regionales, como el cofinanciamiento del gasto en agricultura.

Figura 3. Ingresos y gastos del subgobierno, 20111


Ingresos como % de los ingresos totales del gobierno general (consolidados)

Ingresos como % de los ingresos totales del gobierno general (consolidados)

1 2010 para Canadá, Corea y MéxicoFuente: Base de datos de Descentralización Fiscal de la OCDE

Cuestiones con las asignaciones de gastos intergubernamentales

Reducir las responsabilidades de superposición para asegurar una mayor eficiencia del gasto yla responsabilidad

El gasto público de México se caracteriza por las responsabilidades compartidas en cuanto aimplementación y finanzas a lo largo de los tres niveles del gobierno, que resultan en un sistemabastante complejo de superposición de competencias. El gobierno federal es responsable deasuntos relevantes para todo el país, como por ejemplo la política macroeconómica, defensa ypolítica de investigación y desarrollo, mientras que los estados son responsables de la entrega deeducación y salud. Sin embargo, los estados son también corresponsables, junto con el gobiernofederal y las municipalidades, por el alivio de la pobreza y el manejo del agua (Cuadro 1). Lasmunicipalidades son simplemente responsables de las cuestiones locales tales como ladistribución del agua, el mantenimiento de los caminos y, a veces, el alumbrado público, y sonco-responsables por la construcción de escuelas y la implementación de programas sociales conlos gobiernos federales y estaduales. La inversión en infraestructura y transporte es otra área endonde el gasto involucra las tres capas del gobierno (Cuadro 1).

Cuadro 1. Asignación de responsabilidades del gobierno para servicios públicos clave

Servicios públicos Gobierno central Estados Municipalidades

Salud

Reglamentaciones, normas ycontroles de calidad.Negociación de salarios ycondiciones de empleo.Financiamiento deinfraestructura de hospitales.Financiamiento y operación detodos los hospitalespertenecientes a los sistemas deseguridad social federal (IMSS,ISSSTE)

Organización y operación deservicios del cuidado de la saludpara población no asegurada.Responsable del cuidado primariode los pobres tanto rurales comourbanos.Administración y mantenimientode hospitales para cuidadoprimario que eran operados por elMinisterio de Salud Federal,como así también algunoshospitales estatales (para todoslos niveles de cuidado).

Educación Planes de control, programas deestudio, evaluación deresultados de la educación,capacitación de maestros,determina los salarios de losmaestros, capacitación yevaluación de maestros;financiamiento de la educacióna través de transferencias.Financiamiento de estructurauniversitaria

Operación de educación básica(niveles pre-escolar, primario ysecundario), escuelasprofesionales para capacitación demaestros y educación especial ypara indígenas. Construcción denueva infraestructura. Instalaciónde sistemas de supervisión.Mantenimiento de universidades.

Cofinanciamientocon otros niveles degobierno ymantenimiento deescuelas primarias yalguna construcciónjunto con el estado.

Programa anti-pobreza

Financiamiento de programassociales.

Implementación de programassociales en coordinación conSedesol.

Implementación deprogramas sociales.

Agua Propietario de recursos hídricoscon el derecho de transferirtítulos a otras partes.Cofinanciamiento de estructurahídrica. Fija normas paraestándares obligatorios paraaspectos técnicos y operativos

Fijación de tarifas (a través delEstado, el congreso o comisionesde agua), cofinanciamiento deinfraestructura hídrica; fijaregulaciones a nivel estatal,incluyendo tarifas, criterios dediseño para construcción deinfraestructura hídrica, normasambientales y de salud parainfraestructura hídrica.Planificación y desarrollo degrandes infraestructuras de agua.

Distribución deagua, sistemas dedrenaje y de cloacas(también iluminadopúblico, recolecciónde residuos,mercados públicos,seguridad pública,cementerios yparques públicos).

Infraestructura ytransporte

La construcción y el mantenimiento de caminos están divididos entre los tres niveles, siendola construcción ejecutada principalmente por gobiernos federales y estaduales, y con elmantenimiento siendo principalmente realizado por el estado o las municipalidades. Losparques y el transporte público se dividen entre todos los niveles del gobierno prestandoservicios que corresponden a su área geográfica, siendo el transporte público rara vezmanejado por las municipalidades.

Fuente: Análisis del autor basado en Cabrera Castellanos y otros (2008), OCDE (2012a); Cabrero yMartínez-Vázquez, (2000); Fernández Martínez (2011); Martínez-Fritscher y Rodríguez-Zamora (2011).

Las transferencias federales financian el grueso del gasto subnacional, en particular en las áreasde salud y educación, según se discute más arriba. Pero como se superponen lasresponsabilidades y se cuenta con muy poca información sobre los patrones de gasto, losgobiernos subnacionales tienen pocos incentivos para ser plenamente responsables de laprestación de servicios y queda un gran espacio para el intercambio de culpas entre losgobiernos federales y subnacionales. Esto resulta potencialmente en poca eficiencia respecto decosto en la prestación de servicios públicos y socava la calidad del servicio. Superponer lasresponsabilidades de gasto da también poco incentivo para explotar algunos de los beneficios deuna mayor descentralización, tales como innovación en la gestión para satisfacer las necesidadeslocales, dado que los gobiernos subnacionales no son totalmente responsables de la prestaciónde servicios.

En teoría, una serie de principios guía la asignación de funciones a lo largo de los niveles delgobierno y la superposición de responsabilidades se debería minimizar para que ladescentralización fiscal sea efectiva (FMI, 1997). Sin embargo, en la práctica establecerdivisiones bien definidas es bastante difícil y en la mayoría de los países hay cierto grado desuperposición (Joumard y Kongsrud, 2003). Más que buscar una reorganización completa de lasasignaciones para lograr una asignación óptima de las funciones del gasto, México deberíabuscar en cambio clarificar las responsabilidades de gasto para cada nivel de gobierno. Estoresultaría particularmente útil en las áreas de educación y salud, que representan la parte delleón del gasto regional, y donde hay también un grado importante de superposición, según secomentara más arriba.

Educación

México ha logrado un progreso significativo en mejorar la cobertura y calidad de su sistema deeducación. Sin embargo, el desempeño de la educación, medido por la prueba PISA, sigueestando por debajo de otros países de la OCDE (OCDE, 2011a). Las disparidades a través de losestados en los resultados de la educación también son amplias. Por ejemplo, las pruebas PISApara el desempeño de los alumnos tiende a estar fuertemente correlacionada con los

antecedentes socioeconómicos y el ingreso per cápita a través de los estados (CONEVAL, 2011;Schwellnus, 2009). Tales disparidades pueden exacerbar y llevar a una perpetuación de lasdiferencias de ingresos a lo largo de generaciones y regiones. Aumentar la eficiencia del gastoen educación reduciendo superposiciones y mejorando sus metas, según lo descripto másadelante, podría contribuir a reducir las disparidades en la educación a través de los estados ycon ello a un crecimiento económico más fuerte. También podría ayudar satisfacer el desafíofinanciero que enfrenta México para hacer que la educación secundaria superior sea obligatoriaa partir del año escolar 2012-2013 y alcanzar cobertura universal para antes de 2021-22.

Si bien el gobierno federal es el principal responsable de la toma de decisiones en el sistema deeducación nacional, los estados están a cargo de la operación de los servicios de educaciónbásica y ejecutan la mayoría del gasto en educación. A pesar de que las responsabilidades deeducación están relativamente definidas en forma clara a nivel formal, en la práctica lasresponsabilidades estaduales y federales se superponen a veces y los trece niveles del gobiernotienen obligaciones simultáneas para servicios importantes. Por ejemplo, en alrededor de untercio de todos los estados existen instituciones federales y estaduales a cargo de tareas similares(OCDE, 2010a; Fierro Evans y otros, 2009). Otro ejemplo es la financiación de escuelas yuniversidades. Las municipalidades son responsables a veces de mantener los edificiosescolares, mientras que los gobiernos federales y estaduales se ocupan de gran parte de lainversión y el mantenimiento. En el caso de las universidades, el gobierno federal financia lainfraestructura, mientras que los estados son responsables del mantenimiento, aún cuando haytransferencias federales para soportar los gastos corrientes de las universidades. Esto puedellevar a falta de acción o duplicación y plantear preocupaciones respecto de la eficiencia yresponsabilidad (OCDE, 2013a). Cada nivel de gobierno puede culpar al otro por no hacer suparte, dando como resultado una sub-prestación de servicios de educación o ineficienciarespecto a costos. Debería haber una mayor aclaración de las responsabilidades funcionales y degasto en educación por parte de los estados y municipalidades. Y la responsabilidad por lanueva infraestructura y su mantenimiento deberían mantenerse al mismo nivel de gobierno.

Una mayor autonomía en el manejo del gasto en educación podría contribuir también a unamayor eficiencia en el gasto y mejores resultados. El financiamiento a las escuelas es prestadoprincipalmente a través de un gran número de programas federales y estaduales que, porejemplo, ascienden a 140 en el estado de Puebla (OCDE, 2013a). Un número tan grande deprogramas plantea preocupaciones respecto de la eficiencia, tanto respecto de sus costosburocráticos como respecto de las dificultades de adaptación. También lleva a preocupacionesrespecto de la equidad. Las escuelas necesitan presentar solicitudes para obtener recursos, peromuchas de las escuelas más pequeñas y pobres no tienen la capacidad administrativa paracompletar el proceso de solicitud o manejar los requisitos de presentar informes (OCDE, 2010a;OCDE, 2013a). México podría considerar racionalizar el número de programas y dar a losestados más autonomía para reestructurarlos a fin de que los programas y las necesidades de laescuela tengan una mejor adaptación (OCDE, 2013a). Por otra parte, la percepción de unarestricción de presupuesto blando ha llevado algunas veces a incrementos insostenibles en elgasto de educación de los estados, en particular costos de personal.

Los estados tienen responsabilidad primaria respecto del personal y los fondos, pero tienen pocaflexibilidad en la forma en que se gasta el dinero dado que gran parte de los fondos estádestinada al pago de salarios. Sin duda, la remuneración del personal absorbe más del 90% detodo el gasto en educación, muy por encima de otros países latinoamericanos y de la OCDE.Esto deja poco espacio para la inversión en otros insumos de educación, como materiales deenseñanza, capacitación de maestros e infraestructura escolar, que son claves para buenosresultados en la educción (Schwellnus, 2009). Otro efecto colateral de los fondos insuficientes

para gastos que no corresponden a salarios es que las escuelas se apoyan en las donaciones delos padres para cubrir las brechas de financiamiento, lo que representa una proporciónsignificativa del segundo presupuesto (Campos y otros, 2010). Esto lleva a mayoresdiscrepancias entre los recursos disponibles para las escuelas en comunidades ricas respecto delas pobres desembocando en oportunidades de educación inequitativas (OCDE, 2010a, OCDE2013a).

El sistema de negociación de salarios contribuye claramente a que éstos sean altos. Los estadosemplean maestros, pero el estatus de su trabajo y las condiciones de pago son decididos en unprocedimiento de dos pasos. Una primera negociación tiene lugar en el nivel federal por el muypoderoso sindicato de maestros y el gobierno federal, que a menudo arreglan por grandesincrementos anuales (Villanueva Sánchez, 2010). Este enfoque altamente centralizado no sólolimita la autonomía de los estados en el manejo de los recursos humanos, sino que tambiéncontribuye a aumentos de salarios que no están vinculados con ningún tipo de evaluación ocalidad de enseñanza. La negociación de salarios nacional entre el gobierno federal y elsindicato es seguida por una segunda negociación entre el estado y los representantes regionalesdel sindicato de maestros. Esta segunda vuelta otorga aumentos de salarios adicionales que sesuman a los negociados a nivel nacional. Debería haber una única negociación de salarios parareducir las presiones sobre los presupuestos de educación.

El gasto en educación también necesita ser dirigido en forma más efectiva hacia las necesidadesde educación para reducir las diferencias en los resultados de la educación a través de losestados y acrecentar el desempeño de la educación. La distribución de la principal transferenciapara educación (Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, FAEB) penaliza a losestados pobres respecto de los ricos haciendo poco por reducir las desigualdades en laeducación, no obstante algunas mejoras recientes (Schwellnus, 2009). Hasta 2007, latransferencia del FAEB estaba basada en una fórmula impulsada por los factores de la oferta(número de escuelas y maestros) y las partes de costos establecidas antes de la descentralizaciónde la educación en 1998. Tales criterios dieron incentivos para incrementar el número deescuelas y maestros en desmedro de otros insumos de educación. También discriminaba contralos estados más pobres mientras que los estados más ricos habían desarrollado sus propiossistemas de educación antes de que se descentralizara la educación. Y estas inequidades seperpetuaron en el sistema de educación (Joumard, 2005).

Una reforma fiscal en 2007 (Recuadro 2) cambió la fórmula de distribución. La asignación estábasada ahora en la demanda (número de alumnos), cofinanciamiento de la educación por partedel estado, y calidad de la educación (Anexo Cuadro A1.2). El objetivo global es igualar lastransferencias por alumnos entre los estados a lo largo del tiempo, lo cual es bienvenido.También es bienvenido incluir calidad en la fórmula, porque da incentivos a los estados paramejorar los resultados a fin de recibir más financiamiento. Sin embargo, se han establecidonormas no claras ni transparentes para definir la calidad de la educación (Villanueva Sánchez,2010). Incluir gastos en educación estatal en la fórmula también podría penalizar a los estadosmás pobres donde las necesidades de recursos adicionales son mayores, y limitar lascaracterísticas redistributivas de la transferencia. Para mejorar aún más las metas del gasto eneducación y mejorar los resultados de la educación, se deberían revisar los criterios deasignación para el fondo del FAEB. Se debe otorgar a la calidad de la educación un mayor pesoen la fórmula que deberá estar basada en una definición de la calidad de la educacióntransparente y acordada en términos amplios, para promover mejores resultados en educación.Más que basarse en la asignación de la transferencia en los esfuerzos de gasto de los estados,que puede penalizar a los estados pobres respecto de los ricos, debería estar basada en el número

de alumnos y la calidad, y también incluir criterios de equidad que representen los diferencialesde costos existentes y las disparidades socio-económicas a través de los estados.

Recuadro 2. Reforma 2007 de México para fortalecer su marco fiscal federal1

México llevó a cabo una reforma de las finanzas públicas en 2007. La reforma tenía cuatro objetivosprincipales, entre los cuales estaba fortalecer el marco fiscal federal de México. El primer y másimportante objetivo fue incrementar el magro ingreso por impuestos de México. En segundo término, lareforma apuntaba a establecer una mejor estructura institucional para lograr un gasto público máseficiente y transparente. En tercer término, el objetivo era mejorar la administración de impuestos. Y,por último, apuntaba a fortalecer el marco fiscal federal. Las reformas al marco fiscal federal seenfocaron en dos áreas esenciales del sistema que estaban causando ineficiencias.

Primero, la reforma apuntaba a dar a las entidades subnacionales más poderes para gravar impuestos ylos incentivos para usarlos, sin poner en peligro las finanzas públicas federales, evitando al mismotiempo una proliferación de impuestos locales distorsivos o ineficientes. Para tal fin, se asignaron nuevospoderes para gravar impuestos a los estados. En primer término, los estados pueden gravar la venta decierto subconjunto de bienes gravados actualmente por la federación sin un impuesto especial a laproducción (IEPS). En segundo término, se introdujo un nuevo impuesto sobre la nafta y el dieselrecaudado y administrado por los estados, pero con la base y la tasa fijada por el gobierno federal. Entercer término, la federación transfirió el poder sobre el impuesto a los vehículos (tenencia) a los estadospara 2012. Se propuso la creación de un impuesto a las ventas pero el mismo no fue aprobado.

Segundo, la reforma apuntaba a simplificar y mejorar los incentivos incluidos en las fórmulas para ladistribución de las transferencias federales. A tal fin, la reforma modificó la fórmula de asignación parael Fondo General de Participaciones, la más grande de todas las transferencias federales (Anexo CuadroA1.1). Antes de 2007, el fondo era distribuido a los estados sobre una base per cápita igual (45.17%).Sobre la base de los esfuerzos concretos por elevar los impuestos al consumo coordinados federalmente(45,17%), y el restante (9,66%) de acuerdo con un coeficiente redistributivo que da tratamiento favorablea los estados con menos habitantes y menos ingresos por impuestos. Un problema crucial con la fórmulaera que perseguía dos objetivos contradictorios: primero, compensar a los estados por renunciar a suspoderes para gravar impuetos y dar incentivos para mayores ingresos locales y actividad económica;segundo, la redistribución. Ninguno de ellos se logró.

Desde 2008, una nueva fórmula busca fortalecer los incentivos para incrementar los esfuerzosimpositivos locales y la actividad económica local vinculando las transferencias federales directamente ala población, el crecimiento en la actividad económica y los niveles de recaudación de impuestos locales(Anexo Cuadro A1.1). Sin embargo, la asignación de transferencias no destinadas no parece todavíaseguir los nuevos criterios sino en cambio pre-reformar las asignaciones, posiblemente porque lacláusula de protección incluida en la nueva fórmula implica un largo período de transición.

Para mejorar las características redistributivas del sistema, la reforma también modificó las fórmulas dedos de las ocho transferencias destinadas a dar más recursos a los estados con mayores necesidades. Elfondo destinado a educación (FAEB), que es la aportación más importante que representa el 60% detodas las transferencias destinadas, cambió su fórmula de distribución (Anexo Cuadro 3.A1.2). Ahorabusca igualar las transferencias federales por alumno a lo largo de los estados y distribuir de acuerdo conla demanda (número de alumnos) más que con la oferta (nómina de maestros). Un fondo más pequeño,el FAFEF, que antes no tenía una fórmula, se distribuye ahora basado en un PBI per cápita inverso, conel objetivo de promover el desarrollo local. En todos los tres casos, para que ningún estado pierda con lareforma, la nueva fórmula incluyó una cláusula de protección que congeló en términos nominales lastransferencias recibidas por cada estado a niveles previos a la reforma de 2007, y aplicó la nueva fórmulaa cualquier aumento en las transferencias.

1 Descripción de la reforma basada en González Anaya y Revilla (2012) y presentaciones del Ministeriode Hacienda de México.

Existen grandes diferencias económicas entre estados, por ejemplo las diferencias en el PBIsubcentral per cápita son las más grandes entre los países de la OCDE y han aumentado a lolargo del tiempo (OCDE, 2012a). Por otra parte, las disparidades son sustanciales a través de losestados mexicanos en términos de poblaciones indígenas, que se caracterizan por una peor saludy malos resultados en educación (UNPD, 2011). Otros estados tienen una difícil topografíadispersándose la población en pequeñas comunidades, llevando a costos de la prestación deservicios relativamente más altos. Se deberán revisar las fórmulas de financiamiento para quelos estados con una mayor proporción de escuelas que prestan servicios en las áreas másdesventajosas reciban más dinero por alumno (OCDE, 2012). Las políticas que apunta a mejorarel capital humano en regiones desventajosas no sólo tienen sentido desde una perspectiva deequidad, sino también desde una perspectiva de eficiencia. Los impulsores clave delcrecimiento varían de acuerdo con el nivel de desarrollo de una región, pero la educación y lacapacitación, por encima de todo, son críticas para el crecimiento de todas las regiones (OCDE,2012f).

Por último, existe una segmentación y falta de información sobre los patrones de gasto, quetorna extremadamente difíciles los objetivos del gasto y el monitoreo y evaluación de losprogramas de educación. Por ejemplo, el gasto en salarios, número de maestros y alumnosinscriptos no están representados en forma correcta, u homogénea, a través de los estados(IMCO, 2010); Auditoría Superior de la Federación, 2008). Este es un gran problema, no menosporque la transferencia destinada para educación es asignada a los estados basado en el númerode alumnos. En términos más amplios, tal falta de información torna la evaluación del nivelóptimo de gasto estatal extremadamente difícil, incluso cuando los recursos son usados enforma adecuada. El reciente anuncio federal de crear un censo de escuelas, maestros y alumnoses un paso adelante. Los sistemas de información deberían facilitar mantener el rastro de lastrayectorias de alumnos y maestros individuales y comunicar acerca de inequidades en losresultados del aprendizaje de diferentes grupos de alumnos (Santiago y otros, 2012). Tambiénse deberían recoger datos sobre los aportes de los padres a las escuelas públicas, dado que en laactualidad no existen rendiciones de su alcance real a pesar de su significancia (OCDE, 2013).Por último, hay espacio para explotar mejor la información sobre nivel del sistema para mejorarla evaluación y el planeamiento de la política de los servicios de educación y los estados podríanjugar un papel más importante en establecer y dar soporte a los sistemas locales de escuelas ymaestros.

Salud

La salud es la segunda área en donde la descentralización de responsabilidades para los estadosha sido más significativa. Si bien el núcleo del sistema de salud mexicano sigue estandocentralizado, con el gobierno federal fijando el marco político, los estados son responsables dela organización y operación de los servicios del cuidado de la salud para la población noasegurada y de proveer cuidados a los pobres de zonas rurales y urbanas (ver Cuadro 1). Anivel macro, los indicadores de salud han mostrado mejoras significativas durante la últimadécada, aunque permanecen por detrás de la mayoría de los países de la OCDE (Joumard yotros, 2010). Las disparidades en los resultados de la salud y los recursos financieros a través delas regiones son amplios, pero han disminuido, con las regiones más pobres teniendo menoresrecursos y peores resultados (Figuras 4 y 5). Existen también preocupaciones acerca de laeficiencia y transparencia del gasto público. Explotar más a fondo las ganancias de eficiencia enel gasto de salud permitiría mejorar los resultados aún más. También contribuiría a los ahorrosque México necesitaría para satisfacer su demanda de cuidados de la salud de rápidocrecimiento. A medida que la población envejece, el gasto en salud pública se incrementará en

2,1 puntos porcentuales entre 2010 y 2030 de acuerdo con las proyecciones de la OCDE (De laMaisonneuve y Oliveira Martins, 2013), del 2,5% del PBI al 4.6%.

Figura 4. Resultados de salud por estado1

Ver figura 4 en página 14 del original

Mortalidad infantil, por mil nacimientos vivos Mortalidad infantil, por mil nacimientos vivos

PBI per cápita, 1000 pesos PBI per cápita, 1000 pesos

Fuente: Análisis del autor usando datos de INEGI.

Figura 5. Gasto en salud por estado1


Mortalidad infantil, por 1000 nacimientos vivos PBI per cápita, 1000 pesos

Gasto en salud pública per cápita, 1000 pesos Gasto en salud pública per cápita, 1000 pesos

1 Gasto estatal en salud para población con y sin seguridad social

Fuente: Análisis del autor usando datos de INEGI y de la Secretaría de Salud

Un número de fuentes de ineficiencia hace del sistema de salud mexicano uno de los menoseficientes en la OCDE (Schwellnus, 2009). Una fuente clave es la fragmentación de sistemas desalud (institutos de seguridad social, aseguradores privados, servicios de salud federales yestatales). Cada sistema tiene su propio prestador verticalmente orientado sin acceso a losservicios de uno y otro. Esto lleva a una costosa duplicación de la administración de salud einfraestructura, reduce la elección y competencia del paciente entre prestadores y conduce adiferencias de calidad entre los prestadores. La descentralización de la salud ha contribuido untanto a esta fragmentación. Mientras que el fin primario de la descentralización era reducir laburocracia y mejorar la coordinación entre prestadores federales y estatales para la población noasegurada (Merino, 2003; Martínez-Fritscher y Rodríguez-Zamora, 2011), no ha sido éste elcaso. Las responsabilidades se superponen y hay una falta de coordinación entre los nivelesfederales y estatales. Por ejemplo, el financiamiento de la estructura hospitalaria en un nivel y laadministración y mantenimiento de hospitales en otro nivel (ver Cuadro 1) resultapotencialmente en una subprestación y en el intercambio de culpas. Los estados tambiéncarecen de autonomía en razón del contrato de trabajo negociado centralmente para empleadosde la salud que fija sueldos y condiciones de trabajo. Esto limita el gasto que no corresponde asalarios y reduce la productividad de los profesionales dado que no hay vínculo con laeficiencia. Reducir la superposición y reformar los mecanismos de pago para recompensar elalto rendimiento contribuiría a una mayor eficiencia en la entrega del cuidado de la salud.

Un gasto público que esté más efectivamente orientado hacia las necesidades de salud reduciríalas diferencias en la calidad de la salud a través de las regiones. A pesar de las reformas, elfinanciamiento de la salud pública per cápita continúa estando inversamente correlacionado conlos indicadores de necesidad, como por ejemplo la mortalidad infantil, como así también con elPBI per cápita (Figura 3.6). Las regiones financian el grueso de su gasto de salud a través de unaaportación (Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, FASA) asignada a los estados

para el financiamiento del cuidado de la salud para la población no asegurada. Hasta 2004, ladistribución de esta transferencia federal estaba basada en gran parte en los costos históricos decada estado (ajustados para instalaciones y número de profesionales de la salud), más que en lasnecesidades, con los estados más ricos estando mucho más dotados que los estados más pobres(Joumard, 2005). Esto contribuyó a la perpetuación de las disparidades regionales en el cuidadode la salud a través del país.

La reforma a la Ley de Salud General en 2003 cambió la fórmula con el objetivo de reducir laregresividad de la transferencia y vincular mejor los recursos con las necesidades. Ladistribución de la transferencia está ahora basada mayormente en el número de beneficiarios,con un pequeño peso dado a las necesidades de salud, gasto de salud estatal y una medida de laeficiencia del gasto (Anexo Cuadro A1.2). A partir del cambio en la fórmula ha habido unacorrelación más estrecha entre FASSA y las necesidades de la salud (Figura 6). Sin embargo, elpequeño tamaño de estas mejoras y la en cierto modo positiva correlación entre la asignacióndel fondo y el PBI per cápita sugiere que queda espacio considerable para hacer el gasto másequitativo. La fórmula debería ser revisada de modo que la asignación de recursos se tornaramás transparente, diera mayor peso a la equidad y promoviera mayores incentivos para que losestados brinden mejores servicios. Incrementar la transparencia en el uso de las aportacionespara la salud también contribuiría a un mejor gasto. No hay a menudo información clara sobre laasignación de fondos a nivel estatal (CONEVAL, 2011b). Asimismo, cierta evidencia sugiereque una parte no despreciable de los fondos es usada para otros fines que no son elfinanciamiento del cuidado de la salud para la población no asegurada (Auditoría Superior de laFederación, 2009).

Figura 6. Gasto reservado para la salud por estado1

Ver Figura 6 en la página 16 del original

Mortalidad infantil, por mil nacimientos vivos Mortalidad infantil, por mil nacimientos vivos

FASSA per cápita, 1000 pesos FASSA per cápita, 1000 pesos

PBI per cápita, 1000 pesos PBI per cápita, 1000 pesos

FASSA per cápita, 1000 pesos FASSA per cápita, 1000 pesos

1 Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)Fuente: Análisis del autor usando datos de INEGI y de la Secretaría de Salud

Cuestiones con asignaciones de ingresos gubernamentales

La autonomía de impuestos subnacional es limitada

Los gobiernos subnacionales mexicanos generan ingresos propios muy limitados en relacióncon sus responsabilidades de gastos, llevando a la brecha fiscal más amplia entre países de laOCDE (ver Figura 3). Sólo el 3% del total de los ingresos impositivos de los estados y lasmunicipalidades surge de los propios impuestos (aquellos sobre los cuales tienen ciertadiscreción para fijar la base y/o la tasa), considerablemente más baja que el país de la OCDEpromedio (23%) y en particular que aquellos con sistemas federales. Este promedio tambiénesconde amplias disparidades regionales, con algunos estados, en particular el Distrito Federal,elevando una parte más grande de sus propios ingresos (alrededor del 33%, aunque esto seexplica en parte por el hecho de que el Distrito Federal recauda impuestos tanto estatales como

municipales), casi el doble del segundo estado en términos de autonomía impositiva, Chihuahua(Castañeda y Pardinas, 2012). La heterogeneidad también es amplia a lo largo de lasmunicipalidades, pero la mayoría de ellos tiene magros recursos y depende fuertemente delfinanciamiento externo (Figura 7) para financiar infraestructura básica y servicios públicos.

Una autonomía impositiva tan baja, que implica necesariamente basarse en gran parte en lastransferencias del gobierno federal, crea desincentivos para los gobiernos subnacionales paraexplotar su propio potencial para elevar recursos y construir sus capacidades administrativas,dados los costos políticos de sus propios impuestos y los recursos necesarios paraadministrarlos. Esto lleva a una menor eficiencia del gasto, dado que no existe un vínculo claroentre impuestos y los beneficios del gasto público por los que los políticos locales pueden serresponsables, y posiblemente reduce también los incentivos para promover políticas decrecimiento a nivel subnacional.

Figura 7. La mayoría de las municipalidades depende de los fondos externosDistribución de ingresos propios en municipalidades, 2008


Número de municipalidades Número de municipalidades

Más del 60%% del gasto total

Fuente: IMCO usando datos de INEGI para las 2.438 municipalidades para las que hay datos.

El gobierno central ha efectuado importantes y recurrentes esfuerzos para expandir los poderespara gravar impuestos de los estados e incrementar sus incentivos para recaudar más ingresospropios. Los intentos pasados incluyeron proponer a los estados que gravaran un impuesto a lasventas o un recargo sobre los impuestos a las ganancias, pero los estados se rehusaron, o bien nousaron sus nuevos poderes impositivos (Gonzáles Anaya y Revilla, 2012). Alegaron capacidadlimitada para gravar estos impuestos. Pero una razón adicional plausible era los débilesincentivos, dado que es más fácil para los estados presionar para mayores transferenciasfederales que establecer sus propios esfuerzos para elevar los impuestos. Más recientemente,una reforma en 2007 modificó el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales (verRecuadro 2). La Reforma incrementó los incentivos suspendiendo las transferenciasextraordinarias a los estados (OCDE, 2011b). Las fórmulas para diversas transferenciasfederales no reservadas fueron reformadas también para incluir el nivel y el crecimiento en larecaudación de impuestos del gobierno subnacional en un intento por recompensar los esfuerzosde los estados por recaudar impuestos. La reforma también otorgó nuevos impuestos a losestados. Primero, asignó a los estados todos los ingresos provenientes del recientemente creadoimpuesto sobre la nafta y el diesel. Segundo, transfirió la recaudación de impuestos sobre lapropiedad o tenencia de automotores del gobierno federal a los estados. Y por último, permitió alos estados gravar un recargo sobre los bienes sujeto al impuesto al consumo federal (IEPS). Sinembargo, pocos estados han usado hasta ahora sus nuevos poderes impositivos. Además, estosnuevos impuestos tienen una capacidad relativamente limitada para elevar los ingresos y no sonsuficientes como para cerrar la brecha entre las transferencias de los estados y sus propiosrecursos. Por ejemplo, menos de la mitad de los estados ha introducido el impuesto a losautomotores. Con posterioridad a la reforma, la parte de ingresos por impuestos propios en eltotal de ingresos subnacionales sólo se ha incrementado levemente del 10% en 2007 al 10,5%en 2009.

Reformas para movilización de ingresos adicionales a nivel subnacional

Se necesitan esfuerzos adicionales para expandir los propios ingresos de los gobiernossubnacionales. Pero antes de considerar dar nuevos poderes impositivos a los gobiernossubnacionales, el gobierno federal deberá hacer cumplir una dura restricción presupuestaria alos gobiernos subnacionales para que tengan los incentivos para usar sus nuevos poderesimpositivos. El gobierno federal deberá limitar mayores incrementos en transferencias, demodo que los estados y las municipalidades tengan más incentivos para obtener más de suspropios ingresos. Durante la reforma de 2007, mientras que por un lado las transferenciasextraordinarias estaban limitadas, los estados recibían una permanente recarga en sustransferencias, teniendo acceso a recursos frescos de los dos impuestos federales de recientecreación (el IETU impuesto corporativo mínimo alternativo y la retención fiscal sobre losdepósitos en efectivo) a través del acuerdo de coparticipación de ingresos. De este modo, todoslos estados recibieron grandes transferencias en términos reales como resultado de la reforma.Esto puede haber sido necesario para que la reforma de 2007 fuera aprobada (González Anaya yRevilla, 2012). Pero para que las futuras reformas funcionen, y movilicen realmente al ingresode los gobiernos subnacionales, el gobierno federal debería abstenerse de dar más transferenciasa estados y municipalidades. La asignación de transferencias no debería desviarse tampoco delos programas de gastos planificados y seguir estrictamente la fórmula de asignación detransferencias. Por último, también se debería seguir evitando las transferencias extraordinarias.

Si los incentivos se pueden mejorar, una segunda consideración para el gobierno federal es:¿qué nuevos impuestos dar a los gobiernos subnacionales? Contestar a esa pregunta requiereprimero evaluar la eficiencia de la mezcla actual de impuestos subnacionales, y si tal mezclapodría permitir a los estados y municipalidades mexicanos ingresos suficientes como parasatisfacer sus responsabilidades de gastos. El Cuadro A1.3 en el Anexo resume las principalesventajas y desventajas de las diversas posibles asignaciones de impuestos subnacionales. Desdeun punto de vista normativo, el beneficio de imposición del beneficio sostendría que losgobiernos subnacionales deben basarse principalmente en los impuestos a los bienes y loscargos al usuario que dan un vínculo entre los impuestos pagados y los servicios públicosrecibidos (Oates y Schawab, 1988). Los impuestos subnacionales deben ser también idealmentegravados sobre bases no móviles, en donde la base es distribuida en forma relativamente pareja,para evitar la erosión impositiva y las fuertes disparidades, y dar también un rendimiento estable(FMI, 1997; Joumard y Kongsrud, 2003).

Para los estados, la fuente más importante de ingresos propios son las cargas sociales, querepresentan casi el 80% del ingreso de los estados, rasgo poco frecuente entre los países de laOCDE (Figura 8). Si bien relativamente fácil de recaudar, las cargas sociales no son ideales, engran parte porque incrementan el costo del trabajo formal (Cuadro A1.3, Anexo). Otroproblema es que dado que las cargas sociales se recaudan en general en el lugar en donde lagente trabaja en lugar de donde vive, si trasladarse de un estado a otro es lo común, como ocurreen el área metropolitana de la Ciudad de México que abarca tres estados, los ingresos puedenfluir hacia el estado en donde no se prestan los servicios esenciales. Los impuestos de otrosestados incluyen el impuesto sobre la propiedad de automotores, el impuesto al alojamiento y elimpuesto sobre las loterías. Si bien estos son ampliamente apropiados para que los puedanmanejar los gobiernos subnacionales, tienen limitado potencial para elevar los ingresos ypueden no ser suficientes para cubrir las responsabilidades de gasto de los estados de modosustancial, si es que van a entregar costosos e importantes servicios públicos como la educacióny la salud.

Figura 8. Ingreso por impuesto estatal y localComo porcentaje del ingreso impositivo total, 2011

Ver Figura 8 en página 19 del original

□ Impuestos sobre los ingresos, las ganancias y las ganancias eventuales□ Aportes a la seguridad social□ Cargas sociales e impuestos al trabajo□ Impuestos sobre los bienes□ Impuestos sobre bienes y servicios□ Otros impuestos

Nota: 2010 para Argentina, Australia, Brasil y MéxicoFuente: OCDE, Base de datos de Estadísticas de ingresos.

Se debería otorgar a los estados nuevos poderes sobre los impuestos con bases más amplias,como por ejemplo un impuesto a las ganancias estatal sobre y por encima del impuesto a lasganancias federal o un impuesto al consumo sobre y por encima del IVA nacional, en donde losestados fijarían las tasas. La experiencia entre los estados federales de la OCDE muestra que, sibien en teoría sólo unos pocos impuestos son los más apropiados para los gobiernossubnacionales, en la práctica, los mismos obtienen una amplia gama de impuestos (por ejemplo,Blöchliger y Petzold, 2009). Por ejemplo, alrededor de la mitad de todos los impuestosrecaudados por las regiones de la OCDE son impuestos sobre los ingresos, las ganancias y lasganancias eventuales (ver Base de datos de Descentralización Fiscal de la OCDE), y en la mitadde todos los casos, las regiones tienen la facultad de fijar impuestos, como en el caso de Canadáo Suiza. Por lo tanto, si bien pueden surgir fricciones, en conjunto parecen haber sidomanejables. Fijar una tasa máxima y mínima federalmente definida puede ser aconsejable paraevitar la competencia horizontal y una carrera al fondo. En el caso de México, un impuesto alos ingresos estatal puede ser preferible a un impuesto al consumo sobre y por encima del IVA.El sistema de IVA nacional necesita una reforma, dado que rinde menos de lo que podría por sugran gasto de impuestos, tasas cero y exenciones que achican sustancialmente la base impositiva(ver Evaluación y Recomendaciones). Permitir que los estados cobren un impuesto al consumopuede agregar complejidad al sistema del IVA y correr el riesgo de que se socave cualquierintento de reforma.

La experiencia de la OCDE sugiere que puede ser una buena práctica separar la recaudación deimpuestos de la fijación de impuestos. De este modo los impuestos a los ingresos o el IVApodrán ser cobrados por niveles más bajos del gobierno. Tal arreglo combina las ventajas delcontrol local sobre las tasas de impuestos, y por lo tanto una mayor responsabilidad, con costosde cumplimiento más bajos para los contribuyentes y costos de administración. Por ejemplo,gran parte del sistema impositivo extensamente descentralizado de Canadá opera de este modo(Bird, 2011). Los impuestos a los ingresos personales provinciales son recaudados por elgobierno federal en la mayoría de las provincias. En algunas provincias, los impuestos a losingresos corporativos y los impuestos a las ventas provinciales también son recaudados por elgobierno federal. Pero las provincias deciden si quieren imponer el impuesto, tambiéndeterminan (dentro de algunos límites o bandas) sus tasas; y reciben todos los ingresos. Méxicopodría seguir tal ejemplo y mientras permite que los estados fijen las tasas impositivas, fijar labase impositiva a nivel federal y dejar que la administración de impuestos federal (SAT)recaude el impuesto en nombre de los estados por una comisión.

Las municipalidades deberían explotar mejor el impuesto a los bienes y los cargos por agua

Las municipalidades obtienen el grueso de sus ingresos por impuestos del impuesto predial, unimpuesto eficiente y relativamente fácil de cobrar que incluye algunas distorsiones. Sinembargo, hay un gran potencial para aumentar los ingresos, que son muy bajos en comparacióninternacional, muy por debajo del promedio de la OCDE y otros países latinoamericanos(Figura 9). Un problema es la poca capacidad para recaudar impuestos. Algunasmunicipalidades ni siquiera tienen un registro oficial de la cantidad, valor y titularidad de losbienes. En muchos otros, la actualización de tales catastros es infrecuente, manteniendo lavaluación de los bienes para fines impositivos bien por debajo de su valor de mercado. Ladocumentación muestra que los valores catastrales están un 60% por debajo de los valores demercado en alrededor de la mitad de los 32 estados (Inditec, 2011). Esto se debe en parte a unamala capacidad administrativa. La municipalidad mexicana promedio tiene baja capacidadtécnica y administrativa, y una alta rotación de trabajadores municipales a cargo de administrarel impuesto a los bienes (Alvarez Estrada, 2009). Tal alta rotación se debe en parte a los cortosplazos del cargo municipal de tres años y la ley de no reelección. Los alcaldes en México sólopuede postularse por un único término de tres años y con cada nuevo ciclo de elecciones elalcalde debe nombrar un nuevo personal. Lo que ocurre en general es que se designa un nuevoequipo completo de funcionarios públicos de alto y mediano rango y la mayoría de lasadministraciones no deja ningún registro detrás (Smith, 2012).

Figura 9. Impuestos recurrentes sobre bienes inmueblesComo porcentaje del PBI, 2009

Ver figura 9 en el original página 20

A. Países de la OCDE seleccionados B. Países de América Latina seleccionados

1. Promedio de todos los países de la OCDE2. Promedio de los países que aparecen en el panel BFuente: Base de datos de impuestos de la OCDE; Centro de Desarrollo de la OCDE, Latin AmericanRevenues Statistics

Otro problema importante son los incentivos débiles para recaudar impuestos a los bienes másaltos. La evidencia empírica de la relación entre las transferencias federales y los esfuerzos delos impuestos locales en México sugiere que pasados incrementos en las transferencias federaleshan tenido un efecto negativo en la recaudación de impuestos locales, en particular, larecaudación del impuesto predial (Smith, 2012). Puede decirse que dada la elección, un hacedorde políticas locales prefiere basarse en las transferencias federales para financiar bienespúblicos, en lugar de incrementar los impuestos locales, especialmente porque trae aparejado uncosto político. Es posible que el plazo de tres años no consecutivos para los alcaldes seademasiado breve para recoger los beneficios de tomar la impopular medida de elevar y recaudarimpuestos prediales. Las excepciones también son comunes, con algunas municipalidadesexceptuando del impuesto predial y de los cargos por agua a algunos ciudadanos sobre la basede que no pueden afrontarlos.

Un primer paso para que las municipalidades fortalezcan sus recaudaciones de impuestosprediales sería establecer catastros y llevar a cabo una revisión completa de los valorescatastrales para restaurar la base impositiva. Para eso, las municipalidades podrían encarar

programas estatales para actualizar los registros de tierras y fortalecer sus capacidadesadministrativas, según lo aconsejado en el 2011 Economic Survey of Mexico (OCDE, 2011b).Los estados podrían contratar y entrenar al personal y brindar la infraestructura que seanecesaria para actualizar registros de tierras, como ya se hace con cierto éxito en el estado dePuebla (González Anaya y Revilla, 2012). Otra alternativa es el nuevo programa para actualizarcatastros (Programa de Modernización Catastral) por parte del Instituto Nacional deEstadísticas (INEGI) con el apoyo financiero del banco de desarrollo BANOPRAS, que hacontribuido con éxito a actualizar el catastro de 17 municipalidades e incrementó su recaudaciónde impuestos en un promedio del 40%. Para municipalidades más pequeñas, para las que larecaudación de impuestos y las capacidades técnicas son una barrera clave para mayoresingresos impositivos, una alternativa podría ser acordar con la administración de impuestosfederal o estatal, o con municipalidades cercanas más grandes el cobro de impuestos en sunombre, mediante el pago de una comisión. Las municipalidades deberían también verificarque los valores catastrales se encuentren actualizados. La reevaluación de los valores predialeses obligatoria según la ley federal desde 1999, pero rara vez se hace cumplir.

También será importante incrementar los incentivos para recaudar impuestos más altos.Ampliar el plazo de tres años para los alcaldes, o abolir la disposición sobre la no-reelecciónayudaría en este sentido. Chihuahua ha extendido recientemente el plazo para los alcaldes acuatro años, lo que muestra que el cambio es factible. Quizás menos políticamente sensible y,por ende, más factible en el corto plazo sería tomar medidas para reducir la frecuente rotaciónde funcionarios en las administraciones municipales que trae aparejada la norma de la noreelección, designando, por ejemplo, a gerentes profesionales que se hicieran cargo de lasoperaciones administrativas diarias de la municipalidad, como es el caso en otros países de laOCDE (por ejemplo, España, Estados Unidos). Esto podría también contribuir a mejoras muynecesarias en las capacidades técnicas y administrativas de las municipalidades. Una alternativacomplementaria es idear mecanismos de incentivos, como por ejemplo transferencias especialesa municipalidades distribuidas parcialmente sobre la base del esfuerzo fiscal en la recaudaciónde impuestos prediales. Algunos estados, incluyendo Nuevo León y Chihuahua, usan sistemasde incentivos y ahora algunas de sus ciudades (por ejemplo, Chihuahua y Juárez) se comparanfavorablemente en términos de ingresos auto generados (OCDE, 2012c). Las participacionesfederales a las municipalidades (Fondo de Fomento Municipal) también son asignadas sobre labase de recaudaciones de impuestos prediales residenciales municipales y cargos por agua desde2007. Los ingresos totales por impuestos prediales de México per cápita se han incrementadolevemente en un 3% en términos reales entre 2007 y 2009, de acuerdo con las cifras delgobierno. Sin embargo, en el largo plazo sería aconsejable reformar las normas sobre elecciónpara alcaldes de modo que los ciudadanos puedan premiar o castigar a los alcaldes y fortalecersus incentivos para hacer un uso más eficiente de los fondos públicos y prestar servicios debuena calidad a los ciudadanos.

Los ingresos también se pueden acrecentar elevando las tasas impositivas y eliminando lasexcepciones. Las tasas son relativamente bajas según los estándares internacionales, oscilandoentre el 0,05% y el 1,2% del valor catastral (Andrews y otros, 2011). Una importante barreraque enfrentan las municipalidades para incrementar sus tasas de impuesto predial es quenecesitan aprobación del congreso estatal para hacerlo, y en general los congresos estatales noquieren soportar el costo político de subir los impuestos. Si las municipalidades pudieran decidirsobre las tasas de impuestos, quizás dentro de límites fijados por el estado, podrían elevar lastasas con más facilidad y lograr mayores ingresos y flexibilidad de gasto.

La experiencia en otros países muestra que es probable que los impuestos prediales más altosencuentren resistencia pública dado su alta visibilidad. Para incrementar su aceptación pública,

los aumentos en los impuestos luego de una reevaluación deben realizarse en forma gradual. Porejemplo, las municipalidades podrían encarar un período de transición durante el cual fijantopes anuales a los incrementos individuales en los impuestos. Se podrían considerar tambiénarreglos de reducciones especiales de impuestos prediales para reducir las restricciones por faltade pago para gente con bajos ingresos o activos ilíquidos. Los mismos podrían incluir introducirun umbral de exención bien valuada y suficientemente alta para hogares de bajos ingresos.Dicho umbral contribuiría a logar un perfil progresivo y gravar a los hogares con altos ingresosy riqueza edilicia, que es importante para un país con gran inequidad como México.

Otro pilar de los ingresos municipales son los cargos por la provisión de los servicios de agua.A pesar de sus ventajas en comparación con otras fuentes posibles de impuestos subnacionales(Anexo Cuadro A1.3), generan muy poco ingreso y no son suficientes para brindar servicios deagua básicos de un modo financieramente sustentable. Una razón clave es que las tarifas de aguahogareñas en México son muy bajas, las más bajas entre los países de la OCDE (Figura 10).Este promedio nacional esconde diversas variaciones a lo largo de las municipalidades, pero lamayoría de los niveles tarifarios no son en general suficientes para cubrir los costos de prestar elservicio (OCDE, 2012e). La falta de recuperación de costos también obstaculiza la participacióndel sector privado en las inversiones respecto del agua, a pesar de las substanciales necesidadesde inversión en el sector del agua de México (OCDE, 2012d). Las bajas tarifas también handado como resultado niveles muy altos de sobre explotación del agua en algunas regionespobres en agua (OCDE, 2012d).

También existe la extendida creencia de que las tarifas bajas ayudan a los pobres. Al impedir eldesarrollo del suministro de agua confiable, las tarifas pueden lastimar más a los pobres porqueen general necesitan recurrir a proveedores privados, que cobran precios mucho más altos poragua que a menudo es insegura. Las transferencias de efectivo con un objetivo determinado sonen general una medida más efectiva y menos costosa para abordar las preocupaciones respectode la posibilidad de pago que los cargos por agua más bajos.

Figura 10. Precio unitario del agua y servicios sanitarios para hogares incluyendo impuestos2008


1 GBR-E&W para Inglaterra y Gales y GBR-SCOT para Escocia.2 BEL-Wall para la región valona y BEL-Fla para la región flamenca de BélgicaFuente: Pricing water resources and water and sanitation services, OCDE, 2010.

En 2012, la OCDE llevó a cabo un diálogo político con la Comisión Nacional del Agua deMéxico (CONAGUA) para evaluar los obstáculos para implementar la Agenda del Agua deMéxico 2030, que incluía un pilar sobre la eficiencia económica y la sustentabilidad financiera(OCDE, 2013b). Una conclusión clave del diálogo fue que para fortalecer la sustentabilidadfinanciera de los servicios de agua hay lugar para los aumentos de tarifas en algunos lugares(OCDE, 2012e). Sin embargo, en la mayoría de los casos un enfoque por etapas que involucreun mayor cobro de facturas sería preferible para ayudar a poner los balances del servicio en unaposición más firme y construir la confianza del consumidor y su deseo de pagar tarifas másaltas. En la actualidad, muchos beneficiarios, en particular instituciones públicas, no pagan porsus servicios de agua y esto socava la confianza de los consumidores privados y su deseo depagar. Otra razón para menores cobros de facturas lo constituyen las conexiones de aguailegales. El sector también enfrenta importantes pérdidas de agua por el mal mantenimiento de

la infraestructura (OCDE, 2012e). En consecuencia, alrededor del 25% del suministro de aguaactualmente no se paga, según las estimaciones de CONAGUA. Las autoridades públicas tienenun fuerte papel para jugar en respaldo de una mayor recuperación de las facturas al asegurar quetodas las facturas se paguen de inmediato.3

También se deberán fortalecer los incentivos para incrementar las tarifas del agua. En general,las municipalidades están a cargo de fijar tarifas, pero sus líderes políticos tienen incentivoslimitados para incrementar las tarifas y lograr una recuperación de costos sustentable. Como enel caso de los impuestos prediales, el mandato a corto plazo de los alcaldes es un factor clavepara limitar sus incentivos para subir tarifas. Esto agregado al hecho de que los subsidiosfederales para suministro de agua están desconectados del desempeño de las municipalidades enprestar servicios de agua hace muy improbable que las municipalidades tomen la medida desubir las tarifas, que en general implica un costo político. En realidad, los aumentos de tarifasen general sólo tienen lugar en aquellos lugares en donde los estados son responsables de laregulación de tarifas o donde las tarifas se ajustan automáticamente en forma regular. Fortalecerel papel de los estados, y en particular las comisiones de agua, para fijar y revisar las tarifas deagua puede, por lo tanto, contribuir a despolitizar la fijación de tarifas y asegurar un enfoque demás largo plazo respecto de la provisión de agua e inversión en tal sentido. Esto puede, noobstante, requerir trabajar con los congresos estatales y las comisiones de agua para crearconciencia y construir una mayor comprensión de la razón y economía política sobre la fijaciónde tarifas, como así también para desarrollar un enfoque más técnico hacia la fijación yreglamentación de las tarifas de agua.

Promover mejor gasto municipal para mejores servicios públicos locales

Si bien la generación de mayores ingresos municipales debería a ayudar a asegurar un adecuadofinanciamiento de los servicios municipales, otro modo importante de atacar las necesidadesemergentes es mejorando la eficiencia del gasto municipal. Las municipalidades sonresponsables de financiar la mayoría de la infraestructura básica (por ejemplo, agua,electricidad, caminos locales), en donde hay importantes necesidades de inversión (ver Capítulo2). Por otra parte, muchas municipalidades son pequeñas y tienen poblaciones dispersas, lo cualhace que el financiamiento sea un desafío por los mayores costos de prestar servicios.

Otra experiencia de la OCDE brinda útiles lecciones para reducir costos y lograr economías deescala a nivel municipal. Algunos países, como Dinamarca, han alentado a las municipalidadesa fusionarse (Blöchliger y Vammalle, 2012). Sin embargo, las fusiones son políticamentemolestas y el incremento de la eficiencia proviene a menudo de la reestructuración organizativa,que en general es difícil de lograr (OCDE, 2006a). Los acuerdos de cooperación para laprestación conjunta de servicios son a menudo una mejor estrategia (Joumard y Kongsrud,2003). La prestación conjunta de servicios públicos puede crear economías de escala y alcancey por lo tanto ofrecer posibilidades para superar los obstáculos de producción relacionados conla escala y lograr eficiencias respecto de costos. En México, alrededor de un cuarto de todas lasmunicipalidades ya ha formalizado acuerdos con municipalidades vecinas para la coordinacióny colaboración en la prestación de tales servicios públicos (OCDE, 2012a). Sin embargo, lanaturaleza anual del financiamiento del programa y los períodos de financiamiento cortos se

3 Existen buenas prácticas en México que han llevado a un mayor cobro de facturas. Por ejemplo,CIAPACOV – prestador de servicios multi-municipales en Colima- ha aumentado la eficiencia comercialdel 40% al 72% sin conflicto social gracias a un programa de “cobro amigable de facturas” quecombinaba hacer posible pagar la factura del agua en puestos de diario, asignando distintos períodos depago a distintas áreas de servicio y mejorando la calidad de los servicios al cliente (ver OCDE (2013b)para mayores detalles).

asociaron con la cooperación de límite de ciclo de elección municipal (OCDE, 2010b).Prolongar los períodos de elección para alcaldes más en línea con otros países latinoamericanos,que tienen cargos que duran de cuatro a cinco términos, podría ayudar en este sentido. Tambiénse puede necesitar apoyo federal o estatal para establecer acuerdos de colaboración exitososentre las municipalidades (OCDE, 2006a). Sin embargo, habrá que tener cuidado para que nohaya una proliferación en el número de entidades de cooperación sin una clara sustitución de losservicios prestados por municipalidades que lleve a una duplicación innecesaria de recursos,como ha sucedido, por ejemplo, en Francia (Cour des Comptes, 2009).

El desarrollo y uso de sistemas de indicador de desempeño también puede contribuir apromover la construcción de capacidad, y mejorar la eficiencia del gasto municipal a través dela competencia y el aprendizaje entre municipalidades (OCDE, 2006a). El sistema KOSTRA deNoruega (ver Recuadro 3), por ejemplo, ha traído varios beneficios a las municipalidadesnoruegas. Primero y principal, ha suministrado a las municipalidades una herramienta para elplaneamiento interno, la presupuestación y la referenciación (OCDE, 2010c). Pero también haayudado al gobierno central a determinar si las municipalidades están cumpliendo con losestándares y reglamentaciones internacionales y sus necesidades para el financiamiento federal.Para México, con tres veces más municipalidades que Noruega, establecer un marco demedición similar sería un desafío, pero no un imposible. La información municipal también esrecogida, estandarizada y publicada por más de cien municipalidades por la agencia nacional deestadísticas (INEGI). México podría construir sobre estos esfuerzos para desarrollar un sistemaindicador de desempeño inspirado por Noruega y recoger los beneficios de la referenciación através de un mejor gasto, mayor responsabilidad y transparencia.

Recuadro 3. Sistema KOSTRA noruego:1 lo que se mide se hace y se mejora

El sistema KOSTRA de Noruega es un pionero del intercambio de información entre los gobiernoslocales (OCDE, 2012b, 2010c). Brinda a las municipalidades individuales acceso a informaciónpresupuestaria de otras municipalidades con el fin de comparar información. Incluye cuánto dinerogastan las municipalidades, cómo lo gastan como así también otras variables que permiten acceder a laeficiencia del gasto municipal. Los datos son manejados por la oficina de estadísticas de Noruega y lapresentación de informes es obligatoria para todas las municipalidades noruegas. Por lo tanto, lacobertura de los datos es amplia, aunque el mejoramiento de la fiabilidad de los datos es siempre unesfuerzo continuado. Los indicadores estandarizados clave son publicados en Internet, de modo que lasmunicipalidades pueden acceder a ellos con facilidad para referenciar su desempeño contramunicipalidades promedio comparables. Los académicos también pueden acceder a los datos y llevar acabo una útil investigación para evaluar la eficacia de la política. Las diez municipalidades más grandestambién participaron en un sistema denominado ASSS-Teamwork (equipo de trabajo ASSS) en dondelos miembros se reúnen en forma regular, usando KOSTRA y otros datos, para comparar su desempeño.

1 Se puede encontrar más información de datos sobre el sistema KOSTRA en la homepage de la Oficina Central deEstadísticas de Noruega: www.ssb.no/english/00/00/20/kostra_en/

Los gobiernos subnacionales dependen de un complejo sistema de transferencias federalespara financiar su gasto

El sistema de transferencias intergubernamentales combina compartir participaciones deingresos (no asignados), una variedad de aportaciones y algunos convenios. El grueso de lastransferencias es canalizado a través de 16 fondos diferentes a estados y municipalidades conmuy diferentes y a veces opacos o difíciles de medir criterios de asignación. Los Cuadros A1.1y A1.2 en el Anexo presentan las principales transferencias, sus criterios de distribución y supeso en el presupuesto federal. Tal complejidad, combinada con información escasa sobre el uso

de las transferencias federales, sienta las bases para un sistema que es propenso a una pobrerendición de cuentas públicas y da lugar a la búsqueda de renta. Si bien difíciles de cuantificar,los costos de administración también deben ser altos, dado el gran numero de fondos y el largoproceso de negociación entre el gobierno federal y los estados para la asignación de la mayoríade los fondos.

Asimismo, la distribución de transferencias no es particularmente igualadora (Figura 11, Panel –A). Hay también poca relación entre el esfuerzo impositivo y las transferencias per cápita através de los estados (Figura 11, Panel B).

Figura 11. Las transferencias no son igualadoras y están poco relacionadas con el esfuerzoimpositivo local1

2010


Total transferencias per cápita, 1000 pesos Total transferencias per cápita, 1000 pesos

A. Total transferencias y PBI per cápita B. Total transferencias y esfuerzo impositivo total

PBI per cápita, 1000 pesos % ingresos propios sobre total ingresos estatales

1 Total transferencias incluye aportaciones y participaciones que representan más del 90% de todas lastransferencias del gobierno federal a los estados. Ingresos propios incluye impuestos y comisiones. Nohay datos disponibles para el Distrito Federal.Fuente: Análisis del autor usando datos del INEGI, Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos.

Participaciones

Los ingresos compartidos o participaciones son la fuente más importante de transferenciasfederales (3,7% del PBI y 40% del ingreso subnacional). El gobierno central recoge losimpuestos más importantes, incluyendo los impuestos a las ganancias, IVA e ingresos delpetróleo y las minas, y los comparte con estados y municipalidades por medio departicipaciones canalizadas a través de diversos fondos (Anexo Cuadro A1.1).

La distribución de las transferencias por ingresos compartidos fue diseñada originalmente paracompensar a los estados por renunciar a sus poderes de gravar impuestos. En consecuencia, porlargo tiempo los estados más ricos y productores de petróleo recibían más que los más pobrescontribuyendo a profundizar más que a reducir las disparidades regionales (Joumard, 2005). Lafórmula de asignación del fondo más grande (Fondo General de Participaciones), querepresenta casi el 90% de las participaciones, también dio incentivos perversos. Asignó lastransferencias mayormente sobre una base per cápita, pero también sobre el crecimiento deimpuestos al consumo federalmente coordinados recaudados por los estados. La idea era usarlas recaudaciones del impuesto al consumo como un sustituto de la actividad económica local yel ingreso por impuestos, y alentar el crecimiento económico del estado. Alentó en cambio unmayor consumo de alcohol, tabaco y nafta, potencialmente incrementando de este modo el pesodel costo de salud de los estados (González Anaya y Revilla, 2012).

La reforma fiscal de 2007 cambió la fórmula de asignación del fondo más grande para hacerlomás simple y mejorar los incentivos incorporados en el mismo (ver Recuadro 2). La nuevafórmula asigna transferencias sobre la base del crecimiento del PBI de los estados y los

esfuerzos de recaudación de los impuestos locales (Anexo Cuadro A1.1), y busca así fortalecerlos incentivos de los gobiernos subnacionales por incrementar el esfuerzo de los impuestoslocales y promover la actividad económica local. Este cambio es bienvenido. La asignación departicipaciones no parece seguir los nuevos criterios sino más bien asignaciones pre-reforma,posiblemente porque la cláusula de protección incluida en la nueva fórmula implica un largoperíodo de transición (ver Recuadro 2). Pero con el tiempo la nueva fórmula debería contribuira promover el crecimiento económico y la autonomía impositiva de los estados, y de este modoreducir la dependencia de las transferencias federales por parte de los estados.

Una desventaja de asignar transferencias sobre la base de los esfuerzos de los impuestos localesy el crecimiento económico es, sin embargo, que los fondos irán a regiones más ricas endesmedro de las más pobres contribuyendo así a profundizar las disparidades regionales. Por lotanto, otras características del sistema deberán ser reformadas para lograr mayor igualación,conforme lo comentado más adelante.

Aportaciones

Las aportaciones –canalizadas a través del Ramo 33 (ver Cuadro 1)- son la segunda fuente másimportante de transferencias (3,6% del PBI y 38% del ingreso subnacional). Los fondos másgrandes, que representan el 60% y el 12% de todas las aportaciones, están asignados aeducación y salud. Fueron diseñados para financiar las responsabilidades de gastos transferidosa gobiernos subnacionales en el proceso de descentralización. A pesar de las reformas, laasignación de estos fondos no está todavía correlacionada con las necesidades y la transiciónpuede tomar largo tiempo. Asimismo, la asignación está basada en fórmulas para las que noexiste información confiable para muchos estados, como gasto de salud y educación, o bien paralos que no hay definición clara, como calidad de la educación y eficiencia en el gasto de salud.La asignación de estos fondos deberá ser reformada según los lineamientos antes comentados,para que esté más estrechamente relacionada con la necesidad y la calidad del gasto. Tambiénson necesarios más esfuerzos para evaluar el uso de las aportaciones basado en resultados.

Los restantes fondos asignados tienen en su mayoría un fin igualador que busca mejorar losservicios en los estados y municipalidades más pobres. Por ejemplo, el Fondo deInfraestructura Social (FAIS) es uno de los más grandes entre esos fondos. Busca abordar lasbrechas de infraestructura en un esfuerzo por reducir la pobreza y promover el desarrolloregional y proyectos de infraestructura básica de finanzas en las municipalidades, como porejemplo agua potable, cloacas, drenaje, urbanización, etc. (Salazar Domínguez, 2011). El fondono parece ser asignado de acuerdo con las necesidades. Los estados con un alto grado demarginalización, como Chiapas y Oaxaca, reciben sin duda más recursos de este fondo (Figura12). Una posible desventaja es, sin embargo, que su distribución no tiene en cuenta los factoresexternos regionales. La mayoría de sus recursos (alrededor del 90%) son asignados sobre unabase de municipalidad por municipalidad. Mientras que en principio es altamente convenienteque la prestación de bienes y servicios municipales sea administrada a nivel local en dondeestán estas necesidades, muchos de estos bienes tienen factores externos regionales y seríanmanejados en forma más apropiada a nivel estatal.

Figura 12. El fondo de infraestructura social apunta a la marginalización1


FAIS (Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, 2011Pesos, millón

Índice de marginalidad 2010

1 Sin datos para el Distrito FederalFuente: Análisis del autor usando datos de CONAPO y Sedesol

Otras transferencias

Los gobiernos subcentrales también reciben algunos, aunque pequeños (alrededor del 6% deltotal de ingresos subnacionales) recursos de ministerios federales individuales a través deconvenios de descentralización. Su ventaja comparada con otras transferencias es que estánsujetos a mayor supervisión federal y controles de auditoría. Sin embargo, dado que no siguenninguna fórmula carecen de transparencia en su asignación.

Otra área en la que los criterios de asignación no están claramente definidos es la transferenciade fondos federales de los estados a las municipalidades. Por ejemplo, los estados estánobligados a asignar por lo menos el 20% de las participaciones que reciben del gobierno federala las municipalidades. Sin embargo, no hay una fórmula de distribución uniforme o clara através de los estados y esto puede llevar también a la búsqueda de la renta y la corrupción.También lleva a niveles impredecibles de financiamiento anual para las municipalidadescomplicando su planificación y presupuestación para los servicios públicos. Deberían usarsefórmulas claras para asignar estos fondos. En cuanto respecta a las municipalidades, criterios deasignación más claros y transparentes combinados con un sistema de medición de desempeñomunicipal, según lo comentado más arriba, podrían contribuir a una mayor responsabilidad en eluso municipal de las transferencias.

Mejorar la equidad del sistema de transferencias

Uno de los desafíos más importantes que enfrenta México son los grandes niveles dedesigualdad en el país. México ha logrado notables progresos en la reducción de la pobreza y ladesigualdad durante los últimos quince años. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad siguensiendo altas según los niveles internacionales, no solo en relación con los países de la OCDE,sino también en relación con otras economías emergentes. Las disparidades regionales deMéxico se encuentran también entre el tope en la OCDE. Las diferencias en el PBI per cápitasubcentral son las más grandes entre los países de la OCDE y han aumentado con el tiempo(Figura 13). México debería fortalecer sus políticas sociales para luchar contra la pobrezaincluso en forma más agresiva, según lo sostenido en la Evaluación y Recomendaciones, perodebería fortalecer también la equidad de su sistema de transferencias de modo que losciudadanos mexicanos tengan acceso a un grado aceptable de servicios públicosindependientemente de su región de residencia. Si las escuelas o los servicios públicos en lasregiones pobres son de mala calidad, las transferencias en efectivo a los pobres no pueden serefectivas para reducir la pobreza.

El sistema de transferencias mexicano, si bien no tiene un marco de igualación explícito,incorpora algunos rasgos de igualación dentro de su sistema de aportaciones, conforme lodescripto más arriba. Sin embargo, el sistema no es muy efectivo para reducir las grandesdisparidades de México. Por otra parte, incrementar la autonomía impositiva de los gobiernossubnacionales, según lo recomendado anteriormente, puede profundizar las disparidades fiscalesporque los estados y municipalidades más ricos van a cobrar ingresos por impuestos más altos(Blöchliger y Petzold, 2009). Una mayor igualación fiscal también podría traer una mayoreficiencia al evitar que las diferencias regionales se perpetúen y al fijar las bases para unaefectiva competencia fiscal (Joumard y Kongsrud, 2003).

Figura 13. Disparidades regionales a través de los países de la OCDEDisparidad regional (Índice Gini del PBI per cápita)


Fuente: OCDE (2009) Regiones de un vistazo, Publicación de la OCDE, París

Si bien todos los países federales de la OCDE, excepto los Estados Unidos, tienen cierto sistemade igualación, la experiencia de la OCDE sugiere que diseñar un sistema que funcione bien noes tarea fácil y se necesita un gran cuidado (Blöechlinger y otros, 2007). No hay una únicasolución para todo: los sistemas de igualación fiscal son muy específicos en cuanto a país ehistoria. Y a menudo hay ciertas compensaciones eficiencia-equidad que deben serconsideradas. Por ejemplo, las transferencias de igualación pueden reducir el esfuerzoimpositivo y de desarrollo en las regiones más pobres y crear trampas de pobreza al reducir losincentivos subnacionales para introducir políticas que promocionen el crecimiento (Joumard yKongsrud, 2003). También pueden plantear un problema para la estabilidad del presupuesto enparticular si las transferencias son fluctuantes y/o si los gobiernos locales tienen derecho a unacapacidad fiscal mínima.

Una primera opción para que México mejore las propiedades de igualación de su sistema podríaser reformar algunas de sus participaciones para que sigan un criterio simple y más igualador,como por ejemplo la población o el ingreso per cápita. Sin embargo, basado en la experienciade la OCDE es mejor separar la redistribución de los incentivos para recaudar impuestos, quebusca la actual fórmula de participación, por el bien de la transparencia y la simplicidad(Blöchliger y otros, 2007). Reformar el actual sistema de participaciones también puede serpolíticamente difícil, dado que fue reformado hace poco y esto requiere una negociaciónsustancial. Tampoco es aconsejable un frecuente cambio de fórmula dado que puede complicarla planificación presupuestaria de los gobiernos subcentrales.

En cambio, México podría considerar un nuevo sistema de transferencias federalesincondicionales a las áreas más carecientes (como en Canadá), o directamente de regiones másricas a regiones más pobres (como en Alemania) organizado sobre una base de cooperativa.Ambas opciones tienen la ventaja de que la redistribución es clara y transparente. En principio,la redistribución de estados más ricos a estados más pobres sería preferible porque tiene laventaja de incrementar la responsabilidad y reducir los incentivos para oportunistas, dado quelos estados donantes tendrían incentivos para chequear más estrechamente en qué forma losestados receptores usan su dinero. También favorece la estabilidad fiscal dado que no sacarecursos del presupuesto federal. Sin embargo, la redistribución de los estados ricos a los máspobres puede ser más políticamente difícil de lograr dado que puede llevar a una fuerteoposición a las transferencias de los estados que están mejor. En tal caso, la igualación delgobierno federal puede ser políticamente más fácil.

Las cuestiones clave, en cada caso, son que las transferencias están basadas en normas dedistribución claras y en criterios simples y difíciles de influir, como por ejemplo el PBI percápita, y que las tasas de igualación marginal no son excesivamente altas. Una tasa deigualación demasiado alta (la tasa a la cual el ingreso por impuestos propio adicional esigualada) puede reducir el esfuerzo de una jurisdicción por desarrollar su base económica yfiscal y puede también desacelerar la convergencia regional dentro de un país. (Blöchliger yotros, 2007).

Medidas para reducir la pro-ciclicalidad en los ingresos subnacionales

Es importante que el conjunto total de recursos disponibles de los gobiernos subnacionales sealo suficientemente flexible como para satisfacer las cambiante necesidades presupuestarias, perotambién lo suficientemente predecible como para asegurar una eficiente asignación de recursos.En México, sin embargo, los ingresos del gobierno subnacional son altamente volátiles y esto esen parte por el sistema de transferencias, que exacerba las fluctuaciones de ingresos de losestados y no hace nada por atenuar las fluctuaciones del PBI (Recuadro 4). La mayoría de lastransferencias son fijadas como un porcentaje fijo de los ingresos compartidos, y, por ende,como porcentaje fijo del impuesto del gobierno federal y los ingresos petroleros, que sonaltamente cíclicos. La volatilidad de los ingresos puede tener costos de eficiencia y menoscabarel crecimiento a largo plazo llevando a agudas fluctuaciones en el gasto público. Puede tenertambién costos sociales y políticos si conduce a agudos recortes en programas de gastosubnacional socialmente sensibles durante desaceleraciones cíclicas, como lo muestran lospaíses fuertemente afectados por la reciente crisis financiera global.

Recuadro 4. Evaluación de las propiedades de estabilización del sistema de transferenciaintergubernamental mexicano

Las propiedades de estabilización de las transferencias intergubernamentales se pueden evaluar usandovarios indicadores. El enfoque más simple y crudo es la correlación entre las fluctuaciones en losingresos de impuestos y transferencias del gobierno subcentral, en donde una correlación negativa indicaestabilización, mientras que una correlación positiva apunta a un sistema de transferenciasdesestabilizante. Para México, tal coeficiente de correlación es igual al 0,38 durante el período 1980-2010, indicando un efecto desestabilizante de las transferencias.

Un modo más confiable es seguir la metodología desarrollada por von Hagen y Heppe (2001) y revertirlas fluctuaciones anuales en transferencias del PBI y el esfuerzo del gobierno subcentral. Este simpleanálisis bivariado, si bien no controla todos los determinantes de las transferencias en razón de los datosdisponibles, puede arrojar luz sobre la medida en la cual el sistema de transferenciasintergubernamentales actúa como amortiguador contra los shocks de ingresos regionales y contra lasfluctuaciones en las recaudaciones de impuestos del gobierno local. El tamaño y el signo de loscoeficientes indicarán entonces si las transferencias siguen el ciclo y/o las variaciones en los ingresos porimpuestos locales, o son en cambio desestabilizantes. La ecuación de la regresión estimada es

Ver Box 4 en el original página 29

En donde i denota estado y t denota año, xi corresponde a las transferencias que el estado i recibe delgobierno federal en el año t y yit representa al PBI en el estado i en el año t, o los ingresos por impuestoslocales del estado i en el año t, dependiendo de la regresión. αt son efectos fijos del año, y si son efectosfijos del estado. El coeficiente ß mide el alcance al cual las transferencias brindan un seguro contra losshocks en el PBI asimétricos y específicos de la región o los shocks a los ingresos por impuestos locales,dependiendo de la regresión. ß = -1 indica que el sistema de transferencias brinda seguro completocontra shocks. -1 < ß < 0 indica que las transferencias estabilizan parcialmente las fluctuaciones del PBI,o las fluctuaciones en los ingresos impositivos de los estados, y por lo tanto tienen un componenteestabilizador. ß > 0 indica que las transferencias son procíclicas en el caso del PBI, o desestabilizadorasen el caso de los ingresos por impuestos locales. El siguiente cuadro presenta los resultados para elsistema de transferencias mexicano que emplea datos anuales para los estados mexicanos desde 1989hasta 2010.

Variables (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)Crecimiento PBI 0.196** 0.0583 0.232** 0.120

(0.0964) (0.119) (0.0914) (0.106)Crecimiento ingresopor imp.propios

0.0849*** 0.0632*** 0.0709*** 0.0414***

(0.0111) (0.0125) (0.0106) (0.0117)

Constante 9.250*** 4.213*** 8.919*** 12.06*** 6.280* 5.365*** 5.408* 14.53***(1.050) (0.507) (2.130) (1.979) (.3.275) (2.056) (2.921) (2.571)

Efectos fijos año No No Sí Sí No No Sí SíEfectos fijos estado No No No No Sí Sí Sí SíObservaciones 217 651 217 651 217 651 217 651R al cuadrado 0.019 0.083 0.365 0.218 0.299 0.237 0.642 0.380

Notas: errores estándar entre paréntesis *** p<0.001, ** p<0.05, * p<0.1

Concentrándose en el conjunto preferido de resultados, incluyendo efecto fijos por estado y año, losresultados sugieren que el sistema no brinda ninguna seguridad contra un shock de PBI asimétrico y esincluso desestabilizador en el caso del ingreso por impuestos propios en particular, un coeficiente ß nosignificativo en la columna 7 sugiere que el sistema de transferencia no asegura a los estados contrafluctuaciones en el PBI de los estados. Un coeficiente ß positivo y significativo en la columna 8 sugiereque el sistema de transferencia tiene un efecto desestabilizador en relación con las recaudaciones deimpuestos. Si bien la simplicidad de este enfoque puede garantizar cierto cuidado en la interpretación delos resultados, un análisis más sofisticado de Blöchlinger y Egert (2013) que controle un gran número dedeterminantes de las transferencias y la endogeneidad del ciclo de negocios usando un enfoque GMMconfirma que en México las transferencias no aseguran contra las fluctuaciones en el PBI.

No existe un número de medidas que los países pueden usar para reducir las características pro-cíclicas de los sistemas de transferencias intergubernamentales y fortalecer sus propiedades deestabilización automática (Blöchliger y Petzold, 2009; Ter-Minassian y Jiménez, 2011). Unaopción para México es limitar el peso de las novedades cíclicas y del precio del petróleo en lafórmula. Esto reduciría el alcance para transferir volatilidad de las finanzas federales a lasestatales. También ayudará a evitar que los aumentos temporarios en las transferencias federalesse transmitieran a incrementos permanentes en el gasto subnacional.

Otra opción es construir ciertas características contra-cíclicas o suavizar el mecanismo en lafórmula para compartir, como por ejemplo usar promedios de retraso o de adelanto de losingresos nacionales como base para compartir, lo que permitiría períodos más largos paraajustar las fluctuaciones en los ingresos nacionales. Si bien tal sistema podría carecer de laflexibilidad necesaria para reaccionar ante las legítimas necesidades subcentrales, usar variablesde promedios de retraso o de adelanto podría reducir la excesiva volatilidad de los ingresos.

Mejorando el manejo financiero público

Un marco de manejo financiero público claro y transparente a nivel subnacional es uningrediente clave para una descentralización fiscal y manejo público efectivos (Fedelino y Ter-Minassian, 2010). Facilita la toma de decisiones coherente para asegurar la estabilidadmacroeconómica y la responsabilidad por un uso efectivo de los dineros públicos. Un paquetede medidas en el manejo financiero público podría ayudar a mejorar las prácticaspresupuestarias, la transparencia y promover la buena gobernabilidad en México.

Prácticas presupuestarias

Los estados carecen de flexibilidad en el uso de su presupuesto dado que la mayoría de susrecursos están destinados a salud o educación o bien son asignados a gasto administrativo yoperativo. Esto, aparejado con el hecho de que los presupuestos de los estados tienen un plazoanual, sin posibilidades de autorizar plazos presupuestarios más largos de lo que podría permitirun horizonte de planeamiento financiero más largo y más estratégico para acrecentar susoportunidades económicas, resulta en prácticas presupuestarias muy inflexibles. Introducirpresupuestos subnacionales multianuales daría más certidumbre y ayudaría a integrar los

programas multianuales y los objetivos de mediano plazo en su planeamiento presupuestario.Más ampliamente, México en su conjunto necesitará desarrollar un enfoque de presupuesto amás largo plazo que alinee el gasto y los fondos con los planes y objetivos del gobierno paradiferentes sectores, y se prepare mejor para eventualidades tales como los menores ingresos porpetróleo y el envejecimiento de la población (ver Evaluación y Recomendaciones).

Coordinación

Si bien México es un país federal, las decisiones políticas permanecen bastante centralizadas.Las políticas sectoriales, como por ejemplo en educación y salud, están diseñadas en gran partea nivel federal, pero implementadas a nivel estadual y local. A falta de mecanismos decoordinación efectiva entre los distintos niveles del gobierno, la política en el nivel regional ylocal en México está altamente fragmentada haciendo difícil fragmentar estrategias y políticasadaptadas a las necesidades locales (OCDE), 2012f). Por ejemplo, no existe ningún sistema decoordinación para el gasto público a través de los estados que permita coordinar prioridades ydecisiones sobre el gasto. Esto puede conducir a un manejo financiero público debilitado y auna falta de consistencia con los objetivos macroeconómicos (FMI, 1997).

Se podría buscar una mejor coordinación entre los gobiernos federales y estaduales a través dela creación de instituciones que reúnan a los responsables políticos nacionales y estaduales ypromuevan las responsabilidades conjuntas para los planes fiscales y de desarrollo. Existenvarios buenos ejemplos de tales instituciones coordinadoras en los países de la OCDE. Unejemplo es el foro intergubernamental en Australia (Consejo de Gobiernos Australianos,COAG). El COAG está a cargo de iniciar, desarrollar, e implementar reformas de importancianacional que requieren acciones cooperativas por parte de los estados australianos. Su consejode reforma monitorea la implementación de las reformas decididas por el COAG y hacontribuido con éxito a la implementación de la agenda de reformas regulatorias en los estadosaustralianos (OCDE, 2010e). Otro buen ejemplo es el Consejo de Estabilidad en Alemania, queestá a cargo de coordinar los presupuestos y los planes financieros de los diferentes niveles degobierno (Deutsche Bank, 2011). En México, la Conferencia Nacional de Gobernadores(CONAGO) podría quizás jugar tal papel de coordinación. Si bien esto puede requerirfortalecer la capacidad técnica de CONAGO y expandir su mandato más bien político, puedevaler la pena hacerlo porque CONAGO ya es el principal interlocutor del gobierno federalcuando se trata de cuestiones que involucran a los estados.

Transparencia

Una condición necesaria para evaluar la eficiencia en el gasto público es la disponibilidad deinformación transparente y segura sobre el gasto. Sin embargo, hasta hace muy poco enMéxico, no había un método estándar homogéneo y acordado para informar y rendir cuenta delos ingresos, el gasto y la deuda de las entidades subnacionales. En consecuencia, losdocumentos oficiales no son claros, carecen de información sobre los salarios, cantidad deempleados estatales y deuda, como así también cuánto ingreso se transfiere a lasmunicipalidades. Esto complica la comparación de recursos disponibles para los gobiernossubnacionales, como así también la evaluación de su desempeño fiscal. También lleva a falta detransparencia y posible corrupción. Una ley recientemente adoptada sobre contabilidad delgobierno debería acrecentar la transparencia de las finanzas subnacionales. La ley introduce unaplantilla común para suministrar información financiera y presupuestaria, incluyendo ingresos,gastos, deuda y fuentes de financiamiento –a los niveles estatales y municipales, que tendrá queser publicada en forma trimestral.

La nueva ley representa un gran avance. Sin embargo, el gobierno federal deberá asegurarse deque se implemente plenamente. En 2008, el Congreso otorgó autorización a la legislaturafederal para promulgar leyes que rigieran las prácticas contables para todos los niveles delgobierno y contabilidad de lo devengado (Ley Gubernamental General Contable), estableciendoasí la base legal para una contabilidad nacional uniforme para el año 2012 para los estados ypara el año 2013 para las municipalidades. Sin embargo, pocas entidades adoptaron las normas.Esta vez, las duras sanciones para los funcionarios del gobierno que no apliquen la ley,incluyendo prisión, pueden promover la implementación. Pero la implementación requeriráamplia construcción de capacidad en muchas jurisdicciones, en particular municipalidades, ypuede, por lo tanto, requerir considerable apoyo del gobierno federal para asegurar su ejecución.

La deuda de los gobiernos subnacionales ha estado creciendo y las obligaciones porpensiones son grandes

La deuda de los gobiernos subnacionales si bien permanece baja según los estándaresinternacionales y, por lo tanto, no constituye un riesgo sistémico, casi se ha duplicado –de 1,6%a 2,8% del PBI de los estados- entre 2007 y 2012 (Figura 14).4 Ciertos datos también sugierenque el gasto es mayor que los ingresos en diversos estados y municipalidades y que lasobligaciones corrientes han alcanzado niveles de corto plazo insostenibles, aumentando el riesgode refinanciamiento (Fitch, 2011b). En 2012, un estado y varias municipalidades no han podidopagar su deuda y requirieron refinanciamiento. Comparando las obligaciones de los estados conel propio ingreso, una mejor medida de sustentabilidad financiera, sugiere que, según estacuenta, los estados son los que han tenido peor desempeño en la OCDE (Figura 15).

Figura 14. Deuda del gobierno subcentral, 2009


% del PBI % del PBI

A. Evolución de la deuda subnacional mexicana

% del PBI % del PBI

B. Comparación con países seleccionados, 2009

Fuente: Registro SHCP, OCDE, Base de datos de Perspectiva Económica, Banco Interamericano deDesarrollo

Figura 15. Brechas fiscales1

Como porcentaje de los ingresos por impuestos subcentrales


4 Esta deuda incluye todas las obligaciones que son incurridas por gobiernos subnacionales que estáninscriptos en el Ministerio de Hacienda Federal, y que fueron aprobadas por sus legislaturas locales. Noincluye préstamos a corto plazo, u obligaciones contingentes como por ejemplo pensiones o crédito deproveedores.

1 Las brechas fiscales reales son definidas como la mejora adicional y permanente –por encima de losresultados en 2009- en los equilibrios primarios requeridos para alcanzar las relaciones deuda/PBI de2007 o 2010 en 2026. Una brecha fiscal de cero significa que no se necesita un esfuerzo adicional encomparación con 2009.Fuente: OCDE, Base de datos de Perspectiva Económica.

Existen varias explicaciones detrás del incremento de la tendencia en la deuda del estado.Primero, mejor información sobre las situaciones financieras de los gobiernos subnacionales, ymenores costos de las tomas en préstamo han facilitado el desarrollo de un incipiente mercadode deuda para los gobiernos subnacionales. Desde el año 2000 ha sido una práctica del mercadoque los gobiernos subnacionales fueran clasificados por dos agencias para poder acceder alcrédito a través de los mercados de valores. En la actualidad, todos los estados y alrededor de100 municipalidades son calificados por al menos dos agencias (Fitch, 2011a), que representanaproximadamente el 58% de toda la deuda en el primer trimestre de 2011, de acuerdo con lascifras del gobierno. Los gobiernos subnacionales están también obligados a registrar su deudaen el ministerio de hacienda cuando la deuda está respaldada por transferencias federales. Unamayor transparencia y el amplio uso de las calificaciones del riesgo crediticio han permitido unamejor identificación de los riesgos dando lugar a un mayor acceso al crédito. Segundo, lacreación de un Fideicomiso Maestro que permite el uso de las transferencias federales comogarantía de las tomas en préstamo de los gobiernos subnacionales ha sido también clave parauna participación más activa de la banca y del mercado de valores en el financiamiento de losgobiernos subcentrales (BID, 2009; Joumard, 2005). Tercero, el crecimiento continuo de lastransferencias federales también ha facilitado un mayor acceso al crédito dado que lastransferencias sirven no sólo para pagar sino también para garantizar la deuda de lossubnacionales.

La crisis de 2009 ha sido un factor adicional que ayudó a incrementar la deuda. El acceso alFondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas brindó una bienvenidaestabilidad a las finanzas subnacionales. Pero, la caída en las transferencias federales comoresultado de la desaceleración de la actividad económica y la reducción en el precio del petróleosignificó que los gobiernos subnacionales se vieran severamente golpeados por la crisis (Fitch,2012 y Revilla, 2010). La combinación de mayores gastos y menores ingresos significó quealgunos estados necesitaron emitir deuda para financiar inversiones como parte de sus paquetesde estímulo fiscal (OCDE, 2012a). Sin embargo, la deuda continuó creciendo aún después de2009 a pesar de una recuperación en sus ingresos.

Mientras que a sólo el 2,8% del PBI de los estados el crecimiento del endeudamiento estatal noplantea un riesgo sistémico, tal comportamiento puede, sin embargo, llevar a dificultades en elservicio de la deuda y a presiones difíciles de resistir sobre los gobiernos centrales para rescatarestados en dificultades. Las presiones pueden ser bastante poderosas dado que los estadostienen la responsabilidad de los servicios públicos esenciales, como por ejemplo educación ysalud, como lo demostró la crisis de la deuda subnacional en la década del noventa. Además,algunos bancos han aumentado sus exposiciones a los prestatarios subsoberanossustancialmente en los últimos años, atraídos por la percepción de una garantía implícita delgobierno y el bajo uso del capital (Banxico, 2011). Las reglamentaciones bancarias eximen lospréstamos a los estados y municipalidades de límites sobre grandes exposiciones si lospréstamos tienen participaciones federales como garantía. La Comisión Nacional Bancaria y deValores ha presentado recientemente planes para retirar tal exención, de modo que el préstamode los bancos comerciales (banca múltiple) a los estados y municipalidades individuales estaríasujeto a los mismos grandes límites de exposición –que se basan en la capitalización de losbancos- al igual que todos los otros préstamos. Los mismos son bienvenidos. Las reservas de

crédito son una buena medida para limitar los riesgos del sector bancario y mejorar el manejodel riesgo por parte de los bancos, pero deberían cubrir también los bancos de desarrollo.Levemente menos de un cuarto del préstamo de los subsoberanos es otorgado por bancos dedesarrollo según las cifras del gobierno.

Además de la deuda explícita, los pasivos implícitos que surgen de los sistemas de pensiónestatal para los empleados públicos son altos en alrededor de la mitad de los estados Fitch,2011a). Por otra parte, alrededor de un tercio de todos los estados han introducido recientementepilares de pensión no contributiva, que son financiados a través de impuestos (OCDE, 2011b).La mayoría de las municipalidades carece de un sistema de pensión formal y las obligacionesjubilatorias se pagan a través del gasto corriente. Las entidades subnacionales pueden tenertambién importantes obligaciones relacionadas con sus agencias descentralizadas, en particularempresas públicas locales en el sector del agua, el transporte o la vivienda. Si bien es difícilllegar a una cifra precisa, dada la escasa información, algunas estimaciones ponen los pasivoscontingentes en el 12% del PBI en 2010 (IMCO, 2010). La relación entre trabajadores activos yjubilados continuará disminuyendo en las próximas décadas a medida que la poblaciónenvejece. Y el peso de los beneficios jubilatorios crecerá para los gobiernos estatales mientrasque el conjunto de aportes de los trabajadores activos continúa encogiéndose.

Abordar el desafío de las pensiones requerirá reformas profundas, inclusive convertir lossistemas de beneficios de pensión definidos en la mayoría de los estados a sistemas de aportesdefinidos basado en cuentas individuales, según lo recomendado en el 2011 Economic Survey ofMexico y más recientemente por González Anaya y Revilla (2012). La necesidad de reforma esparticularmente urgente en unos pocos estados que tienen menos de 5 años de autosuficiencia oya están efectuando incluso sus pagos de publicaciones del gasto corriente (Figura 16). Paraotros, la sustentabilidad del sistema sólo está asegurada hasta 2015 (Figura 3.16). El gobiernofederal debería seguir alentando a los estados a reformar sus sistemas de pensiones y hacer usodel fondo dedicado para la reforma estructural de los sistemas de pensión (Fondo de apoyo parala reestructuración de pensiones), que ha sido poco usado hasta la fecha. Una mejorinformación sobre la deuda de los estados, inclusive deuda a corto plazo, como lo obliga lanueva ley sobre contabilidad del gobierno, también contribuiría a mejorar la transparencia y larendición de cuentas, y también una mejor supervisión de la sustentabilidad de las finanzaspúblicas. Sería ideal que también estuviera disponible información sobre los pasivoscontingentes de los estados y municipalidades. Una opción sería que el registro de deuda delMinisterio cubriera no sólo las deudas de los estados, sino también los pasivos contingentes.Además, sería importante mejorar la información sobre la cantidad y sueldos de los empleadosestatales, en particular en el sector de la educación, que representa el grueso de los empleadosestatales para tener mejor información sobre futuros pagos de pensiones y pasivos contingentes.

Figura 16. Obligaciones de pensión por estado1


1 El color blanco denota que no hay datosFuente: Análisis del autor basado en los informes sobre de los estados del Fitch durante 2009-2012, ajunio de 2012.

Arreglos institucionales para asegurar una mayor disciplina fiscal

No obstante, están garantizadas reformas más amplias para asegurar una mayor disciplina fiscala nivel subnacional. El sistema actual no promueve la responsabilidad fiscal y los instrumentos

para asegurar la disciplina fiscal a pesar de los importantes progresos de las dos últimasdécadas. Con posterioridad a la crisis de la deuda de los subnacionales de la década delnoventa, se introdujeron nuevas normas para limitar el acceso al préstamo de los estados yaumentar la transparencia. También fortalecieron el compromiso del gobierno federal de norescatar a las instituciones subnacionales. En el pasado, ante el incumplimiento de una deudapor parte de un subnacional, los bancos podían pedir al gobierno federal que pagara la deuda,dado que el gobierno federal actuaba como fideicomisario del servicio de la deuda que habíasido garantizada con transferencias federales (Joumard, 2005; Fedelino y Ter-Minassian, 2010).Ahora ya no ocurre eso.

Sin embargo, el sistema actual todavía tiene defectos. Confía principalmente en la disciplina delmercado, pero no se cuenta con varias de las condiciones necesarias para que la disciplina demercado funcione como instrumento efectivo para imponer fuertes restricciones presupuestariasa los gobiernos subnacionales. Primero, existe una gran asimetría entre las transferencias y lospropios ingresos que todavía pueden llevar a restricciones presupuestarias blandas y al riesgomoral. Segundo, los gobiernos subcentrales, en particular los estados, tienen un acceso bastanteprivilegiado al financiamiento. Si bien su propia autonomía para obtener ingresos es baja, lospréstamos están garantizados a menudo por transferencias del gobierno federal y son, por lotanto, percibidas como de bajo riesgo. Sin embargo, la garantía implica que el prestamista notiene incentivos para evaluar si el gobierno subcentral está comprometiendo demasiadas de sustransferencias y tendría, por lo tanto, problemas fiscales si se fueran a ejercer las garantías. Porotra parte, al haber usado sus transferencias federales como garantías, los gobiernos localestienen una capacidad muy limitada para renegociar sus préstamos. Tercero, la informaciónsobre las finanzas subnacionales es, cuando mucho, escasa y lo que es peor, poco confiable,menoscabando la supervisión de las instituciones financieras. Y por último, la historia de lospasados rescates y transferencias discrecionales de los gobiernos federales a los subnacionalesno sugiere que el gobierno federal no rescatará a los gobiernos subnacionales si se encuentra enproblemas.

Confiar mayormente en la disciplina del mercado es más problemático dado las laxasrestricciones al préstamo a nivel subnacional. La constitución federal impone algunascondiciones que los gobiernos subnacionales deben cumplir para acceder a los mercados decrédito. Las entidades subnacionales sólo pueden tomar préstamos en moneda local, deacreedores locales, y financiar la inversión pública productiva (la llamada regla de oro). Sinembargo, cada estado es responsable de fijar sus propios límites para contraer deudas. Pero muypocos estados imponen límites. Y para aquellos que lo hacen son bastante laxos y fáciles depasar por alto. Sólo 5 de 32 estados han fijado un límite a los préstamos basado en unporcentaje del presupuesto de gastos o determinado ingreso para cada ejercicio económico(Anexo Cuadro A1.4). Sin embargo, tales límites excluyen crucialmente deuda pendiente depago.

A menudo los préstamos a corto plazo no requieren autorización legislativa, que en general esexigida para contraer y registrar deuda a largo plazo (Anexo Cuadro A1.4). Asimismo, loslímites a la deuda también se pueden superar si son autorizados por el congreso estatal. Porúltimo, las leyes estatales restringen en general que se contraiga deuda para financiar inversiónproductiva, pero la definición de inversión productiva es muy vaga (BID, 2009; ASF, 2011).

La evidencia internacional sugiere que una combinación de normas fiscales a nivel subnacionaly disciplina de mercado funciona mejor, combinada con una fuerte credibilidad de disposicionesde no rescate, para reducir el daño moral (FMI, 1997; Sutherland y otros, 2005). Tales reglaspueden ayudar a asegurar la disciplina fiscal, pero también para mejorar la coherencia y

coordinación de los objetivos macroeconómicos globales a través de los niveles de gobierno.México se destacaba entre los países latinoamericanos y de la OCDE como una excepción alcombinar restricciones laxas sobre los préstamos subnacionales con el uso de las transferenciasfederales como garantía de los préstamos (Fedelino y Ter-Minassian, 2010). Los estadosdeberían adoptar normas prudentes adicionales, como por ejemplo, normas sobre los déficits.Tales normas deberían incluir también regulaciones más duras sobre deuda a corto plazo. Ladeuda a corto plazo sólo se debería permitir para fines de liquidez y las normas deberíanestipular que tales préstamos tienen que ser reembolsados antes de que finalice el ejercicioeconómico como se hace, por ejemplo, en los Estados Unidos (FMI, 1997).

El papel del gobierno federal debería ser promover la implementación de las normas fiscales yasegurar que las normas adoptadas por los gobiernos subnacionales sean mutuamenteconsistentes para minimizar el riesgo de comportamientos oportunistas. El gobierno federaltambién debería promover la implementación de topes de deuda indirectos fijando un límite a laparte de las transferencias que se puede usar para suscribir deuda del gobierno subnacional y/ohacer que la garantía implícita esté condicionada a que los gobiernos subcentrales implementennormas fiscales más prudentes. Se debería aplicar una mejor distinción entre gasto corriente ygasto de capital para asegurar que la deuda a largo plazo se use en forma eficiente para financiarinversión pública. Para ser efectivas, tales normas deberán también limitar estrictamente elalcance de las operaciones fuera de presupuesto, como por ejemplo a través de empresas localese instituciones financieras, para evitar artimañas fiscales (Sutherland y otros, 2005). Porejemplo, los datos de los Estados Unidos sugieren que los requisitos del equilibriopresupuestario sólo tienen impactos moderados debido en parte a que los estados evaden larestricción cambiando recursos entre fondos controlados y otros fondos que no estánrestringidos por la norma fiscal. El crecimiento de la deuda en las empresas públicas españolases otro ejemplo de cómo la evasión de los estrictos requisitos de equilibrio presupuestariopueden manifestarse, por lo menos temporariamente (OCDE, 2005). Además de normasfortalecidas, dado el historial de rescates de gobiernos subnacionales insolventes por parte delgobierno central, se deberá mantener un rechazo firme y sostenido a realizar operacionessimilares para mantener con firmeza las expectativas y comportamientos de los participantes enel mercado.

Un proyecto de ley que introduzca cambios constitucionales para imponer controles másestrictos sobre la deuda de los gobiernos subnacionales fue aprobado en el Senado en abril de2013. Será necesario que sea aprobado por la cámara baja y sea ratificado por una mayoría delas legislaturas estatales. De ser aprobada, la ley permitiría que la legislatura provincialpromulgue leyes sobre responsabilidad fiscal y coordinación, y crearía además un único registrode deuda en el Ministerio de Hacienda para monitorear la deuda de los subnacionales.Establecería además un mecanismo para reducir los costos de los préstamos para gobiernossubnacionales altamente endeudados con aprobación del Senado obteniendo una garantía delgobierno federal condicionada a que los subnacionales cumplan con los objetivos financierospre-acordados. Por otra parte, el contraer deuda por parte de los estados requeriría laaprobación de dos tercios de las legislaturas estatales más que una simple mayoría de votos, sibien especificando que la deuda no deberá ser usada para financiar gastos corrientes y necesitaser reembolsada para cuando termine la administración que la contrajo.

Es probable que normas fiscales más estrictas, como por ejemplo las normas sobre déficits ynormas fiscales hagan que la política fiscal sea más pro-cíclica. Una posible solución seríadefinir las normas fiscales en términos cíclicamente ajustados, pero a nivel cálculos es difícilevaluar los ciclos locales. Una posibilidad más factible sería establecer fondos de estabilizacióndel presupuesto (“fondos para tiempos difíciles”) a nivel estatal para ahorrar ingresos extra

durante los períodos de abundancia, como en los Estados Unidos (NASBO, 2007). Encombinación con normas que requieren presupuestos equilibrados, los “fondos para tiemposdifíciles” han suministrado un mecanismo transparente para ahorrar durante los buenos tiemposy han demostrado ser útiles para suavizar el impacto de las fluctuaciones de ingresos cíclicas enlos gastos del estado (Ter-Minassian, 2007). Una mejor coordinación entre los gobiernoscentrales y estatales para fijar objetivos fiscales, por ejemplo a través de un foro, como losexistentes en Alemania, según lo descripto anteriormente, también podría contribuir a una mejoralineación de las políticas fiscales durante el ciclo. Dicho foro también podría ayudar afortalecer la disciplina fiscal al fortalecer los compromisos fiscales y la presión de los pares.

Para que las normas fiscales y la disciplina del mercado funcionen, debería haber disponibleinformación oportuna y confiable sobre las situaciones financieras de los gobiernossubnacionales, incluso sobre pasivos contingentes y actividades fiscales, como aquellasrelacionadas con la participación público-privada (PPP) para permitir un mejor monitoreo delcumplimiento de la norma y un mejor monitoreo por parte de los prestamistas. La nueva leysobre contabilidad del gobierno que obliga a los estados y municipalidades a publicar suscuentas en Internet, incluso información sobre la situación de sus deudas, por cierto ayudaría.Para fortalecer el monitoreo el gobierno federal podría considerar también establecer un sistemade auditoría externa. Dicha institución ayudaría no sólo a monitorear el cumplimiento de lasnormas fiscales, sino que también podría alentar la innovación del gobierno subcentral ydesplazarse hacia mejores prácticas en la entrega de información.

Conclusiones

Reformar con éxito el sistema federal fiscal de México requerirá un paquete de medidasconsistente y bien coordinado y una voluntad política importante, dada la complejidad del actualsistema y de los intereses creados. El Recuadro 5 resumen las características clave de talpaquete de reformas. No será fácil. México podría, sin embargo, lograr una significativacosecha de eficiencia y equidad si persiguiera las reformas necesarias. Una reforma de este tiposería un proyecto de mediano a largo plazo. Pero no debe ser demorado. El gobierno deberíaaprovechar la buena situación económica y fiscal actual para reformar las relaciones fiscalesintergubernamentales de México. Los datos provenientes de los países de la OCDE sugierenque una buena situación económica y fiscal es clave para el éxito de tales reformas (Blöchliger yVammalle, 2012).

Como pasos preliminares, la reforma requiere mejorar la asignación de responsabilidades degasto a cada nivel del gobierno para reducir las superposiciones. También será necesario unmayor esfuerzo para reunir la información necesaria para evaluar las necesidades de gastosubnacionales y el uso de los fondos. También se deberá dar prioridad a una mejorcoordinación entre los subnacionales y el gobierno federal, implementando una contabilidadhomogénea a través de todos los niveles del gobierno y fortaleciendo las normas fiscales de lossubnacionales para acrecentar el manejo macroeconómico, la sustentabilidad fiscal y latransparencia. Luego se podrían atacar reformas más amplias para mejorar la eficiencia y lascaracterísticas redistributivas del sistema de transferencias. Aunar elementos que aumenten laeficiencia con objetivos redistributivos podría ayudar a expandir los beneficios de la reforma através de las distintas jurisdicciones y actores y ayudar a vencer su resistencia. Esto podríaentonces instalar el escenario para vencer la resistencia de los subnacionales a cobrar másimpuestos e incrementar con éxito la autonomía de ingresos subnacional. Una vez que laautonomía de ingresos de los subnacionales sea más alta, las transferencias de los gobiernosfederales podrían limitarse entonces a evitar la duplicación y mejorar la eficiencia.

Recuadro 5. Recomendaciones para mejorar las relaciones fiscales a través de los niveles degobierno

Mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto de los subnacionales aclarando lasresponsabilidades de gasto para los niveles más bajos del gobierno en salud y educación

Establecer una restricción presupuestaria más dura a los gobiernos subnacionales para mejorarsu recaudación de impuestos limitando incrementos adicionales en las transferencias y evitandolas transferencias extraordinarias y promoviendo la implementación de límites sobre los déficitsy los topes de deuda.

Otorgar más poderes para gravar con impuestos a los estados permitiéndoles que cobrenimpuestos a las ganancias y al consumo sobre y por encima de los impuestos federales, perorecaudados por la administración federal de impuestos. Fortalecer los ingresos por impuestosprediales actualizando los registros de la propiedad, aumentando impuestos, removiendoexenciones y mejorando la recaudación al permitir que las administraciones federales o estatalescobren el impuesto.

Mejorar el funcionamiento y la transparencia de las transferencias federales al establecer yaplicar fórmulas claras y medibles de la asignación de transferencias cuando las mismas noexistan, dando mayor peso a las necesidades y mayores incentivos a los estados para brindarmejores servicios. Las aportaciones para salud y educación también deberían tomar en cuentalos diferenciales de costos en la prestación de servicios entre regiones en la asignación defondos para reducir las inequidades en cuanto al acceso.

Intensificar la equidad del sistema estableciendo un sistema de transferencias federales a lasáreas más desposeídas. Reducir la volatilidad de las transferencias del gobierno federalincluyendo un mecanismo de atenuación en las fórmulas para compartir ingresos y considerarestablecer fondos de estabilización del presupuesto para suavizar los ingresos nacionales,

Mejorar el manejo financiero público desarrollando e implementando la presupuestaciónmultianual a nivel del estado, con el foco puesto en el desempeño y la eficacia del gasto, y enlos resultados en el sector público, mejorar la coordinación fiscal entre el gobierno federal y elestatal estableciendo, por ejemplo, una institución para discusión en los presupuestossubnacionales y en los planes financieros.

Continuar los esfuerzos para reformar gradualmente los sistemas de pensión definida haciasistemas de aporte definido.

Alentar el uso de una definición más precisa de inversión pública productiva en leyes de deudaestatal.

Adoptar reglamentaciones bancarias más prudentes para otorgar préstamos a estados ymunicipalidades basado en capitalización bancaria.

Implementar plenamente la nueva ley contable del gobierno general para asegurar una mayortransparencia y rendición de cuentas de los presupuestos locales, y asegurar que se siga enforma efectiva en todos los estados y municipalidades.

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ANEXO A1

Cuadro A1.1. Participaciones federales, Ramo 28

Fondo Objetivo Financiamiento Criterios dedistribución

Receptor % Ramo 28(2010)

Fondo General deParticipaciones (FGP)*

Participacionescon estados ymunicipalidades

20% de la RFP (60%) crecimiento PBIestado; (30%) creci-miento ingreso local;(10%) nivel ingresolocal

Estado ymunicipalidades

86%

Fondo de FomentoMunicipal (FFM)

Participacionescon munici-palidades

1% de la RFP Ingreso municipal(impuesto predial ycargos por agua)ponderado porpoblación del estado

Municipalidades 4%

Fondo de Fiscalización(FOFIE)

Incentivo paraejecución deleyesimpositivas

1.25% de la RFP Medidas de esfuerzoslocales de ejecución deleyes impositivas

Municipalidades 5%

3.17% de Derechoadicional (Regalíapetrolera especial)

Recursos paramunicipalidadesproductoras depetróleo

3,17% de unaregalía petroleraespecial

Ingreso municipal(impuesto predial yderechos de agua)

Municipalidades 0.30%

0.136% de Recauda-ción FederalParticipable

Recursos paramunicipalidadesde frontera

1.136% de laRFP

Ingreso municipal(impuesto predial yderechos de agua)

Municipalidades 0.70%

Fondo de Extracciónde Hidrocarburos(FEXHI)

Compensar porla extracción depetróleo y gas

0.6% de laprincipal regalíapetrolera

Producción de petróleoy gas


1%

Impuesto Especialsobre la Producción yServicios (IEPS)

Participacióningresos“impuestopecado” conestados ymunicipalidades

80% tabaco, 20%cerveza y alcohol

% ventas de tabaco,cerveza y alcohol enrelación con elpromedio nacional


2%

Fondo decompensación (FOCO)

Compensar alos 10 estadosmás pobres

Dos onceavaspartes de larecaudación delimpuesto a lanafta local

Inverso del PBI nopetrolero por capital


1%

Nota: RFP significa Recaudación Federal Participable, el conjunto de ingresos federales es compartido con estados ymunicipalidades. Incluye impuesto a las ganancias, IVA, todos los otros impuestos federales y los ingresos porpetróleo. No incluye ingresos de empresas públicas, fondos de gobiernos federales y algunas otras fuentes de ingresosno provenientes de impuestos. Los estados están obligados por ley a compartir por lo menos el 20% de estos recursoscon las municipalidades. Los fondos cuyas fórmulas de asignación fueron modificadas en la última reforma de 2007están marcados con un asterisco.

Fuente: Trabajo del autor basado en González Anaya y Revilla (2012) y Garza Ibarra (2011) y otra recomendacióndel Ministerio de Hacienda.

Cuadro A1.2. Aportaciones federales, Ramo 33

Fondo Objetivo Financiamiento Criterios dedistribución

Receptor % Ramo 33(2010)

Fondo de aportacionespara la educaciónbásica (FAEB)*

Educaciónbásica

Teóricamentedinero suficientepara cubrir lossueldos, en generalnegociados duranteel proceso depresupuesto

(50%) Inscripciónestudiantes públicos en elestado; (20%) gasto delestado en educación;(20%) estados con FAEBpor estudiante por debajodel promedio nacional;(10%) índice calidadeducación

Estado 59

Fomento de aportacio-nes para los serviciosde salud (FASSA)

Servicios desalud


Basado mayormente ennúmero de beneficiarios,con un pequeño pesodado a las necesidades desalud, gasto de salud delestado y eficiencia en elgasto.

Estado 12

Fondo de aportacionespara la infraestructurasocial (FAIS)

Infraestructurasocial y rural

0.303% de RFP

2.197 de RFP

Necesidades del estadorelativas en comparacióncon el promedio nacionalmedido por extremapobreza, ingreso percápita, escolarización,tamaño de la vivienda,calidad del agua y elalcantarillado

Estado yMunicipalidades

9

Fondo para el fortale-cimiento municipal ydemarcacionesterritoriales del DF(FORTAMUN-DF)

Fortalecimientomunicipal

2.56% de RFP 2.35% a estados basadoen población. Losestados distribuyen a lasmunicipalidades basadoen población. 0.2123%distribuido al DistritoFederal (DF). El DF dis-tribuye fondos a lasmunicipalidades basadoen su población residentey flotante

Municipalidades 9

Fondo de aportacionesmúltiples (FAM)

Asistenciasocial e infraes-tructura deeducación

0.814% de RFP Índice de vulnerabilidadsocial

Estado 3

Fondo de aportacionespara la educacióntecnológica y deadultos (FAETA)

Promover laeducación yalfabetizacióndel adulto


Instalaciones ytrabajadores para lasescuelas

Estado 1

Fondo de aportacionespara la seguridadpública (FASP)

Seguridadpública

Negociado duranteel proceso depresupuesto

Población, índices dedelincuencia y delitos

Estado 2

Fondo de aportacionespara el fortalecimientode las entidadesfederales (FAFEF)*

Necesidadesfinancieras ypensiones

1.4% de RFP Inverso del PBI percápita

Estado 5

Nota: RFP significa Recaudación Federal Participable, el conjunto de ingresos federales es compartido con estados ymunicipalidades. Incluye impuesto a las ganancias, IVA, todos los otros impuestos federales y los ingresos porpetróleo. No incluye ingresos de empresas públicas, fondos de gobiernos federales y algunas otras fuentes de ingresosno provenientes de impuestos. Los estados están obligados por ley a compartir por lo menos el 20% de estos recursoscon las municipalidades. Los fondos cuyas fórmulas de asignación fueron modificadas en la última reforma de 2007están marcados con un asterisco.

Fuente: Trabajo del autor basado en González Anaya y Revilla (2012) y Garza Ibarra (2011) y otra recomendacióndel Ministerio de Hacienda.

Cuadro A1.3. Asignaciones de impuestos a gobiernos subnacionales

Tipo de impuesto Ventajas DesventajasImpuestos a los bienes y a la tierra - Base de impuestos inmóvil

- Visible- Rendimiento estable- Indirectamente vinculado conbeneficios

- Administración difícil y a menudocostosa (especialmente paradeterminar el valor de las bases deimpuestos a los bienes y establecercatastros que funcionen bien), amenudo resultante en bajorendimiento.- Altamente visible, de modo que lasreformas son políticamente difíciles.- Plantea cuestiones de equidad.

Aranceles y cargos al usuario (porejemplo, recolección de residuos,manejo del agua, peajes de caminos)

- Base impositiva de baja movilidad- No hay problemas obvios de dese-quilibrio horizontal o vertical- Visible- Vinculado a beneficios

- En general bajo rendimiento porconsideraciones dedistribución/políticas- Bajo costo/eficiencia- Plantea preocupaciones de equidadsi se aplica a bienes esenciales comopor ejemplo educación, cuidado dela salud y asistencia social- Pueden existir restricciones legalespara fijar cargos- Altos costos de implementación enalgunos casos (administrativos yestimación del consumoindividualizado)

Impuesto a las ganancias personales - Ingresos fuertes- Visible (aumenta laresponsabilidad)- Efectivo respecto de costos si estámontado sobre impuestos nacionales

- Puede crear o agravardesequilibrios horizontales- En áreas en donde el ingresopromedio está por debajo delumbral, rendimiento insuficiente.Asimismo, como mucha gente nopagaría, el efecto señal de precio delimpuesto se ve debilitado.- Si es gravado a diferentes tasasentre jurisdicciones, puede creardistorsiones si la gente es móvil.

Impuestos a las ventas y al consumo - No hay problemas de desequilibriohorizontal o vertical.- Visible- Fácil de administrar- Algún argumento de beneficio, porejemplo, alcohol y tabaco (si elsubnacional es responsable de lasalud), vehículos y combustible (siel subnacional es responsable de loscaminos)

- Puede crear compras a través de lasfronteras si es gravado a distintastasas entre jurisdiccionessubnacionales

IVA - Si está adecuadamente diseñado yadministrado, podría ser un buenimpuesto local.

- Administración impositivacompleja- Si se aplica el principio de destino,se requerirían controles fronterizosentre las jurisdicciones locales, si seaplica el principio de origen, podríansurgir impuestos a la exportación yprecios de transferencia.

Impuestos sobre la nómina desueldos

- Bajos costos administrativos- Altos ingresos

- Actúa como una barrera para elempleo formal y puede desalentar lainnovación al imponer una pesadacarga sobre firmas recientementecreadas con bajas ganancias.- Débil vínculo con los beneficios sicambiar entre diferentes

jurisdicciones fuera común, dadoque los ingresos son cobrados en ellugar del empleo, en vez de en ellugar de residencia.

Impuesto a las gananciascorporativas

- Visto a veces como un impuesto alos beneficios

- Bases de impuestos móviles yadministración compleja lo tornanapropiado para la recaudación con elcentro.- Altamente cíclico.- Geográficamente concentrado

Impuestos a los recursos - Desequilibrios horizontalessignificativos- Difícil de administrar- Excesivamente volátil

Fuente: Trabajo del autor basado en Bird (1999), Blöchliger y Petzold (2009), Fedelino y Ter-Minassian (2010),Joumard y Kengsrud (2003).

Cuadro A1.4. Límites de deuda por estado

Deuda a largo plazo Deuda a corto plazo

EstadoNecesidad deautorizaciónpor gobiernoestado

Límites s/deudaestado

Base para topes deuda ¿Es deudapública?

¿Tiene queserregistrada?

¿Debe sergarantizada?

¿La reestructu-ración de ladeuda estáprohibida?

Aguascalientes Sí No No Ambiguos No NoBaja California Sí Sí Los pagos de capital e

intereses durante los 12primeros meses nodeben superar el 22%del gasto del estado

No disp. No disp. No disp. No disp.

Baja California sur Sí No No Ambiguos No NoCampeche Sí Sí Deuda equivalente al

10% del gasto delestado

Sí Sí No No

Chiapas Sí Sí Deuda equivalente al25% del los ingresospropios del estado y sinparticipacionescondicionales

Sí Sí No No

Chihuahua Sí No Techo de la deuda sóloaplicado a la deudamunicipal. La deuda nopuede superar elperíodo de 2administraciones y nodeberá superar el 10%del presupuesto en elejercicio fiscal anterioral que se firmaron loscontratos

Sí Sí No No

Coahulla Sí No Sí No Sí NoColima Sí No Sí Sí No NoDistrito Federal Sí No Sí Sí No NoDurango Sí No Además del financia-

miento del programaaprobado por elCongreso del estado, sepuede autorizar deudaadicional si no superael 5% de los ingresosordinarios durante elejercicio económico enque se toma la deuda.

Sí Sí Sí Sí

Estado de México Sí No El techo de deuda sólose aplica amunicipalidades.

No Ambiguos Sí No

Guadalupe Sí Sí Se puede contraerdeuda hasta un montoneto de 10% del presu-puesto total para elejercicio económico enque es tomada

No Ambiguos Sí No

Guerrero Sí No Sí Sí No NoHidalgo Sí No El techo de deuda sólo

se aplica a deuda acorto plazo

No No Sí Sí

Jalisco Sí Sí Se puede contraerdeuda hasta un montoneto de 10% del presu-puesto total para elejercicio económico enque es tomada

No Ambiguos No No

Michoacán Sí Sí El servicio de la deudaen cualquier caso debeser mayor que el 2.5%del presupuesto anualpara el ejercicioeconómico en que setoma la deuda y deberábasarse enproyeccioneseconómicas

Sí Sí No No

Morelos Sí No No No Sí SíNayarit Sí Sí El servicio de la deuda

en cualquier caso debeNo Ambiguos No No

ser mayor que el 15%del presupuesto anualpara el ejercicio econó-mico en que se toma ladeuda y esto debe serun superávitproyectado del déficitprimario

Nuevo León Sí No Sí Sí No NoOaxaca Sí No No No No NoPuebla Sí No No Ambiguos Sí SíQuerétaro Sí No Sí Sí No NoQuintana Roo Sí No Sí Sí Sí NoSan Luis Potosí Sí Sí La deuda no puede ser

más alta que el 20% delos ingresosautorizados delpresupuesto anual

No dispo. No dispo. No dispo. No dispo.

Sinaloa Sí Sí Las obligaciones acorto plazo no consti-tuirán deuda a menosque el saldoacumulativo supere el5% del ingreso de losejercicios económicos

No No Sí Sí

Sonora Sí No Sí Sí No NoTabasco Sí Sí Se puede contraer

deuda si no supera5%de los ingresos delestado en el ejercicioeconómico y la deudaes pagada dentro delmismo ejercicioeconómico. El mismoplazo es para lasmunicipalidades

Sí Sí Sí Sí

Tamaulipas Sí No El tope de deuda sólose aplica a deuda acorto plazo

No Ambiguos Sí No

Tlaxcala Sí No No Ambiguos No NoVeracruz Sí No No Ambiguos No NoYucatán Sí No El tope de deuda sólo

se aplica a deudamunicipal. El pago deobligaciones no debesuperar más del 30%de la participación enel ingreso federal anual

Sí Sí Sí Sí

Zacatecas Sí No No disp. No disp. No disp. No disp.

Fuente: Trabajo del autor basado en información de Fitch (2011c) y ASF (2011).

DOCUMENTOS DE TRABAJO

La serie completa de Documentos de Trabajo del Departamento de Economía se puedeconsultar en www.oecd.org/eco/workingpapers/

1077. Deleveraging: challenges, progress and policies(Agosto 2013) por Romain Bouis, Ane Kathrine Christensen y Boris Cournède

1076. Policies to support sustainable long-term growth in New Zealand(Julio 2013) por Calista Cheung

1075. Do structural policies affect macroeconomic stability?(Julio 2013) por Volker Ziemann

1074. A simple fiscal stress testing model - case studies of Austrian, Czech and Germaneconomies(Julio 2013) por Ondra Kamenik, Zdenek Tuma, David Vavra y Zuzana Smidova

1073. Road connectivity and the border effect: evidence from Europe(Julio 2013) por Henrik Braconier y Mauro Pisu

1072. Fiscal consolidation across government levels. Part 3: Intergovernmental grants, pro- orcounter-cyclical?(Julio 2013) por Hansjörg Blöchliger y Balázs Égert

1071. Fiscal consolidation across government levels. Part 2: Fiscal rules for sub-centralgovernments, update of the institutional indicator(Julio 2013) por Kaja Fredriksen

1070. Fiscal consolidation across government levels. Part 1: How much, what policies?(Julio 2013) por Hansjörg Blöchliger

1069. Restructuring the electricity sector and promoting green growth in Japan(Junio 2013) por Randall S. Jones y Myungkyoo Kim

1068. Labour market policies to promote growth and social cohesion in Korea(Junio 2013) por Randall S. Jones y Satoshi Urasawa

1067. Education reform in Korea(Junio 2013) por Randall S. Jones

1066. Belgium: enhancing the cost efficiency and flexibility of the health sector to adjust topopulation ageing(Junio 2013) por Stéphane Sorbe

1065. Italy and the euro area crisis: securing fiscal sustainability and financial stability(Junio 2013) por Oliver Denk

1064. Policy implementation in Italy: legislation, public administration and the rule of law(Junio 2013) por Paul O’Brien

1063. Greening growth in Luxembourg(Junio 2013) por Nicola Brandt

Vers une croissance plus verte en Luxembourg(junio 2013) por Nicola Brandt

1062. The post-crisis narrowing of international imbalances – cyclical or durable?(Junio 2013) por Patrice Ollivaud y Cyrille Schwellnus

1061. Restructuring welfare spending in Slovenia(Junio 2013) por Rafał Kierzenkowski

1060. The economics of civil justice: new cross-country data and empiricspor G. Palumbo; G. Giupponi; L. Nunziata y J. Mora-Sanguinetti (de pronta aparición)

1059. Banks’ restructuring and smooth deleveraging of the private sector in Slovenia(Junio 2013) por Olena Havrylchyk

1058. Assessing the efficiency of welfare spending in Slovenia with data envelopment analysis(Junio 2013) por Matevz Hribernik y Rafał Kierzenkowski

1057. Policy determinants of school outcomes under model uncertainty: evidence from SouthAfrica(Junio 2013) por Thomas Laurent, Fabrice Murtin, Geoff Barnard, Dean Janse van Rensburg,Vijay Reddy, George Frempong y Lolita Winnaar

1056. Improving education quality in South Africa(Junio 2013) por Fabrice Murtin

1055. The 90% public debt threshold: the rise and fall of a stylised fact(Junio 2013) por Balázs Égert

1054. Challenges to sustain Poland’s growth model(Junio 2013) por Balázs Égert y Rafał Kierzenkowski

1053. Reforming agriculture and promoting Japan’s integration in the world economy(Mayo 2013) por Randall S. Jones y Shingo Kimura

1052. Inequality and poverty in the United States: public policies for inclusive growth(Mayo 2013) por Oliver Denk, Robert Hagemann, Patrick Lenain y Valentin Somma

1051. Fiscal federalism and its impact on economic activity, public investment and theperformance of educational systems(Mayo 2013) por Hansjörg Blöchliger, Balázs Égert y Kaja Fredriksen

1050. Restoring Japan’s fiscal sustainability(Mayo 2013) por Randall S. Jones y Satoshi Urasawa

1049. Measuring total factor productivity at the firm level using OECD-ORBIS(Mayo 2013) por Peter Gal

1048. A projection method for public health and long-term care expenditures(Junio 2013) por Christine de la Maisonneuve y Joaquim Oliveira Martins

MEJORANDO LAS RELACIONES FISCALES...

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