6 LA REVISTA AGRARIA / 163

Mesa redonda

Identidades indígenasen tiempos de consulta

Fernando Eguren y Ricardo Marapi

A dos años de la promulgación de la tan esperada

Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y

Originarios, queda en evidencia que el gobierno del

presidente Ollanta Humala tiene poca voluntad polí-

tica para implementarla como un mecanismo de diá-

logo para dar solución a los conflictos sociales. In-

cluso, desde varios sectores empresariales se está

planteando la posibilidad de derogarla porque la con-

sideran un lastre u obstáculo para las inversiones.

Uno de los temas en debate en torno a la aplica-

ción de la consulta previa es definir al beneficiario o

sujeto de este derecho, lo cual lleva a reflexionar acer-

ca de los dinámicos cambios históricos alrededor del

concepto de «lo indígena» y la revaloración o auto-

rreconocimiento que ocurre actualmente en el país.

(Ver, en esta edición, la entrevista a la dirigente indí-

gena Gladis Vila,

quien por motivos de

fuerza mayor no pudo

participar en la mesa

redonda.)

La Revista Agra-

ria realizó un conver-

satorio sobre estos

temas, con la partici-

pación del antropólo-

go Richard Smith, di-

rector ejecutivo del

Instituto del Bien Co-

mún (IBC), con más

de cuarenta años

acompañando el pro-

ceso de los movimientos indígenas en el Perú; el

abogado Pedro Castillo, investigador del Centro Pe-

ruano de Estudios Sociales (Cepes), experto en le-

gislación rural y campesina; y el antropólogo Jaime

Urrutia, investigador principal del Instituto de Estu-

dios Peruanos (IEP), especialista en temas relaciona-

dos a comunidades campesinas.

LRA: Existe una pregunta que aún no ha sido cla-

ramente respondida en el país, tanto por la compleji-

dad del tema como por sus implicancias sociales,

económicas y políticas. ¿Qué es ser indígena?

¿Quién lo es? ¿Qué grupos en el Perú deberían ser

considerados indígenas?

J. Urrutia: No es fácil contestar a una pregunta

acerca de un término que ha servido para excluir a la

población indígena. El uso de las palabras indio o

indígena ha sostenido un discurso de mestizaje,

impuesto en nombre de la integración de todos. Se

ha vendido un discurso —convertido en sentido

común— según el cual somos países mestizos. Y al

decir «países mestizos» las diferencias se borran, y

se mantienen los sistemas de propiedad, de subor-

dinación y de dominación. Por tanto, no es fácil

definir quién es indígena. En los últimos tiempos, a

partir del Convenio 169 de la OIT, vuelve al escena-

rio el tema indígena y también la necesidad de la

consulta previa. Sin embargo, en el Perú es difícil

que haya una autodefinición como tal. La gente se

identifica como lo que es; dice: «yo soy ashaninka»,

o «yo soy comunero de Canchis», o «yo soy aw-

ajun»; es decir, las autopercepciones no implican el

término indígena. Desde mi punto de vista, no está

mal el término pueblos originarios, pero aún hay

mucho por debatir. Con las etnias de la Amazonía

no hay discusión, porque ellas mismas se autodefi-

nen como tales. Con los pueblos aimara y quechua

la definición pasa por las organizaciones comuna-

les, porque estas son las instituciones más repre-

sentativas de estos dos pueblos. Al final estamos

hablando de percepciones o de autopercepciones.

En el Perú, lo indígena siempre es lo que está más

arriba. Por ejemplo, cuando preguntas: «¿Quién es

el indio?», todos te responden: «El que está arri-

ba». Llegas a la punta del cerro y ya no hay a quién

preguntarle. Indígena es una palabra asociada, aquí,

en nuestro país, a tantas cosas peyorativas, que es

difícil reivindicar el término. Tendría que existir un

Richard Smith: ¿Es viable un

Estado o un país que deja abierta la

explotación de todos sus recursos,

sin restricciones de tiempo, de

condiciones, etc.? Para mí no es

viable.

JUNIO de 2014 7

movimiento muy fuerte para que la pa-

labra misma fuese reivindicada.

R. Smith: Es una pregunta, sobre todo

para el Perú, difícil de contestar, porque

aquí existe más confusión y resistencia

sobre el término indígena que en otros

países andinos. En los años cincuenta y

sesenta había una idea más clara acerca

de quién era indígena y quién no lo era.

En aquella época empieza a tener peso el

discurso sobre el mestizaje y el campesi-

no, que iba en contra de una identidad

más originaria. También hay que desta-

car las diferencias que existen entre los

Andes y la Amazonía. Históricamente,

estas se relacionan con la forma en que

la colonia española gestionó espacios en

el Perú. En los Andes hubo mucha más

mezcla que en la Amazonía. Hay muchos

factores que hacen que este tema sea

muy difícil.

P. Castillo: Analizando el tema desde

el derecho, me atrevería a decir que en el

Perú, a través de la legislación, tácitamen-

te se ha reconocido a los indígenas en las

comunidades campesinas y nativas. Sin

embargo, el problema está en la ambigüe-

dad del término. Al no querer reconocer-

se de manera fehaciente quién es indíge-

na, se crea confusión cuando se interpre-

tan las normas y finalmente no se sabe

quién es el sujeto de derecho. Por eso no

se puede aplicar el Convenio 169 y el de-

recho a la consulta. El Estado no quiere

reconocer que la comunidad campesina

puede ser indígena y debido a ello no re-

conoce su derecho a la consulta. El Esta-

do juega con la ambigüedad y con la in-

definición de este sujeto. Sin embargo,

tácitamente sí lo ha reconocido con otras

normas, como en la Ley General de Co-

munidades Campesinas1. Además, el

propio Estado peruano, mediante comu-

nicaciones oficiales a la OIT2 en la déca-

da del noventa, reconoció que en el Perú

las formas indígenas son las comunida-

des campesinas y nativas. En el actual

contexto eso no es conveniente para al-

gunos, pues estamos en una economía

movida por la explotación de los recur-

sos naturales, ubicados sobre todo en

las tierras de comunidades campesinas

y nativas. Por esta razón elaboran una

base de datos con un listado de los indí-

genas. Para el Estado, aquel que no está

en esa lista no es indígena; por lo tanto,

no le aplica sus derechos. El actual dis-

curso de los gobernantes es: «Si tú usas

jeans y celular, entonces ya no eres indí-

gena y jamás te voy a dar un proceso de

consulta». El ejemplo claro es que, a tres

años de la Ley de Consulta Previa, nin-

gún proceso se ha realizado en la parte

andina sobre temas de minería.

R. Smith: Eso va combinado con inte-

reses económicos: los de arriba están asen-

tados sobre el oro, el cobre, etc., y el Esta-

do no los quiere consultar. Pero también

tiene que ver con temas de identidad: a

mediados de los setenta, la identidad in-

dígena unificó a indígenas en Australia,

EE.UU., India y diferentes partes del mun-

do, pero no existía entonces ese discurso

en los Andes peruanos, donde aún regía

el discurso de la lucha campesina. Tengo

la impresión de que el discurso está em-

pezando a cambiar: uno nuevo está sa-

liendo de la CCP, la Onamiap3 y varias

organizaciones que están reconociéndo-

se como indígenas y empiezan a reflexio-

nar que también les corresponden esos

derechos. Hace poco estuve en Puno,

con las organizaciones campesinas, in-

dígenas y originarias. En medio de un

conversatorio les pregunté: «¿Cuántos

de ustedes son indígenas?». Solo se alzó

una mano por aquí y otra por allá. Pero

cuando pregunté: «¿Cuántos son de fa-

milias o comunidades originarias?», en-

tonces todas las manos se alzaron. Mu-

cho depende del lenguaje que se usa.

Nadie tenía dudas de que pertenecían a

comunidades originarias y que, por lo

tanto, tienen derecho a consulta.

LRA: La vigente Ley de Consulta Pre-

via a los Pueblos Indígenas tiene un ca-

rácter no vinculante. ¿Esto es suficien-

te para respetar los derechos de las po-

blaciones indígenas? ¿Es viable una pro-

puesta que establezca el carácter vincu-

lante de la consulta previa?

J. Urrutia: No basta con que no sea

vinculante. Debería serlo, pero así está

la norma. Además, la Ley de Consulta

Previa parece ser la única norma dirigi-

da hacia las poblaciones indígenas, pues

actualmente no hay ninguna otra tan im-

portante. ¿Dónde está la educación bi-

lingüe para los pueblos indígenas?

¿Dónde está el sistema de salud que

tome elementos indígenas para imple-

mentarse? Parece que la consulta pre-

via es lo único dirigido a los pueblos

indígenas, porque en el resto de accio-

nes no existe ninguna particularidad in-

dígena, a pesar de que la Constitución

dice que somos un país multicultural.

No se hace, simplemente porque no exis-

te una política para los pueblos indíge-

nas. Más allá de la Ley de Consulta Pre-

via, debería insistirse en un proceso de

titulación claro de las comunidades y

de los pueblos. Los últimos datos mues-

tran que la mayor parte del territorio de

las comunidades donde se va a realizar

la consulta no está inscrita, ni medida,

ni georreferenciada. Esto promueve una

trampa en la Ley de Consulta, pues en

un territorio no definido se corre el ries-

go de que los funcionarios vayan a un

lugar cercano o anexo y realicen allí el

proceso de consulta. Por lo tanto, se

requiere un territorio claramente defini-

do como propiedad y pertenencia de un

grupo, porque, además, ello le da iden-

tidad. Eso es importante.

Pedro Castillo: El actual discurso

de los gobernantes es: «Si tú usas

jeans y celular, entonces ya no eres

indígena y jamás te voy a dar un

proceso de consulta».

8 LA REVISTA AGRARIA / 163

R. Smith: En muchos Estados del

mundo los indígenas tienen más poder

de decisión y la consulta es mucho más

vinculante. Tengo cuarenta y cinco años

acompañando movimientos indígenas

en el Perú y me he dado cuenta de que

los derechos han sido ganados «pasito

a pasito» y que cada paso es una pelea.

No hay nada regalado en cuanto a dere-

chos para los pueblos indígenas. ¡To-

dos han sido peleados! En el Perú, la

ley que refleja el derecho del Convenio

169 no reconoce que aquel sea vincu-

lante. Hay que seguir luchando para

fortalecer ese derecho; en diez o quin-

ces años podría ser vinculante. Eso no

me preocupa tanto y creo que a los in-

dígenas tampoco, pues muchos de ellos

tienen una visión de muy largo plazo.

Además, toda relación entre el Estado

peruano y los indígenas es como un

baile: un paso adelante, un paso atrás;

siempre ha sido así. En los años que

vengo acompañando el proceso, los

pasos adelante son cada vez más gran-

des, y vamos ganando.

P. Castillo: En términos generales, re-

sulta claro que la consulta no es vincu-

lante: eso no está en el Convenio 169 y la

legislación lo recoge así. Pero si se llega

a acuerdos durante el proceso de con-

sulta, estos acuerdos sí son vinculantes

y exigibles. Y cuando no hay acuerdo, el

Estado es el que finalmente decide. La

gran finalidad del proceso de consulta y

del Convenio 169 no está en su carácter

vinculante, sino en garantizar e institu-

cionalizar un proceso de diálogo como

una forma de decidir sobre la repercu-

sión de una serie de medidas que pue-

den afectar a los pueblos indígenas. La-

mentablemente, en nuestro país el diálo-

go no está institucionalizado y se gene-

ran una serie de distorsiones y descon-

fianzas. ¿Es viable darle un carácter vin-

culante al proceso? Sí es viable que el

resultado final de las consultas sea obli-

gatorio. Es decir, si no se ponen de acuer-

do en algo, se debería seguir estudiando

el tema hasta llegar a un acuerdo. Pero

cuando el Estado decide sobre un punto

donde no hubo acuerdo, entonces eso

se siente como una imposición. Ese es el

gran problema. Aclaremos también que

si bien el Estado puede decidir al final,

tampoco puede desconocer otros dere-

chos, como a la tierra, a la vida y al agua.

No puede sacrificar los derechos que tie-

nen los pueblos y las comunidades, con

el fin de favorecer a las mineras o a cual-

quier otra actividad extractiva. La con-

sulta es un derecho más de los indíge-

nas, pero las comunidades tienen otros

derechos superiores que el Estado no

puede desconocer cuando aplica una

medida. No podría hacer eso.

R. Smith: Yo haría una contrapregunta:

¿es viable un Estado o un país que deja

abierta la explotación de todos sus recur-

sos, sin restricciones de tiempo, de condi-

ciones, etc.? Para mí no es viable. Todo

depende de la visión que tenemos de la

sociedad, del país y de lo que queremos.

J. Urrutia: El modelo neoliberal eco-

nómico que se implementa desde hace

varias décadas es el que realmente orde-

na los recursos en el país. Impide que

existan y funcionen tres elementos: diá-

logo, consenso y consulta, debido a que

van contra ese modelo. ¿Por qué creen

que fracasan una gran cantidad de pro-

puestas de dialogo? ¿Por qué en el Perú

no se logra un consenso sobre el uso de

los recursos? Además, somos un país

donde no existe ninguna tradición de

consulta y solo hay tradiciones de auto-

ritarismo. La última Constitución perua-

na es el ejemplo más claro, porque es una

de las pocas que dice: «El Estado no in-

terviene en el mercado». Es lo que dice

Richard: todo queda libre. Quieren un

mercado sin Estado, lo que no existe en

ninguna parte. Somos un país en donde

no hay partidos ni intervención del Esta-

do. Esta situación hace que el diálogo, el

consenso y la consulta sean totalmente

secundarios y periféricos. Por eso no es

fácil lograr avances en temas como los

de titulación de tierras, consulta previa,

uso de recursos, etc.

LRA: Da la impresión de que varios

de los asuntos que ameritan ser consul-

tados a las poblaciones indígenas, como

los impactos socioambientales de las ex-

plotaciones extractivas, deberían tam-

bién ser consultados a las poblaciones

no indígenas potencialmente amenaza-

das. ¿Estos mecanismos de consulta de-

ben ser un derecho de todos los ciudada-

nos? Si es así, ¿cuáles serían los dere-

chos específicamente indígenas?

J. Urrutia: Ojalá tuviéramos una de-

mocracia en donde la consulta fuera una

herramienta permanente, pero los nive-

les de desarrollo de la ciudadanía en el

Perú son bastante débiles y limitados.

En teoría, cuando haya una afectación,

las consultas deberían hacerse a toda la

Fernando Eguren, director de LRA, en conversación con los expertos invitados a nuestra mesa

dirigidas a los pueblos indígenas u originarios.

Foto

Ric

ard

o M

ara

pi

JUNIO de 2014 9

culturales, sino que implica que las políti-

cas de Estado refuercen sus elementos

culturales, como la educación bilingüe, de

salud, el reconocimiento a sus autorida-

des locales, etc. Existe un campo amplio

donde el Estado peruano no ha tomado

nunca una decisión. Por ejemplo, en cuan-

to al idioma, los procesos judiciales re-

quieren de traductores oficiales para las

lenguas originarias, especialmente el que-

chua y el aimara. ¡Ese es un derecho que

debería ser fundamental! En Huancaveli-

ca, Ayacucho, Cusco y Puno, la mayor

parte de la población habla otra lengua,

además del castellano. ¿Qué norma existe

y que obligue a enseñar esa otra lengua

durante los dos o tres primeros años de

educación? Ninguna.

P. Castillo: Recuerdo que por el año

2000, un grupo de vecinos del distrito

limeño de Miraflores se oponía a la cons-

trucción de un estacionamiento subte-

rráneo en el parque Kennedy. Los veci-

nos protestaron, bajo el argumento de

que se afectaba su forma de vivir. Final-

mente, el alcalde de entonces no dio luz

verde a la construcción del estaciona-

miento. Este es un ejemplo de cómo los

vecinos, sintiéndose perjudicados en su

forma de vida, decidieron protestar, pi-

dieron una consulta a su alcalde y logra-

ron detener un proceso. Si una medida

va a afectar nuestro modo de vida, la

consulta debería ser un derecho de to-

dos los ciudadanos; es lo más lógico y

natural. Ahora, ¿por qué se da el derecho

de consulta específicamente a las comu-

nidades? Eso pasa por una tradición le-

gislativa y también por una diferencia de

derechos culturales, sociales y econó-

micos. Igualmente, es por un tema de

identidad cultural. Las propias resolucio-

nes de los tribunales internacionales se-

ñalan que la tierra y el territorio son de-

rechos y recursos esenciales para su

vida. Por esa razón, los pueblos indíge-

nas tienen que ser consultados cuando

alguien quiera ejecutar cualquier activi-

dad que pueda perjudicarlos o poner-

los en peligro.

Nota1 Ley Nº 24656, Ley General de Comunidades

Campesinas, promulgada el 13 de abril de 1987.2 Organización Internacional del Trabajo.3 Confederación Campesina del Perú; Orga-

nización Nacional de Mujeres Indígenas

Andinas y Amazónicas del Perú.

población, sea cual sea el grupo, al mar-

gen de que sea indígena o no.

R. Smith: Debemos entender que esta

ley que refleja el Convenio 169 es parte de

un paquete de derechos que no se origi-

nan en el Perú; es una mezcla de deman-

das que provienen de Australia, Canadá,

EE.UU., Asia, Centroamérica, entre otros

lugares. A fines de los setenta, varias or-

ganizaciones empezaron a juntarse en tor-

no a las Naciones Unidas. En 1981 se for-

mó un grupo de trabajo de dichas pobla-

ciones, que permitió la participación de

indígenas de todo el mundo. Ese foro hizo

posible intercambiar experiencias y pen-

sar en temas como el derecho a la autode-

terminación, al territorio y a la consulta.

Es a partir de esta historia que podemos

entender que estas definiciones son par-

te de algo más global. Debido a su lucha,

los indígenas tienen el reconocimiento de

sus derechos y eso es importante. Para

mí, el derecho a la consulta también debe

ser un derecho de todos los ciudadanos.

J. Urrutia: ¿Cuáles son los derechos

específicos, propiamente indígenas? Hay

dos fundamentales: territorio y cultura. El

primero es la base del sostenimiento del

grupo mismo, y el segundo no solo se

refiere a la reproducción de sus eventos

a redonda, quienes criticaron al actual gobierno por la carencia de políticas públicas concretas

Jaime Urrutia: El modelo neoliberal

económico impide que existan y

funcionen tres elementos: diálogo,

consenso y consulta, debido a que

van contra ese modelo.